PEAECU1 Modulo 6 by Ceddet

Planificación estratégica y gestión de aduanas Nacional Ecuador.1ª. Edición MÓDULO 6: Buenas Prácticas de Planificación Estratégica en las Aduanas

Planificación estratégica y gestión de aduanas Nacional Ecuador.1ª. Edición

Módulo 6

Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) Autor del Módulo: Selvin Antonio Lemus Martínez. Asesor Residente en Administración Aduanera del Centro Regional para Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, CAPTAC-DR. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org)

1ª Edición 2016

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali 2

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Índice

Índice de Gráficos .................................................................... 5 Índice de recuadros ................................................................. 6 Glosario .................................................................................... 6 Presentación del modulo .......................................................... 7 Objetivo general del módulo .................................................... 8 Preguntas orientadoras del aprendizaje ................................... 8 Unidad I: Elementos que fortalecen la planificación estratégica en aduanas según las recomendaciones de la OMA .................. 9 Objetivos de aprendizaje ........................................................... 9 1.1. Fortaleciendo la planificación estratégica en aduanas .............. 9 1.2. Elementos que fortalecen la planificación estratégica en aduanas según las recomendaciones de la OMA ...................................... 11 1.2.1. Incorporar al Sector Privado ............................................................ 12 1.2.2. Involucrar a organizaciones internacionales ....................................... 22 1.2.3. Establecer prioridades acorde con la capacidad de la aduana ............... 28 1.2.4. Considerar a todos los niveles dentro de la aduana ............................. 33 1.2.5. Incorporar requerimientos estratégicos comunes a las aduanas ............ 36 1.2.6. Revisar la estructura organizacional de la aduana............................... 39 1.2.7. Designar a un equipo para la gestión de la modernización ................... 45 1.2.8. La aduana debe participar en la definición de las políticas que ejecuta ... 47 1.2.9. Incorporar a otras agencias de gobierno ........................................... 53 1.2.10. Alinear el fortalecimiento de capacidades con la planificación estratégica ............................................................................................................ 57

Síntesis de la Unidad .............................................................. 64 3

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Unidad II: Gestión Estratégica de Riesgos, un complemento importante de la Planificación Estratégica en Aduanas. ......... 66 Objetivo de aprendizaje .......................................................... 66 2.1. Introducción a la gestión de riesgos en el contexto aduanero: 67 2.1.1. Principales impulsores/motivadores de la gestión de riesgos en aduanas 68 2.1.2. Ciclo de planificación y control de la gestión de riesgos ....................... 73

2.2. Gestión Estratégica de Riesgos Aduaneros. .......................... 77 2.3. Acciones de prevención y mitigación de riesgos desde el punto de vista estratégico ................................................................ 82 2.3.1 Acciones para la prevención y/o mitigación de riesgos externos............. 83 2.3.2 Acciones para la prevención y mitigación de riesgos operacionales ......... 84 2.3.2 Acciones para la prevención y mitigación de riesgos de cambio ............. 86

Síntesis de la Unidad .............................................................. 87 Bibliografía............................................................................. 89

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Índice de Gráficos GRÁFICO 1.1. ELEMENTOS QUE FORTALECEN LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA ADUANERA SEGÚN LAS RECOMENDACIONES DE LA OMA GRÁFICO 1.2. MODELO DE RELACIÓN ADUANA – SECTOR PRIVADO – OTRAS INSTITUCIONES DE GOBIERNO GRÁFICO 1.3. CICLO DE LA MODERNIZACIÓN ADUANERA, PROGRAMA COLUMBUS DE LA OMA GRÁFICO 1.4. SUGERENCIAS PARA PRIORIZAR LOS PROYECTOS Y ACCIONES ESTRATEGICAS SEGÚN LOS RECURSOS DE LA ADUANA GRÁFICO 1.5. SUGERENCIA PARA INCORPORAR AL NIVEL OPERATIVO DE LA ADUANA EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA GRÁFICO 1.6. ROLES QUE DEBEN CUMPLIR LAS ADUANAS DEL SIGLO XXI SEGÚN LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS GRÁFICO 1.7. RELACIÓN SUGERIDA ENTRE EL PLAN ESTRATÉGICO Y EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES GRÁFICO 2.1. MODELO DE COMPORTAMIENTO DE LAS FUNCIONES DE LA ADUANA GRÁFICO 2.2. MODELO COMPARATIVO DE ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PARA LA ADUANA DESDE EL PUNTO GESTIÓN DE RIESGOS GRÁFICO 2.3. CICLO DE PLANIFICACIÓN Y CONTROL DE LA GESTIÓN DE RIESGO GRÁFICO 2.4. CLASIFICACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE RIESGOS GRÁFICO 2.5. JERARQUÍA DEL TRATAMIENTO DE RIESGOS

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GRÁFICO

2.6.

EJEMPLO

MATRIZ

PARA

Módulo 6

EVALUACIÓN

IMPORTANCIA DE RIESGOS CON CRITERIOS DE RESPUESTA

Índice de recuadros RECUADRO 1.1 RECOMENDACIONES PARA INVOLUCRAR AL SECTOR PRIVADO EN LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA RECUADRO 2.1: MATRIZ DE VARIAS CATEGORÍAS DE RIESGO

Glosario BID

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Mundial

CAPTAC-DR Centro Regional de Asistencia Técnica para Centroamérica, Panamá y República Dominicana CIEN

Centro de Investigaciones Económicas Nacionales

CRF

Centro Regional de Formación de la OMA

FMI

Fondo Monetario Internacional

OEA

Operador Económico Autorizado

OMA

Organización Mundial de Aduanas

ORFC

Oficina Regional para el Fortalecimiento de Capacidades de la OMA

RILO

Oficina Regional de Enlace de Inteligencia de la OMA (por sus siglas en inglés)

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Presentación del modulo A lo largo de este curso, usted ha conocido los conceptos básicos, técnicas y herramientas de planificación estratégica y gestión en aduanas1 que le han permitido adquirir conocimientos importantes para realizar una eficiente planificación estratégica que cumpla con el mandato

político

atienda

las

necesidades

los

sectores

involucrados en el negocio aduanero. En este módulo nos enfocaremos en conocer buenas prácticas aplicadas por administraciones aduaneras en el mundo para garantizar una más eficiente y sólida planificación estratégica que se convierta en un vehículo eficaz para guiar la reforma y modernización aduanera, lo cual le ayudará a fortalecer los conocimientos adquiridos hasta ahora en este curso. Un elemento fundamental que en ocasiones no es considerado, pero que podría ser el motivo por el cual los mejores esfuerzos por ejecutar un plan estratégico se vean coartados, es la gestión de los riesgos a los que se enfrenta una administración aduanera para alcanzar los objetivos estratégicos que se plantea. Por esta razón, este módulo reconoce

importancia

este

tema

abordándolo

desde

perspectiva de los riesgos externos, operacionales y de cambio que podrían impactar negativamente en la planificación estratégica y en la gestión aduanera.

Le recuerdo que puede consulta el video de presentación de este curso en accediendo a través del siguiente link https://www.youtube.com/watch?v=9hEOquLhUo8 1

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Objetivo general del módulo Conocer y aprender la forma de aplicar buenas prácticas en materia de planificación estratégica basadas en instrumentos, herramientas y estándares de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) de manera que, a través de su aplicación, se fortalezca la capacidad de las aduanas para definir y diseñar planes estratégicos efectivos, así como para prevenir y mitigar los riesgos a los que se enfrentan en la etapa de implementación.

Preguntas orientadoras del aprendizaje 

¿Cuáles son los instrumentos, herramientas y estándares de la OMA que deben considerarse en el proceso de planificación estratégica en aduanas?



¿Es la planificación estratégica en aduanas una responsabilidad únicamente

los

niveles

gerenciales

administración

aduanera? 

¿Los riesgos a los que se enfrenta una administración aduanera al implementar un plan estratégico son solamente externos o también los hay a lo interno de la administración?

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Unidad I: Elementos que fortalecen la planificación estratégica en aduanas según las recomendaciones de la OMA

Objetivos de aprendizaje 

Comprender

elementos

importantes

que

deben

ser

considerados en el proceso de planificación estratégica en las aduanas basados

principalmente

administraciones

aduaneras

complemento

los

experiencia

recogida

conocimientos

por

teóricos

práctica la de

OMA, la

muchas

como

planificación

estratégica.



Conocer la forma en que la OMA puede asistir técnicamente a las

aduanas en su proceso de planificación estratégica.

1.1. Fortaleciendo la planificación estratégica en aduanas Conocer los principios que rigen la planificación estratégica, las herramientas de apoyo que se encuentran a nuestra disposición, así como las técnicas de medición de los resultados esperados en el marco de la implementación de las acciones estratégicas y proyectos que se definan, son elementos de suma importancia para una efectiva y eficiente gestión estratégica en aduanas como se ha visto en módulos anteriores a lo largo de este curso.

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Sin embargo, tomando en consideración que el mundo de las aduanas es complejo y en constante cambio, ¿se ha preguntado cuáles son los elementos que, aunque no son parte de la teoría de la planificación estratégica, podrían permitirle no solo fortalecer su proceso de planificación estratégica en el contexto aduanero, sino también servirle para mejorar la gestión estratégica de la administración aduanera? Son precisamente estos elementos que, en forma de acciones prácticas, forman parte de una serie de recomendaciones que la OMA realiza en varios de sus instrumentos, herramientas y estándares, tales como: 

Marco de Diagnóstico en Aduanas de la OMA;



Documento estratégico denominado “Las Aduanas del Siglo XXI”;



Compendio de Fortalecimiento de Capacidades;



Compendio de Gestión de Riesgo.

Adicionalmente, en este módulo se plantearán sugerencias a partir de situaciones que han surgido como producto de la experiencia que la OMA ha recogido a través de los múltiples diagnósticos que ha realizado a nivel mundial en el marco de su Programa Columbus, del cual hablaremos más adelante en este módulo.

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PARA SABER MÁS: Conozcamos un poco sobre El Macro de Diagnóstico en Aduanas de la OMA. Es la herramienta utilizada por la OMA para diagnosticar el grado de implementación del Marco Normativo SAFE de dicha organización en las administraciones aduaneras y, en general, sus resultados se enfocan a brindar un panorama claro de los avances y necesidades en materia de modernización aduanera en sus Miembros. Esta herramienta contiene una serie de preguntas y posibles sugerencias de respuesta que son el resultado de la experiencia de varias administraciones tributarias y se centra en la evaluación de 7 áreas principales: Gestión estratégica; gestión de recursos; marco legal; sistemas y procedimientos; tecnologías de la información

telecomunicaciones;

cooperación

externa,

comunicación y alianzas; e integridad.

1.2. Elementos que fortalecen la planificación estratégica en aduanas según las recomendaciones de la OMA Existen

muchas

prácticas

importantes

que

podríamos

mencionar cuando nos referimos a elementos que fortalecen la planificación estratégica y la gestión en las aduanas, sin embargo, en esta ocasión nos enfocaremos en el desarrollo de 10 principales, tomando en cuenta su aporte práctico y estratégico, mismos que dependen de un aspecto clave en toda planificación estratégica que es el compromiso de la autoridad superior de la aduana con el plan estratégico y su implementación. Los 10 elementos en que nos enfocaremos en esta Unidad aparecen en el GRAFICO 1.1. siguiente:

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GRÁFICO 1.1. ELEMENTOS QUE FORTALECEN LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA ADUANERA SEGÚN LAS RECOMENDACIONES DE LA OMA

Fuente: Elaboración Propia

A continuación, conoceremos cómo abordar cada uno de estos elementos prácticos y utilizarlos para mejorar nuestra planificación estratégica y la gestión de la modernización aduanera. 1.2.1. Incorporar al Sector Privado “Nosotros sabemos lo que el sector privado necesita…”; “El usuario no sabe lo que quiere…” “Implementaremos estos proyectos porque así lo han hecho otros países…”. Es probable que se sienta familiarizado con alguna de estas frases o similares, debido a que a menudo las administraciones aduaneras emprenden procesos de planificación estratégica sin tomar

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en cuenta la opinión que sus usuarios principales o no lo hacen de una forma adecuada, razón por la cual éstos se ven muchas veces sorprendidos por la implementación de proyectos en aduanas que no producen resultados tangibles para ellos desde su perspectiva. Esta situación se podría evitar incorporando al proceso de planificación estratégica de la aduana las necesidades de los usuarios como parte de las fuentes de información que permiten la definición de las iniciativas a implementar en las aduanas. ¡MUY IMPORTANTE!

Una de las ventajas que vale la pena resaltar es que la experiencia nos dice que en la medida en que el sector privado se sienta parte del proceso de planificación estratégica y de la implementación de las

acciones y proyectos definidos en este contexto, pueden contribuir exigiendo y velando por la sostenibilidad en el tiempo de los planes estratégicos de las administraciones aduaneras a pesar de los constantes cambios de autoridades que en varios países de la región se presentan. No perdamos de vista a este importante aliado de la aduana. Así que ¿a quién le presta el servicio la aduana? Para esto basta con recordar que los servicios aduaneros son entidades públicas de servicio y que, en la medida en que esta cumpla con las expectativas de los importadores, exportadores, auxiliares de la función pública y otros usuarios de su servicio, sus posibilidades de mejorar la recaudación aduanera, facilitar el comercio lícito y promover el cumplimiento voluntario se incrementarán. Algunas recomendaciones sobre cómo involucrar al sector privado al proceso de planificación estratégica en aduanas se mencionan en el RECUADRO 1.1 siguiente:

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RECUADRO 1.1 RECOMENDACIONES PARA INVOLUCRAR AL SECTOR PRIVADO EN LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

RECOMENDACIÓN

DESCRIPCIÓN Los más representativos de los principales sectores y que se destaquen por una actitud orientada al cambio y

a. IDENTIFICACIÓN DE SOCIOS CLAVE

mejora

continua,

para

que

conviertan

embajadores de la aduana ante el resto de miembros del sector privado y viceversa. (Gestión del cambio) Una buena práctica es la formalización a través de la firma de un Acuerdo de Cooperación Mutua (aunque no

b. FORMALIZAR LA RELACIÓN

es una obligación realizarlo). En este instrumento se definien el alcance y las responsabilidades de ambas partes. Involucrar a los distintos sectores en la etapa de diseño, de manera que todos los actores sientan un nivel de

c. INVOLUCRAMIENTO DESDE EL INICIO Y CON REGLAS CLARAS

pertenencia con en el plan estratégico, tomando en cuenta lo siguiente:  Presentar propuestas (Sectoriales no individuales) y no quejas.  Definir de qué forma elos contribuirán.  Los primeros en mostrar modernización son ellos al organizarse adecuadamente.  No todo lo que piden o como lo piden se podrá atender. Reuniones periódicas para evaluar los avances, desafíos,

d. SEGUIMIENTO Y MEJORA CONTÍNUA

replanteamientos

probables

necesidades

cooperación en el marco de la implementación del plan estratégico.

e. EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES ES TAMBIÉN SU RESPONSABILIDAD

La incorporación del sector privado como parte de la estrategia de formación es necesaria, puesto que las mejores prácticas en materia de administración y gerencia han surgido precisamente en el sector privado, además del conocimiento propio de las operaciones de comercio exterior que tanta falta hace a muchos

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oficiales aduaneros y que es tan útil para su trabajo. Implementar y mantener comités de coordinación con f.

