Planificación Estratégica y gestión de aduanas Ecuador. 2ª Edición MÓDULO 3 Herramientas para la planificación estratégica en las aduanas
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) Autor del Módulo: Claudia Delgado, Administradora de la AEAT en Sevilla, España
Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org ), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org . Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. 2ª Edición 2017
Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali
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Índice
Índice ...................................................................................... 3 Índice de Cuadros ..................................................................... 5 Índice de Recuadros .................................................................. 5 Índice de Gráficos...................................................................... 6 Glosario ................................................................................... 7 Presentación del Módulo ............................................................. 8 Objetivo general del Módulo 1 ................................................... 10 Preguntas orientadoras de aprendizaje ....................................... 10 Unidad I. Análisis DAFO ............................................................ 11 Objetivos de Aprendizaje ....................................................... 11 1.1 Descripción de la matriz FODA .......................................... 11 Síntesis de la Unidad I ............................................................. 17 Unidad II. Análisis de partes interesadas .................................... 18 Objetivos de Aprendizaje ....................................................... 18 II.1. Introducción ................................................................. 18 II.2. Identificación y caracterización ........................................ 19 II.3. Elaboración de informes ................................................. 22 II.3.1 Análisis de intereses y expectativas ............................. 22 II.3.2 Análisis de importancia e influencia.............................. 23 II.3.3 Análisis FODA ........................................................... 26 II.4. Análisis de la información para el diseño del proyecto ......... 27 II. 5. El grupo meta .............................................................. 30 Síntesis de la Unidad II ............................................................ 34 3
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Unidad III. Marco lógico ........................................................... 35 Objetivos de Aprendizaje ....................................................... 35 III.1. Descripción .................................................................. 35 III.2. Elaboración de un Marco Lógico ...................................... 36 III.2.1. Etapa de Análisis..................................................... 36 III.2.2. Etapa de planificación .............................................. 42 III.3. Los niveles de ejecución: El Marco Lógico del programa y el Marco Lógico del proyecto ...................................................... 48 III.3. El Marco Lógico como inicio para elaborar el calendario de actividades y el calendario de recursos. ................................... 50 Síntesis de la Unidad III ........................................................... 56 Unidad IV. Cuadro de Mando Integral ......................................... 58 Objetivos de Aprendizaje ....................................................... 58 IV.1. Descripción. ................................................................. 58 IV.2. Puesta en práctica del Cuadro de Mando Integral .............. 62 IV.3. Consejos para la elaboración: ......................................... 63 IV.4. Aplicación de la herramienta en una Administración de Aduanas. ............................................................................. 65 Síntesis de la Unidad IV............................................................ 70 Bibliografía ............................................................................. 72
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Índice de Cuadros •
Cuadro 1.1 Modelo de Matriz FODA
•
Cuadro 1.2 Matriz FODA Dirección de Aduanas de El Salvador
•
Cuadro 2.1 Matriz de Análisis de Partes Interesadas
•
Cuadro 2.2 Preguntas orientadoras para la determinación del grupo Meta.
•
Cuadro 4.1 Evolución objetivos de recaudación aduana región X
•
Cuadro 4.2 Ingresos de Comercio Exterior Servicio Nacional de Aduanas de Chile. Informe mayo 2014.
•
Cuadro 4.3 Indicadores de Eficiencia I Semestre 2013. Servicio Nacional de Aduanas de Ecuador.
Índice de Recuadros •
Recuadro 1.1. Ejemplos de circunstancias categorizables.
•
Recuadro 2.1 Pasos para la elaboración de un informe de partes interesadas.
•
Recuadro
3.1
Ejemplos
de
indicadores
verificables
para
la
elaboración de un marco lógico en un proyecto aduanero. •
Recuadro 4.1 Perspectiva de Análisis del CMI
•
Recuadro 4.2 Objetivo del CMI
•
Recuadro 4.3 Estructura del CMI
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Índice de Gráficos •
Grafico 2.1 Plan de Modernización de la Aduana de México para el periodo 2007-2012. Identificación de Partes Interesadas.
•
Grafico 2.2 Diagrama de Importancia e Influencia de Partes Interesadas
•
Grafico 2.3 Informe DAFO de Partes Interesadas
•
Grafico 2.4 Grupos Meta
•
Grafico 3.1 El Marco Lógico
•
Grafico 3.2 Árbol de Problemas
•
Grafico 3.3 Árbol de Objetivos
•
Grafico 3.4 Ejemplo Árbol de Objetivos Servicio Nacional de Aduanas de Ecuador.
•
Grafico 3.5 Matriz básica del Marco Lógico
•
Grafico 3.6 Lógica de la Intervención
•
Grafico 3.7 Representación de vínculos en la lógica vertical
•
Grafico 3.8 Niveles de Intervención: de programa a componente
•
Grafico 3.9 Ejemplo de desarrollo de los informes complementarios
•
Grafico 3.10 Ejemplo de calendario de recursos
•
Grafico 3.11 Ciclo Total del Marco Lógico
•
Grafico 3.12 Ejemplo de Marco Lógico Aduana de Guatemala
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Glosario
BSC: Balance Scorecard CMI: Cuadro de Mando Integral DAFO (también FODA O SWOT): metodología de estudio de la situación competitiva de una empresa en su mercado (situación externa) y de las características internas (situación interna) de la misma, a los efectos de determinar sus Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades. OMA: Organización Mundial de Aduanas. TICs: tecnologías de la información y la comunicación. IOVs: Indicadores Objetivamente Verificables.
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Presentación del Módulo
La planificación estratégica es un concepto que puede ser definido como el proceso de crear una estrategia organizacional, que lleve a la consecución del ideal de organización hacia donde nos queremos dirigir. Un plan estratégico implica una transformación profunda, estructural, que provoque un cambio en la organización. Un plan estratégico es pues el soporte de un proceso de cambio. En el entorno aduanero, la estrategia implicará la elaboración de un plan donde la organización determinará su objetivo, evaluará sus recursos y los aplicará de la forma más eficiente posible para su consecución. Por ello, un plan estratégico responde siempre a dos preguntas: a) Donde estamos y hacia dónde vamos b) Donde estamos y hacia donde queremos llegar. Para abordar un proceso de esta naturaleza el primer paso obvio es la definición del “hacia donde queremos llegar”. Esto está relacionado con los conceptos de “misión-visión-valores” que han sido analizados en el primer modulo de este curso. Una vez determinado el fin, el itinerario lógico de la planificación requiere una serie de etapas: 0. Proceso de obtención de información, interna y externa, que va a permitir conocer el entorno donde la organización desarrolla su función, y la situación interna de la misma. 1. Definición
de
objetivos
específicos
en
desarrollo
del
objetivo general (la misión). 2. Priorización de objetivos y marco temporal de ejecución.
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3. Elaboración del plan estratégico. Varios niveles: plan global, planes parciales para cada objetivo específico y proyectos de cada plan. 4. Ejecución 5. Control, supervisión y modificación 6. Evaluación por niveles.
Para cada paso del proceso existen herramientas adecuadas para ordenar la información y guiarnos en el proceso de cambio. Así, 1. En la fase de preparación, las herramientas necesarias para el tratamiento de la información son el análisis DAFO, el Análisis de Partes Interesadas, el Análisis de Coste-beneficio y el Análisis de Riesgos. 2. En la etapa de diseño del plan estratégico, la herramienta a utilizar es el Marco Lógico, que se inicia mediante la elaboración de un árbol de problemas y un árbol de objetivos. 3. En la etapa de ejecución del plan o proyectos parciales, será conveniente la utilización de un Cuadro de Mando Integral que permitirá un adecuado seguimiento y posterior evaluación de los resultados alcanzados.
El modulo está estructurado en cuatro unidades de aprendizaje. Estas unidades
ofrecen
un
análisis
individualizado
de
los
informes
imprescindibles, cuales son el informe DAFO, el Análisis de Partes Interesadas, el Marco Lógico y el Cuadro de Mando Integral. Dado que el análisis de riesgos tiene un modulo específico, no va a ser objeto de estudio en este módulo.
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Objetivo general del Módulo 1 Comprender la utilidad de cada herramienta de planificación y alcanzar la competencia necesaria para su uso en la gestión diaria de las
responsabilidades
laborales.
Conocer
la
potencia
de
estas
herramientas para abordar la planificación estratégica de un proceso de cambio organizacional.
Preguntas orientadoras de aprendizaje •
¿Cuáles son las fases de un plan estratégico?
•
¿Qué herramientas vamos a usar en cada fase del plan?
•
¿Que información vamos a obtener de cada herramienta?
•
¿Puedo usar estas herramientas fuera de un plan estratégico?
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Unidad I. Análisis DAFO
Objetivos de Aprendizaje •
Conocer la herramienta “análisis DAFO” como instrumento esencial para desarrollar una gestión estratégica en el ámbito de las aduanas.
