PORREG1 MÓDULO 1 by Ceddet

FUNDAMENTOS DE GESTIÓN PORTUARIA

MÓDULO 1

POLÍTICA PORTUARIA

Fundamentos de Gestión Portuaria

Módulo 1

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autor del Módulo Dong-Keun Ryoo, PhD en Gestión de Transporte Marítimo, Universidad de Cardiff, Profesor de la Universidad Marítima y del Océano de Corea, Departamento de Gestión de Transporte Marítimo, Corea, 1996-Presente: Miembro de la Asociación Internacional de Economía Marítima y de la Sociedad Coreana de Transporte; actúa como juez de la Revista de la Asociación Coreana de Estudios de Transporte Marítimo y Logística, de la Revista de la Asociación Coreana de Investigación sobre Navegación y Puertos, y de la Revista de Asuntos Marítimos Internacionales; Asesor Externo del Ministerio de Océanos y Pesca, Ciudad Metropolitana de Busan, Corea. Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Tabla de contenidos Índice de gráficos ............................................................................................................ 4 Índice de cuadros ............................................................................................................ 5 Glosario de términos ....................................................................................................... 5 Presentación del módulo ................................................................................................ 7 Objetivo general del módulo .......................................................................................... 7 Preguntas guía para el aprendizaje ................................................................................ 8 UNIDAD I. POLÍTICA DE DESARROLLO PORTUARIO .................................................... 9 Objetivos de la unidad .................................................................................................... 9 I.1. ¿Cuál es el concepto de desarrollo portuario? ......................................................... 9 I.2. ¿Cuáles son los modelos de política de desarrollo portuario? ............................... 13 Síntesis de la unidad ...................................................................................................... 26 UNIDAD II. POLÍTICA DE COOPERACIÓN PORTUARIA ............................................... 27 Objetivos de la unidad .................................................................................................. 27 II.1. ¿Cuál es el concepto de cooperación portuaria? .................................................. 27 II.2. ¿Por qué se necesita la cooperación portuaria? ................................................... 28 II.3. ¿Cuáles son los tipos de cooperación portuaria? ................................................. 33 Síntesis de la unidad ...................................................................................................... 43 UNIDAD III. POLÍTICAS DE GOBERNANZA PORTUARIA ............................................. 44 Objetivo de la unidad .................................................................................................... 44 III.1. ¿Cuál es el concepto de gobernanza portuaria? .................................................. 44 III.2. ¿Cuáles son las funciones de cada uno de los órganos que gobiernan los puertos? ................................................................................................................... 45 III.3. ¿Cuáles son los modelos de gobernanza portuaria? ........................................... 53 Síntesis de la unidad ...................................................................................................... 57 UNIDAD IV. PRODUCTIVIDAD PORTUARIA Y POLÍTICA DE EFICIENCIA .................... 58 Objetivo de la unidad .................................................................................................... 58 IV.1. ¿Por qué calcular indicadores de desempeño portuario? ................................... 58 IV.2. ¿Cuáles son los indicadores de desempeño portuario más importantes? ......... 62

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IV.3. ¿Cómo medir el desempeño de una operación en una terminal de contenedores? ......................................................................................................... 65 IV.4. ¿Cómo aumentar la productividad operacional en una terminal de contenedores? .......................................................................................................... 71 Síntesis de la unidad ...................................................................................................... 79

Bibliografía .................................................................................................................... 80

Índice de gráficos Gráfico 2.1. Integración vertical y alianzas horizontales .............................................. 39 Gráfico 2.2. Cooperación formal vs. cooperación informal ......................................... 40 Gráfico 3.1. El modelo Matching Framework de gobernanza portuaria ..................... 54 Gráfico 3.2. La relación entre la empresa y el gobierno en un modelo de gobernanza .............................................................................................................. 55 Gráfico 3.3. Gobernanza, desempeño y las etapas de implementación de la reforma portuaria ................................................................................................. 56 Gráfico 4.1. Sistema de control de bucle abierto ......................................................... 61 Gráfico 4.2. Sistema de control de bucle cerrado ....................................................... 61 Gráfico 4.3. Indicadores de desempeño portuario ...................................................... 67 Gráfico 4.4. El mapa del puerto de Colombo ............................................................... 72 Gráfico 4.5. Capacidad de rotación de contenedores en la JCT .................................. 72 Gráfico 4.6. Arribos de buques portacontenedores a la JCT ...................................... 73 Gráfico 4.7. Productividad bruta promedio de grúa en la JCT .................................... 76 Gráfico 4.8. Productividad promedio de embarcación en la JCT ................................ 76 Gráfico 4.9. Productividad promedio de muelle en la JCT .......................................... 77

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Índice de cuadros Cuadro 1.1. El modelo de tres generaciones de puertos de la UNCTAD ..................... 16 Cuadro 1.2. Esquema del modelo WORKPORT del proceso de transición en los puertos europeos ............................................................................................... 20 Cuadro 1.3. Resumen de indicadores financieros ........................................................ 64 Cuadro 1.4. Resumen de indicadores operacionales ................................................... 65

Glosario de términos n Amarradero/atracadero (berth): Lugar donde una embarcación puede

amarrarse de manera segura a una estructura fija o flotante y dejarse sin supervisión. n Aprovisionamiento: Suministro de combustible para uso de buques en un

puerto marítimo. n Calado: La profundidad del agua necesaria para que un barco flote. n Carga fraccionada: Carga general suelta y empacada por ejemplo en cajas

de cartón, jaulas metálicas, paletas o bolsas y similares, la cual se almacena en la bodega del buque (a diferencia de la carga contenerizada). n Carga general: Bienes ordinarios transportados en un buque. n Carga líquida a granel: Carga líquida transportada o almacenada sin empa-

que y en grandes volúmenes. n Carga seca a granel: Producto básico seco transportado en grandes canti-

dades, sin empaque. n Costa: La tierra que bordea el mar.

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n Demora o sobrestadía: Cargo que se paga al dueño de un buque fletado a

causa del incumplimiento de los tiempos acordados para cargar o descargar la embarcación. n Faro: Una torre u otra estructura similar dotada de una luz para alertar o

guiar a los barcos en el mar. n Hinterland: Área de influencia del puerto (hacia el interior del país). n Muelle o embarcadero: Trecho pavimentado de la orilla, o un lugar artificial

sólido para atracar, paralelo al canal navegable, generalmente con un frente vertical o casi vertical, utilizado para cargar y descargar embarcaciones. n Navegación: El acto de conducir/dirigir una embarcación de un lugar a otro. n Patio de contenedores: Lugar dentro de un puerto o terminal donde se al-

macenan los contenedores. n Piratería: La práctica de atacar y robar barcos en el mar. n Producto básico: Materias primas o productos agrícolas primarios. n RFID: Identificación por radiofrecuencia que se emplea para identificar los

contenedores y hacerles seguimiento en el patio. n Tarifa portuaria: Una lista de cargos del puerto. n UNCTAD: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.

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Presentación del módulo Este módulo es el punto de partida del proceso de administración/gestión de puertos. Hoy en día, la industria marítima se enfrenta a más desafíos que nunca. En particular, los puertos marítimos afrontan una serie de retos operativos y administrativos específicos en el contexto de una situación social, económica y ambiental dinámica. Esta se caracteriza por la congestión de carga a la entrada y a la salida del puerto, el atraque de buques portacontenedores cada vez más grandes, la existencia de alianzas de transporte marítimo en las que participan múltiples socios, así como por la necesidad de mejorar la productividad y la eficiencia, utilizar la capacidad del puerto y reducir el costo de transporte por unidad. Para superar estos problemas críticos, la gestión portuaria debería establecer e implementar una política portuaria adecuada de manera estratégica. A continuación, se describen una serie de modelos de política portuaria que ayudarán a guiar y alcanzar la misión, visión y aspiraciones del sector.

Objetivo general del módulo El objetivo general de este módulo es compartir con los participantes que trabajan en administración y gestión de puertos el conocimiento teórico y conceptual sobre políticas portuarias importantes como son las de desarrollo portuario, cooperación portuaria, gobernanza portuaria, y productividad y eficiencia portuarias. Se espera que este documento les sirva de guía para cumplir con la misión, visión y aspiraciones de sus entidades/empresas.

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Preguntas orientadoras de aprendizaje 1) ¿Cuál es el impacto de las políticas portuarias sobre el proceso de administración/gestión actual del puerto? 2) ¿Cuáles son las políticas portuarias más importantes en la administración/gestión del puerto? 3) ¿Cuáles son las características de las políticas portuarias? 4) ¿Cuáles son los modelos de política importantes que se usan para describir las políticas portuarias? 5) ¿Cómo se pueden aplicar las políticas portuarias a las operaciones y al proceso de administración/gestión del puerto?

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UNIDAD I POLÍTICA DE DESARROLLO PORTUARIO

Objetivos de la unidad Esta unidad tiene por objetivo explicar el concepto, las estrategias, los objetivos y los modelos más importantes del desarrollo portuario.

I.1. ¿Cuál es el concepto de desarrollo portuario? I.1.1. ¿Cuáles son las estrategias de desarrollo portuario? La formulación de una estrategia de desarrollo portuario consiste básicamente en responder las siguientes preguntas: n ¿Se debe satisfacer la necesidad? n ¿Cómo se debe satisfacer? Por ejemplo, mediante la mejora de las institucio-

nes, operaciones o infraestructura existentes, o de la construcción de nuevas instalaciones. n ¿Dónde se debe satisfacer la necesidad? Por ejemplo, en qué puerto y en

qué partes del puerto.

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n ¿Cuándo se debe satisfacer? Es decir, el cronograma de implementación de

las mejoras planificadas. Las respuestas a estas preguntas dependerán de los objetivos de desarrollo de los puertos, de la política gubernamental y de la disponibilidad de recursos.

I.1.2. ¿Cuáles son los objetivos del desarrollo portuario? n Ofrecer un nivel de servicio suficiente. n Maximizar la utilidad neta. n Proveer el servicio al menor costo. n Maximizar el impacto económico en el hinterland. n Maximizar los ingresos totales. n Maximizar la tasa interna de retorno, el retorno de la inversión o el retorno

de los activos. Los objetivos de desarrollo de un puerto están determinados principalmente por su estatus, función y metas generales —particularmente por su estructura de propiedad—, y por su grado de autonomía legal y financiera. Un puerto o terminal privado probablemente tiene como objetivo maximizar sus utilidades netas o minimizar sus costos, cuando manipula principalmente su propia carga. En cambio, el objetivo de los puertos públicos (municipales, nacionales o regionales) puede ser el de proveer el mejor servicio portuario posible a la comunidad, dependiendo de la capacidad financiera del municipio o región. Sin embargo, si el puerto se encuentra en una posición altamente competitiva o monopolística, puede ser visto como una fuente de ingresos y se le exigirá obtener las mayores utilidades posibles. Desde el punto de vista de la economía del transporte, el objetivo de los puertos nacionales o regionales debería ser el de satisfacer la demanda de servicios portuarios al menor costo total posible para la economía nacional o regional. Sin embargo, este 10

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objetivo ideal muchas veces se diluye entre numerosas consideraciones económicas, políticas o de otra índole. Un gobierno puede querer conducir el desarrollo de sus puertos en una dirección específica a través del control de la propiedad, procedimientos legislativos o jurisdiccionales, subsidios, impuestos o mediante la regionalización de los mismos. El objetivo puede ser, por ejemplo, promover un crecimiento económico que atraiga mayores inversiones —las cuales no se justificarían por criterios estrictamente económicos—, o lograr objetivos potenciales tales como ejercer un mayor control nacional del comercio internacional. Las políticas nacionales pueden incidir en la política portuaria, por ejemplo, desarrollando puertos domésticos incluso cuando la demanda puede ser satisfecha a un menor costo por un puerto extranjero. Los intereses comerciales nacionales también pueden cumplir un papel importante. Dado que ningún país cuenta con recursos ilimitados, el asunto de si se debe satisfacer la necesidad de desarrollar nueva capacidad y servicios portuarios, y de cuándo hacerlo, dependerá de la disponibilidad de recursos y de los procedimientos operativos. Estos son factores a tener en cuenta cuando se trata de seleccionar la estrategia a seguir para alcanzar los objetivos deseados. El logro de las metas implícitas en la función objetivo puede resultar en un plan óptimo —de naturaleza estática o dinámica—, mediante la asignación óptima de los recursos existentes o asignando recursos de forma tal que se obtenga el mejor resultado general en el período considerado. El plan óptimo dinámico es más un concepto teórico, difícil de formular o llevar a la realidad. De hecho, esto casi nunca ocurre, ya que en la práctica la mayor parte del desarrollo portuario se lleva a cabo en etapas. Existen varios objetivos de planificación portuaria que generalmente se consideran útiles. A menudo la autoridad portuaria sigue —consciente o inconscientemente—, una política que apunta a ser capaz de atender un cierto porcentaje del tráfico que llega al puerto a una hora o dentro de un período determinados. Este objetivo, que se asemeja a asegurar que la ocupación promedio de un atracadero esté dentro de un cierto rango, se puede denominar capacidad de servicio eficiente.