CONFORMAR

los empresarios, transportistas, agentes, operadores de

COMITÉS

puertos

aeropuertos

otras

organizaciones

OPERATIVOS

representativas a nivel local, regional y nacional. (Ver Gráfico 1.2. siguiente)

Tan importante es la incorporación del sector privado en nuestro proceso de modernización aduanera, que la misma OMA reconoce un cuerpo

representativo

del

sector

privado

denominado

“Grupo

Consultivo del Sector Privado” (PSCG por sus siglas en inglés)2, el cual fue establecido en el año 2006 y reconstituido en el año 2015 para asesorar a la OMA en el avance y aspectos relacionados con la implementación del Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global de la OMA (Marco Normativo SAFE). Este comité también puede, a sugerencia del Secretario General de la OMA, brindarle asesoría a esta organización en otros asuntos. Este comité estuvo conformado hasta por 30 compañías y asociaciones de diferentes partes del mundo y representan a una variedad de intereses del comercio internacional. En la actualidad son 21 sus miembros. Ha desarrollado documentos referenciales importantes como por ejemplo,

“Beneficios

para

las

empresas

autorizadas

como

Operador Económico Autorizado”, por lo cual se ha convertido en un socio muy importante en el desarrollo del comercio internacional.

2Para

más información ingrese a http://www.wcopscg.org/ (disponible solo en idioma inglés)

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PARA SABER MÁS: Estudios sugieren que la relación de mujeres empresarias y comerciantes con las aduanas se ve perturbada por limitaciones que ellas enfrentan de manera particular y que afectan en menor medida a los empresarios, especialmente mujeres que se dedican al comercio en zonas de frontera y de menor

escala.

falta

educación

incluso

algunos

casos,

analfabetismo, dificultan el conocimiento y cumplimiento de procedimientos aduaneros; y las exponen a posibles casos de extorsión o violencia. Por ello, la inclusión de la perspectiva del sector privado en la planificación de las actividades de la aduana debe tomar en cuenta tanto las necesidades como las características de los diversos grupos de empresarios y empresarias que se relacionan con los servicios aduaneros de forma directa e indirecta. Como material de lectura complementario sobre el tema del enfoque de género en la facilitación logística y la gestión aduanera se recomienda revisar la nota de orientación publicada por el Banco Mundial en abril de 2012 denominada “Gender Dimension of Trade Facilitation and Logistics” (La Dimensión de Género en la Facilitación del Comercio y la Logística, por su traducción al español).

Una forma sugerida de organizar la relación aduana – sector privado para la validación, implementación, seguimiento y mejora continua del plan estratégico de la aduana se muestra en el GRÁFICO 1.2. En éste se identifican 3 distintos niveles de coordinación (Política, específicas

Técnica que

Operativa),

abarca

muchas

los las

cuales

tienen

sugerencias

funciones planteadas

anteriormente para incorporar al sector privado pero además se incluye a otras instituciones de gobierno que intervienen en la cadena logística, lo cual abordaremos con más detalle en los próximos apartados de esta Unidad.

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GRÁFICO 1.2. MODELO DE RELACIÓN ADUANA – SECTOR PRIVADO – OTRAS INSTITUCIONES DE GOBIERNO

Fuente: Elaboración Propia

Como se puede observar, los comités locales deberían atender situaciones más operativas en la búsqueda de una mejora en la gestión coordinada de fronteras como lo establece la OMA y para garantizar la implementación de nuevas iniciativas de modernización. Sin embargo, hay situaciones que están fuera del alcance de estos comités locales; por lo que deben escalarse a mesas o grupos técnicos, quienes deberían ser los generadores de propuestas de solución

iniciativas

nuevas

basándose

los

objetivos

estratégicos planteados para la aduana. Estas mesas técnicas debe estar conformadas por los mandos medios de las aduanas, sector privado y otros organismos del estado con el fin de garantizar un adecuado nivel de toma de decisiones y propuestas con alto contenido técnico que ayuden a facilitar el planteamiento de soluciones a problemas que les son planteados o cuando deben proponer iniciativas que mejoren la implementación del plan estratégico. Finalmente, en la cadena de apoyo a la validación, implementación, seguimiento y mejora continua encontramos el órgano político que debe estar conformado por las altas autoridades de los sectores 17

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involucrados en el comercio exterior tanto públicos como privados, lo cual le dará a este comité la representatividad que necesita para influir positivamente en las decisiones que permitan alcanzar los objetivos estratégicos deseados. Hay que tener presente que la clave en estos equipos de trabajo no es solamente el alcance de acuerdos; sino que es el paso de los acuerdos a la práctica, lo que se convierte en el mayor reto en este tipo de relaciones. De aquí, que debe ponerse especial atención al seguimiento de los acuerdos alcanzados. La alianza aduana-sector privado establecida en el pilar 2 del Marco Normativo SAFE de la OMA, puede tener muchas aristas; además de la relacionada con el Operador Económico Autorizado, también podemos mencionar entre ellas, la asociación para el fortalecimiento de la transparencia y la ética en aduanas, puesto que muchas

prácticas

corrupción,

por

ejemplo,

requiere

participación activa de auxiliares de comercio exterior, importadores, exportadores y otros involucrados en operaciones de comercio internacional. En este sentido, una buena práctica que puede enmarcarse en esta relación es la definición e implementación conjunta de una estrategia anticorrupción que sea parte de los objetivos estratégicos de modernización de la aduana, la cual requerirá del esfuerzo de ambas partes y, sobre todo, del apoyo de todo el apoyo de autoridades superiores en el país para que estos esfuerzos se traduzcan no solamente en resultados efectivos sino sostenibles. Por último, es importante recordar que la ejecución del plan estratégico demendará cambios en la gestión del sector privado, incluyendo aquellos que le permitan aprovechar las ventajas que la aduana le brindará o para adaptar sus procedimientos logísticos, por lo tanto, el sector privado debe estar involucrado desde el inicio en la planificación de la aduana. 18

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CASO DE ESTUDIO No. 1 En Guatemala, en el año 2006 bajo la administración de la Licenciada Carolina Roca como Superintendente de Administración Tributaria, tuvo lugar uno de los Acuerdos más exitosos que se han dado en este país en materia de cooperación Aduana – Sector Privado – otras agencias de gobierno. Es precisamente de esto de lo que hablaremos en este caso de estudio. El

origen

esta

relación

fue

acercamiento

que

tuvo

Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- con un grupo que se hacía llamar “Coalición para la transparencia”, el cual consistía en una alianza estratégica conformada por Cámara de Comercio de Guatemala, el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales

CIEN- y Acción Ciudadana (ONG guatemalteca que es capítulo de Transparencia International),

con

propósito de

promover la

transparencia y la lucha contra la corrupción. Inicialmente, la SAT firmó un Acuerdo de cooperación para la implementación de un proyecto de transparencia y anticorrupción en el Sistema

Aduanero

Guatemala

con

Coalición

para

transparencia. Este Acuerdo de cooperación permitió la ejecución de acciones coordinadas entre ambas partes firmantes, siendo una de ellas la organización del “Primer Encuentro Nacional para la Modernización y Transparencia Aduanera”, evento que sirvió de plataforma para que la SAT, la coalición por la transparencia, otras agencias de gobierno, otros actores de comercio exterior y organismos donantes, efectuaran los que se le llamó “Pacto de Integridad”, Acuerdo que estaba enfocado en buena parte la promoción de la transparencia y la integridad en aduanas, pero que también generó la creación de 4 19

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mesas de trabajo que se encargarían de darle seguimiento a los compromisos que todas las partes asumieron en el marco de este Pacto

Integridad.

(Mesas

de:

transparencia;

operaciones;

procedimientos y normas; y atención al cliente y seguridad). Como una medida para aprovechar este logro tan importante para la aduana de Guatemala, en el año 2007 se trabajó en la revisión de los planes estratégicos y operativos, con el fin de elaborar un “Plan de Modernización Aduanera”, documento que fue elaborado a la luz de esta estructura organizativa y haciendo uso de la coyuntura de integración en mesas de trabajo para su posterior seguimiento. En un escenario posterior los miembros del Pacto de Integridad participaron en la validación del nuevo Plan Estratégico Aduanero 2008- 2011 de la SAT, siendo el principal aliado en este proceso de reforma y modernización, por lo que el alcance del Acuerdo de cooperación que inicialmente se firmó únicamente con fines de combate a las prácticas anti-integridad, se amplió y este grupo se convirtió en un apoyo técnico-político que velaría por el cumplimiento de las acciones y proyectos indicados en el plan estratégico de la aduana de Guatemala. Este ejercicio fue muy beneficioso para la aduana de Guatemala y le permitió tener una mayor sostenibilidad a sus proyectos respaldados por esta alianza público privada, puesto que en el año 2008 la Sra. Roca renunció a su cargo como Superintendente de Administración Tributaria, sin embargo, con base en lo que se había previamente acordado

con

Pacto

Integridad

cuanto

plan

modernización se refiere, el siguiente Superintendente dio continuidad a las iniciativas ya definidas y esto fue uno de los elementos que permitió una transición mucho más ordenada entre ambas autoridades y, por lo tanto, se continuó con la implementación del plan de modernización aduanera de este país. Es de hacer notar que algunas 20

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circunstancias políticas que se presentaron en el futuro alejaron a la aduana del sector privado y no fue posible mantener por muchos años este Acuerdo. CONCLUSIÓN Este es un claro ejemplo de lo mucho que puede realizar el sector privado en materia de apoyo técnico-político a la aduana para la sostenibilidad y continuidad en los planes estratégicos, así como para la fiscalización de los resultados en el marco de su implementación. Por otra parte, es importante resaltar la importancia de formalizar las relaciones aduana – sector privado con el fin de cooperar en los esfuerzos de reforma y modernización del sistema aduanero. Por último, también debemos notar que el sostenimiento de esta relación aduana – sector privado depende en muchas ocasiones de circunstancias políticas de nuestros países que le hacen frágil, por lo que debe hacerse un esfuerzo mayor por mantenerla, aunque esta tenga altibajos en el tiempo.

Así, las aduanas no deberían definir los objetivos estratégicos y planes de acción en el marco de un proceso de planificación estratégica de modernización sin tomar en cuenta la opinión del sector privado, a través de socios clave identificados como aliados. De igual forma, debe incorporarlos para que contribuyan

cumplimiento de dichos objetivos, debiendo convertirlos en socios activos en la implementación y seguimiento de las acciones y proyectos

para

sostenibilidad

del

proceso

reforma

modernización del sistema aduanero. El abanico de alianzas que se pueden realizar entre la aduana y el sector privado es muy extenso: van desde la presentación de propuestas de mejora hasta la 21

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capacitación del personal de la aduana y el fortalecimiento de la integridad en aduanas. Esta cooperación pueda darse en otros campos; de tal manera que se convierta en una relación no sólo de beneficio para ambas partes, sino también para el país como tal.

1.2.2. Involucrar a organizaciones internacionales Dos premisas fundamentales de todo plan estratégico que conduzca a la reforma y modernización aduanera son la implementación de estándares

internacionales

incorporación

buenas

prácticas aduaneras utilizadas por países con mayor desarrollo en la materia. Estas son dos de los mayores beneficios que una administración aduanera puede recibir al involucrar a organizaciones internacionales en su proceso de planificación estratégica, puesto que la asistencia técnica que dichas organizaciones pueden proveer es valiosa para orientar al personal de la aduana directamente involucrado en este proceso. Entre las organizaciones internacionales que suelen apoyar estos procesos de planificación estratégica podemos mencionar al Fondo

Monetario

Internacional

(FMI),

Banco

Interamericano

Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), así como administraciones donantes; tales como la aduana de España, la aduana de Estados Unidos y la aduana de Canadá, entre otros. Frecuentemente, la OMA como único organismo internacional dedicado específicamente a temas aduaneros, es la organización a la que las aduanas suelen recurrir cuando emprenden un proceso de planificación estratégica, trabajando en

muchas

ocasiones,

conjunto

con

cualquiera

las

organizaciones internacionales antes indicados.

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¿Cómo

apoya

OMA

las

administraciones

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aduaneras

miembro desde el punto de vista del fortalecimiento de las capacidades? En el marco del proceso de planificación estratégica, la OMA brinda asistencia a las administraciones aduaneras en el contexto del programa Columbus de esta organización y bajo la premisa de “hacer un plan estratégico CON la aduana y no PARA la aduana”, una práctica que es fundamental para el éxito en la implementación de dichos planes estratégicos, puesto que permite que las aduanas adquieran un mayor nivel de pertenencia con las acciones estratégicas y proyectos que definan. PARA SABER MÁS: Conozcamos un poco más sobre lo que es el programa Columbus de la OMA: De acuerdo a la Organización Mundial de Aduanas, este programa constituye la más grande y completa iniciativa de fortalecimiento de capacidades jamás vista. El programa brinda asistencia hacia la implementación total del Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global SAFE. El programa Columbus consiste en tres fases y está orientado al fortalecimiento de capacidades a lo largo de todo el ciclo de la modernización aduanera. Ver Gráfico 1.3 siguiente.

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GRÁFICO 1.3. CICLO DE LA MODERNIZACIÓN ADUANERA, PROGRAMA COLUMBUS DE LA OMA

FASE I Diagnóstico Evaluación de Necesidades FASE II Apoyo en la implementación FASE III Evaluación de Avances y Monitoreo Fuente: Organización Mundial de Aduanas

Según la OMA, algunos datos importantes sobre este programa son los siguientes:  Alta demanda de asistencia de parte de los Miembros de la OMA

sobre el programa;  estandarización

y propuesta completa para la identificación y

atención de las necesidades de fortalecimiento de capacidades;  soluciones hechas a la medida de la realidad del país basado en un

análisis comparativo;  vinculación con instrumentos, herramientas y buenas prácticas de

la OMA: 

Marco de Diagnóstico de Fortalecimiento de Capacidades. 24

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

Compendio de Fortalecimiento de Capacidades.



Programa de Desarrollo Gerencial.



Directrices para la Implementación de los Programas OEA.



Directrices para la Gestión de Riesgo en Aduanas.



Programa de Integrida.