•
Adquirir la capacidad para el uso apropiado de esta herramienta mediante la clasificación adecuada de la información obtenida y su correcto análisis.
1.1 Descripción de la matriz FODA La herramienta “Análisis DAFO” es también conocida por sus siglas en inglés, SWOT, por el termino Matriz o Análisis DOFA. Se define como “Metodología de Estudio de la situación competitiva de una empresa en su mercado (situación externa) y de las características internas (situación interna) de la misma, a efectos de determinar sus Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas”. Así, la situación interna se compone de dos factores controlables: fortalezas y debilidades, mientras que la situación externa se compone de dos factores no controlables: oportunidades y amenazas. La utilización honesta y correcta de esta herramienta permite conocer la situación real de la organización y responder a preguntas básicas: q
¿cómo podemos explotar cada fortaleza?
q
¿Cómo podemos aprovechar cada oportunidad?
q
¿Cómo podemos luchar contra nuestras debilidades?
q
¿Cómo podemos minimizar las amenazas?
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Como se puede apreciar, esta herramienta persigue determinar cuales son las ventajas competitivas de una empresa u organización, lo que será esencial para la toma de decisiones estratégicas a largo plazo y la elaboración de planes operativos. Para realizar el análisis habrá que completar cuatro fases: 1 Análisis externo 2 Análisis interno 3 Confección del informe matriz 4 Toma de decisiones estratégicas. Para la elaboración de una Matriz DAFO hay que identificar circunstancias del entorno interno y externo y luego calificarlas en alguna de las categorías indicadas. La misma circunstancia podría ser de una categoría para una empresa / organización y de otra categoría para otra, o ser positiva en un momento y negativa en otro.
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Recuadro 1.1 Ejemplos de circunstancias categorizables.
Como ejemplos de circunstancias a valorar podemos enumerar: Políticas: sistema de gobierno del país, posicionamiento internacional, restricciones a la importación o exportación, situación de la organización en el organigrama del estado (que nos dará una medida de su capacidad para influir en los gobernantes). Legales: sistema impositivo, tendencias fiscales, estructura laboral de la administración, capacidad para contratar, posición respecto de otras administraciones implicadas, competencias atribuidas. Económicas: situación económica del país, presupuesto. Sociales: situación geográfica del centro de trabajo, características de los usuarios del servicio, características de las empresas. Tecnológicas: aplicaciones utilizables, obsolescencia de las mismas. Posibilidad de nuevos recursos tecnológicos.
Identificadas todas las circunstancias que pueden tener influencia sobre la organización en términos de facilitar o restringir el logro de objetivos, hay que determinar su calificación. Así, Oportunidades: son aquellos factores positivos que se generan en el entorno y nos pueden ser favorables. Por ejemplo, plantear la compra de nuevos equipos informáticos justo en el momento en que se comercializa una nueva aplicación de gestión de procesos similares. Ello nos permitirá pasar de una situación de obsolescencia técnica a contar con lo último en herramientas de gestión de datos, lo que nos puede colocar en posición ventajosa para la consecución de los
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objetivos de tiempo de despacho. Otro ejemplo, teniendo en cuenta un momento de expansión de la plantilla, podríamos decidir crear un cuerpo propio de informáticos de sistemas que nos evitase la dependencia de empresas externas y el coste económico que conlleva cada actualización. Amenazas: Las amenazas también provienen del exterior de la organización. Pueden ser de variada naturaleza, pero podemos mencionar algunas recurrentes. Por ejemplo, ¿qué hace nuestra competencia? Si tomamos un ejemplo clásico aduanero, dos aduanas vecinas de dos países diferentes. Es obligado preguntarse ¿Cuál es el tiempo medio de despacho en la aduana del país vecino? ¿Cuál es el coste de descarga? ¿Cual es el coste de las estadías para los barcos? Fortalezas: las fortalezas hay que buscarlas en el ámbito interno de la organización e identifican aquellas características que permiten generar un valor añadido y una ventaja respecto a los competidores. Así, responderán a preguntas tales como: ¿qué hacemos mejor que nuestros competidores?; ¿Qué es lo que nuestros clientes/usuarios mejor valoran? ¿Cuáles son nuestros recursos? ¿Pueden acceder los demás a ellos? Debilidades: aquellas situaciones o actitudes que suponen barreras o frenos para la actividad. Qué se puede mejorar o qué se podría evitar son preguntas que responden a esta situación. Las debilidades exigen planes para erradicarlas. Podemos enumerar algunas debilidades a efectos ilustrativos: edad media del personal muy alta, resistencia a la utilización de nuevas tecnologías, imposibilidad de cubrir la tasa de reposición del personal por falta de presupuesto, baja formación del personal, falta de aplicaciones adecuadas para el tratamiento de datos, dificultades para el control a posteriori. 14
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Una vez identificadas y calificadas todas las circunstancias externas e internas más significativas para ofrecer una imagen de la situación de la organización, se elabora la matriz FODA según el siguiente modelo: CUADRO 1.1 MODELO DE MATRIZ FODA MATRIZ FODA
FORTALEZAS
DEBILIDADES
(Listado)
(Listado)
OPORTUNIDADES
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
Realizar un listado de
Usar
fortalezas
las oportunidades
tomar
ventaja
AMENAZAS
para de
las
Superar
debilidades
tomando ventaja de las
oportunidades.
oportunidades
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
Usar
estrategias
para
evadir amenazas
Minimizar las debilidades y evitar amenazas
Fuente: Elaboración propia
La combinación de fortalezas con oportunidades
configuran las
potencialidades de la organización. Las debilidades y amenazas significan limitaciones a estas potencialidades. Del análisis de fortalezas y amenazas surgen los riesgos, y la relación entre debilidades y oportunidades nos indican los desafíos de la organización. Y son precisamente estos desafíos los que deben de marcar el rumbo de la planificación estratégica.
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CUADRO 1.2 MATRIZ FODA DIRECCION DE ADUANAS DE EL SALVADOR JUNIO 2009.
Fuente: Análisis FODA para la Dirección General de Aduanas de El Salvador. Junio 2009.Booz Hallen Hamilton para USAID. http://www.caftadr.net/bilateral-studies_files/Reporte_FODA_%20para%20la%20DGA.pdf
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Síntesis de la Unidad I El Análisis DAFO es una herramienta muy simple orientada a determinar las ventajas competitivas de una organización, como paso previo a la toma de decisiones. Por ello, se puede usar de forma independiente como accesoriamente a otras herramientas, por ejemplo, el análisis de partes interesadas utiliza la matriz DAFO como otro enfoque de análisis de información. La
matriz
consta
de
4
variables:
Debilidades,
Oportunidades,
Fortalezas y Amenazas. Para su elaboración hay que identificar circunstancias del entorno interno y externo y luego calificarlas en alguna de estas categorías. Una vez que se ha elaborado la matriz, nos ofrece la siguiente información: Fortalezas + Oportunidades: potencialidades de la organización. Debilidades
+
Amenazas:
limitaciones
al
potencial
de
la
organización. Fortalezas + Amenazas: Riesgos. Debilidades + Oportunidades: Desafíos.
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Unidad II. Análisis de partes interesadas
Objetivos de Aprendizaje •
Conocer la herramienta “análisis de partes interesadas” como instrumento esencial para el desarrollo de una planificación estratégica en el ámbito de las aduanas.
•
Identificar los grupos de interés que pueden tener algún grado de relación con el proyecto para prever posibles reacciones y diseñar la estrategia que permitirá minimizar el impacto negativo o potenciar el positivo, todo ello mediante el análisis adecuado de la información interna y externa.
II.1. Introducción Recuadro 2.1 Pasos para la elaboración de un informe de partes interesadas.
Para realizar un análisis de partes interesadas son necesarios tres pasos: -
-
Identificar y caracterizar los grupos afectados. Elaboración de informes: se utilizarán las herramientas “análisis de expectativas e intereses”, “análisis de importancia e influencia”, análisis DAFO. Análisis: Identificar cuestiones clave que deben ser tenidas en cuenta en el diseño del proyecto.
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II.2. Identificación y caracterización Las partes interesadas son los grupos o individuos que están siendo beneficiados o perjudicados por un problema determinado y que, por tanto, tendrían algo que ganar o perder si el proyecto resuelve el problema o mejora las condiciones iniciales. Las partes interesadas vinculadas a un proyecto suelen ser muy heterogéneas, y el nivel de influencia que cada una de ellas puede ejercer sobre el proyecto será diferente. Por ello, se deben incluir en el análisis los grupos que se beneficiarán si
el
proyecto
alcanza
los
resultados
esperados,
los
que
se
perjudicarán, los incluidos y excluidos del proceso de toma de decisiones, a los potenciales participantes y no participantes y a los posibles defensores y detractores del proyecto. El análisis de partes interesadas es particularmente útil para tener una buena comprensión de los distintos grupos y para construir consenso entre actores con diferentes puntos de vista, motivaciones y expectativas. El análisis comienza con la elaboración de un listado preliminar de partes interesadas. Se aconseja distinguir dentro de cada parte los diferentes subgrupos si los hay. Una vez identificadas las partes interesadas, se debe hacer una descripción de los aspectos del grupo que pueden tener importancia para el proyecto, tales como: q
Características económicas, sociales o culturales.
q
Estatus del grupo (formal o informal).
q
Papel que juegan en la existencia del problema y que podrían jugar en su solución.
q
Estructura organizativa del grupo.
