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Planificación estratégica y gestión de aduanas Ecuador. 2ª Edición MÓDULO 4 Indicadores de Gestión de Aduanas

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su

Sector de Integración y Comercio (INT)

Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) Autor del Módulo: Christian Josué Girón Carreto. Presidente Ejecutivo de

Doingtrade, Firma Consultora en Comercio y Aduanas, Guatemala.

Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org ), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org . Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

2ª Edición 2017

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice ......................................................................................... 2 Índice de Figuras ......................................................................... 4 Glosario ...................................................................................... 4 Presentación ............................................................................... 5 Objetivo general .......................................................................... 6 UNIDAD I. TEORÍA GENERAL DE LOS INDICADORES DE GESTIÓN .... 8 Objetivos de aprendizaje ............................................................ 8 I.1. Control de gestión: conceptos básicos ................................... 8 I.1.1. El control ...................................................................... 9 I.1.2. La gestión ................................................................... 11 I.1.3. El control de gestión .................................................... 15 I.2. Los indicadores de gestión ................................................. 16 I.2.1. Prejuicios frecuentes .................................................... 17 I.2.2. La información de los indicadores .................................. 19 I.2.3. Elementos que definen un indicador ............................... 20 I.2.4. Clasificación de los indicadores ...................................... 23 I.3. Ventajas de los indicadores de gestión ................................ 26 Síntesis de la Unidad .................................................................. 27 UNIDAD II. LA GESTIÓN ADUANERA ............................................ 29 Objetivos de aprendizaje .......................................................... 29 II.1. Administración Aduanera .................................................. 29 II.2. La Gestión Aduanera ........................................................ 31 II.2.1. El objeto de las aduanas.............................................. 31 II.2.2. Los fines de la aduana................................................. 33 II.2.3. La gestión aduanera. .................................................. 35 II.3. Las áreas clave de éxito de la gestión aduanera .................. 43 II.3.1. La importación ........................................................... 44 II.3.2. El tránsito aduanero de mercancías .............................. 47 II.3.3. Los regímenes aduaneros económicos y temporales ....... 48 2

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II.3.4. La exportación ........................................................... 48 Síntesis de la Unidad .................................................................. 49 UNIDAD III. LOS INDICADORES DE GESTIÓN PARA LAS ADUANAS . 51 Objetivos de aprendizaje .......................................................... 51 Introducción ........................................................................... 51 III.1. Importancia de los indicadores de gestión ......................... 53 III.2. Metodología para el establecimiento de los indicadores ....... 55 III.2.1. Opción nacional : el Plan Estratégico Institucional ......... 57 III.2.2. Opción internacional .................................................. 60 III.3. Identificación de los indicadores de gestión de aduanas ...... 63 III.3.1. Identificar las áreas claves de éxito ............................. 63 III.3.2. Identificar los factores claves de éxito ......................... 64 III.3.3. Establecer indicadores para cada factor de éxito ........... 65 III.3.4. Fijar el rango del indicador ......................................... 66 III.3.5. Diseñar la medición del indicador ................................ 68 III.3.6. Probar y ajustar el sistema de indicadores ................... 70 III.3.7. Definir los indicadores ................................................ 71 III.3.8. Incorporar los indicadores a la administración aduanera 72 III.4. Ventajas de los indicadores de gestión para las aduanas ..... 75 Síntesis de la Unidad .................................................................. 76 Bibliografía ................................................................................ 78 ANEXO ÚNICO. El sistema de indicadores de gestión de aduanas del bid ........................................................................................... 79 1. El sistema de indicadores BID ............................................... 79 2. La estructura del sistema ..................................................... 82 3. La metodología del sistema .................................................. 83 4. Consultas disponibles ........................................................... 87

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Índice de Figuras •

Figura 1.1. Esquema de la administración

•

Figura 1.2. La efectividad.

•

Figura 1.3. Control de gestión.

•

Figura 1.4. Aspectos importantes de un indicador.

•

Figura 2.1. Ambiente de la gestión de la aduana.

•

Figura 2.2. Principales funciones de la aduana.

•

Figura 2.3. Áreas clave de éxito en la aduana.

•

Figura 2.4. El comercio y la aduana.

•

Figura 3.1. Ejemplo de informe de indicadores.

Glosario BID Exportación

Banco Interamericano de Desarrollo.

Para efectos del presente documento, se entenderá como exportación la salida de mercancías del territorio aduanero nacional.

Importación Para efectos del presente documento, se entenderá como importación el ingreso de mercancías al territorio aduanero nacional.

OMA Organización Mundial de Aduanas.

Operador Toda persona natural o jurídica que realice operaciones económico realizadas con el comercio internacional, tales como: importadores, exportadores, empresas de transporte, etc.

PEI Plan Estratégico Institucional.

Regímenes Los regímenes utilizados en el ámbito aduanero que económicos permiten el ingreso o salida de mercancía del territorio aduanero nacional para ser transformados.

Regímenes Todos aquellos regímenes aduaneros utilizados que temporales permiten el ingreso o salida de mercancías del territorio aduanero nacional por un plazo determinado.

Tránsito Para efectos del presente documento se entenderá como tránsito o tránsito aduanero de mercancías, el traslado de mercancías desde un punto a otro y que se encuentren sujetas a control aduanero.

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Presentación El módulo de “Indicadores de gestión aduanera”, tiene como propósito identificar herramientas que se utilizan en la gestión de organizaciones y que pueden ser utilizadas dentro de una gestión aduanera que permitan establecer el grado de cumplimiento de los objetivos que la alta gerencia plantea como meta u objetivo. Ello con el ánimo de establecer en qué grado se están cumpliendo los objetivos trazados y poder re direccionar los esfuerzos o un replanteamiento de los mismos, en caso de ser necesario.

Si bien las herramientas de gestión que se estudiaran durante este módulo son de uso general para distintos tipos de organizaciones, se le ha dado un enfoque de aplicación en el ámbito aduanero, a efecto de poder comprender de una mejor manera su aplicación en dicha área. En el siguiente módulo aprenderán el uso de los indicadores en los sistemas de gestión por resultados, una práctica cada vez más utilizada por las Aduanas a nivel mundial, así como en organismos internacionales.

Derivado de las múltiples funciones que en la actualidad son realizadas por las aduanas de los países, se ha enfocado el uso de éstas herramientas a procesos que por regla general corresponden a los servicios aduaneros, tal es el caso de la importación, exportación y tránsito de mercancías, así como los regímenes aduaneros económicos y temporales.

El módulo se propone ir avanzando desde un enfoque marcadamente teórico hacia el análisis de las posibilidades de su aplicación a las tareas aduaneras. El recorrido por la teoría nos permitirá compartir ideas y conceptos conocidos, tanto en el área de la planificación como en la de gestión aduanera, para aplicarlos a la identificación

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y establecimiento de los indicadores para el control de esta gestión.

Se aborda cuestiones generalmente conocidas por la mayoría de los lectores procurando ofrecer algunos puntos de vista diferentes sobre los cuales es posible que el trabajo diario apenas deje tiempo para la reflexión.

Se describe las opciones y el proceso para el establecimiento de indicadores de gestión para aduanas con una estructura a modo de guía para la identificación y definición de indicadores aduaneros.

Se propone como lectura complementaria y opcional un Anexo, en él se presenta y explica el sistema de indicadores de gestión aduanera desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con sus características, modalidades, ventajas y limitaciones.

Objetivo general Conocer la metodología para el establecimiento de indicadores de gestión, ya sea a partir de un Plan Estratégico Institucional –PEI-, o por

medio

de

objetivos

recomendados

por

organismos

internacionales como la Organización Mundial de Aduanas –OMA-, de manera que las aduanas cuenten con un instrumento de medición del nivel de cumplimiento de sus objetivos de desempeño y la contribución de los resultados con el alcance de los objetivos estratégicos.

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Preguntas orientadoras del aprendizaje 1. ¿Puede la alta gerencia de una administración aduanera tener el control de la gestión por medio del establecimiento de indicadores de control, o los mismos son solo un dato estadístico más que se obtiene?

2. ¿Las

administraciones

aduaneras

fueron

creadas

para

recaudar tributos o para controlar el ingreso y salida de mercancías, personas y medios de transporte?

3. ¿Si dentro de la administración aduanera a la que pertenezco no se cuenta con un Plan Estratégico Institucional, a pesar de ello puede establecerse indicadores de gestión?

4. ¿Existe alguna metodología que permita de

una forma

ordenada establecer indicadores de gestión para un adecuado control de la operación?

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UNIDAD I. TEORÍA GENERAL DE LOS INDICADORES DE GESTIÓN Objetivos de aprendizaje •

Explicar la utilidad y ventajas de un sistema de indicadores para

el seguimiento

y

control

de

la

gestión

aduanera

vinculada a la planificación estratégica de una aduana.

•

Conocer la aplicación de los indicadores de gestión como una herramienta de control.

I.1. Control de gestión: conceptos básicos Algo muy simple para empezar: El control de gestión es un mecanismo para supervisar y medir el desarrollo del proceso de gestión. También, según el Ing. Cruz Lezama, “el control de gestión mide la calidad del desempeño”. En ambos casos, se utilizan indicadores para la medición.

Vemos que “control de gestión” puede tener diferente significado y lo mismo ocurre si tomamos por separado cada uno de los dos términos (control y gestión) que forman el concepto control de gestión. Quizás, por eso, la simple unión de ambas palabras no es suficiente para definir el alcance del control de gestión.

El lenguaje diario, en cualquier lengua, nos ofrece numerosos ejemplos de expresiones, sintácticamente correctas, que adquieren un significado diferente del que podría tener la suma de los significados de las palabras que entran en la expresión: cambio de 8

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domicilio,

correa

de

transmisión,

tormenta

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de

ideas,

parque

vehicular, etc. Esto se manifiesta especialmente en el aprendizaje de un idioma extranjero cuando el estudiante se encuentra con expresiones técnicas o de uso corriente formadas por la unión de dos o más palabras.

Comencemos por acotar, por separado, el

significado de

los

términos control y el de gestión para entender mejor el alcance y contenido del control de gestión.

I.1.1. El control El vocablo control tiene muchos y variados significados según el ámbito en el que se use. El diccionario de la Real Academia Española (RAE) nos ofrece los siguientes: ”1.

Comprobación,

Dominio,

mando,

inspección,

fiscalización,

preponderancia.

3.

intervención.

Oficina,

2.

despacho,

dependencia, etc., donde se controla. 4. Puesto de control. 5.

Regulación, manual o automática, sobre un sistema.”

Con la frialdad y objetividad lógica del diccionario no podríamos formular un juicio de valor sobre el control y, desde luego, dependerá de qué y cómo se quiere controlar especialmente cuando se refiere a actividades relacionadas con el ejercicio de la libertad individual o colectiva.

Pero, en general, el control tiene un significado positivo y responde a la idea de que algo se comprueba, supervisa o regula para garantizar que está dentro de los límites o de los rangos que le corresponde conforme a su naturaleza o a las normas que rigen una actividad o situación. Control de calidad, control de una

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epidemia o de una máquina. Por ese sentido positivo, el control de una situación de emergencia (un incendio, el desbordamiento de un río, una hemorragia, etc.) lleva alivio o tranquilidad a los propietarios del inmueble donde se produjo el fuego, a los vecinos del municipio inundado o a los familiares del enfermo.

Sin embargo, en el ámbito de las organizaciones puede ocurrir que, cuando se habla de control, un primer reflejo sea asociarlo a una actuación cuasi policial. El control se ve como una “intromisión” de alguien que quiere controlarnos, tanto si los controladores son personas u órganos de la propia institución como si son externos a ella.

En ese sentido, que es la primera acepción que señala el diccionario, el control se percibe como una investigación (“comprobación, inspección, fiscalización, intervención”) en busca de errores o actuaciones inapropiadas con el propósito de informar a la autoridad competente para imponer las correspondientes sanciones. Es obvio que, con esta idea del control, se produce un temor –justificado o noy un rechazo a cualquier cooperación con los órganos de control, tal y como sucede en muchas de nuestras organizaciones con las áreas de control interno, conocidas también como auditoria interna, cuando se presentan a nuestra área de trabajo para practicarnos una auditoria.

Pero, dejando de lado este prejuicio, el control suele tener un sentido positivo en relación con la mayor parte de las actividades humanas como la ciencia, la industria, la economía, el deporte, etc.

Diríamos que el control es el ejercicio de la capacidad que tiene una persona, un grupo o un mecanismo para mantener una situación o actividad dentro de los cauces o rangos acordados o fijados previamente. Por ejemplo, existen parámetros de control 10

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para establecer si la presión arterial de una persona es la adecuada, en este caso se habla de un rango y no de un valor puntual, al igual que para el caso de la medición de la glucosa en la sangre.

CONTROL

• Mantener una situación en un punto o rango deseado.

Autores como Harold Koontz y Heinz Weihrich definen el control como la medición y corrección del desempeño a fin de garantizar que se cumplan los objetivos y los planes ideados para alcanzarlos. Una idea similar se ha adoptado en el ámbito de la ingeniería y de las ciencias empresariales para desarrollar e incorporar a la empresa la teoría del control de gestión. Para saber si una situación o una máquina necesitan

se encuentra unos

dentro de

instrumentos

que

los

rangos

midan

los

establecidos se valores

de

los

parámetros o factores que se desean controlar para comprobar que están dentro de los rangos o, en caso contrario, hacer los ajustes necesarios para llevarlos a dichos rangos. Esos instrumentos de medición son los INDICADORES. El termostato, por ejemplo, sería el indicador (automático) que nos asegura que la temperatura de un ambiente se mantendrá constante accionando la fuente de calor (o de frío) cuando se produzca una variación respecto de la temperatura seleccionada.

I.1.2. La gestión La literatura especializada y los académicos, especialmente en el ámbito de las ciencias económicas, han dedicado mucho espacio a analizar y discutir el significado de términos como gestión, gerencia, administración, etc. Se suele acotar el alcance de éstos agregando a

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qué clase de administración o de gestión se refieren. Así, se habla de administración y de gestión de empresas, de gestión de riesgo, de gestión de proyectos, de recursos humanos, etc. No es raro que se usen indistintamente unos u otros como si fueran sinónimos.

Por su parte, el diccionario de la Real Academia Española (RAE) define gestión como la “acción y efecto de gestionar” que, a su vez, significa “hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera”.

