LTCREG3 MODULO 5 by Ceddet

FORMULACIÓN Y GESTIÓN DE POLÍTICAS SOBRE TRANSPORTE DE CARGA Y LOGÍSTICA 3ª EDICIÓN

MÓDULO 5

LOGÍSTICA DE CARGAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. AUTORA DEL MÓDULO Carolina Venot, Consultora en Planificación Estratégica. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

3ª EDICIÓN Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Índice de Cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 UNIDAD I. LA LOGÍSTICA EN LA ECONOMÍA. PROCESOS DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN LOGÍSTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 I.1. Logística de cargas, economía y competitividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 I.2. El rol del Estado en el desarrollo de la logística de cargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 I.2.1. ¿Qué razones justifican la intervención del Estado en la logística de cargas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 I.2.2. ¿Qué formas toma el accionar público en el desarrollo de la logística de cargas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I.3. El sector privado y las políticas públicas en logística de cargas . . . . . . . . . . . . . 18 I.3.1. El diálogo público-privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 I.4. Políticas públicas en logística de cargas en la Región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.4.1. La agenda pública en logística de cargas en la Región . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.4.2. Hacia una política integral en logística: Avances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 I.5. Metodología para la Formulación de Planes Nacionales en Logística de Cargas (PNLOG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 I.5.1. Lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

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UNIDAD II. MODELO INSTITUCIONAL EN LOGÍSTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 II.1. Carácter transversal de la logística de cargas y los retos institucionales para el Sistema Logístico Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 II.2. El Trinomio Logístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 UNIDAD III. MARCO LEGAL PARA LA LOGÍSTICA DE CARGAS . . . . . . . . . . . . . . . 34 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 III.1. Instrumentos legales para el desarrollo del Sistema Logístico Nacional . . . 34 IV.2. Ley Nacional del Sistema Logístico Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

UNIDAD COMPLEMENTARIA*. GESTIÓN DE POLÍTICAS, PLANES Y PROYECTOS EN LOGÍSTICA DE CARGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Material complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Anexo 1. Situación actual y principales desafíos de la logística de cargas en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Anexo 2. Grupos de trabajo para la formulación de planes nacionales en logística de cargas. Temas tratados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Anexo 3. Unidad Complementaria. Gestión de políticas, planes y proyectos en logística de cargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

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Índice de Figuras Figura 1. Perspectivas de la logística de cargas Figura 2. Áreas de Acción Prioritaria en América Latina y El Caribe, según Niveles de Ingreso Figura 3. Esquema institucional del sistema logístico de Honduras Figura 4. Retos de los Sectores Público y Privado en Logística Figura 5. Retos Conjuntos en Logística, según Nivel de Interés de los Sectores Público y Privado Figura 6. Principales Elementos de la Política Nacional de Logística de Perú Figura 7. Proceso de Formulación del PNLog Figura 8. Elementos de un Sistema Logístico Nacional – Ejemplo ilustrativo Figura 9. El triángulo institucional en logística de cargas Figura 10. Modelo institucional Colombia: Comité Nacional de Logística Figura 11. Modelo Institucional Panamá: Secretaría Nacional de Logística Figura 12. Tipos de Asociaciones o Acuerdos Público-Privados

Índice de Cuadros Cuadro 1. El Diálogo Público-Privado en la Formulación de Políticas Públicas Cuadro 1. Avances en la Formulación de Políticas Nacionales en Logística en América Latina y el Caribe Cuadro 2. Marco normativo para el Sistema Logístico Nacional Cuadro 3. Ley Nacional de Logística de Perú – Propuesta Cuadro 4. Ley Marco de Logística de Túnez – Propuesta Cuadro C1. PNLOGs: Inversión estimada por tipo de acción y fuente Cuadro C2. Tipos de Infraestructura

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Glosario APP: Asociación Público-Privada BID: Banco Interamericano de Desarrollo CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CNL: Comité Nacional de Logística COEL: Consejo Empresarial Logístico CONALOG: Consejo Nacional de Logística CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social CPL: Coordinación Programática en Logística DNP: Dirección Nacional de Planeación ETI: Enabling Trade Index GL: Gabinete Logístico IIRSA: Iniciativa para la Integración Regional Suramericana INALOG: Instituto Nacional de Logística

LALC: Latin America Logistics Center LCSI: Linner Shipping Conectivity Index LPI: Logistics Performance Index MICI: Ministerio de Comercio e Industrias MTOP: Ministerio de Transporte y Obras Públicas OEA: Operador Económico Autorizado OECD: Organization for Economic Cooperation and Development PIB: Producto Interno Bruto PNL: Plan Nacional de Logística PNLOG: Plan Nacional de Logística de Cargas PPP: Public-Private Partnership PYMES: Pequeñas y Medianas Empresas SEGEPLAN: Secretaría General de Planificación SLN: Sistema Logístico Nacional TICs: Tecnologías de Información y Comunicación UTEL: Unidad Técnica de Ejecución Logística (UTEL) VUCE: Ventanilla Única de Comercio de Exterior

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Presentación del módulo A lo largo de este curso Ud. ha aprendido los fundamentos en la Logística de Cargas, incluyendo conceptos tales como sistema logístico nacional, demanda logística (incluyendo cadenas, familias y subsistemas logísticos), oferta logística, y modelos de organización y eficiencia de las cadenas (desempeño y madurez logística). El presente módulo tiene como propósito desarrollar, de manera introductoria, el alcance y profundidad de la intervención del Estado en el sector logístico a fin de crear condiciones que faciliten el desarrollo sostenible y promuevan la competitividad. A fin de facilitar el aprendizaje, el módulo se estructura en cuatro unidades, a saber: Unidad I. Estudia las razones que justifican el accionar público y la formulación de políticas públicas en logística de cargas en Latinoamerica, revisando experiencias y metodologías recientes en esta materia. Discute las formas y mecanismos de participación del sector privado en la formulación de políticas públicas en logística. Unidad II. Desarrolla los retos institucionales que confronta el Estado en su intervención en el sector logístico y estudia ejemplos de modelos institucionales que constituyen referencias de buenas prácticas. Unidad III. Estudia mecanismos y modelos de financiamiento para el desarrollo de un sistema logístico nacional. Unidad IV. Trata los elementos necesarios para la conformación de una marco legal que: a) favorezca el desarrollo del sector, b) articule sus principales políticas y planes, y c) establezca las bases para la institucionalidad logística.

Objetivo general del módulo El presente módulo brinda orientaciones generales sobre la formulación de políticas públicas y planes para el desarrollo de sistemas logísticos nacionales. Su contenido está destinado principalmente a servidores públicos con funciones y responsabilidades vinculadas al sector logístico. Más específicamente, a través de este módulo, el lector podrá: Entender el vínculo entre la logística de cargas, el comercio exterior, el desarrollo económico y la competitividad de un país. Conocer el carácter de la logística de cargas como asunto de interés público y la importancia del accionar gubernamental para su fortalecimiento y desarrollo. Obtener un conocimiento introductorio sobre los elementos metodológicos básicos para la formulación de políticas públicas y planes para el desarrollo de sistemas logísticos nacionales, así como casos de aplicación dentro y fuera del continente americano.

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Aprender sobre la participación privada en el desarrollo de políticas públicas para el sector logístico, incluyendo experiencias en el establecimiento de mecanismos de diálogo público-privado. Conocer el carácter transversal de la logística de cargas, y por consiguiente, su incidencia sobre otras áreas o sectores de desarrollo de un país. Revisar modelos institucionales para el fortalecimiento del sector logístico, así como casos de aplicación dentro y fuera del continente americano. Estudiar fuentes y modelos de financiamiento de sistemas nacionales de logística de cargas, incluyendo ejemplos de mecanismos de participación o asociación público-privada. Aprender sobre la importancia de contar con un marco legal (normas e instrumentos) que viabilice e impulse el desarrollo del sector.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Por qué es la logística de cargas importante para el desarrollo económico de un país?

¿Es la logística de cargas un asunto de interés público? ¿Por qué y cómo interviene (o ha intervenido) el sector público en su desarrollo? ¿Cuáles son las bases metodológicas para la óptima planificación y desarrollo de sistemas logísticos nacionales? ¿Qué enfoques metodológicos pueden ser considerados como buenas prácticas? ¿Cómo participa el sector privado en la formulación de políticas públicas y planes en logística de cargas? ¿De qué manera se da la interacción público-privada para tales fines? ¿Cómo financiar las inversiones requeridas para el desarrollo de un sistema logístico nacional? ¿Qué diseño(s) o modelo(s) institucional(es) facilitarían la articulación de los entes que participan en el sector y viabilizarían la ejecución de las políticas, planes y proyectos formulados? ¿Qué normas o instrumentos legales permitirían ordenar y potenciar el desarrollo del sector?

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UNIDAD I

LA LOGÍSTICA EN LA ECONOMÍA. PROCESOS DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN LOGÍSTICA

Objetivos de aprendizaje Establecer el vínculo entre la logística de cargas, el comercio exterior, el desarrollo económico y la competitividad de un país mediante la discusión de estadísticas económicas generales. Ello a fin de conocer la importancia (o papel) del sector como instrumento facilitador del desarrollo económico. Conocer el carácter de la logística de cargas como asunto de interés público y la importancia del accionar gubernamental para su fortalecimiento y desarrollo. Esto se logrará mediante la revisión de: conceptos básicos en el campo de las políticas públicas y las razones que justifican la intervención del sector público en la conformación de sistemas logísticos nacionales. Definir las formas de intervención del sector público en el desarrollo del sector logístico de un país. Conocer los avances en la planificación de sistemas logísticos nacionales en América Latina y el Caribe.

I.1. Logística de cargas, economía y competitividad Tres áreas de conocimiento confluyen en la logística de cargas: Economía espacial, estudia los movimientos de bienes y mercancías en el territorio de un país como resultado de la actividad comercial de los sectores productivos que allí se asientan.

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Cadenas logísticas, se refiere a los flujos de bienes entre actores económicos que forman parte de una misma cadena de valor (o cadena logística). Logística, se enfoca en el transporte y almacenamiento de los productos que son movilizados a lo largo de las distintas cadenas logísticas. En la logística de cargas participan una multiplicidad de actores que pueden ser categorizados según rol, foco de actuación y prioridades. Generadores de carga, operadores logísticos y gobiernos (nacionales, estadales y locales) se aproximan al tema logístico de manera distinta. Los primeros se ocupan de la gestión de sus inventarios y estrategias de suministro y distribución. Los segundos se concentran en la provisión de servicios a lo largo de las cadenas. Y los últimos se interesan en la eficiencia general de la logística como factor que apuntala el desarrollo de la economía de un territorio y de las empresas que allí operan. Es ésta última la perspectiva que nos ocupa en este módulo (véase Fig. 1).