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q
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Actitud probable ante el proyecto.
A partir de la identificación de las partes interesadas, el equipo de diseño del proyecto decidirá cual deba ser la forma de participación de cada una en el proceso de diseño del proyecto. Para algunos grupos, la oportunidad de hacerse oír y participar es limitada o anulada como consecuencia de la desigualdad de las relaciones de poder. Como consecuencia de ello, existe el riesgo de que sus intereses y perspectivas se ignoren y no queden plasmadas en el diseño del proyecto. En estos casos, el equipo de diseño del proyecto se enfrenta a un dilema: frecuentemente, los grupos más importantes no tienen capacidad de participar para que el proyecto refleje sus prioridades y necesidades que, sin embargo, son precisamente las más importantes para el proyecto. Algunas soluciones pasan por realizar diagnósticos focalizados o trabajar individualmente con ellos.
Un ejemplo de identificación de partes interesadas nos lo ofrece el gobierno de México.
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Grafico 2.1 Plan de Modernización de la Aduana de México para el periodo 2007-2012. Identificación de Partes Interesadas.
Fuente: www.aduanas.gob.mx
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II.3. Elaboración de informes Las principales herramientas que se utilizan para realizar este análisis de partes interesadas son: q
Análisis de intereses y expectativas.
q
Análisis de importancia e influencia.
q
Análisis de Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades.
Veamos cada uno de ellos brevemente. II.3.1 Análisis de intereses y expectativas Cada parte interesada puede albergar ciertas expectativas sobre lo que espera obtener del proyecto o tener ciertos intereses que pueden coincidir o estar en conflicto con el proyecto. Estas expectativas e intereses pueden conducir a actitudes de apoyo o de oposición al proyecto, según los grupos perciban que pueden ganar o perder con el proyecto. Es, por tanto, muy importante conocerlas de antemano. Debe tenerse en cuenta que las expectativas e intereses de las partes interesadas pueden estar basadas en aspectos subjetivos. Por ejemplo, en un proyecto de capacitación puede haber personas que rechacen la formación porque piensen que no les va a aportar nada, se sientan inseguros para adaptarse a las innovaciones o porque no ven beneficios en el esfuerzo que se les solicita. Para realizar este análisis hay preguntas que nos pueden ayudar: q q
¿Quiénes se benefician y quiénes se perjudican por el problema? ¿Cuáles son los posibles beneficios (reales o percibidos) que puede suponer el proyecto para las partes interesadas?
q
¿Qué intereses de qué grupos pueden entrar en conflicto con el proyecto?
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q
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¿Qué apoyos pueden movilizar las partes interesadas a favor y en contra del proyecto?
II.3.2 Análisis de importancia e influencia En todo proyecto, la atención que se presta a cada parte interesada es diferente. Hay ciertos grupos que son los que más importancia tienen para el proyecto, como por ejemplo, aquellos cuyos problemas el proyecto quiere resolver o los grupos que ocupan una posición desde la que pueden mover los hilos para que los logros del proyecto perduren en el largo plazo. La importancia que cada parte interesada tiene depende de varios factores, entre los que destacan: q
El mandato y las prioridades de la organización promotora del proyecto. Cada organización tiene como mandato el apoyo a ciertos colectivos. En el caso de la Aduanas, los operadores de comercio exterior son el colectivo al que va dirigido el servicio público de forma directa.
q
El tipo de proyecto. En cada proyecto específico habrá otros grupos (organismos públicos, consumidores, ciudadanos) que tendrán un papel importante en la resolución del problema. Este tipo de partes interesadas serán asimismo altamente relevantes para el proyecto.
Por otro lado, no todas las partes interesadas tienen la misma capacidad para participar en el proyecto e influir en su éxito. Según sea la influencia de cada grupo para facilitar u obstaculizar el proyecto y sus logros, el escenario que se planteará será diferente. La influencia de una parte interesada puede derivarse de múltiples factores, tales como las atribuciones legales, el liderazgo, el poder económico, social o político, el control de recursos estratégicos, etc.
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El análisis combinado de la importancia y la influencia de las partes interesadas ayuda a clarificar cómo las diferentes partes involucradas pueden relacionarse con el proyecto, lo que facilita el diseño de estrategias de respuesta adecuadas. Un método para realizar el análisis de importancia-influencia es el que
utiliza
un
“diagrama
de
importancia-influencia”.
Este
diagrama consiste en un cuadrante cuyo eje horizontal representa la influencia y cuyo eje vertical la importancia.
Grafico2.2 Diagrama de importancia e influencia de partes interesadas.
Fuente: Elaboración Propia
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Esta figura permite clasificar a los grupos en cuatro grandes categorías según se combinen las variables de importancia e influencia: q
Grupos poco importantes y poco influyentes. Se sitúan en el cuadrante inferior izquierdo. Si un grupo es poco importante, significa que no es prioritario para el proyecto. Si además es poco influyente lo más probable es que tenga muy poca capacidad de afectar al curso del proyecto. Por lo tanto este tipo de grupos no serán abordados por el proyecto, y, a lo sumo, serán objeto de un leve monitoreo.
q
Grupos poco importantes e influyentes. Este grupo es crítico. Se trata de partes interesadas a los que el proyecto no va a ir dirigido, pero que tienen suficiente capacidad para obstaculizar el proyecto en caso de conflicto. Estos grupos constituyen un riesgo potencial para el proyecto y será necesario tenerlos muy en cuenta en la planificación del proyecto para tratar de obtener su apoyo desde el principio o asegurar, al menos, que no se opondrán. En ocasiones será incluso conveniente involucrar a estos grupos en el proyecto para asegurar su apoyo.
q
Grupos importantes y poco influyentes: Se trata de grupos que son muy relevantes para el proyecto; pero que tienen poco poder para participar en él. En este caso la estrategia deberá ser la de apoyar a estos grupos a desarrollar sus capacidades y promover una relación de poder más equilibrada con los otros grupos.
q
Grupos importantes e influyentes: Este es el caso más favorable, pues se trata de grupos a los que el proyecto irá dirigido y que además están en buenas condiciones para defender sus intereses. Estos grupos deberán ser incorporados a la planificación del proyecto lo más pronto posible y deberá fomentarse su respaldo y participación.
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Los dirigentes de las organizaciones receptoras de un proyecto son un ejemplo de este tipo de partes interesadas.
II.3.3 Análisis FODA El análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas es una poderosa herramienta para el análisis de participación. Se centra en el examen de un grupo desde la perspectiva de los factores internos
(fortalezas
y
debilidades)
y
externos
(amenazas
y
oportunidades). El análisis cruzado de estos factores (según se explica en el epígrafe dedicado específicamente a esta herramienta) brinda orientaciones muy valiosas en la planificación de un proyecto y es particularmente recomendable en proyectos que busquen cambiar las relaciones entre distintas partes interesadas. Se debe hacer de manera individual para cada parte interesada, aunque en la práctica las organizaciones que son muy similares se pueden agrupar en un único análisis. Para realizar este análisis se suele utilizar una matriz como la siguiente: Grafico 2.3 Informe DAFO de partes interesadas. Parte Interesada
Fortalezas
Debilidades
Amenazas
Aspectos internos que le facilitan resolver el problema o participar en el proyecto
Aspectos internos que le dificultan resolver el problema o participar en el proyecto
Factores externos limitantes
Oportunidades
Efectos
Factores Externos que pueden aprovecharse para resolver el problema o mejorar su participación
Recomendacion es estratégicas.
Fuente: Elaboración propia
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Cada fila contiene el análisis para una parte interesada. En las columnas
respectivas
se
incluyen
las
fortalezas,
debilidades,
amenazas y oportunidades. La última columna muestra el resultado del análisis en forma de cuestiones que deben tenerse en cuenta en el diseño. Estas cuestiones deberán incluir recomendaciones para: q
Utilizar las fortalezas.
q
Superar las debilidades.
q
Neutralizar las amenazas o reducir su impacto.
q
Aprovechar las oportunidades.