Módulo 6

El programa Columbus es ejecutado y monitoreado por la OMA a través de su Dirección de Fortalecimiento de Capacidades y las estructuras regionales con que cuenta la OMA, compuesta por sus Oficinas Regionales para el Fortalecimiento de Capacidades y los Centros Regionales de Formación.3 Importante saber que en el marco de la asistencia que presta la OMA en materia de planificación estratégica, la aduana receptora organiza un taller durante el cual todos los miembros del equipo gerencial de la aduana se alejan de su quehacer diario y se dedican exclusivamente a la labor de planificación estratégica. Este tipo de taller es facilitado por dos expertos en modernización aduanera acreditados por la OMA, quienes guían con su experiencia a los participantes. Al final del taller, se establece un plan de trabajo (o plan de acción) sobre la base del plan estratégico final de la aduana, mismo que establece como se realizará la implementación de dicho plan. El seguimiento en la implementación del plan estratégico es otra etapa en la cual la OMA y los organismos internacionales y aduanas donantes indicados en este apartado asisten a las aduanas. Es fundamental que la aduana administre de manera apropiada la asistencia, tanto técnica como financiera que podría recibir de los donantes, basándose en el plan estratégico de su administración, de manera que se evite la 3En

la Región de las Américas y El Caribe la OMA cuenta con una Oficina Regional para Fortalecimiento de Capacidades –ORFC- en Montevideo, Uruguay (desde el año 2015); Un Centro Regional de Formación –CRF- en Santo Domingo, República Dominicana; y una Oficina Regional de Enlace de Inteligencia –RILO- en Chile.

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Módulo 6

duplicación o traslape en este tipo de asistencia que lejos de contribuir con la modernización de la aduana podría impedir que las acciones y proyectos parte del plan estratégico alcancen sus mejores resultados. Además, esta gestión apropiada de la asistencia técnica debe permitir que la idea de implementar proyectos que se observan en otros países o que provienen de imposiciones de gobierno se evalúen sin que tomen en cuenta ordenamiento estratégico de la aduana. Este involucramiento de organismos internacionales en el proceso de planificación estratégica lanza un mensaje positivo tanto a las autoridades nacionales y sector privado, como a otras instituciones internacionales donantes, incrementando la credibilidad en la aduana y permitiéndole un mayor nivel de cooperación en la implementación de sus acciones y proyectos.

CASO DE ESTUDIO No. 2 La aduana de Nicaragua inició en el año 2007 una transformación de su servicio, que comenzó con la revisión de la misión y visión de la aduana para, posteriormente, dar pie a la elaboración de un plan estratégico. Fue así como en el año 2009, bajo el mando del señor Edy Medrano, Director General de la aduana de Nicaragua requirió a la OMA asistencia técnica para la realización del informe de diagnóstico que esta organización realiza a sus miembros para evaluar los retos, oportunidades y amenazas de acuerdo al Marco Normativo SAFE de la OMA, misión que fue realizada en el mes de mayo de 2010 durante 15 días por parte de expertos de la OMA provenientes de Chile y Guatemala. Esta misión generó un informe con una serie de recomendaciones que fue entregado a la aduana de Nicaragua para que considerara la 26

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implementación de dichas recomendaciones, por lo que basándose en éstas y con la intención firme de la aduana por continuar el proceso de implementación del Marco Normativo SAFE de la OMA, requirió nuevamente de la OMA para asistir a la aduana en la elaboración de un plan estratégico para la implementación de las recomendaciones formuladas en el informe de diagnóstico previamente elaborado. Un detalle que hace más relevante este caso es que el Banco Interamericano de Desarrollo y la aduana de Nicaragua habían acordado desde antes de realizar la misión de asistencia técnica en este país de parte de la OMA, el apoyo financiero de parte del BID de aproximadamente US$ 500,000 para apoyar la modernización de esta aduana. Sin embargo, debido a que la aduana no contaba en ese momento con un claro enfoque sobre sus prioridades estrategicas plasmadas a través de un plan estratégico, el desembolso no fue otorgado en aquel momento. Fue así como luego de que la OMA brindara la asistencia necesaria a la aduana de Nicaragua para la elaboración de un plan estratégico que, entre otras cosas, se centraría en solamente 3 proyectos prioritarios para el país debido a los recursos con que contaba la aduana en ese momento. Por lo tanto, una vez concluido este ejercicio, esta aduana requirió al BID el desembolso de la asistencia financiera ofrecida para la implementación de estos tres proyectos prioritarios. Lo más interesante de este caso es la respuesta que el BID le brindó a la solicitud de la aduana de Nicaragua, indicándoles que para poder realizar el desembolso era necesario que la OMA certificara que el plan estratégico

aduana

Nicaragua

había

sido

elaborado

conjuntamente con dicha organización, así que una vez la OMA realizó

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esta certificación, Nicaragua recibió de parte del BID los fondos antes indicados. CONCLUSIÓN En este caso, hay tres aspectos principales a destacar y que tienen relación directa con las recomendaciones formuladas en este módulo: 1. El beneficio de involucrar a organizaciones internacionales en el proceso de planificación estratégica de la aduana, pues fue este respaldo lo que al final permitió recibir la cooperación técnica de parte del donante. 2. La importancia de definir un plan estratégico que esté alineado con los recursos actuales y proyectados de la aduana, con el fin de brindar mejores resultados en la implementación. (ver el apartado 1.2.3. siguiente) 3. La importancia del papel que juegan los donantes en su apoyo técnico y financiero a la modernización de los sistemas aduaneros, tal y como lo hizo en este caso el BID.

1.2.3. Establecer prioridades acorde con la capacidad de la aduana Cuando

realizamos

proceso

planificación

estratégica

normalmente nos enfrentamos ante la tentación de que todo nos gustaría que estuviera listo pronto y, muchas veces, cometemos el error de comprometernos en corto plazo más allá de lo que la capacidad actual y proyectada de la aduana nos permite desde el punto de vista de cantidad y calidad de los recursos humanos y financieros; así como nuestra capacidad de relacionarnos con el sector privado y coordinar operaciones con otros organismos del estado.

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Módulo 6

La experiencia ha mostrado que muchas aduanas en el mundo suelen observar proyectos innovadores y que han dado resultado en otras administraciones aduaneras y, por esta razón, deciden iniciar su implementación

emulando

dichos

proyectos,

cual

varias

ocasiones no resulta ser tan fácil dadas las condiciones nacionales de cada país. En algunos casos, no se ha trabajado antes en las bases que dichos proyectos requieren y, por lo tanto, su sostenibilidad es muy vulnerable. Esto sin dejar de mencionar que ya se encuentran trabajando en otros proyectos, por lo que solamente incrementan la carga de trabajo y con ello ponen en peligro la implementación de todos los proyectos que se plantean debido a la falta de priorización del trabajo. Un aspecto muy importante que nos hace comprender mejor el contexto en que las administraciones pueden asumir retos de reforma es el hecho de que la mayoría de administraciones aduaneras destinan menos del 10% del tiempo de sus empleados y menos del 15% de sus recursos financieros a la innovación y modernización, puesto que las actividades recurrentes consumen la mayor parte de los recursos.

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EJEMPLO PRÁCTICO: Uno de los ejemplos más claros y frecuentes que podemos mencionar cuando hablamos de implementar proyectos sin que la aduana esté preparada lo encontramos cuando hablamos de los proyectos de ventanilla única, un tema que está muy de moda en las administraciones aduaneras de la región de las Américas y el Caribe. En algunos casos, al escuchar el término “Ventanilla Única” se piensa rápidamente en un sistema informático y muchas veces no se considera la simplificación y agilización de los procesos de negocio, por lo que se toma la decisión de enfocar los esfuerzos en el desarrollo de una aplicación

software

aunque

automaticen

los

mismos

procesos

burocráticos que se tienen en el momento de la implementación de dicha aplicación de software o, lo que es peor aún, se adaptan los procesos a las limitaciones que un software determinado tiene en lugar de ser al contrario. Por lo tanto, en este tipo de casos es mejor enfocarse inicialmente (o de forma paralela) en una mejora sustancial de los procesos, de manera que el sistema de software sea un apoyo importante para la ejecución de dichos procesos. Esto permitirá que las entidades asociadas se adueñen de su negocio y sean capaces de realizar mejoras continuas a sus propios procesos.

En este sentido, es importante que en el marco del proceso de planificación, administraciones aduaneras pequeñas y con muchas limitaciones como lo son en gran parte las de la región de las Américas y el Caribe, emprendan pocos proyectos a la vez en un mismo año (algunos pueden trascender más allá de un año), puesto que será más efectivo para el alcance de resultados sustanciales que planificar muchos proyectos en paralelo pero pocos resultados debido a que estos superan la capacidad con que cuenta la aduana. Esto no significa que no se deben identificar las necesidades de la aduana y acciones que puedan atender dichas necesidades; pero la priorización es clave para que poco a poco se consiga mucho.

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este

mismo

contexto,

para

evitar

que

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planificación

estratégica vaya más allá de los recursos y capacidades de la aduana, es necesario que el plan estratégico contenga los recursos humanos y recursos financieros que requerirá la ejecución de las acciones y proyectos definidos, debiendo establecerse indicadores de gestión que sirvan como referencia para medir realmente el nivel de cumplimiento de los objetivos estratégicos, tal y como se menciona específicamente en el módulo 4 de este curso. En el GRÁFICO 1.4. se representan las etapas sugeridas que la aduana debe seguir para encontrar una adecuada relación entre recursos humanos, financieros, tecnológicos y físicos versus proyectos a implementar. GRÁFICO

1.4.

SUGERENCIA

PARA

PRIORIZAR

LOS

PROYECTOS

ACCIONES

ESTRATEGICAS SEGÚN LOS RECURSOS DE LA ADUANA

Fuente: Elaboración Propia

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Si bien es aconsejable que los proyectos se prioricen de acuerdo a la capacidad actual y proyectada de la administración aduanera, es importante también que las acciones prioritarias que se definan en el marco de los proyectos a desarrollar combinen dos tipos de resultados fundamentales: a.

Resultados para hoy (victorias tempranas), lo cual significa

que deberán ser acciones que brinden resultados a corto plazo que muestren beneficios producto de la gestión de la aduana y que, sobre todo,

atiendan

los

intereses

políticos

que

toda

administración

aduanera, en mayor o menor medida, afronta. Esto permitirá ganar confianza y apoyo para el alcance de metas más enfocadas al punto de vista técnico que político de los proyectos. b.

Resultados para mañana: normalmente más relacionado con

la parte técnica de la planificación estratégica y que se deben enfocar más que todo en estructurar las acciones a mediano y largo plazo que se pretenden emprender. Estas acciones siempre deben asegurar resultados

sustanciales

deben

formar

parte

mismo

ordenamiento estratégico conjuntamente con las victorias tempranas. En conclusión, las administraciones aduaneras deberán asumir compromisos que son capaces de cumplir y no aquéllos que superen sus capacidades, en cuanto a recursos y cualidades de su personal porque podría provocarles serias dificultades para alcanzar los objetivos estratégicos establecidos. Es más efectivo definir pocos proyectos y asignar los recursos adecuados a éstos en términos de obtención de resultados sustanciales y sostenibles, en lugar de planificar muchos proyectos a la vez sin tener los recursos suficientes para su buena ejecución.

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1.2.4. Considerar a todos los niveles dentro de la aduana Existen varias razones por las cuales hacer parte del proceso de planificación estratégica a todos los niveles jerárquicos de la aduana es un elemento clave para el éxito de la implementación del plan estratégico. El primero de ellos es por la importancia que tiene la pertenencia que deben sentir todos los empleados de la institución con las acciones y proyectos definidos en el plan estratégico, lo cual solo se logra si se da la oportunidad de realizar propuestas que puedan considerarse en el proceso de planificación. Con frecuencia, los procesos de planificación estratégica son realizados por una unidad específica o, en el mejor de los casos, en ejercicios en que se incorpora a los mandos medios y altos de la aduana, sin embargo, se ha preguntado: ¿A qué parte de la aduana se dirigiría inicialmente si desea saber cómo funciona la aduana de un determinado país? ¿Será el área gerencial el mejor lugar para obtener esta información? Para dar respuesta a estas preguntas es oportuno comentar que en el año 2010 en conversación con el Sr. Ernani Checcuci, quien en ese entonces se desempeñaba como Director Adjunto interino de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA y que luego tuvo el privilegio de dirigir la aduana de Brasil como Director General y ahora es el actual Director de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA, discutimos sobre este cuestionamiento y coincidimos en que el primer lugar a donde debe dirigirse quien desee conocer una aduana es a su área operativa; es decir, con los empleados que se encuentran en las fronteras, puertos o aeropuertos; quienes por vivir el día a día de la operación conocen más a fondo lo que realmente pasa en la aduana, esto incluye también a los encargados de administrar y supervisar dichas oficinas de aduanas.

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Esta es una muestra de cómo al incorporar a los niveles operativos de la aduana en el proceso de planificación estratégica se logra más de un objetivo, puesto que tan importante es lograr un nivel de pertenencia con el plan estratégico como se mencionó anteriormente, como aprovechar la experiencia práctica que pueden aportar y que resulta útil en la definición de acciones y proyectos en el marco del plan estratégico. Esta forma de pluralizar el proceso de planificación estratégica también es clave para enfrentar la resistencia al cambio que inevitablemente se presentará en la etapa de implementación del plan estratégico en la institución, fenómeno que también debe combatirse con una adecuada estrategia de comunicación dirigida a todos los niveles de la organización. La forma en que se sugiere realizar la incorporación de todos los niveles de la organización en el proceso de planificación estratégica en aduanas es la siguiente: GRÁFICO 1.5. SUGERENCIAS PARA INCORPORAR AL NIVEL OPERATIVO DE LA ADUANA EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Fuente: Elaboración Propia

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Lo anterior es principalmente enfocado a lo que se refiere al diseño y elaboración

del

plan

estratégico

aduana;

que

implementación, seguimiento y mejora continua demandan roles distintos de los mismos actores mencionados anteriormente, lo cual es parte del proceso de gestión estratégica de la aduana. Por lo tanto, se debe dar atención al desarrollo de un proceso robusto de planificación estratégica que sea orientada y apropiadamente vinculada al proceso de asignación de recursos y de gerencia del desempeño en el que todos en la organización estén debidamente informados y se sientan partícipes del plan estratégico de la aduana. Una

situación

frecuentemente

observada

que

muchas

administraciones públicas en general, el plan estratégico es un tema impuesto externamente (un ministerio, por ejemplo) o, en ocasiones, impuesto por parte de la Gerencia General de la administración hacia el resto de la organización. Es por todo esto que, para lograr un nivel de pertenencia de todos en la organización y disminuir la resistencia interna al cambio, todos los niveles de la organización deben jugar un papel determinado en la planificación estratégica de la aduana. Debe ser un plan incluyente y bien comunicado a todos los niveles, el cual recoja los aportes derivados de la experiencia de los niveles operativos y las demandas de los clientes principales de la aduana, que son los importadores, exportadores, operadores de comercio y el propio gobierno. De esta forma, la aduana podrá enfrentar de mejor forma los desafíos que comúnmente aparecen principalmente en la etapa de implementación en materia de comunicación y gestión del cambio tanto dentro de la organización como fuera de ella.