Fuente: Barbero, J. (2010). La Logística de Cargas en América Latina y el Caribe: Una Agenda para Mejorar su Desempeño. BID

Figura 1. Perspectivas de la logística de cargas Desde la perspectiva pública, la logística de cargas constituye entonces la rama del accionar público que se ocupa de crear condiciones que faciliten la movilización de mercancías a lo largo de las cadenas logísticas que sirven a los sectores productivos de un país. El propósito último de esta disciplina es facilitar el acceso a mercados (internos o externos) de los productos nacionales, aumentar su competitividad, y potenciar con ello el desarrollo económico. Pero, ¿cuál es el vínculo exacto entre logística, competitividad y desarrollo económico? ¿Cómo afecta la logística al comercio (exterior e interno) de un país? Con los procesos de globalización y la evolución del comercio mundial, el desempeño logístico (en general) y el costo logístico (en particular) se han convertido en ele-

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mentos fundamentales para la competitividad de países y regiones. De allí que haya habido múltiples esfuerzos para medirlos y compararlos. La revisión general de los indicadores de desempeño logístico (globales, regionales y por país) pone en evidencia lo siguiente: Existe una alta correlación entre desempeño logístico y nivel de desarrollo económico. Los países con mayores niveles ingreso per cápita generalmente presentan altos niveles relativos de desempeño logístico (medido en términos de costos logísticos como porcentaje del PIB). El nivel de orientación al comercio exterior es relevante para el desempeño logístico; las cadenas de importación y exportación confrontan mayores exigencias relativas en países altamente orientados al comercio exterior. Existe una brecha entre el desempeño logístico de los países de la Región y el de los países desarrollados. Múltiples formas de medición ponen esta brecha en evidencia: Los costos logísticos en América Latina y el Caribe (medidos como % del PIB) superan a los de países desarrollados, pudiendo en algunos casos llegar a duplicarlos. Los países de la Región son menos competitivos que los países desarrollados en términos de eficiencia y costos en los trámites para importar y exportar (Doing Business). Los países latinoamericanos se ubican en los rangos inferiores y medios en los indicadores de percepción (Logistics Performance Index - LPI, Enabling Trade Index - ETI, Infraestructure Quality Gap). La estructura productiva de América Latina es altamente sensible al desempeño logístico. Reportes indican que un 57% de las exportaciones de la región requiere altos niveles de reactividad logística (cortos tiempos de transporte) o son intensivas en logística (ej: productos agrícolas y prendas de vestir). De allí que mejoras en los costos y calidad de la logística de carga tendrían importantes implicaciones sobre la productividad y el desarrollo industrial (OECD, 2014): Se estima que una mejora de 1 punto en el Índice de Desempeño Logístico (LPI) podría incrementar la productividad de la región hasta en un 35%. Un ambiente más eficiente y de bajos costos logísticos resultaría en un fortalecimiento del sector PyMES: El pequeño tamaño de estas unidades empresariales dificulta la realización eficiente de actividades logísticas in-house por lo que su crecimiento depende de la tercerización de servicios. Costos logísticos competitivos posibilitarían una integración más favorable de América Latina a cadenas de suministro globales, las cuales representan 80% del comercio global, promovería el comercio intrarregional y aumentaría la inversión extranjera. Un mejor desempeño logístico favorecería al comercio interno y al consumidor final, ya que los costos logísticos inciden a lo largo de toda la cadena de valor, convirtiéndose en un componente del costo final de los productos.

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En este contexto, la intervención del Estado procurando mejoras en la eficiencia y productividad de los actores económicos y sus correspondientes cadenas de valor, maximiza el aporte de la logística al desarrollo y la competitividad de los países.

I.2. El rol del Estado en el desarrollo de la logística de cargas El alcance y profundidad de la intervención del Estado en el fortalecimiento de la logística de cargas de un país exige la reflexión previa acerca de las siguientes interrogantes: ¿Qué razones justifican el accionar público en este sector? ¿Cuáles deberían ser las prioridades de la agenda pública en el sector? ¿Qué instrumentos de planificación y gestión emplear? ¿Qué funciones debería cumplir el Estado?

I.2.1. ¿Qué razones justifican la intervención del Estado en la logística de cargas? Las políticas públicas son instrumentos de planificación y gestión orientados a atender temas, áreas o sectores específicos de la economía considerados de interés público.

Definido de manera sencilla, un asunto puede considerarse de interés público si responde a los siguientes criterios: Existen fallas de mercado o carencias objetivas que dificultan su resolución por parte de la sociedad, representada ésta por actores privados o no gubernamentales. Las fallas o carencias existentes afectan a la sociedad como un todo o a segmentos o sectores de ésta. Su atención prioritaria e inclusión en la agenda gubernamental procura generar un beneficio colectivo (de alcance nacional, regional o local).

Las fallas o deficiencias presentes en un SLN y su impacto sobre el comercio (exterior y/o doméstico) y el desarrollo de un país justifican el diseño de una agenda pública en

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materia logística. En particular, la situación del sector en América Latina y el Caribe genera los siguientes desafíos (para mayores detalles, refiérase al Anexo 1): Infraestructura vial. Es el elemento con más alto impacto en el costo logístico de los países de la región. Predominan una baja cobertura relativa (kms/1000), estado de mantenimiento precario y errático y niveles de pavimentación inferiores a los de la media mundial. El ambiente regulatorio e institucional de los sistemas de concesiones no ha favorecido el aumento de la inversión privada en este subcomponente. Infraestructura portuaria. A pesar de las mejoras resultantes de las reformas de los modelos de gestión implementadas en los últimos años, aún persisten rezagos en el funcionamiento portuario que inciden en el desempeño (facilitación comercial, conflictos en las relaciones ciudad-puerto, entre otros). Infraestructura aeroportuaria para el manejo de carga aérea. Está condicionada por la reducida demanda, el desequilibrio en el balance de cargas y la mayor competitividad relativa de modos alternativos (marítimo y carretero). Infraestructura ferroviaria. Presenta un incipiente nivel de desarrollo, siendo la excepción aquellos países con grandes extensiones y altos volúmenes de carga (ej: Brasil, México, Colombia, Chile, y Argentina), que optaron por modelos de participación privada para el desarrollo y operación de las redes. Transporte carretero. Es el modo más importante para la movilización de carga en la región y tiene un muy alto impacto en el costo logístico. Según la OECD, el transporte intrarregional es generalmente más costoso que el extra-regional, pudiendo llegar a ser hasta 15 veces más alto que el registrado en Estados Unidos. Se cuentan entre las principales causas: el atraso de la infraestructura vial, la limitada oferta de opciones para el transporte multimodal, la informalidad y estructura fragmentada del sector, los bajos niveles de eficiencia y productividad en el servicio, y problemas de calidad y obsolescencia de la flota. Transporte marítimo. Es el segundo modo más importante en la región y el primero en flujos extra-regionales, presentando una cobertura de servicios de línea en niveles aceptables. Los países de la región se ubican en posiciones intermedias en el Índice de Conectividad Marítima (LCSI). Sin embargo, actualmente muchos países presentan fletes elevados en razón de prácticas de integración vertical de servicios marítimos y terrestres, así como de bajos volúmenes relativos, fragmentación y estacionalidad de la carga. Servicios logísticos (y su correspondiente infraestructura de apoyo). La oferta es limitada en la región, presentando relativamente bajos niveles de sofisticación. Aunque la tercerización de servicios es extendida, se concentra principalmente en servicios auxiliares (funciones de transporte y almacenamiento). Procesos de comercio exterior. Existen deficiencias marcadas en procedimientos, tiempos y costos para importación y exportación, así como problemas de seguridad y contaminación de la carga. La eficiencia y transparencia aduanera es inconsistente en la Región. La resolución de estos problemas tendría un impacto considerable en la reducción del costo logístico.

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Modelos institucionales y de gobernanza. Son frecuentes: la inexistencia de mecanismos permanentes para la rectoría y coordinación (vertical y horizontal) de temas y actores, la fragilidad de las instituciones con responsabilidades logísticas, y la falta de incentivos a la coordinación y colaboración. Capital humano. Prevalece un déficit generalizado de recursos humanos con las capacidades y destrezas (técnicas y gerenciales) para la prestación de servicios en el sector logístico (tanto en el ámbito público como en el privado). Mecanismos de financiamiento. Ausencia de modelos de asociación público-privada innovadores que permitan superar la brecha en infraestructura de la región. Se estima que la inversión en este ramo oscila alrededor del 4% del PIB en promedio, por debajo del nivel recomendado por organismos internacionales (5-7%). Una reflexión adicional … Existen niveles diferenciados de avance de los sistemas logísticos en América Latina, según el grado de desarrollo de los países, existiendo una correlación entre complejidad del sistema y nivel de ingreso (Barbero, 2010): Los países de ingresos medios‐bajos presentan debilidades mayormente concentradas en infraestructura básica, eficiencia operacional en puertos y ferrocarriles (primera generación), facilitación comercial y control de fronteras.

Los países de desarrollo medio-alto se focalizan en la ampliación de capacidad de la infraestructura vial y la implementación de reformas de segunda generación en ferrocarriles y puertos (mediante nuevas formas de asociación público-privadas), la diversificación de la oferta de servicios logísticos (clústeres y parques logísticos), la modernización de sus procesos de comercio exterior (procedimientos de control unificados y sin papeles, apoyados en tecnologías de información y comunicación compartidos por agentes públicos y privados), y el establecimiento de mejoras logísticas de apoyo al sector de PyMEs. A estas necesidades se añade la búsqueda de modelos institucionales para la gestión y monitoreo de políticas públicas y la articulación del sector logístico en general.

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Fuente: Barbero, J. (2010). La Logística de Cargas en América Latina y el Caribe: Una Agenda para Mejorar su Desempeño. BID

Figura 2. Áreas de Acción Prioritaria en América Latina y El Caribe, según Niveles de Ingreso De lo anterior se desprende que existen razones que justifican la intervención del Estado y el establecimiento de una agenda pública articulada para el desarrollo de un sistema logístico nacional. El propósito es actuar sobre aquellas fallas en la oferta logística que escapan total o parcialmente del control de los actores económicos del sector privado y que afectan o limitan su competitividad.

I.2.2. ¿Qué formas toma el accionar público en el desarrollo de la logística de cargas? Partiendo de que el desarrollo armónico e integral del sector de logística de cargas es un asunto de interés público que amerita la intervención del Estado, conviene preguntarse: ¿Cuáles deberían ser las principales funciones a cumplir por el Estado? ¿Cuál sería el alcance de su intervención? ¿Qué tipo de instrumentos de planificación, normativos, o de gestión deberían formularse?

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A continuación se esbozan algunas ideas para ayudarle a contestar estas interrogantes. Típicamente, la intervención del Estado en el sector logístico toma diversas formas: Políticas, lineamientos y estrategias nacionales de desarrollo con impacto en el sector logístico. Planes nacionales para el desarrollo de sectores productivos prioritarios que imponen demandas de infraestructura, servicios y procesos logísticos para su crecimiento. Planes sectoriales para componentes específicos de la oferta logística (i.e. transporte). Planes o estrategias subsectoriales para subcomponentes de la oferta logística (i.e. estrategias nacionales de desarrollo portuario). Planes estratégicos institucionales de entes con funciones y/o incidencia (directa o indirecta, total o parcial) sobre el sector logístico. Planes de ordenamiento territorial que procuran dar una expresión territorial (nacional, regional, departamental u otra) a las políticas nacionales y sectoriales de desarrollo, y por consiguiente, a las soluciones logísticas que genera el país.