II.4. Análisis de la información para el diseño del proyecto El equipo de diseño del proyecto debe decidir cuáles serán las áreas de análisis más importantes según el proyecto de que se trate y, en función de ello, elegirá las herramientas más adecuadas para el análisis de partes interesadas. Los métodos empleados, el análisis de partes interesadas debe producir criterios para orientar la estrategia del proyecto, en aspectos tales como: q
Medidas para disminuir riesgos y conflictos debidos a actitudes de oposición, conflictos de interés, amenazas del entorno, etc.
q
Estrategias para fomentar alianzas con las partes interesadas que puedan dar solidez al proyecto.
q
Recomendaciones para desarrollar capacidades de aquellos actores importantes que tenga poca influencia o debilidades significativas.
q
Orientaciones para motivar participación y apropiación, sobre todo de
los
actores
clave
para
que
el
problema
se
resuelva
sosteniblemente.
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q
Módulo 3
Identificación de supuestos para el éxito, tales como actitudes de apoyo de ciertos actores, amenazas que deban ser neutralizadas, u oportunidades que deban aprovecharse.
La matriz que se muestra a continuación resume las cuestiones clave para el análisis de participación y sirve para la identificación de orientaciones para el diseño.
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Matriz de Análisis de Partes Interesadas Parte Interesada Una
fila
cada
para parte
interesada.
Interés y Expectativas
Importancia
Influencia
Fortalezas
Debilidades
Amenazas
Oportunidades
Implicaciones el diseño
¿A
Grupos
Tipo
Aspectos
Aspectos
Factores
Factores
Recomendaciones
Prioritarios
Influencia
Internos
Internos que
Externos
Externos
que pueden
pueden
que pueden
pueden
ayudar
dificultar
impedir
aprovecharse
quién
perjudica problema?
Partes
¿A
Interesadas con
beneficia
características
problema?
similares pueden analizarse conjuntamente,
el
los
Grupos Meta
quién
¿Cuáles
el
si
Principales
Ejercicio
de
al
el
desarrollo
desarrollo
éxito
del
del proyecto
proyecto.
el del
proyecto .
¿Apoyarán o
y
que
en beneficio del
se
opondrán al
problema?
conflictos
Forma
son
se resuelve el
Apoyos
Actores
proyecto
posibles
beneficios
de
proyecto?
de
intereses.
Cuadro II.1 Matriz de Análisis de Partes Interesadas. Fuente: Elaboración propia
para
Estratégicas para:
q Utilizar
las
fortalezas
q Superar
las
debilidades
q Neutralizar
las
amenazas
q Aprovechar oportunidades
las
II. 5. El grupo meta El grupo meta es el grupo de personas que va a recibir los beneficios del proyecto. El grupo meta estará en el centro de la estrategia del proyecto. En el análisis de participación el grupo meta va a ser objeto de
especial
atención
y
su
análisis
debe
ser
especialmente
escrupuloso. En un proyecto puede haber más de un grupo meta. Para identificarlos se suele utilizar la siguiente terminología: Beneficiarios Personas o grupo de personas cuyos problemas el proyecto pretende contribuir a resolver. Pueden clasificarse en dos tipos: q
Beneficiarios directos: reciben directamente el apoyo del proyecto en forma de bienes o servicios entregados por el proyecto.
q
Beneficiarios indirectos: Personas que reciben bienes o servicios de organizaciones que han sido directamente apoyadas por el proyecto para crear o mejorar la entrega de dichos bienes o servicios.
Destinatarios Se suele utilizar este término para referirse a las instituciones u organizaciones que tienen el mandato de proporcionar servicios a los beneficiarios
o
hacen
de
intermediarios
en
el
proceso.
Los
destinatarios reciben servicios directamente del proyecto para, a su vez, dar mejores servicios a los beneficiarios.
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Grafico 2.4 Grupos Meta
Tipos de grupo meta
Destinatarios Directos Mejora de capacidades, Herramientas, Nuevos servicios. Proporcionan Directamente
Proyecto
Mejores/nuevos Servicios
Beneficiarios Indirectos Beneficiarios Directos Fuente: Elaboración propia
Si tomamos como ejemplo un plan estratégico para disminuir el tiempo de despacho en la aduana X; siendo las acciones previstas la implementación de una nueva aplicación informática de despacho, sustitución de los equipos informáticos y formación del personal. Destinatario directo de las acciones será el personal de la aduana, que deberá actualizarse y aprender a utilizar una nueva aplicación.
31
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Beneficiarios indirectos serán los auxiliares de aduanas que gestionan la documentación de despacho para sus clientes. Podrán realizar sus trámites mucho más rápido. Beneficiarios directos serán los clientes de las agencias de aduanas, que verán como sus operaciones de importación y exportación se tramitan en un lapso de tiempo inferior que antes de la ejecución del plan y verán con ello disminuir sus costes administrativos. Criterios para la selección del grupo meta La identificación del grupo meta implica una cuidadosa reflexión sobre qué grupos deben recibir los beneficios de un proyecto. En algunos casos en que la naturaleza del proyecto está relativamente clara desde el principio y los actores son bien conocidos, el grupo meta puede establecerse casi de inmediato. En otros casos, cuando el alcance del proyecto es más amplio y el análisis de participación plantea un panorama complejo, la identificación del grupo meta puede obligar a análisis más detallado. La tabla siguiente muestra algunos de los criterios que se pueden utilizar y las preguntas generadoras.
32
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Cuadro 2.2 Preguntas orientadoras para la determinación del grupo meta. Criterio Necesidad
Preguntas orientadoras ¿Qué grupo está siendo más afectado por el problema o es el más vulnerable y excluido?
Efectividad
¿Qué grupo puede hacer aprovechar mejor los beneficios del proyecto?
Eficiencia
¿A cuál grupo se le pueden dar más beneficios por unidad de recurso?
Sostenibilidad
¿Cuál es el grupo que tiene mayores posibilidades para sostener los resultados del proyecto?
Importancia
¿Cuál es el grupo más importante según el mandato y objetivos de la organización que promueve el proyecto?
Fuente: Elaboración propia
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Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Síntesis de la Unidad II
El Análisis de Partes Interesadas persigue identificar los grupos afectados por el proyecto, determinar cuál va a ser su reacción y planificar la implicación de cada grupo en el diseño y ejecución del proyecto. Esta herramienta también va a ofrecer información de los riesgos asociados a los comportamientos posibles de los afectados por el proyecto, en relación a su importancia como grupo y grado de influencia en los centros de decisión. Para realizar el análisis será necesario: 1. Identificar cada grupo. 2. Obtener información de sus características: se utilizarán las herramientas “análisis de expectativas e intereses”, “análisis de importancia e influencia” y “matriz DAFO”. 3. En base al análisis que se desprende de la información contenida en las anteriores matrices, se identificarán aquellos elementos que deben ser tenidos en cuenta en el proyecto: grupos meta, riesgos, alianzas necesarias, estrategias de implicación de actores clave, recomendaciones de formación y apoyo de actores clave o acciones para minimizar amenazas. En todo análisis de partes interesadas es fundamental la identificación del “grupo meta”. Se entiende por tal el grupo de personas que va a recibir los beneficios del proyecto, y por tanto están en el centro de la estrategia del proyecto.
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Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Unidad III. Marco lógico
Objetivos de Aprendizaje •
Conocer la herramienta “marco lógico” como instrumento esencial para desarrollar una planificación estratégica en el ámbito de aduanas.
•
Adquirir la capacidad de elaborar el mapa de objetivos de un proyecto, incluyendo la relación de causalidad entre los distintos objetivos y los indicadores esenciales para evaluar el nivel de consecución de los objetivos perseguidos.
III.1. Descripción El marco lógico es un método de análisis que se caracteriza por estructurar los resultados de forma que permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un proyecto o programa. En el marco lógico se deben reflejar
las
relaciones
de
causalidad
entre
los
diferentes
niveles
de
objetivos, puede
indicar
verificar
alcanzado
los
si
como se
se han
objetivos
y
definir las hipótesis fuera de control proyecto/programa pueden influir en su éxito.
del que
Gráfico 3.1 El Marco Lógico Fuente: Google. Imágenes de Marco Lógico
35
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Los principales resultados de este proceso se resumen en una matriz que describe todos los aspectos importantes de un programa / proyecto. Esta matriz se utiliza en todas las fases del ciclo de proyecto, iniciándose su diseño durante la fase de preparación y completándose en las sucesivas etapas. Es por ello un instrumento de gestión de cada fase del ciclo de proyecto; pero además es un instrumento maestro porque a partir del marco lógico se elaboran otros instrumentos de gestión: el calendario de ejecución y el plan de evaluación o monitoreo del proyecto. El marco lógico es un instrumento de ayuda a la dirección de un proyecto. Sirve para pensar mejor y expresar mejor las ideas subyacentes a un proyecto. Pero no garantiza ni la lógica (a pesar de su nombre) ni el éxito de un proyecto. Si las políticas están mal formuladas el marco lógico no puede ayudar.
