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MODERNIZACIÓN DE ADUANAS

1ª EDICIÓN

MÓDULO 1

GÉNESIS DE LA MODERNIZACIÓN

Modernización de Aduanas. Edición 1

Módulo 1

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autor del Módulo Enrique Canon Pedragosa. Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

1ª edición Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Tabla de contenidos Índice de figuras .............................................................................................................. 5 Índice de tablas ............................................................................................................... 5 Glosario de términos ....................................................................................................... 6 Abreviaturas y Acrónimos............................................................................................... 7 Presentación del módulo ................................................................................................ 9 Objetivo general del módulo .......................................................................................... 9 Preguntas orientadoras de aprendizaje ....................................................................... 10 UNIDAD I. MARCO TEÓRICO ......................................................................................... 11 Objetivos de aprendizaje ............................................................................................... 11 I.1. Mercantilismo y libre cambio ................................................................................... 12 I.2. Aranceles .................................................................................................................. 12 I.3. Multilateralismo ....................................................................................................... 13 I.4. Regionalismo ............................................................................................................14 I.5. “Spaghetti bowl” ....................................................................................................14 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 16 UNIDAD II. TENDENCIAS COMERCIALES MUNDIALES Y REGIONALES ...................... 17 Objetivos de aprendizaje ............................................................................................... 17 II.1. Tendencias del comercio mundial y regional ........................................................ 18 II.1.1. Perspectivas económicas globales: inversión débil en tiempos de incertidumbre ................................................................................................. 20 II.1.2. China............................................................................................................ 20 II.1.3. Perspectivas: mercados emergentes y economías en desarrollo ............. 21 II.1.4. Cadenas Globales de Valor (CGV) ............................................................. 23 II.1.5. Historia, economía y comercio exterior del Uruguay ............................... 26 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 34 UNIDAD III. HERRAMIENTAS DEL DIAGNÓSTICO ....................................................... 36 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 36 III.1. Grupos de interés: Gobierno Central .................................................................... 37 III.2. Obligaciones internacionales en materia aduanera ............................................ 40 3

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III.2.1. Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) de Bruselas y Organización Mundial de Aduanas (OMA) ..................................................... 40 III.2.2. Marco SAFE ................................................................................................41 III.2.3. Convenio de Kyoto (CK) ...........................................................................41 III.2.4. Convenio de Kyoto Revisado (CKR) .........................................................41 III.2.5. Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) ..................................... 42 III.2.6. MERCOSUR ............................................................................................... 42 III.3. Otras agencias gubernamentales......................................................................... 43 III.4. Comité Consultivo DNA-Sector Privado ............................................................... 44 III.5. Asistencia externa ................................................................................................. 45 III.6. Apoyo político ....................................................................................................... 48 III.7. Apoyo del sector privado...................................................................................... 48 III.8. Funcionarios de la DNA ........................................................................................ 49 III.9. Asociación de Funcionarios Aduaneros (AFA) .................................................... 50 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 50 UNIDAD IV. DIAGNÓSTICO INTERNO........................................................................... 52 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 52 IV.1. Identificación de las brechas ................................................................................. 53 IV.1.1. Brecha en recursos humanos y materiales ............................................... 55 IV.1.2. Brecha en procesos y procedimientos ..................................................... 57 IV.1.3. Brecha en normativa institucional y organizativa.................................... 58 IV.1.4. Brecha en infraestructura y equipamiento .............................................. 59 IV.2. Proceso modernizador de la Aduana ................................................................... 59 IV.3. Primeras conclusiones del proceso modernizador de la Aduana ....................... 60 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 64

Bibliografía .................................................................................................................... 65 Material complementario ............................................................................................. 66

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Índice de figuras Figura 1. “Spaguetti Bowl” ............................................................................................ 15 Figura 2. PBI: Variación en términos anuales. Período: 2005-2016.............................. 28 Figura 3. Evolución de exportaciones .......................................................................... 28 Figura 4. PBI Uruguay ................................................................................................... 29 Figura 5. Exportaciones de Uruguay - Proyecciones ................................................... 30 Figura 6. Principales destinos de exportación ............................................................. 30 Figura 7. Logística tradicional vs Logística “Speed to Market” ................................. 32 Figura 8. Estrategia país; posicionamiento como HUB Logístico ............................... 33 Figura 9. Hidrovía Paraguay-Paraná ............................................................................. 34

Índice de tablas Tabla 1. Distribución del Presupuesto del Proyecto de Modernización ..................... 47 Tabla 2. Funcionarios por rangos etarios en año 2005 ................................................ 55 Tabla 3. Escolaridad de funcionarios en año 2015........................................................ 56

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Glosario de términos n Aranceles: Tributo que se aplica a los bienes que son objeto de importación. n Elasticidad del comercio: Comercio adicional generado por un aumento del

PBI mundial. n Estrategia de Industrialización por Sustitución de Importaciones: Política

basada en dejar de importar productos extranjeros y comenzar a consumir los producidos en el país de origen. n Hub: Centro de distribución de tráfico de personas y mercancías. n Ley de Negociación colectiva: Ley 18.566 que define mecanismos de nego-

ciación entre empleadores y trabajadores. n Misión: La razón de ser de la empresa, su esencia misma. n Planificación estratégica: Proceso sistemático de desarrollo e implementa-

ción de planes para alcanzar propósitos u objetivos. n Polder: Territorio holandés ganado al mar. n Proyecto de modernización: Ley 17.930 de Presupuesto Nacional 2005-2009

que indica que el Ministerio de Economía y Finanzas conformará un grupo de trabajo, a fin de presentar una propuesta de mejora de gestión y reforma organizativa. n Resiliencia: Capacidad de los seres humanos para adaptarse positivamente

a situaciones adversas. n Visión: Definición de la situación futura que desea alcanzar la organización.

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Abreviaturas y Acrónimos n ACR: Acuerdos Comerciales Regionales. n ADAU: Asociación de Despachantes de Aduana del Uruguay. n AFA: Asociación de Funcionarios Aduaneros; sindicato. n ANCAP: Administración Nacional de Combustible, Alcohol y Portland. n ARU: Asociación Rural del Uruguay. n BID: Banco Interamericano de Desarrollo. n CAROU: Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay. n CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. n CGV: Cadenas Globales de Valor. n CJPPU: Caja de Jubilaciones Profesionales Universitarios. n DGI: Dirección General de impositiva. n DINATRA: Dirección Nacional de Trabajo. n EMDE: Emerging Markets and Developing Economies; Mercados Emergen-

tes y Economías en Desarrollo. n FMI: Fondo Monetario Internacional. n GATT: General Agreement on Trade and Tariffs; Acuerdo General sobre

Aranceles y Comercio. n GRIA: Grupo de Respuesta e Inteligencia Aduanera. n INAC: Instituto Nacional de Carne. n INALE: Instituto Nacional de Leche. n INAVI: Instituto Nacional de Vitivinicultura. n IRCCA: Instituto de Regulación y Control de Cannabis. n LATU: Laboratorio Tecnológico del Uruguay. n MDN: Ministerio de Defensa Nacional. n MEC: Ministerio de Educación y Cultura.

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n MEF: Ministerio de Economía y Finanzas. n MERCOSUR: Mercado Común del Sur (Unión aduanera imperfecta con Bra-

sil, Argentina y Paraguay). n MGAP: Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. n MIEM: Ministerio de Industria, Energía y Minería. n MININT: Ministerio del Interior. n MINTUR: Ministerio de Turismo. n MRREE: Ministerio de Relaciones Exteriores. n MSP: Ministerio de Salud Pública. n MTOP: Ministerio de Transporte y Obras Públicas. n MVOTMA: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio

Ambiente. n OEA: Operador Económico Autorizado. n OMA: Organización Mundial de Aduanas. n OMC: Organización Mundial del Comercio. n PBI: Producto Bruto Interno. n SUL: Secretario Uruguayo de la Lana. n TLC: Tratado de Libre Comercio. n UAEP: Unidad de Apoyo a la Ejecución del Proyecto. n UNCTAD: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. n URSEA: Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua. n URSEC: Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación. n Uruguay XXI: Instituto de Promoción de Inversiones y Exportaciones de Bie-

nes y Servicios. n VUCE: Ventanilla Única de Comercio Exterior.

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Presentación del módulo A efectos de dar marco y perspectiva al relato sobre la modernización de las aduanas y en particular de la Aduana uruguaya, este módulo muestra una breve reseña sobre algunas teorías del comercio internacional que surgen siglos atrás, pero que aún hoy tiñen las relaciones comerciales mundiales. Tomando como referencias estudios del BID, el Banco Mundial y técnicos, se describe la situación y tendencias de la economía, el comercio mundial, regional y en particular la economía uruguaya en los años en que se inicia el proyecto de modernización en la Aduana uruguaya. Basados en ese contexto económico externo e interno, se identifican los grupos de interés que interactuaron en el proyecto de modernización. Se detalla el monto y la aplicación de la asistencia externa recibida. Luego es reseñado el apoyo político y el apoyo del sector privado. Sigue un diagnóstico interno sobre la situación de partida de la DNA del Uruguay.

Objetivo general del módulo Entender los entornos económicos en que se desarrollan las organizaciones aduaneras e identificar los grupos de interés que interactúan con ellas, con el fin de elaborar un diagnóstico organizacional que direccione los cambios deseables y posibles para la modernización de una aduana.

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Preguntas orientadoras de aprendizaje 1) ¿Qué enfoque/entorno de comercio internacional beneficia a vuestras organizaciones, agentes y/o países? 2) ¿Qué dificultades/restricciones/limitantes encuentran vuestras opiniones para hacerse realidad en vuestros entornos organizacionales, nacionales y/o internacionales? ¿Cómo convencer, vencerlas, eludirlas, diferirlas? 3) ¿Cuáles son los grupos de interés relacionados con los cursos de acción que ustedes plantean? ¿Cómo reaccionarían: resistencia, apoyo, neutralidad? 4) ¿Qué ‘gestión de interesados’ realizarían ustedes?

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UNIDAD I MARCO TEร RICO

Objetivos de aprendizaje n Dar a conocer los conceptos que dan marco al comercio mundial y deben

ser tenidos en cuenta para iniciar un proceso de diagnรณstico organizacional, fundamentalmente en aquellos vinculados al comercio exterior.

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I.1. Mercantilismo y libre cambio Mercantilismo es un conjunto de ideas políticas y económicas de los siglos XVI, XVII y XVIII en Europa. Postulaban la intervención del Estado en la economía, y coincidieron con el absolutismo monárquico. Según esta doctrina, la riqueza de una nación radicaba en el capital que poseía, representado por metales preciosos y una balanza comercial superavitaria. De allí se derivaba la práctica de una política proteccionista mediante la aplicación de aranceles que desalentaran la importación. La expresión ´mercantilismo´ se conoce a través de Victor Riquetti, marqués de Mirabeau, en 1763 y luego popularizada por Adam Smith en 1776. En contraposición con el mercantilismo, el librecambismo o libre cambio propone que el Estado no intervenga en el comercio internacional. Sostiene, en cambio, que el flujo de comercio debe ser orientado por las ventajas de cada país y la competencia entre las empresas, logrando así optimizar los recursos económicos. Esta corriente de pensamiento deviene de las ideas de los fisiócratas y es continuada luego por los economistas clásicos y neoclásicos durante los siglos XIX y XX.