La multiplicidad y diversidad de las actuaciones que se dan sobre el sector logístico desde el ámbito público, impone desafíos (institucionales y de gestión) a su desarrollo efectivo. En ausencia de una visión integradora, la intervención del Estado sobre el sector podría ser fragmentada y, en consecuencia, también sus resultados. De allí la necesidad de generar sinergias para el uso eficiente de recursos y crear condiciones para la efectiva implementación de las políticas. La atención a las demandas de diversos y múltiples actores del sector privado y entes no gubernamentales1 agrega complejidad al ejercicio de planificación y gestión (véase Figura 4, mapa institucional del sistema logístico de Honduras). La incorporación de los actores involucrados (directa o indirectamente) al proceso de planificación del sistema logístico nacional es fundamental. Sus aportes son críticos, tanto en la identificación de asuntos a resolver, como en la generación de una propuesta estratégica para el fortalecimiento del sector y el crecimiento del comercio exterior del país.

Representantes de sectores productivos, gremios de proveedores de servicios de transporte y logísticas, instituciones académicas y centros de investigación, entre otros. 1

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Fuente: Martínez R., Marelia: “Avance del PNLOG Honduras. Estrategia e Institucionalidad para Logística y Transporte de Cargas”, Junio 2015

Figura 3. Esquema institucional del sistema logístico de Honduras En este contexto, el Estado debe diseñar políticas e instrumentos que permitan: Establecer la orientación estratégica del sector, ofreciendo una visión de largo plazo alineada con los objetivos y estrategias nacionales para el desarrollo y la competitividad del país. Atender las necesidades logísticas (actuales y esperadas) de los sectores productivos nacionales y demás usuarios del sistema logístico. Manejar de manera efectiva la transversalidad y carácter multisectorial de la logística de cargas. Asegurar el vínculo y sintonía con la perspectiva territorial en sus distintos ámbitos de actuación (nacional, regional, departamental y/o local).

La conformación de un sistema logístico nacional robusto depende entonces de la participación activa del Estado en la formulación de políticas públicas e instrumentos estratégicos de plazo variable, de carácter multisectorial, que procuren crear condiciones para el desarrollo del sector.

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I.3. El sector privado y las políticas públicas en logística de cargas La gestión de políticas públicas generalmente cuenta con la participación de múltiples sectores de la sociedad. Cabe preguntarse: En el sector logístico, ¿qué temas son de interés del sector privado? ¿Cómo difieren éstos de aquellos que son importantes para sector público? ¿Cómo ha participado el sector privado en la planificación del sector logístico en la región? ¿Cómo asegurar su participación continua? A continuación se esbozan algunas ideas para ayudarle a contestar estas interrogantes.

I.3.1. El diálogo público-privado Las políticas públicas están orientadas a aumentar el bienestar de la sociedad por lo que son un proceso de construcción colectiva basada en el diálogo y el consenso (véase cuadro siguiente). Adicionalmente, los mecanismos de participación:

Agregan el conocimiento técnico de actores directamente involucrados en (o afectados por) los temas tratados. Facilitan la coordinación al interior del sector público. Aumentan el nivel de compromiso y apropiación de los acuerdos por parte de los participantes, viabilizándose su ejecución. Agregan transparencia. Se constituyen en mecanismos de rendición de cuentas. En el mediano y largo plazo, dan estabilidad a la política pública formulada.

Cuadro 1. El Diálogo Público-Privado en la Formulación de Políticas Públicas Según la Secretaría General de Planificación de Guatemala (SEGEPLAN), “Las políticas públicas constituyen cursos de acción estratégica del Estado y del gobierno basadas en la participación y legitimidad ciudadana, los marcos jurídicos y políticos nacionales e internacionales, orientadas a propiciar el bienestar y el goce de los derechos humanos

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de la población guatemalteca en su diversidad y en los diferentes niveles de organización del territorio nacional, sobre la base de los diferentes instrumentos de gestión pública y el sistema de planificación nacional que favorezcan procesos efectivos de coordinación, transparencia, seguimiento, monitoreo y evaluación, así como de rendición de cuentas.”2 Otros autores señalan: “Las políticas públicas son procesos de construcción colectiva de iniciativas, decisiones y acciones, respaldadas y legitimadas por el Estado, para dar respuesta a problemas socialmente reconocidos, en un contexto económico, político, social y cultural particular”3. “Una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados”.4 Fuente: SEGEPLAN (2015). Guía para la Formulación de Políticas Públicas

Los procesos de diálogo público-privado en el sector logístico parten del entendido que: Existen diferencias entre la perspectiva pública y la privada. Es posible reconciliar ambas perspectivas generando una agenda pública que responda a las necesidades de los usuarios del sistema logístico nacional y a la vez a los objetivos de desarrollo del país (véase Figura 7). La participación activa del sector privado en temas que son de su interés puede hacer más eficiente la inversión en el sector (véase Figura 8).

Fuente: SEGEPLAN (2015). Guía para la Formulación de Políticas Públicas Idem. 4 Idem. 2

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Fuente: Farromeque, R. (CAF, 2014) “Hacia una Mejora en la Funcionalidad del Sistema Logístico Latinoamericano: Perfil Logístico de América Latina”

Figura 4. Retos de los Sectores Público y Privado en Logística

Fuente: Farromeque, R. (CAF, 2014) “Hacia una Mejora en la Funcionalidad del Sistema Logístico Latinoamericano: Perfil Logístico de América Latina”

Figura 5. Retos Conjuntos en Logística, según Nivel de Interés e los Sectores Público y Privado

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En virtud de la complejidad y carácter multisectorial de la logística de cargas, el proceso de planificación debe incorporar en su diseño los mecanismos de consulta a emplear para facilitar el diálogo público-privado y análisis intra e intersectorial. Idealmente, dichos mecanismos han de constituir espacios para la participación de una multiplicidad de actores, incluyendo: Representantes de sectores productivos y cadenas logísticas usuarias del sistema logístico de que se trate y, Representantes de entes e instituciones públicas con incidencia (directa o indirecta) en la movilización de mercancías y el comercio exterior de un país. Representantes del sector académico. El Anexo 2 (en la sección de Material Complementario) presenta, a título referencial, una síntesis de los mecanismos de consulta empleados en el desarrollo de Planes Nacionales de Logística de Cargas (PNLOGs), en el marco del Proyecto Mesoamérica.

I.4. Políticas públicas en logística de cargas en la Región Entendidos el rol del Estado y el sector privado en el desarrollo logístico de un país, así como la situación general de América Latina y el Caribe en esta materia, surgen varias interrogantes: ¿Cuáles deberían ser las prioridades de la agenda pública en logística en la región? ¿Qué casos o experiencias se orientan al desarrollo integral de sistemas logísticos nacionales en la región?

1.4.1. La agenda pública en logística de cargas en la Región Diversos organismos multilaterales sugieren la formulación de políticas públicas que procuren: Cerrar la brecha infraestructural, a fin de reducir tiempos de viaje, costos de transporte y los costos de inventario de insumos y mercancías. Modernizar la oferta de servicios de transporte y promover la competencia, para aumentar la calidad y reducir tiempos y costos. Promover la madurez de las cadenas logísticas nacionales, de forma de acompañar el desarrollo de sectores productivos en sus fases iniciales.

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Ampliar y diversificar la oferta servicios logísticos, enfocándose en el desarrollo de servicios de valor agregado. Simplificar y modernizar los procesos de comercio exterior, a fin de lograr mayor eficiencia y asegurar la trazabilidad de la carga. Aumentar la seguridad de las cadenas logísticas, y reducir los costos logísticos asociados. Asegurar la articulación institucional y gobernanza del sector a través de un modelo institucional que ejerza la rectoría, facilite la coordinación inter-institucional, el seguimiento a la ejecución de las políticas y planes, y promueva la efectividad y transparencia de instituciones públicas y privadas. Incrementar y hacer más eficiente la inversión en el sector, mediante el aumento de la participación privada y la coordinación y sinergia de la inversiones programadas por los distintos entes públicos. Desarrollar el capital humano en logística en los sectores público y privado, para expandir la oferta de servicios, mejorar la eficiencia de los procesos de comercio exterior y aumentar los niveles de innovación en el sector. Formular y ejecutar políticas integradas en logística, que aseguren la alineación con los lineamientos de política nacional y el sistema nacional de planificación.

1.4.2. Hacia una política integral en logística: Avances La formulación de políticas nacionales en logística de cargas ha tenido un desarrollo relativamente reciente en la región. Diez de los 14 países que presentan avances en esta materia, han elaborado sus correspondientes instrumentos en los últimos cinco años (véase Cuadro 2). A continuación se reseñan los casos más resaltantes. Cuadro 1. Avances en la Formulación de Políticas Nacionales en Logística en América Latina y el Caribe País

Instrumento

Fecha Finalización

Argentina

Lineamientos de Desarrollo Logístico

Bolivia

Estrategia Logística Nacional

2014, en elaboración

Brasil

Plano Nacional de Política e Transportes

2007

Chile

Programa de Desarrollo Logístico

2011-2013

Colombia

Política Nacional de Logística (PNL)

2008

Costa Rica

Plan Nacional de Logística de Cargas – PNLOG

2014, en revisión

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País

Instrumento

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Fecha Finalización

Ecuador

Política y Plan de Servicios Logísticos

2009

Guatemala

Plan Nacional de Logística de Cargas – PNLOG

2015, en revisión

Honduras

Plan Nacional de Logística de Cargas – PNLOG

2015, en revisión

Panamá

Plan Nacional de Logística de Cargas – PNLOG

2014

Paraguay

Plan Nacional de Logística

2014

Perú

Plan de Desarrollo de Servicios Logísticos de Transporte

2010

República Dominicana

Plan Nacional de Logística de Cargas – PNLOG

2015, en revisión

Uruguay

Plan Estratégico INALOG

2014

Fuente: Elaboración propia con base en Farromeque, R. (CAF, 2014) “Hacia una Mejora en la Funcionalidad del Sistema Logístico Latinoamericano: Perfil Logístico de América Latina”

Colombia inició la elaboración de su Política Nacional de Logística (PNL)5 en el 2008 con el propósito de aumentar la competitividad y la productividad del país, para lo cual elaboró un plan de infraestructura logística que fue luego reflejado en la Política. La PNL establece objetivos y medidas específicas (con planes de acción, asignación de responsabilidades y plazos de ejecución) para atender las debilidades identificadas en el sistema logístico del país. Está por evaluarse el impacto de la implementación de la PNL en el desarrollo del sistema logístico colombiano y su desempeño. Perú desarrolló su Política Nacional en Logística en el año 20106, como parte de su Plan de Desarrollo de Servicios Logísticos y el Plan Intermodal de Transporte (PIT). Ella tiene la siguiente misión: “Promover la excelencia del sistema de transporte y logística nacional, motivando el surgimiento y consolidación de una oferta integral y especializada de servicios de valor agregado, que fortalezca la competitividad de las exportaciones peruanas, y modernice la distribución de mercancías a nivel nacional, garantizando la responsabilidad empresarial y la sostenibilidad social, económica y ambiental del sistema.” A partir de su misión, la política desarrolla objetivos, estrategias, un plan de mediano y largo plazo y un plan de acciones inmediatas. Todo ello, partiendo del análisis de situación de los componentes de la oferta logística nacional.