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En algunos casos, el objetivo de la autoridad portuaria será el de maximizar la utilidad neta, es decir, la diferencia entre los ingresos y los costos totales de financiamiento, operación y administración del puerto (en el corto o en el largo plazo). A menudo este es el objetivo cuando se trata de un puerto privado, o cuando el gobierno o las autoridades locales consideran el puerto como una fuente de ingresos. Una política de este tipo puede ser exitosa si el puerto constituye un monopolio local o regional, o si está bajo control central. En este caso estará en posición de aplicar una tarifa que exceda los costos marginales de operación, sin afectar de manera apreciable la demanda de servicios portuarios. Un puerto puede tener como objetivo el suministro de servicios portuarios al menor costo para todo tipo de demanda o demanda esencial. Este se denomina el objetivo de servicio al menor costo. El menor costo se puede definir como el menor costo para los usuarios del puerto (operador de buque, transitario o transportador de carga marítima, operador de camión, ferrocarril o barcaza, etc.) o como el menor costo total operacional del puerto, donde este último puede incluir costos para el usuario como el tiempo de espera, tiempo perdido, oportunidad perdida y costos relacionados. Cuando el puerto es un factor determinante de la variabilidad y crecimiento de la economía de su hinterland, el objetivo consiste muchas veces en maximizar su impacto económico mediante planificación portuaria, inversiones y operaciones. “Maximizar” puede ser interpretado de la siguiente manera: n Competitividad de la economía del hinterland mediante la creación de capa-

cidad portuaria efectiva y de tarifas de servicios de manejo de contenedores. n Empleo directo o indirecto en el puerto, incluyendo efectos multiplicadores

o secundarios. n Desarrollo de industrias afines al puerto o dependientes de este que puedan

proporcionar tierra, acceso a instalaciones y capacidad portuaria.

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La maximización del impacto económico también puede ser el resultado de factores secundarios que se originan en la adopción de otros criterios básicos. Esto no implica que tales objetivos sean mutuamente excluyentes. Es posible que se busque la maximización de los ingresos totales de un puerto a través del desarrollo de instalaciones y capacidades que generen ganancias máximas en términos de ingresos. La maximización de la tasa interna de retorno es solo uno de los muchos criterios puramente económicos, aunque resulta de gran importancia para los puertos (sean públicos o privados) que son financiados a través de inversiones de los sectores privado y público. Algunos criterios similares son: rentabilidad de la inversión, rentabilidad de los activos y otros de la misma naturaleza. Además de los anteriores, existen otros objetivos relacionados con la utilidad o contribución pública a la comunidad, el bien nacional y otros objetivos locales o agregados. Generalmente, los puertos están sujetos a muchas presiones, directrices y restricciones. Por ello su gestión casi nunca adhiere a objetivos únicos, especialmente a los de índole puramente económica.

I.2. ¿Cuáles son los modelos de política de desarrollo portuario? I.2.1. El modelo de tres generaciones de desarrollo portuario de la UNCTAD Han transcurrido cerca de diez años desde que se introdujo el modelo de desarrollo portuario de la UNCTAD como explicación sobre la forma en que los puertos se han adaptado para incorporar cambios tecnológicos, operacionales y de políticas. Este modelo de tres generaciones de puertos de la UNCTAD fue examinado críticamente

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en una investigación realizada a través del proyecto WORKPORT, financiado por la Comisión Europea en 1998-1999. La evidencia del estudio WORKPORT muestra que, en lugar de dar pasos discretos, los puertos evolucionan permanentemente respondiendo al surgimiento de nuevas tecnologías, legislación, prácticas laborales y otros factores, según lo vayan necesitando. Más aún, se demostró que se pueden observar varias vertientes de evolución simultánea, y que el ritmo de cambio en cada una de ellas puede variar sustancialmente. Una de las características prominentes de los puertos es que a menudo tienen varias terminales, algunas de la cuales operan de manera tradicional, mientras que otras pueden ser de última generación en términos de tecnología, prácticas laborales u otros aspectos; unas y otras pueden ser igualmente efectivas. Así pues, se demostró que el modelo de la UNCTAD, según el cual los puertos se desarrollan en pasos discretos o por generaciones, está fundamentalmente equivocado.

Puertos de primera generación En esta etapa se concibe que los puertos operan de manera aislada, actuando como interfaz entre el transporte terrestre y el marítimo. El puerto opera separado de las actividades comerciales y de transporte, y tampoco se ocupa de muchas de las necesidades de sus usuarios. Lo mismo ocurre en relación con el municipio que lo rodea, por lo cual existe poca cooperación. Finalmente, varias de las compañías que operan dentro del puerto también lo hacen de manera aislada, lo cual les impide realizar esfuerzos mancomunados para promover el puerto a nivel comercial.

Puertos de segunda generación En esta etapa de desarrollo se reconoce que los puertos desempeñan una gama amplia de funciones y que actúan como “centros de transporte, industriales y de servicios”. El puerto abarca ahora una serie de actividades comerciales que agregan valor a la carga. Asimismo, se construyen instalaciones industriales que se extienden desde el puerto hacia su hinterland. Estos puertos se ajustan a las ideas de puerto industrial 14

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de Hoyle y Hilling. El último factor importante en la segunda generación de puertos es el desarrollo de una relación más estrecha entre los puertos y sus socios comerciales y de transporte, y entre los puertos y los municipios circundantes. Así, los puertos ya no operan de manera aislada vis a vis la industria general del transporte.

Puertos de tercera generación Los puertos de tercera generación se consideran producto de la contenerización global y del transporte intermodal. Para la década de 1980, los puertos se habían convertido en nodos dinámicos ‘en la compleja red internacional de producción/distribución´, mientras que la gestión portuaria había adquirido un enfoque proactivo que buscaba ‘convertirlos en centros integrados de transporte y plataformas logísticas para el comercio internacional’. Los servicios portuarios se vuelven más especializados, variables e integrados; ahora los servicios tradicionales de los puertos de primera y segunda generación coexisten con actividades modernas. En esta fase de desarrollo, los servicios convencionales están siendo manejados con equipos modernos y la tecnología de la información es cada vez más prominente. Asimismo, se desarrollan servicios industriales para agregar valor a las actividades portuarias, tanto en lo que tiene que ver con el servicio a los buques como con la carga misma. En relación con esta última, se establecen áreas industriales que permitan aumentar el volumen de carga a través del puerto. También se fortalecen las medidas ambientales para reducir el impacto de las operaciones portuarias en el entorno natural. En los puertos de tercera generación, la llegada de la tecnología moderna de la información y la comunicación permite mejorar los sistemas de documentación, y con ello aumentar la eficiencia administrativa. La programación del trabajo dentro del puerto se optimiza para asegurar su funcionamiento durante siete días a la semana con el fin de maximizar el uso de la infraestructura y la superestructura portuarias. Una mejor administración, así como la ampliación de los servicios comerciales, constituyen el sello distintivo de las capacidades de los puertos de tercera generación (cuadro 1.1). 15

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Cuadro 1.1. El modelo de tres generaciones de puertos de la UNCTAD

Período de desarrollo

Primera generación

Segunda generación

Tercera generación

Antes de 1960

Después de 1960

Después de 1980

Carga principal

• Carga fraccionada

• Carga fraccionada y carga seca/líquida a granel

• Carga a granel y unitarizada en contenedores

Actitud y estrategia de desarrollo portuario

• Conservadora • Momento de cambio de modo de transporte

• Expansionista • Transporte, centro industrial y comercial

• Orientación comercial • Centro de transporte integrado / plataforma logística para el comercio internacional

• Carga, descarga, almacenamiento, servicio de navegación • Muelle y área frente al mar

• Carga, descarga, almacenamiento, servicio de navegación • Transformación de carga; servicios industriales y comerciales para buques • Área portuaria más amplia

• Carga, descarga, almacenamiento, servicio de navegación • Transformación de la carga; servicios industriales y comerciales para buques • Distribución de carga e información; actividades de logística • Terminales y distribución interior

Características de la organización

• Actividades independientes dentro del puerto • Relación informal entre el puerto y los usuarios

• Relación más estrecha entre el puerto y los usuarios • Relación informal entre las actividades dentro del puerto • Relación informal entre el puerto y el municipio

• Comunidad portuaria integrada • Integración del puerto con la cadena de comercio y transporte • Relación estrecha entre el puerto y el municipio • Organización portuaria ampliada

Características de la producción

• Flujo de carga • Servicio individual simple • Bajo valor agregado

• Flujo de carga • Información sobre la carga • Servicios combinados • Mejor valor agregado

• Flujo de carga/información • Distribución de carga/información • Paquete multi-servicios • Alto valor agregado

Factores clave

• Trabajo/capital

• Capital

• Tecnología/ conocimiento especializado

Ámbito de actividades

Fuente: UNCTAD, 1992, Port Marketing and the Third Generation Port, C.2. p.23.

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A medida que los servicios de logística y distribución se fueron incorporando a la operación del puerto, muchas de las funciones de almacenamiento de mediano y largo plazo que se ofrecían anteriormente resultaron innecesarias. La contenerización transforma el puerto en un corredor de paso donde los bienes ya no se almacenan, reduciendo así la oportunidad de ‘agregar valor’. Allí donde exista la necesidad de almacenamiento, se busca proporcionar un servicio de alta calidad que incorpore los requisitos específicos del usuario, como por ejemplo aire acondicionado, almacenamiento en estanterías y control computarizado. En los puertos de tercera generación, los avances en términos de procesamiento de información también se manifiestan en el desarrollo de sistemas de información computarizados y de gestión, y en la implementación de sistemas de intercambio de datos electrónicos (EDI), todo lo cual apunta a facilitar el movimiento de carga en el puerto como parte de la cadena logística. La oferta de actividades de valor agregado para aumentar la rentabilidad del puerto, junto con la reducción de las regulaciones aduaneras, también se considera un avance importante en los puertos de tercera generación. Finalmente, el cambio organizacional también es un elemento fundamental en el concepto de puerto en esta última etapa. Tal cambio se registra tanto entre las actividades dentro del puerto, como entre el puerto y el entorno comercial que lo rodea.

I.2.2. Modelo WORKPORT del proceso de transición en los puertos europeos El modelo WORKPORT tomó como punto de partida el modelo de la UNCTAD y centró sus investigaciones en la formulación de uno revisado que incorporara las características del existente, junto con los avances de la siguiente década (lo que se conoce como el modelo WORKPORT). Para ello se realizó un análisis profundo de las prácticas operacionales actuales en los puertos y se puso a prueba la noción del modelo de la UNCTAD acerca de que el proceso de evolución de los puertos puede ser descrito en términos de generaciones sucesivas, cada una con un conjunto de características bien definidas.