I.2. Aranceles Los aranceles que gravan las importaciones derivan del mercantilismo en Francia e Inglaterra y existían ya en el siglo XVI. La revolución industrial en Inglaterra impulsó el uso de aranceles en Estados Unidos con fines proteccionistas en sus nacientes industrias. La contradicción entre proteccionismo y libre cambio suscita una discusión permanente entre expertos. La teoría librecambista afirma que esta doctrina evita las distorsiones y pérdidas que la protección produce, potencia el comercio y, por estas vías, aumenta el bienestar de las naciones. Además, el comercio alienta la especialización y, con ello, la diversificación de los mercados. Sin embargo, la teoría también reconoce que el proteccionismo puede, en determinados casos, incrementar el bienestar de un país. Es el caso de industrias nacientes de países en desarrollo. 12

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La aplicación de aranceles en Uruguay comienza en el siglo XIX, pero se intensificó luego de la crisis de 1929. A partir de la década de 1940 el país adoptó una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones que consiguió desarrollar un sector industrial. Sin embargo, esta política encontró sus límites en 1955. Las exportaciones disminuyeron, fruto del desincentivo que significaban los tipos de cambio múltiples y las detracciones. Y el desarrollo de las industrias sustitutivas fue limitado por la pequeñez del mercado interno, ya que no eran competitivas en otros mercados. Todo ello condujo a un fuerte déficit de balanza comercial, dado que estas industrias requerían insumos importados. Desde 1980 se instrumentó una cierta reducción arancelaria, y además de integrar el MERCOSUR, se firmaron tratados de libre comercio con Israel y México en un intento de apertura comercial.

I.3. Multilateralismo En 1945, 15 países comenzaron negociaciones a fin de reducir los aranceles aduaneros, buscando liberalizar el comercio luego de la ola proteccionista que siguió a la crisis de 1929. En 1948, 23 países firmaron el GATT, acordando normas que regulaban el intercambio y concesiones mutuas que beneficiaban a una quinta parte del comercio internacional. La Ronda Uruguay, que comenzó en Punta del Este en septiembre de 1986, incluyó a 123 países. Negociaron durante 9 años debido a las dificultades para alcanzar consensos sobre productos agropecuarios y servicios. Luego tuvieron lugar varias rondas multilaterales, pero la mayoría de las negociaciones concluyeron en diciembre de 1993 en Ginebra, sin demasiadas modificaciones y dando por resultado la creación de la Organización Mundial de Comercio. 13

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La OMC se establece el 1º de enero de 1995 mediante la Declaración de Marrakech (Marruecos, abril de 1994). En esta 8ª Ronda de negociación multilateral se discutieron aranceles, medidas no arancelarias, normas, servicios, textiles, agricultura, propiedad intelectual y solución de diferencias. La Ronda de Doha (Catar), de noviembre del 2001, tuvo como objetivo continuar las negociaciones relativas a la agricultura, los servicios y la propiedad intelectual, que habían comenzado antes.

I.4. Regionalismo Las dilatorias y la lentitud de los acuerdos multilaterales en las Rondas bajo el auspicio de la OMC condujeron al impulso del regionalismo en contraposición al multilateralismo. En julio de 2005 sólo había un Miembro de la OMC —Mongolia— que no era parte en ningún acuerdo comercial regional. Hasta julio de 2005 se había notificado a la OMC 330 acuerdos comerciales. De ellos, 206 se habían notificado después de la creación de la OMC en enero de 1995. Actualmente existen 286 acuerdos comerciales en vigor en el mundo.

I.5. “Spaghetti bowl” Esta expresión inglesa, cuya traducción es ‘tazón de spaghetti’, pertenece a Jagdish Bhagwati, economista indio, defensor del comercio libre contra los críticos de la globalización. La ironía de la expresión se debe a que —según Bhagwati— la multiplicación de acuerdos de libre comercio tiene un efecto atomizador que obstaculiza la fluidez del comercio internacional y la competitividad con incidencia negativa sobre la producción de bienes. En la vereda contraria, la mayoría de la literatura económica sostiene que los acuerdos comerciales generan más que desvían comercio y las ganancias de eficiencia son generalmente mayores que las pérdidas por desvío.

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Figura 1. “Spaguetti Bowl”

Autor: Marcelo Halperin, 2011.

La creación de comercio es el aumento del volumen del comercio entre países cuando se acuerda la unión aduanera entre ellos. Y en sentido diverso, la desviación de comercio se da cuando una unión aduanera desvía el comercio hacia las importaciones más baratas ajenas a la unión y éstas son reemplazadas por importaciones más caras de un miembro de la unión debido a aranceles preferenciales. La desviación de comercio es intrínsecamente un efecto negativo o perjudicial, ya que implica sustituir el producto más eficiente por el menos eficiente Ejemplo: Antes de que hubiera unión aduanera, el país A importaba camisas de algodón del país B porque era éste el que las producía con una mejor relación calidad-precio. Cuando el país A establece un acuerdo de unión aduanera con el país C, las camisas procedentes de C resultarán más baratas que las del país B (no miembro de la unión aduanera), ya que

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las de éste tendrán que pagar un arancel aduanero superior. La desviación de comercio que se ha producido ha perjudicado al país que producía camisas de forma más eficiente.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Las ideas políticas y económicas de mayor influencia en el comercio durante los siglos XVI al XVIII son el mercantilismo y el librecambismo. Ambas son continuadas durante los siglos XIX y XX y tienen aún —con nuevos desarrollos— vigencia, que se expresa en los aranceles que gravan el comercio internacional y las negociaciones multilaterales para su reducción. Las demoras y lentitud de los acuerdos multilaterales dieron lugar al regionalismo, la celebración de acuerdos comerciales regionales. Esta práctica condujo al fenómeno conocido como ‘spaghetti bowl’ (tazón de spaghetti), significando la multiplicación de esos acuerdos. Sus críticos sostienen que es un obstáculo a la fluidez del comercio internacional y sus defensores sostienen que crea más comercio del que desvía.

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UNIDAD II TENDENCIAS COMERCIALES MUNDIALES Y REGIONALES

Objetivos de aprendizaje n Conocer el entorno en que se desarrolla el comercio internacional en la ac-

tualidad y su impacto en el escenario regional y nacional. n Identificar las características históricas, geopolíticas y económicas que defi-

nen la inserción internacional y regional de la economía uruguaya.

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II.1. Tendencias del comercio mundial y regional El comercio internacional enlenteció su crecimiento desde 2012. Entre junio de 2014 y junio de 2016 su volumen descendió levemente (2,8%), debido al descenso en precios, en promedio del 18,6% (muy relevante en commodities de industrias extractivas — petróleo y minerales—, menos importante en bienes manufacturados, y ya menor en productos agropecuarios). “[…] estamos desde hace 4 años ante una fuerte desaceleración del comercio internacional observada (según Banco Mundial) en 143 países. Y hay varias razones para ello. Una es la caída de precios. Otra es que — por evolución tecnológica— muchos componentes del comercio reducen cada año sus costos. Otra es que los procesos de deslocalización de la producción (empresas que trasladaron sus plantas de producción de un país a otro) han llegado a cierta madurez y esos cambios que antes impulsaban comercio, no sólo por el proceso de producción en sí sino por el montaje y equipamiento de nuevos aparatos productivos, ahora están consolidados. Y, como explica el FMI, el debilitamiento de la economía mundial ha sido también otro factor”1. Asimismo, el informe de Estimaciones de las Tendencias Comerciales de América Latina y el Caribe (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016) señala en primera instancia que el valor de las exportaciones de la región continuará cayendo en 2016 en la mayoría de países, pero en menor magnitud. También se indica que las exportaciones de América Latina y el Caribe se reducirían a una tasa estimada de 6%, un resultado que indica una atenuación de la aguda contracción del 15% sufrida el año previo.

Artículo publicado el 23/1/2017 en uypress, autor: Marcelo Elizondo; http://www.ambito.com/

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Se señala, además, que el deterioro de los precios de los productos básicos continuó siendo el factor principal del desempeño exportador de la región, rica en rubros agrícolas, hidrocarburos y metales; la débil evolución de los volúmenes exportados no favoreció una recuperación de las ventas externas. El informe resalta que un aumento del crecimiento de la economía mundial sostenido por la expansión económica de los Estados Unidos actuaría como un sostén para un mejor desempeño exportador, pero la previsible apreciación del dólar continuará pesando sobre las cotizaciones de los principales productos de exportación de la región. La caída de las exportaciones se desaceleró marcadamente en Sudamérica, donde la caída estimada del 8% en 2016 es mucho menor que la del 23% del año previo. Para Mesoamérica se estima una tasa de retracción de las ventas externas del 3%, similar a la de 2015. Por su parte, en el Caribe no se registró la desaceleración de la caída de las exportaciones, con un estimado de -21% en 2016, comparable al -22% de 2015. Las perspectivas de reversión de la tendencia contractiva están asociadas con un escenario en el que continúen mejorando las cotizaciones de los productos básicos, a pesar de la previsible apreciación del dólar, y en el que la región recupere la senda del crecimiento reactivando el comercio intrarregional, según indican los autores del reporte. Los escenarios son múltiples: una aceleración de la demanda externa, particularmente en los Estados Unidos y en China, sostendría las exportaciones, mientras que el resurgimiento del proteccionismo comercial global sesgaría a la baja el pronóstico. El informe concluye que la región parece haber superado la peor fase de la contracción comercial; sin embargo, la sostenibilidad de la recuperación dependerá fundamentalmente de la capacidad de las economías de la región de superar las deficiencias estructurales que caracterizan la especialización comercial y la excesiva dependencia de las exportaciones de bienes básicos.

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II.1.1. Perspectivas económicas globales: inversión débil en tiempos de incertidumbre En su informe de enero de 2017, “Global Economic Prospects; Weak Investment in uncertain times”, el World Bank Group estima que “los volúmenes globales de comercio de bienes se estancaron en la primera mitad de 2016, reflejando el ablandamiento de la demanda de las economías avanzadas y la disminución de importaciones de los principales exportadores de productos básicos. El débil crecimiento de las inversiones también ha contribuido a la moderación del comercio de bienes de capital. La ralentización de la integración de la cadena de valor global parece haberse intensificado en los últimos años, contribuyendo a una menor elasticidad del comercio. Se espera una recuperación gradual del comercio mundial en 2017 y 2018, pero a un ritmo más débil en comparación con su rendimiento a largo plazo debido en parte a un entorno político menos favorable”2.