III.2. Elaboración de un Marco Lógico La elaboración de un marco lógico se divide en dos etapas: análisis y planificación.
III.2.1. Etapa de Análisis En esta etapa se va a analizar la situación existente para crear una visión de la “situación deseada” y seleccionar las estrategias que se aplicarán para conseguirla. La idea central es que los proyectos / programas se diseñarán para resolver un determinado problema que afecta a los grupos metas. Existen cuatro tipos de análisis:
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q
Análisis de partes interesadas
q
Análisis de problemas
q
Análisis de objetivos
q
El análisis de estrategias
Módulo 3
Puesto que en la unidad anterior hemos estudiado el análisis de partes interesadas, vamos a centrarnos en el resto de informes enumerados.
Análisis de Problemas El análisis de problemas identifica los aspectos negativos de una situación existente. Permite establecer las relaciones causa-efecto entre los problemas existentes. Este procedimiento se divide en tres etapas: 1. Definir con precisión el marco y el tema del análisis. 2. Identificar los problemas mayores de los grupos metas y de los beneficiarios. 3. Visualizar los problemas en un diagrama, llamado “árbol de problemas” o “jerarquía de problemas” para establecer las relaciones causa-efecto. El análisis se presenta en forma de diagrama, en el cual por un problema dado los efectos se sitúan en la parte superior y sus causas en la inferior.
37
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Grafico 3.2 Árbol de problemas
Costes elevados
Falta de competitividad
para el
frente a Aduanas
importador
cercanas
Efectos
Elevado tiempo de despacho Problema Central
Causas
Personal
Operadores
Exceso de
escasamente
mal
intermediarios
preparado
informados
Escasez de
Equipos
Infraestructuras
Marco legal
personal
obsoletos
inadecuadas
desactualizado
Fuente: Elaboración propia.
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Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Análisis de objetivos El análisis de los objetivos es un procedimiento metodológico que permite: 1. Describir la situación futura que prevalecerá una vez resueltos los problemas con la participación de las partes interesadas; 2. verificar la jerarquía de los objetivos; y 3. visualizar en un diagrama las relaciones medio-fin. Se utiliza también un diagrama en forma de árbol y se sobrepone al árbol de problemas, de forma que en cada rama de problemas termina en una solución o estado positivo que se pretende. Esto puede llevar a darnos cuenta que algunos objetivos no podrán ser cumplidos con el proyecto previsto o que algunos problemas no tienen solución, al menos en ese momento.
39
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Grafico 3.3 Árbol de objetivos
Mejora de calidad y
Aduana más competitiva:
cantidad de las operaciones
los operadores la eligen
de despacho
como aduana de despacho
FINES
Objetivo Central (resultado deseado) Tiempo despacho importación menor a tres horas
MEDIOS
Mejora de las competencias de la unidad de despacho
Disminución de errores en la documentación
Programa de
Inversión en Tics:
Campaña de
formación
nuevos equipos y
información a
del personal
aplicaciones
los operadores
Fuente: Elaboración propia.
40
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Podemos encontrar un ejemplo real en los informes semestrales del Servicio Nacional de Aduanas de Ecuador:
Grafico 3.4 Ejemplo Árbol de Objetivos Servicio Nacional de Aduanas de Ecuador.
Fuente:
Informe
de
gestión
I
semestre
2013.
Servicio
Nacional
de
Aduanas
de
Ecuador.
www.aduana.gob.ec
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Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Análisis de Estrategias
Este análisis consiste en la selección de la estrategia o estrategias que se aplicarán para alcanzar los objetivos deseados. Durante el análisis de estrategias conviene determinar los objetivos que quedan dentro del proyecto y los que se quedarán fuera. También habrá que jerarquizar los objetivos si hay más de uno. o Según la extensión y cantidad de trabajo que habrá que desarrollar, las estrategias escogidas podrán traducirse en distintos
tipos
de
intervención.
Si
hablamos
de
varios
proyectos implicados lo denominamos programa.
III.2.2. Etapa de planificación En esta etapa la idea del proyecto se convierte en un plan operativo práctico para la ejecución. Es en este momento cuando se elabora el marco lógico y otros documentos de apoyo a la ejecución del proyecto. En la etapa de planificación, como ya hemos dicho, se elabora el marco lógico y otros documentos de apoyo. Vamos a ver como se procede. A) Elaboración del marco lógico. El marco lógico se presenta en forma de matriz. Esta matriz permite estructurar el contenido de un proyecto / programa de manera completa y comprensible para todos. Consta de 4 columnas y 4 filas: q
La lógica vertical determina lo que el proyecto pretende realizar, aclara las relaciones de causalidad y especifica las hipótesis e incertidumbres importantes que escapan a la gestión del proyecto.
42
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
q
Módulo 3
La lógica horizontal se refiere a la medición de los efectos del proyecto, y de los recursos movilizados mediante la especificación de los indicadores claves, y de las fuentes donde se pueden encontrar los indicadores. Grafico 3.5 MATRIZ BÁSICA DEL MARCO LÓGICO Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente identificables
Fuentes de verificación
Costes
Medios
Hipótesis
Objetivos globales Objetivos específicos Resultados Actividades
Condiciones Previas
Fuente: Elaboración propia
1. Primera columna: la lógica de intervención La primera columna del marco lógico se titula “lógica de intervención”. Nos indica la estrategia de base subyacente al proyecto: q
Actividades y medios necesarios.
q
Resultados consecuencia de las actividades.
q
Objetivo
específico
alcanzado
por
la
consecución
de
los
resultados. q
Objetivo global realizado como consecuencia de la consecución del objetivo específico. Hay que tener en cuenta que en esta herramienta define los resultados, objetivos específicos y objetivos globales con la
43
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
misma palabra: objetivo. Por ello, para distinguirlos los que determinamos son “niveles de objetivos” Según esta nomenclatura, vamos a tener cuatro niveles de objetivos que atienden a distintos contenidos: q
Objetivo global: beneficio para la sociedad, en términos de beneficios a más largo plazo para los beneficiarios finales y demás grupos. El objetivo global debe estar en consonancia con las políticas gubernamentales. El proyecto por si mismo no podrá alcanzar la totalidad del objetivo global, pero debe contribuir a su realización. Un ejemplo de esto puede ser un proyecto de reducir el tiempo de despacho.
Una mayor rapidez en el despacho de aduanas
mejorará el flujo de mercancías, reducirá costes y mejorará la eficiencia y competitividad del servicio público ofrecido. Todo ello puede contribuir a un objetivo global de desarrollo económico de una región. q
Objetivo específico: es el objetivo a alcanzar durante la ejecución del proyecto, susceptible de continuar después del proyecto. El objetivo específico tendría que responder al problema central y definirse en términos de beneficios sostenibles para los grupos metas. Solo debe haber un objetivo específico por proyecto.
q
Los resultados son los “productos” de las actividades ejecutadas, que en su conjunto suponen la realización del objetivo específico.
q
Las actividades son las acciones que el proyecto debe llevar a cabo para obtener resultados.
44
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Grafico 3.6 Lógica de la Intervención
Lógica de Intervención
Objetivos
Objetivos de nivel alto a los que
Globales
contribuye el proyecto.
Objetivo Específico Objetivo central del proyecto en términos de beneficios sostenibles para los grupos meta
Medios
Productos de las actividades emprendidas
materiales
Resultados
y no materiales
necesarios para
ejecutar las
actividades
Tareas ejecutadas como parte integrante
Actividades
del proyecto para producir los resultados. Fuente: Elaboración propia
45
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
2. Segunda
columna:
los
Módulo 3
indicadores
objetivamente
verificables. Se trata de las descripciones operativas de los objetivos globales, del objetivo específico y de los resultados. Las
descripciones
operativas
describen
los
objetivos
del
proyecto en términos de cantidad, de calidad, de grupo(s) meta(s), de tiempo y de localización. Un buen indicador debe ser: q
Específico: medir lo que hay que medir.
q
Mensurable.
q
Disponible a cambio de un coste razonable.
q
Pertinente respecto a un objetivo preciso.
q
Tener una indicación de tiempo.
Los medios materiales y no materiales necesarios para llevar a cabo las actividades planificadas deben aparecer en la fila más baja de la segunda columna.
Recuadro 3.1 Ejemplos de indicadores verificables para la elaboración de un marco lógico en un proyecto aduanero.
Para el objetivo “acortar tiempo de despacho”: Indicadores: tiempo medio de despacho, número de despachos realizados por día, mes, de importación, en el punto aduanero X, cuánto tiempo después del inicio del programa.