Junto a gestión se usa con frecuencia como equivalente el término gerencia, aunque éste tiene un significado más diversificado ya que puede ser tanto un cargo que ocupa una persona, las funciones o contenido de ese cargo, un lugar (la oficina del gerente) o el período de tiempo al que llamamos gerencia durante el cual alguien ejerce el cargo o las funciones de gerente.

También se usa como equivalente el término desempeño entendido como “aquellas acciones objetivos

de

la

que

organización,

son y

relevantes

para

lograr

los

que pueden ser medidas en

términos de contribución a las metas de la empresa.” Pero, como después

veremos,

se

puede

apreciar

un

matiz

que

permite

diferenciar el desempeño y la gestión: aquel se orienta más a medir y evaluar el resultado de la gestión que el desarrollo de ésta.

Otros

vocablos

de

uso

corriente

en

este

campo,

como

son

administración y dirección, tienen acepciones tan diferentes entre los autores que no puede hablarse de

significados unívocos para

ninguno de ellos. Vamos a tratar de diferenciarlos estableciendo, hasta donde sea posible y con un criterio integrador, un orden o relación entre administración, gerencia, gestión o dirección.

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Entre todos ellos, tomamos el concepto de administración como el de mayor alcance y abarcaría el conjunto de órganos y funciones que tienen por objeto planificar, dirigir y controlar la disposición y utilización, en el proceso de gestión, de los recursos habilitados para la consecución de los objetivos de la empresa o entidad.

GESTIÓN

• Acción y efecto de gestionar

La planificación sería la función más importante de la administración puesto que a ella le corresponde la tarea de marcar el punto de destino de la entidad y la forma de llegar a él. Esto incluye “la evaluación de los cambios y restricciones internas y externas, la fijación de objetivos, el desarrollo de estrategias y políticas y la preparación de planes de acción”. 1 •

La dirección es la que decide qué y cuándo se debe hacer,

define

los recursos y las actividades y asigna

responsabilidades.

•

El control es la función que supervisa el cumplimiento de las instrucciones de la dirección, la utilización de los recursos y la ejecución de las actividades conforme a las estrategias y los planes de acción aprobados.

•

La gestión ejecuta las actividades y utiliza los recursos de acuerdo con las instrucciones de la dirección expresadas mediante las estrategias y los planes de acción.

1

Indicadores de gestión. Beltrán Mauricio Jaramillo. 3R Editores. Temas Gerenciales.

Segunda Edición. 2000

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Figura 1.1. Esquema de la administración

Fuente: Elaboración propia

Estas

funciones

administración

y,

integran

el

desde

punto

el

contenido de

esencial

vista

de

organizativo,

la se

distribuyen normalmente entre los niveles estratégico, táctico y operativo. El nivel operativo puede participar en el control, pero al mismo tiempo, es parte esencial de la gestión.

Entendemos, entonces, la gestión, conforme al diccionario de la RAE, como la “acción y el efecto de gestionar”. Tiene un doble alcance: como acción es el proceso establecido (“el cómo”) para el desarrollo de las actividades en las cuales se utilizan todos o parte de

los

recursos

dirigidos

a

la

consecución de

los

objetivos

planeados. Y, al mismo tiempo, es el efecto obtenido durante y al final del proceso en que consiste la gestión. Este doble alcance de la gestión puede servir para explicar mejor la diferencia entre gestión y desempeño. Éste se identificaría más con “el efecto de gestionar”; el desempeño es más “búsqueda de resultados conforme a pautas establecidas” que control de actividades en marcha.

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I.1.3. El control de gestión La teoría de la administración nos dice que la planeción y el control están estrechamente relacionados. Existen autores que consideran que estas funciones no pueden separarse, ya que sin planes y objetivos no pueden es imposible el control, dado que el desempeño debe medirse con base aen ciertos criterios establecidos.

De la ejecución del proceso (de gestión) y, por supuesto, de sus resultados depende, en gran medida, el logro de los objetivos de la organización. Por tanto, el seguimiento y control del proceso de gestión se convierte en una herramienta importante para garantizar que la empresa o entidad está haciendo correctamente lo que la administración planificó como objetivo para un período de tiempo determinado. Podemos decir que el control del proceso de gestión, o simplemente, el control de gestión es la acción que se ejerce con el fin de medir y evaluar los resultados obtenidos en un punto del proceso, compararlos con los planes y metas establecidas y, cuando sea necesario, adoptar o proponer medidas correctivas.

Diversos autores coinciden en que el control debe ejercerse en puntos clave del proceso y no en todas y cada una de las actividades de un proceso. El objeto principal de realizar estos controles en puntos clave del proceso, radica en tener elementos que identifiquen que existen desviaciones hacia los objetivos planteados y poder realizar medidas correctivas antes de que sea demasiado tarde.

Si aceptamos esta definición, el control se concreta, dentro del ciclo gerencial, en la supervisión, medición y corrección de la ejecución (gestión) con el fin de garantizar que se cumplan los objetivos de la entidad y los planes diseñados para alcanzarlos.

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I.2. Los indicadores de gestión Antes de hablar de indicadores, recordemos que: •

La gestión es el proceso establecido para el desarrollo de las actividades y el uso de recursos dirigidos a la consecución de los objetivos planeados.

•

Ese proceso es objeto de control con el fin de medir y evaluar

los resultados obtenidos, compararlos con los

planes y metas establecidos y, cuando sea necesario, adoptar o proponer medidas correctivas.

•

Dentro del proceso que significa el control de gestión, los

indicadores

desempeñan

un

papel

importante

como

herramientas para medir los resultados obtenidos en el proceso de gestión. Así que podemos anticipar que: Un indicador es el resultado de una medición.

Sin embargo, a pesar de que un indicador sirve para medir y evaluar los resultados de la gestión, se debe tener presente lo siguiente: 1) No se puede medir toda la actividad de la organización: además de absorber una buena cantidad de recursos, muchas de las mediciones no aportarían valor ni información interesante a la dirección. Por tanto, será necesario elegir los aspectos de la gestión que puedan considerarse críticos para el éxito del proceso general y seleccionar las variables cuya medición aporte información más valiosa sobre un área de gestión determinada y a un costo razonable.

2) Hemos visto, en la sección o apartado anterior, que el control de gestión es un proceso diseñado para apoyar la consecución de los objetivos marcados por la dirección y prevenir las actuaciones que puedan poner en riesgo la consecución de dichos objetivos, 16

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es decir, que el control de gestión así como las herramientas que utiliza, como son los indicadores, son instrumentos para la evaluación de la gestión y, en definitiva, del logro de los objetivos planteados por la dirección y la administración. Por tanto,

debemos

tener

siempre

presente

que

“LOS

INDICADORES SON UN MEDIO, NUNCA UN FIN”.

A

veces,

especialmente

cuando

se

empiezan

a

utilizar

los

indicadores, puede ocurrir que los empleados vean los valores fijados para los indicadores como metas que hay que alcanzar a toda costa si quieren ser bien evaluados. En esos casos, el indicador pierde su naturaleza esencial de ser guía y orientación en el camino para lograr los objetivos de la organización que es lo que realmente importa.

Aclarados

estos dos

puntos

básicos, veamos

algunos

de

los

prejuicios más frecuentes sobre los indicadores, la importancia de éstos, sus características y los elementos que definen a los indicadores.

I.2.1. Prejuicios frecuentes Parece oportuno repasar algunos prejuicios o actitudes frente a los indicadores que suelen ser comunes tanto en las empresas como en el sector público.

La enumeración que recoge Beltrán Jaramillo, Indicadores de gestión (pág.34), no necesita mayores comentarios y nos resulta familiar por ser expresiones que es muy probable que todos hayamos oído en nuestros ambientes de trabajo:

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•

“Esto tendrá consecuencias” o la medición precede al castigo.

•

No hay tiempo para medir.

•

Medir es difícil.

•

Hay cosas imposibles de medir.

•

Se tarda más en medir que en hacer.

Tal vez, las que parecen más objetivas, a primera vista, son las que dicen que “medir es difícil” o que “hay cosas imposibles de medir”, referidas ambas a las actividades que se pretenden medir con indicadores. La medición no tiene por qué ser difícil, pero se puede complicar tanto como se quiera; también puede resultar más difícil porque el conocimiento de la actividad o del indicador sea insuficiente. La forma de cálculo para un indicador del “% de participación de la recaudación aduanera respeto a la recaudación del Estado”, se puede expresar así: A

X 100

B D onde A= es la recaudación realizada por la Aduana; y, B= es la recaudación que figura como ingresos en los Presupuestos del Estado (la recaudación del Estado).

Pero un indicador más complejo de obtener podría ser uno que mida la

recaudación

de

la

aduana

por

el

incumplimiento

de

una

determinada regla de origen de un tratado comercial específico, para las mercancías ingresadas por una aduana x de la región z del país.

Otro podría ser el aporte a la recaudación por concepto de alcances o ajustes que realizan los inspectores de aduana (revisores, vistas, verificador de mercancías, oficial, etc.) por concepto de valoración aduanera a mercancías provenientes de China.

En cuanto a que hay cosas que es imposible medir, puede ser cierto; 18

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sobre todo cuando se trata de aspectos intangibles como la aptitud o la amabilidad del personal de aduana para atender al público, pero si no se puede medir directamente una actividad o proceso, tal vez se puede medir el efecto o impacto de ese proceso. El resto de los prejuicios son frases incorporadas al acervo de la más rancia burocracia por la reiteración en el tiempo y la falta de autocrítica.

I.2.2. La información de los indicadores Decíamos que un indicador es el resultado de una medición que se compara con un patrón de referencia previamente establecido. La medición se

puede

expresar en

unidades de

tiempo, costos,

monetarias, de peso, en números, índices, porcentajes, etc.

Cualquiera que sea la unidad de medida utilizada, los indicadores no son meros datos sino que aportan información y, por tanto, se les puede y debe exigir que cumplan determinados requisitos: •

Que sean ciertos de manera que reflejen en datos la situación

examinada

con

los

criterios

de

medición

establecidos, sin ajustes ni adaptaciones para “maquillar” los resultados.

•

Q ue se presente en la forma que mejor se adapte a las necesidades y habilidades de quien los necesita. Los indicadores pueden adoptar diferentes formas (cuantitativa o cualitativa, numérica o gráfica, impresa, genérica o detallada).

•

Que

se

expresen

de

forma

clara,

breve,

exacta

y

comprensible.

•

Que sean relevantes, es decir, que sean necesarios para el seguimiento de un proceso o para la toma de decisiones o para ambas.

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•

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Que sean oportunos ofreciendo la información actualizada en los plazos requeridos.

Un indicador no debe tener como objetivo mostrar un dato irreal, puesto que su objetivo no es engañar a quien lo ve, sino establecer el grado o nivel de cumplimiento de determinada meta.

Si el indicador pretende comparar una misma variable en distintos períodos, quizás la mejor manera sea por medio de una gráfica y no un dato en frío. La relevancia de un indicador radica generalmente en el grado de importancia para la alta gerencia de medir determinada acción, por lo que deben ser oportunos, pues de muy poco o nada serviría por ejemplo saber a dos semanas del cierre del año de recaudación, cuál es el grado de cumplimiento de la meta, ya que en el caso de estar muy lejos de ella, poco se podrá hacer para alcanzarla.

Información de un indicador

• Clara, breve, exacta, comprensible.

• En forma de gráfica, porcentaje, variación, etc.

I.2.3. Elementos que definen un indicador Decíamos antes que no sería interesante ni rentable tratar de buscar indicadores para medir todos los aspectos del proceso de gestión y que es necesario elegir los puntos más adecuados desde el punto de vista de la obtención de información sobre la marcha del proceso y su concordancia con las previsiones y con las metas establecidas. No debemos confundir la medición de todos los pasos de un proceso, con el registro de los distintos pasos que conforman un proceso.

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Una vez que se han seleccionado los aspectos o factores críticos del proceso que se desean medir, es preciso definir cada indicador con sus características e “instrucciones de uso”, documentándolos en fichas técnicas que describan, entre otras cosas, el objetivo del indicador, la forma de medición, los parámetros a considerar, etc.

Los principales elementos que definen a un indicador son los siguientes: •

Nombre: Es la expresión o frase que identifica, de manera

exclusiva, al indicador y debe hacer referencia a su propósito o utilidad. El nombre debe describir de la mejor manera posible lo que el indicador mide, evitando en la medida de lo posible grandes textos como nombre.

Por

ejemplo: “Costo de la recaudación

aduanera”.

•

Marco de referencia: Sitúa al indicador en el contexto de la

planificación a través de la acción correspondiente a un programa o estrategia vinculado a algún objetivo estratégico de la organización.

De esta forma, se tiene un panorama más amplio del indicador y de su contribución en la evaluación del desempeño del objetivo.

•

Forma

de

cálculo:

Cuando

se

trata

de

indicadores

cuantitativos, debe estar muy clara la fórmula matemática que expresa la relación entre las variables que se toman en cuenta para definir el indicador. Y se debe precisar también el alcance de los factores que intervienen en el cálculo del indicador. Por ejemplo, en el indicador “Tiempo promedio de despacho”, se debe aclarar a partir de qué momento se considera inicia el despacho aduanero, al menos para el indicador, así como el momento en el que se considera concluido.

•

Descripción: Aporta una ampliación del nombre del indicador y

una explicación del mismo, incluyendo la forma de calcularlo cuando los factores que se toman en cuenta así lo requieren. Por ejemplo, si hay que tomar en cuenta todos los regímenes aduaneros y sus 21

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modalidades o solo el de importación definitiva.

•

Propósito: El propósito define lo que se quiere medir con cada

indicador y, generalmente, apunta a valorar la eficacia, la eficiencia o el cumplimiento de las metas utilizando las magnitudes previamente definidas.

•

Unidades: Las unidades de medida en que se expresa el

indicador dependen de la naturaleza de éste y de la información que se quiere obtener con la medición. Suelen ser relaciones en términos de porcentaje, unidades de peso, de tiempo, monetarias, etc.

•

Frecuencia

de

medición:

Simplemente

establece

los

períodos de tiempo entre una medición y la siguiente. No hay una frecuencia óptima o recomendable

y dependerá

de

múltiples

consideraciones tanto desde el punto de vista de la actividad de la empresa u organización como de la naturaleza del proceso y del propio indicador. En general, se puede decir que la frecuencia debe ser la adecuada para proveer información oportuna a un costo razonable. Por ejemplo, la medición de la recaudación aduanera podría ser de forma mensual.