II.1.2. China Uno de los principales socios comerciales para los países de la región procesa un cambio en su modelo de crecimiento económico orientado al consumo y los servicios. Un informe de CEPAL de 2016 señala sobre China: “Una nota positiva fueron los signos de que el crecimiento de China estaba comenzando a estabilizarse y que, si bien continúa el proceso de desaceleración de la economía, aún no se avizora un aterrizaje forzoso (hard landing). En marzo se dio a conocer el plan quinquenal de China, 20162020, en el que se mencionaba un objetivo de crecimiento mayor al 6,5% anual para todo el quinquenio; los datos de crecimiento de China correspondientes al primer trimestre, en efecto, coincidieron con ese pronóstico (como se señaló, la economía creció un 6,7% respecto del mismo trimestre del año anterior)”3.

World Bank Group (2017): “Global Economic Prospects; Weak Investment in uncertain times”. CEPAL: Estudio Económico de América Latina y el Caribe; la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los desafíos del financiamiento para el desarrollo económico (2016).

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América Latina y Uruguay tendrán oportunidades de incrementar las ventas del sector agroalimentario. CEPAL —desde el estudio citado— entiende que los cambios en la economía china representan una oportunidad para nuestra región de diversificar las exportaciones.

II.1.3. Perspectivas: mercados emergentes y economías en desarrollo Los mercados emergentes y las economías en desarrollo impulsarán el crecimiento y el comercio mundial, aunque el ritmo de esta tendencia será lento, según informa el Grupo Banco Mundial: “Se prevé que las regiones EMDE con un número sustancial de economías importadoras de productos básicos (Asia Oriental, Pacífico y Asia Meridional) experimentarán un sólido crecimiento. En contraste, las perspectivas para las regiones EMDE con un gran número de exportadores de productos básicos, son mixtas. Es esperable que el crecimiento en América Latina y el Caribe, Europa y Asia Central se acelere en 2017, reflejando principalmente que Brasil y Rusia se recuperarán después de haber tocado fondo. Habrá un ritmo más lento de liberalización comercial y de integración de la cadena de valor global. La maduración de las cadenas mundiales de valor también contribuyó a una menor elasticidad del comercio. Sin embargo, la mayoría de los EMDE tienen todavía un gran potencial sin explotar para ascender en la cadena de valor, pasándose a productos más complejos y de mayor valor agregado. Se espera una recuperación gradual del comercio mundial en 2017 y 2018, apoyada por un repunte proyectado de la demanda de importaciones de grandes EMDE. Sin embargo, el ritmo de la recuperación es más lento de lo esperado anteriormente debido a las revisiones a la baja en las perspectivas de crecimiento de las principales economías avanzadas, a la persistente debilidad de la inversión mundial y

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a una liberalización del comercio más lenta o estancada en medio de la incertidumbre sobre la política comercial de Estados Unidos y Europa”4.

II.1.3.1. América Latina y el Caribe “Atascada por la depresión de los precios de las materias primas, la desaceleración del crecimiento mundial y los retos internos de sus principales economías, la economía de la región se contrajo por segundo año consecutivo en 2016. La contracción de la producción regional, estimada en 1,4% en 2016, fue más del doble que la del año anterior. Por tercer año consecutivo la región registró la menor tasa de crecimiento entre las 6 regiones EMDE. Los desafíos económicos internos de las economías más grandes de la región fueron los principales factores detrás de la debilidad de la actividad. Argentina y Brasil implementaron políticas y reformas más estrictas para reducir las distorsiones macroeconómicas. Venezuela sufrió un crecimiento negativo de 2 dígitos en 2016 debido a una combinación de persistentes políticas distorsionantes y bajos precios del petróleo, que han provocado graves desequilibrios económicos. La región también enfrenta desafíos derivados de las condiciones económicas internacionales. A pesar de algunas ganancias recientes, los precios de las materias primas siguen siendo bajos en relación con los años inmediatamente posteriores a la crisis. Varios países experimentaron turbulencias en los mercados de renta variable y depreciación de la moneda después de las elecciones estadounidenses”5.

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World Bank Group (2017), “Global Economic Prospects; Weak Investment in uncertain times”. World Bank Group (2017), “Global Economic Prospects; Weak Investment in uncertain times”.

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II.1.4. Cadenas Globales de Valor (CGV) Respecto a las tendencias actuales del comercio internacional, Marcelo Elizondo, director de la consultora DNI, escribió el 23 de enero de 2017 lo que sigue: “El desarrollo de las CGV explica la gran expansión del comercio internacional en los últimos lustros. Ellas están formadas por empresas vinculadas que fabrican partes en diversos países, las encadenan en líneas que se coordinan, comparten información, estrategias, estándares, van ensamblando sucesivamente y llegan a bienes finales en algún país que elabora la última parte. Un ejemplo de ello es el de los aviones comerciales, que tienen partes producidas en 75 países distintos que se integran en el ensamblaje final.” Según UNCTAD, casi el 80% de todo el comercio mundial ocurre en las CGV. Sin embargo, sus cambios estructurales han llegado a una meseta (madurez) y no generan tanto comercio de bienes de capital sino eminentemente de insumos. Por ello, mientras hasta 2012 el comercio mundial crecía a una tasa que duplicaba el alza del producto bruto mundial, ahora lo hace en proporciones (débiles) similares al producto bruto mundial. Es lo que el FMI llama "cambios en la composición de la demanda", debidos a la caída de la inversión como componente del comercio internacional (ella fue su el principal componente en los últimos veinte años). El FMI sostiene que un 60% de la desaceleración del comercio internacional está explicado por este fenómeno. Ahora bien: el mundo asiste hoy a manifiestos proteccionistas en algunos países desarrollados. Pero la evidencia muestra que en este punto la producción mundial se ha internacionalizado de tal modo que esta estructura productiva transfronteriza no es de fácil modificación sin pagar altos costos. Desde 1995 los aranceles en el mundo bajaron a la mitad (principalmente por los TLC ahora discutidos en Estados Unidos) pero las restricciones no arancelarias se incre-

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mentaron en los últimos diez años un 70%, y pese a ello el comercio creció sostenidamente (hasta 2012) y no decreció después. Esto porque los costos del comercio cayeron un 60% desde 1950 hasta hoy, los servicios (más difíciles de restringir en frontera) son cada vez más relevantes en el comercio mundial (unos 5 billones de dólares por año), la especialización productiva ha hecho que ya no pueda atribuirse sólo a menores costos de producción domésticos la deslocalización productiva, y el conocimiento es global. Escala, especialización, experiencia, acceso a recursos, muchos motivos impedirían modificar sin pagar costos altos la matriz productiva mundial. En el mundo, el 25% del consumo privado está compuesto por productos importados, el 28% del valor de las exportaciones se explica por componentes importados que ellas llevan, y un 32% de la inversión extranjera directa está basada en importaciones para producción. La transnacionalización productiva es tal que la proporción de valor generado en el extranjero incluido en todas las exportaciones mundiales llegó en la presente década al 45% en los equipos de oficina, un 40% en la industria automotriz, el 35% de las manufacturas sintéticas, también un 35% en equipos de radio y TV, porcentaje similar en combustibles, el 30% en manufacturas de fibra óptica, y porcentaje similar en equipos de transporte y en máquinas y aparatos eléctricos. Ahora bien, la actual administración de Estados Unidos aparece ahora como abanderada en la crítica a cierta transnacionalización productiva. Pero no los acompañan todos en el mundo: los emergentes dinámicos permanecen vinculados a esta estructura trasnacional. La moraleja es que, si hay cambios, éstos generarán un ambiente en el que los que ganen sean los que más valor generan, los que se apoyan en calidad, conocimiento, innovación y produzcan cada vez con más ciencia incorporada. Será allí donde las regulaciones nunca puedan ganarle al progreso”6.

Artículo publicado el 23/1/2017 en uypress, autor: Marcelo Elizondo ; http://www.ambito.com/

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A propósito de la participación de América Latina y el Caribe en el comercio mundial y en las CGV, cabe señalar que su baja participación en éstas limita su intervención en el comercio mundial al 6% de las exportaciones mundiales y ellas están altamente concentradas en materias primas básicas. Asimismo, otra consecuencia de esta escasa participación en las CGV es el pobre desarrollo del comercio intrarregional que representa sólo un 18% del comercio total de la región (comparado con el 47% para el Este de Asia y el 60% para la Unión Europea). “Uruguay tiene mucho para ganar de una mayor integración al mercado global. Un mayor volumen de comercio permite alcanzar economías de escala y favorece una mayor exposición a conocimientos especializados y tecnología, lo cual redunda en una mayor productividad. La participación en cadenas globales (y regionales) de valor constituye una plataforma para lograr insertarse en el mundo. En este sentido, el trayecto de Uruguay hace necesaria una estrategia multidimensional que apunte a incrementar el nivel de sofisticación de la estructura productiva del país y a diversificar la exportación, apostando a servicios especializados, modernos y de alto valor que no se vean restringidos por la ausencia de economías de escala ni por las distancias. Es necesario reconocer que las CGV poseen cuatro características clave que las distinguen de la producción y el comercio tradicionales: 1) una producción no estandarizada, sino adaptada a las necesidades de cada cliente, intensiva en contratos para dar seguridad legal a las partes, a menudo sujetos a sistemas jurídicos diferentes, 2) decisiones secuenciales relativas a la producción, que van desde el comprador hasta los proveedores, 3) costos de contratación elevados, y 4) trabajo conjunto de los equipos de producción a nivel global. Estas características distintivas de las CGV influyen en la facilidad que encuentran las empresas para insertarse en las cadenas globales de valor, así como también en el tipo de

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iniciativas de facilitación del comercio, infraestructura, habilidades, y políticas comerciales y de inversión que mejor se adaptan a esta realidad”7.

II.1.5. Historia, economía y comercio exterior del Uruguay Uruguay (la Banda Oriental) tiene una historia marcada por características de frontera, pradera y puerto. “Ignorada por los buscadores del estrecho y de la ‘Sierra de Plata’ durante un largo siglo, la ‘Banda Oriental’ afloraría, al fin en el horizonte mental de los conquistadores, a partir del momento en que las ‘minas de carne y cuero’ la transformaron de ‘tierra de ningún provecho’ a la ‘vaquería del mar’. Fueron la pradera, primero, y luego la frontera, como límite de posesión jurídica y política de los dos imperios ibéricos, y como ámbito de desarrollo, expansión y choque de intereses económicos y fuerzas sociales, las que gestaron, en el puerto de Montevideo, la ciudad murada y el emporio mercantil. Al comenzar el siglo XIX, pues, estaban dadas ya las tres constantes de la ecuación histórica de la tierra oriental: la pradera, la frontera y el puerto”8. Hernando Arias de Saavedra (Hernandarias) nacido en Asunción en 1564, fue gobernador del Río de la Plata y del Paraguay y describió así estas tierras:

“Jugar en las grandes ligas: participación de Uruguay en Cadenas Globales de Valor, Análisis del sector lechería y TICs” , Alberto Criscuolo, Ifeyinwa Uchenna Onugha, Gonzalo Varela, Gianluca Santoni, Alvaro Lalanne, Aarre Laakso; Grupo Banco Mundial. 8 Reyes Abadie, Washington, Bruschera, Oscar y Melogno, Tabaré, en “La banda Oriental. Pradera – frontera – puerto”.

