Planificación Estratégica y Gestión de Aduanas Nacional Ecuador 2ª. Edición Módulo 5: Gestión por Resultados en el Ámbito Aduanero
Planificación estratégica y gestión de aduanas Nacional Ecuador.2ª. Edición
Módulo 5
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) Autor del Módulo: Mercedes Cano Martínez. Jefe de Dependencia Adjunto de la Regional de Aduanas e Impuestos Especiales de Valencia Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org)
2ª Edición 2017
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali 2
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Índice
Índice ........................................................................................ 3 Presentación del módulo ............................................................... 6 Objetivo general del módulo ......................................................... 7 Preguntas orientadoras del aprendizaje .......................................... 7 Unidad I. La Gestión por resultados ............................................... 8 Objetivos de aprendizaje .............................................................. 8 Introducción a la unidad ............................................................... 8 I.1. Concepto de Gestión por Resultados....................................... 11 I.2. Inputs, Outputs y Resultados. ............................................... 13 Síntesis de la Unidad.................................................................. 20 Unidad II. Estructura de la GpR ................................................... 21 Objetivo de aprendizaje.............................................................. 21 Introducción a la unidad ............................................................. 21 II.1. Esquema de GpR. ............................................................... 22 II.2. Principales elementos de GpR............................................... 28 II.3. Otro enfoque de los elementos de la GpR............................... 30 Síntesis de la Unidad.................................................................. 33 Unidad III. Herramientas metodológicas de la GpR ......................... 34 Objetivo de aprendizaje.............................................................. 34 Introducción a la unidad ............................................................. 35 III.1. Planificación estratégica. .................................................... 36 III.2. Reingeniería de procesos .................................................... 37 3
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Síntesis de la Unidad.................................................................. 39 Unidad IV. Componentes del sistema de GpR ................................ 40 Objetivo de aprendizaje.............................................................. 40 Introducción a la unidad ............................................................. 40 IV.1. Componentes del sistema de GpR ........................................ 41 IV.2. El presupuesto y la GpR. ..................................................... 45 IV.3. La Gestión por Resultados y la Evaluación del Desempeño ....... 47 Síntesis de la Unidad.................................................................. 49 Unidad V. La experiencia en España ............................................. 50 Objetivo de aprendizaje.............................................................. 50 V.1. La Dirección por Objetivos en la AEAT. ................................... 50 V.2. La GpR en las Aduanas españolas. ........................................ 54 Síntesis de la Unidad.................................................................. 57 Bibliografía ............................................................................... 58
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Índice de gráficos Gráfico II.1: Rueda Deming
Glosario de términos AEAT.- Agencia Estatal de Administración Tributaria BPR.- Reingeniería de Procesos CLAD - Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo GpR.- Gestión por resultados NGP.- Nueva Gestión Pública OCDE.- Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. PDD.- Programa de Doha para el Desarrollo SEP.- Sistema de Evaluación Prodev
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Presentación del módulo El Estado moderno está evolucionando en las últimas décadas hacia un Estado generador de valor público que busca mayores niveles de desarrollo y bienestar social y va abandonando aquellas posturas que identificaban al Estado como un ente regulador y controlador. En este sentido, el Estado se muestra como generador de desarrollo y bienestar a través de la prestación de bienes y servicios públicos, satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos a través de una gestión pública eficiente y eficaz,
prestando
servicios
de
calidad
y
utilizando los medios idóneos para ello, al menor coste posible. Este cambio general de tendencia también ha quedado plasmado en la Administración Pública y, por tanto, en la labor que desempeñan las Aduanas como responsables del control en frontera. La Gestión por Resultados es un marco de referencia cuya función es facilitar a las organizaciones públicas (y a las Aduanas en particular) la dirección efectiva de su proceso de creación de valor público (Resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones.
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Objetivo general del módulo Familiarizar a los participantes con los conceptos y terminología de la Gestión por Resultados (GpR), identificando los componentes básicos del sistema en relación con la planificación estratégica y la gestión de aduanas.
Preguntas orientadoras del aprendizaje ¿Existen diferentes modelos de GpR? ¿Gestión por Resultados o Gestión para Resultados? ¿Qué diferencia hay entre OUTPUT y OUTCOME? ¿Cuáles son los objetivos generales y particulares de la GpR? ¿Qué requisitos debe tener el Presupuesto por Resultados? ¿Ayuda la reingeniería de procesos a evitar duplicidades en las acciones programadas? ¿Hay relación entre el Presupuesto y la GpR?
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Unidad I. La Gestión por resultados
Objetivos de aprendizaje •
Analizar el marco conceptual de la Gestión por Resultados (GpR) como instrumento que permite a la Administración Pública mejorar la eficiencia y la eficacia en la provisión de los bienes y servicios públicos.
•
Examinar el papel de la aduana en el contexto actual y su relación con la GpR.
•
Analizar las diferencias de los distintos conceptos clave utilizados en la GpR y su aplicación a programas de gestión en las aduanas.
Introducción a la unidad En el transcurso de estos primeros años del siglo XXI, la Aduana se ha enfrentado a importantes y, a menudo, contradictorias exigencias derivadas de la globalización del comercio: •
Por un lado, se ha hecho necesario asegurar y controlar la cadena logística internacional.
•
Por otro, las exigencias para una mayor facilitación del comercio legítimo han ido en aumento.
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La Aduana debe cumplir con sus cometidos, interfiriendo lo menos posible en el tráfico exterior. El objetivo es conseguir una economía más competitiva y dinámica, capaz de crecer de manera sostenible, con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. En este sentido se expresa el Programa de Doha para el Desarrollo
(PDD)
recientemente
reforzado
en
la
Declaración
Ministerial de Bali, adoptada el 7 de diciembre de 2013 sobre la Facilitación del Comercio (Decisión Ministerial WT/MIN(13)/36 WT/L/911) y cuya lectura se recomienda.1 El papel de las Aduanas se aleja hoy del cometido tradicional de la percepción de derechos e impuestos a los que están sujetas las mercancías en el comercio internacional que alimentan los tesoros públicos, para reorientarse hacia la aplicación de medidas no arancelarias. Sin olvidar esta función históricamente atribuida a ellas, las aduanas han asumido competencias en otros ámbitos como son: •
La seguridad y protección de los ciudadanos. Los atentados de
Nueva York y Madrid, han fomentado la implantación de medidas de seguridad en la cadena logística de comercio exterior. •
La lucha contra el fraude, la falsificación, el blanqueo de
capitales, los estupefacientes y el crimen organizado transnacional. •
Investigación, prevención y sanción de los ilícitos aduaneros,
como el ingreso de explosivos y mercancías peligrosas.
1
Este documento se puede encontrar en el siguiente http://wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/mc9_s/tempdocs_s.htm
enlace:
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•
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La aplicación de medidas relativas a la protección del medio
ambiente, y •
El respeto de las políticas comerciales.
La globalización del comercio, la apertura de las fronteras ha obligado a adoptar políticas distintas de las tradicionales. La Aduana ha dejado de ser meramente recaudadora y, en la actualidad, tiene un claro carácter bifronte de facilitación y control. Es necesario fomentar servicios públicos de mejor calidad y que los organismos públicos gestionen sus recursos de una manera más eficaz y eficiente. Para poder llevar a cabo todos estos cometidos, las Aduanas deben tener capacidad para adaptarse al contexto rápidamente y, por lo tanto, es imprescindible adaptar su gestión con la finalidad de que las Aduanas
sean
capaces
de
responder
con
calidad,
eficiencia
y
efectividad a las nuevas demandas de la sociedad. La GpR es un instrumento que permite poner mayor énfasis en los resultados que se quieren alcanzar y, a partir de estos, fijar los insumos, actividades y productos que sean necesarios para lograrlos.