•

Metas: En el caso de que los objetivos y/o los programas

estratégicos se hayan cuantificado en las metas correspondientes la definición del indicador debe incluirlas.

•

Tendencias: Se refiere a la tendencia que se espera en los

resultados del indicador a partir de la “línea de base” o punto de partida y considerando una serie histórica de mediciones. Hay indicadores

que

deberían

mostrar una tendencia decreciente

cuando el punto de partida se sitúa en un nivel no deseado por encima de la meta que se pretende y, al contrario, el indicador debería tener una tendencia creciente cuando la meta tiene un valor deseable y superior al valor del punto de partida. Por ejemplo, el tiempo promedio de despacho de mercancías debería tener una tendencia decreciente, en tanto que la recaudación aduanera podría 22

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

tener una tendencia creciente, al menos eso se espera.

•

Rango: Expresa los valores máximo y mínimo dentro de los

cuales se espera que esté el indicador. En un indicador de tendencia creciente, el valor máximo puede coincidir o ser superior a la meta establecida y el valor mínimo debe ser superior a la línea de base e inferior a la meta. Lo contrario ocurre cuando la tendencia del indicador es decreciente. Los rangos y metas pueden fijarse teniendo en cuenta comportamientos de empresas u organizaciones de sectores de actividades similares o de áreas geográficas o económicas

comparables.

Por

ejemplo,

los

bancos

centrales

generalmente anuncian un rango en el que se espera se encuentre la tasa de crecimiento económico interanual.

•

Clase de indicador: Si el indicador corresponde a un indicador

estratégico o programático; de eficacia, eficiencia, o cumplimiento; y, si es temporal o permanente.

•

Responsables y usuarios: Se señalan las áreas que deben

proveer la información necesaria para calcular el indicador y los principales o más directos usuarios y beneficiarios de la medición. El responsable de brindar la información se distingue del responsable de utilizar la información para calcular el indicador, siendo lo común que el área de planificación o de proyectos sea la responsable de la elaboración del indicador.

I.2.4. Clasificación de los indicadores Los criterios para clasificar los indicadores de gestión son múltiples y podemos considerar, como más importantes, los siguientes: a) Según su naturaleza, los indicadores p ueden ser de eficacia, eficiencia, efectividad y productividad.

Como es frecuente encontrar, a veces, cierta confusión en el uso de 23

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

estos conceptos, vamos a tratar de fijar su significado de la forma más sencilla y clara que sea posible.

La eficacia se refiere al logro del objetivo planeado previamente; la eficiencia, se preocupa por la utilización más adecuada de los recursos destinados a la consecución del objetivo que se desea.

Más sutil es la distinción entre eficacia y efectividad hasta el punto de que algunos piensan que son prácticamente lo mismo. El diccionario de la RAE no nos ayuda mucho en esta tarea puesto que la primera acepción de efectividad coincide con la definición que ofrece para la eficacia: Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Partiendo de esa virtud común para lograr el objetivo planeado, algunos autores suelen establecer la diferencia en el supuesto de que la eficacia no siempre es medible cuantitativamente mientras que la efectividad sí lo es.

Esta posición es más que discutible por lo que vamos a seguir, en 2

este punto, lo que apunta Carlos Alberto Mejía C.

para diferenciar

con mayor claridad estos conceptos: Eficacia: es el grado en que se logran los objetivos y metas de un plan.

Eficiencia: es el logro de un objetivo al menor costo unitario posible; busca el uso óptimo de los recursos disponibles para lograr el objetivo.

Efectividad: combina la eficacia y la eficiencia para lograr los resultados programados, en el tiempo y con los costos más “razonables” posibles. Supone hacer lo correcto, lo que se espera conforme al plan, y sin pérdida ni redundancia de tiempo o dinero.

2

Indicadores de efectividad y eficacia. Documentos Planning. Medellín. Colombia.

24

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Figura 1.2. La efectividad.

EFICACIA

EFICIENCIA

EFECTIVIDAD

Fuente: Elaboración propia

b) Por su vigencia, los indicadores pueden ser: Temporales: aquellos que se establecen por un período de tiempo determinado al término del cual se suprimen. Por ejemplo, en un proyecto que pretende registrar por primera vez a las empresas de transporte aduanero. El indicador podría ser “% de empresas de transporte registradas ante la aduana”, una vez concluido el registro el indicador deja de tener sentido.

Permanentes: los que figuran de forma continuada entre las herramientas de gestión y se vinculan con procesos necesarios para el desarrollo de la actividad de la empresa u organización. Por ejemplo, el valor FOB mensual de las exportaciones. c) Por el origen y/o el destino de los indicadores, éstos pueden ser:

estratégicos, tácticos u operativos según el nivel de la

organización donde se recoge la información (origen) o el nivel en el que se utiliza la información que proveen los indicadores.

Tipos de indicadores

• Por su naturaleza • Pos su vigencia • Para cumplir determinado objetivo 25

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

I.3. Ventajas de los indicadores de gestión 1.2. Ventajas de los indicadores

Sin perjuicio de que más adelante, en el capítulo tercero, se comenten las ventajas que pueden derivar para las administraciones de aduanas la implantación y uso de un sistema de indicadores, señalamos aquí algunas de las que, con carácter general, enumera Beltrán M. Jaramillo en el trabajo ya citado: •

Disponer de una herramienta de información para conocer la capacidad

y calidad en el logro de los objetivos y metas

propuestos.

•

Motivar a los miembros de la organización o de un equipo de proyecto a alcanzar metas retadoras que puede conducir a un proceso de mejora continua.

•

Estimular y promover el trabajo en equipo.

•

Generar un proceso de innovación y enriquecimiento del trabajo diario.

•

Impulsar la eficiencia, eficacia y efectividad en la ejecución de los procesos.

•

Identificar oportunidades de mejoramiento y fortalezas que pueden utilizarse para estimular comportamientos proactivos.

•

Establecer una gerencia basada en datos y hechos.

•

Reorientar políticas y estrategias respecto a la gestión de la organización o empresa.

Estas ventajas se podrían resumir en los cambios de actitud y participación que

el uso de los indicadores induce en la

organización: •

Capacidad

y

necesidad

de

establecer

metas,

tiempos

de

ejecución de la actividad y recursos asignados.

•

Preocupación por el uso más adecuado de los recursos.

•

Conocimiento de los criterios objetivos de evaluación que utiliza la organización;

•

Incentivos para mejorar la competencia y la competitividad, etc.

26

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Síntesis de la Unidad El CONTROL es el ejercicio de la capacidad que tiene una persona, un grupo o un mecanismo para mantener una situación o actividad dentro de los cauces o rangos acordados o fijados previamente.

Por su parte el CONTROL DE GESTIÓN es la acción que se ejerce con el fin de medir y evaluar los resultados obtenidos, compararlos con los planes y metas establecidos y, cuando sea necesario, adoptar o proponer medidas correctivas.

Figura 1.3. Control de gestión.

CONTROL

•Se aplica sobre la gestión

GESTIÓN

•No conformidad

CORRECIÓN

Fuente: Elaboración propia

27

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Los aspectos que no se deben olvidar de un indicador.

Figura 1.4. Aspectos importantes de un indicador.

INDICADOR

Es un instrumento, nunca un fin

Es el resultado de una medición

Provee información Fomenta la cultura de la evaluación y medición Crea ambientes de cooperación (trabajo en equipo) Fuente: Elaboración propia.

Recordar: •

Los principales elementos que definen un indicador son: Nombre del indicador; marco de referencia; forma de cálculo; descripción; propósito; unidades en la que se expresa; frecuencia de medición; meta; tendencia; rango de medición; clase de indicador; y, responsables y usuarios.

•

La clasificación de los indicadores se realiza: Según su naturaleza; por su vigencia; y, por el origen o el destino del indicador.

•

La principal ventaja que aporta los indicadores en la gestión es la de disponer de una herramienta de información para conocer la capacidad y calidad en el logro de los objetivos y metas propuestos.

28

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

UNIDAD II. LA GESTIÓN ADUANERA Objetivos de aprendizaje •

Comprender cuál es el objeto principal y los fines de las aduanas, como punto de partida para el establecimiento de las estrategias y la forma de su medición por medio de indicadores de gestión.

•

Identificar cuáles son las áreas clave de éxito de la gestión aduanera para dirigir los esfuerzos de control hacia dichas áreas.

II.1. Administración Aduanera En adelante, el término aduana o administración aduanera se utilizarán indistintamente para designar a la entidad del gobierno que tiene a su cargo el control de las operaciones de comercio exterior con el fin de recaudar los tributos aplicables y verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos para dichas operaciones.

La aduana recibe diferentes nombres dentro del organigrama del sector público en cada

país

(Dirección

General

de

Aduanas,

Servicio Nacional de Aduanas, Intendencia de Aduanas, Autoridad Nacional de Aduanas, etc.) y depende o está adscrita al Ministerio de Hacienda o Finanzas, y en otras ocasiones son entes autónomos.

Si ponemos el acento en el carácter de administración en el sentido que vimos en el capítulo anterior (1.2), la aduana es también: el conjunto de órganos y funciones que tienen por objeto planificar, dirigir y controlar la disposición y utilización de los recursos aduaneros para la consecución de los objetivos de la aduana.

29

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

La forma de ejercer las funciones de planificación, dirección y control depende del grado de autonomía que la legislación otorgue a la administración aduanera: •

La facultad para planificar los objetivos, estrategias y planes de acción puede estar asignada a la aduana o puede estar reservada al Ministerio de Hacienda o Finanzas o, al menos, supervisada por él.

•

Se puede decir algo parecido, aunque en menor medida, respecto a la función de

dirección: la intervención del

Ministerio suele afectar al contenido y al

tiempo de

ejecución de ciertas actuaciones y a la definición de los recursos; en estos casos, le queda a la aduana el ejercicio de las actividades y la asignación de responsabilidades.

•

La

función de

control

corresponde plenamente a

la

gerencia de la aduana: supervisa el cumplimiento de las instrucciones de la dirección, la utilización de los recursos y la ejecución de las actividades conforme a las estrategias y los planes de acción aprobados (por el Ministerio o por la Aduana).

Estas tres funciones (planificar, dirigir y controlar) integran el contenido esencial de la administración como parte dirigente de la aduana. Y, como vimos en el capítulo primero, el resto del accionar de la entidad quedaba englobado bajo el concepto de gestión que era, a la vez y según ya vimos siguiendo al diccionario de la RAE, “la acción y el efecto de gestionar”.

30

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

II.2. La Gestión Aduanera La aduana, como administración, tiene la facultad de planificar, dirigir y controlar ya sea con total autonomía o bajo la tutela o intervención del Ministerio al que está adscrita. Y, por supuesto, tiene

competencia

para

el

desarrollo de

las

actividades que

constituyen el núcleo del proceso de gestión y que son necesarias para el logro de los objetivos definidos.

Pero, para entender bien en qué consiste la gestión aduanera, es conveniente identificar las premisas y los límites que establecen el ámbito en el que se desarrollarán y el destino de las actividades aduaneras que integran la gestión.

Esas premisas se encuentran en la ley y se refieren al objeto y a los fines de la aduana y constituyen la fuente de regulación primaria y fundamental de la gestión; la regulación inmediata o próxima corresponde a la administración que define los objetivos, estrategias y planes de acción y a la gerencia que supervisa y dirige los procesos y asigna los recursos disponibles.

II.2.1. El objeto de las aduanas El objeto no debe confundirse con los objetivos ni con la gestión.

Tomamos el objeto como aquello que define el ámbito de actuación de la aduana de la misma manera que el objeto social define el marco de actuación de una empresa. En la escritura de constitución de una empresa se define el objeto social como su campo de actuación. Por ejemplo, el objeto social de la empresa “Alimentos Ricos, S.A.” es “comprar,

procesar

industrialmente

y

vender

productos agrícolas en el mercado nacional e internacional”.

Una vez constituida la empresa podrá empezar a desarrollar las 31

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

actividades necesarias para realizar la compra de productos, su transformación industrial y venta que es lo que constituye su objeto (social). Y llamamos gestión al proceso o conjunto de procesos en

el

marco de

los cuales se desarrollan aquellas

actividades.

La aduana es el órgano del Estado al que la ley asigna la fiscalización o control de la entrada y salida de mercancías y vehículos a través de las fronteras del país. Ese es el objeto de la aduana como Órgano del Estado. Pero no es suficiente para determinar el contenido y orientación de la gestión aduanera. Y no es suficiente porque hay otros Organismos que también pueden realizar inspecciones de las mercancías que entran o salen del país (Ministerios de Agricultura, de Sanidad u otros) o controlar los vehículos para verificar que su peso está dentro de los límites autorizados en una carretera. Cada uno de ellos lo hace por una razón o con un fin propio: evitar la introducción de especies o productos que pongan en riesgo los cultivos nacionales, proteger la salud de los consumidores o evitar el deterioro de las carreteras del país.

Con la definición del objeto tenemos lo que hace (o tiene que hacer) la aduana pero eso no es suficiente, ahora necesitamos saber por qué y para qué lo hace.

32

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

II.2.2. Los fines de la aduana ¿Cuál es el fin que explica y da sentido al control que la aduana ejerce sobre los vehículos y mercancías que cruzan las fronteras del país? Sin perjuicio de ulteriores explicaciones, adelantemos que la aduana realiza esos controles para recaudar los tributos que gravan el

comercio

exterior

y

para

proteger

determinados

intereses

nacionales e internacionales. Así, pues, los fines de la aduana son: recaudar y proteger. Y eso es así por disposición de la ley. Y la historia lo corrobora.

No obstante, hay que reconocer que existe, en círculos próximos a la aduana, una cierta prevención hacia la aceptación de estos fines.

Durante un tiempo se estigmatizó a la “aduana recaudadora” frente a la facilitadora; pero la realidad es que los países no pueden permitirse el lujo de renunciar a una parte no pequeña de los recursos tributarios. En cuanto a la idea de protección, durante la última década del siglo pasado, tuvo una connotación peyorativa, sobre todo en América Latina, por el fracaso de las políticas proteccionistas a las que había servido en el período 1960-80.

En cambio, tanto Estados Unidos como Canadá destacaban la protección como una de las tareas fundamentales de la aduana.