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Se demostró entonces que la visión en ‘blanco y negro’ del concepto de desarrollo portuario dentro del modelo de la UNCTAD era poco realista e inexacta. Resulta claro que, en la práctica, el desarrollo portuario no es fijo en un período específico, y que los puertos no necesariamente pasan por todo un ciclo de desarrollo antes de llegar al estatus de tercera generación. Es más, se registra un desarrollo diferencial en terminales individuales dentro de un puerto, según las necesidades que vayan surgiendo. Los principales factores determinantes del ritmo del cambio son las presiones y objetivos de carácter comercial, dándose así un proceso continuo de adopción de nuevas tecnologías y prácticas laborales. Esto significa que, incluso los puertos más avanzados en términos de sistemas, equipos o diseño de terminales tienen aún vestigios de etapas anteriores de desarrollo que siguen contribuyendo a su efectividad general. Asimismo, cabe notar que desde que se propuso el modelo de la UNCTAD han ocurrido cambios fundamentales en la industria de transporte marítimo, los cuales a su vez están generando transformaciones que eran impensables a finales de los años 1980. Más aún, existen problemas considerables cuando se trata de asignar objetivamente un puerto a una generación específica. El proceso es subjetivo y entraña numerosos riesgos, ya que todos los puertos son únicos en alguna medida. Las ventajas geográficas de algunos de ellos han definido la forma en que han evolucionado y sin duda inciden en sus oportunidades de desarrollo, su estrategia de mercado y en las instalaciones que ofrecen. Por ejemplo, muchos puertos cuentan con terminales que, si bien no son las más avanzadas en términos tecnológicos, sí son las más apropiadas para ese puerto en particular. Esto por cuanto, dado el volumen de carga que se manipula en una terminal, esta ofrece la solución de menor costo. En tal sentido, se considera que sus instalaciones son óptimas dadas las circunstancias. Por esta razón, si bien es apropiado describir unas instalaciones determinadas como pertenecientes a una ‘generación’ particular con base en el nivel de tecnología empleado, también lo es clasificar así al puerto cuando la tecnología incorporada en sus instalaciones es óptima en las circunstancias actuales. Existen entonces problemas fundamentales con el modelo de la UNCTAD, tal y como fue concebido originalmente. Queda claro que la única forma de dar cuenta de los

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cambios ocurridos en la industria portuaria desde los años sesenta es desarrollando un nuevo modelo que incorpore las dimensiones del ‘cambio’ de una manera diferente a ‘fijar’ los cambios en el tiempo. Por esta razón, el modelo que aquí se presenta (cuadro 1.2) tiene en cuenta el cambio sobre la base de una línea de tiempo y considera cada tema importante por separado. Además de las principales categorías de análisis comprendidas en el modelo de la UNCTAD, el de WORKPORT contiene temas operacionales y de desarrollo portuario. Aspectos como la cultura laboral, la salud y la seguridad portuarios, y el medio ambiente, son temas que han surgido solo últimamente y por eso el modelo de la UNCTAD no los cubre de manera pormenorizada, si es que lo hace. El de WORKPORT describe el modo en que ha evolucionado la industria portuaria europea desde los años 1960 e identifica factores clave e hitos en el proceso de transición, así como un número de tendencias importantes. No obstante, el hecho de que se trata de un modelo es bastante subjetivo, las principales tendencias identificadas como importantes en el proceso de transición de los puertos europeos desde los años 1960 aparecen resaltadas con las flechas, y se originan en la búsqueda de una mayor eficiencia y crecimiento por parte de las autoridades portuarias y de las empresas que operan en los puertos. Estas tendencias también resultan afectadas por las políticas gubernamentales nacionales y locales que promueven la eficiencia y el crecimiento de los puertos y actividades afines, así como por las regulaciones cada vez más estrictas de los gobiernos y de la UE en torno a las mismas, con lo cual se apunta a reducir sus costos sociales. Sin lugar a duda, estos factores seguirán incidiendo en el proceso de transición de los puertos europeos. Los componentes del modelo WORKPORT El modelo WORKPORT describe en detalle el proceso de transición de los puertos europeos y sus fases principales. Los puertos han seguido estas fases debido a varios factores externos. Aunque el cuadro 1.2 se entiende por sí solo, a continuación, se describen sus componentes principales y se los discute en relación con el modelo de la UNCTAD.

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Cuadro 1.2. Esquema del modelo WORKPORT del proceso de transición en los puertos europeos

Década de 1960 Infraestructura principalmente de propiedad del sector público, con excepción del Reino Unido

Propiedad

Superestructura y operaciones de carga gestionadas por el sector público o privado, dependiendo del país o puerto

Década de 1970

Participación creciente del sector privado, particularmente en la dotación de superestructura y en las operaciones de carga

Comienza la sustitución por métodos unitizados para las cargas fraccionadas Carga general Tipos de carga

Década de 1980

Década de 1990 Década de 2000

PARTICIPACIÓN CRECIENTE DEL SECTOR PRIVADO Privatización de puertos nacionalizados en el Reino Unido

Creciente orientación comercial de las autoridades portuarias

Cierto nivel de concentración de la propiedad de los puertos del Reino Unido

Puertos más orientados hacia los clientes

Mayor concentración de la propiedad de las terminales de contenedores, a través de la adquisición parcial por parte de compañías multinacionales de terminales

Más privatizaciones en los puertos del Reino Unido

SUSTITUCIÓN DE CARGA UNITARIZADA POR CARGA FRACCIONADA

Carga se divide en carga contenerizada, rodante (roll on-roll off), paletizada, carga en barcazas, carga de sobre dimensionada, pesada o vehículos, y fraccionada.

Comienza a aumentar el tamaño de los buques

Unitarización de carga general completa

Carga seca a granel Pocos cambios Carga líquida a granel Pocos cambios

AUTOMATIZACIÓN Y MECANIZACIÓN CRECIENTES Carga general Procesos de manipulación de carga Carga seca a granel Altamente mecanizada

Procesos auxiliares para las operaciones de carga y suministro de información

Fuerza laboral, organización del trabajo, ambiente laboral, condiciones de empleo

Cada vez más mecanizada y automatizada a raíz de la unitarización Terminales especializadas

Automatización creciente

Carga líquida a granel

Altamente mecani- Terminales especiazada y automatizado lizadas

Totalmente automatizada

Comunicación, intercambio de documentación e información

Correo, teléfono, Registro de operaciones manual cable o en papel

PROLIFERACIÓN DE MÉTODOS

Las operaciones de carga francionada son intensivas en mano de obra, aunque otras son intensivas en capital. Gran cantidad de mano de obra. La fuerza laboral que trabaja en el muelle está altamente sindicalizada

Aspectos sanitarios y de seguridad del entorno laboral

Punto de intercambio entre transporte marítimo y terrestre

Uso creciente de tecnologías de información y mayor complejidad de la red de comunicaciones Correo, teléfono, fax Correo, teléfono, Correo, teléfono, Correo, teléfono, radio, radio, fax, telex radio, fax, telex, EDI fax, telex, EDI, internet, intranet Estandarización de la información

NÚMERO DECRECIENTE DE TRABAJADORES

Operación de la carga se vuelve cada vez más intensiva en capital y menos intensiva en mano de obra

Unitarización de la operación de la carga general lleva a que las tareas mecanizadas estan susbtituyendo las manuales

Estructura organizacional jerárquica

Funciones y procesos de desarrollo portuario

Automatización total de la operación en muelles y patios en algunos terminales de contenedores

Mayor especialización de la fuerza laboral Decrece el número de trabajadores, a pesar de los volúmenes crecientes de carga

Polivalencia del núcleo de la fuerza laboral Estuctura organizacional más plana, requerimiento creciente de competencias en tecnologías de la información Trabajo durante las 24 horas cada vez más común

Comienza en algunos puertos la sustitución de trabajadores temporales Mayor énfasis en aspecto desde rotativas de de calidad de servicios sindicatos a traba- prestados jadores a contrato (trabajadores propios o de agencia)

Retiro progresivo de contratos temporales y rotativas en provisión de trabajadores

Disminuye la proporción de trabajadores sindicalizados

AUMENTO DE LA DIVERSIDAD DE LAS ACTIVIDADES RELACIONADAS CON EL PUERTO

informa- Aumenta la indusEnfocado en carga Relaciones les entre el puerto y trialización pero con algunas sus usuarios actividades auxiliares Crecimiento del área relacionadas dentro del puerto o fuera de área del puerto

Diversificación de las empresas radicadas en el puerto (p. ej. Relaciones hacia la logística y más estrechas los servicios de valor Comunidades entre el puerto y sus agregado) portuarias unidas usuarios Aparecen puertos libres y centros de distribución

Globalización de las comunidades portuarias

TASAS DE ACCIDENTALIDAD Y AUSENTISMO DECRECIENTES El trabajo en el puerto es peligroso por la alta proporción de tareas manuales, la regulación es inadecuada y la capacitación insuficiente

Menos accidentes y problemas de salud Accidentalidad debido a la reducdecreciente y menos ción de las tareas ausentismo por manuales (aunque problemas de salud cuando ocurren accidentes es más probable que sean catastróficos)

Mejor capacitación en temas de seguridad Política formal de salud y seguridad Equipo de carga con mejor diseño ergonómico

Directiz de la UE sobre tiempo de trabajo Control más estricto del entorno laboral

MÁS CONCIENCIA SOBRE EL MEDIO AMBIENTE

Medio ambiente

Bajos niveles de Respuesta reactiva a conciencia ambiental incidentes

Evaluaciones medioambientales Legislación específica

Directiva de Hábitats de la UE

Responsabilidad ambiental creciente

Código ESPO ECO (ecologico)

Iniciativas locales ad hoc Factores determinantes

Intensivo en mano de obra

Intensivo en capital - introducción de nuevas tecnologías

Sistemas de gestón ambiental más proactivos

Más avances en tecnología y en la base del Tecnologías de informaconocimiento ción y de comunicación

Calidad asegurada con Sistemas de Gestión Ambiental El cumplimiento de las obligaciones ambientales se integra en los planes de negocio Integración de los intereses de toda la comunidad porturia

Fuente: Beresford. A.K.C., B.M Gardner, S. J. Pettit, A. Naniopoulos y C.F. Wooldridge (2004)

Fundamentos de Gestión Portuaria

Módulo 1

Propiedad El tema de la propiedad de los puertos ha sido replanteado de manera fundamental, especialmente en los últimos 15 años. Hasta principios del decenio de 1980, la propiedad pública de la infraestructura portuaria era el modelo más común; esto con la excepción del Reino Unido, donde sí había puertos privados. La propiedad de la superestructura y la operación podían estar en manos públicas o privadas, dependiendo del país. Sin embargo, desde principios de la década de 1980 comenzaron a ocurrir cambios significativos. En el Reino Unido, un número importante de puertos de propiedad del sector público fueron transferidos al sector privado en 1983, y subsecuentemente algunos de ellos han sido privatizados individualmente. Ningún otro país ha adoptado una visión de la actividad portuaria tan enfocada en el sector privado, aunque ciertamente su participación en términos de la propiedad y la operación de los puertos se ha generalizado de manera considerable. Allí donde ha incursionado el sector privado, la actitud y la estrategia hacia el desarrollo portuario han sido fundamentalmente diferentes a las que existían en los puertos públicos. La visión de la gestión en el sector privado se asimila de manera general a la de los puertos de tercera generación de la UNCTAD.

Modalidades de carga En el modelo de la UNCTAD, las modalidades de carga eran vistas como específicas a cada generación; así pues, la carga fraccionada era de ‘primera generación’ mientras que la contenerizada se presentaba como de ‘tercera generación’. En el modelo WORKPORT se reconoce que se han producido cambios fundamentales en la manera en la que se manejan algunas modalidades de carga, mientras que en otras los cambios has sido pocos. Esto implica que en un puerto habrá una gama de métodos para una gama de modalidades de carga. El cambio más significativo para todas ellas ha sido el del tamaño de las embarcaciones, factor este que no se tuvo en cuenta en el modelo de la UNCTAD.

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Módulo 1

Procesos de manejo de carga Al igual que con las modalidades de carga, el modelo de la UNCTAD no tiene en cuenta los cambios fundamentales que se han registrado en los procesos de manipulación de la misma. Las últimas dos décadas se han caracterizado por el aumento de la especialización y la automatización. Las técnicas que los puertos usan actualmente para descargar difieren marcadamente de las de los puertos de ‘primera generación’ de la UNCTAD. Los volúmenes que se manipulan actualmente son significativamente superiores, se han reducido las tareas manuales y, en muchos casos, estas últimas han sido reemplazadas completamente por sistemas mecanizados. Más aún, el nivel de contenerización es mucho mayor que el que existía a principios de los años 1980. Esto último ha significado que aquellos puertos que han quedado como puertos de portacontenedores, o que han mantenido terminales para estos, han requerido modificaciones sustantivas. El aumento del tamaño de los buques ha exigido inversiones importantes en sistemas de tecnologías de información auxiliares para el movimiento de contenedores dentro del patio.

Sistemas auxiliares de carga y de disponibilidad de información Con el advenimiento de nuevos procesos de manipulación de la carga ha surgido la necesidad de desarrollar un sistema auxiliar que apoye el uso del puerto como plataforma logística y no como un simple punto de transferencia de carga. Estas actividades se encuentran dispersas en diversos aspectos del modelo de la UNCTAD. Tal es el caso del reconocimiento de los puertos como centros de transporte integrado y plataformas logísticas en términos de actitudes, estrategia y vínculos con proveedores de servicios no portuarios tales como compañías de transporte por carretera y de logística. Uno de los aspectos más destacados de la evolución de los puertos es el de las comunicaciones, intercambios de información, y el seguimiento y control de la carga. El modelo de la UNCTAD tiene una visión muy simplista de estos aspectos y, aunque reconoce su existencia, no define el papel de estas tecnologías. De la misma manera, el uso

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Módulo 1

de la tecnología de la información ha sufrido cambios fundamentales que no se hubieran podido vislumbrar en la época en que se desarrolló el modelo de la UNCTAD.