Documento CONPES 3547 de Octubre de 2008. Fuente: Farromeque, R. (Universidad del Pacífico, 2012). “La Acción Pública y Privada en el Sistema Logístico Nacional”. 5

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Fuente: Farromeque, R. (Universidad del Pacífico, 2012). “La Acción Pública y Privada en el Sistema Logístico Nacional”

Figura 6. Principales Elementos de la Política Nacional de Logística de Perú Metodologías para diagnósticos de sistemas logísticos y elaboración de Planes Nacionales de Logística de Cargas (BID) El BID ha venido contribuyendo al desarrollo de metodologías que permitan analizar los sistemas logísticos nacionales. En el 2005, en el marco de la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana (IIRSA), se desarrolló una metodología para el análisis de integración productiva y servicios logísticos de valor agregado. Si bien fue concebido como un instrumento de análisis y fue objeto de aplicaciones prácticas en

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varios países de Suramérica, el mismo sirvió de base para la formulación de los planes de logística de Colombia, Perú y Ecuador (refiérase a detalles en Recuadro 1). En el marco del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (o Proyecto Mesoamérica), el BID desarrolló una metodología para la elaboración de planes nacionales de logística de cargas (PNLOG) que procura dar continuidad a un estudio regional de gran envergadura que se culminó en el 2014 (Estudio para el Mejoramiento de la Logística de Cargas en Mesoamérica)7. El aparte a continuación brinda más detalles al respecto. Recuadro 1. La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) En el 2006, en el marco de la Iniciativa IIRSA fueron desarrolladas varias metodologías que tenían como propósito identificar acciones complementarias a los proyectos de infraestructura que son parte de las cartera de proyectos de IIRSA. La metodología más reciente fue identificada como “Análisis del Potencial de Integración Productiva y Desarrollo de Servicios Logísticos de Valor Agregado de Proyectos IIRSA (IPrLg)” (Martínez R., Venot, Pérez, Furtado, 2007). Ésta busca, entre otras cosas: Evaluar el potencial de contribución de los grupos de proyecto IIRSA a la integración productiva y al desarrollo de servicios logísticos en su área de influencia. Identificar factores que limitan la integración productiva y el desarrollo logístico. Identificar oportunidades para la inversión (pública o privada). Identificar posibles proyectos de infraestructura que eleven el potencial de integración productiva y/o desarrollo logístico. En su versión revisada (Barceló, Barcia, 2009), la metodología consta de cuatro pasos: Paso 1: Definición y caracterización del área de influencia. Paso 2: Preparación, ejecución y análisis del trabajo de campo. Paso 3: Propuesta de acciones y evaluación de impactos en el desarrollo del área de influencia. Paso 4: Recomendaciones para un plan de acción indicativo. Fuente: Elaboración propia con base en múltiples fuentes. A la fecha, cinco países han progresado en la formulación de planes nacionales de logística de cargas (PNLOGs) con niveles diferenciados de avance. Panamá, Costa Rica y República Dominicana concluyeron su preparación durante el año 2014. Actualmente, se encuentran en elaboración los instrumentos correspondientes a Honduras y Guatemala. Está también previsto el pronto inicio de documentos similares para Nicaragua y El Salvador 7

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I.5. Metodología para la Formulación de Planes Nacionales en Logística de Cargas (PNLOG) Metodológicamente, el PNLOG ha sido concebido como un instrumento de planificación nacional que orienta la acción pública en logística de cargas, con el propósito de estimular, apoyar y fortalecer el comercio (interno y exterior) de un país. El mismo contiene elementos de política, estrategia y de planificación sectorial, sintetizando: La visión, orientación estratégica e imagen objetivo para el sector, Áreas de atención prioritaria y objetivos de largo plazo, y Estrategias y acciones de corto, mediano y largo plazo. El PNLOG resulta de un proceso innovador y se distingue de otros instrumentos de planificación en logística en lo siguiente: Procura la mejora del desempeño y la madurez logística del país8. Incorpora la perspectiva de la demanda, identificando los segmentos logísticos de interés estratégico para el país9, analizando sus patrones logísticos así como los factores que afectan su desempeño y madurez logística. Evalúa la oferta logística de un país desde una perspectiva integral, revisando la situación de todos sus componentes: infraestructura, servicios, procesos, marco institucional, marco legal, financiamiento y recursos humanos.

Se concentra en asuntos cuya resolución trasciende el control exclusivo del sector privado, requiriendo la participación del sector público. Se formula a través de un proceso de amplia consulta y consenso entre actores clave del sector (tanto público como privado) con el propósito de: a) generar una visión compartida sobre la orientación estratégica y prioridades para el desarrollo de la logística de cargas del país, y b) viabilizar la ejecución del PNLOG mediante la generación de compromiso y apropiación por parte de los involucrados. Para referirse a la secuencia general del proceso, véase a la figura 6. Resulta de la asistencia técnica (y no de consultoría tradicional) por parte de un equipo experto del BID que se concentra, no sólo en la facilitación del diálogo y el consenso estratégico, sino también en la transmisión de buenas prácticas internacionales, que son incorporadas al plan nacional de logística. Favor remitirse al modulo I del presente curso a fin de revisar los conceptos de desempeño y madurez logística. 9 Los subsistemas logísticos son la unidad básica de planificación del PNLOG y están constituidos por: conjuntos de cadenas logísticas con patrones logísticos similares (demanda) y por los componentes del sistema logístico que prestan servicio a dichas cadenas. En general, la identificación de los subsistemas logísticos prioritarios se realiza empleando criterios tales como: contribución actual o esperada al PIB, adecuación a los lineamientos estratégicos nacionales de desarrollo productivo (bienes y servicios), adecuación a la política comercial, y adecuación a la política de integración regional. 8

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Fuente: Martínez R., M. (BID, 2013). Metodología para la Formulación de Planes Nacionales en Logística de Cargas

Figura 7. Proceso de Formulación del PNLog

I.5.1. Lecciones aprendidas Entre octubre del 2013 y finales del 2015, la metodología para la formulación de PNLOGs fue aplicada a un primer grupo de países mesoamericanos, generándose los documentos correspondientes para Panamá, Costa Rica, República Dominicana, Guatemala y Honduras. Esta experiencia inicial demostró que el éxito en la formulación del PNLOG y la preparación para su ejecución radica fundamentalmente en: El involucramiento de los altos niveles de gobierno y la existencia de un liderazgo local comprometido con el proceso. La participación activa y continua de actores claves, tomadores de decisiones y expertos/conocedores locales vinculados a amplios sectores de la demanda y la oferta logística del país. El aseguramiento de la viabilidad política y continuidad del PNLOG. Aunque la formulación del PNLOG es un proceso de carácter técnico, es necesario desarrollar una estrategia de socialización y difusión de su contenido entre actores políticos claves y sectores beneficiarios. Adaptación del alcance del PNLOG a las particularidades de cada país. Hasta ahora, el PNLOG ha sido formulado en países de pequeña talla para los que se contaba con un buen diagnóstico regional previo. Probablemente su aplicación a países de mayor tamaño sea pertinente para el desarrollo una versión afinada de la metodología.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD A lo largo de la presente unidad… Revisamos el vínculo entre la logística de cargas, el comercio exterior, el desarrollo económico y la competitividad de un país mediante la discusión de estadísticas económicas generales. Ello a fin de conocer la importancia (o papel) del sector como facilitador del desarrollo económico. Estudiamos el carácter de la logística de cargas como asunto de interés público y la importancia del accionar gubernamental para su fortalecimiento y desarrollo. Estudiamos las razones que justifican la intervención del Estado en la logística de cargas en América Latina y el Caribe, identificamos los principales elementos de la agenda pública en la región y revisamos los avances la formulación de políticas y planes nacionales en logística. Discutimos la importancia de la participación del sector privado en la formulación de políticas públicas en logística.

Revisamos los principales elementos de la metodología para la formulación de Planes Nacionales de Logística de Cargas (PNLOGs), en el marco del Proyecto Mesoamérica, como referencia de buenas prácticas en esta materia.

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UNIDAD II

MODELO INSTITUCIONAL EN LOGÍSTICA

Objetivos de aprendizaje Entender el carácter transversal de la logística de cargas, su incidencia y articulación con otros sectores, y los retos que esta condición impone a la gestión de políticas y planes nacionales en logística. Estudiar las funciones y responsabilidades críticas en un sistema logístico nacional, mediante la revisión de casos de modelos institucionales que constituyen referencias de buenas prácticas dentro y fuera de la región de América Latina y el Caribe.

II.1. Carácter transversal de la logística de cargas y los retos institucionales para el Sistema Logístico Nacional Tal como fuera mencionado en el Módulo I, un Sistema Logístico Nacional (SLN) posee un conjunto de elementos de demanda y de oferta que lo condicionan y determinan su complejidad (véase fugura siguiente).

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Fuente: Elaboración propia

Figura 8. Elementos de un Sistema Logístico Nacional – Ejemplo ilustrativo

En la práctica, dichos elementos interactúan a través de una variedad de entes, instancias u organizaciones (públicas o privadas) que los representan. Adicionalmente, la logística de cargas posee múltiples puntos de contacto con agendas públicas (e instituciones) en otras áreas (competitividad comercial, desarrollo y regulación de mercados, desarrollo territorial, integración regional, desarrollo empresarial, innovación y PYMES, entre otras). Por ello decimos que la logística de cargas es un todo multisectorial, multivariable cuyo desarrollo constituye un ejercicio de extrema complejidad. La diversidad de temas y actores exige el establecimiento de un modelo institucional que garantice el liderazgo efectivo de la agenda logística y la debida integración de los actores involucrados (tanto del sector público como del privado). Según la OECD… Existe una alta correlación entre desempeño logístico y calidad de las instituciones públicas y privadas, por lo que contar con un modelo organizacional efectivo y articulador es esencial para el desarrollo del sector. En América Latina y el Caribe existe un conjunto muy limitado de experiencias que pueden ser empleadas como referentes de buenas prácticas institucionales. En este contexto cabe preguntarse: ¿Cuáles son las principales funciones que debe asegurar la institucionalidad logística para el desarrollo de un sistema logístico nacional? ¿Qué modelos institucionales pueden emplearse como referencias de buenas prácticas sobre este tema?