3

El Servicio de Aduanas de los Estados Unidos

describía así sus

principales fines: •

“Liquidar y

recaudar los

derechos, impuestos y

tasas

sobre las mercancías importadas; 3

Customs Modernization Act. 1993. La idea de protección no sólo se mantiene sino que se acentúa en la nueva Agencia “U.S. Customs and Borders Protection” como se ve en el Plan Estratégico 2009-2014.

33

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

•

Módulo 4

P roteger a la industria nacional y a los trabajadores americanos contra la competencia desleal de los productores y fabricantes extranjeros;

•

Proteger a los americanos y a su medio ambiente contra la introducción de productos nocivos o peligrosos;

•

Evitar el tráfico de drogas y el contrabando de otros productos; etc.”

La recaudación como fin de la aduana no ofrece duda puesto que se recoge de manera explícita en las legislaciones aduaneras. Menos explícito es el reconocimiento de la protección como fin de la aduana pero no ofrece duda cuando se revisa la legislación que la aduana debe aplicar para proteger los derechos de propiedad intelectual e industrial o la protección del medio ambiente, el patrimonio histórico, artístico, las especies amenazadas de extinción, etc.

Estamos hablando de los fines de las aduanas como si todas las aduanas tuvieran esos mismos fines. ¿Es esto cierto? Puede que algunas aduanas tengan además otros fines pero se puede afirmar que todas tienen, entre ellos, la recaudación y la protección.

Dos características de estos fines aduaneros: •

Su universalidad: se dan en todos los países; y,

•

Su permanencia a lo largo del tiempo.

Las aduanas han tenido asignados los mismos fines desde la antigüedad aunque el ejercicio de sus funciones se ha modificado de acuerdo con los cambios ocurridos en el comercio internacional y en la tecnología. Los fines también han evolucionado al compás de los cambios en las ideas políticas y económicas y de las nuevas 34

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

demandas sociales: •

Ha variado la importancia relativa de la recaudación aduanera en la aportación al presupuesto nacional como consecuencia

de

la

mayor

apertura

del

comercio

internacional, la creación de áreas de integración y de los acuerdos comerciales; •

La facilitación del comercio se convirtió, desde los últimos años del siglo XX, en un objetivo prioritario de la gestión aduanera; y

•

Han

cambiado

también

los

intereses

a

proteger.

El

ejemplo más visible es que la seguridad se ha convertido en el principal interés a proteger hasta el punto de que se puede considerar un fin en sí mismo. Pero la recaudación y la protección siguen siendo fines de primer orden de la gestión aduanera.

Fines de la Aduana

• Recaudar • Proteger

II.2.3. La gestión aduanera.

Aquí es donde se han producido los cambios importantes: en la forma de ejercer el control sobre las mercancías y vehículos que cruzan las fronteras o, lo que es lo mismo, en el conjunto de actividades,

técnicas

y

recursos

que

constituyen

la gestión

aduanera.

La gestión aduanera es el conjunto de actividades, técnicas y recursos organizados para la consecusión de los fines y objetivos de

35

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

la aduana, en el tiempo y forma establecidos por la dirección.

Y estos cambios se manifiestan tanto en la orientación e intensidad de los controles como en las técnicas utilizadas en los mismos.

Así

lo

recoge

la

Organización

Mundial

de

Aduanas

(OMA)

haciéndose eco de las demandas políticas de los gobiernos para asegurar y facilitar el comercio global “para ofrecer una mayor seguridad a la cadena logística global y para fomentar el desarrollo socio-económico mediante la recaudación de ingresos fiscales y la facilitación del comercio.”

La recomendación de aumentar el control aduanero y, al mismo tiempo, impulsar la facilitación del comercio parece contradictoria.

Sin duda, es un desafío importante y conduce necesariamente a modificar

las

técnicas

y

métodos

tradicionales

de

control

y

sustituirlos por otros capaces de compatibilizar ambos objetivos.

La Organización Mundial de Aduanas ha elaborado un sistema que incrementará la seguridad y la facilitación del comercio internacional.

Se trata del Marco Normativo de la OMA para Asegurar y Facilitar el Comercio Global. El Marco Normativo de la OMA para asegurar y facilitar el comercio global establece los principios y las normas y los presenta para su adopción a modo de pautas mínimas de actuación para los Miembros de la OMA. Los elementos básicos del Marco Normativo incluyen: la utilización de equipos de detección no invasivos, el intercambio de información armonizada, la aplicación de métodos de análisis de riesgo y la colaboración con otros organismos y con los propios operadores económicos.4 4

“Marco Normativo para asegurar y facilitar el comercio global”. Organización Mundial de Aduanas.

Bruselas.

Mayo 2005, en inglés. http://www.wcoomd.org/home_pfoverviewboxes_safepackage.htm

36

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

A nivel interno, los gobiernos han instruido a las administraciones aduaneras para que ajusten a la nueva realidad el contenido de sus programas y los procesos. Por otra parte, las exigencias de mayor eficiencia y racionalidad en el uso de los recursos y de incrementar la transparencia en todo el sector público han conducido a una revisión profunda de los objetivos y de los métodos empleados en la ejecución de las tareas aduaneras.

Las administraciones aduaneras comenzaron a definir y hacer públicos sus objetivos; a diseñar estrategias y planes de acción para lograrlos. Y la consecuencia inmediata de estos cambios profundos a nivel estratégico es que ha sido preciso revisar los procesos que encauzan las actividades aduaneras para adaptarlos a las nuevas demandas de eficiencia, eficacia, facilitación y transparencia.

Además de los procesos y las técnicas, y muy vinculados con ellos, se han producido cambios muy importantes en los recursos que las aduanas deben utilizar para soportar y asegurar el funcionamiento de las nuevas tecnologías y la eficacia de aquellos procesos.

A modo de resumen de lo que llevamos dicho sobre la gestión aduanera, el objeto y los fines de las aduanas, podríamos construir la siguiente figura:

37

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Figura 2.1. Ambiente de la gestión de la aduana.

OBJETO/ FUNCIÓN

RECAUDAR PROTEGER

ESTRATEGÍAS PLANES

GESTIÓN ADUANERA (Procesos y recursos)

OBJETIVOS

Fuente: Elaboración propia

En la figura anterior podemos apreciar: •

El objeto o función delimita el ámbito de actuación de la aduana que es el control de las mercancías y vehículos que cruzan las fronteras del país.

•

Los fines marcan la razón de ser de la aduana.

•

Los objetivos se definen para períodos de tiempo con el fin de encauzar

la

función

y

orientarla

hacia

algún

aspecto

determinado y relevante de los fines. Por ejemplo, incrementar durante el año 2012 la recaudación en un punto del PIB o aumentar la protección de la propiedad intelectual.

•

Los

objetivos

se

concretarán

en

las

correspondientes

estrategias y en los planes de acción o planes operativos. Por ejemplo, para aumentar la protección a la propiedad intelectual se orientará el análisis de riesgo a la revisión de mercancías de determinadas procedencias u orígenes o destinadas a ciertos importadores.

•

A partir de estos elementos y directrices la aduana desarrollará 38

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

su gestión ejecutando los procesos establecidos, ajustados a las estrategias y planes de acción, y orientados al logro de los objetivos, utilizando de la forma más eficiente los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles. A los procesos y a los recursos nos vamos a referir a continuación.

II.2.3.1. Los procesos

RECORDAMOS que la gestión es tanto la acción como el efecto de gestionar y que, como acción, es el proceso establecido para el desarrollo de las actividades en las cuales se utilizan los recursos habilitados para la consecución de los objetivos planeado.

Un proceso consta de: •

Normas que son las que establecen quién realiza las actividades, qué actividades se deben o se pueden realizar, cómo y cuándo. A estas normas llamamos procedimientos;

•

Actividades o actuaciones que debe realizar principalmente la aduana junto con otras que corresponden a los usuarios u operadores económicos; y

•

Recursos que hacen posible la ejecución de las actividades.

En primer lugar, las personas sin las cuales el proceso simplemente no existiría; pero también las tecnologías de la información y comunicaciones y los recursos financieros, entre otros.

Un proceso aduanero se pone en marcha por iniciativa propia de la aduana o a raíz de la petición de un operador o usuario. En el primer caso, la aduana espera obtener un resultado de la ejecución del proceso; en el segundo, el usuario solicita la iniciación del 39

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

proceso del que espera recibir un servicio o autorización si cumple con las obligaciones establecidas por la ley. (En este caso, el esquema es similar al de una empresa de prestación de servicios: hay un pedido por parte del cliente al que la empresa procurará atender ofreciendo la mejor calidad, en el tiempo solicitado y al menor costo posible para ambas partes). Y éstos son precisamente los factores claves de los que dependerá el éxito de la empresa que podemos aplicar también a la aduana: eficacia (calidad del servicio), eficiencia (menor costo posible) y efectividad (eficacia más eficiencia). En el capítulo tercero volveremos sobre estos aspectos

con

más

detenimiento

a

la

hora

de

identificar

y

establecer indicadores para la gestión de las aduanas.

Teniendo en cuenta el objeto y los fines de las aduanas y el carácter permanente y universal de éstos, podemos señalar los principales procesos de la gestión aduanera. En todos ellos la aduana hace uso de la potestad conferida para el ejercicio de la fiscalización o control de las mercancías y vehículos que cruzan las fronteras del país.

Ese control no se limita literalmente al momento del cruce de la frontera sino que esa travesía es el elemento que pone en marcha la facultad y la obligación de control de la aduana que se mantiene activada hasta que ésta autorice la importación o exportación de las mercancías. Por eso, las normas aduaneras dicen que las mercancías se encuentran “bajo control aduanero” durante el tiempo que media entre su llegada hasta la autorización de la aduana para que el importador disponga libremente de ellas.

En la sección siguiente (2.3. Áreas clave de éxito) veremos los principales procesos de la gestión aduanera.

40

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

II.2.3.2. Los recursos

El ejercicio de las actividades que constituyen parte esencial del proceso de gestión no sería posible sin los recursos de todo tipo que la dirección ha asignado al proceso. Como se mencionó antes, se necesitan recursos humanos, técnicos y financieros. a) Los recursos humanos constituyen el principal activo para el desempeño de la gestión. La prueba más evidente es que, en otras épocas, las aduanas han desempeñado sus funciones, sin los recursos técnicos o financieros con los que hoy disponen y a pesar de ello, gracias a la labor del personal cumplió sus funciones.

Pensemos, por un momento, en una aduana sin computadoras.

No es ciencia ficción: hace cuarenta años las aduanas no tenían computadoras y funcionaban, en muchos casos, bastante bien.

No podemos decir lo mismo de una aduana sin funcionarios o empleados.

El recurso humano es el principal activo de la aduana para el desempeño de sus funciones. Un recurso humano capacitado, motivado y comprometido con los objetivos de la Aduana, genera mejores resultados de cuando no lo esta.

b) Eso no quiere decir que los recursos técnicos no sean muy importantes. Sin ellos no hubieran sido posibles muchos de los cambios ocurridos en la forma de ejercer el control. Por ejemplo: procesar la información con antelación a la llegada de las mercancías al país, efectuar análisis de riesgo para seleccionar las operaciones a fiscalizar, realizar pagos en forma electrónica, revisar vehículos y mercancías de forma no intrusiva por citar 41

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

sólo algunas partes del proceso que ahora se pueden hacer de forma más eficiente.

c) Los recursos financieros son importantes en la medida en que hacen posible la contratación de recursos humanos de calidad y su formación y capacitación; la adquisición, mantenimiento y reposición de los equipos, etc.

La disponibilidad e incorporación de los recursos a la aduana se realiza también en el marco de ciertos procesos para la selección de personal,

su

contratación

y

capacitación,

la

adquisición

y

mantenimiento de los equipos, etc. Pero estos procesos no los incluiremos dentro del concepto de gestión aduanera o no los vamos a considerar entre las áreas clave. Sin duda que son importantes y necesarios; pero, como procesos, no se realizan en el marco de la función aduanera de control de mercancías. Son instrumentales para proveer los recursos pero pueden ser realizados indistintamente por la aduana o por una empresa de gestión de recursos humanos o de servicios informáticos.

Esto nos señala un

rasgo distintivo de la gestión aduanera: las actividades que forman parte del proceso de gestión aduanera están asignadas, de manera exclusiva, a la aduana en representación del Estado.

42

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

II.3. Las áreas clave de éxito de la gestión aduanera Las funciones que están asignadas, de manera exclusiva, a la aduana caracterizan el contenido de la gestión aduanera. Y, por definición, todas ellas se relacionan con el ejercicio de la facultad de control que constituye el objeto de la actuación de la aduana. Se trata de un control fiscalizador que comprende actuaciones de comprobación, de verificación, de inspección y de investigación según las situaciones y

circunstancias. Y, según la

clase de

actuación, la aduana utilizará diferentes procedimientos, técnicas y recursos que, en conjunto, constituyen el contenido del control ejercido por la aduana.

Tal vez no esté de más precisar que la aduana ejerce un doble control: uno directo, que le es propio, en virtud de las funciones que tiene asignadas con carácter exclusivo; y otro indirecto dirigido a asegurarse de que, antes de autorizar la entrada o salida del país, los organismos competentes (distintos de la aduana) hayan realizado las intervenciones o inspecciones a que pueden estar sometidas las mercancías.

El control se ejerce sobre la llegada o ingreso al territorio nacional de mercancías y medios de transporte

5

procedentes de otro país; un

control similar se ejerce sobre la salida de mercancías y medios de transporte con destino al extranjero. El control alcanza también a los movimientos de

mercancías

en

tránsito

y

a

la

custodia

de

5

Medios de transporte incluye tanto los vehículos como las unidades de transporte (los contenedores son las unidades de transporte más empleadas en el comercio internacional).

43

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

6

mercancías que todavía están bajo el “control aduanero”. Estos son los principales procesos de la gestión aduanera: la importación, la exportación, el tránsito y los regímenes económicos y temporales.

En ellos se concentran la mayor parte de las actividades de la aduana y en ellos se enfoca la atención porque la calidad de la gestión de estos procesos afectará a los objetivos y, en último término, a los fines de la aduana. De una buena gestión del proceso de importación y del control eficaz de los tránsitos depende, en gran parte, el éxito del objetivo de recaudación y la protección de los intereses nacionales.

Podemos decir, entonces, que esos procesos constituyen las áreas clave para el éxito de la gestión aduanera. De ellos depende que una gestión se califique de buena, regular o deficiente.