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I.1. Concepto de Gestión por Resultados Siguiendo el documento “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público” 2 elaborado por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo)
y
el
CLAD
(Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo), el término “Gestión para Resultados” ha recorrido un largo camino y es una de las variantes de la Dirección por Objetivos, arranca a partir de los principios definitorios de Nueva Gestión Pública (NGP). La Nueva Gerencia Pública (NGP) es una corriente que nació en la década de los años 70 en los países desarrollados y que se basa en la aplicación de los mecanismos de mercado a la gestión de los problemas de provisión de bienes y servicios públicos con la finalidad de obtener una mayor eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos. La Nueva Gestión Pública (NGP) supone un “gobierno más económico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programas más eficaces, y además, simultáneamente, introduce cambios como la ampliación del control político, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestión, mayor transparencia gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y líderes más comprometidos” (Pollit y Bouckaert, 2000). 2
http://old.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/series/serie-documentos-debate-1
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La GpR establece una clara diferenciación entre procesos y resultados. Mientras que los procesos se refieren a producción de bienes y servicios llevadas a cabo a través de acciones o inversiones; los resultados se identifican con la consecución de los objetivos últimos. Es fundamental que se realice una buena “planificación”, lo que implica el establecimiento de las directrices que deben seguirse para pasar de la situación actual al resultado deseado. La GpR se centra en el cumplimiento de las acciones previamente definidas en un plan estratégico
en
el
que
están
plasmadas
las
demandas
de
los
ciudadanos. Así pues, la implantación de un sistema de gestión por resultados requiere: •
Definición de una planificación que permita identificar los
objetivos en términos de incremento de valor público. •
Mejora de los procesos utilizados para alcanzar los resultados,
aumentando la eficacia y la eficiencia en los bienes y servicios públicos. •
Evaluación
los
resultados
alcanzados,
las
acciones
realizadas y el cumplimiento de los compromisos. En estudios realizados en diversos países de América Latina se han puesto de manifiesto dos modelos diferentes de GpR y cuyos enfoques se centran en distintas variables. El “modelo presupuesto” prioriza la planificación estratégica y la toma de decisiones, promoviendo la responsabilidad administrativa de los funcionarios e instituciones.
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Por el contrario, el “modelo plan” pone mayor énfasis en la participación de los ciudadanos en el control y fiscalización de la ejecución del plan y la adecuación de los presupuestos a los objetivos fijados. Sin perjuicio de estos modelos, existen otras tendencias que se basan en la priorización de otras herramientas como pueden ser la redición de cuentas o la evaluación del desempeño.
Para más información puede consultar el Documento Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público.
I.2. Inputs, Outputs y Resultados. La pregunta esencial que debemos hacernos es la siguiente: ¿qué debe entenderse por resultado? En el sector privado, el resultado está siempre ligado con la obtención de beneficios económicos; es decir, la maximización de la ganancia o beneficio. Sin embargo, el término “resultado” tiene un significado diferente en el sector público. El máximo beneficio, la máxima ganancia se identifica con la maximización de valor público. Siguiendo las propuestas formuladas por Mark Moore, se crea valor público cuando las actividades realizadas son capaces de aportar respuestas efectivas y útiles a las necesidades para las cuales se ha establecido su deseabilidad política.
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Por tanto, la GpR debe estar orientada a la acción pública, tanto para la creación de valor público en el sentido de generación de condiciones que faciliten el desarrollo colectivo, como para la consecución del interés general. Tal y como se ha afirmado anteriormente, la GpR tiene como objetivo fundamental alcanzar ciertos resultados, superando el interés por los procesos. En el ámbito público, esto significa que lo relevante no es la producción de bienes y servicios públicos, los cuales son simplemente un medio para alcanzar el verdadero fin: la capacidad que tienen estos bienes y servicios en incrementar el bienestar social o el desarrollo económico. En definitiva, en modificar la realidad social. INPUTS => ACTIVIDADES => OUTPUTS => RESULTADOS => IMPACTO Llegado a este punto, es conveniente hacer una distinción entre INPUTS (Insumos), ACTIVITIES (Actividades), OUTPUTS (Productos o Salidas), OUTCOMES (Resultados) y IMPACT (Impacto), pues a menudo suelen confundirse estos términos. La comprensión de estos términos no sólo asegura que los indicadores apropiados de la GpR se identifican, sino que también se miden con eficacia. Analizaremos un proyecto específico para demostrar la diferencia entre estos términos. Así, consideremos el “Proyecto de Facilitación del Comercio en relación con los Controles a la Importación”, centrándonos en el tipo y el número de controles realizados, para lo cual tendremos en cuenta tanto los medios a utilizar como la realización de un análisis de riesgos eficiente.
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Inputs, Insumos o Entradas Las
entradas
son
a
menudo
confundidas
como
sinónimo
de
actividades. Sin embargo, estos dos términos no son intercambiables. Los Inputs (Insumos o Entradas), en términos simples, son esas cosas que utilizamos en el proyecto para su ejecución. Por ejemplo, en el proyecto de Facilitación del Comercio, los inputs, insumos o entradas podrían incluir los recursos humanos (personal), las finanzas en forma de dinero, la maquinaria y equipos, entre otros. Actividades Las actividades están al otro lado de las acciones asociadas a las metas del proyecto. En otras palabras, son lo que se hace con el fin de alcanzar los objetivos del proyecto. En el Proyecto sobre la Facilitación del Comercio, las actividades podrían incluir la realización de reuniones con empresas de la comunidad aduanera para sensibilizar a sus miembros sobre las medidas de control, la instalación de escáneres en puntos estratégicos para el control no intrusivo de contenedores, la recogida de datos periódicos para monitorear el progreso del proyecto, entre otros. Outputs, Productos o Salidas Los Outputs o Productos son el primer nivel de resultados asociados a un proyecto. A menudo confundimos outputs y actividades. Los Outputs (Productos o Salidas) son el resultado directo e inmediato asociado a un proyecto. Son, por lo general, lo que el proyecto logra a corto plazo. Una manera fácil de pensar en outputs es cuantificar las actividades de los proyectos que tienen un vínculo directo en el objetivo del proyecto. En el Proyecto sobre la Facilitación del Comercio los Outputs o Productos podrían ser los siguientes: 15
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El número de reuniones de sensibilización de la comunidad aduanera que se han promovido, el número escáneres instalados, el número de controles realizados y el resultado de los mismos. Outcomes o Resultados Los Outcomes son los resultados de segundo nivel asociados a un proyecto y se refieren a las consecuencias a medio plazo y, por lo general, se relacionan con las metas del proyecto. En el Proyecto de Facilitación del Comercio, el Resultado o Outcome podría ser el porcentaje de contenedores revisados con resultado positivo, es decir, los que presentan alguna irregularidad. Otro Resultado o Outcome podría ser el tiempo de revisión de los contenedores en el escáner. Un punto importante a destacar es que, los Resultados o Outcomes deberían estar claramente vinculados los objetivos del proyecto. Impacto Es el tercer nivel de los resultados del proyecto y se refiere a las consecuencias a largo plazo de un proyecto. La mayoría de las veces, es muy difícil determinar el impacto exclusivo de un proyecto, ya que otros proyectos de naturaleza similar o no, pueden conducir a la misma repercusión. En el Proyecto de Facilitación del Comercio, los impactos podrían ser la reducción de los tiempos de revisión de los contenedores, la reducción del tiempo de despacho o el aumento del tráfico de importación en la aduana. Como consecuencia de los conceptos descritos en los párrafos anteriores,
deviene
la
importante
necesidad
de
establecer
indicadores para cada uno de estos conceptos. Veámoslos en un par de ejemplos:
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Ejemplo 1 Supongamos
una
empresa
promotora
que
desea
establecer
indicadores asociados a una GpR en el PROYECTO DE EDIFICACIÓN DE UNA ESCUELA DE ESTUDIOS ADUANEROS, por encargo del gobierno. A)
Indicadores de Inputs o Entradas: Acopio de recursos. La
gestión que se desea controlar empieza por el acopio y utilización de unos recursos a los que vincularemos indicadores sobre medios financieros, recursos humanos, volumen y coste de recursos materiales, etcétera. B)
Indicadores
de
Outputs
o
Productos:
Productos
o
servicios obtenidos. Los indicadores de producto versarían sobre la escuela en sí, la accesibilidad, la iluminación, la capacidad, las instalaciones académicas y deportivas, etcétera. C)
Indicadores de Outcomes o Resultados: Productos y
servicios realizados. Estos indicadores de resultados insertan los productos obtenidos con la actividad productiva realizada como coste total del proyecto frente a costes incurridos, metros cuadrados construidos
respecto
del
total,
resultados
financieros
obtenidos
respecto a los presupuestados, etcétera. D)
Indicadores de Impacto: Plan Estratégico. A su vez, las
realizaciones de un periodo se comparan dentro del plan estratégico de varios periodos, pudiéndose contemplar los siguientes: indicadores de cumplimiento del plan, indicadores relativos a las metas alcanzadas y pendientes, desviaciones presupuestarias, etcétera.