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1.2.5. Incorporar requerimientos estratégicos comunes a las aduanas Según la OMA, la aduana del siglo XXI debe cumplir con roles específicos que van más allá de solamente recaudar (véase, GRÁFICO 1.6.). Sin embargo, en los países en desarrollo ésta es la meta

principal

por

tratarse

aporte

importante

para

presupuesto del estado. Sin embargo, también es cierto que en muchos países en desarrollo no es la recaudación el rol más importante que juega la aduana, sino que puede ser la seguridad y/o la protección a la sociedad debido a las circunstancias particulares de un determinado país o región. En mayor o menor medida, la facilitación del comercio es una de las principales prioridades de los países a nivel mundial en búsqueda de una mayor competitividad de sus países, principalmente hoy en día luego de la firma del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC en Bali en el año 2013. Adicionalmente es preciso tomar en cuenta que la aduana se convierte en la fuente principal de información de y para la generación de estadísticas de comercio exterior, otra de las funciones importantes de una aduana moderna.

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GRÁFICO 1.6. ROLES QUE DEBEN CUMPLIR LAS ADUANAS DEL SIGLO XXI SEGÚN LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS

Fuente: Elaboración Propia a partir del Documento Estratégico de la OMA denominado “Las Aduanas del Siglo XXI”

En el contexto de los roles antes indicados, existen requerimientos estratégicos puntuales que le son demandados a la aduana y que normalmente

provienen

agentes

externos;

siendo

aquéllos

básicamente el reflejo de cómo la sociedad percibe la función de la aduana. Por lo tanto, es de suma importancia que en todo plan estratégico de aduanas dichos requerimientos sean de una u otra forma incluidos. Es por ello que, basándonos en el Compendio de Fortalecimiento de Capacidades

OMA,

detallan

continuación

estos

requerimientos estratégicos de tal forma que usted los conozca y pueda tomarlos en cuenta en las acciones y proyectos que se definan en el plan estratégico de la aduana.

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Transparencia: el comercio y el público en general requiere de

reglas

procedimientos

claros,

los

cuales

deben

publicarse

oportunamente y se apliquen de forma coherente a un estándar común. Estos necesitan del respaldo de un servicio de información que amplíe su entendimiento antes del movimiento de bienes y un sistema de apelaciones que permita resolver con justicia las disputas y malos entendidos que se presenten en el marco de su aplicación. b.

Interferencia mínima: el comercio lícito y el tráfico de

pasajeros esperan que la interferencia de la aduana sea mínima. Esto se logra mediante la simplicidad de las reglas y procedimientos, el uso de información anticipada, agilización del despacho y facilidad en los métodos de pago y recuperación de los fondos. c.

Seguridad: adicionalmente a los requerimientos internacionales

de protección a la sociedad por terrorismo y crimen organizado, es una tarea de la Aduana proteger el comercio legítimo, el medio ambiente, la herencia nacional y brindar una presencia adecuada que inspire confianza pública sobre su trabajo. d.

Alianzas: Aduanas debe ser motivado y apoyado en el

desarrollo de relaciones internas y externas efectivas que permitan a otras agencias de gobierno, a los empresarios y al público en general tener influencia en sus operaciones. Además, Aduanas debe ser receptivo a las demandas legítimas que realizan operadores de comercio y estar en coordinación con las actividades de todas las agencias que actúan en las fronteras. Esto eliminará la duplicación y minimizará la burocracia. e.

Profesionalismo: quienes actúan en operaciones de comercio

lícito, así como los pasajeros que cruzan las fronteras esperan de forma razonable tratar con personal de aduanas que sean expertos en su trabajo, tener una mentalidad de servicio y un alto nivel de integridad personal y profesional. 38

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1.2.6. Revisar la estructura organizacional de la aduana De acuerdo a lo que indica el Banco Mundial en su Manual de Modernización Aduanera (año 2005, parte I, página 364), una organización ideal no debe ser estática, sino que tiene que gozar de un grado de flexibilidad que le permita adaptar continuamente su estructura para enfrentar nuevos desafíos, cambios en la carga de trabajo, expansión geográfica, la competencia, la introducción de nuevas tecnologías e innovación, así como cambios en la legislación. Todo esto se aplica tanto para la iniciativa privada como en el sector público, no siendo aduanas la excepción. A pesar de esto, la experiencia nos dice que, en muchas ocasiones, las administraciones aduaneras emprenden procesos de planificación estratégica en los cuales no se ocupan de revisar su estructura organizacional, especialmente con el objetivo de analizar la misma en función de la efectividad en el servicio y en el alcance de los objetivos estratégicos definidos. En otras palabras, las aduanas comúnmente definen proyectos y acciones

estratégicas

enfocadas

superar

ciertas

carencias

simplemente a mejorar su desempeño y modernizar su servicio; pero no incluyen dentro de las estrategias para conseguir los resultados esperados, la adecuación de su estructura organizacional que les permita una mejor administración de recursos, formación requerida sobre los proyectos prioritarios y, en general, la falta de atención especializada a la implementación de dichos proyectos que luego se traduce en la falta de resultados sustanciales tanto para la aduanan como para aquellos a quienes se dirigen dichos proyectos.

Puede consultar el documento completo en http://documentos.bancomundial.org/curated/es/2005/01/7368299/customs-modernizationhandbook-manual-de-modernizacion-de-aduanas 4

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¡IMPORTANTE! Hablar de revisar la estructura organizacional de la aduana a la luz de las prioridades estratégicas no significa que esto necesariamente nos debe llevar al cambio del organigrama de la administración, ya sea para eliminar, crear o jerárquicos.

modificar

áreas

organizativas o niveles

En muchos casos, lo que resulta necesario es: revisar

posible duplicidad de funciones o carencia en la definición de las mismas; la asignación de recursos a las áreas actuales desde el punto de vista de cantidad y calidad, así como los recursos financieros con los que se cuenta para la ejecución de proyectos enmarcados en el plan estratégico de la administración; y las líneas de mando de determinadas áreas clave, entre otros aspectos que no permitan la eficacia en la comunicación, coordinación y obtención de los resultados esperados. Todo esto, dado que en muchos casos una efectiva asignación y administración de los recursos de la institución que incluya el desarrollo continuo del recurso humano puede resolver de mejor forma problemas que, a pesar de que se modifique el organigrama, pueden persistir y perjudicar el alcance de los objetivos estratégicos.

¿Existen áreas organizativas estratégicas que deberían ser parte de una aduana moderna? La

respuesta

esta

pregunta

forma

parte

estándares

internacional o buenas prácticas en aduanas que se haya redactado hasta ahora, puesto que como se indicó en el apartado anterior, son las prioridades y el contexto de país y de la aduana las que definen la estructura organizacional de una administración. Sin embargo, lo que sí podemos identificar con base a la experiencia son funciones, además 40

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de las administrativas y financieras, de una especialización específica que han permitido el alcance de mejores resultados en las aduanas desarrolladas, siendo estos los siguientes: a.

Gestión de Riesgo e inteligencia: ante la imposibilidad de

ejercer un control al 100% de las mercancías que cruzan las fronteras de un país, las aduanas modernas están optando cada vez más por adoptar una gestión basada en riesgos, tal y como la OMA lo recomienda. Por lo tanto, en virtud de la especialización para la recopilación y análisis de datos, así como para la ejecución de tareas de

control

inteligencia,

necesario

contar

con

equipo

especialmente designado para llevar a cabo esta labor de la mejor forma, aun cuando la gestión de riesgo es un tema transversal a toda la administración aduanera. b.

Relación aduana-sector privado, aduana – sector público,

aduana-aduana y aduana – organismos internacionales: como bien sabe, la aduana es una institución que debe coordinar su labor tanto a nivel nacional con sectores empresariales y públicos, así como con otras aduanas y organismos internacionales, sin dejar de mencionar la relación con donantes que tan importante es para el apoyo financiero a iniciativas nacionales y regionales que se pretendan emprender. Es por esto, que las aduanas modernas del mundo apuestan por la creación de una unidad específica que se encargue del tratamiento, administración y desarrollo de estas relaciones para beneficio de la aduana y del país, siendo común ver en estas administraciones unidades de asuntos internacionales, unidades de relaciones externas o identificadas con otros nombres pero con funciones específicamente orientadas a fortalecer las relaciones de la aduana con otros actores. Lo mejor es establecer estrategias de cómo desarrollar y mantener estas relaciones tomando en cuenta las políticas de gobierno, buscando que permita un mayor entendimiento 41

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de la importancia de la aduana en el alcance de objetivos globales y de gobierno. c.

Planificación estratégica: muchas aduanas en el mundo

cuentan con un área de planificación estratégica, la cual puede pertenecer directamente a la aduana o, para el caso de instituciones integradas en donde al menos aduanas y tributos internos se manejan en una misma administración, pueden decidirse por una área de planificación estratégica única para toda la institución. Sin embargo, hay muchos casos en los cuales la aduana carece de esta área de apoyo o que aún teniendo un área especial, el trabajo de éstas se limita al apoyo en la definición de los planes estratégicos, pero su involucramiento en el proceso de gestión aduanera es mínimo, y no orientado a evaluar, mejorar o simplemente redefinir el camino que se ha trazado inicialmente, así como velar por la adecuada asignación de recursos para la implementación. Por esta razón, es recomendable que en estas áreas de planificación cuenten con personal que, además de conocer sobre herramientas y métodos de planificación, también posean conocimientos y experiencia en materia aduanera, de manera que tengan la capacidad de asistir a las áreas sustanciales de la aduana en la correcta determinación de los planes operativos anuales y en otras tareas que involucra la administración del plan estratégico para no convertirse solamente en áreas que exigen información para actualizar a la Dirección, sino que tengan una participación activa en el alcance de los objetivos de la aduana. d.

Tecnología de la Información: “…Las aduanas deben sacar

provecho de las nuevas tecnologías emergentes para mejorar, entre otras cosas, la tramitación, la gestión de riesgos, la información y la detección no intrusiva…”(Documento de la OMA denominado “La aduana del Siglo XXI”, numeral 14, inciso f). Debido a esto, para la investigación de nuevas tecnologías, desarrollo y mantenimiento de 42

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aplicaciones informáticas que apoyen la gestión aduanera, faciliten los trámites y aseguren la comunicación y el manejo de la información, entre otras cosas, es necesario contar con personal especialmente designado para estas tareas. Una gran mayoría de las administraciones aduaneras en el mundo se apoyan hoy en día en innovaciones tecnológicas para facilitar el comercio lícito y combatir prácticas de fraude y contrabando en aduanas. En algunos casos, este servicio es externalizado por la aduana, quien se encarga únicamente de definir, dirigir y controlar el servicio que le prestan. e.

Gestión de la modernización: la modernización para las

aduanas es una materia que ocupa en la mayoría de ellas un espacio importante en su agenda; pero a pesar de esto, muchas veces se carece de una persona o área responsable de su gestión. Por lo tanto, es fundamental contar con responsable (s) de gestionar los cambios en el marco de la modernización; algo de lo que hablaremos con más detalle en los próximos apartados. (ver apartado 1.2.7 siguiente) f.

Operador Económico Autorizado: en la actualidad, muchas

administraciones han incursionado en estos programas. Básicamente consisten en una relación de confianza aduana – sector privado para facilitar el comercio lícito y asegurar la cadena logística con base a lo establecido en el Marco Normativo SAFE de la OMA. Ambos temas no suelen ser muy familiares para la aduana, por lo que designar un área especial que empiece a generar conocimiento y ganar experiencia en este tipo de programas es necesario para garantizar su éxito para quienes pretendan emprender una iniciativa de este tipo.

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PARA SABER MÁS: El Ministerio de Hacienda o Finanzas es la institución de gobierno de la que frecuentemente dependen las aduanas, principalmente en la mayoría de países en desarrollo, lo cual automáticamente define en gran parte el enfoque principal de su función hacia la recaudación de impuestos. Sin embargo, esto no necesariamente debe ser así, especialmente si se tiene en cuenta el cambio que las aduanas están sufriendo en la actualidad como consecuencia de la evolución en sus responsabilidades de control y facilitación. Por ejemplo, en países en los cuales la facilitación del comercio es una de sus principales prioridades, la aduana suele encontrarse bajo la supervisión y dirección del Ministerio de Comercio o Economía; mientras que, por otro lado, en casos como los Estados Unidos de Norteamérica en donde es la seguridad su principal prioridad, la aduana es dirigida por el Departamento de Seguridad Nacional. Esto demuestra que no existe un estándar relacionado con la agencia de gobierno de la que dependen las aduanas, sino que las condiciones particulares de cada país son las que establecen este tipo de relación. Todos estas funciones, de acuerdo al Marco Normativo SAFE de la OMA y el documento “Las Aduanas del Siglo XXI” de la misma organización, son ineludibles para una aduana moderna. Por lo tanto, merecen especial atención al momento de revisar la estructura organizacional con la finalidad de que se busque su incorporación en unidades especializadas de la aduana que garanticen mejores resultados en su implementación.

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En resumen, las aduanas deberían considerar como parte de su proceso

planificación

estratégica

una

revisión

estructura organizacional para analizar si ésta le permite alcanzar de mejor forma los objetivos estratégicos trazados en el plan que han elaborado para la reforma y modernización aduanera. Esto es muy frecuente que se deje fuera del proceso de planificación y solamente se incorporan al plan estratégico proyectos innovadores que muchas veces terminan siendo gestionados por muchas áreas organizativas de la aduana y tienen a fallar por la carencia de un liderazgo centrado en una o pocas áreas de la aduana, por ejemplo.

1.2.7. Designar a un equipo para la gestión de la modernización Ya hemos hablado de varios elementos prácticos importantes para todo proceso de planificación estratégica; entre ellos, la definición de prioridades acorde con la capacidad de la aduana, considerar a todos los niveles dentro de la aduana y la revisión de la estructura organizacional. Todos estos elementos convergen en un punto trascendental en todas las organizaciones: el recurso humano. Inclusive el mejor plan estratégico sin el compromiso de la autoridad superior, una buena dirección, seguimiento y los recursos necesarios desde el punto de vista de cantidad y calidad, fracasaría. Cuando se emprende un proceso estratégico de modernización en aduanas, de forma normal la ejecución de acciones y proyectos se centra en las unidades organizativas de la administración aduanera, quienes deben realizar las tareas diarias propias de sus funciones y las enmarcadas en el plan estratégico; por lo que su carga de trabajo aumenta y se ocasionan demoras.