Cultura laboral La cultura laboral alude a la forma en la que los trabajadores portuarios se contratan y se organizan, así como a los cambios que se han producido en las condiciones laborales. El modelo de la UNCTAD no hace referencia al empleo como una categoría relevante en las tres generaciones de puertos. No obstante, en las últimas cuatro décadas han ocurrido cambios fundamentales en esta área. En los años 1960, la carga era principalmente fraccionada y la tecnología para manipularla no estaba lo suficientemente desarrollada como para permitir su procesamiento en gran escala con maquinaria. Se trataba de una actividad intensiva en mano de obra que involucraba múltiples tareas manuales. La cultura laboral se basaba en descripciones precisas de los puestos de trabajo y en la demarcación de las tareas. La fuerza laboral se encontraba fuertemente sindicalizada y, por esta razón, la gerencia del puerto no tenía la capacidad de asignarla de acuerdo con las necesidades del momento. Durante los años 1970 y 1980, la mecanización de la manipulación de la carga, así como un mayor nivel de unitarización, dieron lugar a una disminución de la fuerza laboral, incluso cuando los volúmenes de carga seguían aumentando. Asimismo, la mano de obra era cada vez más especializada, lo cual se tradujo, a finales de los años 1980, en el desarrollo de la llamada polivalencia laboral, con lo cual la gerencia del puerto tenía una mayor flexibilidad para asignar el trabajo. Sin embargo, los beneficios plenos de este enfoque no se lograron sino hasta cuando se produjo la desregulación laboral. Funciones del puerto y desarrollo En el modelo de la UNCTAD, la función de los puertos y los procesos de desarrollo no aparecen como una categoría separada, si bien se hace mención de ciertas características de la organización en las que se considera la integración de los puertos a la 23

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Módulo 1

cadena logística. Sin embargo, se ha producido un cambio fundamental que ha llevado a que los puertos operan en el contexto del movimiento de carga, y por ello en el modelo WORKPORT los procesos de desarrollo se consideran como una categoría separada. En los años 1960, los puertos eran básicamente puntos de intercambio entre el transporte marítimo y el transporte hacia el interior del territorio (hinterland de cada respectivo puerto). Por esta razón se enfocaban en la carga, pero solo en su transbordo de una modalidad de transporte a otra. Al mismo tiempo, la relación entre la gerencia del puerto y los usuarios era si acaso informal, y en la industria en general, incluyendo la portuaria, los contratos eran a menudo igualmente informales, lo mismo que las relaciones de negocios. En la medida en que la unitarización de la carga no había madurado —en términos de su desarrollo—, y el transporte se encontraba altamente segmentado, las distintas partes trabajaban de manera independiente, no integrada. Las empresas se encontraban diferenciadas según la modalidad de transporte, con poca evidencia de integración vertical u horizontal. Los puertos exitosos se sintieron presionados a expandirse físicamente, mientras que otros terminaron con más terreno del que requerían; incluso los puertos en vías de expansión tuvieron que reconsiderar su estrategia de uso del suelo para aprovechar al máximo sus recursos. Durante los años 1980, algunos puertos se diversificaron hacia el campo emergente de la logística. Comenzaron entonces a ofrecer servicios de valor agregado, a medida que se integraban cada vez más a la cadena de transporte en diferentes grados, dependiendo de los requerimientos de la carga y de los clientes. Los años 1990 registraron la profundización del proceso de globalización en la industria portuaria, a medida que las fusiones y adquisiciones, así como las alianzas estratégicas, se tornaban más comunes y complejas. Al igual que en otras áreas del modelo WORKPORT, el cambio en las funciones portuarias y en los procesos de desarrollo ha seguido una senda evolutiva y no revolucionaria, como se deducía del modelo de la UNCTAD. 24

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Módulo 1

Salud y seguridad La seguridad es un tema que define las formas de trabajar y de comportarse. Los enfoques de industrialización y de organización del trabajo —que por razones culturales e históricas difieren entre países— han incidido en el desarrollo de este campo. Si bien estos temas no se tomaron en cuenta en el modelo de la UNCTAD, constituyen un área en la que se han producido avances considerables en las últimas dos décadas, particularmente en la Unión Europea (UE), donde se ha expedido una serie de directivas sobre salud y seguridad. En el sector del transporte, incluyendo los puertos, también inciden los avances en el campo de la salud y la seguridad en general. Además de la UE, existen otras organizaciones internacionales que también desempeñan un papel igualmente importante en el desarrollo y promoción de las regulaciones de seguridad. A través de un trabajo consensuado, y bajo los auspicios de la ONU, la Organización Marítima Internacional (OMI) ha contribuido a la armonización internacional de las regulaciones de seguridad y medio ambiente. Un resultado concreto de su trabajo es el Código ISM (International Safety Management o Gestión de Seguridad Internacional), en el que se trata principalmente el tema de la estandarización de los procedimientos de seguridad abordo y en tierra, y cuya implementación corresponde a la autoridad estatal portuaria.

Medio ambiente Los temas medioambientales son de reciente aparición en el contexto del desarrollo y operación de puertos y áreas portuarias. El modelo de la UNCTAD ignora completamente los impactos ambientales de la actividad portuaria. Esto por cuanto, en esa época, las autoridades competentes estaban más preocupadas por los efectos que tenían en sus actividades los elementos del entorno como los vientos, las olas, las mareas y las corrientes, que por el impacto de las operaciones portuarias en la calidad del medio ambiente. Desde entonces, el manejo efectivo que se le dé a este último aspecto se ha vuelto cada vez más importante en términos de las operaciones diarias y del desarrollo de largo plazo. 25

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Módulo 1

Las autoridades portuarias están sujetas a legislación nueva y en evolución dirigida específicamente a la protección medioambiental y al desarrollo sostenible. Esta ‘evolución’ no encaja bien en el modelo de la UNCTAD, el cual implica cambios marcados de una ‘generación’ de puertos a la siguiente. La política actual del sector portuario consiste en estimular el cumplimiento de estándares elevados a través de esquemas voluntarios de autorregulación. El estatus del medio ambiente, tanto en el ámbito del negocio como de los planes de desarrollo de las autoridades portuarias, se ha elevado de manera cuantificable desde que la Organización Europea de Puertos Marítimos (ESPO) lanzara las iniciativas —inspiradas por el sector portuario— del Código de Práctica Ambiental y la Reseña Ambiental. Mediante esfuerzos de investigación internacional y de proyectos de desarrollo colaborativos copatrocinados por la Comisión Europea y puertos europeos importantes (como por ejemplo ECO—Information y ECO Ports), se ha logrado establecer una red funcional entre puertos para el intercambio de soluciones viables y costo—efectivas basadas en la experiencia y el conocimiento compartidos. Asimismo, se han desarrollado herramientas y metodologías apropiadas para su aplicación en las condiciones específicas y exigentes de las áreas portuarias.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se explican el concepto, las estrategias, los objetivos y los modelos más importantes del desarrollo portuario. En cuanto a los principales objetivos del desarrollo portuario, se los describe brevemente uno por uno. Igualmente se discuten dos modelos de desarrollo portuario: el de tres generaciones de puertos de la UNCTAD, según el cual los puertos se han adaptado para incorporar cambios tecnológicos, políticos y operacionales, y el modelo WORKPORT de la Comisión Europea, en el cual se define un conjunto de características de las prácticas operacionales actuales en los puertos.

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Módulo 1

UNIDAD II POLÍTICA DE COOPERACIÓN PORTUARIA

Objetivos de la unidad Esta unidad tiene por objetivo explicar los fundamentos, la base conceptual y los elementos teóricos de la cooperación entre autoridades portuarias, operadores portuarios, empresas de transporte marítimo, proveedores de servicios de transporte hacia el interior, y otras organizaciones afines.

II.1. ¿Cuál es el concepto de cooperación portuaria? La estrategia de establecer asociaciones entre los puertos para asegurar su competitividad compartiendo recursos comunes se conoce como alianza portuaria. Esta es una de las herramientas estratégicas con que cuentan las autoridades portuarias para aumentar el interés bilateral (Lim, Y.T., 2008). La maximización de beneficios económicos mediante la eliminación de ineficiencias en las actividades portuarias de las partes es la intención principal de las alianzas y la cooperación portuarias. Ryoo, et al. (2009) reformularon la meta fundamental de la cooperación en torno a la operación portuaria como el aumento de las utilidades a través de la mejora de las ventas, para los operadores portuarios, y como el aprovechamiento de las economías de escala, en el caso de las autoridades portuarias. 27

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Módulo 1

La UNCTAD (1996) clasificó la cooperación portuaria en tres grupos: institucional, industrial y comercial. La cooperación institucional ocurre cuando los intereses comunes dan lugar a la creación de instituciones regionales dedicadas a promoverlos. La mayoría de tales instituciones se han formado en torno al comercio y otras actividades, incluyendo las portuarias. La cooperación institucional puede generar actividades sustanciales de desarrollo portuario. Ejemplo de ello es la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), la cual ha estado trabajando en el desarrollo del sector portuario de los países miembros con base en el “Mapa de ruta hacia un sistema de trasporte marítimo integrado y competitivo”. Bajo los esquemas de cooperación industrial se produce un intercambio de ideas e información entre las partes que cooperan —autoridades portuarias, operadores portuarios y empresas relacionadas con el puerto— sobre una base industrial.

II.2. ¿Por qué se necesita la cooperación portuaria? Hoy en día, la industria portuaria no puede sobrevivir por sí sola. La operación y la gestión portuaria tienen que propender por la integración y la cooperación con otros operadores portuarios o con otras industrias, entre ellas la naviera, los proveedores logísticos, las industrias manufactureras y las de la producción. El Banco Mundial (2007) identificó cinco fuerzas cuya interacción definirá el ambiente competitivo al que se enfrentarán las autoridades portuarias y los proveedores de servicios portuarios en el siglo XXI, a saber: a)

la rivalidad entre competidores actuales;

la amenaza de nuevos competidores;

el potencial de sustitutos globales;

el poder de negociación de los usuarios de los puertos, y

el poder de negociación de los proveedores de servicios portuarios.

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II.2.1. Cambios en el entorno y la infraestructura de la operación portuaria Si la visión de cooperación que hoy prima en el sector del transporte marítimo se hubiera planteado desde un principio, la contenerización habría sido uno de los actores principales en este escenario. La contenerización ha sido el invento más importante para el transporte de carga marítimo y la columna vertebral de la globalización. Con el desarrollo paulatino de los factores técnicos, económicos y organizacionales de la contenerización, las ventajas de la globalización —en términos de las oportunidades que ofrece— han sido aprovechadas por varios sectores del transporte marítimo como son las empresas navieras, los operadores de contenedores en la terminal, los proveedores de logística, las empresas de transporte intermodal, las firmas de transitarios o agentes de cargas, etc. La contenerización ha mejorado la sincronización de las actividades de transporte marítimo en el tiempo y en el espacio mediante la introducción de cadenas de logística, al tiempo que ha permitido la integración de la cadena de transporte (FREMONT, 2010). En el Informe sobre el Transporte Marítimo de la UNCTAD de 2017 se resalta una serie de estadísticas importantes sobre el sector. De acuerdo con este análisis (UNCTAD,2017), en 2016 el transporte marítimo de carga aumentó un 2,6 comparado con 2015. El crecimiento de la flota mundial en 2016 fue de 3,15% frente al año anterior. El Informe muestra que el movimiento de contenedores en los puertos del mundo creció en 12,9 millones de TEU en 2015, equivalente a un aumento de un 1,9 % frente al año anterior. En este informe también se señalan los desafíos económicos, medioambientales y sociales a los que se enfrentan los puertos hoy en día, a saber: a)

el volumen creciente del tráfico y su concentración, provocados por el tamaño cada vez mayor de los buques;

el coste de las medidas de adaptación de los puertos y de las infraestructuras de su zona de infuencia;

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la modificación del mercado, al aumentar las alianzas entre compañías navieras de línea;

las restricciones de los presupuestos nacionales que limitan la posibilidad de financiación pública de la infraestructura de transportes;

la volatilidad de los precios de la energía, el nuevo panorama energético y la transición hacia combustibles alternativos;

la entrada en vigor de límites más exigentes para el azufre, por ejemplo, en los países delas zonas ECA de la OMI;

las crecientes presiones sociales y medioambientales;

La aparición de posibles cargos para el uso de vías de transporte marítimo nuevas o ampliadas.

los cambios potenciales de las rutas marítimas debido a la ampliación de los canales internacionales, o la creación de otros nuevos

una situación geopolítica insegura y sus efectos sobre el desplazamiento de las cadenas de suministro;

la globalización cada vez mayor de las empresas y la sociedad; y los obstáculos para el transporte marítimo en los mercados internos.