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“[…] La noticia que de este río, nombrado Uruay (sic), trajo esta gente (sus subordinados), que bajó río abajo, fue ser río apacible, de buena navegación, y muy agradable y de buenas tierras y partes para población [...] La costa es buena y de muchos puertos y de muchos ríos que vienen de la tierra firma al mar, o a este río grande, […] hallando siempre a dos y a cuatro leguas unos de otros hasta llegar a un río y puerto que llaman Monte Video. Y en suma me parece uno de los mejores puertos y de mejores calidades que debe de haber descubierto […] la tierra adentro es grande y capaz de tener muchos pobladores con grande aprovechamiento de labranza y cría por la bondad y calidad de la tierra. [...] volví por la tierra adentro, viéndola toda. Y aunque de lo dicho se deja entender cuán buena es y las calidades della para poblarla, hay otras muchas muy particulares, como son el ser buenas para labores: que, con habellas muy buenas en esta gobernación, ningunas a aquellas, porque se da de todo, con gran abundancia y fertilidad y buena para todo género de ganados y de muchos arroyos y quebradas y riachuelos cercanos unos de otros: y de mucha leña y madera, de gran comodidad para edificios y estancias en que se criarán gran suma de ganados y para hacer molinos, que es lo que falta: y todo con tan gran comodidad, que se puede embarcar desde las propias estancias a bordo de los navíos gran suma de corambres y otros frutos de la tierra, que se darían en gran abundancia […] y sirviéndose Vuestra Majestad decidir se pueble esta tierra en pocos años vendría a ser muy próspera y de mucho provecho […]”. Puesto en claro los antecedentes histórico-geopolíticos-económicos, se presenta información general sobre la economía y el comercio exterior de la República Oriental del Uruguay, para situar el marco en que se desarrolla la modernización de la aduana. Dicha información surge de los cuadros que se presentan a continuación.

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Vale la pena resaltar los datos más importantes. En el año 2015 la economía uruguaya acumuló un crecimiento del 1% y en 2016 fue del 1,5% (figura 2). Esta cifra representó el decimocuarto año consecutivo con variaciones positivas de esta variable. Figura 2. PBI: Variación en términos anuales. Período: 2005-2016 9,0% 8,0%

7,5%

6,5%

7,0% 6,0% 5,0% 4,0%

4,1%

7,8%

7,2%

5,2%

4,2%

3,5%

4,6% 3,2%

3,0% 2,0%

1,0%

1,0% 0,0%

1,5%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, MEF, 2017.

Uruguay —como se muestra en la figura 3— presentó una tendencia creciente de sus exportaciones en el período 2001-2014, disminuyendo su importe en el año 2015. El porcentaje de las exportaciones en relación al PBI mostró también una tendencia creciente hasta el año 2008, para luego experimentar un leve decremento. Figura 3. Evolución de exportaciones

Fuente: Dirección de Estudios Económicos en base a Smart DATA y BCU, 2015.

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El PBI de Uruguay representó 53.443 millones de dólares en 2015 y su crecimiento promedio anual en el mismo año fue el segundo en América Latina, como se observa en la figura 4. Figura 4. PBI Uruguay

Fuente: Banco Mundial, 2015. Elaboración DNA.

Si bien las exportaciones uruguayas se redujeron el 11% en 2015 y el 1,6% en 2016, en 2017 —según las previsiones de Uruguay XXI— las ventas externas volverían a crecer (figura 5), siendo sus principales destinos los que se muestran en la figura 6.

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Figura 5. Exportaciones de Uruguay - Proyecciones

Fuente: Uruguay XXI, 2016. Elaboración: DNA.

Figura 6. Principales destinos de exportación

Fuente: Uruguay XXI, 2016. Elaboración: DNA.

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II.1.5.1. Uruguay y su inserción regional e internacional: hub de distribución de mercaderías Los datos y figuras precedentes constituyen un set de información que sienta las premisas para determinar en qué dirección deben apuntar las instituciones del país y, en particular, su Aduana. De ellos surge un natural destino para la República Oriental del Uruguay, por historia, por geopolítica y por economía: ser un hub regional de distribución de mercaderías, proporcionar servicios y desarrollar una industria agroalimentaria de alto valor agregado. Ello es además ilustrado en la figura 7, que muestra el funcionamiento de la logística tradicional, el de la logística “speed to market” (utilizando zonas francas o puerto y aeropuerto libre), la ubicación estratégica de Uruguay en relación a importantes mercados vecinos del Cono Sur y la institucionalidad, los instrumentos jurídicos (figura 8) de que el país se dotó para constituirse en un centro de distribución regional de mercaderías. Las Leyes de Puertos y Aeropuertos Libres de 1992 y 2002, que permiten almacenar mercaderías en puertos y aeropuertos por tiempo indeterminado y exonerar impuestos, aportaron la consolidación del país como un hub logístico. Peter Drucker escribió en relación a las Cadenas Globales de Valor y Abastecimiento: “La logística surge como la última frontera de la competitividad. Cuando los ingenieros han logrado la máxima eficiencia en la producción y los responsables del mercado han alcanzado el máximo en el arte de vender y distribuir bienes, sólo queda mejorar los flujos desde el proveedor hasta la fábrica y desde la fábrica hasta el consumidor final”9.

Drucker, Peter F. (1962), “The Economy´s Dark Continent”.

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Figura 7. Logística tradicional vs Logística “Speed to Market”

Fuente: Ing. Juan Opertti, 2014.

La logística es una disciplina surgida en el área militar cuya definición es: "el proceso de planificar, implementar y controlar eficientemente el flujo de materias primas, productos en curso, productos terminados y la información relacionada con ellos, desde el punto de origen hasta el punto de consumo con el propósito de satisfacer los requerimientos del cliente"10. Las características geopolíticas y económicas, sumadas a una estrategia basada en la legislación de puertos, la Ley de Zonas Francas y un nuevo Código Aduanero (2014), hacen evidente tanto las ventajas comparativas de Uruguay para la estrategia de constituirse en un centro regional de distribución de mercancías como la necesidad del país de contar con una aduana alineada con esa estrategia.

The Council of Logistics Management. RLEC. Reverse Logistics Executives' Council. p. 8.

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Figura 8. Estrategia país; posicionamiento como HUB Logístico

Fuente: Uruguay XXI, 2015.

Sumado a las condiciones anteriores, el potencial productivo del hinterland sudamericano tiene en el eje fluvial formado por los ríos Paraguay-Paraná y el Río de la Plata, una vía de salida y acceso a los mercados de ultramar, configurando lo que se conoce como “Cuenca del Plata”, con una superficie que equivale al 17% de la superficie de América del Sur, albergando aproximadamente 100 millones de habitantes de los cinco países. A lo largo de su transcurso existen 64 puertos argentinos, 3 bolivianos, 11 brasileños, 38 paraguayos y uno en Uruguay; en total, 117 puertos. Apostando a esta vía, la Aduana uruguaya ya firmó con sus pares de Argentina (4/11/2014) y Brasil (17/7/2014) acuerdos de cadenas de suministro (secure trade lanes) y planea hacer lo propio con las aduanas de Bolivia y Paraguay.

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Figura 9. Hidrovía Paraguay-Paraná

Fuente: Uruguay XXI, Instituto Nacional de Logística.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD El comercio internacional se enlenteció desde 2012 por la caída de precios, evolución tecnológica, menor deslocalización de la producción y debilitamiento de la econo- mía mundial. Las perspectivas de reversión de la tendencia contractiva del comercio dependen de que continúen mejorando las cotizaciones de los productos básicos, a pesar de la previsible apreciación del dólar, y de que la región recupere la senda del crecimiento reactivando el comercio intrarregional. Los cambios favorecerán a las economías que más valor generen, las que se apoyen en calidad, conocimiento, innovación y produzcan cada vez con más ciencia incorporada.

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La maduración de las cadenas mundiales de valor contribuyó a una menor elasticidad del comercio. Sin embargo, la mayoría de los EMDE tienen todavía un gran potencial sin explotar para ascender en la cadena de valor, pasándose a productos más complejos y de mayor valor agregado. Habrá facilidad para insertarse en las CGV, donde exista facilitación de comercio, infraestructura, habilidades y políticas comerciales y de inversión. El mundo asiste hoy a manifiestos proteccionistas en algunos países desarrollados. Pero la producción mundial se ha internacionalizado de tal modo que esta estructura productiva transfronteriza no es de fácil modificación sin pagar altos costos. América Latina y Uruguay tendrán oportunidades de incrementar las ventas del sector agroalimentario. CEPAL entiende que los cambios en la economía china representan una oportunidad de diversificar las exportaciones para nuestra región. Los antecedentes históricos, geopolíticos, institucionales y económicos de Uruguay le señalan ventajas para constituirse en un hub regional de distribución de mercaderías. Cualquier organización relacionada con el comercio exterior, al repensarse, debe contar con información geopolítica, histórica, económica del país y, en particular, sobre la logística de su comercio para analizar qué rumbo tomar en su modernización.

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UNIDAD III HERRAMIENTAS DEL DIAGNÓSTICO

Objetivos de aprendizaje n Distinguir los diversos grupos de interés que participan en un proceso de

cambio organizacional, identificando los actores en el entorno de la modernización de la Aduana uruguaya.