Estamos ante enfoques erróneos

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que carecen de integración con otras unidades de la administración, entre otras dificultades para la implementación. Es probable que usted se identifique con la situación mencionada en el párrafo anterior, así que una buena práctica sugerida por la OMA y otros organismos involucrados en la asistencia para la modernización aduanera -por ejemplo, el FMI, BID y el BM- es designar a un equipo especial para gestionar la modernización en la aduana o, al menos, a una persona que realice esta labor con la finalidad de que se distribuya de mejor forma la carga de trabajo y las responsabilidades en el marco del plan estratégico de la aduana. Este equipo de trabajo debe jugar un importante papel en la planificación, implementación y, sobre todo, en el seguimiento y mejora continua de la gestión aduanera. Debe poseer todo el apoyo del Director General, siendo prácticamente su representante ante el resto de unidades organizativas de la aduana y ante entes externos a la aduana, para que puedan obtenerse resultados sustanciales y de forma oportuna. Algunos

aspectos

identificación

que

deberían

nombramiento

tomarse

del

equipo

en de

cuenta

para

gestión

modernización son los siguientes: a. Es mejor que el equipo esté formado por el personal de distintas unidades dentro de la aduana, que ejerzan un liderazgo positivo en la aduana que les permita influenciar en las decisiones sin mayor resistencia al cambio. Por lo tanto, es preferible que provengan desde dentro de la aduana. b. Es fundamental identificar a un “campeón” de la reforma y modernización que lidere al equipo de gestión de la modernización;

sin

embargo,

liderazgo

principal

debe

continuar centrado en el Director de Aduanas. 46

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c. El equipo de gestión de la modernización debe reportar directamente al Director General y no a una unidad secundaria, de manera que tenga la autoridad suficiente para provocar cambios sustanciales en el proceso tomando decisiones hasta cierto nivel debidamente acordado con el Director General. d. El

equipo

debe

estar

formado

preferentemente

por

oficiales con un alto nivel de conocimientos y experiencia en gestión

negociación,

proyectos, entre

liderazgo,

otras

gestión

destrezas

que

del

cambio,

deberían

poseer

idealmente. e. Este equipo tendría entre sus principales funciones, ser el enlace entre el Director General y las unidades de ejecución de los proyectos enmarcados en el plan estratégico que se haya definido, así como reportar el grado paulatino de avance y todos aquellos riesgos o desafíos que se presenten en el marco de la implementación del plan estratégico de la aduana. f. Este equipo deberá ser el que apoye a las áreas que ejecutan las acciones o proyectos orientándolos en la consecución de sus objetivos y, sobre todo, buscando la integración de las acciones de todas las áreas de la aduana, puesto que en muchas ocasiones la comunicación es una de las principales causas de demoras o fallas durante la etapa de implementación.

1.2.8. La aduana debe participar en la definición de las políticas que ejecuta Las administraciones aduaneras son a menudo responsables de la implementación de una política del gobierno, en las que no participan en su definición.

Esto provoca frecuentemente dificultades en la

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implementación e inconsistencias en las políticas que administra en nombre de otras instituciones de gobierno. Debido a sus responsabilidades significativas de recaudación de tributos, tal y como se comentó anteriormente, las administraciones aduaneras en muchos países están bajo las órdenes y supervisión del Ministerio de las Finanzas o Ministerio de Hacienda, lo que hace muchas veces difícil que sus funcionarios no den suficiente prioridad a los objetivos no relacionados la recaudación de tributos, tales como la facilitación comercial, la protección de la comunidad y la seguridad nacional, entre otros. Por lo tanto, considerando que las responsabilidades de las aduanas han ido evolucionando en los últimos años y que varias de esas responsabilidades

deben

cumplirlas

coordinación

con

otras

instituciones de gobierno, es fundamental que las administraciones aduaneras participen de forma activa en el desarrollo de las políticas que estas tendrán que poner en ejecución. Pero se ha preguntado: ¿Qué es lo primero que las aduanas deberían hacer para ganar un lugar en la definición de las políticas que provienen del gobierno? Las

administraciones

aduaneras

deben

desarrollar

metas,

objetivos y las medidas de desempeño de forma clara y que reflejen la amplia gama de responsabilidades que tiene la aduana, teniendo que realizar una tarea de sensibilización ante las altas autoridades del país y buscar aliados estratégicos en el sector privado que apoyen sus metas y objetivos. Esto

debe

realizarse

buscando

espacio

necesario

niveles

superiores, principalmente cuando el enfoque de las políticas del país 48

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están más orientadas a la recaudación como sucede en la gran mayoría los países en desarrollo y menos desarrollados; sin embargo, las metas y objetivos de la aduana van más allá de solamente recaudar tal y como se indicó en el apartado 1.2.5 anterior. En el caso de administraciones integradas (impuestos internos y aduanas), cuando estas cuentan con estos espacios de participación a alto nivel de gobierno, es la autoridad máxima de la administración la que participa en la definición o en la revisión externa de las políticas que debe aplicar. Sin embargo, en muchas ocasiones, los Directores de estas instituciones no suelen ser personas que tengan experiencia en el ramo aduanero sino más bien en el tema tributario interno, por lo tanto, los intereses de la aduana no son puestos sobre la mesa de los comités de alto nivel de gobierno en la debida forma, perdiendo el relevancia los mismos. Los beneficios que puede traer consigo el hecho de que la aduana participe en la definición de las políticas que aplica pueden ser los siguientes: a.

Apoyo más directo del gobierno para la definición de objetivos

enfocados no solamente a la recaudación, sino también al resto de funciones que una aduana desempeña. b.

Estrecha colaboración entre la aduana y el resto de agencias de

gobierno para una mejor gestión coordinada de fronteras. c.

Desarrollo de un plan estratégico que apoye la implementación

de una estrategia de país. d.

Mayor sostenibilidad en las iniciativas emprendidas por la

aduana. e.

Mejor oportunidad para enfrentar de forma más inmediata los

desafíos que se presentan en la gestión estratégica de la aduana

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cuando estos requieren de decisiones que van más allá de las funciones de la aduana. f.

Una mejor percepción de parte de organismos internacionales y

donantes sobre los resultados que puede alcanzar una aduana, por tener la posibilidad de gestionar de forma más directa el apoyo de autoridades superiores en el proceso de modernización aduanera, lo cual podría atraer más recursos financieros para los proyectos prioritarios de la aduana. Estos son solo unos ejemplos de lo mucho que puede ayudar a la aduana encontrar el espacio necesario para que ser parte de la definición de las políticas que debe aplicar, pero hay muchos otros beneficios que se traducen en una mayor certidumbre para las autoridades aduaneras sobre el camino que deben seguir en lugar de continuar siendo más reactivos que proactivos, pues esto lleva muchas veces a gastos innecesarios, poca asignación de recursos para lo que se pretende emprender y, en fin, a una serie de complicaciones que no permitirán alcanzar un nivel de modernización como el deseado por la aduana. Es difícil para las administraciones aduaneras tener que implementar políticas en las cuales no ha participado en su definición, lo que trae como resultado que la aduana muchas veces no esté preparada para poner en práctica dichas políticas, puesto que esto le puede llevar tanto a modificaciones de procedimientos, como a adecuación de sistemas y, frecuentemente, esto implica modificaciones al plan estratégico de la institución. Por lo tanto, las aduanas deberían buscar los espacios ante las autoridades superiores para ser partícipes de las discusiones que se efectúen sobre los temas que les impacta. Ganar este espacio le dará, además, una serie de beneficios, tales como:

oportunidad

recibir

apoyo

más

directo

implementación de sus proyectos; más estrecha colaboración y 50

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cooperación con otras agencias de gobierno para una mejor gestión coordinada de fronteras; la alineación de su plan estratégico con la estrategia país; mayor sostenibilidad en el tiempo para sus iniciativas; mejor oportunidad para enfrentar los desafíos que surjan en la implementación del plan estratégico y, no menos importante, una mejor percepción de parte de los organismos internacionales y donantes sobre el alcance de resultados, lo cual permite un mayor interés de parte de estos en asistir técnica y financieramente a la aduana. Por todo esto, vale la pena que la aduana realice las gestiones necesarias para lograr los espacios para participar en las reuniones de alto nivel en el gobierno.

CASO DE ESTUDIO No. 3 A partir del año 2007, con la toma de posesión del señor Rafael Correa como Presidente de Ecuador, la aduana sufrió una transformación importante, puesto que el señor presidente confió en un grupo de jóvenes que le presentó una propuesta de reforma y modernización del servicio de aduanas. Como resultado, el presidente nombró a uno de estos jóvenes como Director General de Aduanas, siendo el señor Santiago León el elegido, quien tenía aproximadamente 30 años de edad en ese momento. Para afrontar este reto, el Sr. León Abad se hizo rodear del resto del grupo de jóvenes emprendedores que estuvieron a cargo de diseñar la propuesta, quienes lo acompañaron como personal de confianza dentro de la aduana de Ecuador, ocupando puestos claves en dicha administración aduanera. Este fue una muestra importante de liderazgo que desencadenó una serie de nuevas e innovadoras ideas que fueron implementándose en la

aduana

Ecuador

que,

por

mismo

crearon

cierta 51

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inconformidad con algunos sectores, tanto internos como externos a la aduana. Fue precisamente uno de los típicos inconvenientes que se presentan en la aduana lo que llevaron al Director General a participar de una reunión del consejo de alto nivel del gobierno de Ecuador solamente con la intención de aclarar el inconveniente que se presentó. En dicha reunión, el Sr. León Abad aprovechó la oportunidad que le brindaron para que, a través de su participación, el Sr. Presidente Correa y el resto de representantes de gobierno se dieran cuenta de la importancia que tenía contar con la participación de la aduana en este tipo de reuniones como un órgano técnico involucrado directamente en la productividad del país. Así que el Sr. Presidente Correa le preguntó al Sr. León Abad por qué no participaba constantemente en esas reuniones y le pidió que a partir de esa fecha lo hiciera. Esto

permitió

aduana

del

Ecuador

mejorar

relación

interinstitucional y la cooperación en este sentido y, sobre todo, obtener el apoyo directo del Presidente para muchas de las iniciativas que emprendieron. Un ejemplo de la importancia de esta relación es que en el año 2010 la aduana tomó la decisión de renovar su sistema informático de gestión aduanera. Después de hacer una evaluación de las alternativas que se le presentaban, requirieron de un presupuesto bastante alto que excedía la capacidad de la aduana. Sin embargo, aprovechando la coyuntura de estas reuniones, el tema fue puesto sobre la mesa y luego de evaluar los beneficios que esto traería para el país, fue el mismo Sr. Presidente Correa quien aprobó la adquisición de la opción elegida por la aduana para la compra de un nuevo sistema de gestión aduanera, algo que en otras condiciones hubiera sido muy burocrático y quizá no garantizado realizar sino se hubiera hecho en el marco de 52

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esta relación directa que la aduana tenía con las altas autoridades de gobierno, pues se tuvo la oportunidad de presentar directamente a los actores principales la iniciativa. CONCLUSIÓN Son muchos los beneficios que le trae a las aduanas ganar un lugar en las reuniones en que se definen y revisan las políticas de gobierno que luego tiene que ejecutar como ya vimos anteriormente, puesto que también le brinda la posibilidad de ser escuchada de primera mano y requerir apoyo puntual sobre ciertas iniciativas que buscándolo en otras circunstancias sería muy difícil conseguir o al menos en el momento en que este se necesite, tal y como en este caso de estudio sí lo logró la aduana de Ecuador. Muchas veces el costo oportunidad al no tener este tipo de apoyo a tiempo es muy elevado y pocas veces cuantificable por las aduanas. Un aspecto también importante de este caso es como la aduana tiene que aprovechar las oportunidades que se le presentan para mostrar la importancia de su participación en la definición de las políticas que impactan en su función.

1.2.9. Incorporar a otras agencias de gobierno Hablar de planificación estratégica para la modernización aduanera sin mencionar el rol que juegan el resto de agencias de gobierno que intervienen en el control del ingreso y salida de mercancías del país es una dificultad que a menudo encontramos en muchos países. Si bien esta situación le permite a la aduana avanzar en la modernización de muchos de sus procesos administrativos o de soporte, no le permite que buena parte de los procesos de negocio

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tengan una sustancial reforma y, por lo tanto, no se perciba de forma adecuada la modernización del sistema aduanero. Esto

debe

básicamente

que

mientras

aduana

aplica

innovadoras iniciativas, el resto de agencias de gobierno no avanzan al mismo ritmo que la aduana o en la misma dirección, siendo el importador, exportador u otros agentes de comercio internacional quienes se ven perjudicados por esta falta de coordinación de esfuerzos entre agencias de gobierno; lo que provoca que el país, en general, no consigue los niveles de competitividad deseados. Son la facilitación del comercio, la seguridad, la protección a la sociedad y el combate al contrabando los principales impulsores de la coordinación de funciones entre agencias de gobierno, puesto que estos elementos son resultado de una estrategia de país y no solamente del esfuerzo de una agencia en particular, en este caso de la aduana por ejemplo. PARA SABER MÁS: La OMA establece que uno de los pilares fundamentales para las aduanas del siglo XXI es la mejor gestión coordinada de fronteras (Documento “Las Aduanas del Siglo XXI” de la OMA, numeral 14, inciso (b)) lo cual exige la cooperación y coordinación entre todas las autoridades y organismos que intervienen en el control del ingreso y salida de mercancías, pasajeros y medios de transporte, así como en la seguridad de los pasos de frontera. Según la OMA, esto representa dos aspectos elementales para fortalecer la cooperación entre agencias de gobierno para una adecuada gestión de fronteras, el primero de ellos

reconocimiento

aduana

como

administración

preponderante en las fronteras nacionales para el control de la circulación de mercancías, mientras que el segundo aspecto se refiere a la implantación de una ventanilla única electrónica como aspecto 54

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clave para la agilización en los pasos de fronteras mediante la presentación una sola vez de los documentos requeridos por la administración que los requiere y ésta los distribuye al resto de instituciones de gobierno que corresponda. El Banco Interamericano de Desarrollo trabaja en la promoción de este tema en toda la región de diversas formas, siendo una de ellas, la realización de un curso online orientado a dar a conocer la importancia de trabajar coordinadamente entre agencias que actúan en frontera para agilizar el movimiento transfronterizo de bienes, medios de transporte y personas. Acceda por favor al siguiente link para conocer un poco más sobre la Gestión Coordinada de Fronteras y conocer sobre este curso del BID. https://www.youtube.com/watch?v=SU8DDS4eMb8

Dicho todo esto, la aduana tiene que procurar el involucramiento de instituciones dedicadas al control del ingreso o salida de mercancías prohibidas, instituciones dedicadas al control y la protección de la salud y de todas aquellas que en algún momento intervienen en las operaciones de arribo o salida de la carga, así como en el proceso de despacho. También deben involucrarse aquellas que sin intervenir de forma directa, pueden proporcionar a la aduana información valiosa para fortalecer su gestión de riesgo en aduanas. Una buena práctica utilizada para establecer esta relación, como se mencionó en el numeral 1.2.1. anterior, es mediante la creación de comités

locales

coordinación,

así

y/o

regionales

como

para

alternativas

discutir a

posibles

sobre

tareas

dificultades

de que

experimenta una determinada agencia para cumplir sus funciones. Estos comités locales deben ser liderados por la aduana, como agencia predominante en el control aduanero y la participación de todas las 55

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agencias contribuye enormemente a la simplificación de las gestiones aduaneras del puerto o frontera en que se encuentren, pudiendo llegar incluso a acuerdos de “fronteras de una sola parada” entre otras iniciativas que pueden implementarse. A pesar de lo anterior, el impacto que estos grupos locales tienen se limita

área

particular

acción.