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II.2. El Trinomio Logístico El modelo institucional a establecer debe promover el desarrollo de la logística de cargas y asegurar el cumplimiento de las siguientes funciones: Estar alineado con la visión compartida por los actores públicos y privados sobre la orientación estratégica del sector. Permitir el concurso de diversas instituciones (públicas y privadas) en la toma de decisiones. Asegurar la ejecución coordinada de las prioridades estratégicas. Asegurar la coherencia, eficiencia y oportunidad del financiamiento requerido. Promover la innovación y el desarrollo del conocimiento del sector. Monitorear el desarrollo y desempeño del sector. La revisión de casos, experiencias y esquemas institucionales realizada por Martínez R. (2012-2014) dentro y fuera de la región permitió concluir que los modelos institucionales más efectivos generalmente cuentan con tres componentes, a saber: Instancia de diálogo y coordinación de alto nivel. Esta es una instancia política que busca establecer el diálogo constructivo entre actores de la sociedad y promover acuerdos y decisiones sobre la base de una visión compartida de desarrollo del sector. Instancia de gestión y coordinación de nivel ejecutivo. Ésta es responsable por la gestión de la política pública en logística; es una instancia de carácter técnico de elevada capacidad que coordina y hace seguimiento a la ejecución de planes, programas, proyectos, acciones, el presupuesto y el financiamiento. Coordina la acción de organismos con competencia en la materia y ejecuta proyectos y acciones en las cuales hay vacíos de competencias. Instancia para el monitoreo del sistema. Es la unidad que lleva a cabo las funciones de observatorio. Ella monitorea el impacto de las acciones sobre el sistema y evalúa el desempeño global del mismo. Esta función puede recaer sobre entes ad-hoc o puede ser delegada total o parcialmente a entes existentes, tales como unidades de investigación de gremios o universidades.

Fuente: Martínez R., M (2013). Metodología para la Formulación de Planes de Logística de Cargas (PNLOGs)

Figura 9. El triángulo institucional en logística de cargas

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Algunos países de la Región se adaptan a estos principios, siendo Colombia, Uruguay y Panamá las principales referencias de buenas prácticas . Colombia es uno de los países de la región que ha presentado mayores niveles de avance en el desarrollo de su institucionalidad logística. Los elementos que caracterizan a su modelo son: Comité Nacional en Logística (CNL), como instancia de diálogo de alto nivel (véase Fig.10). Ésta es asistida por una Coordinación Programática de Logística (CPL) de carácter ejecutivo y una Unidad Técnica de Ejecución en Logística (UTEL). La participación del sector privado se canaliza a través del Consejo Privado de Competitividad. El esfuerzo fue originalmente liderado e implementado por la Dirección Nacional de Planeación (DNP) y posteriormente insertada en el Sistema Nacional de Competitividad.

Fuente: Martínez R., M. (2015). “Estrategia e Institucionalidad para Logística y Transporte de Cargas.”

Figura 10. Modelo institucional Colombia: Comité Nacional de Logística Panamá fue uno de los primeros países de la región mesoamericana en contar con un Plan Nacional de Logística de Cargas (2014). Como antecedente y a fin de facilitar los procesos de diálogo estratégico y coordinación de las instancias gubernamentales con incidencia en el sector, Panamá constituyó el Gabinete Logístico (2012). El GL fue originalmente adscrito al Ministerio de Comercio e Industrias (MICI). El sector privado, por su parte, creó el Consejo Empresarial Logístico (COEL) como instancia facilitadora del diálogo con el GL. En el 2014, el país modificó el modelo institucional, transfiriendo el GL al Ministerio de la Presidencia y creando la Secretaría de Logística y Competitividad.

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Fuente: Martínez R., M. (2015). “Estrategia e Institucionalidad para Logística y Transporte de Cargas.”

Figura 11. Modelo Institucional Panamá: Secretaría Nacional de Logística A finales del año 2008, Uruguay inició la institucionalización de su estrategia logística (“Uruguay Logístico”). Este proceso se inició con la creación de la Dirección Nacional de Logística, adscrita al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), que tuvo como principal cometido convocar el Consejo Nacional de Logística (CONALOG), instancia público/privada de coordinación de alto nivel. Posteriormente, el CONALOG dio paso al Instituto Nacional de Logística (INALOG) está integrado por entes de los sectores público (MTOP, Ministerio de Relaciones Exteriores y Aduanas) y privado (generadores de carga, transporte terrestre, operativa portuaria y aeroportuaria y servicios logísticos, entre otros). El INALOG tiene funciones en las áreas de formación y desarrollo de capacidades, investigación y desarrollo, promoción de la marca país, asesoría y formulación de políticas y monitoreo del posicionamiento internacional del sistema.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD A lo largo de la presente unidad… Revisamos brevemente el carácter transversal de la logística de cargas, su incidencia y articulación con otros sectores, y los retos que esta condición impone a la gestión de políticas y planes nacionales en logística. Estudiamos las funciones y responsabilidades críticas en un sistema logístico nacional, a través de la revisión de modelos institucionales y buenas prácticas de América Latina y el Caribe.

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UNIDAD III

MARCO LEGAL PARA LA LOGÍSTICA DE CARGAS

Objetivos de aprendizaje

Estudiar los principales elementos del marco normativo necesario para establecimiento de un sistema logístico nacional, entre los que se encuentran instrumentos para: la gestión de infraestructura, la gestión de servicios y procesos, y la regulación del sistema logístico en general (ley nacional de logística). Esto se realizará revisando los fundamentos conceptuales de cada instrumento y referencias a buenas prácticas.

III.1. Instrumentos legales para el desarrollo del Sistema Logístico Nacional El establecimiento de un sistema logístico robusto exige constituir una base normativa sólida que brinde un marco al sector. Los principales requerimientos están asociados directa o indirectamente a la gestión de los componentes básicos del sistema logístico nacional: infraestructura, servicios, y procesos de comercio exterior (véase cuadro siguiente). Cuadro 2. Marco normativo para el Sistema Logístico Nacional Instrumento

Contenido general Gestión de Infraestructura Ley de Asociaciones Públi- Regula la gestión de proyectos de infraestructura financiados con recurco-Privadas (APPs) sos privados. Ley de Concesiones Regula las concesiones de infraestructura, como modalidad de APP. Debe estar en sintonía con las disposiciones de la Ley de APPs. Otras normas Ley de Carreteras

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Instrumento Ley de Zonas Francas Ley de Zonas Económicas Especiales Otras normas

Ley General de Aduanas Norma de Creación de la VUCE Norma de Creación del Programa OEA Ley Marco para el Sector Logístico

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Contenido general Gestión de servicios Brinda incentivos a inversionistas que deseen instalarse en en el país, construir infraestructura y operar servicios logísticos bajo régimen de zona franca. Similares a las leyes de zonas francas pero amplían el rango de actividades que se benefician. Ley de Ordenación del Transporte Terrestre, Ley de Puertos, Ley General de Aviación Civil Gestión de procesos Establece las disposiciones sobre ingreso, permanencia, traslado y salida de las mercancías hacia y desde el territorio aduanero. Crea y regula la figura de Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE). Define la elementos de la estructura organizativa de VUCE. Crea y regula el Programa de Operador Económico Autorizado (OEA) y normas generales de operación. Ordenamiento integral del sector logístico Define y establece las pautas para el desarrollo armónico y coordinado de la totalidad del sistema.

Fuente: Elaboración propia con base en múltiples fuentes

Adicionalmente, con la aparición de este nuevo sector transversal que es la logística de cargas, hay una necesidad sentida en varios países de disponer de un instrumento normativo que facilite la coordinación, la gestión presupuestaria y financiera. Hay claridad que la creación de un marco institucional, por muy bien adaptado que esté a la política que se quiere implementar, confronta sus límites si no hay un marco legal que asegure la sostenibilidad a largo plazo, la coordinación oportuna de los presupuestos, y permita dirimir en caso de conflicto de competencias. Es por eso que cada vez más los países comienzan a elaborar proyectos de Ley Nacional del Sistema Logístico Nacional.

IV.2. Ley Nacional del Sistema Logístico Nacional Una Ley Nacional del Sistema Logístico Nacional busca constituirse en la base legal para el establecimiento armónico del mismo y la ejecución de la Política y Plan Nacional en Logística de Cargas de un país. Puesto que los avances en el desarrollo de sistemas logísticos nacionales son relativamente recientes, la experiencia en la promulgación de instrumentos legales de esta naturaleza es casi inexistente. Cabe preguntarse entonces: ¿Qué razones que justifican la formulación de esta Ley? ¿Cuál es su propósito? ¿Cuáles son sus principales elementos (o áreas de contenido)?

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Entre las razones justifican la formulación de una ley marco para el sector logístico se encuentran: El carácter estratégico de la logística de cargas para el desarrollo de un país exige el establecimiento de una normativa específica que permita institucionalizar las acciones del Estado destinadas a mejorar la posición competitiva de su sistema logístico. La necesidad de elevar el perfil de las políticas y planes nacionales en logística de cargas, así como el nivel de compromiso político con el desarrollo un sistema logístico nacional. El carácter transversal, multisectorial de la logística de cargas genera la necesidad de establecer un marco institucional para el sector, que defina las áreas de competencia y responsabilidad que son necesarias para viabilizar la implantación de una política integral de logística. Una Ley Nacional de Logística debería contar, entre sus propósitos, los siguientes: Promover el desarrollo del sistema logístico nacional, como pieza fundamental para apuntalar el comercio exterior, la competitividad y el desarrollo del país. Promover el desarrollo de la infraestructura y servicios de transporte y logística del país.

Establecer el marco institucional del sector (entes, áreas de competencia y responsabilidad). Para cumplir con estos propósitos, la ley debe en su contenido: Definir el sistema logístico nacional y sus componentes. Establecer el objeto y prioridades del sistema logístico nacional. Enunciar la política nacional en logística y establecer al plan nacional de logística como instrumento para el ordenamiento, articulación y desarrollo del sistema. Definir los servicios logísticos y modalidades para su prestación. Establecer la institucionalidad logística nacional. Pudiese llegar a definir las modalidades de financiamiento del sector. Para su referencia, los cuadros siguientes incluyen una breve síntesis de las propuestas legales desarrolladas para Perú y Túnez.

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Cuadro 3. Ley Nacional de Logística de Perú – Propuesta Objeto de la Ley “Promover el desarrollo de un sistema logístico eficiente y competitivo mediante la adopción concertada entre los sectores público y privado de políticas y acciones coordinadas dirigidas a la reducción de los costos logísticos, con el fin de elevar la calidad de vida de los ciudadanos a través de la mejora de la posición competitiva del país.” Contenido Disposiciones Generales (capítulo I) La Política Nacional Logística (Capítulo II) El Plan Nacional de Logística (Capítulo III) La organización Nacional Logística (Capítulo IV) El Sistema de Plataformas Logísticas (Capítulo V) Disposiciones complementarias (orientadas a permitir la implementación de la norma propuesta) Fuente: PIT 2 Perú. Op. citada

La pertinencia de un instrumento de esta naturaleza debe ser evaluada caso por caso ya que debe responder a los retos que confronta el país para el desarrollo del sistema, los objetivos que se deseen lograr, la factibilidad legal e inclusive política.

Cuadro 4. Ley Marco de Logística de Túnez – Propuesta El proyecto de ley de logística de Túnez tomó la forma de una ley marco ordenadora del sector. El país confrontaba dos retos principales: a) la imposibilidad de asignar recursos públicos a un sector que se consideraba del dominio privado (por ejemplo, incentivos para el desarrollo de servicios), y b) imposibilidad de expropiar por causa de utilidad pública los suelos requeridos para desarrollar el vasto plan de infraestructuras logísticas que ambicionaba el país. Era necesario entonces: Contar con un instrumento que definiese legalmente la logística como un sector de interés público, Diferenciar los elementos del dominio público y del privado, y Crear las condiciones que permitiesen declarar que un proyecto de plataforma logística era de utilidad pública.