Cierto que no todos afectan por igual al éxito de la gestión y podríamos decir que el orden en que se exponen responde al criterio de importancia o impacto posible en el resultado de la gestión.

Principales procesos de la gestión aduanera

• Importación • Exportación • Tránsito de mercancías • Regímenes económicos especiales (suspensivos y liberatorios)

II.3.1. La importación No se pretende explicar aquí el proceso de importación ni los demás que siguen. Se da por supuesto el conocimiento de todos ellos por

Que estén “bajo control aduanero” no significa que estén bajo la custodia de la aduana. En varios países las funciones de custodia están a cargo de operadores privados.

6

44

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

lectores que pertenecen a administraciones aduaneras o a un ámbito profesional muy relacionado con ellas. Simplemente se hace referencia al alcance del proceso y se señalan a continuación sus aspectos más relevantes o críticos.

El proceso de importación se inicia con la llegada al primer punto de entrada

al

país

del

vehículo

que

transporta

las

mercancías

procedentes del extranjero y finaliza con la autorización de la aduana para que el importador o su representante puedan retirar las mercancías del lugar en que se encuentren depositadas y disponer libremente de ellas. Los momentos críticos de control se refieren al manifiesto de carga y a la declaración de importación.

II.3.1.1. El Manifiesto de Carga de Importación (MCI) El Manifiesto de Carga de Importación (MCI) o simplemente manifiesto es el documento que el transportista o su representante está obligado a presentar a las autoridades aduaneras (y otras), expresando la cantidad y clase de carga que, procedente del extranjero, conduce para uno o varios puntos de entrada del país (puertos, aeropuertos, fronteras).

El control de los manifiestos de carga, en el proceso de llegada o ingreso de mercancías, es esencial y determinante de la calidad de los demás controles que la aduana pueda poner en práctica: permite conocer, desde el primer momento, la cantidad genérica de mercancías llegadas al país y, en consecuencia, seguir todos sus pasos

hasta

el

despacho

y

pago

de

los

derechos

que

les

correspondan. Es como el control de inventario en una empresa: si no sabe lo que sus proveedores le entregan, no podrá saber si las existencias en almacén son correctas o no, si coinciden con los

45

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

pedidos; no sabrá cuándo tiene que hacer nuevos pedidos ni podrá hacer una estimación de la producción de la empresa en un período determinado. Si la aduana no conoce exactamente cuántos contenedores y mercancías llegan y se descargan en el punto de entrada al país, si coinciden o no con lo declarado en el manifiesto, nunca más podrá saber cuántas mercancías llegaron realmente o si, todas las mercancías que llegaron han sido declaradas y han pagado los tributos que les corresponda.

NO OLVIDAR

El

control

EL CONTROL EXACTO DEL MANIFIESTO DE CARGA ES FUNDAMENTAL PARA EL ADECUADO CONTROL DEL RESTO DEL PROCESO

exacto

del

manifiesto

de

carga

es

el

requisito

imprescindible para la calidad del resto de la gestión aduanera.

II.3.1.2. La declaración aduanera La declaración aduanera es una manifestación de voluntad dirigida a obtener de la aduana

la autorización

para permitir

que las

mercancías descritas en aquella puedan introducirse en el país, de forma definitiva o temporal, comprometiéndose el declarante a cumplir las obligaciones inherentes al destino solicitado.

El

control

aduanero,

en

esta

fase,

adopta

las

formas

de

comprobación, inspección y fiscalización y se concreta en el análisis de la declaración como documento en el que se detallan todas las características necesarias para: •

Identificar las mercancías descritas en ella;

•

Decidir si reúne o no los requisitos para la autorización del 46

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

destino que se solicita; y, •

Determinar el régimen tributario que le corresponde.

Es en esta fase donde se han producido los mayores cambios en la forma de ejercer el control por parte de las aduanas. Hace tiempo que

se

abandonaron

declaraciones al

las

revisiones

generalizadas

de

las

resultar incompatibles con el volumen y las

exigencias de agilidad del comercio internacional y, también, por razones de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos. La aduana buscó la forma de seleccionar las operaciones menos fiables o que podían suponer ciertos riesgos para la consecución de sus objetivos y concentrar en ellas la utilización de sus recursos de inspección. La selección fue evolucionando desde los métodos empíricos iniciales a

las

metodologías

que

incorporaban,

en

mayor o menor medida, análisis de riesgos.

II.3.2. El tránsito aduanero de mercancías El tránsito aduanero de mercancías, en sentido amplio, es toda operación que implique el traslado de aquellas cuando todavía están bajo el control aduanero. Las operaciones de tránsito, si no se controlan adecuadamente, pueden representar un grave riesgo para los intereses generales, públicos –porque todavía no se han pagado los tributos ni se ha autorizado su libre disponibilidad- y privados porque pueden implicar una competencia desleal respecto a los comerciantes cumplidores. Por eso, deben adoptarse las medidas necesarias para eliminar o reducir al mínimo tales riesgos dentro de los principios de libertad de tránsito y de facilitación de los trámites aduaneros.

Entre tales medidas, se utilizan precintos para evitar la apertura del

47

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

medio de transporte, la fijación de rutas autorizadas y de plazos para la llegada a destino.

II.3.3. Los regímenes aduaneros económicos y temporales En esta clase de regímenes, el proceso de control no termina hasta la finalización del plazo concedido por la aduana y el cumplimiento de la obligación inherente al régimen (transformación de las mercancías en los casos de perfeccionamiento activo, rexportación o sometimiento a un destino aduanero definitivo en el caso de los regímenes temporales). En estos casos, aunque las mercancías estén en poder de sus dueños, se encuentran “bajo el control de la aduana” lo que significa que aquellos sólo pueden disponer de ellas, durante el plazo concedido, para el uso autorizado por la aduana según la naturaleza de la mercancía y el régimen aduanero.

II.3.4. La exportación En la salida de mercancías con destino a la exportación, el proceso se invierte respecto a la importación y comienza con el conocimiento detallado que proporciona la declaración aduanera. La aduana recibe la información sobre el manifiesto de carga con posterioridad a la salida de las mercancías.

Si bien la exportación no está sujeta normalmente al pago de tributos, el control se justifica por el riesgo eventual para intereses nacionales (desgravaciones fiscales, salida no autorizada de obras del patrimonio histórico o artístico) o de los países destinatarios (alimentos

u

otros

productos

en

condiciones

inadecuadas,

mercancías que pongan en riesgo la seguridad, etc.).

48

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Síntesis de la Unidad Las

aduanas

modernas,

tienen

varias

funciones,

entre

las

principales podemos indicar: Figura 2.2. Principales funciones de la aduana.

Fuente: Elaboración propia

Aspectos a recordar: •

La forma de ejercer las funciones de planificación, dirección y

control depende del grado de autonomía que la legislación otorgue a la administración aduanera.

•

El objeto de la aduana no debe confundirse con los objetivos ni

con la gestión.

•

La aduana es el órgano del Estado encargada del control de la

entrada y salida de mercancías y vehículos.

•

Los fines de la aduana son: proteger y recaudar tributos.

•

La gestión aduanera es el conjunto de actividades, técnicas y

recursos organizados para la consecución de los fines y objetivos de la aduana, en el tiempo y forma que la dirección ha establecido.

49

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

•

Módulo 4

Uno de los desafíos más importantes para la aduana es ejercer

el control pero a la vez facilitar el comercio.

Figura 2.3. Áreas clave de éxito en la aduana.

IMPORTACIÓN

EXPORTACIÓN

TRÁNSITO

REGÍMENES ECONÓMICOS Y TEMPORALES

Fuente: Elaboración propia

La aduana cada vez tiene más responsabilidades pero eso no implica que tenga más recursos, sino por lo general tiene los mismos o menos recursos, lo que está ocasionando que con el incremento del flujo comercial, la balanza entre control y facilitación se vaya inclinando del lado del flujo comercial.

(+) Complejidad de transacciones

(-) Recursos en cantidad y calidad

(+) Volumen de operaciones

(+) responsabilidades

(+) Demanda de Facilitación

ADUANA

COMERCIO INTERNACIONAL

Figura 2.4. El comercio y la aduana.

Fuente: Elaboración propia

50

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

UNIDAD III. LOS INDICADORES DE GESTIÓN PARA LAS ADUANAS Objetivos de aprendizaje •

Identificar los indicadores adecuados para el control de la gestión de las aduanas.

•

Conocer la metodología para el establecimiento de indicadores de gestión.

Introducción Antes de iniciar el capítulo es normal que surjan algunas preguntas que, tal vez, nos hemos planteado en más de una ocasión: •

¿Se puede aplicar el control de gestión a la administración pública y, más concretamente, a la aduana?

•

¿Por qué el interés de las aduanas en disponer de indicadores de gestión?

•

¿Si los indicadores miden los valores de ciertos parámetros, qué podemos medir en la actuación de las aduanas, qué parámetros, quién decide los procesos que se van a medir, con qué frecuencia?

A estas y otras cuestiones trataremos de dar respuesta. Vamos a retomar el concepto de gestión aduanera y su relación con los fines y objetivos de la aduana para desarrollar el proceso de identificación de indicadores de gestión. Nos será de utilidad el análisis de las áreas clave de éxito en las cuales se concretan los procesos de control de la aduana para encontrar indicadores de calidad.

51

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

En el capítulo recogeremos, primeramente, los factores o hechos que están en la base de la importancia actual de los indicadores de gestión para las aduanas. Después, analizaremos varias formas de aproximación a metodología

la

para

identificación de el

los indicadores

establecimiento

e

implantación

y

de de

la los

indicadores en las administraciones aduaneras. El propósito de presentar varias opciones para la identificación de los indicadores de gestión es propiciar la reflexión y posterior discusión durante la semana (foro o intercambio de opiniones) de manera que cada uno pueda tener una idea más acabada sobre los elementos que pueden ser más apropiados en su propio país.

Los indicadores de gestión de las aduanas

¿Se puede aplicar el control de gestión a la administración pública?

Si volvemos a repasar los conceptos de administración, planificación, control y gestión, vemos que no hay muchas diferencias entre la administración de una entidad pública y la de una organización o empresa

privada.

Los

entes

públicos

se

diferencian

de

las

organizaciones empresariales, entre otras cosas, por sus fines y porque se rigen por un conjunto de normas que ponen ciertos límites a su actividad en defensa de los intereses generales que persiguen y de los recursos públicos que utilizan. Pero eso no impide que su gestión pueda (y deba) ser planificada y controlada.

Las aduanas y la administración pública en general no tienen mucha experiencia en la aplicación de conceptos de administración y gestión en el sentido que hemos visto en el capítulo primero.

Hasta hace pocos años, la mayoría de las aduanas carecían de planes estratégicos o institucionales, con objetivos y estrategias, y menos aún con indicadores.

52

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Se empezó a trabajar con los conceptos de misión y visión y se elaboraron planes, a veces ambiciosos, pero de contenidos poco concretos.

III.1. Importancia de los indicadores de gestión Seguramente

todos

tenemos

una

respuesta

para

explicar

la

importancia de los indicadores de gestión no sólo en el ámbito de la empresa sino en el de la administración pública. Probablemente más de una respuesta. Tal vez podemos compartirlas a continuación, pero centrándonos en la administración pública y, de manera especial, en el área de aduanas. También es probable que nuestras respuestas tengan mucho que ver con los importantes cambios que se han producido durante las dos últimas décadas que es un tiempo muy corto para la magnitud de los cambios y la larga historia de las aduanas. Estos son algunos de esos cambios que están en el fondo de la necesidad de los indicadores de gestión en aduanas: •

La democratización de la sociedad: el avance de las sociedades democráticas conlleva una mayor participación de la sociedad civil y el ejercicio de una serie de derechos que, en los regímenes autoritarios o dictatoriales, no tienen cauce adecuado para expresarse libremente. Entre otros, el derecho a la información – en qué se gastan nuestros impuestos -, el derecho a reclamar mejores servicios.

•

Recíprocamente o en respuesta al ejercicio de esos derechos por la ciudadanía, la administración pública – en sus distintos niveles de gobierno – toma conciencia de la obligación (y rentabilidad) de mejorar los servicios que presta.

53

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

•

Módulo 4

La racionalización que, desde hace años, es un atributo exigible a la administración buscando la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos y, además, el acierto en el destino y asignación de éstos.

•

Los continuos avances en la tecnología de la información que permiten obtener y procesar, con relativa facilidad, cantidades

ingentes

instantáneamente

a

de

información

disposición

de

y las

ponerla personas

interesadas.

•

Las

aduanas

son

componentes

importantes

de

la

competitividad de un país: la mayor o menor eficiencia de la aduana puede reflejarse en los costos operativos y financieros de los operadores económicos. Es importante contar con algunos indicadores que nos permitan conocer, con la mayor exactitud, la eficiencia de nuestras aduanas y compararla con la de otros países.

54

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

III.2. Metodología para el establecimiento de los indicadores Imaginemos que el Director de Aduanas nos encarga que diseñemos un grupo de indicadores para medir el desempeño de la aduana. Nos enfrentamos seguramente con un gran reto, sobre todo si es la primera

vez

que

nos

plantean

esta

tarea.

Un

montón

de

pensamientos, reflexiones y preguntas nos vienen a la cabeza:

¿Qué podemos medir en una administración aduanera?

•

Podríamos medir partes, áreas de la gestión, el avance en el

logro de ciertas metas, etc.

•

Podemos medir si las acciones emprendidas son eficaces,

eficientes, aceptadas por los usuarios y operadores económicos en general.

•

Podemos medir resultados (reducción del tiempo de despacho)

o podemos medir impactos o efectos derivados de un resultado o un conjunto de éstos. Por ejemplo, la economía generada a los importadores

por

la

reducción

de los tiempos aduaneros de

despacho de mercancías.

Volvemos a la primera idea: Se podrían medir algunas partes o áreas de la organización. Pero cuáles, ¿cómo elegirlas?

•

¿Las que inciden directamente en la recaudación?

•

¿Las que más contribuyen a la facilitación del comercio?

•

¿Las que mejoran los controles que la Aduana debe ejercer

sobre el comercio exterior?

•

¿Las que crean más preocupaciones a la dirección, las que

generan más quejas de los usuarios?

55

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Todos esos son criterios válidos. ¿Los tomamos todos? ¿Con qué argumento podríamos eliminar algunos? ¿No habría que incluir algún criterio más? Todas estas preguntas y otras que podríamos seguir planteando se resumen en una fundamental: quién o qué decide lo que hay que medir en una administración de Aduanas.