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III.1. Grupos de interés: Gobierno Central El proceso de modernización de la Aduana uruguaya se activó cuando en el año 2006 el Consejo de Ministros del Uruguay en pleno aprobó el Programa de Modernización de la Aduana uruguaya, mediante un documento que ha guiado a la DNA desde entonces y que fuera elaborado durante el año 2005 por un equipo de profesionales multidisciplinario integrado por consultores y funcionarios de la DNA y del Ministerio de Economía y Finanzas. Con el fin de facilitar un mejor entendimiento del alcance de la estrategia del Gobierno uruguayo en ese entonces, se transcriben a continuación los pasajes más ilustrativos de dicho documento: “PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN DE LA ADUANA URUGUAYA I. CONSIDERACIONES PREVIAS […] En el marco de un Uruguay Productivo —como principal objetivo hacia el cual avanza el Gobierno— uno de sus aspectos esenciales es la Transformación del Estado y de cada una de sus áreas de acción, con el fin no solo de mejorar la administración y la gestión pública, sino también para que las instituciones que conforman el Estado sean más eficientes y útiles para lo que de ellas esperan y requieren los particulares. De estas transformaciones del Estado una de las más importantes es la modernización de la Aduana del Uruguay, por su directa relación con el comercio exterior del país y la necesidad de que nuestra producción acceda de manera eficiente y competitiva a los nuevos mercados. La idea de una nueva Aduana es que ella no solo tenga y perfeccione su rol tradicional como ente recaudador y fiscalizador de intereses supra económicos, como son los de seguridad y los fito-zoo-sanitarios, sino que también asuma y desempeñe un muy importante respaldo tanto a quienes ya están en el comercio internacional, como a quienes el Gobierno 37

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sabe que poseen las condiciones de capacidad y calidad para incorporarse a éste. Para ello deberá facilitar sus acciones y operaciones reduciendo los costos de las transacciones, manteniendo e incrementando las seguridades jurídicas y ofreciendo servicios de información que permitan planificar nuevos campos de negocios que lleven la producción del Uruguay cada vez más lejos. La visión de esta nueva Aduana, afín y utilitaria a intereses públicos y privados, es perfectamente realizable por la vía de reformar y actualizar los actuales procedimientos, haciéndolos más dinámicos y transparentes, repotenciando los recursos humanos por la vía de la capacitación y de la especialización, incrementando su valor e importancia en áreas particularmente relevantes, como las de tecnologías de la información, análisis de riesgos y auditoría. Se deberá utilizar herramientas informáticas para un más ágil desarrollo de todas las operaciones y, también con tecnología de avanzada, perfeccionar los aspectos de control —inteligentes y certeros—, que son inherentes a la Aduana y que permitan que la facilitación guarde equilibrio con la fiscalización en el marco de un comercio exterior ágil y seguro. Será necesario dotar a la actual institucionalidad aduanera de una organización acorde a los nuevos requerimientos y en la que sus funciones puedan cumplirse con el adecuado grado de autonomía que su naturaleza de servicio especializado requiera y que le permita actuar pronta y eficazmente en resguardo de los intereses públicos, recaudatorios o de otra índole, respondiendo con la debida celeridad en la prevención y sanción de las conductas ilícitas o irregulares. […] Todo ello, en un marco normativo que se exprese en disposiciones legales (por la certeza y permanencia que brinda la ley) como también en las pertinentes disposiciones reglamentarias (que otorguen la adecuada flexibilidad y adecuación a nuevas circunstancias) de modo de poder adecuarse a las principales características del comercio internacional, del cual el país quiere extraer 38

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nuevos y mayores beneficios para su gente, fortaleciendo las condiciones geográficas, estratégicas y las ventajas competitivas que se poseen y consolidando una imagen internacional de confiabilidad, sin imponer nuevos costos, e incluso estudiando los actuales, que recaen sobre las operaciones aduaneras. Una modernización aduanera, de la envergadura que antes se ha definido, y que constituye uno de los principales propósitos del Gobierno uruguayo, supone ciertamente un proceso complejo y delicado por el adecuado equilibrio que siempre debe mantenerse entre intereses públicos y privados, sin que por beneficiar unos se perjudiquen otros, más aún cuando el objetivo de un Uruguay Productivo es responsabilidad tanto de las autoridades como de los particulares. II. INTRODUCCIÓN El artículo 116 de la Ley Nº 17.930 de Presupuesto Nacional 2005-2009 indica que: ‘El Ministerio de Economía y Finanzas conformará un grupo de trabajo a fin de presentar una propuesta de mejora de gestión y reforma organizativa de la DNA’. El presente documento constituye el resultado de la actividad del mencionado Grupo de Trabajo y contiene la propuesta del Programa de Modernización de la Aduana Uruguaya. Esta propuesta ha sido elaborada partiendo de las consideraciones previas desarrolladas más arriba y tomando en cuenta una serie de antecedentes. Entre otros se destacan: diagnósticos de la DNA, análisis de las tendencias nacionales e internacionales del Comercio Exterior, estudios de las reformas y las mejores prácticas implantadas por Aduanas de otros países del Continente, recomendaciones de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y de los Órganos del MERCOSUR, diversas consultorías e informes de Organismos

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Internacionales realizados a lo largo de los últimos dos años y las políticas generales de Transformación del Estado y Transformación de los Recursos Humanos del Estado”11.

III.2. Obligaciones internacionales en materia aduanera Existen documentos de organismos internacionales que —sin ser obligatorios— brindan orientación sobre la modernización de las aduanas y, a su vez, Uruguay, como país miembro de distintas organizaciones, fue signatario de acuerdos en materia aduanera que lo comprometen a facilitar el comercio. Entre estos organismos podemos mencionar los siguientes.

III.2.1. Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) de Bruselas y Organización Mundial de Aduanas (OMA) Como primer antecedente en tiempos modernos de obligaciones internacionales en materia aduanera, encontramos durante el siglo XX en el marco de la Liga de las Naciones, la Convención Internacional para la Simplificación de las Formalidades Aduaneras y de otra índole, promulgada en 1923. Posteriormente, con el GATT se realizaron cuantiosos avances en la materia como el aforo aduanero, los obstáculos técnicos, el concepto del valor en aduana de las mercancías, las licencias previas y otros temas. Otro importante hito fue el establecimiento del Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) de Bruselas, con los objetivos de "conseguir el más alto grado de armonía y uniformidad en los sistemas aduaneros", y "el desarrollo y mejoramiento de la técnica aduanera". El tiempo llevó a convertir al CCA en la actual Organización Mundial de Aduanas (OMA).

Consejo de Ministros (2006); Programa de Modernización de la Aduana uruguaya.

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III.2.2. Marco SAFE El Marco SAFE fue concebido por la OMA en 2005, con el objetivo de incrementar la seguridad y la facilitación del comercio global. Siendo un conjunto de recomendaciones —no obligatorio— para las organizaciones aduaneras, que incluyen aspectos como la armonización de información anticipada sobre la carga, el establecimiento de una estrategia de administración de riesgos, envío de reconocimientos aduaneros sobre contenedores de alto riesgo a las autoridades aduaneras de un país y el programa OEA que brinda beneficios a comerciantes cumplidores.

III.2.3. Convenio de Kyoto (CK) Asimismo la OMA, buscando alcanzar un instrumento internacional que proporcionara a todos los Estados, miembros o no, una guía coherente e integral para simplificar y armonizar su legislación aduanera, elaboró el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros, adoptado en Kyoto en 1973 (Convenio de Kyoto)12. Con el fin de reimpulsar este acuerdo, corregirlo, actualizarlo y darle nuevos alcances se negoció el CKR.

III.2.4. Convenio de Kyoto Revisado (CKR) El CKR busca la armonización y simplificación de los procesos y regímenes aduaneros, proponiéndose ser un instrumento internacional que ofrece un conjunto de disposiciones para que los Estados parte puedan aplicarlas en su legislación, lo cual constituye uno de los objetivos esenciales de la OMA. Entró en vigor en 2006, y en un año ya contaba con 54 Estados signatarios. Hoy ya son 192 países los signatarios de este Convenio. Una vez ratificado, el Estado que no le diera el debido cumplimiento, incurre en responsabilidad internacional.

Ver material complementario: Convenio de Kyoto http://www3.wcoomd.org/Kyoto%20Sp/cap6.pdf.

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Si bien Uruguay no es signatario del CKR, tanto los procesos y procedimientos de nuestra Aduana como la normativa aduanera nacional están inspirados en sus contenidos.

III.2.5. Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) El 22 de febrero de 2017, la OMC anunció la entrada en vigor del AFC, que firmaron ministros de países signatarios de OMC en Bali (Indonesia) en 2013. Éste tiene por objeto agilizar el movimiento, el levante y el despacho de las mercancías a través de las fronteras. Según estudios de la OMC, la plena aplicación del AFC reducirá los costos del comercio de los miembros en un 14,3%, en promedio, siendo los países en desarrollo los más beneficiados. A su vez, se prevé que el AFC disminuya en más de un día y medio el tiempo necesario para importar mercancías y en casi dos días el plazo necesario para exportar, representando una reducción del 47% y del 91%, respectivamente, respecto del promedio actual. El Acuerdo también contiene medidas para la cooperación efectiva entre las aduanas y otras autoridades en cuestiones relativas a la facilitación del comercio y el cumplimiento de los procedimientos aduaneros. Cabe resaltar que éste es el primer acuerdo multilateral derivado de la OMC, y su cumplimento es obligatorio para todos los Estados signatarios del mismo13.

III.2.6. MERCOSUR Por otra parte, en el marco del MERCOSUR se deben implementar varias iniciativas ya acordadas en apoyo al proceso de integración regional. Se trata de iniciativas que buscan implementar herramientas que a través del efectivo intercambio de información entre las Aduanas del MERCOSUR aporten al control de operaciones. El desarrollo de estas herramientas, además de la metodología de gestión de riesgo, permitirá

Ver material complementario: Acuerdo de Facilitación de Comercio; https://www.wto.org/ spanish/thewto_s/20y_s/wto_tradefacilitation_s.pdf.

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madurar un marco de apoyo técnico para abordar acuerdos bilaterales o multilaterales de intercambio de información. Implementada la fase inicial de la Decisión CMC 54/04, cuyo objetivo final conlleva la eliminación del doble cobro de la renta aduanera para las mercaderías de extra zona, es necesario avanzar en el perfeccionamiento de los controles. También será necesario perfeccionar un modelo de gestión que permita la circulación libre de mercaderías manteniendo su origen.

III.3. Otras agencias gubernamentales En la actividad del comercio exterior, la DNA interactúa con otras agencias del Gobierno nacional. Sin ser el único ámbito interinstitucional, el más significativo es la construcción continua de la VUCE, que comenzó en 2013. A través de su plataforma se conecta la Aduana con 15 organismos públicos: MGAP, MVOTMA, LATU, MEF, MIEM, URSEC, MSP, URSEA, DGI, ANCAP, ANP, IRCCA, MTOP, MEC y MDN. Algunos de estos organismos gestionan el 100% de sus trámites en línea desde VUCE y se envían electrónicamente a la DNA, otros aún mantienen trámites en vías de integración electrónica. Asimismo, hay 4 organismos públicos en etapas de desarrollo y pendientes de integración a la VUCE: MRREE, INAC, INALE e INAVI. También se encuentran en etapas de desarrollo y pendientes de integración a la VUCE 3 instituciones privadas: ARU, SUL y CJPPU. Aparte de la VUCE, la DNA coordina acciones puntuales bilateral y multilateralmente con muchos otros organismos públicos e instituciones privadas a fin de optimizar nuestra intervención en beneficio del comercio exterior y la ciudadanía. Asimismo, Aduanas es miembro de ámbitos regulares de coordinación público-privada. Algunos ejemplos de esta cooperación son: MININT, MINTUR y Coordinadora Portuaria, etc.