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Por último, planteamientos más moderno y actuales, sugieren incluir Indicadores Sociales que permitan contextualizar el consumo de medios empleados en la edificación de la escuela edificada, con el conjunto de realizaciones y las metas fijadas en el plan estratégico, todo ello dentro del marco social, por y para la cual se creó el proyecto. Ejemplo 2 Exposición
de
establecimiento
los
indicadores
en
un
proyecto
de
GpR
de
de medidas relativas a la lucha contra el tráfico de
drogas. Para ello, nos proponemos emplear los modernos medios de control no intrusivos, la utilización de unidades caninas especializadas en la detección de estupefacientes y la implantación de sistemas específicos de análisis de riesgo. Indicadores de Inputs o Entradas: Los indicadores de inputs estarían relacionados con los funcionarios y los equipos destinados a este tipo de controles. Indicadores de Outputs o
Productos:
indicadores
de
Los outputs
estarían relacionados con la prestación del servicio, es decir, el reconocimiento físico de la mercancía, el número de controles y los resultados obtenidos.
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Indicadores de Outcomes o Resultados: Los indicadores de outcomes podrían referirse a los controles realizados con resultado positivo, para retroalimentar los sistema de análisis de riesgo. Indicadores de Impacto: Los indicadores de impacto podrían referirse al tráfico internacional de drogas y la entrada de mercancías ilícitas
en
obtenido
el se
país,
el
resultado
compararía
a
la
variación que presente el tráfico de drogas en esa aduana. Así, se puede sintetizar: “El objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno” (BID y CLAD, 2007).
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Síntesis de la Unidad El objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno” (BID y CLAD, 2007).
La GpR es un modelo de gestión que aplicado al Sector Público proporciona un modelo de administración de los recursos públicos centrado en el cumplimiento de acciones estratégicas que permiten la obtención de los objetivos pretendidos, priorizando los resultados sobre los procedimientos, entendiendo por resultado la creación de valor público en términos de incremento de crecimiento económico o bienestar social. La GpR parte del análisis de los resultados reales y el establecimiento de los resultados pretendidos y, a partir de aquí, se planifican los proyectos y acciones necesarias para su consecución, se fijan los recursos que deberán consumirse y, finalmente, comparando los resultados previstos y los alcanzados se conozcan las desviaciones presentadas y puedan ser corregidas las actuaciones, reasignando recursos y reajustando los programas. En definitiva, este sistema de GpR permite: - Evaluar el desempeño de las organizaciones, - Proporcionar transparencia en la gestión, y - Facilitar el control y participación de los operadores en la gestión pública.
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Unidad II. Estructura de la GpR
Objetivo de aprendizaje Analizar los elementos del ciclo de gestión pública necesarios para la obtención de resultados, profundizando en la articulación que debe existir entre los mismos. Identificar los principales elementos de la GpR, en el establecimiento de los programas, en especial desde el punto el vista del directivo público. Introducción a la unidad El ciclo de GpR puede desarrollarse partiendo del esquema básico propuesto por Shewhart (1939) en el que se identifican cuatro etapas, también conocidas como “Rueda Deming”:
Imagen 1: Rueda de Deming Elaboración propia
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•
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Planificar: establecer planes con identificación de los resultados
a alcanzar. •
Hacer ejecutar lo planificado: Desempeñar las acciones y
producción de los bienes y servicios públicos. •
Verificar: Comprobar que la ejecución del plan conlleva la
consecución de los resultados. •
Reajustar: Conocer los obstáculos y desviaciones, corregir los
problemas presentados, ajustar los planes y las acciones para superar las desviaciones detectadas.
II.1. Esquema de GpR. Siguiendo las propuestas contenidas en el Sistema de Evaluación Prodev (SEP) podemos establecer los siguientes pilares del ciclo de gestión: 1.
Planificación para resultados.
2.
Presupuesto por resultados.
3.
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones.
4.
Gestión de programas y proyectos.
5.
Monitoreo y evaluación.
Nota: El Sistema de Evaluación Prodev es un programa especial del BID que inició sus actividades en 2005 y cuyo propósito es apoyar a los países miembros del Banco Interamericano de Desarrollo a fortalecer la capacidad del sector público para obtener resultados.
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1.- Planificación para Resultados En esta etapa de planificación es importante fijar tanto la misión como los objetivos en sus distintos
niveles,
implicando
a
toda
la
organización en la definición de estos últimos. Estos temas han sido analizados anteriormente al tratar de la misión y visión, así como el modulo correspondiente a la planificación estratégica. En este punto, lo importante es destacar que la “Planificación para Resultados” implica el establecimiento de las directrices que deben seguirse para pasar de la situación actual al resultado deseado. En otras palabras, se trata de realizar una planificación que permita establecer las directrices que deben seguirse, fijando los procesos y acciones
que
deben
implementarse,
los
productos
que
deben
obtenerse y los inputs que serán necesarios para llevar a cabo tales actividades. Por otra parte, la planificación debe tener un componente estratégico que fije el punto de destino al que queremos llegar; de tal manera que los objetivos y su grado de prioridad estén claros para todos los intervinientes. Existen herramientas como el Análisis DAFO (Debilidades, Amenazas. Fortalezas, Oportunidades) que facilita el estudio de la situación presente y, a partir de ella, establecer el conjunto de las acciones y proyectos que pueden adoptarse para alcanzar los objetivos deseados a medio o largo plazo. Otras herramientas como el Enfoque del Marco Lógico o la Cadena de Resultados ayudan a la priorización de los objetivos. 23
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Una vez fijados el punto de destino al que queremos llegar, no sólo es necesario conocer dónde estamos, sino también definir los caminos y estrategias que nos ayudarán a alcanzarlo con la finalidad de que se establezcan prioridades no sólo en términos de resultados procesos, productos
y
beneficiarios;
sino
también establecer los grados de responsabilidad que cada uno de los
intervinientes
de
la
cadena
asume en el cumplimiento de los objetivos.