46
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
3. Tercera columna: las fuentes de verificación Indican dónde y en que forma se pueden encontrar las informaciones con respecto a la realización de los objetivos globales, del objetivo específico y de los resultados. Los costes y las fuentes de financiación deben aparecer en la línea más baja de la tercera columna. 4. Cuarta columna: las hipótesis Una vez que se ha elegido la estrategia, queda identificar los objetivos no incluidos en la lógica de intervención y los demás factores externos que influencian la ejecución del proyecto y su sostenibilidad a largo plazo pero que escapan a su control. Para identificar las hipótesis hay que preguntarse cuáles son los factores externos que el proyecto no controla y que son susceptibles de obstaculizar la ejecución del proyecto y su sostenibilidad a largo plazo.
La lógica vertical del marco lógico, o sea, el vínculo ente la columna 1 y la columna 4 funciona según la cronología siguiente: q
si
se
cumplen
las
condiciones
previas,
las
actividades
arrancarán; q
si se ejecutan las actividades y se concretizan las hipótesis en este nivel, se alcanzarán los resultados
q
si se alcanzaran los resultados y se concretizan las hipótesis en este nivel, se alcanzará el objetivo específico,
47
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
q
Módulo 3
si se alcanza el objetivo específico y se concretizan las hipótesis en este nivel, el proyecto contribuye a la realización de los objetivos globales.
Grafico 3.7 Representación de vínculos en la lógica vertical:
Fuente: elaboración propia
III.3. Los niveles de ejecución: El Marco Lógico del programa y el Marco Lógico del proyecto Cuando el proceso de cambio en la organización es de mucha magnitud, un solo marco lógico no puede incluir toda la información suficiente para su puesta en práctica. En estos casos la consecución del objetivo final se obtiene por la ejecución de varios planes de acción, cada uno de los cuales se concreta en un específico marco lógico. El marco lógico que engloba las líneas maestras del proceso de cambio se denomina en este caso “marco lógico maestro”
y al
conjunto de actuaciones necesarias para la obtención del resultado esperado se le denomina “programa”.
48
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Este marco lógico del programa va a ser utilizado por la dirección al más alto nivel (Director General) para gestionar el conjunto del proceso. Cada actuación individual incluida en el marco lógico maestro o marco lógico del programa se va a denominar “proyecto”. Es recomendable adoptar esta estructura de programa y proyecto, pues con ello se obtiene una visión general del orden de prioridad de los objetivos. A su vez, los proyectos puedes estar desarrollados en niveles inferiores, y en este caso se llaman “componentes”. Para cada componente se elaborara un “sub marco lógico”. Esto nos va a dar marcos lógicos en cascada. La representación sería:
Grafico 3.8 Niveles de Intervención: De programa a componente
Programa
Proyecto
Componente
Objetivo Global Objetivo
Objetivo
Específic
Global
o Resultad
Objetivo
Objetivo
os
Específic
Global
Actividades
o Resultad
Objetivo
os
Especific
Actividades
o Resultad os Actividades
49
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Fuente: Elaboración propia
III.3. El Marco Lógico como inicio para elaborar el calendario de actividades y el calendario de recursos. El marco lógico de un proyecto suele describir las actividades que deben ejecutarse de manera global. Una vez el marco lógico está completo se añaden los detalles operativos. El calendario de actividades es una herramienta metodológica que presenta las actividades del proyecto y que identifica su secuencia lógica así como su interdependencia. El calendario sirve de base a la distribución de las responsabilidades de gestión para llevar a cabo cada actividad. Una vez preparado el calendario de actividades, los recursos y los medios pueden definirse con más detalles.
Grafico 3.9 Ejemplo de desarrollo de los informes complementarios:
Marco lógico
Calendario de
Objetivos, Resultados,
Actividades
Calendario
Actividad, Inicio, Fin,
de Recursos
Responsable,
Actividades
Resultado
Fuente: Elaboración propia
Grafico 3.10 Ejemplo de Calendario de Recursos:
Actividad/ Unidad
Cantidad
Coste
Coste
Coste
Total
Insumos
por periodo
Unitario
por
del Proyecto
periodo
50
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Fuente: Elaboración propia
Grafico 3.11 CICLO TOTAL DEL MARCO LOGICO
El Compendio del Programa Columbus de la Organización Mundial de Aduanas
Fase II nos ofrece un ejemplo de marco lógico
para un
proyecto de mejora en el ámbito de una aduana, que permite una visión rápida de lo que se puede esperar del programa de desarrollo propuesto. Este documento suele acompañar a la síntesis de la propuesta de programa.
CUADRO 3.1 MODELO DE MARCO LOGICO PARA PROYECTO ADUANERO
51
Lógica del proyecto
Indicadores objetivamente mensurables
Medios de medición
Hipótesis
Otras partes implicadas
OBJETIVO GLOBAL
Mantenimiento o mejora de las estadísticas actuales sobre el comercio internacional y la inversión en el país.
Comparación de las estadísticas de un año con otro.
El objetivo es el reflejo de la política estratégica del gobierno del país X.
Servicios gubernamentales de los Miembros, encaramados de la economía y de la seguridad
Proteger y desarrollar la economía del país X en materia de comercio, de seguridad y de protección social
OBJETIVO ESPECIFICO
Hacer de la Aduana un servicio eficaz de percepción de ingresos fiscales y de gestión de las fronteras
Operadores económicos
Las estadísticas actuales sobre la delincuencia en las fronteras muestran una mejora.
Sondeo a los medios comerciales y la opinión pública.
La percepción de ingresos fiscales se mantiene o aumenta con la inflación.
Supervisión periódica de las estadísticas sobre los ingresos fiscales
Menor disponibilidad de las mercancías controladas / prohibidas.
La opinión pública reconoce una mejora en el rendimiento
Evaluación
sobre
las
Público
Las tendencias actuales de desarrollo comercial se confirman. La política arancelaria sigue siendo coherente
Servicio tributario de la autoridad encargada de los ingresos fiscales
El tipo de IVA y los gravámenes permanecen
Importadores/exportadores
fundamentalmente guales Supervisión de precios y de disponibilidad de mercancías
Sondeos entre opinión pública
RESULTADOS
No existe cambio significativo en la política gubernamental.
los la las
la
Control y examen periódicos por parte de los responsables
Las prohibiciones y las restricciones a la importación / exportación permanecen
Agentes de aduana, servicios transportadores, bancos etc.
Viajeros
Organizaciones internacionales
fundamentalmente guales y son competencia de la Aduana.
Miembros de la OMA
Se aceptan y adoptan las
Operadores económicos
logísticos,
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Un Servicio aduanero respetuoso con el Convenio de Kyoto y el Marco Normativo SAFE
normas del Convenio de Kyoto y del Marco Normativo SAFE
Módulo 3
del programa que forman parte de las Autoridades fiscales
La OMA y organizaciones internacionales
ACTIVIDADES •
•
Administración de las operaciones de la Aduana -
Administración del plan actual
-
Renovación de los acuerdos
-
Elaboración de la información comercial
-
Creación de mandos intermedios
otras
Costes
Recursos
Condiciones previas
A calcular durante la fase de definición del alcance
A calcular durante la fase de definición del alcance
Desarrollo y puesta en aplicación de : -
•
recomendaciones de la misión de diagnostico de la OMA.
Una política de gestión estratégica y procedimientos eficaz que integre la gestión de riesgos
-
Una estructura de apoyo
-
Un presupuesto de desarrollo y un plan de gastos
-
Una estrategia de comunicación y de promoción
Examen y puesta en aplicación de -
Una nueva estructura
-
Nuevos procedimientos
53
•
Amplia aceptación en el gobierno, del objetivo estratégico y de los resultados de este programa
•
Se asigna un presupuesto de desarrollo realista
•
Se fijan plazos realistas
•
Se implanta en la Aduana un mecanismo de gestión del programa
•
Datos básicos que permiten la supervisión y la evaluación del programa a largo plazo
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
•
-
Una legislación de apoyo
-
Nuevos sistemas informáticos
-
Nuevos equipos
-
Un programa de RH de apoyo
Módulo 3
Constitución de acuerdos de cooperación práctica con -
Los servicios tributarios de la autoridad encargada de los ingresos
-
Las demás administraciones
-
Los operadores económicos
-
Asociaciones regionales e internacionales
Fuente: Compendio del Programa Columbus de la Organización Mundial de Aduanas Fase II
54
El plan operativo anual para 2012 de la Superintendencia de la Administración Tributaria de Guatemala ofrece un ejemplo de utilización del Marco Lógico para establecer las líneas maestras del Plan Estratégico Institucional 2011–2013 y su posterior desarrollo en programas por áreas. Así, el Plan Estratégico se define: Grafico 3.12 Ejemplo de marco lógico Aduana de Guatemala
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Y a partir de esta Plan Estratégico para tres años, se establecen los proyectos anuales para cada Área Operativa de la SAT. En el caso de la Intendencia de Aduanas, los proyectos definidos para 2012 son:
Fuente: http://portal.sat.gob.gt
Síntesis de la Unidad III
El Marco Lógico es una herramienta muy completa y muy potente para el diseño y puesta en práctica de un plan estratégico. Es un instrumento “maestro”, representa el proyecto en sí mismo. Como documento maestro, a partir de él se elaboran el calendario de ejecución y el plan de evaluación o monitoreo del proyecto. Por ello la matriz del marco lógico va a recoger todos los elementos esenciales del plan o proyecto: objetivos, priorizados y con la definición de la relación de causalidad entre ellos, indicadores de cumplimiento y riesgos. La elaboración de un marco lógico pasa por distintas etapas:
56
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
a) Etapa de obtención de información y análisis mediante distintas herramientas y matrices: análisis de partes interesadas, análisis de problemas, análisis de objetivos y análisis de alternativas y posibles acciones. b) Definición de la estructura analítica del marco lógico. c) Elaboración de la matriz del marco lógico. d) Evaluación. La matriz básica del marco lógico tiene entradas verticales y horizontales. Las entradas verticales son: objetivos globales, objetivos específicos, resultados y actividades (acciones para la ejecución del proyecto). Las entradas horizontales incluyen la lógica de la intervención, la lógica del proyecto, las fuentes de verificación y las hipótesis de trabajo. Además las actividades tienen unos indicadores relacionados: costes esperados, medios a emplear en las actividades, y condiciones previas al inicio de la actividad. Al igual que el CMI, la herramienta marco lógico está pensada para elaborarse
en
todos
los
niveles
implicados
en
el
cambio
organizacional, desde la unidad o servicio, hasta el nivel máximo que puede llegar hasta director general, ministro o gobierno. El conjunto de informes, que se van agregando desde los niveles inferiores a los superiores, se conoce como programa y corresponde al plan estratégico global. Así, los marcos lógicos se despliegan desde el programa (máximo nivel de decisión) a componente (mínima unidad administrativa con responsabilidades en el proyecto o plan estratégico).