Fuente: UNCTAD (2017)

A lo anterior se agregan cambios y desafíos adicionales en los sectores de transporte, logística y puertos. Los niveles de concentración en el sector de transporte marítimo han aumentado sustancialmente. Mientras que en 1980 las veinte líneas navieras más importantes del mundo controlaban el 26% de la capacidad total de acomodar TEU en sus buques, su participación se ha incrementado marcadamente, llegando al 88,6% en 2018 (Alphaliner— Top 100, Febrero 2018). Un primer aspecto es que, en la fase actual de alianzas y consorcios entre líneas navieras internacionales, las de portacontenedores son las que más poder tienen en el 30

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Módulo 1

mercado y sus opciones para decidir el puerto de escala son mayores. Song (2001) señala la necesidad de que se produzcan ciertas formas de competencia y cooperación entre los puertos para proveer servicios que se ajusten a las estrategias cambiantes de las líneas navieras. En segundo lugar, en los sectores de logística la contenerización actúa como herramienta intermodal que satisface las necesidades de servicios puerta a puerta. Continuamente surgen en el interior redes de transporte terrestre por camión y ferrocarriles regionales que prestan servicio para atender los altos volúmenes de carga que salen de las centrales portuarias en diferentes direcciones, y que además amplían los servicios puerta a puerta. La contenerización también facilita la integración vertical con todos los participantes de la cadena internacional de transporte intermodal, que es el espacio donde surgen las economías de escala. Esta situación, que se puede extender a los puertos que tienen vínculos tanto con el hinterland como con el foreland, lleva a reconsiderar la gestión y las operaciones portuarias, así como la reestructuración de la administración del puerto y los esquemas de cooperación. En tercer lugar, en el sector portuario se ha mejorado la infraestructura para recibir buques portacontenedores cada vez más grandes. Los puertos han mejorado sus instalaciones para dar cabida a buques de mayor calado, han instalado grúas pórtico buque a tierra altamente eficientes, han actualizado los sistemas informáticos de la comunidad portuaria, y han establecido acuerdos entre los puertos que cooperan y los proveedores de servicios de logística de transporte. Hoy en día, dependiendo de si el negocio es de escala global o regional, los operadores portuarios pueden considerarse corporaciones multinacionales. Los grupos que operan en el ámbito global, como, DP World, APM Terminals, PSA Corporation y Hutchison Port Holdings, están controlando una porción cada vez mayor de la gestión y operación portuarias (Song, 2003). Estache y Trujillo (2009) señalan cuáles son los seis cambios económicos globales que tendrán mayor incidencia en el sector portuario: a)

mayores niveles de comercio y especialización comercial;

una mayor preocupación por el medio ambiente; 31

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Módulo 1

una mayor preocupación por la seguridad;

cambios emergentes en el clima de negocios;

cambios institucionales emergentes, y

cambios operacionales emergentes en el transporte.

Dado que todos estos desafíos están destinados a modificar el nivel, patrones, volumen y composición del tráfico de contenedores, tanto los puertos como las autoridades del ramo deberán considerar cambios en materia de estructura administrativa, actividades de operación y portafolio. Las autoridades portuarias están considerando actualmente la posibilidad de permitir un mayor grado de flexibilidad y cooperación entre los actores que participan en el comercio, transporte y contenerización en el marco de la globalización. En la discusión acerca de las razones que impulsan estas alianzas permeadas por una visión holística del sector, se deben considerar tanto las endógenas como las exógenas. Por el lado de las endógenas, su fuerza motriz y sus incentivos provienen del interior de la organización del puerto. Por ejemplo, las bajas utilidades o una posición financiera débil de la autoridad portuaria podrían ser el motivo que conduzca a buscar la cooperación o la fusión con otros puertos. Por el lado de las razones exógenas, puede haber presiones externas que motiven e incentiven a los puertos a buscar cooperación. Un ejemplo de ello es la fusión entre el puerto de Malmo, en Suecia, y el puerto de Copenhague, en Dinamarca. La construcción de un vínculo fijo entre Dinamarca y Suecia (el puente de Oresund) hizo que estos dos puertos perdieran todo el tráfico de ferris entre los dos países. Este hecho se constituyó en una presión externa para que ambos consideraran la cooperación.

II.2.2. Cooperación y competencia portuaria Cooperación y competencia son probablemente los dos filos de una espada de doble filo. En el amplio espectro de los sectores del transporte marítimo y la logística se

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está persiguiendo la competitividad de precios y la expansión de la oferta de servicios a partir de los cambios estructurales originados en el surgimiento de una mezcla de grupos autónomos, alianzas, fusiones y acuerdos de cooperación (Heaver, 2001). Sin embargo, el hecho de que los desafíos actuales —en el marco de un entorno global fluido— hayan estimulado la cooperación no significa que haya desaparecido la competencia. Es más, la cooperación puede ayudar a fortalecerla (UNCTAD, 1996). Algunos académicos se han referido a la cooperación como una situación en la que todos los participantes ganan cuando se combinan los niveles óptimos de cooperación y competencia (Song, 2003). Sin embargo, dado que comúnmente el desarrollo de la contenedorización también crea condiciones muy próximas de sustitución de puertos en una misma región, y ello hace muy probable que se exponga a la competencia de otros puertos y otras rutas (OECD, 2009). Durante la primera década del siglo XXI, la cooperación portuaria regional y la competencia entre puertos se generalizaron en todo el mundo, y con mayor intensidad que antes.

II.3. ¿Cuáles son los tipos de cooperación portuaria? Hoy en día se observan varios tipos de cooperación en el sector del transporte marítimo, lo cual incidirá de manera importante en las actividades de desarrollo regional. Lo temas de seguridad y medio ambiente también han impulsado esta tendencia. El objetivo de esta cooperación es promover el desarrollo de la industria del transporte marítimo de modo que favorezca a todas las partes involucradas en el marco de sus respectivas leyes, normas y reglamentos. Para ello se busca incentivar a las autoridades competentes, compañías de transporte marítimo, puertos e instituciones educativas y de capacitación. Este tipo de cooperación involucra una gama más amplia de actividades, entre ellas el intercambio de puntos de vista sobre temas de transporte marítimo e información sobre legislación y regulaciones relativas al mismo; la promoción de la eficiencia del servicio de transporte en el comercio marítimo internacional a través de la administración efectiva de los puertos y los buques de carga; la mejora

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de la seguridad marítima y la protección medioambiental marítima frente a la contaminación; el intercambio de tecnologías, y la promoción de la cooperación en favor de la seguridad marítima. Los tipos de cooperación portuaria variarán dependiendo no solo de los términos de la participación de las autoridades portuarias y/o de los operadores de las terminales, sino también de las rutas, las funciones portuarias y la ubicación del puerto. Por ejemplo, un memorando de entendimiento (MOU) es un compromiso de cooperación básico entre dos o más autoridades portuarias en torno a una única ruta comercial, como por ejemplo Shanghái—Hamburgo o Rotterdam—Nueva York. Los puertos geográficamente cercanos tienen la posibilidad de competir en forma cooperativa, llamada “coopetition”, o podrían hasta integrarse actuando a través en una empresa conjunta. Asimismo, los puertos interiores también pueden convertirse en socios potenciales de los puertos marítimos mediante esquemas de cooperación, y así garantizar un flujo de transporte frecuente y confiable en el interior. En otros aspectos de esta cooperación, los puertos marítimos asumen funciones de puertos concentradores (hub) en rutas comerciales importantes.

II.3.1. Memorando de entendimiento (MOU) Las autoridades portuarias cooperan entre sí con la intención primordial de facilitar e intensificar aquellos vínculos comerciales que apunten a incrementar el volumen de los puertos. Las visitas regulares de delegaciones de funcionarios gubernamentales y empresarios privados son una forma de fomentar estas relaciones comerciales. Una herramienta de cooperación muy usada entre las autoridades portuarias es el llamado memorando de entendimiento o MOU, un documento que se firma durante las visitas de delegaciones de representantes a los puertos. A continuación, se ofrecen algunos ejemplos:

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n La autoridad portuaria de Incheon en Corea del Sur y PSA (la autoridad por-

tuaria de Singapur) firmaron un memorando de entendimiento para facilitar la cooperación estratégica de largo plazo1. n La autoridad portuaria y marítima de Singapur (MPA) firmó un memorando

de entendimiento con la autoridad de Rotterdam, en los Países Bajos, el 20 de abril de 20152. n Karachi (Paquistán) y Guangdong (China) firmaron un MOU en 20153. n Los Ángeles (EEUU), Auckland (Nueva Zelanda) y Ghangzhou (China) firma-

ron un MOU en 20154. n Shanghái (China) y Amberes (Bélgica) firmaron un MOU en 20145. n Los Ángeles (EEUU) y Hamburgo (Alemania) firmaron un MOU en 20136.

Entre los temas que se abordan en estas declaraciones estratégicas figuran especialmente la facilitación de importaciones, exportaciones y transbordo de bienes; la agilización de los trámites aduaneros; el intercambio información sobre el hinterland, mercado, comercio, cargas; la realización de actividades conjuntas de mercadeo; las medidas medioambientales y de seguridad, y la capacitación del personal. También se registra cooperación informal a través del intercambio regular de información entre las autoridades portuarias afiliadas a instituciones como la Asociación Internacional de Puertos (IAPH) o la Organización Europea de Puertos Marítimos (ESPO), entre otras. Por último, las visitas regulares de delegaciones constituyen otra modalidad de cooperación bilateral o multilateral entre dos o más autoridades portuarias.

https://www.joc.com/port-news/terminal-operators/psa-international/incheon-port-authority-psa-international-sign-mou_20131112.html 2 http://seafarersrights.org/mpa-signs-mou-with-port-of-rotterdam-authority/ 3 https://maritime-executive.com/article/la-nz-and-guangzhou-establish-ports-alliance#gs.pCTHaFc 4 https://maritime-executive.com/article/la-nz-and-guangzhou-establish-ports-alliance#gs.pCTHaFc 5 http://www.portofantwerp.com/circleoffriends/en/nieuws/ports-antwerp-and-shanghai-strengthencollaboration 6 http://www.scmr.com/article/port_of_hamburg_and_port_of_los_angeles_sign_mou_for_partnership

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II.3.2. Competencia entre puertos cercanos La cooperación entre puertos próximos que compiten se denomina coopetencia. El concepto de cooperación alcanzó popularidad en la teoría de juegos y fue utilizado en el contexto de la gestión estratégica por Brandeuburger y Nalebuff (1996). Estos autores sugirieron que los gerentes debían superar el paradigma tradicional de la competencia y más bien cooperar con sus competidores con el fin de crear valor. Los cinco pilares de la coopetencia son: a)

la naturaleza de la asociación;

la gobernanza de la cooperación;

el producto de esa asociación;

las características de los actores, y

las características del entorno o clima de negocios (Dorn, 2016).

En otras palabras, lo anterior se puede resumir como el alcance de la cooperación, sus reglas, su valor agregado, sus participantes y sus tácticas (Fritsch, 2014). En el contexto de la industria portuaria, Song (2002) analiza la rivalidad entre los puertos de Hong Kong y Yantian, y resalta una alianza estratégica entre operadores de terminales como la principal herramienta de cooperación. En este tipo de esfuerzos, los puertos se enfocan en sus fortalezas y debilidades individuales, y segmentan su oferta de servicios con el fin de atraer nuevos clientes. Una amenaza latente es que uno de los puertos se fortalezca a costa del otro sin compartir los ingresos. Al mismo tiempo, sin embargo, existe una oportunidad sumamente valiosa de generar una ventaja competitiva frente a otros puertos rivales. Las formas de cooperación más comunas se dan en torno al mercadeo, el abastecimiento, el personal y los equipos. La cooperación entre autoridades portuarias es más común que la cooperación entre estas últimas y los operadores de terminales. Un ejemplo de competencia entre dos operadores de terminales es el “Centro de coordinación de embarcaciones de Ham-

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burgo HVCC” en ese puerto alemán. Los dos operadores de terminales de portacontenedores —HHLA y la Eurogate Container Terminal Homburg GMBH— coordinan el manejo del tráfico para el arribo de buques, las rutas alrededor del puerto y el zarpe de embarcaciones.