2.- Presupuesto por Resultados El Presupuesto por Resultados pretende fortalecer tanto la eficacia como la eficiencia del gasto público con una asignación equitativa de los recursos públicos que contribuya a la mejora del desempeño. Para que el Presupuesto por Resultados surta los efectos deseados dentro del sistema de “Gestión por Resultados” es necesario que contemple los siguientes requisitos: •
Desarrollo de un programa de gestión por resultados que incluya otras etapas y no solo y exclusivamente la fase presupuestaria.
•
Visión presupuestaria a medio y largo plazo.
•
Capacitación de funcionarios públicos y, en general, de los gerentes públicos que deben participar en la implantación del sistema.
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•
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Establecimientos de políticas de incentivos al personal acordes con el cumplimiento de los resultados estipulados.
•
Información confiable, proporcionada en lapsos cortos de tiempo e integrada en el sistema que facilite datos relevantes para la toma de decisiones.
•
Auditoria estratégica.
•
Sistemas transparentes de adquisiciones y evitar los sistemas de mínimo coste.
•
Monitoreo constante de los indicadores y cercanos al tiempo para obtener información fiable sobre la relación costo-beneficio, así como de las desviaciones del sistema.
•
Indicadores sencillos que permitan un adecuado análisis de los programas.
•
Establecimiento de medidas participativas de los ciudadanos y que
posibiliten
la
rendición
de
cuenta
y
exigencia
de
responsabilidades.
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3.- Gestión financiera, auditoría y adquisiciones La Gestión financiera puede definirse como el ejercicio de la función administrativa, es decir, la aplicación de los procesos e instrumentos que posee la administración pública para lograr los objetivos de desarrollo o de bienestar de la población. La
Gestión
Financiera
Pública
es
el
conjunto
de
elementos
administrativos de las organizaciones públicas que hace posible la captación de recursos y su aplicación para la concreción de los objetivos y las metas del sector público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos, los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos (Marcos Makón, 2000). La auditoría supone el control interno y externo de la actividad de las organizaciones públicas; de tal forma que se asegure que éstas operan según la forma prevista. El control puede realizarse ex ante - supone la necesidad que los gastos sean previamente aprobados por un organismo externo a la organización – o ex post - los gastos se controlan con posterioridad a su realización. Por último, el apartado relativo a las adquisiciones públicas requiere de la utilización de prácticas basadas en los criterios de competencia y transparencia en la adjudicación de los contratos públicos.
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4.- Gestión de programas y proyectos Los
programas
y
proyectos son los medios a través de los cuales se elaboran
los
productos
que van a permitir la consecución
de
los
objetivos fijados en el Plan. No debe olvidarse que los programas, proyectos o acciones no son un fin en sí mismos; sino que son el instrumento para alcanzar los objetivos fijados en términos de incremento de valor público.
5.- Monitoreo y evaluación Los proyectos y programas deben establecerse a medio y largo plazo y deben fijarse de tal forma que puedan ser controlados y reajustados, corrigiendo las desviaciones. El monitoreo es la función continua que utiliza la recopilación sistemática predefinidos
de
datos
para
sobre
indicadores
proporcionar
a
los
administradores y a las principales partes interesadas
de
una
intervención
para
el
desarrollo de información sobre el avance y el logro de los objetivos así como de la utilización de los fondos asignados (OCDE, 2002).
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La evaluación es la apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la
sostenibilidad
para
el
desarrollo.
Una
evaluación
deberá
proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones (OCDE, 2002).
II.2. Principales elementos de GpR. Siguiendo los enunciados formulados por Ormond y Loffler (1999), podemos establecer los principales elementos de la Gestión por Resultados. Estos elementos de la GpR complementan el esquema del Sistema de Evaluación Prodev (SEP), visto en el apartado anterior.
1) Descentralización con transferencia de funciones El principal objetivo de la descentralización es intentar que el organismo público que debe adoptar las decisiones, se acerque al ciudadano de tal forma que este pueda conocer sus preferencias, mejorando la eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos. La GpR debe analizar cuáles son los mejores mecanismos para la implementación
de
las
modificaciones
que
permitan
situar
las
funciones en los niveles de descentralización adecuados.
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2) Presupuesto que responda a objetivos estratégicos y atención al ciudadano Para poder desempeñar las funciones encomendadas es necesario contar con los recursos necesarios para brindar a la población los servicios adecuados. El presupuesto debe presentar cierta flexibilidad que permita el reajuste de los gastos destinados a cada programa. Las tendencias actuales se basan en el de techos máximos de gasto y permitir una asignación por parte de órganos más cercanos a la ejecución. No se trata de entrar en la asignación individual de cada gasto, sino en la dirección y tendencia generales de los gastos asignados a cada programa. 3) Gestión de recursos humanos Es necesario la flexibilización en la gerencia del personal a través de elementos
como:
políticas
salariales,
sistemas
de
promoción,
movilidad, políticas de selección, acuerdos laborales, etc. 4) Aplicación de mecanismos tipo mercado Dentro de los mecanismos tipo mercado se incluye todos aquellos métodos en los que puede apreciarse cualquiera de las características de mercado. El objetivo final es conseguir que los bienes y servicios prestados por el Estado sean más eficaces y eficientes, lo que implica un análisis de costo-beneficios.
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5) Rendición social de cuentas, participación y vigilancia Se trata de conseguir una rendición de cuentas transparente para que los ciudadanos puedan valorar los bienes y servicios prestados y el coste empleado en su producción. El sistema empleado debe permitir, a su vez, la participación ciudadana así como la vigilancia en el cumplimiento de los planes de gasto establecidos. A través de la gestión por resultados puede valorarse el ajuste de la acción pública al bienestar social o el incremento de bienestar, la participación social, una mayor transparencia en la ejecución y posibilidad de auditoría de la acción pública.
II.3. Otro enfoque de los elementos de la GpR Desde el punto de vista del directivo público y siguiendo las tesis de varios autores, se pueden establecer otros elementos relevantes de la Gestión por Resultados. 1) Plan estratégico con definición de los resultados esperados. La gestión por resultados está ligada a la planificación estratégica, en la medida en que a través del Plan Estratégico se establecer prioridades de los objetivos y áreas clave, así como los procesos y acciones previstos.
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Módulo 5
2) Herramientas de gestión de los recursos necesarios. La gestión por resultados necesita de herramientas de gestión para controlar la evolución de los programas diseñados para producir una mejora en la eficacia, la eficiencia y la efectividad en el uso de los recursos públicos. Herramientas como el Cuadro de Mando Integral o los Mapas Estratégicos facilitan la gestión por resultados y ayudan a los directivos públicos para saber si están actuando correctamente, pues estas herramientas permiten conocer el grado de avance, si se cumple o no lo previsto o si los indicadores planteados son los adecuados. 3) Sistemas de información. La información es un elemento fundamental en la GpR. Por una parte, es necesario obtener información que permita conocer el grado de cumplimiento de los planes establecidos, consecución de objetivos. Es fundamental que la información se relacione con toda la actividad relacionada con la gestión y que los sistemas de obtención de información y análisis estén integrados en la cadena de tal forma que sea
fácilmente
accesible,
analizable
y
pensada
para
un
uso
instrumental por parte de sus usuarios. Por otra parte, la información también está relacionada con la rendición de cuentas en la medida en que facilita los datos necesarios que ayudan a la participación y control de los ciudadanos en el desempeño institucional.