Se pueden encontrar, al menos, tres tipos de respuestas: 1. Una primera, personalista y más o menos autoritaria, radicada en la figura del Director de Aduanas, quien decidirá los aspectos que considera prioritarios y más importantes para ser objeto de medición mediante los correspondientes indicadores.

Tiene la “ventaja” de la inmediatez y cercanía de la decisión y el riesgo del cambio de decisión cada vez que se produce el relevo del Director.

2. Otra, vinculada al Plan Estratégico Institucional (PEI) de la aduana que contiene la misión, visión, valores y objetivos estratégicos para un período determinado.

3. Por último, a falta de Plan Estratégico Institucional o para complementarlo, podríamos acudir a una opción externa, que tomaría los lineamientos más avanzados prácticas la

vigentes

Organización

en

otros

Mundial

de

países

y

las

mejores

o recomendadas por

Aduanas

(OMA)

y

otros

Organismos Internacionales.

Con el debido respeto, dejamos a un lado la primera opción porque no es posible establecer una metodología que permita identificar y definir los indicadores para los objetivos que formule el Director. Nos

56

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

ocuparemos de la opción número 2, la que parte del PEI, y haremos alguna referencia a la opción número 3 como alternativa subsidiaria o complementaria de aquella.

III.2.1. Opción nacional : el Plan Estratégico Institucional En esta opción, los indicadores de gestión se diseñan vinculados al Plan Estratégico Institucional (PEI) de la aduana. Como vimos al hablar de la aduana como administración, este Plan puede ser autónomo de la aduana o estar incluido en un plan más amplio para todo el Ministerio o para las administraciones tributaria y aduanera,

especialmente

cuando

ambas

instituciones

están

fusionadas en una sola entidad.

La elaboración del Plan Estratégico es un instrumento de conducción que se suele preparar en tres niveles cada uno de los cuales está diferenciado por el alcance y el grado de detalle que contempla. El conjunto integrado por los tres niveles de planeamiento decide el funcionamiento completo del Organismo.

III.2.1.1. La participación en la planificación Lo que sigue podría ser un esquema tipo de planificación: •

El primer nivel es estratégico y su alcance abarca el desempeño de la totalidad del Organismo. Su formulación está a cargo del Director General y del Consejo de Dirección (u órgano similar) integrado por Subdirectores y jefes de áreas. En este nivel se fijan las políticas y los objetivos generales que pautan la acción de toda la

organización,

y

deben

ser

tomados

en cuenta

por

los

responsables de la elaboración de los planes en los niveles siguientes.

57

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

•

Módulo 4

El segundo nivel es táctico y diseña, dentro de los lineamientos establecidos por el nivel estratégico, los programas e instrucciones de funcionamiento para las áreas principales de gestión de la aduana

(recaudación,

control

y seguridad, recursos humanos,

administración, etc.). La responsabilidad de la elaboración de los programas compete normalmente a las Subdirecciones Generales y a ciertas áreas con dependencia directa del Director General.

•

El último nivel de planeamiento es operativo y lo integran tanto las unidades encargadas de proveer los recursos humanos y materiales necesarios como las unidades o áreas encargadas de ejecutar los programas o estrategias diseñadas por los niveles superiores para el logro de los objetivos estratégicos de la institución.

Este esquema, por sí solo, no garantiza la coparticipación de los distintos niveles de la institución en los objetivos de la misma y, de hecho, podría producirse cierta descoordinación en la ejecución de las estrategias y planes. Para evitar este riesgo, la planificación debe hacerse de forma que las estrategias diseñadas para lograr el objetivo de la organización pasen a ser objetivos para el siguiente nivel (táctico) que, a su vez, creará sus propias estrategias para lograr su objetivo, y estas estrategias se convertirán en objetivos para el nivel operativo que elaborará sus propias estrategias.

De esta forma, la planificación permea toda la organización y se comparten los objetivos decididos en los diferentes niveles. El objetivo, en cada nivel, define qué es lo que se pretende lograr y las estrategias determinan la forma o el cómo lograrlo.

III.2.1.2. La concreción de los objetivos: planes y metas La simple enumeración de los objetivos y estrategias no es suficiente 58

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

para que sean efectivos. A veces, el enunciado de los objetivos no pasa de ser una declaración de buenas intenciones. Es necesario concretarlos con sus correspondientes números o valores y plazos convirtiéndolos de

esta

manera

en

metas. La meta es

la

cuantificación de un objetivo para un tiempo determinado.

A su vez, la meta debe ofrecer la mayor precisión posible. Se deben asignar a cada meta: •

La

denominación

objetivo.

que

debe

estar

relacionada

con

el

Por ejemplo, aumentar en un punto del PIB la

recaudación de la aduana.

•

La escala o unidad de medida; en el ejemplo, el porcentaje.

•

La base o punto de partida.

•

El resultado al que se espera llegar.

•

El horizonte temporal en el que se aspira a conseguir la meta y que puede ser un año o un período superior.

Las metas fijadas para un objetivo pueden tener un horizonte de varios años y se distribuyen cuantitativamente en el plan estratégico y en los planes de acción para cada año o plazos inferiores según el tipo de acciones que incluya. Dependiendo de los períodos que se fijen, tendremos planes de corto, medio o largo plazo con los valores que el objetivo debe alcanzar en cada uno de esos períodos. Las metas se deben ajustar en cada plan de acción a partir de lo conseguido en el plan anterior y señalar el resultado esperado al final de la ejecución del plan.

El plan de acción es un conjunto de actividades derivadas de los objetivos y de las estrategias vinculadas a éstos. En el plan se incluyen o concretan las metas, los recursos

a

utilizar,

los 59

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

indicadores, la clase y frecuencia de las mediciones, los plazos y los resultados esperados. Un ejemplo en el cuadro siguiente: METAS

ACCIONES

RECURSOS

INDICADOR

MEDICIÓN

Objetivo

Actividades

Cantidad

Permite

Forma

cuantificable

para

tipo

y medible.

alcanzar la

recurso

estrategia.

utilizar.

y de a

el

seguimiento de

y

frecuencia la

de

la

ejecución de

medición de

la estrategia

los

y del logro de

indicadores.

PLAZO

RESULTADO

Tiempo de

Lo

ejecución

espera

de

obtener.

las

que

actividades.

los objetivos.

Fuente: Tomado de Manuel Castilla Domingo, Planificación Estratégica y Gestión de Aduanas en Centroamérica. 2da. Edición.

Una vez establecidos los objetivos con sus metas y plan estratégico, la identificación y definición de los indicadores se aborda en la sección 3.3 pero, antes, veamos la otra opción para identificar y organizar los indicadores.

III.2.2. Opción internacional En los casos en que la aduana de un país no cuenta con los objetivos definidos dentro de su Plan Estratégico es posible acudir a esta opción que ofrece la posibilidad de suplir esta limitación utilizando objetivos extraídos de las recomendaciones y lineamientos de

Organismos

internacionales,

principalmente

la

Organización

Mundial de Aduanas (OMA).

Por ejemplo, es conocida la posición de la OMA en cuanto a las funciones que debe cumplir una aduana en la actualidad, o el Marco Normativo y las recomendaciones del Convenio de Kyoto revisado y más recientemente el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio, conocido como Acuerdo de Bali.

60

se

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

A partir de ese conjunto de información, se puede elaborar un grupo de objetivos asumibles por el país y diseñar un plan estratégico para alcanzarlos. El resto seguiría prácticamente las mismas pautas que hemos visto en la opción anterior y los objetivos y el plan elaborado

sobre

normas

y

recomendaciones

de

la

OMA

se

incorporarían a la planificación de la aduana a falta de unos objetivos y de un plan propio.

A partir de estos documentos y directrices de la OMA se pueden establecer los siguientes elementos de un plan: Objetivos: 1. Mejorar el control de la entrada y salida de mercancías en/del

país

en

condiciones

de

seguridad

y

previo

el

cumplimiento de la normativa vigente.

2. Facilitar el comercio mediante la simplificación de los trámites aduaneros.

3. Mejorar la eficacia de la recaudación.

4. Fortalecer la capacidad institucional de la Aduana.

5. Promover la transparencia y la integridad de la Institución. Éstos objetivos, forman parte de la base que el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- consideró para el desarrollo del sistema de indicadores de gestión de adunas, al cual se dedica el Anexo del presente documento.

Estrategias: 1. Impulsar el uso de tecnologías de la información y la presentación anticipada de los manifiestos.

61

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

2. Utilizar metodologías de análisis de riesgo en la selección de declaraciones y manifiestos.

3. Habilitar Operadores Económicos Autorizados (OEAs) y empleo de tecnologías no intrusiva de revisión.

4. Promover la realización “virtual” de los trámites aduaneros.

5. Reducción de los tiempos de las operaciones de despacho.

6. Mejorar el control de las garantías (recaudación).

7. Aumentar la eficacia de las revisiones de las declaraciones y mercancías.

8. Etc. La posibilidad de “construir” un conjunto de objetivos y un plan estratégico para la aduana no debe confundirse con la utilización de otras

herramientas

que

la

OMA pone

a

disposición

de

las

administraciones aduaneras y que se han diseñado y sirven para que

las

aduanas

determinados

hagan

aspectos.

Por

sus

propios

ejemplo,

diagnósticos “Customs

sobre

Diagnostic

Framework” o “Self-Assessment Checklist”. Son elementos útiles, pero no se pueden considerar indicadores de gestión en el sentido que estamos exponiendo aquí.

62

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

III.3. Identificación de los indicadores de gestión de aduanas La elección de las opciones segunda o tercera para establecer los indicadores de gestión: •

Reduce la dispersión a la hora de identificar indicadores válidos y nos obliga a trabajar en torno a los objetivos marcados y a los planes estratégicos diseñados para la consecución de los objetivos.

•

Confiere

al

conjunto

de

indicadores

una

estructura

sistemática.

El proceso para la identificación de un conjunto de indicadores para medir la gestión aduanera comprende varias fases que vamos a ver a continuación.

III.3.1. Identificar las áreas claves de éxito En el capítulo anterior dijimos que las áreas clave para el éxito de la gestión aduanera se encuentran en los procesos principales a través de los cuales se desarrolla la gestión aduanera. Estos procesos mediante los cuales la aduana ejerce su función de control son principalmente los de: •

Importación;

•

Exportación;

•

Regímenes aduaneros económicos y temporales; y,

•

Tránsito aduanero.

Es en la ejecución de estos procesos donde se define el resultado de la gestión aduanera. Los procesos tienen una relativa estabilidad

63

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

pero, como es lógico, tienen que acomodarse a los objetivos de la institución y su plan estratégico. Como ya dijimos anteriormente, los fines y objetivos de las aduanas son básicamente los mismos en todos los países.

Sin embargo, unos ponen más énfasis en unos objetivos que en otros dependiendo de las circunstancias de cada país, su nivel de desarrollo, la apertura y características de su comercio exterior o sus

propios

intereses

y

necesidades.

Así,

para

algunos

la

recaudación sigue siendo prioritaria mientras que otros ponen más atención en la facilitación del comercio o en la seguridad de las operaciones. Pero las áreas decisivas siguen siendo las que hemos señalado más arriba.

III.3.2. Identificar los factores claves de éxito Como vimos en el capítulo segundo, todas las aduanas realizan una gestión similar en cuanto a su contenido (el control) pero no todas lo realizan con el mismo grado de eficacia, eficiencia o efectividad.

Estos son los factores de éxito y del nivel que ofrezcan dependerá la evaluación de la gestión aduanera.

Decíamos, en el primer capítulo, que la eficacia apunta al logro de los objetivos y metas mientras que la eficiencia, pone el acento en el uso óptimo de los recursos disponibles para lograr el objetivo, en tanto que la efectividad combina la eficacia y la eficiencia para lograr los resultados programados, en el tiempo y con los costos más “razonables” posibles.

Siguiendo a Jaramillo, la efectividad supone

“hacer lo correcto correctamente, hacer lo que se espera conforme al plan, y sin pérdida ni redundancia de tiempo o dinero”. Y, visto desde otro ángulo, nos aproxima a la productividad: usar el 64

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

mínimo de recursos para conseguir el producto esperado en cuanto a calidad y características.

Supongamos que un objetivo es mejorar el control de la entrada y salida de mercancías y vehículos del país. ¿Cuáles serían los factores clave? Sería deseable combinar adecuadamente eficiencia y eficacia porque, si controlamos todas las mercancías utilizando todos los funcionarios de la institución, puede que seamos eficaces pero también seríamos muy ineficientes en términos de recursos y de tiempo.

III.3.3. Establecer indicadores para cada factor de éxito En la siguiente tabla se incluyen un par de indicadores por cada uno de los factores de éxito (eficacia y eficiencia); en el numeral siguiente (3.3.4), se ofrece la misma tabla ya con los valores y rangos de cada indicador.

Factor

Indicador

Eficacia del

Cantidad de

análisis de

hallazgos / No. de

riesgo

revisiones X 100

Cumplimiento

Recaudación real /

meta de

Meta de

recaudación

recaudación X 100

Eficacia costo

Presupuesto

promedio de

aduana /

recaudación

Recaudación

Base

Meta

Mínimo

Satisfactorio

Máximo

aduana X 100 Promedio de

Total de

declaraciones

declaraciones

por

revisadas / Días

funcionario

funcionario

Fuente: Tomado de Manuel Castilla Domingo, Planificación Estratégica y Gestión de Aduanas en Centroamérica. 2da. Edición.

65

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

III.3.4. Fijar el rango del indicador Una vez que tenemos los indicadores para esos dos factores, es preciso definir los rangos de valores para cada indicador. Esta tarea debe realizarse por las personas o con la participación de las personas que conocen bien la organización, los procesos, los factores internos y externos que influyen en el comportamiento de las variables que integran el indicador. Debe huirse de planteamientos teóricos o idealistas a la hora de fijar estos valores.

Tomemos el primer indicador del cuadro. Es un indicador de eficacia que mide el acierto en la aplicación del análisis de riesgo a la selección de declaraciones para su revisión física. El nivel de aciertos viene dado por la relación, en términos porcentuales, entre el número de hallazgos y el número de revisiones seleccionadas y efectuadas.