II.3.3. Integración portuaria Un término más riguroso para reflejar la forma más estrecha de cooperación es integración. Los ingresos generados por la manipulación de la carga son distribuidos entre los socios según el acuerdo legal subyacente. Un ejemplo de integración portuaria es el contrato de asociación entre los puertos de Malmo (Suecia) y Copenhague (Dinamarca), o entre los puertos de Kotka (Finlandia) y Hamina (Finlandia). Entre los ejemplos de integración completa de varios puertos en el interior representados por una autoridad portuaria figuran el de Lieja, el de los gestores de las vías navegables flamencas, el del puerto de Paris, y el de los puertos de Ness—Dusseldorf. La privatización y la desregulación de los puertos es una política que solo se ha implementado plenamente en el Reino Unido. Esta ha consistido en la cesión de los derechos de propiedad del puerto, así como de sus deberes y obligaciones, a organizaciones del sector privado. Las principales autoridades portuarias ya no son entidades públicas o departamentos del gobierno sino empresas privadas. Las estructuras de propiedad cambiaron de las de puertos nacionales llamados “Trust—Ports” regidos por la Comisión Británica de Transporte y gestionados por juntas locales, y/o de puertos de propiedad de las autoridades locales y dirigidos por estas, a puertos de propiedad de compañías privadas, que también se encargan de su gestión. Una de las empresas privadas más grandes que actúa como dueña y operadora de puertos en el Reino Unido es el Peel Ports Group Limited. Otras son la Associated British Ports, las Belfast Harbor Commissions, la Bristol Port Company, el DP World London Gateway, Forth Ports, Hutchison Ports UK, PD Ports y la Autoridad del Puero de Londres.

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II.3.4. Puertos marítimos e interiores La cooperación entre puertos marítimos e interiores busca ampliar el área de influencia de los primeros o sus respectivos hinterland, desde y hacia los clientes. Los consumidores finales de los servicios de transporte son las empresas industriales y comerciales localizadas en las regiones del interior, mientras que las empresas comerciales son las de transporte marítimo y las firmas de transitarios o agentes de cargas marítima. La firma Europe Container Terminal opera las terminales marítimas en Rotterdam (ECT Delta Terminal, Euromax Terminal Rotterdam), así como una terminal interior en Duisburg (DeCeTe Duisburg). Aquí el transporte intermodal usado para conectar los dos puertos está constituido por barcazas y ferrocarril. El puerto interior más grande de Europa —el puerto de Duisburg sobre el río Rin en Alemania— ofrece una conexión ferroviaria directa tres veces por semana al puerto de Rotterdam (Port of Rotterdam, 2014), mientras que el puerto interior de Lieja sobre el río Meuse, en Bélgica, ofrece transporte diario de contenedores a los puertos de Amberes, Rotterdam y Zeebrugge. Otra estrategia de los operadores de terminales marítimas es la de vincularse con empresas de transporte del interior a través de sus propias subsidiarias. Por ejemplo, el puerto de Rotterdam y el puerto interior de Neuss—Dusseldorf—Colonia están conectados por el río Rin y ofrecen servicios regulares de barcazas (RP online, 2012).

II.3.5. Cooperación entre puertos concentradores (hub) Las redes de puertos concentradores (hub) y alimentadores (feeder) mantienen relaciones estrechas de negocios con las compañías de transporte marítimo y los operadores de las terminales. Si las empresas navieras —como clientes que son de los operadores de las terminales— invierten en estas últimas, se produce una forma indirecta de cooperación portuaria. Ordemann (2013) elaboró un escenario de cooperación entre puertos de contenedores para los de Hamburgo, Bremerhaven y Wilhelmshaven en Alemania, concentrándose en la función de transbordo en los

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puertos concentradores (hub). Otra idea de cooperación entre centrales portuarias —aunque actualmente solo existe en teoría— aborda la relación entre un puerto marítimo de salida de exportaciones y uno de arribo de importaciones (Fiedler, 2016).

II.3.6. Integración vertical e integración horizontal El primer tipo de cooperación —y el más visible— es el de la integración vertical y horizontal entre organizaciones relacionadas con puertos y otros varios actores del mercado conectados por vía marítima. En este renglón existen varios tipos de acuerdos posibles entre las partes cooperantes. Gráfico 2.1. Integración vertical y alianzas horizontales

Fuente: Dong-Keun Ryoo (2011)

La globalización y el desarrollo de la cadena de producción global han tenido un efecto importante en cuanto a estimular la profundización de la cooperación entre los diferentes actores del sector del transporte.

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Las actividades de cooperación portuaria también se pueden categorizar como formales e informales. La cooperación formal normalmente abarca asuntos financieros, comerciales y legales. La UNCTAD (1996) describió las actividades genéricas de cooperación mediante el esquema que se observa en el gráfico 2.2. Gráfico 2.2. Cooperación formal vs. cooperación informal

Fuente: a partir de UNCTAD (1996)

El memorando de entendimiento (MOU) es una de las herramientas más usadas para forjar compromisos de cooperación entre las autoridades portuarias. La cooperación entre puertos vecinos que compiten se denomina “coopetition”. La integración portuaria se produce a través de alianzas estratégicas entre autoridades portuarias y operadores de terminales, o incluso mediante la cesión total de los derechos de propiedad, deberes y obligaciones del puerto a empresas privadas (privatización). La cooperación entre puertos marítimos e interiores busca ampliar el hinterland del puerto, desde y hacia los clientes. La red portuaria “concentrador (hub) — alimentador (feeder)” contiene relaciones de negocios estrechas entre las compañías de transporte marítimo y los operadores 40

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de terminales. Sin embargo, la cooperación entre autoridades portuarias y/o operadores de terminales de una misma red de puertos hub y feeder no es directamente aplicable. La UNCTAD agrupó la cooperación portuaria regional en tres tipos principales: institucional, industrial y comercial.

II.3.7. Cooperación institucional La cooperación institucional se produce cuando un grupo de países que tienen intereses comunes crean instituciones regionales tales como la Unión Europea (UE), el Acuerdo de Libre Comercio de América de Norte (NAFTA), la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), la Organización de la Unidad Africana (OAU), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), etc. Aunque algunas de estas organizaciones se ocupan exclusivamente de asuntos comerciales, otras tienen el objetivo más ambicioso de promover el desarrollo a través de varias actividades, entre ellas las portuarias. Algunas instituciones regionales se dedican exclusivamente a temas de transporte marítimo, como por ejemplo la Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM), la Conferencia Ministerial de los Estados de África Occidental y Central sobre Transporte Marítimo (MINCOMAR), etc. En este tipo de esquemas de cooperación, los gobiernos firman acuerdos para adoptar principios y acciones comunes relacionados con el transporte marítimo.

II.3.8. Cooperación industrial En los esquemas de cooperación industrial por lo general se crea una asociación de puertos que agrupa autoridades, operadores y empresas del sector portuario. Con esto se busca principalmente promocionar las actividades portuarias sin el propósito de obtener rentabilidad. Aquí, el intercambio de ideas e información es la actividad principal. Si bien algunas veces puede haber cooperación en materia de operaciones,

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el objetivo es simplemente obtener utilidades, aunque sin racionalizar los recursos de las partes cooperantes. Las asociaciones portuarias se pueden clasificar en tres tipos: n Asociaciones internacionales: Asociación Internacional de Puertos (IAPH). n Asociaciones regionales: Asociación de Gestión Portuaria de África Occiden-

tal y Central (PMAWCA); Asociación de Gestión Portuaria de África Oriental y del Sur (PMAESA). n Asociaciones técnicas: Surgen en torno a temas como la legislación, siendo

este el caso de la Asociación Internacional de Congresos de Navegación (PLANC); a relaciones entre ciudades y puertos, como en el caso de la Asociación Internacional de Ciudades y Puertos; o a actividades de manipulación de carga, como la Asociación para la Coordinación de la Manipulación de Carga Internacional (ICHCA).

II.3.9. Cooperación comercial Este tercer tipo de cooperación sí responde a los fines de lucro y de obtención de beneficios comerciales. En este caso, el principal incentivo para la cooperación son las “pérdidas o ganancias” de dinero. Aunque es posible que la parte comercial no espere necesariamente un retorno/utilidad de la inversión, sí puede buscar mercados potenciales para desarrollar sus actividades en el futuro. La cooperación sobre una base comercial se formaliza mediante contratos establecidos al tenor del derecho comercial. A menudo se usan licitaciones competitivas para otorgar concesiones a operadores de terminales de contenedores de uso público. Las concesiones también se pueden pactar en acuerdos bilaterales para terminales de contenedores de dedicación exclusiva, especialmente entre una autoridad portuaria u operador de terminal y las compañías navieras. Ocasionalmente se hacen ofertas directas al gobierno para la apertura de un nuevo puerto, como lo hizo recientemente una empresa radicada

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en Singapur interesada en construir dos terminales de contenedores cerca de Yangon7. De hecho, fue así como se construyeron muchos de los puertos de aguas profundas a comienzos del presente siglo. Los términos de los contratos son importantes; no solamente deben ser justos para todas las partes involucradas sino también para los usuarios, especialmente en las terminales de contenedores de uso público. La UNCTAD ha publicado dos informes donde se reseñan las cláusulas más comunes en los contratos que aplican a la operación de terminales de contenedores8. Se necesita capacidad de innovación, como se observa en el ejemplo de cooperación sobre dragado reportada para Nueva Zelanda, el cual requirió un acuerdo marco entre tres puertos para usar un contratista común y, bajo ese acuerdo, cada puerto pudo firmar un contrato individual más beneficioso con dicho contratista.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se hace una breve reseña de la base conceptual y los elementos teóricos de la cooperación entre autoridades portuarias, operadores portuarios, empresas de transporte marítimo, proveedores de servicios de transporte hacia el interior, y otras organizaciones afines. Se discutieron tanto la necesidad de la cooperación portuaria en un clima de negocios dinámico, como los distintos tipos de políticas de cooperación que hoy existen en el sector. Actualmente, las industrias portuarias atraviesan dificultades y no pueden sobrevivir por sí solas mientras se recuperan de la crisis financiera global y hacen frente a la intensa competencia que se presenta en la industria del transporte marítimo en el ámbito global.

7 8

Sea Trade Week News Front, 8-14 de septiembre de 1995, pág. 15. Rights and Duties of Container Terminal Operators and Users, UNCTAD/ST/SHIP/12,1987.

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UNIDAD III POLÍTICAS DE GOBERNANZA PORTUARIA

Objetivo de la unidad Esta unidad tiene por objetivo identificar y explicaron las estrategias estructurales de la gobernanza en la industria portuaria en el marco de un entorno global dinámico, así como el concepto de gobernanza portuaria, tal como lo definen varios autores.

III.1. ¿Cuál es el concepto de gobernanza portuaria? El concepto de gobernanza tiene muchos significados. Geiger (2009) propuso las siguientes: a)

Es un estándar deseado de comportamiento cooperativo, particularmente con respecto a las empresas que cotizan en bolsa,

Un concepto asociado con políticas públicas y con la noción de ‘gobierno’, o

Es la coordinación de actores de una organización o clúster de empresas.

Según Tseng (2016), el término ‘gobernanza portuaria’ (en este caso la Autoridad Portuaria o AP) se encuentra asociado con la primera definición de Geiger (2009), o con 44

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la tercera, es decir, la gobernanza del clúster de empresas (cadena logística del puerto). La presente reseña sistemática de la gobernanza portuaria se hará siguiendo este último significado, a saber, la gobernanza como las relaciones que existen entre actores en la cadena logística del puerto y los mecanismos de coordinación usados en esta cadena (De Langen, 2004). Los estudios sobre gobernanza portuaria se iniciaron a principios de los años 1990. Desde entonces, el desarrollo de este campo se ha intensificado mediante la elaboración de análisis con diferentes enfoques y variados propósitos, aunque predominan las aproximaciones cualitativas. Uno de los tópicos emergentes se relaciona con los modelos de gobernanza y su relación con el desempeño portuario (Brooks & Pallis, 2008). No obstante, la importancia de la gobernanza portuaria, hasta ese momento no existía en la literatura una reseña sistemática de estudios sobre este tema; solo se identificó un estudio de investigación sobre puertos, el cual fue elaborado por Woo, Pettit, Kwak y Beresford (2011).

III.2. ¿Cuáles son las funciones de cada uno de los órganos que gobiernan los puertos? III.2.1. Función de una autoridad portuaria Los puertos normalmente tienen un órgano directivo denominado autoridad, gerencia o administración portuaria. El término autoridad portuaria cobija a cualquiera de estos tres. La autoridad portuaria ha sido definida de varias maneras. En 1977, una comisión de la Unión Europea (UE) la definió como un “órgano estatal, municipal, público o privado, responsable por la construcción, administración, y algunas veces la operación de las instalaciones portuarias y, en algunas circunstancias, por su seguridad”. Esta definición es lo suficientemente amplia como para acomodar los diferentes modelos de gestión portuaria existentes dentro de la UE y en otros lugares.