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4) Sistemas de responsabilidad y contractualización. Con el objetivo de aumentar el compromiso y capacidad de acción de los responsables de la función gerencial en el marco de la acción pública, es necesario que se establezcan mecanismos que permitan la responsabilización mediante la vinculación del resultado obtenido a los directivos asignados a la gestión de estos procesos. Por otra parte, no hay que perder de vista que estos tipos de gestión orientados hacia objetivos tienen como filosofía la generación de una cultura organizativa en la que se prioriza la consecución de los resultados, a diferencia de aquellos sistemas en los que predomina el enfoque hacia procesos o procedimientos. 5) Escenarios y sistemas de trabajo que promuevan y faciliten el aprendizaje. Dentro de los pilares básicos de la competitividad se suelen destacar la innovación y el conocimiento. El conocimiento como base de la competitividad en las organizaciones conlleva la creencia de que la organización del futuro será aquélla que sepa mover el conocimiento interno
y
aprehender
el
conocimiento
externo.
En
definitiva
aprehender, gestionar y anticipar el conocimiento dentro de la organización. En consecuencia, la estructura organizacional debe dar cabida para este aprendizaje continuo. Para más información puede consultar el documento elaborado por Roberto García López y Mauricio García Moreno, denominado “La Gestión para Resultados en el Desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe” http://cid.bcrp.gob.pe/biblio/Papers/BID/gprBID2010.pdf
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Módulo 5
Síntesis de la Unidad Lo importante es fijar los objetivos; pero también las tareas a realizar para alcanzarlos así como todos los insumos (recursos técnicos, materiales, humanos y financieros) que se van a necesitar para realizar los programas y tareas. Deben fijarse objetivos en el medio y largo plazo; de tal forma que pueda hacerse un seguimiento de éstos. Al mismo tiempo, hay que priorizar los objetivos en función de su importancia.
Los
objetivos
deben
ser:
específicos,
medibles,
alcanzables, realistas y fijados en el tiempo. Es lo que se conoce en inglés como SMART (Specific, Measure, Achievable, Realistic, Timed). Es necesario fijar los indicadores que sirvan de unidades de medida para cada objetivo (tiempo, recursos consumidos, actos administrativos dictados,…). Hay que tener en cuenta que hay casos en los que la evaluación en términos cuantitativos no es posible, lo que dificulta la medición y es necesario buscar fórmulas alternativas para su control. Es importante que los participantes en el sistema también participen en la decisión del procedimiento a seguir para conseguir el resultado. El diseño del procedimiento está limitado por la disponibilidad de recursos y por la necesaria coherencia con los objetivos de la organización. La instrumentalización de los programas debe realizarse de forma que pueda ser periódicamente revisada y discutida por la organización. Y, por último, es importante contar con un calendario de reuniones periódicas para evaluar resultados y corregir desviaciones.
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Módulo 5
Unidad III. Herramientas metodológicas de la GpR
Objetivo de aprendizaje Identificar las herramientas con las que cuentan las Administraciones Públicas en la GpR. • Analizar la gerencia mediante un modelo que priorice los resultados sobre los procedimientos y facilite la transparencia en la gestión. • Identificar
las
herramientas
con
las
que
cuentan
las
solución
de
Administraciones Públicas que: • Faciliten
la
identificación,
priorización
y
problemas, • Establezcan un vínculo claro entre acciones, resultados y recursos asignados de forma que se muestre el coste real de los bienes o servicios producidos y que a su vez sea transparente para los ciudadanos, y • Detecten ineficacias en las prácticas de trabajo o estructuras organizativas. • Profundizar en las herramientas propias de la GpR.
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Módulo 5
Introducción a la unidad Dentro de las herramientas con las que las administraciones pueden contar podemos destacar: • La Planificación Estratégica situacional que permita la elaboración de un Plan Estratégico que recoja los resultados que desean alcanzarse
y
defina
los
procesos
y
acciones
que
deben
desempeñarse para llegar a tales resultados. • La Reingeniería de Procesos que identificará las inconsistencias entre los objetivos y los procesos vigentes.
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Módulo 5
III.1. Planificación estratégica. La elaboración de un Plan Estratégico permite el establecimiento de las prioridades de gestión, de forma tal que estas estén claramente identificadas y en línea con los resultados que desean alcanzarse. Una de las mayores dificultades en la elaboración de estos planes suele ser la separación existente entre la Dirección de la organización y la realidad operativa de los distintos organismos. Por eso, en la elaboración de este Plan es necesario realizar análisis previos, de normativa,
organizacionales,
de
proyectos,
procesos,
recursos
humanos, materiales y, en general, cualquier elemento que pueda contribuir a realizar un diagnostico lo más exhaustivo posible de la situación de partida. Junto al Plan Estratégico están los Planes Operativos que son los encargados de desarrollar las acciones previstas para lograr los objetivos identificados en el Plan Estratégico. La definición de los resultados a obtener implica un diseño de indicadores de gestión que puedan ser monitoreados y controlados para poder cuantificar el grado de cumplimiento. Este modelo de gestión se basa, no solo en obtener la mayor eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos, sino también fortalecer mecanismos de transparencia y acceso a la información para que los ciudadanos puedan
evaluar
y
dar
conformidad
a
los
servicios
recibidos,
promoviendo la vigilancia y control del gasto público.
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Módulo 5
En este punto, es importante destacar que, si bien la GpR puede ser una herramienta para fomentar la rendición de cuentas y facilita la transparencia en la ejecución del gasto público, la función principal de este modelo de gestión no es la de controlar la actuación de los directivos públicos. Sin perjuicio que pueda colaborar a dicho fin, el control debe efectuarse a través de otros sistemas de auditoría externa. La GpR como herramienta facilitadora de rendición de cuentas proporciona los medios que facilitan el monitoreo y permiten garantizar que los funcionarios ejercen sus responsabilidades.
III.2. Reingeniería de procesos Hammer y Champy (1995) definen a la reingeniería de procesos como “la reconcepción fundamental y el rediseño radical de los procesos de negocios para lograr mejoras dramáticas en medidas de desempeño tales como en costos, calidad, servicio y rapidez.” La Reingeniería de procesos (BPR - Business Process Reingeneering) fue una propuesta técnica de gestión de moda entre los consultores de finales de siglo pasado, surgida como reacción y/o complemento de otra propuesta anterior conocida como “mejora continua de procesos de negocio” (BI – Business Process Improvement). Ambas propuestas de gestión, el BI y el BPR surgieron a su vez del sistema de gestión y producción Just in time considerado característico de las empresas japonesas de los años 1980-1990. El análisis de procesos tiene como objetivo el instalar nuevas prácticas de trabajo en aquellos supuestos en los que los procesos previos
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Módulo 5
generen duplicidades o ineficiencias en el desarrollo de las acciones programadas, sin dejar a un lado la integración de estos procesos en los sistemas de información previstos para la obtención y análisis de los datos que permitan controlar la eficiencia en la ejecución. En consecuencia, este estudio de procesos (también denominado reingeniería de procesos) incluye actividades, tales como: análisis de los
procesos
actuales
y
abandono
de
aquéllos
que
generen
ineficiencias; rediseño de los procesos modificados; seguimiento de los nuevos procesos e inclusión en los sistemas informáticos para la obtención de datos. Además de estas actividades, el análisis de los procesos debe fomentar la capacitación de todos los intervinientes así como la implantación de mecanismos que permitan el monitoreo y evaluación de los mismos.