57
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Unidad IV. Cuadro de Mando Integral
Objetivos de Aprendizaje •
Conocer la herramienta “cuadro de mando integral”
•
Alcanzar la competencia necesaria para la elaboración de un cuadro de mando integral que facilite el seguimiento de la ejecución de proyectos estratégicos.
•
Ser capaz de utilizar la herramienta para la mejora del desempeño de las responsabilidades profesionales de cada alumno, mediante su adaptación a cada entorno de trabajo.
IV.1. Descripción. El
modelo
de
herramienta
de
EJECUCIÓN
de
la
planificación
estratégica conocida como “cuadro de mando integral (Balanced Scorecard – BSC en inglés) fue presentado en 1992 en la revista Harvard Business Review por Robert Kaplan y David Norton. La novedad que significó en su momento era ofrecer una herramienta de gestión administrativa que iba más allá de la perspectiva financiera con la que los gerentes acostumbran a evaluar la marcha de una empresa. Permite adoptar un punto de
vista global del
negocio. Esta
herramienta
ofrece
información
de
retorno
sobre
actividades y resultados, que permitirá una evaluación con el objetivo de mejorar permanentemente la ejecución.
58
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Recuadro 4.1 Perspectiva de Análisis del Cuadro de Mando Integral
El CMI sugiere observar la organización desde cuatro perspectivas, cada una de las cuales debe responder a una pregunta determinada: • • • •
Desarrollo y Aprendizaje. ¿Podemos continuar mejorando y creando valor? Interna del Negocio. ¿En qué debemos sobresalir? ¿Cuál es nuestro valor añadidco? Cliente. ¿Cómo nos ven los clientes? Financiera. ¿Somos interesantes para los accionistas? ¿Cómo nos ven ellos?
Veamos con más detenimiento cada una de estas aproximaciones.
Perspectiva Financiera Los indicadores financieros de cualquier empresa están basados en su contabilidad, por lo que necesariamente hablan del pasado. Por eso el CMI pretende mirar al futuro financiero de la compañía, analizando cuáles son los requerimientos para crear valor al accionista. Para ello, utiliza variados indicadores, tales como Valor Económico Agregado, Retorno sobre Capital Empleado, Rotación de Activos, Índice de Liquidez, Índice de Endeudamiento, o Índice de rendimiento del capital invertido.
59
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Perspectiva del Cliente Mide las relaciones con los clientes y las expectativas que los mismos tienen sobre los negocios. Requiere analizar los principales elementos que generan valor para los usuarios del servicio, centrándose en los procesos que para ellos son más importantes y que más los satisfacen. Así se evalúan los precios, calidad del servicio, tiempo, función, imagen y relación. Algunos de los indicadores que se utilizan para este análisis son: satisfacción del usuario, desviaciones en acuerdos de servicio, reclamaciones
resueltas
respecto
del
total
de
reclamaciones,
reclamaciones estimadas sobre el total, incorporación o aumento de usuarios, aumentos de flujos comerciales. Para ayudar a conocer la perspectiva del usuario es habitual diseñar protocolos básicos de atención y utilizar la metodología del cliente incógnito para evaluar la calidad de la atención del personal encargado de prestar este servicio a los clientes/usuarios.
Perspectiva Interna del Negocio: Procesos Analiza la adecuación de los procesos internos de la empresa de cara a la obtención de la satisfacción del usuario y logro de altos niveles de rendimiento financiero. En el caso de la aduana, diríamos altos niveles de eficiencia económica (más servicios a menos coste). Se distinguen cuatro tipos de procesos: q
De operaciones: desarrollados a través de los análisis de calidad y reingeniería. Los indicadores son los relativos a costos, calidad, tiempos.
60
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
q
Módulo 3
De gestión de clientes: los indicadores aquí utilizados son los de selección
de
clientes,
captación
de
clientes,
fidelización
y
crecimiento de clientela. q
De innovación: estos procesos son a veces difíciles de medir. Se pueden utilizar indicadores tipo, tales como: “% de productos nuevos puestos en proceso”, “número de productos patentados por la empresa”.
q
De buena gestión corporativa: procesos relacionados con nuevos valores de la empresa y que otorgan intangibles como reputación. Los indicadores estarán relacionados con procesos de seguridad e higiene,
gestión
medioambiental,
responsabilidad
social
corporativa.
Con toda esta información, recogida y clasificada, vamos a tener una especie de “cuadro de señales” que va a permitir seguir la variación de las magnitudes que sean verdaderamente importantes para la gestión de la empresa.
Recuadro 4.2 Objetivo del Cuadro de Mando Integral
El CMI no es una herramienta de planificación estratégica. Es una herramienta que permitirá un seguimiento adecuado de la ejecución.
Dependiendo de la actividad de la empresa, serán importantes unas u otras variables y se elegirán unos u otros indicadores para evaluar la evolución de estas magnitudes que se entienden esenciales a esa empresa concreta.
61
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
Se puede utilizar el CMI para analizar solo parcialmente la situación de una empresa: una determinada área operativa (gestión de almacenes de materias primas), un servicio concreto (servicio postventa) o un aspecto determinado (riesgo reputacional). En este caso su aplicación será más sencilla porque las variables y los indicadores relevantes serán más fáciles de identificar. En estos casos donde su utilización se circunscribe a una parte concreta de la gestión se denomina Cuadro de Mando Operativo.
IV.2. Puesta en práctica del Cuadro de Mando Integral Los expertos proponen seis etapas para su implementación: q
Análisis de la situación y obtención de información.
q
Análisis de la empresa y determinación de las funciones generales.
q
Estudio de las necesidades según prioridades y nivel informativo.
q
Señalización de las variables críticas en cada área funcional.
q
Establecimiento de correspondencias entre variables críticas y medidas de control.
q
Configuración del cuadro de mando, según las necesidades y la información obtenida.
Se debe configurar el cuadro de mando en cada área funcional y en cada nivel de responsabilidad, de tal manera que siempre tenga la información mínima, necesaria y suficiente para poder extraer conclusiones y tomar decisiones acertadas.
62
Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador 2ª. Edición
Módulo 3
IV.3. Consejos para la elaboración: Sencillos: deben recoger solo la información imprescindible, de forma sencilla, sinóptica y resumida. Estructura piramidal: Los indicadores se van agregando por niveles hasta llegar a los más sencillos. Cada responsable recibe información únicamente de los indicadores relativos a su gestión y a sus objetivos. Relevantes: los indicadores deben destacar lo verdaderamente importante. Es recomendable apoyar la información con gráficos, tablas y resúmenes. Es imprescindible determinar el formato de presentación de la información. De esta forma los informes serán homogéneos y será más
fácil
contrastar
los
resultados
tanto
entre
distintos
departamentos como en distintos momentos en el tiempo.