Factor

Indicador

Eficacia del

Cantidad de

análisis de

hallazgos / No. de

riesgo

revisiones X 100

Cumplimiento

Recaudación real /

meta de

Meta de

recaudación

recaudación X 100

Eficacia costo promedio de recaudación

Base

Meta

Mínimo

Satisfactorio

Máximo

6%

25%

15%

20%

30%

-2%

10%

5%

7%

12%

2.3%

1.6%

2%

1.7%

1.5%

5

12

8

10

14

Presupuesto aduana / Recaudación aduana X 100

Promedio de

Total de

declaraciones

declaraciones

por

revisadas / Días

funcionario

funcionario

Fuente: Tomado de Manuel Castilla Domingo, Planificación Estratégica y Gestión de Aduanas en Centroamérica. 2da. Edición.

66

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Base: Es el valor del indicador al momento del diagnóstico o de la medición inicial. En el ejemplo, este valor es de un 8%.

Meta: Es el valor que se pretende alcanzar al final del período de duración del plan estratégico. La meta propuesta es del 30%.

Valor mínimo: El grado mínimo de mejora que se espera obtener al final del período. En el ejemplo, al menos un 15% de hallazgos en las revisiones efectuadas.

Valor satisfactorio: Si bien queda por debajo del nivel máximo o meta que se trazó para el indicador, es un valor que representa un gran avance sobre la base o estado inicial y que está próximo a la meta. En el ejemplo, sería satisfactorio un 25% de hallazgos.

Máximo: Es el valor que ocupa el rango más alto. Puede coincidir con la meta pero se suele colocar como referencia ideal que podría alcanzarse al término del período. En el ejemplo, el valor máximo de hallazgos sería un 35% en este indicador que es de tendencia creciente: se aspira a pasar del 8% inicial al 30 o 35%.

Las dificultades para fijar los rangos y valores a los indicadores derivan principalmente de la ausencia de valores de referencia (“benchmarks”), aceptados por las aduanas, y que les sirvan para establecer el rango en que debería encontrarse un indicador. Por eso, habrá que prestar mucha atención a las primeras mediciones que pueden aportar información valiosa para determinar la idoneidad de los valores y rangos establecidos o hacer los ajustes pertinentes. El intercambio de información con otras aduanas también puede ser de gran ayuda mutua.

67

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

III.3.5. Diseñar la medición del indicador Los indicadores, como elemento de evaluación y seguimiento en el tiempo de la gestión aduanera, deben medirse con la frecuencia que se considere conveniente y utilizando las fuentes de información más apropiadas. El diseño de la medición toma en cuenta los siguientes aspectos: Fuentes de información: se refiere a los registros donde se encuentra la información relacionada con las variables que integran el indicador. En el caso del primer indicador de eficacia que hemos incluido en la tabla (porcentaje de hallazgos en las revisiones de declaraciones y mercancías), la información de ambas variables se encuentra normalmente en el sistema informático de gestión de la aduana.

Se

sumarán

revisión efectuado

todas

las

declaraciones

seleccionadas

para

física (denominador) y aquellas en las que se haya algún

ajuste

como consecuencia de la

revisión

(numerador). En otros indicadores, la información se encontrará en los sistemas de registro de la administración financiera o de recursos humanos, etc.

Frecuencia de las mediciones: dependerá del horizonte temporal fijado en el plan estratégico y en los planes de acción anuales. La naturaleza del indicador puede ser determinante de la frecuencia de medición: un indicador que mida la eficacia en la obtención de la recaudación anual está condicionando su medición al año que se considera. La frecuencia depende también de la facilidad en la recolección de la información.

68

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Dado el nivel de automatización alcanzado por las aduanas, la mayor parte de los datos se pueden obtener casi inmediatamente aunque conviene revisar, siempre que sea posible, la recolección y presentación de todos los indicadores.

En todo caso, serían necesarias, como mínimo, tres mediciones: una al comienzo del período para determinar el estado inicial o valor base; otra, en algún momento intermedio de la ejecución del plan y otra medición al final del período considerado en el plan estratégico.

Lo normal es que se hagan varias mediciones intermedias con carácter periódico según la naturaleza del indicador. También pueden hacerse mediciones posteriores al final del período cuando se quiere medir el impacto producido por la aplicación de una determinada estrategia y para hacer su seguimiento en el tiempo y verificar la sostenibilidad del impacto o efectos producidos.

La representación de los indicadores: como elemento de cierre del diseño de un indicador conviene establecer la forma o formas de representación de los indicadores. Las formas más frecuentes son distintos modelos de gráficos o tablas que resumen la información a través

del

tiempo.

Los

usuarios

deberían

poder

elegir

la

representación que mejor se adapte al uso que se va a dar a la información del indicador. La siguiente figura, tomada del sistema de

indicadores

desarrollado

por

el

Banco

Interamericano

de

Desarrollo (BID), muestra la posibilidad de obtener la información de los indicadores en forma de gráficos (icono

), de tablas

(botón consultar) o exportarla a un formato Excel.

69

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Figura 3.1. Ejemplo de informe de indicadores.

Fuente: Tomado del Sistema de Indicadores del Banco Interamericano de Desarrollo –BID-.

III.3.6. Probar y ajustar el sistema de indicadores La dificultad señalada en 3.3.4 para asignar los rangos y valores de un indicador aconseja estar atento a las primeras mediciones y, si fuera

necesario,

igualmente

deben

hacer

los

acordarse

ajustes

pertinentes.

con

personas conocedoras

las

Los

ajustes y

participantes en los procesos evaluados con el fin de estar seguros de que las desviaciones obedecen a la asignación de valores ideales y no a deficiencias en la ejecución de los procesos. Los ajustes, en caso de ser necesarios, deberían hacerse, como pronto, al término de las dos primeras mediciones.

Aun sin la dificultad mencionada (por la ausencia de valores de referencia aceptados), es difícil acertar al primer intento cuando se establece un sistema de indicadores. Lo normal es que haya que revisar los rangos o las fuentes de información, la frecuencia de medición, incluso la propia validez y aportación del indicador.

70

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

III.3.7. Definir los indicadores Llegados a este punto del proceso, tenemos prácticamente todos los datos necesarios para definir un indicador. En el subapartado o subsección 2.3 del capítulo primero, “Elementos que definen un indicador”, ya expusimos la información que define el perfil y características de un indicador por lo que es suficiente con consultar aquellos párrafos. Aquí presentamos, a título de ejemplo, una ficha elaborada por la Aduana de Costa Rica en colaboración con el BID.

Indicador 1E1 Descripción: Tiempo de despacho de la declaración de importación.

1. Definición/significado Es el tiempo que la Aduana emplea en la realización de las actuaciones necesarias para llevar a cabo la comprobación de los elementos declarados con el fin de asegurarse de que las mercancías cumplen con los requisitos exigidos para su importación y para determinar la obligación aduanera. Se computará el tiempo que transcurre desde que se asigna a la declaración un nivel (canal) de revisión hasta que se autoriza el levante o retirada de las mercancías.

2.

SePropósito expresará en horas.

El indicador mide la eficiencia y agilidad de la Aduana en la ejecución del proceso de importación que depende exclusivamente de sus decisiones.

3. Forma de cálculo Tiempo promedio de duración entre el registro del momento en el TICA donde se asigna el canal de revisión (estado HAB) hasta que se da la autorización del levante de las mercancías (estado ORI del DUA).

71

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

4. Características

5. Fuente y usuarios

Clase de indicador

Origen

Estratégico Eficiencia Facilitación

Enfoque

Frecuencia medición

de

la TIC@

y información Responsable

Importació Procesos

de

Bimensual Horas

Tendencia

Decreciente

y

Servicios

n

Unidad de medida

Soporte

Referencia

Aduanas

Usuario

DGA y Aduana

Fuente: Tomado de Manuel72 Castilla Domingo, Planificación Estratégica y Gestión de Aduanas en Rango Centroamérica. 2da. Edición.

1

mínimo

Rango III.3.8. máximoIncorporar los indicadores a la administración aduanera Una vez que tenemos definidos los indicadores de gestión de la aduana, con sus rangos, fuentes de información, frecuencia de las mediciones y demás características que aparecen en la ficha del ejemplo,

la

Dirección

tiene

que

haber

previsto

las

medidas

necesarias para que el sistema de indicadores no quede flotando en la organización como algo sobrevenido y ajeno a la aduana.

De la misma manera que dijimos que, para establecer los rangos de los indicadores, era

muy conveniente la

participación de

las

personas que conocen en profundidad los procesos de gestión, también es más que recomendable que esas personas y/o las que ejecutan los procesos participen en la medición de los indicadores.

Es normal que, en las primeras fases del establecimiento de los indicadores, el equipo de trabajo pueda estar formado por un número reducido de funcionarios.

72

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Pero es la participación de los empleados de la institución la que más contribuye a la consolidación del sistema y de la cultura de la medición y del uso de los indicadores de gestión.

Es conveniente que, salvo en los primeros tiempos de instalación del sistema, no se cree una unidad administrativa o grupo “ad hoc” con recursos específicos o de consultoría para efectuar las mediciones y consolidación de la información. Será mucho más integrador si las mediciones y el seguimiento de los indicadores se lleva a cabo con los recursos (humanos, técnicos y financieros) asignados a la ejecución del proceso que es objeto de medición.

Ejemplo de indicadores: Objetivo Estratégico (1OE): Estrategia o programa Área clave de éxito: Áreas de apoyo para el cumplimiento del objetivo y estrategias

Incrementar el nivel de eficacia y eficiencia en la zona primaria.

Fortalecer las capacidades operativas en los controles que se realizan en la zona primaria.

Implementar un sistema automatizado de Gestión de Riesgos.

Importación definitiva de mercancías al territorio nacional.

Gestión de Riesgos, Dirección de Tecnologías de la Información y la Comunicación.

Indicador Estratégico (1OE1) Nombre del Indicador: Descripción del Indicador:

Fórmula de Cálculo:

Unidad de medida: Propósito: Tendencia: Rango (mínimo, máximo), valor base, meta y satisfactorio: Clase de indicador:

Porcentaje de recaudación por ajustes realizados durante las inspecciones físicas establecidas por el analista de riesgo respecto al total recaudado.

Este indicador mide la relación entre el monto (USD$) ajustado en la recaudación derivado de hallazgos en las inspecciones físicas asignadas por el analista de riesgo respecto al total recaudado en aduanas.

Monto del incremento en tributos por hallazgos en inspecciones físicas X 100 Monto total de tributos recaudados en importaciones Los montos en la formula de cálculo se expresarán en dólares de los Estados Unidos de América (USD$) Porcentaje (%).

El indicador mide la eficacia del analista de riesgo (perfilador de riesgo) en la asignación de aforos físicos (canal rojo) a trámites de importación.

Creciente Valor satisfactorio: Línea Base: 1.5% Meta: 2.5% 2.3% Valor Mínimo: 2% Valor Máximo: 2.8% Estratégico, mide la eficacia y es permanente.

73

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Frecuencia de medición: Fuente de información:

Módulo 4

Mensual Sistema Informático del SENAE (ECUAPASS)

Otro ejemplo: Objetivo Estratégico (1OE): Estrategia o programa Área clave de éxito: Áreas de apoyo para el cumplimiento del objetivo y estrategias

Incrementar el nivel de eficacia y eficiencia en la zona primaria.

Fortalecer las capacidades operativas en los controles que se realizan en la zona primaria.

Fortalecimiento de la cultura tributaria.

Importación definitiva de mercancías al territorio nacional.

Gestión de Riesgos, Dirección de Tecnologías de la Información y la Comunicación.

Indicador Estratégico (1OE2) Índice de incautación de mercancías no declaradas en el área de inspección Nombre del Indicador: física en el transcurso del año fiscal.

Este indicador mide la relación entre el nivel de incautaciones de mercancías Descripción del que no fueron declaradas respecto del valor FOB en USD$ del total de Indicador: importaciones defintivas durante el año fiscal.

Fórmula de Cálculo:

Unidad de medida: Propósito: Tendencia:

Valor FOB de las mercancías no declaradas e incautadas X 100 Valor FOB de las importaciones de mercancías sujetas a inspección Los montos en la formula de cálculo se expresarán en dólares de los Estados Unidos de América (USD$) Porcentaje % El indicador mide la eficacia de los controles realizados en zona primaria respecto de las mercancías no declaradas Decreciente Valor satisfactorio: Línea Base: 0.1 % Meta: 0.05 % 0.07 %

Rango (mínimo, máximo), valor base, meta y satisfactorio: Valor Mínimo: 0.09 % Clase de indicador: Frecuencia de medición: Fuente de información:

Valor Máximo: 0.04 %

Estratégico, mide la eficacia y es permanente.

Mensual Sistema Informático del SENAE (ECUAPASS), Sistema de información de la Dirección Nacional de Vigilancia Aduanera (reportes estadísticos).

74

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

III.4. Ventajas de los indicadores de gestión para las aduanas •

Llegados a este punto, puede que tengamos muy claras las ventajas que un sistema de indicadores aporta a la gestión de una aduana. Podemos resumir algunas de las ventajas que la utilización del sistema de indicadores aporta a los responsables de las aduanas y a la institución en su conjunto:

• Conocimiento amplio del desempeño de las funciones principales a través de la medición de los objetivos, los programas y los indicadores y el seguimiento de su evolución en el tiempo.

• Cambios

en

la

a ctitud

de

los

funcionarios

(mayor

participación y conocimiento de la importancia de los procesos) que conllevan a cambios en la cultura de la organización.

•

Pone el foco sobre determinados aspectos de la gestión a los que, tal vez, no se haya prestado atención suficiente. Por ejemplo: el control de las garantías y

su ejecución cuando

los operadores no cumplen las obligaciones garantizadas, el costo

de

la

recaudación

en

relación

con

los

recursos

empleados, el control de los tránsitos no llegados a su destino o de los manifiestos no cancelados en plazo, la duración del proceso

de

enajenación

o

disposición

de

mercancías

abandonadas, etc.

•

Genera

información

objetiva

y

nueva

sobre

areas

importantes de la gestión. La utilización del sistema de indicadores proporciona a la aduana un conjunto ordenado de información que

antes

no tenía, con

datos objetivos y

cuantificados, sobre el desempeño en las principales áreas de gestión.

•

Permite la identificación de “benchmarks” de gestión a

75

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

partir de los rangos y referencias utilizados en la elaboración del

sistema

y

contrastados

con

las

mediciones

de

los

indicadores.

•

Contribuye a mejorar el diseño y seguimiento de los Planes Estratégicos Institucionales.