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Módulo 5
Síntesis de la Unidad El modelo de GpR tiene como objetivo fundamental la asignación eficiente y eficaz de los recursos públicos, superando el control de los procedimientos y centrándose para ello en el control de los resultados, sin olvidar el control y transparencia en la gestión. Esto hace que el establecimiento de los indicadores de resultados sea un elemento esencial en este sistema. Es fundamental que pueda controlarse que el Plan avanza en el sentido deseado, lo cual puede controlarse a través de indicadores de cumplimiento e incorporar mecanismos que posibiliten el reajuste de las acciones y procesos establecidos mediante la incorporación de prácticas que permitan la evaluación permanente de cada uno de ellos.
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Módulo 5
Unidad IV. Componentes del sistema de GpR
Objetivo de aprendizaje • Proporcionar una visión general de la GpR y ayudar a diseñar un sistema que incluya todos los componentes necesarios para alcanzar nuestras metas. • Analizar los diferentes subsistemas de la GpR. • Estudiar
los
elementos
relacionados
con
la
planificación
estratégica y con el diseño presupuestario. Introducción a la unidad La GpR es un modelo complejo que está integrado por diversos sistemas. 1) El sistema de gestión donde se reúnen las variables relativas a la organización y gestión. 2) El sistema de responsabilización donde figuran los compromisos que deben ser asumidos por los distintos intervinientes. 3) El sistema de monitoreo, control y evaluación que implica el establecimiento
de
un
sistema
de
indicadores
y
procesos
de
recopilación que permita comprobar el grado de avance de los proyectos y acciones y, por tanto, del cumplimiento de los objetivos y su relación con el presupuesto.
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Módulo 5
4) El sistema de desarrollo personal. El desarrollo del conocimiento y las habilidades de los funcionarios es imprescindible para conseguir el correcto funcionamiento del sistema. IV.1. Componentes del sistema de GpR 1. El sistema de gestión. Dentro de este sistema se incluyen los siguientes subsistemas: a) Planteamiento estratégico y operativo Se trata de establecer una relación entre los problemas identificados por la dirección, las causas que los generan y las operaciones que pueden llevarse a cabo para evitarlos, teniendo siempre presente cuáles son los resultados deseados. En el plan estratégico figurarán especificados los resultados a los que se pretende llegar; mientras que en el plan operativo se plasmarán las acciones, programas y recursos destinados a la consecución de los resultados pretendidos. Retomando el ejemplo utilizado a lo largo de este módulo sobre la Facilitación del Comercio de Importación, se trata de: •
Identificar los problemas: elevados tiempos de despacho,
retraso en la concesión del levante de las mercancías, elevados costes de los trámites aduaneros. •
Analizar las causas que los generan: controles indiscriminados
sobre las mercancías, procedimientos largos para la concesión del levante.
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•
Módulo 5
Establecer las operaciones que pueden llevarse a cabo para
evitarlos: procedimientos agiles mediante el establecimiento de programas automatizados, fomento de las herramientas informáticas para el tratamiento de datos, establecimiento de criterios basados en el análisis de riesgos para seleccionar las mercancías a revisar, establecimiento de diferentes tipos de revisión física, incluyendo sistemas de revisión no intrusivos. b) Estructura organizativa Para que puedan alcanzarse los resultados es necesario establecer una estructura de la organización que coadyuve a su consecución. Para ello, el diseño de la organización debe adecuarse y ser coherente con el Plan estratégico y el presupuesto. Siguiendo con el ejemplo sobre la Facilitación del Comercio de Importación, podría ser la creación de un Comité de Facilitación o el establecimiento de una unidad de análisis de riesgos encargada de gestionar la información disponible y seleccionar las mercancías que deben ser objeto de control. c) Programación presupuestaria La GpR tiene como fin último la asignación eficiente de recursos para el cumplimiento de los objetivos en términos de incremento de valor público. Para poder alcanzar estas metas, el presupuesto es un instrumento de gestión indispensable. El presupuesto debe orientarse hacia las actividades que se han diseñado como óptimas, en línea con los objetivos de tal forma que se establezca una relación entre los insumos y los productos y entre los productos y los resultados.
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En
el
ejemplo
que
estamos
analizando,
Módulo 5
en
la
programación
presupuestaria se tendrán que tener en cuenta los elementos necesarios para poder realizar las tareas establecidas como puede ser la compra de escáneres móviles para su establecimiento en los recintos
aduaneros,
o
la
adquisición
de
programas
y
equipos
informáticos, la gestión de inmuebles donde ubicar las mercancías para su revisión, o la formación del personal. 2. El sistema de responsabilización. Dentro de este sistema se incluyen los siguientes subsistemas: a) Compromisos de desempeño institucional Constituyen el primer eslabón de la cadena de compromisos y se refieren a los objetivos y metas que asume la organización a través de su titular y que han quedado reflejados en el planteamiento estratégico. b) Compromisos de resultados de gestión Son el segundo eslabón de la cadena y se refieren a los compromisos que asumen los gerentes de los organismos en cuanto a resultados a alcanzar para el cumplimiento de los objetivos fijados. c) Compromisos con el ciudadano Es el último eslabón de la cadena y refleja el compromiso asumido por cada organismo con los ciudadanos. A través de este compromiso se potencia la participación de la ciudadanía y fomenta la transparencia de la gestión pública.
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Módulo 5
3. El sistema de monitoreo, control y evaluación. El monitoreo, control y evaluación implica el análisis de los datos que proporciona la ejecución del plan (y que han sido proporcionados por el monitoreo) y permite corregir las discrepancias que se pongan de manifiesto. 4. El sistema de desarrollo personal. Dentro de este sistema es necesario distinguir entre: a) Sensibilización. Es necesario crear una cultura organizativa apropiada. Por otra parte, los trabajadores deben tomar conciencia de que los cambios son necesarios para la mejora de la gestión. b) Capacitación. Entendida como mejora de los conocimientos, el desarrollo
de
nuevas
habilidades
o
la
enseñanza
de
nuevos
procedimientos. c) Competencias. Conocer la materia no es suficiente, es necesario tener un dominio de la tarea o una experiencia real; lo que permitirá una asignación correcta de personas a los objetivos a través de su vinculación a programas y acciones. d) Incentivos. La evaluación del desempeño se realiza en función cumplimiento de resultados y no de simples tareas por lo que hace conveniente la aplicación de estímulos individuales al cumplimiento. Dentro
de
esta
categoría
podemos
destacar
las
recompensas
salariales, complementos por productividad, posibilidad de promoción o acceso a cursos de formación.