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III.4. Comité Consultivo DNA-Sector Privado Como parte del proceso de acercamiento al sector privado, la Aduana institucionalizó desde el año 2014 en forma orgánica un Comité Consultivo DNA-Sector Privado. El objetivo fue recibir los planteamientos e inquietudes de la comunidad del comercio exterior y todas las personas vinculadas al mismo, así como los que plantee la DNA. Tiene una función de asesoramiento, no vinculante, sirviendo como insumo para la toma de decisiones en la gestión de la Dirección Nacional. Este comité fue creado por Orden del Día 23/2014 de fecha 2 de abril de 2014 como instancia formal para la participación privada en la gestión aduanera. El sector privado es representado por todas las asociaciones o agremiaciones del quehacer del comercio exterior sin ningún tipo de exclusión. Debiendo dichas asociaciones designar un representante y suplente respectivo para las reuniones. Se ha convocado y han asistido agremiaciones de Despachantes de Aduanas, Agentes Marítimos, Transportistas Internacionales, Cámara de Comercio y Servicios, Cámara de Industrias, Asociaciones Rurales, Agremiaciones de Productores del sector primario, Couriers, Exportadores del Uruguay, entidades representantes de usuarios de Zonas Francas, Cámaras Antipiratería, entre otros. Asimismo, por Orden del Día 42/2014 se fijó su organización, integración y competencias respectivas y la metodología de trabajo. Los temas son propuestos por la DNA, pudiendo el Sector Privado proponer otros que serán considerados por la Dirección Nacional para su inclusión en el Orden del Día de la Sesión del Comité Consultivo. Hasta la fecha se han realizado tres sesiones: en junio de 2014, mayo de 2015 y junio de 2016, y en breve se convocará la cuarta reunión. A vía de ejemplo, los temas tratados refirieron al sistema de automatismos en el Puerto de Montevideo, el nuevo CAROU, Centros de Verificaciones, Operador Económico Autorizado, Ventanilla Única de Comercio Exterior y el impacto de los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo en los Operadores Autorizados.

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III.5. Asistencia externa Uno de los pilares fundamentales del proceso de modernización de la aduana fue el apoyo de organismos internacionales, como el BID, con quien se firmó un Contrato de Préstamo (UR-L1037) Nº 1894/OC-UR (BID) para la Modernización de la Aduana, y a continuación se presenta la Matriz de Resultados, donde figuran los Objetivos del Proyecto que se citan a continuación: “Apoyar a la Aduana del Uruguay para mejorar la eficiencia y calidad de sus funciones primordiales como ente fiscalizador y facilitador en la dinámica del comercio internacional, en el nuevo marco de un comercio global ágil y seguro. Los objetivos específicos son: n Lograr un cambio institucional dentro de la DNA que incorpore fun-

ciones de facilitación y promoción del comercio. n Dotar a la DNA con las herramientas tecnológicas y de infraestructu-

ras necesarias para que cumpla las nuevas funciones asignadas como ente facilitador del comercio. n Identificar y diseñar los distintos tipos de normas y procedimientos

que la Aduana requiera en su propio rol”14. Una interesante particularidad de este Contrato de Préstamo es que al determinar el organigrama del Proyecto de Modernización por Orden del Día 40/2007 (donde se establecen los diferentes Subproyectos del Programa y se designan funcionarios y expertos para llevar adelante la modernización de la DNA) se define la UAEP: “Para la coordinación administrativa del programa, contará con la ayuda de la UAEP, que está subdividida en los sectores de administración presupuestal, adquisiciones, contabilidad y monitoreo y evaluación financiero-contable”15.

14 15

Contrato de Préstamo (UR-L1037) 1894/OC-UR (BID). Contrato de Préstamo (UR-L1037) 1894/OC-UR (BID).

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La administración y gestión del préstamo, a efectos de que existiera oposición de intereses, no se situó dentro de la organización de la DNA. Simultáneamente se firmó un Convenio de Préstamo 7451-UR (BIRF-Banco Mundial) “con el objetivo de apoyar a la modernización de la DNA a través de la mejora de sus funciones de gestión de recursos humanos, prestando asistencia técnica para: n el diseño y la aplicación de una estrategia integrada de gestión de recursos

humanos, que incluya la interconexión de sistemas de información pertinentes; n el análisis de perfiles de cargos, con estrategias diferenciadas para los nive-

les gerenciales y operativos; n la realización de evaluaciones de las aptitudes de los empleados existentes

y la prestación de capacitación con énfasis en las aptitudes necesarias para ocupar los perfiles de cargos revisados; n el diseño de una política de retiro para los empleados que no se ajusten a

los requisitos de la institución y para aquellos que soliciten el retiro voluntario; n el establecimiento de políticas de selección y contratación competitivas y

basadas en méritos; n la definición de un plan estratégico integrado para la gestión de recursos

humanos; n el diseño y ejecución de una política y un proceso de evaluación del desem-

peño; n la propuesta de un nuevo sistema de pago de incentivos para aduanas; y

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n otras actividades identificadas por el Prestatario y aprobadas por el Banco

dirigidas a apoyar la modernización de la dirección de aduanas del Prestatario.”16. Los fondos de ambos préstamos fueron invertidos totalmente dentro de los plazos establecidos y su ejecución fue auditada a satisfacción por ambos organismos multilaterales de crédito, según se puede observar en la tabla 1. Tabla 1. Distribución del Presupuesto del Proyecto de Modernización

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas, 2017.

Convenio de Préstamo 7451-UR (BIRF-Banco Mundial).

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III.6. Apoyo político El proceso de modernización de la Aduana uruguaya tuvo y tiene apoyo político desde su inicio en 2005-2006. Contó con la elaboración de un programa por un grupo de consultores y técnicos. Dicho programa —como se consigna en este escrito— fue aprobado por el Consejo de Ministros en pleno y se le dotó de los recursos necesarios a través de los préstamos de organismos multilaterales de crédito antes mencionados. Asimismo, el economista Fernando Lorenzo (ministro de Economía en el período 2010-2013), en sus palabras de cierre de una presentación pública, definió la reestructura de la DNA como “uno de los episodios más relevantes de la reforma del Estado”. Es conocida la práctica en que jerarcas o políticos realizaran llamadas al director de Aduanas solicitándole algún favor que beneficiara de alguna manera a una persona o empresa (solicitud de trabajo, alterar alguna actuación administrativa, etc.). Sin embargo, en estos dos períodos no se recibió en la Dirección Nacional ninguna llamada de ese tenor. Por otra parte, siendo la única posibilidad de ingreso a la DNA a través de la Ventanilla Única de Ingreso al Estado dependiente de la ONSC y mediante concurso, la Dirección Nacional no dispone de la potestad de favorecer el ingreso o hacer ingresar personas a la plantilla de funcionarios presupuestados.

III.7. Apoyo del sector privado Una vez formulada la ‘teoría’ de la Modernización de la Aduana uruguaya se identificaron necesidades fundamento de éxito o fracaso. Una de ellas, aprendida de John Kotter, fue que se debía construir una potente coalición, tanto interna como externa, a favor de los cambios. Así se conformó, por parte de la Dirección que asumió en 2010, un grupo ad hoc integrado por avezados agentes privados junto a funcionarios aduaneros de confianza

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con alto grado de conocimientos y experiencia tanto en la normativa como en la operativa aduanera. Dicho grupo elaboró serias, osadas y posibles propuestas de cambios en diversos ámbitos del accionar de la DNA. Simultáneamente gestionamos ante la ADAU que elaborarán un informe sobre su punto de vista de los requerimientos para dotar a la operativa aduanera de agilidad sin resignar las funciones de control. Luego de estudiar y compaginar ambas propuestas, pusimos proa a su implementación. Las concreciones de los primeros cambios sugeridos por los privados constituyeron, a la vez, ‘quick wins’ (rápidas ganancias) e iniciativas ‘win-win’ (ganar-ganar) que sirvieron de sólida base para una relación de paulatina confianza mutua que luego fue creciendo al tiempo que se respetaban los intereses, potestades y cometidos de cada una de las partes. El camino no es ni fue un ‘lecho de rosas’ exento de contradicciones e incluso de cierta dureza, pero definitivamente fue la única estrategia posible para un cambio modernizador. El recorrido ha sido satisfactorio, ganando aliados respetables y respeto para la DNA, reconociendo e integrando —atendiendo siempre nuestros cometidos legales— la parte de verdad que tienen los puntos de vista de cada sector. Se puede resumir todo lo actuado mediante la máxima que dice que ‘para cambiar algo, hay que cambiarse a sí mismo simultáneamente’.

III.8. Funcionarios de la DNA Se procesa entre la plantilla de la DNA un recambio generacional, intentando —no sin roces— que la cultura de los funcionarios experientes y de los nuevos no sólo se complemente, sino que se procese una transmisión de conocimientos y prácticas. Se intenta también apartar a los nuevos funcionarios de las prácticas corruptas, otrora extendidas en el organismo. A efectos de limitar el clientelismo político desde 1985 hasta 2005, se prohibió por ley el ingreso de nuevos funcionarios públicos, lo que creó un vacío de una generación en toda la Administración pública y el envejecimiento de su plantilla laboral. La edad de retiro obligatorio en Uruguay es de 70 años. Hubo, y

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hay aún, legítima resistencia a los cambios entre los funcionarios de mayor antigüedad. A su vez, los funcionarios recién ingresados aportan tanto sus nuevas competencias como la cultura diferente de las nuevas generaciones. Justo es decir que un cambio de cultura organizacional va haciendo carne en la mayoría de los funcionarios.

III.9. Asociación de Funcionarios Aduaneros (AFA) Un grupo de interés de influencia es el sindicato de los funcionarios, AFA, que representa la resistencia a todas las iniciativas modernizadoras. La DNA ha mantenido — durante el período 2010-2017— reuniones mensuales con los representantes sindicales tanto bilaterales como a instancias de la DINATRA en aplicación de la legislación vigente (Ley de Negociación Colectiva).

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Al definir los grupos de interés se comenzó por el Gobierno Central, que desde 2006 aprobó en Consejo de Ministros un “Programa de Modernización de la Aduana uruguaya” y definió la formación de un grupo de trabajo para elaborar una propuesta de mejora de gestión y reforma organizativa de la DNA. Este proceso tuvo muy en cuenta los compromisos internacionales del país, en particular con organismos y acuerdos internacionales: el Marco SAFE y el Convenio de Kyoto Revisado de la OMA, el AFC firmado en Bali y el MERCOSUR. Varias agencias del Estado uruguayo interactúan con la DNA a través de la VUCE y en ámbitos regulares de coordinación. Los agentes privados del comercio exterior han sido integrados en forma orgánica al Comité Consultivo DNA-Sector Privado a fin de intercambiar regularmente planteos e inquietudes.

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La modernización de la Aduana ha recibido asistencia externa del BID y del Banco Mundial, que fue aplicada íntegramente a los objetivos pactados por estos préstamos. El proceso de reforma aduanera ha recibido expreso apoyo político del Poder Ejecutivo, así como del sector privado, con quien se ha ido generando relaciones de confianza y colaboración mutuas.

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UNIDAD IV DIAGNÓSTICO INTERNO

Objetivos de aprendizaje n Compartir lecciones aprendidas de la experiencia modernizadora de la

Aduana uruguaya a fin de aplicarlas en forma adaptada a otras realidades organizacionales y nacionales. n Comprender el proceso de diagnóstico: del ser (situación presente) al deber

ser (situación objetivo: visión), descubrir y analizar las brechas que separan una situación de otra y cómo llenarlas, a través del caso real de la Aduana uruguaya.