Por

tanto,

más

recomendable es que estas relaciones aduana – otras agencias de gobierno se establezcan a altos niveles políticos para lograr así mejores resultados al momento de implementar iniciativas que involucren a más de una agencia de gobierno, siendo frecuente encontrar en varios países la formación de comités de alto nivel que involucran a la aduana, otras agencias de gobierno y miembros del sector privado en los que se discuten temas a nivel estratégico relativos a la reforma y modernización del sistema aduanero. (Véase GRÁFICO 1.2.) Un ejemplo de iniciativas que requieren un alto nivel de cooperación y coordinación son los proyectos de ventanilla única, lo cual es considerado un elemento clave de la Gestión Coordinada de Fronteras según la OMA. A través del siguiente video podrá conocer más sobre Ventanilla Única y sabrá como el BID fortalece las capacidades en esta materia en la región: https://www.youtube.com/watch?v=6ki5ZqeBbCg. Es por esto que en muchos países como Corea, este tipo de iniciativas han sido lideradas directamente por el más alto nivel del gobierno, lo cual ha facilitado la gestión interinstitucional, entre otras cosas. Finalmente, es importante resaltar como una buena práctica que la incorporación del sector privado en el proceso de planificación

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estratégica5 puede servir a la aduana como un impulsor a nivel político para que otras agencias de gobierno contribuyan activamente a la modernización del servicio aduanero cuando se encuentren dificultades para su participación. Por lo tanto, la separación de los controles que se realizan en frontera entre varias agencias de gobierno conduce a la aduana a la necesidad de incorporar a dichas agencias a su proceso de planificación estratégica. Si bien estas agencias pueden representar un aliado importante para la reforma y modernización del sistema aduanero, también podrían ser un obstáculo muy difícil de superar para la agilización y simplificación del ingreso, tránsito y salida de personas, mercancías y medios de transporte al país. Por lo tanto, es fundamental

que

desde

inicio

del

proceso

planificación

estratégica se les tome en cuenta y que los mismos también participen activamente de la implementación y seguimiento a las acciones y los proyectos que se definan en el marco del plan estratégico para la modernización aduanera, lo cual deben realizar tanto a altos niveles gerenciales como en la coordinación y cooperación a nivel local en las fronteras, puertos y aeropuertos que tengan presencia.

1.2.10.

Alinear

fortalecimiento

capacidades

con

planificación estratégica Hablar de fortalecimiento de capacidades en aduanas no es solamente referirnos a capacitación, sino también, entre otras cosa, a la asistencia técnica y al desarrollo de instrumentos y herramientas para apoyar la creación o mejora de habilidades del personal a todos los niveles de la aduana para influenciar, construir y manejar las políticas que cumplan con los requerimientos nacionales y

Ver apartado 1.2.1. de este documento.

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las obligaciones regionales e internacionales (Documento de la OMA llamado “La Estrategia Operacional y la Visión de la Organización Mundial de Aduanas 2009-2012”) con la finalidad de que las aduanas sean capaces por sí mismas de liderar su proceso de reforma y modernización. Es importante comenzar hablando de lo que es el fortalecimiento de capacidades para la aduana, ya que de su definición se desprenden elementos que demuestran por qué todo proceso de planificación estratégica debe estar apoyado por una adecuada estrategia de fortalecimiento de capacidades que contribuya con el desarrollo del pilar más importante en el diseño e implementación de un plan estratégico en aduanas que es el recurso humano. Como se ha mencionado anteriormente, no sirve de nada tener el mejor plan estratégico si éste no es bien ejecutado. De hecho, existen muchos artículos y libros que hablan sobre ello, llegando incluso a decir que es mejor tener un plan estratégico mediocre pero bien implementado que el mejor plan estratégico sin capacidad de implementación. Esto significa que la implementación es fundamental y, como se mencionó con anterioridad, es el recurso humano el elemento más importante de dicha implementación, tanto desde el punto de vista de cantidad como de calidad. Es importante recordar que este curso es parte integral del programa de fortalecimiento de capacidades que el BID pone a disposición de la región, mismo del cual podrá conocer más a través del siguiente video: https://www.youtube.com/watch?v=POBC_tF3cY&list=PL1oCyJmJLyeOHplU-LD9cgmdGU0LFE0BR&index=2

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PARA SABER MÁS: ¿Cuenta su administración aduanera con una unidad organizativa específica para el fortalecimiento de capacidades? Es muy probable que la respuesta sea NO. Pues la Organización Mundial de Aduanas desde el año 2005 creó la Dirección de Fortalecimiento de Capacidades de esta organización, la cual tiene como objetivo principal apoyar a todos sus miembros (180 a nivel mundial hasta abril del año 2016, de los cuales 31 pertenecen a la región de las Américas y el Caribe) para la implementación de los Convenios, instrumentos y herramientas de la OMA. Esta Dirección se encarga de brindar asistencia técnica con expertos calificados, desarrollar herramientas y guías para la formación y potenciación del recurso humano de las aduanas, apoyar en la búsqueda

financiamiento

establecimiento

alianzas

estratégicas con otras instituciones internacionales y donantes en pro del fortalecimiento de las capacidades de los Miembros de la OMA.

A menudo las aduanas, principalmente las aduanas en desarrollo y las menos desarrolladas, hablan de capacitación como una necesidad constante de su administración y buscan, en mayor o menos medida, atender dicha necesidad realizando cursos para su personal basándose en la mayoría de casos en un levantamiento de necesidades que surge de los requerimientos de cada área administrativa de la aduana, sin ejecutar un proceso de seguimiento y aún más importante, sin una estrategia definida y alineada con la planificación estratégica de la aduana. Esto sin dejar de mencionar que de forma muy poco frecuente buscan

asistencia

técnica

para

personal

proporcionan

herramientas distintas a una aplicación de software (en ocasiones esto tampoco proporciona) que les permitan realizar un mejor trabajo. 59

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Esto significa que se provoca una independencia entre el plan estratégico de la aduana y los esfuerzos que ésta realiza por fortalecer las capacidades de su personal, algo que, a pesar de que ayudará a ir superando en alguna medida carencias que se identifiquen para el cumplimiento de las funciones rutinarias de la aduana, no contribuye de manera adecuada a la mejora continua de sus procesos de negocio y, por lo tanto, a la modernización del servicio de aduanas. Debido a esto, es conveniente que en el marco del proceso de planificación estratégica de la aduana, se defina una estrategia de fortalecimiento de capacidades, que básicamente permita que una vez se llegue el momento de emprender una determinada iniciativa, según el plan estratégico que defina la aduana, exista ya un equipo con la capacidad de asumir por si mismos el diseño e implementación de dichas iniciativas. Esta estrategia debería considerar al menos los elementos siguientes:  Considerar a todos los niveles de la administración aduanera

en la estrategia y, además, incorporar tanto el desarrollo de las capacidades

técnicas

aduaneras

como

las

capacidades

gerenciales, tales como: liderazgo, administración de los recursos, gestión de proyectos, negociación, etc.  El Sector privado y otras agencias de gobierno deben ser

parte del grupo objetivo de esta estrategia, lo que contribuirá a minimizar la resistencia al cambio y también incrementará la efectividad

implementación

del

plan

estratégico.

Adicionalmente, estos dos sectores pueden también aportar su experiencia y conocimientos para el fortalecimiento de capacidades de la aduana, así que esta es una relación de doble vía.  Identificación

miembros

clave

del

personal

administración aduanera en materia de fortalecimiento de 60

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capacidades, quienes deberán exclusivamente trabajar en el diseño e implementación del programa que la aduana desarrollará.  Realizar un diagnóstico de necesidades basándose en el plan

estratégico y tomando en cuenta las diferencias de género, en búsqueda de las debilidades del personal desde el punto de vista técnico aduanero y gerencial que tiene la administración para la formulación del programa de fortalecimiento de capacidades.  Elaboración de un programa de fortalecimiento de capacidades

basado en el plan estratégico de la aduana, en el cual debe prevalecer la preparación del personal para enfrentar de mejor forma los retos que le supondrá en un futuro la implementación de las acciones y proyectos definidos en el plan estratégico (proactivos más que reactivos). Además, es importante que dicho programa asegure el respeto a la equidad de género en el acceso al fortalecimiento de capacidades por parte del personal de la aduana.  Trabajar con organismos internacionales, otras aduanas y

donantes para la asistencia técnica y financiera necesaria para la implementación de este programa, esto además ayudará a enriquecer el conocimiento del personal en cuanto a buenas prácticas y estándares internacionales se refiere, lo que luego le permitirá incorporarlos en los proyectos en que participarán. El producto final que se debería obtener con base al plan estratégico de la aduana y las necesidades específicas que se identifiquen en un relevamiento interno debería ser un plan nacional de fortalecimiento de capacidades que mediante su implementación se prepare, en la medida de lo posible de forma anticipada, al personal de la aduana para la mejor implementación de las acciones y proyectos incorporados en el plan estratégico definido. En el GRÁFICO 1.7. se

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describe el modelo de relación que se sugiere entre la planeación estratégica y el fortalecimiento de capacidades. GRÁFICO

1.7.

RELACIÓN

SUGERIDA

ENTRE

PLAN

ESTRATÉGICO

FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES.

Fuente: Elaboración Propia

Un aspecto importante de los programas de fortalecimiento de capacidades que incluyan sesiones de capacitación o cursos es asegurar el acceso equitativo a los mismos para hombres y mujeres. Las responsabilidades de cuidado de la familia (crianza de los hijos, cuidado de familiares con discapacidades o adulto-mayores, trabajo doméstico) en nuestras sociedades suelen recaer casi exclusivamente sobre la mujer. Ello muchas veces dificulta que ésta pueda asistir a actividades fuera del horario de trabajo o en lugares distintos al lugar de trabajo; o que pueda cumplir con las exigencias de los programas de capacitación referidas a tareas o asignaciones para desarrollar en casa.

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Debido a esto, los programas de capacitación deben tomar en consideración estas limitaciones y otras necesidades de las mujeres profesionales y trabajadoras, en tanto sea posible, de manera que se asegure una participación equitativa. Para conocer un poco más sobre los retos que enfrenta la mujer trabajadora en América Latina puede ver el siguiente video en el cual se da a conocer la situación de la equidad de género en México: http://www.youtube.com/watch?v=XTfEBReXZ_Q Afortunadamente para las aduanas, además de la Organización Mundial de Aduanas, existen varios organismos internacionales, aduanas y donantes que están comprometidos con apoyar el fortalecimiento de capacidades de las aduanas en desarrollo y menos desarrolladas. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo, el cual ha trabajado de forma muy cercana con la OMA para beneficio de la región de las Américas y El Caribe y se ha convertido

uno

los

socios

más

activos

región.

Adicionalmente, podemos mencionar al Fondo Monetario Internacional, el cual para el caso de la región centroamericana, Panamá y República Dominicana, así como para los países del Caribe ha contribuido, a través de sus Centros Regionales de Asistencia Técnica llamados CAPTAC-DR y CARTAC respectivamente, en el fortalecimiento institucional y la modernización de las aduanas de esta región. En virtud de lo indicado anteriormente, las administraciones aduaneras

deberían

invertir

fortalecimiento

las

capacidades técnicas y gerenciales a todo nivel dentro de la aduana, desarrollando una estrategia específica basada en el plan estratégico definido para la reforma y modernización de la aduana y las necesidades identificadas internamente, que prepare al personal para

los

retos

del

futuro

atienda

necesidades

actuales

capacitación y asistencia técnica. 63

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Síntesis de la Unidad Hemos transitado a detalle a través de 10 elementos importantes a considerar al momento de definir nuestro plan estratégico así como al durante su implementación, destacando que el aspecto más importante tanto en el proceso de planificación estratégica como en la puesta en marcha de las acciones estratégicas que se definan es el apoyo de la autoridad y compromiso máxima de la aduana. Los 10 elementos antes mencionados son los siguientes: 1. Incorporar al Sector Privado; 2. Involucrar a organizaciones internacionales; 3. Establecer prioridades acorde con la capacidad de la aduana; 4. Considerar a todos los niveles dentro de la aduana; 5. Incorporar requerimientos estratégicos comunes a las aduanas; 6. Revisar la estructura organizacional de la aduana; 7. Designar a un equipo para la gestión de la modernización; 8. La aduana debe participar en la definición de las políticas que ejecuta; 9. Incorporar a otras agencias de gobierno; 10. Alinear el fortalecimiento de capacidades con la planificación estratégica. Estos elementos en su conjunto fortalecen la gestión aduanera y brindan una mayor oportunidad de éxito en las acciones y proyectos que se definan en el marco de dicho plan estratégico para la reforma y modernización aduanera, y con ello, la aduana se encuentra en una mejor posición para cumplir con los objetivos estratégicos identificados.

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En este contexto, es importante comprender que la aduana no puede por sí misma atender las distintas demandas que provienen tanto de los gobiernos como de la sociedad; por lo que es fundamental que de forma adecuada involucre al sector privado, otras agencias de gobierno, organismos internacionales y otras aduanas con el fin de establecer alianzas que brinden no solamente fortalecimiento de capacidades de su personal sino también que de forma general sean socios clave de la aduana en la búsqueda del cumplimiento de los objetivos estratégicos que defina. Las aduanas deben definir en su plan estratégico programas y proyectos de acuerdo con la capacidad técnica y operativa que posee la aduana y/o que sea capaz de gestionar pero que además permitan cumplir los diversos roles que una aduana del siglo XXI tiene bajo su responsabilidad, entiéndase: recaudación; facilitación del comercio; seguridad; protección a la sociedad; generación de estadísticas de comercio exterior. Por último, pero no menos importante, debe considerarse en un proceso de planificación estratégica elementos organizacionales que son clave para el desempeño de las funciones de la aduana, como lo es la estructura organizativa, la comunicación apropiada de los planes estratégicos, la gestión del cambio en la institución y las estrategias para el fortalecimiento de la capacidad del recurso humano en la institución todo esto alineado con los programas y proyectos que se definan en el plan estratégico de la institución, de tal forma que esto potencie la capacidad de ejecución y de rendición de cuentas de la aduana que permita ir alcanzando los objetivos estratégicos planteados. Por lo anterior, tener en cuenta los 10 elementos

prácticos

abordados

esta

Unidad

que

han

sido

ampliamente utilizados en diversas administraciones aduaneras en el mundo y son el reflejo del trabajo que la OMA ha realizado a través del desarrollo de sus diversos instrumentos, herramientas, estándares y estudios en materia de aduanas, sin duda hará más sólida nuestra planificación estratégica y la gestión en las aduanas. 65

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Unidad II: Gestión Estratégica de Riesgos, un complemento importante de la Planificación Estratégica en Aduanas.