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Módulo 5
En el ejemplo que venimos siguiendo, se podría establecer la realización de actividades formativas numerosas actividades de formación, que sensibilicen a los funcionarios de aduanas de la necesidad e importancia de la facilitación del comercio, del papel importante que pueden jugar las aduanas en este aspecto y de los inconvenientes que sobre la economía nacional, pueden suponer unos controles aduaneros excesivamente costosos. Se trata de que los funcionarios aduaneros sean conscientes del cambio que se ha realizado
en
las
aduanas
pasando
de
un
papel
básicamente
controlador a un papel de facilitación en el comercio exterior. Pero la sensibilización de los funcionarios no es el único aspecto que debe ser objeto de formación. También es necesario que el personal que tenga que realizar las distintas actividades esté debidamente capacitado. Para ello será necesario realizar cursos de formación sobre utilización de escáneres, manejo de sistemas informáticos, análisis de datos para la gestión de riesgos, etc.
IV.2. El presupuesto y la GpR. Para realizar esta tarea de creación de valor, el sector público cuenta con insumos financieros, humanos y materiales que le son asignados en los presupuestos y que deben ser destinados a la producción de prestaciones de servicio públicas encaminadas a la consecución de los fines fijados por las políticas públicas. El presupuesto tradicional pone el énfasis en los programas. La asignación presupuestaria está destinada a la adquisición de los insumos necesarios para el cumplimiento de dichos programas.
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De esta forma, el presupuesto tradicional ofrece información sobre los insumos utilizados por los entes públicos y sobre su coste. El control presupuestario permitirá verificar la legalidad de los actos y el respeto a los techos de gasto que se hayan establecido. A diferencia del anterior, el presupuesto por resultados se centra en los resultados obtenidos con los gastos. El presupuesto fija los recursos que van a dedicarse a la adquisición de insumos; pero además proporciona información valiosa sobre los productos ofrecidos por el ente público en cuestión, cuántos productos se han ofrecido, cuál ha sido su coste, los resultados obtenidos con dichas inversiones y, por tanto, cuánto ha costado el lograr un determinado resultado. Los gastos se identifican con metas, acciones y resultados. A través del presupuesto por resultados se puede establecer una relación entre los incrementos de los gastos presupuestarios y el incremento en el resultado, lo que en última instancia contribuye a mejorar la eficiencia del gasto público, fomentando la atención en los programas prioritarios, sin dejar de lado los procesos y productos que deben desarrollarse para alcanzar los objetivos. Es necesario, por tanto, que se incorpore la información de los resultados a la toma de decisiones. Los instrumentos de los que se vale el presupuesto por resultados para
conseguir
los
objetivos
son:
programación
presupuestaria
estratégica, metas físicas e indicadores de resultados.
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Módulo 5
IV.3. La Gestión por Resultados y la Evaluación del Desempeño La Evaluación de Desempeño es una técnica de administración de recursos humanos que, a través de un proceso sistemático y periódico, permite dirigir la actuación de las empresas y de las administraciones públicas a la consecución de los objetivos fijados, a través de: •
La cuantificación del grado en que las personas contribuyen al logro de los objetivos previamente establecidos.
•
La fijación de los estándares requeridos para el puesto que se ocupa.
•
La instauración de las acciones necesarias para promover el desarrollo profesional y personal de los trabajadores.
No todos los sistemas de GpR otorgan la misma importancia a la vinculación de los resultados con las retribuciones de los empleados. Algunos autores consideran que asociar las retribuciones a los objetivos afecta de forma negativa al proceso de fijación de los resultados
de
forma
participativa.
Sin
embargo,
otros
autores
mantienen que el desvincular totalmente los resultados de las retribuciones dificulta la aplicación del sistema de Gestión por Resultados. No obstante, parece ser una idea bastante extendida la de que no es conveniente el establecer remuneraciones ligadas a resultados hasta que el sistema esté funcionando satisfactoriamente. La vinculación entre retribuciones y cumplimiento de objetivos puede realizarse a través de una partida salarial que complemente a una parte fija.
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Módulo 5
El Complemento de Productividad El incentivo de productividad puede definirse como retribución complementaria, destinada a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo. La valoración de la productividad deberá realizarse
en
función
de
circunstancias
objetivas
directamente
relacionadas con el desempeño del puesto de trabajo y la consecución de
los
resultados
u
objetivos
asignados
al
mismo
en
el
correspondiente programa. Tiene como finalidad incentivar y motivar al personal en las tareas a desarrollar para una más eficaz gestión del sistema tributario.
Características del Complemento de Productividad: •
Retribuye el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinaria y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo.
•
Requiere la acreditación de una mejora en los resultados.
•
La cuantía global no puede exceder de un porcentaje sobre el coste total de personal del programa y organismo y viene determinado en la ley anual de presupuestos.
•
Las
cantidades
percibidas
por
cada
funcionario
serán
de
conocimiento público de los demás funcionarios del organismo y de los representantes sindicales.
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Módulo 5
Síntesis de la Unidad El planteamiento estratégico y operativo es el punto de partida de la GpR. Sobre él se incardinan los diferentes subsistemas. Esencialmente, con el monitoreo se conocen las posibles desviaciones y se puede actuar en consecuencia. Pero no se debe olvidar el factor humano, una dirección transparente, una
formación
adecuada
y
una
motivación
bien
implementada
garantizan el éxito de un sistema de GpR.
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Módulo 5
Unidad V. La experiencia en España
Objetivo de aprendizaje •
Analizar un caso práctico.
•
Complementar el estudio teórico con aplicaciones prácticas.
•
Estudiar el sistema utilizado en España. En particular, se van a
tratar
dos
cuestiones
en
las
que
la
Agencia
Estatal
para
la
Administración Tributaria (AEAT) de España ha basado su planificación estratégica en los últimos años: La dirección por objetivos en la AEAT y el análisis de los objetivos estratégicos de las aduanas españolas.
V.1. La Dirección por Objetivos en la AEAT. La Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 establece La misión de la AEAT, y le encomienda la efectiva aplicación del sistema estatal y aduanero, así como aquellos recursos de otras Administraciones Públicas nacionales o de la Unión Europea, cuya gestión se le atribuya por ley o Convenio. Las dos grandes líneas estratégicas de actuación de la Agencia Tributaria son: •
La asistencia al contribuyente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y,
•
La lucha contra el fraude.
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Módulo 5
Estas líneas estratégicas deben estar directamente vinculadas con los objetivos de la Agencia Tributaria, que no es otro que el fomentar el cumplimiento
voluntario
de
las
obligaciones
fiscales
por
el
contribuyente. En consecuencia, los instrumentos de planificación deben estar orientados a: •
Mejorar la gestión recaudatoria.
•
Potenciar la actividad investigadora y la lucha contra las formas más sofisticadas de fraude.
•
Impulsar la coordinación entre áreas.
•
Reducir los costes asociados al cumplimiento de las obligaciones fiscales por los ciudadanos.
Además, la planificación debe tomar en consideración otras funciones que no constituyen propiamente aplicación del sistema tributario estatal
y
aduanero,
pero
que
la
Agencia
Tributaria
tiene
encomendadas a través del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales, como la aplicación de normativa de homologación de la CE respecto de las mercancías objeto de tráfico exterior, de comercio de especies protegidas, de protección del medio ambiente, de control de armas, etc. La planificación es una función necesaria para que una organización compleja como la Agencia Tributaria pueda alcanzar los objetivos fijados.
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Módulo 5
Tal y como se ha expuesto a lo largo de este módulo, la planificación sirve a la organización para establecer estrategias, actuaciones y objetivos. En cuanto a la planificación estratégica y la planificación operativa, la AEAT desarrolla estas funciones, en el primer caso, a través del Plan de Prevención el Fraude Fiscal; mientras que en la segunda, se plasma en el Plan de Objetivos, es decir, el Plan de Control Tributario. Dichos planes se complementan con el Documento de Compromisos e Iniciativas de los Servicios Centrales, en el cual se recogen los objetivos, en términos de proyectos y compromisos, con los diferentes miembros
de
la
organización,
con
otras
Administraciones
e
Instituciones y con los ciudadanos. Dentro del Documento de Compromisos e Iniciativas podemos encontrar estrategias como las siguientes: 1.