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Propósitos: Definir los componentes del sistema logístico nacional y las competencias del sector público Establecer prioridades del sistema logístico Promover el desarrollo de infraestructura logística y la infraestructura de apoyo a la misma, y reservar el suelo logístico Promover el desarrollo de servicios logísticos Promover el transporte multimodal y la adopción de tecnologías de información Promover la competencia Promover las asociaciones público-privadas Definir el marco institucional y los roles de los distintos actores Capítulos: Objeto de la Ley Campo de aplicación Definiciones

El sistema logístico: modalidades de prestación de servicios logísticos; administración de los servicios logísticos Los procesos logísticos El desarrollo del territorio y el suelo logístico La administración de la logística El régimen del trabajo El Observatorio de Logística El contrato de prestación de servicios logísticos Disposiciones contenciosas Fuente: Martínez R.,M. (BID, 2015). “Estrategia e Institucionalidad Logística para Transporte de Cargas.”

SÍNTESIS DE LA UNIDAD A lo largo de la presente unidad se hizo una síntesis de los principales elementos del marco normativo necesario para el establecimiento de un sistema logístico nacional, entre los que se encuentran instrumentos para: gestión de infraestructura, gestión de servicios y gestión de procesos. Se destacaron las razones que están motivando a varios países a concebir una ley nacional del sistema logístico nacional con el fin de garantizar el desarrollo armónico del sector.

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UNIDAD COMPLEMENTARIA GESTIÓN DE POLÍTICAS, PLANES Y PROYECTOS EN LOGÍSTICA DE CARGAS*

* Se incluye esta unidad como suplemento al contenido principal del módulo V, a fin de tratar temas asociados al financiamiento del sector logístico. Puesto que la misma no forma parte de los temas a ser evaluados, queda a discreción del estudiante la revisión de su contenido (desarrollado únicamente en la sección de Material Complementario). A título informativo, se exponen aquí los objetivos de aprendizaje correspondientes.

Objetivos de aprendizaje Entender los requerimientos de inversión (magnitud, tipo y fuentes) para el establecimiento de un sistema logístico nacional, mediante la revisión de estimaciones preliminares realizadas en planes nacionales de logística de cargas, a fin de poner en contexto la discusión sobre mecanismos de financiamiento y dimensionar la importancia de la inversión privada para el desarrollo del sector. Revisar los fundamentos sobre la gestión de infraestructuras y modelos (públicos, privados, mixtos) para su financiamiento mediante la introducción de conceptos básicos y la revisión de avances dentro y fuera de la región. Ello permitirá tener elementos para analizar la aplicabilidad de dichos modelos para el financiamiento del sistema logístico nacional. Entender los desafíos y lecciones aprendidas sobre la inversión (pública y privada) en infraestructura en América Latina y el Caribe mediante la revisión de estadísticas generales sobre la región, y disponer así de un marco para la síntesis de los principales retos al financiamiento y gestión de políticas públicas y planes nacionales de logística de cargas.

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Referencias bibliográficas Libros Electrónicos Barbero, J. (2010). La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño. Nota Técnica No. IDB-TN-103. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo. Recuperado de: http://logisticsportal.iadb.org/ node/2330 Barbero, J. (2013). La infraestructura en el desarrollo integral de América Latina. IDeAL 2013. Bogotá: Corporación Andina de Fomento. Recuperado de: http:// www.caf.com/publicaciones Cipoletta, G., Pérez, G. y Sánchez, R. (2010). Políticas integradas de infraestructura, transporte y logística: experiencias internacionales y propuestas iniciales. CEPAL Serie – Recursos naturales e infraestructura No. 150. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Recuperado de: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6350/S1000312_es.pdf?sequence=1

Farromeque, R. (2014, Agosto) Hacia una mejora en la funcionalidad del sistema logístico latinoamericano: perfil logístico de América Latina. Documento presentado en Taller sobre Transporte de Carga y Logística de CAF Banco de Desarrollo de América Latina, Lima, Perú, 5-6 Agosto 2014. Recuperado de: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/taller_tsp_lima14_CAF_hacia_una_ mejora_sistema_logostico.pdf Farromeque, R. (2012, Noviembre). La acción pública y privada en el sistema logístico nacional. Documento presentado en Expologística 2012, VI Feria Especializada en tecnologías Aplicadas a la Logística y Cadena de Suministro, Lima, Perú, 16 Noviembre 2012. Recuperado de: http://approlog.org/wp-content/ uploads/2012/11/la-accion-publica-y-privada-en-el-sistema-logisticonacional.pdf Fay, M. y Morrison, M. (2008): Infraestructura en América Latina y el Caribe: acontecimientos recientes y desafíos principales (Banco Mundial, Trans.). Bogotá: Banco Mundial. (Trabajo original publicado en el 2007). Recuperado de: http://www. ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/WB - Infra in LAC 2007 - SPAN.pdf Gobierno de España y Banco Mundial (2014). La formulación de políticas en la OCDE: ideas para América Latina. Washington: Banco Mundial. Recuperado de: http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/OECD_IDEAS_spanish.pdf Ministerio de Transporte y Comunicaciones de Perú y Banco Interamericano de Desarrollo (2014). Plan de desarrollo de servicios logísticos de transporte. Recuperado de: http://www.mtc.gob.pe/estadisticas/files/estudios/PMLP_MTC Versión Final.pdf OECD Development Center, United Nations-ECLAC y Corporación Andina de Fomento (2014). Latin American economic outlook 2014: logistics and competi-

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Otras Fuentes Martínez R., M. (2015, Junio). Avance del PNLOG Honduras. Estrategia e institucionalidad para logística y transporte de cargas. Documento presentado en el Taller para Formulación del Plan Nacional de Logística de Honduras, Tegucigalpa, Honduras Junio 2015. Martínez R., M. (2013, Junio). Metodología para la formulación de planes nacionales en logística de cargas. Presentación elaborada para el Banco Interamericano de Desarrollo.

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Material complementario En las páginas siguientes: Anexo 1: Situación actual y principales desafíos de la logística de cargas en América Latina y el Caribe Anexo 2: Grupos de trabajo para la formulación de planes nacionales en logística de cargas. Temas tratados Anexo 3: Unidad Complementaria. Gestión de políticas, planes y proyectos en logística de cargas

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ANEXO 1

SITUACIÓN ACTUAL Y PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA LOGÍSTICA DE CARGAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Principales Impacto en Desafíos Logística Componente: Infraestructura Atraso estructural: • Expandir cober- • Alto, de difícil tura medición • Baja cobertura relativa (kms/1000 Situación Actual

Carreteras

habs.) respecto a países desarrollados)

• Diferencias subregionales en cobertura: Sudamérica, Caribe, y Centroamérica (orden decreciente)

• Rehabilitar y mantener infraestructura existente

• Modernizar estándares • Baja calidad de la red (16% pavimentada vs. 57% media mundial) • Desarrollar red terciaria (camin• Déficit agravado por crecimiento del os rurales) tráfico y altos niveles de motorización en la Región

• Ampliar capacidad

• Afecta también movilidad de la población

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Impacto en Logística • Mejoras relativas en desempeño en • Muy alto, sobre algunos países (debido a reformas conectividad y portuarias - APPs para operación): competitividad calidad y precio de servicios, eficien- • Diseñar e implemarítima cia y productividad de terminales mentar refor• Principal modo portuarias mas (donde no para el comer• Rezagos en funcionamiento portuario: ha habido) cio exterior facilitación comercial, intercambio de • Diseñar e • Potencial de: información con comunidad portuimplementar reducción de aria, accesos terrestres (conflictos reformas de costos de transciudad-puerto) segunda genporte Situación Actual

Puertos

• Atraso en desempeño portuario en países donde no ha habido reformas: pérdida de competitividad de comercio exterior

Aeropuertos •

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• •

Ferrocarriles •

• •

Principales Desafíos • Ampliar capacidad y mejorar desempeño

eración (donde ha habido): Ajustar modelos de organización portuaria (nuevos modelos APP) Debilidad relativa de infraestructura • Desarrollar • Mediano, aeroportuaria: emplazamiento, capacapacidad limitado uso del cidad y calidad aeroportuaria modo (propara manejo ductos de alta Infraestructura general (y servicios) de carga en densidad de compartida (carga y pasajeros) condiciones valor) Infraestructura dedicada (terminales de: reducida de carga) con tendencia a la especiademanda y alta lización (i.e. productos perecederos) competitividad de modos alternativos (marítimo y carretero) Limitado desarrollo de la red ferrovia- • Modernizar y • Alto ria. Excepciones: países con grandes hacer renova• Potencial de: extensiones y volúmenes (México, ciones masivas reducir externaBrasil, Colombia, Chile y Argentina) (infraestructura, lidades negatiaccesos a puerMejoras en infraestructura debido a vas - transición tos, cinturones reformas hacia modelo en áreas urbanmultimodal Oportunidades de mejora en gestión as, otros) sostenible operativa • Transformar marco regulatorio para permitir aumento de inversión pública y privada

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Principales Impacto en Desafíos Logística Infraestruc- • Avances en países con niveles de • Desarrollar red • Alto tura Logístiingreso medio-altos y más avanzados de infraestruc- • Potencial de: ca Especialisistemas logísticos tura logística reducción de zada (plataformas • Desarrollo incipiente en países con costos y aumenlogísticas, zonas bajos niveles de ingreso to de desempede actividad ño a lo largo de logística, otros) la cadena que facilite la prestación de servicios logísticos y promueva la aparición de modelos de colaboración logística Componente: Servicios Transporte • Bajos niveles de eficiencia, producti- • Modernizar ges- • Muy alto carretero vidad tión operativa • Modo de mayor Situación Actual

• Estructura compleja y fragmentada. Mayormente operadores privados: grandes empresas (formales) coexisten con pequeños operadores (en ocasiones informales) • • •

•

• Aumentar nivel de formalización

relevancia

• Afecta logística doméstica e internacional

• Aumentar productividad (kms • Potencial de: Problemas de calidad y obsolescencia recorridos y % reducción de de la flota viajes vacíos) costos y tiempo Escasas fuentes de información y • Desarrollar marde tránsito, análisis del sector co normativo mayor eficienpara operación cia en logística Problemática acentuada en países en condiciones empresarial de menores ingresos. Dualidad en de libre compepaíses de ingresos medios tencia Marco regulatorio determina eficien• Garantizar cia, precios y calidad del servicio cumplimiento de regulaciones técnicas y comerciales

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Situación Actual Transporte marítimo

• Cobertura aceptable (de servicios de línea)

Principales Desafíos • Aumentar cobertura

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Impacto en Logística • Muy alto, sobre conectividad y competitividad marítima

• Países de la región con posiciones in- • Manejar escatermedias en Índice de Conectividad las e incentivar Marítima (LCSI), mercados competitiesquemas de • Principal modo vos en precios y calidad de servicio colaboración para el comerpara aumentar cio exterior • Navieras con tendencia a proveer poder de negoservicios intermodales: marítimo-te• Potencial de: ciación de perrestre (pasan de “puerto a puerto” a reducción de queños genera“puerta a puerta”) costos de transdores de carga porte • Bajos volúmenes afectan negaticon empresas vamente a países (y exportadores) navieras pequeños en negociación con líneas navieras – ocasionar altos fletes y pérdida de mercancía no movilizada

Transporte aéreo

• Costos de fletes varían según: distancia y densidad de tráfico (debido a economías de escala y características y servicios en puerto) • Importante modo para el comercio • Desarrollar (medido en valor). Concentrado en y manejar productos de mayor densidad de demanda, en valor. Transporte en aviones carguecoordinación ros o bodegas de carga de aviones de con estrategias pasajeros. de desarrollo aeroportuario • Experimenta restricciones al crecimiento debido a: reducida demanda, • Desarrollar alta competitividad de modos alternaalianzas tivos (marítimo y carretero) y debilidad relativa de la infraestructura

• Cambios en la oferta de transporte aéreo debido a cambios en estrategias corporativas de operadores (líneas aéreas) para el establecimiento de hubs regionales (ej: caso Avianca-Taca)

• Mediano-alto (dependiendo del país) • Oportunidades para desarrollo de sinergias entre transporte de pasajeros y transporte de carga

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Situación Actual Transporte ferroviario

• Participación reducida en comercio exterior respecto a otros modos.