Objetivo de aprendizaje 

Generar un alto grado de sensibilidad sobre la importancia que tiene incorporar la gestión de riesgos en el marco de el proceso de planificación estratégica y gestión de las aduanas, como un medio para que la aduana se anticipe a circunstancias que podrían impactar negativamente en el alcance de sus objetivos estratégicos.



Desarrollar la habilidad de identificar y analizar los distintos tipos de riesgos potenciales a los que se podría enfrentar la aduana al momento de la implementación de su plan estratégico y con ello establecer medidas de prevención y mitigación de dichos riesgos desde el momento en que se diseña dicho plan, lo cual le permitirá tener una mejor capacidad de reacción según el nivel de impacto y probabilidad de ocurrencia

de cada riesgo

identificado.

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2.1. Introducción a la gestión de riesgos en el contexto aduanero: Este tema lo abordaremos desde la perspectiva de la OMA establecida en su Compendio de Fortalecimiento de Capacidades, instrumento que contiene en su capítulo número 3, relacionado con la planificación estratégica en aduanas, un apartado especialmente dedicado a la gestión estratégica de riesgos. Como es sabido, la dinámica del mundo aduanero a nivel nacional y global cada día crece en complejidad; por lo

que los riesgos son

inevitables y continuamente cambiantes, amenazando el alcance de los resultados esperados por parte de las aduanas. Debido a esto, una de las respuestas que las aduanas modernas pueden dar a esta tendencia es una Gestión de Riesgos transparente y efectiva, que les permita justificar el porqué de sus acciones, qué es lo que hacen y qué no hacen, así como el costo que esto implica. Lo mejor que pueden hacer las administraciones aduaneras es permitir que la gestión de riesgo sea un complemento de la gestión estratégica para que ésta se incruste en toda la organización. Para esto, es necesario que veamos cuales son algunas de las características de una adecuada gestión de riesgos:  la administración es consciente del impacto que ocasionan los

riesgos en el alcance de los objetivos organizacionales.  Los

riesgos

son

continua,

explícita

sistemáticamente

identificados y evaluados.  Los niveles aceptados de riesgo son continuamente evaluados.

Las medidas de control son orientadas hacia el mantenimiento de los niveles de riesgo considerados aceptables.

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2.1.1. Principales impulsores/motivadores de la gestión de riesgos en aduanas Veamos a continuación algunos de los impulsores o motivadores de la necesidad de aplicar una efectiva gestión de riesgo en aduanas y que todas las administraciones aduaneras deberían tener presente para orientar su gestión: 1. Crecimiento

constante

los

volúmenes

comercio

exterior, está día a día incrementando la carga de trabajo en la aduana. 2. Disminución del recurso humano de las aduanas y la fuga de talento de las mismas, es un fenómeno cada vez más frecuente en la región latinoamericana y en varias otras regiones del mundo. 3. Disminución en las tasas de los derechos arancelarios producto de la proliferación de Acuerdos comerciales que los países están firmando a nivel bilateral y plurilateral, pero a la vez una dependencia aún de la recaudación de impuestos en aduanas de parte de las autoridades de gobierno en los países en desarrollo y menos desarrollados. 4. Cambios constantes en las autoridades aduaneras en buena parte de los países en desarrollo y menos desarrollados, que resultan en muchos casos en cambios en las políticas para la aduana. 5. Nuevos modelos de negocio que utilizan tanto el comercio lícito como aquellos que desean actuar al margen de la ley para hacer sus operaciones. Adicionalmente, dos de los más importantes impulsores los vamos a desarrollar un poco más a continuación, dada la relevancia de los mismos en el quehacer aduanero.

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6. Búsqueda del balance adecuado entre facilitación y control. Frecuentemente

hemos

escuchado

esta

frase

“Cuanto

más

facilito la gestión aduanera, menos controles puedo ejercer.” Es probable que usted haya escuchado esta frase en alguna ocasión; sin embargo, hoy en día muchas aduanas en el mundo ha logrado brindar niveles de facilitación importantes y, a la vez, ejercer controles efectivos en el flujo de ingreso, tránsito y egreso de personas, mercancías y medios de transporte. En este caso, la palabra clave es “Facilitación del comercio lícito”, lo cual nos lleva a un desafío que es la identificación de dicho comercio lícito. Éste se logra solamente si las aduanas aplica una adecuada gestión de riesgos sobre en las aduanas. La presión por facilitar el comercio lícito se incrementa ante eventos como la crisis mundial que se presentó hace unos años, los cuales exigen un mayor nivel de agilidad en el traslado de las mercancías de un punto a otro con una diminución sustancial de los costos y riesgos de hacer este traslado. ¿Existen referencias a las cuales pueden las aduanas pueden acudir en este caso? Precisamente en apoyo a este balance entre facilitación y control, la OMA a desarrollado varios instrumentos, siendo el más exitoso de ellos el “Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global SAFE” (también denominado Marco normativo SAFE) adoptado por el Consejo de la OMA en el año 2005, el cual presenta

serie

estándares

internacionales

orientados

precisamente a esto, a la búsqueda de controles efectivos para asegurar la cadena logística de suministros que permitan la facilitación

del

comercio

seguro,

basándose

principios

fundamentales:

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1. armonización de requerimientos de información electrónica anticipada; 2. enfoque de Gestión de Riesgo para enfrentar las amenazas a la seguridad; 3. uso de tecnología no intrusiva para la revisión en origen de embarques de riesgo a petición del país de destino; 4. Beneficios que las aduanas deben ofrecer a quienes cumplan con los requerimientos mínimos de seguridad de la cadena logística y mejores prácticas. Estos dos principios son aplicados a través de dos pilares básicos: relación aduana – aduana y relación aduana – sector privado. Cada uno de estos detallan una serie de estándares que al aplicarlos las aduanas pueden lograr niveles importantes de facilitación del comercio global sin dejar de ejercer controles que les permitan identificar y combatir malas prácticas de comercio. 7. La evolución en las funciones de la aduana El rol que desempeñan las aduanas en la administración del sistema aduanero de los países ha ido evolucionando a través de los años. Según las tendencias mundiales, en la región aún hay mucho trecho por recorrer a este respecto, así que es mejor anticiparse a estos sucesos y estar preparados para el momento en que las aduanas de esta región se conviertan en el principal ente responsable por todas las transacciones y los problemas que surjan en los puertos, aeropuertos y fronteras para la introducción, tránsito o salida de personas, mercancías y medios de transporte. En la Unidad anterior se mencionaron los principales roles de las aduanas del siglo XXI según la Organización Mundial de Aduanas.

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Vamos a recordarlos en el GRÁFICO 2.1. con el fin de señalar la prioridad con la que las mismas son atendidas por los países. GRÁFICO 2.1. MODELO DE COMPORTAMIENTO DE LAS FUNCIONES DE LA ADUANA

Fuente: Organización Mundial de Aduanas

Este gráfico muestra como la OMA ha comprobado a través de la experiencia de muchos países alrededor del mundo que, normalmente, la prioridad que un país le da a estas funciones varía dependiendo de las circunstancias que enfrenta dicho país. Por lo tanto, en la medida en que la seguridad nacional y la protección a los ciudadanos tiene más importancia, otras funciones como la recaudación de impuestos y la facilitación no son del todo prioritarias; mientras que en otros países en que la recaudación y la facilitación del comercio son lo más importante, la seguridad y la protección a la sociedad no resulta tener un muy alto grado de atención. Todos estos impulsores generan desafíos y por lo tanto merecen una reacción por parte de la aduana para enfrentarlos de manera oportuna, adecuada y sin que provoquen un impacto negativo en la 71

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facilitación del comercio. Es por esto, que las aduanas del siglo XXI deberían invertir en la implementación de una gestión de riesgo efectiva e integral para modernizar sus servicios y controles. Como usted puede ver, estos dos últimos aspectos que acabamos de analizar han llevado a las aduanas a ir transformando su forma de actuar desde una aduana con un enfoque tradicional concentrándose en las áreas netamente técnico-aduaneras a incursionar en nuevas áreas que le permitan garantizar el alcance de sus metas y sus objetivos, sin que se convierta en un obstáculo para el comercio. Como se observa en el GRÁFICO 2.2., es necesario hacer una mejor administración de los recursos de la aduana para poder satisfacer las necesidades de los clientes principales, siendo estos el sector privado y el gobierno. Para todo esto, la gestión de riesgo es una de las respuestas que más puede contribuir a que la aduana mantenga su gestión de forma eficiente y eficaz.

GRÁFICO 2.2. MODELO COMPARATIVO DE ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PARA LA ADUANA DESDE EL PUNTO GESTIÓN DE RIESGOS SIN GESTIÓN DE RIESGO

GESTIÓN DE RIESGO ADECUADA

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2.1.2. Ciclo de planificación y control de la gestión de riesgos En el gráfico siguiente veremos el ciclo de planificación y control de la gestión de riesgo. Es preciso indicar que no hay un punto de inicio

preestablecido

que

todas

las

acciones

encuentran

interrelacionadas una con otra. GRÁFICO 2.3. CICLO DE PLANIFICACIÓN Y CONTROL DE LA GESTIÓN DE RIESGO

Definir objetivos

Alinear y determinar acciones

Evaluación y Monitoreo

Identificar y evaluar riesgos

Medidas de control

Fuente: Compendio de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA

Hablaremos a continuación un poco de lo que representa cada uno de los elementos de este ciclo de planificación y control de la gestión de riesgo, según el compendio de fortalecimiento de capacidades de la OMA. a. Identificar y evaluar riesgos La evaluación de los riesgos debe comprender tanto la probabilidad de que algo suceda, así como el posible impacto que tendría para la organización en caso que realmente ocurra. Una clasificación de alto, medio y bajo puede ayudar y debería ser el nivel mínimo de 73

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clasificación que se utilice (esto resulta en una matriz 3x3, tal y como la que se muestra en el GRÁFICO 2.4. siguiente) Una escala analítica más detallada (5x5) podría ser adecuada y es comúnmente utilizada para esta evaluación. En realidad, no hay un estándar absoluto para la escala de matrices de riesgo, la organización debe tomar una decisión sobre el nivel de peso que encuentra más práctico para sus propias circunstancias. Podría utilizarse un diagrama de colores para una mayor claridad de la importancia de los riesgos. GRÁFICO 2.4. CLASIFICACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE RIESGOS Tolerancia

Alto

Bajo Bajo

Alto

Fuente: Compendio de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA

Imagino que luego de todo esto se preguntará: ¿Qué es lo realmente importante de esta evaluación de riesgos? No es el valor absoluto de un riesgo evaluado lo que es importante. Más que eso, es fundamental analizar si el riesgo es considerado como tolerable o no, o cuán alejada esté la exposición de este de su tolerabilidad, lo cual es siempre un hecho que hace la diferencia al momento de la toma de decisiones sobre qué tratamiento se le dará a cada riesgo. 74

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b. Evaluar las medidas de control Los gerentes de alto nivel continuamente discuten y formulan medidas de control para ciertos riesgos. Muchas otras áreas dentro de la organización, tales como un departamento de control, auditoria interna y algunas veces hasta la gerencia de riesgos, juegan un importante papel de control y asesoría en este proceso. c. Alinear y determinar las acciones La determinación y alineación de acciones con base a la evaluación de riesgos es también realizada por los gerentes de alto nivel en la organización. A este respecto, las palabras claves son: toma de decisiones, establecimiento de prioridades, establecimiento de vínculos entre los niveles involucrados y otras áreas de la organización, ver las cosas desde una perspectiva más amplia, y aclarar los efectos de las decisiones a tomar. d. Definir objetivos La evaluación de los riesgos debe estar en línea con los objetivos establecidos por el plan estratégico, el presupuesto y la operación de la administración aduanera. Al definir los objetivos es posible que más de un riesgo sea relevante a más de un objetivo estratégico. Por ejemplo, la carencia de los fondos adecuados debe ser cubierta por acciones mitigantes decididas por el grupo de gerentes ejecutivos. e. Evaluación y monitoreo Todos los riesgos que se identifiquen tienen que ser evaluados y monitoreados a través del año, vía reportes e indicadores de implementación y control. Estos reportes son la base fundamental para que en determinado momento que se requiera, el grupo de gerentes ejecutivos realice los ajustes necesarios para garantizar la correcta gestión de los riesgos. 75

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Esta evaluación identifica riesgos que podrían tener implicaciones políticas importantes o que podrían tener una influencia negativa en las operaciones de la aduana. f. Integración de niveles de Gestión de Riesgo La gestión de riesgo a nivel estratégico, operacional y táctico necesita integrarse con la finalidad de que dicha integración contribuya a que los niveles de acción se apoyen entre sí. De esta forma, la gestión estratégica de riesgo de la aduana será monitoreada desde lo más alto de la administración y se incrustará en la rutina normal de trabajo y las actividades de la organización. Todo el personal debe conocer muy bien la relevancia del riesgo sobre el alcance de sus objetivos. Gerentes de cada nivel, como se ve reflejado el GRÁFICO 2.5. requieren de las destrezas apropiadas que les permita gestionar el riesgo de manera efectiva, y la organización completa necesita una garantía de que la gestión de riesgo está siendo implementada de forma adecuada en cada nivel.