Facilitación de la relación con el contribuyente a través de
medios electrónicos. 2.
Adopción de un sistema de notificación electrónica.
3.
Mejora de la eficiencia y seguridad de los sistemas de
información. 4.
Elaboración del plan de continuidad de negocio para la AEAT.
5.
Mejoras en los procesos de prevención y lucha contra el fraude.
6.
Calificación integral de los obligados tributarios en función de
sus incumplimientos y riesgos. 7.
Orientación estratégica de la gestión de RRHH.
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Módulo 5
8.
Replanteamiento de los sistemas de evaluación del desempeño.
9.
Reducción de cargas administrativas.
10.
Foro de grandes empresas. Estudio para la creación de foros
PYMES e intermediarios. 11.
Responsabilidad social.
12.
Actuaciones sobre colectivos.
13.
Transversalidad y coordinación entre áreas.
14.
Gestión integral de proyectos innovadores.
Por otra parte, se han desarrollado herramientas informáticas para medir resultados y para hacer un seguimiento continuo de las desviaciones y existe una clara vinculación de los resultados con el presupuesto de la Agencia y con las retribuciones del personal, sin descuidar la identificación de responsabilidades de acuerdo con una clasificación funcional de resultados clave del control tributario. Los objetivos de estos sistemas de gestión por resultados en la AEAT pueden resumirse en los siguientes puntos: •
La adecuación de la organización a las nuevas realidades, aprendiendo
de
los
errores
y
aciertos
de
las
diversas
experiencias recientes y adoptando un nuevo modelo de gestión pública
encaminada
a
la
consecución
de
los
objetivos
institucionales y al servicio del interés general. •
El aprovechamiento de las nuevas tecnologías para el diseño de programas
y
acciones
idóneas
para
el
cumplimiento
profesionalidad de las tareas encomendadas a las Aduanas.
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•
Módulo 5
La observancia de valores éticos como la vocación de servicio público, la honradez, la buena fe, la transparencia o la escrupulosidad en el manejo de los recursos públicos y la preeminencia del interés público sobre el privado.
•
La implementación de sistemas de monitoreo, medición y control que permitan un adecuado control, la toma de decisiones y la adaptación a los cambios exigidos por la actividad exterior o la aplicación de normas procedentes de organismos y tratados internacionales.
•
La capacitación de los empleados públicos que permita su adaptación a la evolución de las tareas, hacer frente a déficits de rendimiento, apoyar el crecimiento profesional y encarar los cambios organizativos.
V.2. La GpR en las Aduanas españolas. La Aduana Española ha realizado un análisis estratégico de su papel como Aduana en el siglo XXI, mientras que para las Administraciones Tributarias el eje de su actividad es la recaudación, para las Administraciones Aduaneras ese interés ha ido evolucionando hasta adquirir un papel importante las actividades de protección, que además deben conjugarse con las de facilitación del comercio exterior. Se hizo necesario redefinir los objetivos y adecuar la estructura de la Aduana a la nueva misión para que, partiendo de ésta, se establezca una planificación estratégica que permite llevarla a cabo.
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Módulo 5
Los objetivos estratégicos de las aduanas están relacionados con: 1.
Fomentar el cumplimiento voluntario de las normas que regulan
el comercio exterior, protegiendo al país del tráfico ilícito de mercancías y de la evasión tributaria aduanera, por medio de la aplicación sistemática de un modelo de gestión de riesgos. 2.
Generar, evaluar, actualizar y difundir permanentemente la
normativa Aduanera para ponerla a disposición de los participantes del comercio exterior y facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones aduaneras. 3.
Simplificar, automatizar e incorporar nuevas tecnologías de
información en procesos claves de Aduanas para facilitar el comercio internacional. 4.
Generar información relevante de comercio exterior para ponerla
a disposición de manera oportuna tanto de la comunidad nacional como de otras entidades vinculadas al comercio exterior. La necesidad de hacer compatible esta doble función aduanera de facilitación y control ha conllevado la implantación del concepto de Gestión de Riesgo en la planificación estratégica.
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Planificación estratégica y gestión de aduanas Nacional Ecuador.2ª. Edición
Sin
perjuicio
de
lo
ya
expuesto
en
Módulo 5
apartados
anteriores,
la
planificación de la Agencia Tributaria debe tomar en consideración otras funciones que no constituyen propiamente aplicación del sistema tributario estatal y aduanero; pero que ésta tiene encomendadas a través del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales, como la aplicación de normativa de homologación de la CE respecto de las mercancías objeto de tráfico exterior, de comercio de especies protegidas, de protección del medio ambiente, de control de armas, etc. Por tanto, junto con las actividades de comprobación e investigación del fraude tributario y aduanero, se incluyen entre las directrices generales
del
Plan
anual
de
Control
Tributario
y
aduanero
determinados controles aduaneros específicos como son: •
Controles sobre las restituciones a la exportación de productos agrícolas.
•
Consolidación en el ámbito nacional de la figura de Operador Económico Autorizado (OEA).
•
Controles para garantizar la seguridad del tráfico de mercancías y la protección de consumidores en relación con las mercancías importadas.
Para ello, se refuerzan las actuaciones para mejorar el control de la importación y exportación de determinadas mercancías sujetas a controles
adicionales
(tecnologías
de
doble
uso,
fauna,
flora,
precursores de estupefacientes); garantizar la seguridad de la cadena de suministros e impulsar las actuaciones de colaboración con otros órganos administrativos en materia de controles sanitarios, protección de los consumidores y propiedad industrial e intelectual. 56
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Módulo 5
Síntesis de la Unidad El hecho que desde su creación la AEAT se haya basado en una planificación por objetivos ha facilitado la existencia de una cultura por objetivos. Existe correspondencia entre los objetivos y la misión de la Agencia Tributaria, destacando la consecución de resultados como consecuencia de la implicación en el desempeño del personal y el apoyo de nuevas tecnologías y en el diseño de los indicadores se ha optado por la estabilidad de los más sobresalientes. Todo esto, unido al apoyo de nuevas tecnologías, permite un control de resultados
permanente,
la
retroalimentación
con
la
información
obtenida y facilita la comparativa interanual del grado de consecución de los resultados.
La AEAT, como cualquier otra Administración Pública debe dirigir sus actuaciones internas hacia elementos como el servicio al ciudadano, el control de los resultados, la eficacia, la eficiencia, la participación y la calidad de los servicios, orientada hacia una administración moderna y referenciada a la satisfacción del ciudadano. El Plan Estratégico de la Agencia, al tratar de las actuaciones en el ámbito de los recursos humanos, destaca el importante papel que desempeñan los modernos sistemas de evaluación del personal como instrumentos con gran capacidad de mejora de la Organización al actuar directamente sobre el comportamiento de las personas.Para conseguir el objetivo como compromiso de incrementar la eficiencia, eficacia y la calidad de la Organización a través de las personas que en ella trabajan, se establece el compromiso de llevar a cabo el desarrollo de nuevos sistemas de evaluación del personal.
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Módulo 5
Bibliografía •
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público. 1st ed. Barcelona. Paidós. •
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