Recuadro 4.3 Estructura del CMI
La estructura de cualquier cuadro de mando será: VARIABLES – INDICADORES - REALIZACIÓN PREVISTA REALIZACIÓN ALCANZADA - DESVIACIONES
63
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Módulo 3
Ya que el CMI es una herramienta de diagnostico, la información debe ser ofrecida de forma que ponga de manifiesto qué es lo que no funciona en la empresa. Aparecerán claramente resaltados los indicadores que se alejan de los límites absolutos fijados por la empresa, y también aquellos que sin estar en situación crítica se mueven en franjas de riesgo. Una vez diseñada la herramienta es un instrumento útil para la toma de decisiones en reunión de los responsables de cada área. Conocerán las desviaciones propias y las ajenas, podrán ver las interrelaciones,
dialogar,
establecer
responsabilidades,
analizar
circunstancias y proponer acciones. Por lo tanto cuáles son las ventajas de esta herramienta frente a otras contables y de gestión: Ø El carácter de la información utilizada. No se trata de información meramente contable, se trata normalmente de información obtenida de los procesos y protocolos que utiliza la empresa para gestionar cada área y puede referirse a cualquier variable que se entienda importante. Ø Cada informe del CMI se adapta a un área de gestión o a una unidad transversal o a un problema concreto. Ø Los informes van a ser sencillos: lo ideal son informes de una sola página que permitan de un vistazo evaluar la situación de una actividad concreta. Ø Este formato permite descubrir rápidamente en qué área o áreas o problemas hay que actuar.
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IV.4. Aplicación de la herramienta en una Administración de Aduanas. Para la aplicación práctica de esta herramienta, las Administraciones de Aduanas podrían recurrir a las áreas de resultados estratégicos siguientes: Desde la perspectiva del aprendizaje y el conocimiento: q
Desarrollo e implementación de nuevas aplicaciones.
q
Desarrollo de la carrera profesional entre los miembros de la organización.
q
Mejora de las competencias para el puesto de trabajo
q
Flexibilización de los cambios de área mediante programas de capacitación inter-áreas.
Desde la perspectiva del control del proceso: q
Control de Costes.
q
Eficacia: tiempo de los procedimientos.
q
Gestión de datos.
q
Calidad (ejemplo: reducción de litigiosidad).
q
Cantidad de servicios prestados.
Satisfacción de los operadores económicos: q
Mejora en la lucha contra el fraude.
q
Reducción del tiempo de control.
q
Reducción de los costes indirectos por mejora en la selección de las mercancías a controlar y tiempo necesario para el control.
q
Cooperación con otros organismos de control con reducción del tiempo de intervención global de todos los organismos implicados.
q
Uniformidad de aplicación de protocolos.
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q
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Facilitación de la recaudación (por ejemplo: resultado de la implantación del pago electrónico o pago telefónico).
q
Disminución del tiempo necesario para la resolución de recursos
Desde la perspectiva de aplicación de la ley: q
Aumento de la recaudación por cumplimiento voluntario.
q
Disminución de la litigiosidad.
q
Aumento de la recaudación por actuaciones directas de control.
q
Aumento de aprehensiones por incumplimientos de la norma.
q
Mejora de la coordinación con otros organismos de control.
A continuación se proponen algunos ejemplos de informes basados en la herramienta CMI.
Cuadro 4.1 Región X
Evolución
Aduana
Objetivos
de
Recaudación
% Objetivo Realizad. Cumpl. Total 2013 2013
Cumpl. 2012
R13/12
NACIONAL
7.176
10.020
REGIÓN X
1.094
1.205
294
350
119
93
128
ADUANA 1
56
80
142,85
115
124
ADUANA 2
187
150
80
87
91
ADUANA 3
145
165
113,79
99
115
ADUANA 4
75
70
93,3
103
90
ADUANA 5
94
100
106,38
101
105
ADUANA 6
243
290
119,34
109
109
SEDE REGIONAL
139,6% 134,23%
Aduana
104%
110,1% 107,85% 102%
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En este cuadro se puede apreciar el cumplimiento de los objetivos de 2013 y su comparativa con 2012. También se puede ver el grado de cumplimiento de objetivos de la región respecto del total nacional. Los datos en naranja son incumplimientos leves, datos en franja de riesgo. Los datos en rojo corresponden a objetivos incumplidos y con datos muy alejados del 100%, lo que va a obligar a una revisión de todos los objetivos y procedimientos.
El Servicio de Aduanas de Chile ofrece en su página web informes muy completos sobre la evolución de los principales indicadores. Así, como ejemplo mostramos a continuación uno de los cuadros incluidos en el INFORME MENSUAL DE COMERCIO EXTERIOR correspondiente a MAYO 2014. En este informe se recogen los ingresos tributarios netos, desagregados por cuentas, en pesos y en dólares. Las variaciones están expresadas en términos reales y nominales, utilizando como fuente el “Informe de Ingresos Fiscales” de la Tesorería General de la República. (http://www.aduana.cl/aduana/site/artic/20070228/asocfile/2007022 8170134/2014_05_new_informe_comercio_exterior.pdf)
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Cuadro 4.2 Ingresos de Comercio Exterior Servicio Nacional de Aduanas de Chile. Informe mayo 2014.
Tambien la Direccion Nacional de Aduanas de Colombia ofrece este tipo de informacion en su pagina web: http://www.dian.gov.co/descargas/sobredian/PlanInstitucional/2014/Principales_In dicadores_Enero_Abril_2014.pdf
Un ejemplo de uso del CMI para el seguimiento de un proyecto de mejora de la eficiencia en las aduanas nos lo ofrece el Servicio Nacional de Aduanas de Ecuador, en su informe de gestión correspondiente al primer semestre de 201:
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Cuadro 4.3 Indicadores de Eficiencia I semestre 2013 Servicio Nacional de Aduanas de Ecuador.
Fuente :www.aduana.gob.ec http://www.aduana.gob.ec/files/pro/leg/tra/Informe_Gestion_2013_01.pdf
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Síntesis de la Unidad IV La herramienta “Cuadro de Mando Integral” nace de la necesidad de ir más allá de la habitual perspectiva financiera de un negocio, integrando otros aspectos de la empresa en la base de análisis que permitan una visión global de la empresa y de sus circunstancias internas y externas. Por ello, el CMI incluye tres orientaciones más junto a la financiera: q
Perspectiva interna del negocio: ¿Cuál es el valor añadido de
nuestro producto en relación a los iguales o similares del mercado? Aquí se analizan los procesos internos de la empresa. q
Perspectiva del cliente: ¿Cómo nos ven los clientes? ¿Cómo los
captamos, fidelizamos y cuál es su grado de satisfacción? q
Perspectiva financiera: cómo podemos seguir mejorando y
siendo interesantes para los accionistas? Todos estos datos, adecuadamente ordenados nos darán un “cuadro de
señales”
que
permitirán
la
mejor
ejecución
de
los
planes/proyectos diseñados. Desde su concepción original el CMI ha derivado en una herramienta muy versátil, que se utiliza asociada a otras herramientas de análisis (análisis de actores involucrados, matriz DAFO) y a todos los niveles de la organización y del plan estratégico, desde el plan general hasta los pequeños planes operativos de una unidad concreta. La estructura de cualquier CMI será: Variables - Indicadores - Realización prevista - Realización Alcanzada - Desviaciones. Los CMI deben ser sencillos, los indicadores relevantes, e irse elaborando en los distintos niveles de forma que se puedan agregar según una estructura piramidal.
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Las desviaciones deben ser asociadas a códigos de colores que permitan
apreciar
de
un
solo
vistazo
los
cumplimientos
o
incumplimientos de los objetivos predeterminados. Esto, combinado con reuniones regulares con los responsables de cada área o servicio, facilitará la toma de decisiones encaminadas a corregir desviaciones y ejecutar satisfactoriamente los planes estratégicos. Al estar pensada para materializarse en informes que pueden irse agregando para cada nivel de decisión, permite identificar y aislar las unidades o servicios que manifiestan dificultades para cumplir con los objetivos
asociados
al
plan
estratégico,
su
impacto
en
las
perspectivas de cumplimiento del plan global y tomar las medidas adecuadas para cada problema. La utilización de informes de CMI en etapas intermedias de ejecución con información de tendencias según parciales realizados facilitan esta toma de decisiones “a tiempo”.
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Bibliografía •
Comisión Europea. Eurostat. (2014): “Estadísticas sobre la Sociedad de la Información”. Unión Europea
•
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS. Programa Columbus para
la
capacitación.
Fase
II.
Herramienta
de
Implementación. •
OFICINA DE COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA. Manual de Gestión del Ciclo de Proyecto.
•
AGUILAR, J. (coord.) (2003): La gestión del cambio, Ariel.
•
JEAN
PAUL
SALLENAVE.
2004.
Gerencia
y
Planeación
Estratégica. Editorial Norma. 2004. •
INSTITUTO
UNIVERSITARIO
PARA
EL
DESARROLLO
Y
LA
COOPERACION. 2012. El enfoque del Marco Lógico. Manual para la planificación de proyectos orientada mediante objetivos. AECID.
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