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GRÁFICO 2.5. JERARQUÍA DEL TRATAMIENTO DE RIESGOS

Fuente: Compendio de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA

2.2. Gestión Estratégica de Riesgos Aduaneros. En este apartado abordaremos la gestión estratégica de riesgo desde tres

categorías

distintas

riesgos

que

nos

permitirán

una

segmentación del análisis para tomar mejores decisiones de cómo prevenirlos y mitigarlos. La primera categoría que analizaremos corresponde a los riesgos que podrían poner en peligro el alcance de los objetivos estratégicos que se definan en el marco del plan estratégico de la aduana y que no son directamente imputables a las funciones que las aduanas tienen a su cargo; sino que son eventos o sucesos que ocurren en un ambiente distinto al aduanero, aunque sus efectos pueden tener un impacto en la aduana, a estos les llamaremos “Riesgos Externos”. La segunda categoría nos lleva a un enfoque distinto, puesto que aborda riesgos que la aduana tiene que enfrentar como resultado del cumplimiento directo de sus funciones como organismo responsable a nivel nacional de cumplir y velar por el cumplimiento de las leyes y 77

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normas en materia aduanera, así como todas aquellas disposiciones legales relacionadas con el control del ingreso, tránsito y salida de personas,

mercancías

denominaremos

medios

este

tipo

transporte. riesgos

como

este

caso,

“Riesgos

Operacionales”. Por último, es importante reconocer que existe una tercera categoría de riesgos que podrían afectar el alcance de los objetivos estratégicos de una aduana y le denominaremos a estos “Riesgos de Cambio”, los cuales se refieren principalmente a aquellas decisiones que muchas veces podrían no ser las más acertadas desde los órganos rectores de las administraciones o directamente de las autoridades superiores de la aduana, impactan directamente en la capacidad de la administración para conseguir los resultados que se esperan. Para tener una idea de los distintos tipos de riesgos que desde la perspectiva estratégica deben evaluarse dentro de cada una de estas categorías, en el RECUADRO 2.1. que se presenta a continuación se describen algunos ejemplos que pueden servir de guía para las administraciones aduaneras en su evaluación de riesgos, aunque se debe recordar que estos dependerán de las circunstancias particulares de cada país, lo que en ocasiones puede incrementar o reducir el nivel de impacto u ocurrencia que un determinado riesgo tenga, por lo que podrían

identificarse

riesgos

adicionales

los

enumerados

continuación, propios de un país o región.

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RECUADRO 2.1: MATRIZ DE VARIAS CATEGORÍAS DE RIESGO

CATEGORIA DE LOS RIESGOS

ILUSTRACIONES / SITUACIONES A CONSIDERAR

1. Externos (surge de un ambiente externo, no totalmente dentro del control de la organización; pero donde se pueden tomar algunas medidas para mitigar el riesgo. (Este análisis se base en el modelo “Pestle” – véase la Guía de sobrevivencia estratégica en www.strategy.gov.uk) 1.1 Político

Cambio de transversales; gobierno.

1.2 Económico

Habilidad de atraer y retener las asignaciones presupuestarias del personal de gobierno para ejecutar los programas aduaneros; efecto de la economía global en la economía doméstica.

1.3 Socio cultural

Impacto de agendas regionales o de Unión Aduanera; cambio en las expectativas de los actores externos involucrados en comercio exterior.

1.4 Tecnológico

Obsolescencia de los sistemas actuales; costo de producción de la mejor tecnología disponible, oportunidades que surgen del desarrollo tecnológico.

1.5 Legal

Requerimientos regulatorios/legales que imponen nuevas obligaciones en aduanas.

1.6 Ambiental

Infraestructura, conexiones.

gobierno, decisiones la maquinaria de los

equipo,

facilidades,

políticas cambios

inter-

2. Operacional (relacionado con las operaciones existentes – tanto la prestación de servicios actual como el fortalecimiento y mantenimiento de capacidades y potencial) 2.1 Prestación de servicios 2.1.1 Fallas en el Falla en la prestación del servicio a los usuarios servicio/producto sin términos acordados. 2.1.2 Ejecución de proyectos

Falla en la entrega a tiempo / presupuesto / especificaciones. 79

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2.2 Potencial y capacidad 2.2.1 Recursos

Financieros (insuficiente financiamiento, pobre gestión presupuestaria, fraude), Recursos Humanos (Capacidad del personal / destrezas / reclutamiento y retención), Información (adecuación para la toma de decisiones, protección de la privacidad) y activos físicos (pérdida / daño / robo).

2.2.2 Relaciones

Socios de servicio (amenazas a los compromisos de alianzas / claridad de las funciones), clientes / usuarios de servicio (satisfacción con el servicio prestado), responsabilidad.

2.2.3 Operaciones

Potencial general y capacidad para la prestación del servicio.

2.2.4 Integridad

Seguridad y confianza que los actores externos tienen en la organización.

2.3 Desempeño y capacidad de la Gestión de Riesgo 2.3.1 Gobernabilidad

Regularidad y prosperidad, cumplimiento con requerimientos relevantes, consideraciones éticas.

2.3.2 Planeación

Fallas al identificar amenazas y oportunidades.

2.3.3 Resistencia

Capacidad de los sistemas, informática para soportar impactos crisis (incluyendo guerra y ataques recuperación ante desastres y contingencia.

2.3.4 Seguridad

De los activos físicos y la información; de la cadena de suministros.

alojamiento, adversos y terroristas), planes de

3. Cambio (riesgos creados por decisiones para perseguir esfuerzos que más allá de su capacidad actual)

3.1 Metas de desempeño

Nuevas metas de ASP (acuerdos de servicio público) desafían la capacidad de la organización para prestar su servicio / Habilidad de equipar la organización para prestar su servicio.

3.2 Programas de

Programas de cambio organizacional o cultural 80

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cambio

amenazan la actual capacidad para la prestación de servicios y, al mismo tiempo, proporcionan una oportunidad de mejorar la capacidad.

3.3 Nuevos proyectos

Tomando adecuadas decisiones de inversión / priorizando entre proyectos que están compitiendo por recursos.

3.4 Nuevas políticas

Decisiones normativas crean expectativas en donde las organizaciones tienen dudas sobre la prestación de servicios.

Fuente: Compendio de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA

En aplicación del ciclo de planificación y control de la gestión de riesgo mostrado anteriormente en este capítulo, es preciso identificar los riesgos que enfrenta y/o enfrentaría posiblemente la aduana basándose en sus objetivos estratégicos para determinar en qué medida estos se consideran tolerables y definir las acciones a emprender para prevenir y/o mitigar los no tolerables.

Estas

acciones deben ser gestionadas principalmente por alguna o algunas áreas

designadas

como

responsables,

estableciendo

objetivos

específicos e indicadores que permitan un monitoreo oportuno sobre estos riesgos. Esto sin perjuicio de que todas la administración debe contribuir de una u otra forma a gestionar de mejor forma dichos riesgos. En el gráfico que se presenta a continuación puede observarse un ejemplo de aplicación de la matriz de identificación y evaluación de riesgos (ver Gráfico 2.4. anterior) basándose en este caso en la probabilidad de ocurrencia versus el impacto que estos pudieran tener al momento de ocurrir, aplicación que resulta útil para la toma de decisiones.

Adicionalmente,

gráfico

nos

muestra

algunas

sugerencias de criterios de respuesta que la administración puede adoptar dependiendo del nivel de ocurrencia e impacto de cada riesgo.

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GRÁFICO 2.6. EJEMPLO DE MATRIZ PARA IDENTIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE RIESGOS CON CRITERIOS DE RESPUESTA

Alta

Debe Requiere ges ón ges onarse y considerable monitorearse el riesgo

Consecuencia El riesgo puede ser aceptado y monitoreado

Aceptar el riesgo

Requiere una ges ón profunda

Esfuerzo de ges ón valioso

Esfuerzo de ges ón de riesgo

Aceptar pero monitorear el riesgo

Ges onar y monitorear el riesgo.

Baja Baja

Probabilidad

Alta

Fuente: Compendio de Gestión de Riesgo en Aduanas de la Organización Mundial de Aduanas

2.3. Acciones de prevención y mitigación de riesgos desde el punto de vista estratégico Cuando hablamos de riesgos, nos preguntamos si existirá una administración aduanera que no esté expuesta a ellos. Considerando que los riesgos son parte de nuestro quehacer diario, la respuesta es NO. Incluso, uno de los mayores riesgos es negarse a la posibilidad de que algo podría ocurrir y, por lo tanto, ser presa de la ignorancia. Esto significa que es necesario que las aduanas estén en constante alerta y evaluación de los riesgos que enfrentan, puesto que estos evolucionan con facilidad. En ocasiones, en el mismo día, pueden encontrarse distintos eventos relacionados entre sí pero presentados de manera diferente.

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Veamos a continuación cuáles podrían ser algunas acciones que ayudarían o bien a prevenir la ocurrencia de un riesgo o a mitigar el mismo en caso ocurra, basándonos principalmente en las 10 buenas prácticas de planificación estratégica que aprendimos en la primera Unidad de este módulo. Cabe mencionar que esta lista no es exhaustiva sino solamente una referencia para las aduanas. 2.3.1 Acciones para la prevención y/o mitigación de riesgos externos a. Involucrar a organismos internacionales en la planificación estratégica y su ejecución, con la intención de lograr atraer los fondos requeridos para que se ejecuten los planes de la institución. b. Fortalecer las capacidades gerenciales de las autoridades de la aduana, de manera que sean capaces de poder tomar decisiones que permitan reaccionar ante los riesgos externos. c. Incorporación de la gestión de riesgo a la organización mediante la definición de los objetivos estratégicos de la aduana. d. Incorporar al sector privado en la planificación estratégica de manera que puedan apoyar a conseguir el apoyo social-político cuando se requiera. e. Involucrar a otros organismos de gobierno en la planificación estratégica y mantener canales efectivos de comunicación, puede mejorar la capacidad de reacción de la administración ante posibles riesgos de esta naturaleza. f.

Establecer políticas para una comuniación efectiva de los

resultados y rendición de cuentas ante la sociedad, que permita conocer de forma masiva el desempeño de la aduana.

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2.3.2 Acciones para la prevención y mitigación de riesgos operacionales a. Crear las condiciones desde el punto de vista de la estructura organizacional para soportar la gestión de riesgo a todo nivel. b. Designar un equipo para la gestión de la modernización. c. Contar con el marco regulatorio y legal necesario que brinde los poderes suficientes a la aduana para, entre otras cosas: recopilar e intercambiar información; verificar físicamente las mercancías, medios

transporte,

pasajeros

instalaciones;

hacer

retenciones en casos debidamente justificados; etc. d. Crear un comité interno de gestión de riesgo, que sea quien gobierne y tome las decisiones en materia de gestión de riesgo, para que se incremente el nivel de transparencia en las medidas de control definidas. Normalmente estos comités deberían estar compuestos por un grupo multidisciplinario de funcionarios de la aduana y liderado por el Director General directamente. e. Fortalecer las capacidades del personal de la aduana para realizar mejor análisis de riesgo y equipar la aduana con tecnología de punta que apoye la gestión de análisis, detección y tratamiento de los riesgos, lo cual tiene que estar alineado con el plan estratégico de la organización. Una pregunta que frecuentemente nos hacemos es ¿Cómo abordar una iniciativa como estas?. Pues bien, dependiendo del nivel de conocimiento del personal de la aduana sobre la gestión de riesgo, así se determinaría las necesidades de formación que se deben atender. Sin embargo, podríamos mencionar los siguientes campos como indispensables en este caso:

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Siempre es necesario dar inicio con una sensibilización a todos los niveles de la organización sobre la importancia de la gestión de riesgo para la aduana. Debe darse formación al personal de la aduana sobre prácticas de comercio exterior, puesto que la aduana normalmente carece de este tipo de conocimiento y es fundamental al momento de realizar un análisis de riesgo y definición de medidas de control. El tercer campo que debe ser cubierto es aquel relacionado con las capacidades técnicas que requiere la gestión de riesgo, como estadísticas/matemáticas, perfilamiento, detección, tratamiento de los riesgos, inteligencia, gestión de la información, manejo de tecnología de apoyo a la gestión de riesgo, etc. f. Evaluar periódicamente los resultados de la gestión a través de objetivos de desempeño y medir su grado de aporte al alcance de los objetivos estratégicos de la aduana. Esto lo debería realizar los gerentes ejecutivos y el comité interno creado, mediante la evaluación

los

indicadores

estratégicos

que

hayan

establecido para cada objetivo, de manera que se tomen medidas correctivas en caso corresponda, de forma oportunas y basadas en el conocimiento. g. Establecer

prioridades

acorde

con

capacidad

actual

proyectada de la institución, de manera que no sea la misma aduana la que se pone en riesgo de posibles colapsos en este sentido. h. Fortalecer las capacidades gerenciales de las autoridades de la aduana, de manera que sean capaces de poder gestionar apropiadamente los proyectos o programas que se identifiquen en el plan estratégico.

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2.3.2 Acciones para la prevención y mitigación de riesgos de cambio a. Buscar la forma de participar en los espacios en que se toman decisiones que impactan a la aduana. b. Involucrar al sector privado y organismos internacionales en la planificación estratégica de la aduana para permear de cierta forma a la aduana de la toma de decisiones que afecten el alcance de sus objetivos. c. Fortalecer las capacidades gerenciales de las autoridades de la aduana, de manera que mejore la toma de decisiones clave sobre el manejo e la institución. d. Evaluar periódicamente los resultados de la gestión a través de objetivos de desempeño y medir su grado de aporte al alcance de los objetivos estratégicos de la aduana.

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Síntesis de la Unidad La gestión de riesgo es un complemento ideal para la planificación estratégica en aduanas y cada día existen más elementos que impulsan a las administraciones a incrustarla en el quehacer diario de su organización para una mejor gestión aduanera, como por ejemplo el incremento en la cantidad y complejidad de las transacciones de comercio exterior versus una disminución en la cantidad y muchas veces calidad del recurso humano de las aduanas. Por lo tanto, se requiere de un adecuado nivel de compromiso de los niveles gerenciales y el involucramiento y preparación de toda la organización en materia de gestión de riesgos. La gestión estratégica de los riesgos debe centrarse en la organización y su forma de administrarse, así como en la ejecución de sus funciones de control y facilitación. La OMA recomienda realizar una gestión de riesgo basado en el ciclo de planificación y control de la gestión de riesgos comprendido por las siguientes fases: la identificación y evaluación de riesgos, evaluación de las medidas de control, alineación y determinación de acciones, definición de los objetivos y la evaluación y monitoreo de las acciones. En esta Unidad hemos abordado la gestión de riesgo en aduanas desde tres distintos enfoques, siendo estos: riesgos externos, riesgos operacionales y riesgos de cambio. Para la identificación y análisis de este tipo de riesgos puede utilizarse como referencia la RECUADRO 2.1. Presentado en esta Unidad, el cual es extraído del Compendio de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA, lo que garantiza que su contenido es producto de buenas prácticas internacionales. En cuanto a los riesgos operacionales, es importante considerar dos aspectos importantes que en la actualidad se presentan como desafíos a las aduanas, el primero de ellos es la búsqueda de un balance entre la facilitación y el control; mientras que por otra parte, los roles que 87

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las aduanas del siglo XXI desempeñan son diversos y los ejecutan tanto en nombre propio como en nombre de otras agencias de gobierno. En este sentido, es sumamente importante que las aduanas definan acciones que les permitan prevenir y/o mitigar los riesgos que podrían impactar en el alcance de sus objetivos, de las cuales en esta Unidad se plantean algunas sugerencias basadas en los 10 elementos que fortalecen la planificación estratégica en aduanas, indicados en la Unidad I de esta módulo.

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