Principales Desafíos • En países con modelos avanzados:

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Impacto en Logística • Muy alto

• Potencial de: reducir externalidades negativas (transición hacia modelo multimodal sostenible), contribuir al desarrollo de corredores troncales para regulatorio que transporte de promueva plano contenedores de competencia equitativo con transporte carretero (i.e. evitar sobrecarga y actividad informal, fijar cargos justos por uso de infraestructura vial) • Tercerización de servicios extendi• Promover el de- • Alto. da en la Región (pero concentrada sarrollo de una • Potencial de: fundamentalmente en funciones de oferta amplia y reducir costos transporte y almacenamiento). diversificada de y aumentar efiservicios logísti• Brecha entre países con niveles de ciencia logística cos (incluyendo ingreso medio-altos (y más avanzados de valor agregasistemas logísticos) y aquellos con do), ajustada a bajos niveles de ingreso las necesidades logísticas de cada país • Importante desarrollo en grandes países con mercados masivos (Brasil, • Aumentar caliMéxico, Colombia, Chile y Argentina). dad de gestión Desarrollo limitado en países con operativa escalas menores. • Expandir hacia • Reformas para adopción de modelos mercados de concesionados tuvieron resultados mayor valor positivos en transporte de carga: unitario volumen, tarifas y servicio • Asegurar marco

Servicios Logísticos Especializados

• Desarrollar cultura - adopción de buenas prácticas de tercerización de servicios para aumentar eficiencia en “core business”

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Principales Impacto en Desafíos Logística Componente: Procesos de Comercio Exterior Nivel de desarrollo considerablemente • Modernizar • Muy alto inferior al de países desarrollados y simplificar • Potencial de: procedimientos • Bajo nivel de competitividad en rereducción de aduaneros querimientos, tiempos y costos, tanto costos y tiemen importaciones como en exporta• Integrar adpos, aumento ciones ministración de cooperación fronteriza (para entre actores • Alta variación/dispersión de índices eliminación de públicos y prientre países (en eficiencia y transparedundancias y vados rencia aduanera) evidencia heterogemayor eficiencia neidad en el desempeño en procesos) Situación Actual

General

• Fortalecer uso de tecnologías de información y comunicación de apoyo a procesos

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• Adoptar mecanismos de circulación de carga en tránsito • Aumentar seguridad para la carga

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Principales Impacto en Desafíos Logística Nivel de desarrollo considerablemente • Modernizar • Muy alto inferior al de países desarrollados y simplificar • Potencial de: procedimientos • Bajo nivel de competitividad en rereducción de aduaneros querimientos, tiempos y costos, tanto costos y tiemen importaciones como en exporta• Integrar adpos, aumento ciones ministración de cooperación fronteriza (para entre actores • Alta variación/dispersión de índices eliminación de públicos y prientre países (en eficiencia y transparedundancias y vados rencia aduanera) evidencia heterogemayor eficiencia neidad en el desempeño en procesos) Situación Actual

General

• Fortalecer uso de tecnologías de información y comunicación de apoyo a procesos • Adoptar mecanismos de circulación de carga en tránsito

General

• Aumentar seguridad para la carga Componente: Marco Institucional Marcada debilidad institucional: • Desarrollar mar- • Muy alto co institucional • Potencial de • Fragilidad de instituciones con impacque garantice to (o responsabilidades) en la agenda aceleración de clara asignación logística avance de la de las funcioagenda logística • Complejidad del sistema dificulta nes de: rectoría, nacional y recoordinación interinstitucional coordinación ingional terinstitucional, • Debilidad (o inexistencia de) entes seguimiento y con responsabilidades de rectoría y evaluación de coordinación de la agenda logística la implantación de la agenda logística

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Principales Impacto en Desafíos Logística Componente: Marco Legal • Alta complejidad del marco normativo • Armonizar • Muy alto con incidencia en el sector (cantidad reglamentación y calidad de instrumentos) entre países de la región • Marco normativo que dificulta procesos de integración • Al interior de cada país: • Escaso uso de instrumentos marco Situación Actual

General

para el sistema logístico nacional

General

• Modernizar instrumentos con incidencia en el sector logístico

• Crear instrumentos marco para el desarrollo del sistema logístico nacional Componente: Financiamiento • Déficit general de inversión, principal- • Elevar cantidad • Muy alto mente en infraestructura (4% del PIB y eficiencia de respecto a niveles recomendados, 5 la inversión en a 7% PIB). el sector • Limita mantenimiento de redes existentes, mejoramiento de cobertura, y atención de demanda creciente

• Desarrollar e implementar mecanismos innovadores de participación privada en la inversión en el sector Componente: Recursos Humanos

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Situación Actual General

• Déficit generalizado de recursos humanos en cantidad y calidad requerida para prestar servicios al sector (sector público y privado) • Limitada oferta de capacitación y formación de recursos humanos en temas asociados a la logística de cargas

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Principales Impacto en Desafíos Logística • Desarrollar ofer- • Muy alto ta de capacitación y formación en recursos humanos • Desarrollar una oferta de recursos humanos ajustada a los requerimientos de la demanda logística del país

Fuente: Elaboración propia con base en Barbero (2010) y otras fuentes

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ANEXO 2

GRUPOS DE TRABAJO PARA LA FORMULACIÓN DE PLANES NACIONALES EN LOGÍSTICA DE CARGAS (PNLOGS). TEMAS TRATADOS

Sesiones de Planificación Estratégica o Grupos de Trabajo

Temas Tratados Por subsistema logístico prioritario

• Logística de apoyo al sector agrícola

• Principales productos

• Logística de apoyo al sector turismo

• Elementos de la oferta que afectan el desempeño y madurez logística del sistema

• Principales flujos y patrones logísticos

• Logística de apoyo al comercio regional • Logística de apoyo al sector maquilas • Otros • Infraestructura

Por componente de la oferta logística Condiciones generales de la infraestructura: • De transporte • De apoyo a servicios logísticos • Fronteriza (disponibilidad, calidad, principales problemas y causas, fortalezas)

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Sesiones de Planificación Estratégica o Grupos de Trabajo • Servicios logísticos y de transporte

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Temas Tratados Situación general de los servicios según tipo: • Servicios logísticos • Servicios de transporte

• Procesos de comercio exterior

(disponibilidad, proveedores, condiciones de operación, costos/ precios, principales problemas y causas, fortalezas) Principales fallas en los procesos de comercio exterior e impacto sobre las importaciones y exportaciones de productos: • Nivel de complejidad, eficiencia, consistencia y transparencia • Tecnologías de información y comunicación de apoyo a procesos (disponibilidad y efectividad): VUCE, EDI, otros

• Marco institucional

• Seguridad: programa OEA, trazabilidad, sistemas de evaluación de riesgo Instituciones con incidencia directa e indirecta en la logística de cargas (tanto en el sector público como en el sector privado) y funciones: • Por subsistema logístico • Por componente de la oferta

• Marco legal

• Financiamiento

Problemas sentidos por clientes y usuarios: concurrencia de competencias, vacíos de competencia, coordinación interinstitucional y otros • Principales instrumentos legales con incidencia en el sector y debilidades • Áreas de vacío legal • Financiamiento público: principales condicionantes (ciclos presupuestarios, techos de financiamiento, otros) • Financiamiento externo

• Recursos humanos

• Marítimo • Terrestre (carretero y ferroviario) • Aéreo Fuente: Elaboración propia

• Financiamiento privado: asociaciones público-privadas (condicionantes, fortalezas y debilidades, oportunidades de mejora) • Disponibilidad y calidad de recursos humanos en logística de cargas (sector público y privado) • Debilidades en capacitación y formación Por modos de transporte • Condiciones generales de la infraestructura (cobertura y calidad) • Situación general de los servicios (disponibilidad, proveedores, condiciones de operación, costos, principales problemas y causas, fortalezas)

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ANEXO 3

UNIDAD COMPLEMENTARIA*. GESTIÓN DE POLÍTICAS, PLANES Y PROYECTOS EN LOGÍSTICA DE CARGAS

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C.1. ¿Cuáles son los requerimientos generales de inversión de un Sistema Logístico Nacional? La ejecución de políticas y planes integrales de logística de cargas exige cuantiosas inversiones que deben ser financiadas por múltiples fuentes. Para ello es necesario diseñar modelos de financiamiento que se ajusten a las particularidades y requerimientos del sector y el país de que se trate. En este sentido, cabe preguntarse… ¿Cuáles son los principales tipos de inversiones típicamente incluidas en un PNLOG? ¿Cuáles son las principales fuentes de financiamiento consideradas y su contribución potencial? ¿Cuáles son los desafíos de financiamiento en el sector? Para contestar estas interrogantes conviene revisar los Planes Nacionales de Logística de Cargas formulados en el marco del Proyecto Mesoamérica para Panamá, Costa Rica y República Dominicana10. Al respecto, cabe destacar lo siguiente: Entre las acciones identificadas y priorizadas en dichos planes hay un fuerte componente de inversiones en infraestructura. Éstas tienen como propósito el desarrollo de la infraestructura troncal del sistema logístico nacional, incluyendo: corredores de prioridad logística, infraestructura fronteriza, infraestructura logística especializada, infraestructura de apoyo para la logística de distribución urbana, inversiones portuarias y aeroportuarias con incidencia en la operación logística, e infraestructura logística de apoyo al sector agrícola, entre otras. Las inversiones citadas constituyen el grueso de la inversión total estimada, representando el 85%, 90% y 91% en República Dominicana, Costa Rica y Panamá, respectivamente (véase cuadro siguiente). En comparación, la inversión privada estimada en el PIT II11 de Perú representaba sólo el 23%. Proporciones importantes de las inversiones (totales, en infraestructura y en algunos componentes de servicios) se anticipa serán ejecutadas mediante inversiones mixtas a través de distintas modalidades de participación público/privada, principalmente en plataformas de actividad logística, sistemas de apoyo a la coordinación logística y a procesos de comercio exterior. Allí la gestión privada es práctica habitual del sector. En el caso de Panamá los cálculos preliminares arrojan que el sector privado podría participar en aproximadamente el 86% del total de inversión previsto. El promedio para los tres países es 73%. Se destacan estos planes ya que las estimaciones de inversiones excluyen inversiones significativas en el sistema de transporte que no están en relación directa con el plan de logística – por ejemplo, no se incluyen las inversiones en toda la red carretera del país, sino en los ejes considerados de prioridad logística, tampoco inversiones portuarias que no estén vinculadas a la logística, por ejemplo dragado –. 11 Plan de Desarrollo de los Servicios Logísticos de Transporte. Plan de Mediano y Largo Plazo (PMLP). Agosto 2014. ALG, MTC-BID. 10

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Cuadro C1. PNLOGs: Inversión estimada por tipo de acción y fuente % Inversión en Infraestructura Panamá Costa Rica República Dominicana

91% 90% 85%

% Inversión Mixta (PPP)(% del Total/% Infraestructura) 86% / 90% 75% / 79% 47% / 55%

Monto Estimado (Preliminar) 973 MM US$ 671 MM US$ 540 MM US$

Fuente: Elaboración propia con base en PNLOGs Panamá, Costa Rica y República Dominicana

Aún cuando dichas estimaciones tienen un carácter preliminar, es un hecho que el sector logístico está estrechamente vinculado a la operación del sector privado y que evoluciona rápidamente. Por ello, es importante contar con la participación privada, no sólo en los componentes de infraestructura sino también operacionales (operación de infraestructura, sistemas de información de coordinación logísticas, etc.). Todo esto impone condiciones al financiamiento de las agendas logísticas de aquellos países que favorezcan la participación público-privada en la gestión de componentes del sistema. A continuación revisaremos estos temas con más detalle.