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IV.1. Identificación de las brechas El diagnóstico interno fue realizado en 2005-2006 por el grupo de trabajo citado anteriormente y propuso la mejora de gestión y reforma organizativa de la DNA. Se aplicó la recomendación teórica de que un proceso de cambio tan importante debía tener apoyo de consultores externos, tanto por la ausencia de las capacidades suficientes y requeridas entre los funcionarios como por la premisa de que toda iniciativa de cambio debe tener impulso externo. Dentro de sus recomendaciones se lee: “Las tendencias y las normativas internacionales del comercio ponen a la Aduana uruguaya frente al desafío de cumplir efectivamente las funciones de una Aduana moderna. Sin embargo, la DNA y el marco normativo que la regula presentan una serie de brechas entre las exigencias que ya se les plantean y sus capacidades actuales”17. A fin de definir la expresión “las funciones de una Aduana moderna” nos apoyaremos en el Marco SAFE de la OMA, que señala que es menester garantizar el movimiento del comercio mundial para facilitar la circulación de mercaderías. Con el propósito de enfrentar los desafíos que el comercio del siglo XXI plantea a las Administraciones Aduaneras, la OMA ha elaborado un sistema, recogido en el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Mundial (Marco SAFE). Dicho marco tiene también como objetivo mejorar la seguridad del comercio internacional y establece principios y normas que recomienda adoptar a sus miembros para fortalecer y mejorar los programas y prácticas existentes. Si se inspeccionara físicamente cada envío, se paralizaría el comercio internacional. En cambio, las aduanas deben utilizar modernos sistemas informatizados de análisis de riesgo.

Consejo de Ministros (2006), Programa de Modernización de la Aduana uruguaya.

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El Marco SAFE consta de cuatro elementos, a saber: a) armoniza los requisitos de la información electrónica avanzada sobre todos los envíos de mercadería; b) para garantizar la seguridad, las Aduanas deberán ayudarse de un enfoque de análisis de riesgo; c) si mediara pedido expreso de la Aduana de destino, la Administración aduanera del país de despacho deberá realizar una inspección de la carga en cuestión, utilizando preferentemente equipos de detección no intrusiva, y d) se definen los beneficios que las Aduanas ofrecerán a empresas cumplidoras de las normas de seguridad de la cadena logística y que apliquen las mejores prácticas. El Marco SAFE se basa —a su vez— en dos pilares: asociación Aduanas-Aduanas y Aduanas-Empresas. El principio básico del Pilar Aduanas-Aduanas es el uso de información electrónica anticipada para identificar cargas de alto riesgo. Las aduanas deberían intercambiar electrónicamente información. Las aduanas deberían ayudarse con tecnologías modernas de inspección, tales como las máquinas de rayos X y gamma y los dispositivos para detectar la radiación. El Pilar Aduanas-Empresas señala que cada Administración Aduanera deberá asociarse con el sector privado para identificar aquellas empresas que garantizan la seguridad de la cadena logística. Dichas empresas podrán gozar de beneficios aduaneros que aseguren un procesamiento expeditivo de sus cargas. A su vez, la reducción de riesgos ayuda a las aduanas a cumplir con sus funciones de control. Últimamente la OMA ha incorporado un tercer pilar en sus recomendaciones: el Pilar Aduanas-Sector Público, que apunta a coordinar con otras agencias gubernamentales que tienen alguna intervención en el comercio exterior a fin de agilizar la tramitación.

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IV.1.1. Brecha en recursos humanos y materiales El documento elaborado por el citado grupo fue integrado luego al documento aprobado en 2006 por el Consejo de Ministros. Se transcribe parcialmente dicho documento a continuación: “Desde el año 1995 ha habido una tendencia marcada de reducción en el número de funcionarios en la DNA, de 1.734 funcionarios en diciembre de 1995 a 1.222 en el mismo mes en el año 2005, lo cual deja en claro la falta de renovación de personal. Una consecuencia de la falta de renovación de personal es un perfil etario sumamente elevado. El cuadro 1 muestra que no hay un solo funcionario en la DNA con menos de 30 años, mientras que el 58% ya tenía más de 50 años al final de 2005. Dado este perfil, es razonable pensar que la DNA carece o pronto carecerá de funcionarios con las capacidades físicas necesarias para atender a las demandas del sector. Esto se traduce en limitaciones para efectuar algunas tareas propias de la fiscalización, las cuales obligan a desempeñarse en ambientes con exigencia física. Tabla 2. Funcionarios por rangos etarios en año 2005 Cuadro 1. Funcionarios por rangos etarios, 2005 Rango etario

Número

% total

Más de 70 años

0,2%

De 61 a 70 años

204

16,7%

De 51 a 60 años

502

41,1%

De 41 a 50 años

494

40,4%

De 31 a 40 años

1,6%

De 21 a 30 años

0,0%

1.222

100,0%

Total

Fuente: División de Gestión Humana, Dirección Nacional de Aduanas, 2017.

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Un diagnóstico de la formación profesional de los funcionarios genera dudas, también, acerca de si es adecuada para una Aduana moderna. El cuadro II indica que sólo un 11,1% de los funcionarios tiene alguna educación universitaria y que el 11% tiene formación técnica o profesional completa. Mientras que más de la mitad aún no ha rendido el bachillerato, y sólo un 22% cuenta con bachillerato rendido. Tabla 3. Escolaridad de funcionarios en año 2015 Cuadro II. Escolaridad de Funcionarios 2005 Nivel Educativo

Nro.

Primaria incompleta

% total

0.2%

Primaria completa

112

9.0%

1er.Ciclo Secundaria incompleto

193

15.7%

1er.Ciclo Secundaria completo

284

23.2%

6.5%

Bachillerato completo

274

22.4%

Formación terciaria incompleta

139

11.3%

Profesionales y Técnicos

137

11.2%

1,222

100.0%

Bachillerato incompleto

Total

Fuente: División de Gestión Humana, Dirección Nacional de Aduanas, 2017.

Aunque los recursos humanos de la DNA son su principal capital, presentan algunas limitaciones y carencias, fruto de la ausencia de políticas de personal adecuadas durante muchos años que dificulta enfrentarse a los desafíos de la modernización. El diagnóstico del recurso humano concluyó que dos de las principales limitaciones de los recursos humanos de la DNA se refieren a su composición etaria y a su formación. Estas limitaciones pueden dificultar el cumplimiento de determinadas funciones aduaneras actuales y de varias de las nuevas funciones de una Aduana moderna18. Como quedó expuesto, los procesos de cambio significativos deben tener apoyo externo, y con ese fundamento la Dirección Nacional integró en 2010 un grupo que se 18

Consejo de Ministros (2006), Programa de Modernización de la Aduana uruguaya.

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denominó Grupo GRIA, integrado por una veintena de oficiales de policía al servicio de la DNA y en dependencia directa de su director. Fue una solución exitosa frente a las filtraciones de funcionarios infieles que hacían infructuosas buena parte de las operaciones en combate a delitos aduaneros. El GRIA, que opera exclusivamente con el fin de reprimir el gran contrabando aplicando inteligencia, fue responsable en el período 2010-2016 de más de 30 operativos contra grandes organizaciones de contrabandistas con el resultado de más de 300 personas procesadas por diversos delitos (28 de ellos, funcionarios aduaneros): contrabando, lavado de activos, soborno, estafa, tráfico de drogas, etc. En el mismo período, el grupo realizó incautaciones por valor de 12 millones de dólares.

IV.1.2. Brecha en procesos y procedimientos Los procesos y procedimientos aplicados por la DNA hasta inicios del año 2005 se fundamentaban en una visión de una aduana estrictamente fiscalista, con pocos elementos de facilitación del comercio. Faltaba, evidentemente, un equilibrio entre la función de facilitar el comercio y el ejercicio de un eficiente control sobre el mismo, violándose principios reconocidos internacionalmente y que incorporan las mejores prácticas en la materia, como el control basado en el análisis de riesgo. Aunque alguien podría plantear que la eficiencia de la gestión aduanera se debe basar en la aplicación de un control físico intensivo de los despachos, es claro que pretender un control físico cercano al 100% sobre el movimiento de las mercaderías, como venía sucediendo en la DNA, además de ser excesivamente costoso y hasta inviable, representa una carga pesada para los agentes económicos y para la economía en general. … Con diferente grado de profundidad y velocidad en los distintos momentos y áreas, la DNA ha iniciado un proceso de adecuaciones y construcción de una solución operativa para el control y facilitación del comercio exterior basada en la definición de procedimientos aduaneros actualizados y la aplicación de tecnología moderna.

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Concomitantemente, la DNA ha construido una solución informática moderna que responde adecuadamente a las necesidades de la función aduanera.

IV.1.3. Brecha en normativa institucional y organizativa Las reglas del juego relevantes para la operación aduanera, tanto las normas aduaneras generales como las internas a la DNA, tampoco parecen adecuadamente preparadas para enfrentar el desafío de la modernización. En primer lugar: la asignación, a través de la normativa, de nuevos cometidos y competencias a los ya existentes en la DNA se vuelve imprescindible e ineludible para enfrentar los desafíos de la modernización. El marco jurídico aduanero se encuentra disperso entre numerosas leyes y otras disposiciones, algunas muy antiguas, desactualizadas en relación tanto a la práctica nacional como al derecho comparado, y con importantes vacíos, contradicciones y puntos de interpretación dudosa. En particular, no existe una reglamentación de sanciones ágil y eficaz que permita corregir faltas administrativas y tributarias. Estas carencias imponen incertidumbres, ineficiencias y costos al proceso aduanero y comercial que deberían poder evitarse. Por otra parte, la normativa interna de la DNA presenta deficiencias que impiden una mejora de gestión acorde con una aduana moderna, como, por ejemplo: n Dificultades para efectuar una rotación de cargos y funciones del personal. n Estructura orgánica aplicada en forma incompleta, en parte por deficiencias

en su diseño. n Falta de instrumentos que permitan la aplicación de controles por oposi-

ción.

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IV.1.4. Brecha en infraestructura y equipamiento Las carencias, tanto en la infraestructura edilicia como en el equipamiento, especialmente en lo relacionado con tecnologías avanzadas, no sólo para alcanzar los estándares de operación de una aduana moderna sino aun para cumplir con las funciones designadas. La infraestructura y otros recursos físicos aduaneros (inmuebles, flota de vehículos, etc.) no habían tenido cambios ni mantenimiento en decenas de años e incluso la administración de la titularidad y disposición de sus inmuebles era inexistente. A su vez, las existencias de herramientas tecnológicas eran elementales, obsoletas e insuficientes.