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La autoridad portuaria se puede establecer en todos los niveles de gobierno: nacional, regional o local. La modalidad más común es una autoridad portuaria local que administra solo un área portuaria. Sin embargo, en países como Tanzania, Sri Lanka, Nigeria y Aruba todavía existe una autoridad portuaria del orden nacional. El manual de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, 1985) para planificadores portuarios en países en desarrollo lista los siguientes poderes estatutarios de una autoridad portuaria nacional (bajo el supuesto de que las decisiones operacionales se tomarán a nivel local): n Mantiene la disciplina interna de costos. n Inversión: Tiene el poder de aprobar propuestas de inversión portuaria su-

periores a un monto establecido. El criterio para la aprobación se fija de acuerdo con un plan nacional que la autoridad portuaria mantendrá. n Política financiera: Tiene el poder de definir objetivos financieros comunes

para los puertos (por ejemplo, el retorno a la inversión requerido, definido sobre una base común) mediante una política que determina qué infraestructura se financia —central versus localmente— y asesorando al gobierno en las solicitudes de crédito. n Política tarifaria: Tiene el poder de regular las tasas y cargos portuarios se-

gún se requiera, protegiendo el interés público. n Política laboral: Tiene el poder de definir estándares comunes de contrata-

ción de personal, determinar competencias comunes para obtener promociones y aprobar prácticas sindicales comunes. n Expedición de licencias: Tiene el poder de establecer principios para expedir

licencias a los empleados u agentes portuarios, cuando se requiera.

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n Información e investigación: Tiene el poder de recolectar, compilar, analizar

y difundir información estadística sobre la actividad portuaria para uso general, y auspiciar investigaciones sobre temas portuarios en la medida en que se requiera. n Legal: Tiene el poder de actuar como asesor jurídico de las autoridades por-

tuarias locales. Los gobiernos centrales están implementando cada vez más sus políticas portuarias a través de la asignación de recursos y no de la asignación de poderes regulatorios amplios. Mientras que a los gobiernos centrales les corresponde perseguir objetivos macroeconómicos a través de una política portuaria activa, los objetivos de la autoridad portuaria deben ceñirse a las finanzas y a las operaciones portuarias. Una opinión ampliamente compartida entre los especialistas es que una autoridad portuaria debe tener como objetivo principal la recuperación total de todos los costos relacionados con el puerto, es decir, los costos de capital más un retorno adecuado del mismo. La recuperación total de los costos ayudara a la autoridad a: n Mantener la disciplina interna de costos. n Atraer inversión de fuera y establecer flujos de caja de largo plazo garanti-

zados. n Estimular innovaciones en las diferentes áreas funcionales para garantizar

un balance entre costos e ingresos en el largo plazo, especialmente en respuesta a las propias innovaciones de los operadores de las terminales, los usuarios del puerto, los puertos rivales y los operadores en el interior. n Generar los flujos de caja internos requeridos para reemplazar y expandir la

infraestructura y la superestructura portuarias.

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n Competir de acuerdo con las reglas del mercado y sin introducir distorsiones

excesivas a la competencia. n Limitar los subsidios cruzados, que si bien pueden ser racionales desde un

punto de vista del mercadeo (penetración del mercado, atracción de tráfico), bien pueden debilitar el desempeño financiero. n Evitar la dispersión de la base de activos de la autoridad portuaria para sa-

tisfacer los objetivos de terceros. Esto ocurre, por ejemplo, cuando los usuarios del puerto exigen un determinado uso del suelo en el área del puerto sin importar cuál es el más económico, o cuando la administración del puerto o de la ciudad usan los activos de la autoridad portuaria para perseguir metas más generales de la ciudad. n La recuperación total de los costos debe verse como el objetivo mínimo de

una autoridad portuaria; una vez logrado, esta última puede enfocarse en lograr objetivos no financieros que ella misma, o el gobierno, consideren deseables.

III.2.2. Funciones del Ministerio de Transporte En un sistema económico de mercado, el Ministerio de Transporte por lo general cumple una variedad de funciones a nivel nacional. Con respecto a los asuntos costeros y portuarios, las principales tareas y responsabilidades del ministerio se pueden resumir de la siguiente manera: n Formulación de políticas: El ministerio desarrolla políticas portuarias y de

transporte sobre: —

Planeación y desarrollo de una infraestructura marítima básica, inclu-

yendo defensas costeras (protección del litoral), entradas a los puertos, faros y otras ayudas de navegación, y rutas y canales navegables.

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—

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Planificación y desarrollo de áreas portuarias nuevas y existentes (ubi-

cación, función o tipo de administración). —

Planificación y desarrollo de conexiones hacia el interior (carreteras,

ferrocarriles, vías navegables territoriales y tubos). n Legislación: El ministerio propone e implementa leyes portuarias y de trans-

porte, regulaciones nacionales y decretos. Asimismo, es responsable de incorporar los elementos relevantes de los convenios internacionales (por ejemplo, el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar—SOLAS, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, y el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques—MARPOL) en la legislación nacional de los países miembros. n Relaciones internacionales: Los departamentos especializados del ministe-

rio representan al país en foros bilaterales y multilaterales sobre puertos y transporte marítimo. El ministerio también puede negociar acuerdos con países vecinos en torno a privilegios para el tránsito por vías navegables e intermodales. n Asuntos financieros y económicos: Un departamento del ministerio es ge-

neralmente responsable por la planificación y el financiamiento de proyectos nacionales. En muchos países, el Ministerio de Transporte financia infraestructura portuaria básica, así como carreteras, vías navegables y ferrocarriles que conectan a los puertos con el interior. El ministerio debe tener la capacidad de llevar a cabo análisis financieros y económicos, y de evaluar la factibilidad socioeconómica y financiera de proyectos en el contexto de las políticas y prioridades nacionales. n Auditoría: Estas funciones se deben llevar a cabo con independencia de la

organización afectada y usualmente se ubican dentro de una oficina de personal. Los auditores deben reportar directamente al ministro.

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En muchos países, las direcciones de transporte se establecen como órganos independientes dentro de un ministerio y tienen una función ejecutiva. Usualmente son responsables por una de las modalidades de transporte, como por ejemplo la dirección marítima y de puertos (administración marítima). Los siguientes son los elementos principales de una dirección marítima y de puertos típica: n Inspección y registro de buques (supervisión de la seguridad de las embar-

caciones y de las condiciones del personal). n Seguridad del tráfico y del medio ambiente (movimiento seguro de carga y

protección del medio ambiente marino). n Educación y capacitación marítima (academias marítimas, exámenes para

oficiales mercantes, y expedición de licencias para marineros). n Puertos (ejecución de la política nacional portuaria). n Construcciones hidrotécnicas (obras protectoras, esclusas marítimas, entra-

das a puertos y otras). n Control estatal de puertos sobre la base de los términos de los memorandos

de entendimiento de París y Tokio. n Cumplimiento de normas de seguridad (Código Internacional para la Protec-

ción de los Buques y de las Instalaciones Portuarias). n Investigación y adjudicación de cualquier incidente marítimo, como por

ejemplo incendios a bordo de una embarcación, colisiones, encallamientos y similares. n Llevar a cabo funciones regulatorias y de otorgamiento de concesiones con

respecto a estructuras parcial o totalmente fijas en el fondo marino dentro de aguas territoriales, en una zona económica exclusiva de un país, o en cualquier agua navegable o litoral dentro del territorio del país.

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n Sistemas de tráfico de embarcaciones y ayudas de navegación (construc-

ción y mantenimiento). n Labores de búsqueda y rescate.

III.2.3. Funciones portuarias Dentro del sistema portuario, a una o más organizaciones les corresponden las siguientes funciones: n Arrendador para entidades privadas que ofrecen una variedad de servicios. n Regulador de la actividad económica y de las operaciones. n Regulador de la seguridad marina y de la protección y control ambientales. n Planeación de operaciones futuras e inversiones de capital. n Operador de servicios e instalaciones náuticas. n Comercializador y promotor de servicios portuarios y de desarrollo econó-

mico. n Manipulación y almacenamiento de carga. n Proveedor de actividades complementarias.

Dado el significado estratégico del suelo, la propiedad del puerto rara vez se vende totalmente a entidades privadas debido a sus efectos directos e indirectos en la economía regional —y muchas veces nacional— y en el bienestar público, así como de su valor intrínseco y posible escasez. Por esta razón, una de las funciones claves de muchas autoridades portuarias es la de desempeñarse como arrendador con la responsabilidad de gestionar las propiedades inmobiliarias dentro del área del puerto. Esta gestión incluye la explotación económica, el desarrollo de largo plazo y el mantenimiento de infraestructura portuaria básica como son los canales de navegación, los muelles, las vías de acceso y las túneles. 51

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A menudo las autoridades portuarias tienen poderes regulatorios amplios en relación con las operaciones portuarias y de transporte. Estas son responsables de que se observen los convenios y leyes relativos a la seguridad pública, el medio ambiente, la navegación y la salud. Asimismo, expiden los estatutos del puerto, los cuales comprenden numerosas normas y regulaciones sobre el comportamiento de las embarcaciones en el puerto, el uso de áreas portuarias y otros asuntos. Muchas veces se les asignan también amplios poderes policiales. La función de planificación de la autoridad portuaria en coordinación con el municipio es un tema complicado, especialmente en los puertos grandes ubicados dentro o cerca de una ciudad. El planificador del puerto debe considerar: n La congruencia de los planes con los términos generales que la autoridad

competente ha establecido para el uso del suelo. n El impacto de las propuestas de desarrollo portuario en el entorno inme-

diato (medio ambiente, tráfico, instalaciones y carreteras). n La idoneidad de las propuestas de desarrollo en el contexto de la compe-

tencia portuaria a nivel internacional, nacional y regional. La disponibilidad de servicios portuarios, y el equilibrio entre la oferta y la demanda, dependerán de la autoridad portuaria y de las empresas portuarias individuales. Así, el desarrollo de proyectos de inversión en infraestructura y superestructura viables debe iniciarse en estos niveles de la autoridad portuaria, hasta llegar a un plan maestro estratégico para el puerto. Los planes maestros individuales pueden ser posteriormente integrados en una política nacional general de puertos marítimos, teniendo en cuenta consideraciones de índole macroeconómica. La integración de los planes maestros individuales ayuda a evitar la duplicación de instalaciones costosas dotadas de tecnología avanzada, especialmente cuando los distintos puertos de un sistema nacional buscan atraer a los mismos clientes.

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III.3. ¿Cuáles son los modelos de gobernanza portuaria? Baltazar y Brooks (2006) desarrollaron un enfoque teórico de los conceptos de gobernanza portuaria y devolución, y propusieron un modelo conceptual de gobernanza, el llamado Matching Framework, basado en la teoría de contingencia (Donaldson, 1995). Según Thomas (1994), Hoffmann (2001) y Cullinane y Song (2002), por ‘devolución’ se entiende la transferencia de responsabilidades de una autoridad estatal al sector privado mediante venta, concesión o desarrollo de un sistema de responsabilidades compartidas. Por esta razón, el de devolución es un concepto más amplio que el de ‘privatización’, pues implica concesión, venta y también otras formas de responsabilidad compartida entre los sectores público y privado en torno a la gestión portuaria. Según Baltazar y Brooks (2006), la devolución de puertos busca asegurar los beneficios de la gestión empresarial, las inversiones en puertos periféricos, el mejor aprovechamiento de los recursos, y la separación de los temas de regulación y operación portuarios. En resumen, los programas de devolución de puertos hacen parte de un esfuerzo de los gobiernos por aplicar nuevos conceptos de gestión pública a la industria del transporte, y por fundamentar la gestión de la operación portuaria en los principios empresariales del sector privado. Si bien es cierto que durante las dos últimas décadas se ha generalizado la implementación de programas de devolución, surgen varias preguntas relacionadas con la mejora del desempeño portuario como resultado de tales políticas (Baird y Valentine, 2007; Brooks y Cullinane, 2006). Según Baltazar y Brooks (2006), estas preguntas surgen porque tales procesos a menudo se asocian con la precepción de que existe ‘una mejor forma’ de implementar estos programas. No obstante, los autores sugieren la aplicación de la teoría de contingencia y sostienen que no existe un único método válido de devolución de la gobernanza portuaria, aunque sí hay un mejor modelo para cada situación específica. Baltazar y Brooks (2006) proponen un modelo de gobernanza portuaria (Matching Framework) basado en tres elementos: 53

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el entorno operacional del puerto, que puede registrar diferentes niveles de incertidumbre según su complejidad y dinamismo;

la estrategia establecida, que se define por el ámbito producto—mercado, a saber, los productos y mercados para y en los cuales el puerto va a competir, así como el énfasis competitivo, como por ejemplo liderazgo en costos o diferenciación (Porter, 1980), o ambos, y

la estructura, considerando el grado de centralización de las decisiones y la estandarización de las operaciones.