C.2. La Gestión de Infraestructuras y Posibles Modelos de Financiamiento (Asociaciones Público-Privadas)

56 Si partimos del supuesto de que: a) la inversión en infraestructura será un componente importante para el desarrollo de sistemas logísticos nacionales, y b) la mayor parte de está inversión será ejecutada mediante modelos mixtos, cabe entonces repasar … ¿Qué es una asociación público-privada (APP)? ¿Qué modalidades (tipos) existen? ¿Qué papel juegan las APPs en la gestión de infraestructura? ¿Qué ventajas ofrecen las APPs? ¿Qué avances y experiencias ha habido en el uso y aplicación de las PPPs (dentro y fuera de América Latina y el Caribe)? C.2.1. La Asociación Público-Privada (APP) y sus Beneficios El término APP se aplica a una amplia gama de acuerdos de asociación entre entidades públicas y privadas que cuenta con los siguientes atributos básicos: Involucra la suscripción de un acuerdo de largo plazo entre una entidad gubernamental y una privada para la provisión de un servicio público. Supone la recepción de un flujo de ingresos por parte de la compañía o ente privado (por asignaciones presupuestarias gubernamentales, cargos a usuarios, o ambos) sobre la base de la disponibilidad y calidad del servicio. Supone una inversión por parte de la compañía o ente privado.

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Según el tipo de acuerdo, podría requerir contribuciones del gobierno (activos, deuda u otras) además de las asignaciones presupuestarias mencionadas. Al término del período de la APP, los activos (infraestructura) objeto del acuerdo pasan nuevamente a ser propiedad del gobierno. La figura siguiente representa de manera esquemática una gama de modalidades de APPs dependiendo de los niveles de participación pública o privada y cumplimiento de los atributos básicos listados arriba.

Fuente: Public Private Infrastructure Advisory Facility, PPIAF (2012). “PPP Basics and Principles of a PPP Framework”

Figura 12. Tipos de Asociaciones o Acuerdos Público-Privados Las APPs pueden ser empleadas para la gestión de infraestructura nacional. El cuadro siguiente lista los tipos de instalaciones que corresponden a estas categorías.

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Cuadro C2. Tipos de Infraestructura Tipo Infraestructura nacional

Descripción “Estructura e instalaciones físicas y organizacionales necesarias para la operación de una sociedad o empresa” Sectores en esta categoría: • Energía • Acueducto y drenaje • Infraestructuras de transporte: vial, portuaria, aeroportuaria, ferroviaria • Redes de telecomunicaciones

Infraestructura gubernamental

• Otros: sistemas de transporte público, activos de apoyo a empresas (ej: parques industriales), servicios urbanos (ej: alumbrado público, sistemas para el manejo de desechos sólidos) “Activos fijos y servicios que hacen posible la actividad del Estado” • Edificaciones para la prestación de servicios gubernamentales (ej: oficinas, escuelas, hospitales, etc.)

Fuente: Elaboración propia con base en PPIAF (2012). “PPP Basics and Principles of a PPP Framework”

Entre los beneficios que se atribuyen a las APPs se encuentran:

Mayor disponibilidad de recursos. Aunque resultan financieramente más costosas que otras opciones (i.e. préstamos de banca bilateral o multilateral), permiten aumentar la disponibilidad de recursos para inversión en infraestructura. Mejores resultados esperados de las inversiones. Las APPs cuentan con incentivos y mecanismos de distribución/asignación de riesgo entre las partes involucradas que generalmente se traducen en la reducción de los costos generales del proyecto y su variabilidad y una mejora en la rendición de cuentas sobre la provisión del servicio (disponibilidad y calidad). El acceso a estos u otros beneficios cambiará según el tipo de APP seleccionado, las provisiones de distribución de riesgo entre las partes, y el tipo de proyecto de que se trate. C.2.2. Avances en el Uso de APPs en América Latina y el Caribe en la Gestión de Infraestructura. Lecciones Aprendidas Los modelos de participación público-privado han tenido usos diversos en América Latina. Según la Corporación Andina de Fomento (2014), entre los avances y experiencias más resaltantes se encuentran: La mayoría de las APPs en América Latina constituyen contratos de concesión en los que puede haber aportes públicos. México y Argentina fueron los primeros países en usar los modelos APPs hace casi 20 años, seguidos de Chile y Colombia a principios de los 90, y de Perú a finales de esa década.

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Países como Chile han canalizado casi un 50% inversión pública a través de un programa de concesiones. La mayoría de los países han empleado estos esquemas para financiar infraestructural vial. Chile, Colombia y Perú lo han utilizado también para aeropuertos, ferrocarriles de carga y puertos. Hay importantes diferencias en el desarrollo del marco legal entre países. Chile cuenta con una amplia legislación sobre concesiones. Brasil posee legislación sobre APPs, de reciente promulgación. Perú cuenta con un marco legal específico con menor nivel de desarrollo. México, Colombia y Argentina no poseen una normativa estructurada sobre el tema pero si cuentan con un conjunto de instrumentos que norman asuntos asociados a APPs. Los plazos máximos de concesión pueden variar pero reciente se encuentran en el orden de los 30 años. La mayoría de los países cuentan con contratos que contemplan el financiamiento total o parcial por parte del usuario, con una tendencia en los últimos años a la subvención al usuario para viabilizar proyectos económicamente factibles. La mayoría de los países usan procesos abiertos para la adjudicación. Anteriormente se empleaban criterios técnicos; actualmente privan los económicos. La experiencia sobre remuneración del concesionario sobre la base de indicadores de calidad es limitada. México, Argentina y Chile son los únicos países con avances en esta materia. La mayoría de los países han empleado a la banca local para el financiamiento. México y Chile han tenido experiencias exitosas de financiamiento a través del mercado de capitales. La mayoría de los países presenta un índice de renegociación de contratos elevado. Esto ocasiona extensiones de contratos, alzas en las tarifas y rescates de las concesiones. La región todavía presenta una importante brecha infraestructural que afecta su capacidad de crecer, competir y reducir la pobreza. Según Banco Mundial, la asociación entre el sector privado y el sector público para la gestión de proyectos de infraestructura en América Latina y el Caribe no se ha ajustado a las expectativas (en términos de volumen y resultados), y se ha concentrado en inversiones en telecomunicaciones, puertos y aeropuertos y menos en la red vial. Entre las causas principales del uso limitado de las concesiones destacan: La opinión pública impide el uso más extendido de ciertas formas de asociación (ej: concesiones) y constituye un obstáculo al desarrollo infraestructural. Esto se atribuye a los casos fallidos y el excesivo número de renegociaciones. Caída del interés de los inversionistas en mercados emergentes y la infraestructura, por problemas de riesgo y rentabilidad.

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Falta de madurez del marco institucional y regulatorio para promover modelos participación privada. Según el Banco Mundial, algunas de las lecciones aprendidas y recomendaciones son: La región debe elevar sus niveles de inversión en infraestructura. Para aumentar el crecimiento y la competitividad, los países de la región deberían asegurar un gasto anual equivalente al 5%-7% del PIB. Es necesario mejorar la eficiencia del gasto público. Para ello es necesario: modificar la estructura de tarifas, mejorar la selectividad del gasto, aumentar el gasto en mantenimiento, concentrar las nuevas inversiones en objetivos estratégicos, aumentar la fiabilidad sobre el cumplimiento de las obligaciones y flujos financieros por parte del Estado, e instaurar un marco institucional y regulatorio adecuado para las APPs. El Estado debe asumir su responsabilidad fundamental en la reforma de la infraestructura, la ejecución de las políticas públicas y el logro de los objetivos económicos y sociales asociados, y el financiamiento de la infraestructura.

Es necesario crear condiciones que favorezcan la participación del sector privado en el financiamiento, operación y la gestión de infraestructura mediante un marco institucional y regulatorio atractivo, un mejor diseño de APPs y de instrumentos de gestión de riesgos, y una mayor transparencia de los procesos de adjudicación. Reducir al mínimo las renegociaciones es fundamental para recuperar la confianza de la opinión pública. Complementariamente a la infraestructura, la implementación de los otros componentes del sistema logístico nacional –en particular servicios y procesos– podría ameritar la participación privada en proyectos que beneficiarían a la totalidad del sistema. Por ejemplo, la implementación de proyectos de iniciativa pública para promover el desarrollo de bolsas de carga, sistemas informáticos de apoyo a la coordinación logística, ventanillas únicas, operación de sistemas de inspección no intrusivos, entre otros, son proyectos en los que el sector privado tiene amplia experiencia y capacidad (incluyendo la renovación tecnológica frecuente), pero para los que no existe un marco regulatorio específico. Fortalecer el mecanismo de participación privada en su totalidad es un paso indispensable para generar un sistema logístico nacional sólido y sostenible.

Formulación y Gestión de Políticas sobre Transporte de Carga y Logística. 3ª Edición

MÓDULO 5

SÍNTESIS DE LA UNIDAD A lo largo de la presente unidad… Estudiamos los requerimientos generales de inversión (magnitud, tipo y fuentes) para el establecimiento de un sistema logístico nacional y discutimos la importancia de la inversión privada para su desarrollo. Introdujimos los fundamentos sobre la gestión de infraestructuras basada en modelos de financiamiento privado, para evaluar su posible aplicación para el financiamiento del sistema logístico nacional. Estudiamos los desafíos y lecciones aprendidas sobre la gestión de infraestructura en América Latina y el Caribe, a fin de ofrecer un marco para la síntesis de los principales retos al financiamiento y gestión de políticas públicas y planes nacionales de logística de cargas.