IV.2. Proceso modernizador de la Aduana El proceso de modernización de la Aduana uruguaya es equivalente al ‘cierre’ de las cuatro brechas identificadas en el subtítulo ‘Diagnóstico Interno’ de este trabajo. A tales efectos, en 2010 comenzó nuestra planificación estratégica, auxiliándonos de consultores externos elaboramos nuestro Sistema de Creencias (Misión y Visión). “Una visión compartida no es una idea […] Es una fuerza en el corazón de la gente, una fuerza de impresionante poder. Puede estar inspirada por una idea, pero si es tan convincente como para lograr el respaldo de más de una persona, cesa de ser una abstracción. Es palpable. La gente comienza a verla como si existiera. Pocas fuerzas humanas son tan poderosas como una visión compartida”19.

Peter Senge (1992), “La Quinta Disciplina”.

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Esa visión compartida que hoy comienza a ganar adeptos dentro de la DNA se cimienta en las líneas de acción (objetivos, iniciativas y proyectos estratégicos) definidas en el proceso continuado de Planificación Estratégica del organismo. Estos temas serán desarrollados en los módulos siguientes.

IV.3. Primeras conclusiones del proceso modernizador de la Aduana En el marco de estas conclusiones sobre perspectivas económicas para el comercio, y a la luz de nuestra experiencia en la modernización de la Aduana, surgen las preguntas: ¿Qué relación tiene la Aduana con este marco, sus acechanzas y oportunidades? ¿Vale la pena invertir en modernizar las aduanas en medio de tendencias proteccionistas? Las tendencias analizadas muestran amenazas y también oportunidades. Por las aduanas de nuestro continente transitan mercaderías por valores muchas veces millonarios en dólares. En el primer semestre de 2016, las exportaciones totales de América Latina y el Caribe alcanzaron 421.797 millones de dólares, mientras las importaciones alcanzaron 436.841 millones de dólares. Su rápido tránsito, complementado con un control eficiente, elevan la competitividad de nuestros países. A contrario sensu, las demoras burocráticas y/o las prácticas corruptas agregarán costos innecesarios al comercio exterior. Aun en épocas de proteccionismo, quienes disminuyan sus tiempos de levante de las mercaderías mostrarán al comercio internacional una significativa ventaja. He aquí una primera contribución de las aduanas del continente a nuestras economías. La Aduana uruguaya ha hecho una contribución significativa a la ‘competitividad país’ a través de lo que se acaba de exponer. Por otra parte, si —como se sostiene— el desarrollo nacional está asociado con pradera, frontera y puerto; la producción (mayormente agropecuaria) y las mercancías en tránsito del hub salen e ingresan por

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puertos y fronteras, junto a insumos importados; y si la Aduana fiscaliza, vigila y controla en dichos puntos, entonces una Aduana eficiente contribuye a nuestro desarrollo y a contrario sensu una Aduana ineficiente lo dificulta. Las aduanas tienen relación con varios factores que según estudios económicos inciden sobre el crecimiento y, consecuentemente, el desarrollo. Las teorías más modernas resaltan la importancia de los ‘determinantes últimos’ del crecimiento: geografía, cultura, calidad de las instituciones políticas y económicas. Se señala que éstos explican por qué algunas naciones reciben más inversión, desarrollan su capital físico y humano y exhiben altos niveles de productividad. Sin perjuicio de que existen otros ejemplos, menciono tres manifestaciones de estos ‘determinantes últimos’ que tienen íntima relación con la actividad de las aduanas: a) las aduanas pueden facilitar las comunicaciones con el resto del mundo, b) las aduanas pueden aportar certezas sobre el respecto de los contratos y el cumplimiento de las leyes (reglas de juego), c) las aduanas pueden controlar un factor limitante del crecimiento: la corrupción. El comercio intrarregional sigue cayendo (-15,2%) y ahora muestra un coeficiente de solamente el 15,5%; un nivel bajo no observado en los últimos diez años. He aquí una segunda oportunidad para los países: aumentar el comercio intrarregional. Existe una tercera posibilidad de ayudar a las Américas: la asistencia técnica entre aduanas. La DNA de Uruguay cursó el proceso que se describe y, con modestia, está en condiciones de ayudar, brindar asistencia técnica a las aduanas hermanas que así lo requieran. En primer lugar, porque otras aduanas, otros expertos nos ayudaron desde nuestro ‘pobre’ punto de partida; estamos retornando favores. Además, nuestra Aduana va a continuar necesitando de asistencia técnica de otras aduanas en áreas en las que aún estamos retrasados. Siempre es posible aprender e incorporar las mejores prácticas de otras aduanas. Y finalmente, sostenemos que ésta fue nuestra experiencia. No necesariamente se adaptará exactamente a las realidades de otras sociedades, otras organizaciones. 61

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“Dar lo que se tiene, para merecer lo que te hace falta”, escribió San Agustín. El proceso en sí deja múltiples enseñanzas. Previo a comenzarlo existía un diagnóstico y orientaciones en relación al camino a seguir (las brechas a llenar) y ello fue cimiento para nuestra planificación estratégica. Sin embargo, se confirmó la sentencia de Peter Drucker (abogado y tratadista austriaco, considerado el mayor filósofo de la Administración del siglo XX) de que “los planes son solamente buenas intenciones a menos que degeneren en trabajo duro”. Hubo, desde luego, que aplicar mucho olfato, intuición, imaginación, creatividad, innovación. En el terreno y en el día a día, el camino no es tan lineal ni claro como en los planes y elaboraciones ‘de escritorio’. Obviamente, mucho trabajo. Dos sentencias, aparentemente contradictorias, fueron confirmadas: la primera, ningún paso básico se dejó librado al azar, al talenteo, a la casualidad. Con periodicidad regular el equipo de dirección —que iba conformándose en el camino y cambiaba de a ratos— se reunía e intercambiaba durante horas sobre los pasos a seguir, los agentes del cambio a incorporar, las iniciativas a impulsar, las correcciones a implementar, la medición del avance de lo propuesto, etc. La segunda, la realidad era sorprendente todo el tiempo, positiva y negativamente. A veces, confirmando las expectativas que llevaban a tomar determinada medida, a realizar tal apuesta. Otras veces, demostrando los errores de los cursos de acción que se eligieron. Se tenía la brújula, se ubicaba el Norte, pero no había un solo camino para llegar a él y ninguno de ellos era recto y asfaltado. Ensayo y error, todo el tiempo. Abocarse a la conformación de la coalición (Kotter) interna y externa fue la primera tarea que se realizó simultáneamente con la planificación. Crucial papel juegan las relaciones interpersonales y la generación de empatía con un núcleo directriz, que al tiempo que va encontrando el camino, se va comprometiendo con el emprendimiento.

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La cultura de una organización se va construyendo en años, se arraiga y resiste hasta por inercia. Un cambio de esta naturaleza que no se conforma con menos que el surgimiento de una nueva cultura, no sucede en un solo acto y tampoco es un avance monótono ni seguro. Pone a prueba muchas capacidades y por sobre todas las otras, la paciencia y la resiliencia (capacidad que tienen los grupos sociales para sobreponerse a los resultados adversos, reconstruyendo sus vínculos internos). Un procedimiento, la tecnología, una disposición son fáciles y rápidas de cambiar; pero la cultura organizacional sólo cambia cuando la síntesis de lo mejor de la anterior con la nueva cultura queda anclada en la mente y los corazones de la mayoría de los integrantes de la organización. La Aduana aprendió a ‘vivir juntos’, aprendió (para bien y para mal) de los ‘diferentes’ entre los integrantes del equipo de dirección y también de los ‘adversarios’, aquellos funcionarios con diferentes grados de oposición al proyecto. Se fue encontrando los puntos de convergencia que alternativamente fueron consolidando el equipo y, al mismo tiempo, ampliándolo. Se integró, con distintos grados de responsabilidad, a ‘opositores’ a la modernización. Se edificó una relación de respeto mutuo, profesionalidad, complementariedad y, sobre todo, confianza. La confianza —valor esencial para el cambio— se gana lentamente y en mucho tiempo y se destruye fácil y rápidamente. Es muy gráfica la comparación con la obra de los polders holandeses de ‘ganarle tierra al mar’.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD Consultores externos, profesionales del Ministerio de Economía, junto a funcionarios aduaneros, formularon un diagnóstico y una hoja de ruta para la modernización de la Aduana. Se identificaron cuatro brechas entre la Aduana de 2005-2006 y la Aduana moderna requerida: en recursos humanos y materiales, en procesos y procedimientos, en normativa institucional y organizativa y en infraestructura y equipamiento. El proceso de modernización de la Aduana uruguaya se ocupó y ocupa del ‘cierre’ de esas brechas, comenzando por elaborar la planificación estratégica de la organización de la cual surgieron los objetivos, iniciativas y proyectos estratégicos que aún hoy se aplican y renuevan.

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Módulo 1

Bibliografía n Marcelo Halperin (2016). América Latina, Indicadores del Futuro,

http://marcelohalperin.com.ar/?p=208. n Juan Opertti (2016). Logísitica tradicional vs Logística “speed to market”,

http://www.inalog.org.uy/es/por-que-uruguay/. n Uruguay XXI, Instituto Nacional de Logística, 2015. Sector Logístico,

Oportunidades de Inversión en Uruguay. http://www.inalog.org.uy/wpcontent/uploads/2016/09/sector2.pdf. n Artículo 23/1/2017 uypress, autor Marcelo Elizondo http://www.am-

bito.com/. n CEPAL (2016). Estudio económico de América Latina y el Caribe; la Agenda

2030 para el Desarrollo Sostenible y los desafíos del financiamiento para el

desarrollo económico.

n World Bank Group (2017): “Global Economic Prospects; Weak Investment in

uncertain times”. n “Jugar en las grandes ligas: participación de Uruguay en Cadenas Globales

de Valor”, Alberto Criscuolo, Ifeyinwa Uchenna Onugha, Gonzalo Varela, Gianluca Santoni, Alvaro Lalanne, Aarre Laakso; Grupo Banco Mundial. n Reyes Abadie, Washington, Bruschera, Oscar y Melogno, Tabaré, “La banda

Oriental. Pradera – frontera – puerto”. n Drucker, Peter F. (1962). “The Economy´s Dark Continent”, Fortune, pp. 103,

205-207. n The Council of Logistics Management. RLEC. Reverse Logistics Executives'

Council. p. 8.

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Módulo 1

n Consejo de Ministros (2006). “Programa de Modernización de la Aduana

uruguaya”. n Contrato de Préstamo (UR-L1037) 1894/OC-UR (BID). n Convenio de Préstamo 7451-UR (BIRF-Banco Mundial). n Marco Normativo SAFE de la OMA (junio 2007). n Peter Senge (1992), “La Quinta Disciplina”.

Material Complementario n Acuerdo

Facilitación

Comercio.

https://www.wto.org/spa-

nish/thewto_s/20y_s/wto_tradefacilitation_s.pdf. n Convenio de Kyoto. http://www3.wcoomd.org/Kyoto%20Sp/cap6.pdf.