Síntesis de la Unidad •

La identificación de los indicadores de gestión para las aduanas se basa en: o Las áreas clave de éxito de la gestión aduanera, o La vinculación de indicadores de gestión a los factores de éxito (eficacia, eficiencia, efectividad).

•

Para la elaboración de indicadores de gestión se plantea básicamente dos opciones metodológicas: o Nacional, vinculada a la planificación estratégica de la aduana; e o Internacional, basada en los lineamientos de la Organización Mundial de Aduanas (OMA).

•

El establecimiento e implantación de los indicadores tiene varias

etapas

en

las

cuales

es

IMPORTANTE

la

participación de los funcionarios de gestión: o La definición de los indicadores o La fijación de rangos y metas de los indicadores o El diseño de la medición de los indicadores o Las pruebas y ajustes o La incorporación del sistema de indicadores a la estructura de la aduana.

•

La

implantación

de

los

indicadores

de

gestión

aporta

ventajas para la aduana y para los usuarios: o Racionalización de la gestión (metas, tiempos de ejecución

76

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

y recursos); o Cambios positivos en la actitud y la cultura institucional; o Incentivos para mejorar la competencia y la competitividad.

77

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Bibliografía •

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Rue,

Leslie

W.

“Administración.

Teoría

y

Aplicación”.

Alfaomega, Edición Revisada y Actualizada. México, julio 2009.

•

Bateman,

Thomas

S.

“Administración.

Una

ventaja

competitiva”. 4ª. Edición. Mac Graw-Hill, 2004.

•

Organización Diagnostic

Mundial

Framework”

de y

Aduanas

(OMA).

“Self-Assessment

“Customs Checklist”.

www.wcoomd.org •

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). “Indicadores para la gestión de aduanas”. Disponible en la World Wibe Web: http://84.77.45.68/comalep/Corporativa/Default.aspx

78

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

ANEXO ÚNICO. El sistema de indicadores de gestión de aduanas del BID El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desarrolló, a partir del año

2009,

un

sistema

administraciones

de

de

indicadores

aduanas.

En

el

de

gestión

proyecto

para

las

participaron

inicialmente tres países: Honduras, Perú y Uruguay. Después se han incorporado Costa Rica y República Dominicana.

La

aplicación

informática

que

recibe,

conserva

y

procesa

la

información de los indicadores se muestra en un servidor que sostiene la página web del Convenio para la Asistencia Mutua entre las Aduanas de América Latina, España y Portugal (COMALEP) en la dirección http://194.30.47.5/comalep/Corporativa/Default.aspx .

El acceso al sistema requiere la habilitación de claves de usuario y de paso.

1. El sistema de indicadores BID El sistema ofrece dos versiones, una nacional y otra “internacional”.

Ambas tienen características comunes y diferencias importantes.

Estas son las características comunes: •

Los indicadores se construyen como un sistema integrado en torno a la planificación estratégica de la propia aduana y a los lineamientos de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) de

manera

que

se

incorporan a

la

planificación

y al

cumplimiento de objetivos; •

La información de los indicadores se extrae, cuando es posible, de forma automática de los sistemas informáticos de 79

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

las aduanas y se envían electrónicamente a la aplicación informática o software que la recibe, procesa y presenta en la web donde se encuentra. Se trata de ofrecer la información más objetiva e inmediata posible; •

Son los únicos sistemas que están operativos en la región aunque todavía limitados a unos pocos países.

Diferencias entre ambas versiones: •

Centralizada o internacional: está basada en la “Opción internacional” presentada en 3.2.2 en la que los objetivos se fijaron a partir de los lineamientos de la OMA aunque se incorporaron algunos ajustes para tomar en cuenta algunos aportes de los planes estratégicos de las aduanas participantes en el proyecto. Esta versión permite medir el desempeño de las Aduanas de varios países mediante la puesta en común de la información de los indicadores. Con este fin, se definieron criterios y metodologías uniformes para calcular los valores de los indicadores de la misma forma en todos los países.

•

La versión nacional: se desarrolla a partir de los objetivos y el plan estratégico de cada país. La versión permite a la Dirección de Aduanas de un país hacer el seguimiento del desempeño de cada una de sus administraciones de aduanas y de aquellos aspectos relevantes incluidos en el Plan estratégico del país.

•

Las principales diferencias entre las dos versiones se resumen en el siguiente cuadro:

80

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Versión internacional

•

Registra

indicadores

Versión nacional

de

las

•

aduanas de distintos países.

•

Indicadores objetivos

basados

con

base en OMA. Frecuencia de medición semestral.

•

Permite

comparar

el

• •

Plan estratégico nacional.

•

Frecuencia de medición bimensual.

•

Permite comparar el desempeño de las aduanas del país.

distintos países.

Sólo

se

puede

modificar

la

•

plantilla de indicadores con el consenso

de

los

Plantilla de indicadores ajustada al

desempeño de las aduanas de

•

Registra indicadores de las aduanas del país.

en

consensuados

•

Módulo 4

Se puede modificar la plantilla de indicadores por el país.

países

participantes.

Fuente: Tomado de Manuel Castilla Domingo, Planificación Estratégica y Gestión de Aduanas en Centroamérica. 2da. Edición.

Por lo demás, las dos versiones siguen el mismo patrón en cuanto a la forma en que están organizados los indicadores, la metodología que se ha empleado para integrar valores de varios indicadores, la representación gráfica y numérica de los valores y, en fin, las opciones de consulta que tienen las aduanas para el seguimiento de la marcha de sus objetivos y programas.

81

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

2. La estructura del sistema •

La estructura del sistema de indicadores, versión internacional, se basa en la elección de cinco objetivos estratégicos que tuvieron en cuenta, fundamentalmente, los lineamientos de la OMA para las aduanas del siglo XXI con algunos aportes de los propios planes institucionales de las aduanas. Estos son los cinco objetivos elegidos:

•

Objetivo 1: Mejorar el control de la entrada y salida de mercancías en/del país en condiciones de seguridad y previo el cumplimiento de la normativa vigente.

•

Objetivo 2: Facilitar el comercio adoptando medidas para simplificar los trámites en las operaciones de comercio exterior y para mejorar la competitividad del país.

•

Objetivo 3: Mejorar la eficacia de la gestión aduanera para proveer los recursos requeridos por el Presupuesto del Estado.

•

Objetivo 4: Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos de la Aduana.

•

Objetivo 5: Promover la transparencia de la Institución y la previsibilidad de las actuaciones aduaneras.

Cada

objetivo

tiene

uno

o

varios

indicadores

estratégicos

directamente vinculados con la medición del logro del objetivo. En total, se identificaron trece (13) indicadores estratégicos. Además, a cada objetivo se asignaron programas estratégicos y acciones que contribuyen a la consecución de los objetivos. Los programas cuentan con un conjunto de treinta y cinco (35) indicadores operativos ligados a acciones concretas.

Esta estructura ha servido de base para el desarrollo de la aplicación informática de manera que, tanto las plantillas o formularios para llenar los indicadores como las consultas, repiten el mismo orden: 82

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

•

Módulo 4

Objetivo estratégico 1 (1OE) o Indicador estratégico 1 (1OE1) o Indicador estratégico 2 (1OE2), etc.  Programa estratégico o estrategia 1 o Indicador 1P1 o Indicador 1P2, 3, 4, etc.  Programa estratégico 2 o Indicador 1P7, 8, 9, etc.

•

Objetivo estratégico 2 (2OE) o Indicador estratégico 1 (2OE1), etc.

Los indicadores se identifican con una combinación de números y letras: el primer número representa siempre el objetivo estratégico (OE) al que pertenece y las letras significan que se trata de un indicador

estratégico

(OE)

u

operativo

(P).

Los

números

a

continuación de la letra son secuenciales, en dos series distintas según se trate de indicadores estratégicos u operativos.

3. La metodología del sistema Las Aduanas calculan los valores de los indicadores en las unidades de medida establecidas por el sistema para cada indicador. Las unidades utilizadas son principalmente relaciones entre dos valores expresadas en porcentaje y también número de días, valores monetarios, número de actuaciones, etc.

Los indicadores no son mediciones aisladas sino que se han estructurado como se acaba de explicar en un sistema a partir de los cinco objetivos estratégicos y de los programas.

83

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Al diseñar el sistema se pretendió ofrecer a los gestores de las aduanas la posibilidad de disponer de una visión sintética o integral del comportamiento del conjunto de indicadores. Con ese fin, se consolidarían los indicadores vinculados a un programa en un solo número

representativo

de

ese

programa

(PC,

programa

consolidado); lo mismo con los indicadores estratégicos vinculados a un objetivo (OC, objetivo consolidado). Y, finalmente, se integran los valores de PC y OC en un solo número representativo del objetivo.

De esta forma, los cinco objetivos se pueden representar en cinco números en una especie de panel de control como se ve en la figura siguiente.

Fuente: Tomado del Sistema de Indicadores del Banco Interamericano de Desarrollo –BID-.

84

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Pero los valores de los indicadores no son homogéneos puesto que se expresan en unidades de medida diferentes. Ni siquiera los valores expresados en la misma unidad de medida se pueden combinar.

Tomemos el caso de los indicadores expresados como porcentaje y vemos que tampoco se puede operar con estos valores porcentuales porque, en cada caso, tienen distinto significado: todo depende de la meta

o rango fijado para

el indicador. Para

los indicadores

expresados en porcentaje, no se puede tomar como rango la escala de 1 a 100 porque no se espera (ni es deseable) que el valor de algunos indicadores sea 100 en ningún caso (ni siquiera un valor próximo a 100). Por ejemplo, el indicador que mide el “Porcentaje de cargas de entrada revisadas” no debería aproximarse a 100 ya que no sería una buena práctica que se revisaran todas las cargas de entrada. Un indicador con un valor del 15% puede medir un desempeño notable mientras que ese mismo valor, en otro indicador, puede significar un comportamiento deficiente.

Para hacer que estos valores sean homogéneos y pueda operarse con ellos, se utilizaron dos criterios: •

Uno, de carácter especulativo o subjetivo, consistente en asignar una referencia o rango al valor probable de cada indicador; y,

•

Otro, matemático, consistente en dividir el valor máximo del rango estimado para cada valor en fracciones de diez. De esta forma, todos los valores se expresan en base 10.

85

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

La asignación de rangos o referencias se hizo considerando la experiencia internacional de la región y las aportaciones de las aduanas participantes. El valor máximo del rango estimado para cada indicador se toma como referencia y podría considerarse como el mejor valor que puede alcanzar ese indicador. Puesto que se trataba de construir un sistema de indicadores que sirviera para un número indeterminado de países, se procuró que los rangos tengan el margen suficiente para no frenar las aspiraciones de mejora en el desempeño de las aduanas participantes en el futuro.

Cada rango se dividió en tantas fracciones de 10 como indique el valor máximo del rango o referencia (10/n) y esta fracción se multiplica por el valor que las aduanas obtienen para el indicador de acuerdo con sus sistemas de gestión y registros. Para el indicador 1OE1, la referencia es 15 y tendría un factor multiplicador de 0,667 (=10/15). Si una aduana revisa el 11% de las cargas de entrada, su valor en base 10 sería de 7,3 (=11x0,667). Esta operación se repite con todos y cada uno de los indicadores.

A partir de aquí, los valores de todos los indicadores que se refieren a un programa estratégico pueden sumarse para ofrecer una idea más completa y resumida de la marcha de ese programa (PC).

Igualmente la suma de los indicadores estratégicos puede dar mejor información del logro del objetivo estratégico al que se refieren (OC).

A su vez, la combinación de los promedios de todos los programas de cada objetivo estratégico (PC) y el promedio de ese objetivo (OC) permite obtener el valor “consolidado” del objetivo.

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Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

4. Consultas disponibles Cuando una aduana entra en la aplicación informática, encuentra un menú de opciones para operar en el sistema (crear usuarios, enviar la plantilla, consultas, etc.). Al pulsar la opción de consultas le aparecen las siguientes modalidades de consulta:7 Mis indicadores: permite consultar a una aduana sus propios indicadores de forma privativa y no accesible a las demás aduanas.

En esta modalidad sólo tiene acceso a sus indicadores pero no a los de otras aduanas y, por tanto, tampoco se pueden comparar con los de otras aduanas (en todas las demás opciones sí se pueden comparar los valores de uno o varios indicadores de más de una aduana).

Benchmark: compara los valores de cada indicador con el valor de referencia (benchmark) fijado para ese indicador en el sistema. Se pueden consultar y comparar los valores de varias aduanas. El gráfico siguiente muestra los valores ficticios de las tres aduanas participantes

para

el

indicador

“Porcentaje

de

declaraciones

seleccionadas a canales rojo y amarillo”.

7

Todos los datos que se muestran son ficticios y corresponden a pruebas efectuadas durante el desarrollo del sistema.

87

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Fuente: Tomado del Sistema de Indicadores del Banco Interamericano de Desarrollo –BID-.

Por Aduanas: se pueden buscar los indicadores de una o varias aduanas, por cada uno de los objetivos y para los períodos semestrales del año seleccionado. Ejemplo de Consulta sobre Honduras que puede haber sido pedida por otro de los países participantes o por la propia Honduras:

Fuente: Tomado del Sistema de Indicadores del Banco Interamericano de Desarrollo –BID-.

Por indicador: ofrece información numérica y gráfica de todas las Aduanas para el año y semestre seleccionados como se ve en la figura siguiente. La información gráfica se obtiene pulsando el icono .

88

Planificación estratégica y gestión de aduanas. Ecuador. 2ª. Edición

Módulo 4

Fuente: Tomado del Sistema de Indicadores del Banco Interamericano de Desarrollo –BID-.

Por desempeño: (sólo en la versión nacional, por ahora) permite consultar los factores clave de éxito (eficacia, eficiencia) y áreas de éxito (facilitación, recaudación, transparencia, etc.). En la figura, desempeño de la aduana de Caldera de Costa Rica en eficacia en un período determinado.

Valores ponderados medios por aduana según el criterio de medición escogido

Caldera

Media

4,62

Listado de indicadores incluidos dentro del criterio de medición Fuente: Tomado del Sistema de Indicadores del Banco Interamericano de Desarrollo –BID-.

La experiencia ha sido muy interesante y será de gran utilidad para una próxima revisión y modernización del sistema que se encuentra en proceso por parte del Banco Interamericano de Desarrollo.

89