Estos tres elementos (entorno, estrategia y estructura) definen en su conjunto el ámbito de la gobernanza portuaria y el desempeño portuario resultante (gráfico 3.1). La aplicación del modelo se logra verificando el grado de acoplamiento entre sus elementos (entorno—estrategia, estrategia—estructura y entorno—estructura) y evaluando los indicadores utilizados para medir el desempeño del puerto. Brooks y Cullinane (2006) propusieron un modelo de clasificación de puertos con el objeto de identificar las estructuras de gobernanza más comunes, dada la gran diversidad que existe en los tipos de puertos. El modelo de Brooks y Cullinane (2006) aborda en particular la estructura de gobernanza y las funciones portuarias, considerando las actividades del puerto y la asignación de responsabilidades en torno a las mismas. Gráfico 3.1. El modelo Matching Framework de gobernanza portuaria

Fuente: Baltazar y Brooks (2006).

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Con base en el modelo Matching Framework de Baltazar y Brooks (2006), Brooks y Cullinane (2006) han abordado la relación entre la gobernanza al nivel del gobierno y de las empresas. El modelo propuesto por los autores considera los resultados de la gobernanza en el ámbito gubernamental como elementos del entorno de la misma a nivel de empresa, y los resultados a nivel de empresa como componentes del análisis del entorno de gobernanza en el ámbito de gubernamental. Igualmente, con base en la contribución de Baltazar y Brooks (2006), Brooks y Pallis (2008) profundizaron el Matching Framework propuesto inicialmente y desarrollaron una evaluación más detallada del desempeño portuario (eficiencia y efectividad), así como el proceso para la implementación de un nuevo modelo de gobernanza portuaria. Gráfico 3.2. La relación entre la empresa y el gobierno en un modelo de gobernanza

Fuente: Brooks y Cullinane (2006b)

Los autores consideraron las decisiones sobre gobernanza (etapa 1) y el modelo deseado de gobernanza (etapa 2) como insumos para su modelo. Este modelo deseado se basa en el Matching Framework propuesto por Baltazar y Brooks (2006). El desempeño portuario se ve como producto, y este a su vez se divide en desempeño

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interno (eficiencia) y externo (efectividad). En este modelo, todo ello está precedido por la situación que prevalecía antes de la reforma portuaria, es decir, el entorno y el desempeño pre—reforma. Gráfico 3.3. Gobernanza, desempeño y etapas de implementación de la reforma portuaria

Fuente: Adaptado de Brooks y Pallis (2008)

El modelo de Brooks y Pallis (2008) tiene un alcance más amplio que el de Baltazar y Brooks (2006). Mientras que en este último (2006) solo se considera la necesidad de un entorno, estrategia y estructura adaptables, en el de Brooks y Pallis (2008) se proponen etapas para implementar la reforma portuaria a partir de una situación existente, y se procura determinar el desempeño interno (eficiencia) y externo (efectividad). En su modelo, Verhoeven (2010) busca establecer un marco conceptual con el fin de entender las funciones portuarias tradicionales, así como identificar las nuevas funciones las autoridades portuarias como respuestas a los nuevos desafíos del entorno. Al igual que en el de Brooks y Cullinane (2006a), en este modelo se abordan especialmente la estructura de gobernanza y las funciones portuarias. 56

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se identificaron y explicaron las estrategias estructurales de la gobernanza en la industria portuaria en el marco de un entorno global dinámico, así como el concepto de gobernanza portuaria, tal como lo definen varios autores. Se resaltaron las funciones de todos los órganos de gobernanza portuaria (autoridad portuaria, Ministerio de Puertos, etc.), así como las funciones portuarias. Finalmente, se explicaron brevemente los modelos de gobernanza portuaria de Brooks y Cullinane (2007), entre otros, los cuales se fundamentan en la manera en que los sectores público y privado comparten la propiedad, gestión y control de los puertos.

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UNIDAD IV PRODUCTIVIDAD PORTUARIA Y POLÍTICA DE EFICIENCIA

Objetivo de la unidad El objetivo de esta unidad es exponer el concepto de productividad operacional y la política de eficiencia. Para ello, se destacará la importancia tanto de los indicadores de desempeño portuario como de los operacionales, y también la de las medidas de productividad.

IV.1. ¿Por qué calcular indicadores de desempeño portuario? n Primero, el puerto o terminal necesita saber cuán efectiva es su operación.

¿Cuánta carga manipula diariamente? ¿A cuántos clientes sirve por semana? n Luego necesita determinar el nivel de eficiencia de su operación. ¿Qué re-

cursos (en términos de personal, maquinaria, superficie, etc.) necesita para llevar a cabo sus actividades? ¿Cuánta carga manipula por empleado? ¿Cuánto cuesta manipular cada tonelada de carga?

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n Igualmente necesita determinar cuál es su desempeño actual. ¿Está mani-

pulando más carga por empleado o por máquina que el año anterior? ¿Se ha registrado alguna mejora en la eficiencia? n Cualquier negocio necesita metas y debe comparar su desempeño con las

metas a alcanzar. ¿El puerto o terminal logró las metas de producción establecidas al principio del año? ¿Ha alcanzado sus metas de tráfico? n Para un puerto o terminal es importante comparar su desempeño con el de

sus competidores, para lo cual es crítico contar con un estándar frente al cual se pueda comparar. ¿Qué lugar ocupa en la tabla de posiciones en relación con negocios similares? ¿Está ascendiendo en la tabla o está perdiendo puestos? n A la luz de su desempeño actual, el puerto o terminal necesitará ajustar sus

metas a futuro. ¿Hasta qué punto debe mejorar la efectividad y la eficiencia de la empresa para el final del siguiente año de actividades? n Por último, existe la necesidad de promover el negocio y atraer nuevos clien-

tes, lo cual exige monitorear constantemente su nivel de satisfacción con los servicios e instalaciones. Por todas las razones citadas anteriormente, es esencial que los gerentes de puertos/terminales midan el desempeño, definan las metas correspondientes y evalúen con regularidad el desempeño del puerto a la luz de las metas establecidas. Dado que el puerto ofrece diferentes instalaciones dependiendo de la forma en que se manipula la mercancía, existe un grupo de indicadores para cada categoría de carga. A continuación se sugiere un conjunto de categorías de carga: n Carga fraccionada n Carga unitarizada n Carga líquida a granel

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n Carga seca a granel (minerales, granos, cemento, fertilizantes)

Un puerto que maneja un número significativo de pasajeros también puede necesitar un conjunto de indicadores para ello.

IV.1.1. Control de monitoreo y retroalimentación El control de un proceso u operación es posible solo si existe algún tipo de retroalimentación acerca del desempeño o de los resultados. La retroalimentación implica la medición de la producción actual y su comparación con el nivel de producción deseado para determinar las acciones a emprender. En el gráfico 4.1 se ilustra un sistema sin retroalimentación donde el indicador es la productividad por cuadrilla medida en toneladas por hora. La meta de producción normalmente está predeterminada por estudios. En este ejemplo, la retroalimentación se produce solo cuando la productividad actual es tan baja que la gerencia se da cuenta de las dificultades a causa de las quejas de los usuarios. Por otra parte, en el gráfico 4.2 se ilustra el sistema con un bucle de retroalimentación. Aquí la gerencia puede controlar, por ejemplo, tomado medidas que apunten a identificar la parte de la operación que mantiene la productividad en solo Y toneladas/hora, para posteriormente mejorarla. El control es el complemento de la planificación y ninguno de estos dos elementos es útil sin el otro. El paso fundamental en el control es la medición de la desviación de los estándares de las metas que se fijaron durante la planificación. Así, la selección y mantenimiento de los indicadores es un paso necesario para que los puertos realicen un control efectivo. Si para mantener un conjunto de indicadores de desempeño el puerto establece la práctica de la retroalimentación, entonces estará ejerciendo control. Además, un conjunto de indicadores de tal naturaleza le permitirá a la gerencia utilizar mejor los recursos, en la medida en que estos revelarán áreas problemáticas, lo que a su vez se traducirá en la mejora del servicio para los usuarios del puerto y en la reducción de los costos unitarios. El uso apropiado de indicadores ofrece los siguientes beneficios adicionales:

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la identificación del inicio y transcurso de un período de congestión;

la negociación de una reducción del recargo por congestión portuaria como resultado del monitoreo y documentación del desempeño del puerto;

el ajuste oportuno de las tarifas portuarias, y

la disponibilidad de una base de información sólida para la planificación portuaria y que además permita justificar el desarrollo de las inversiones en bienes de capital (infraestructura y equipamiento). Gráfico 4.1. Sistema de control de bucle abierto

Gráfico 4.2. Sistema de control de bucle cerrado

Fuente: UNCTAD — Port Performance Indicators, TD/B/C.4/131/Supp.1/Rev.1

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IV.2. ¿Cuáles son los indicadores de desempeño portuario más importantes? IV.2.1. Indicadores financieros Los indicadores financieros propuestos responden las siguientes preguntas: n ¿Qué ingresos produce un servicio? n ¿Cuál es el costo del servicio?

Con el desarrollo de los indicadores financieros que se mencionan a continuación, el personal de la gerencia del puerto tendrá la información necesaria para tomar medidas que le permitan lograr la viabilidad financiera de la empresa. Si se eliminan los criterios financieros de desempeño, desaparecerá un incentivo importante para la eficiencia. Además, los criterios de viabilidad financiera muchas veces son importantes cuando el puerto tiene que negociar créditos. a)

Tonelaje total trabajado.

Ingreso por ocupación del atracadero por tonelada de carga: Ingreso total producido por la ocupación de los puestos de atraque, dividido por el tonelaje trabajado.

Ingreso por manipulación de carga por tonelada de carga: Ingreso total producido por el transbordo de carga desde o hasta los barcos, desde o hasta las áreas de almacenamiento, dividido por el tonelaje transferido.

Gastos de personal por tonelada de carga: Gasto directo total de personal ocupado en el transbordo de carga desde o hasta los barcos y desde o hacia áreas de almacenamiento, dividido por el tonelaje trabajado.

Gasto en bienes de capital por tonelada de carga: Amortización total e intereses destinados a bienes de capital y costos operativos y de mantenimiento incurridos por el grupo de atracadero respectivo, excluyendo los 62

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costos de los cobertizos y las bodegas de tránsito, dividido por el tonelaje transferido. f)

Contribución total: Ingresos por ocupación de atracaderos y por manipulación de carga, menos gastos de personal y en bienes de capital.

Contribución por tonelada de carga: Contribución total dividida por el tonelaje transferido.

IV.2.2. Indicadores operacionales a)

Tasa de arribo: Número de barcos que llegan durante un mes, dividido por el número de días del mes.

Tiempo de espera: Tiempo total transcurrido entre el arribo y el atraque para todos los barcos que atracan en el puerto, dividido por el número de barcos que atracan en el puerto.

Tiempo de servicio: Tiempo total transcurrido entre el atraque y la salida para todos los barcos, dividido por el número de barcos atracados.

Tiempo total de rotación: Tiempo total transcurrido entre el arribo y la salida para todos los barcos, dividido por el número de barcos.

Tonelaje por barco: Tonelaje total trabajado para todas las embarcaciones, dividido por el número de barcos.

Fracción de tiempo de trabajo efectivo en los barcos en el atracadero: Tiempo total efectivo trabajado en los barcos en el atracadero, para todos los barcos, dividido por el tiempo total entre el atraque y la salida de todos los barcos.

Número de cuadrillas empleadas por barco por turno: Tiempo bruto total de cuadrilla, dividido por el tiempo total efectivo real trabajado en los barcos en el atracadero. 63

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Toneladas por hora del barco en p: Tonelaje total transbordado, dividido por el tiempo total entre el arribo y el zarpe.

Toneladas por hora de barco en el atracadero: Tonelaje total transbordado, dividido por el tiempo total entre el atraque y el zarpe.

Toneladas por hora de cuadrilla: Tonelaje total transferido dividido por el tiempo bruto total de la cuadrilla.

Fracción de tiempo ocioso de cuadrilla: Tiempo ocioso total de cuadrilla dividido por el tiempo bruto total de cuadrilla. Cuadro 1.3. Resumen de indicadores financieros Indicadores

Unidades

Tonelaje transferido

Ton

Ingresos por ocupación de muelle por tonelada de carga

Unidades monetarias / ton

Ingresos por manejo de carga por tonelada de carga

Unidades monetarias / ton

Gastos de personal por tonelada de carga

Unidades monetarias / ton

Gasto en bienes de capital por tonelada de carga

Unidades monetarias / ton

Contribución por tonelada de carga

Unidades monetarias / ton

Contribución total

Unidades monetarias

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Cuadro 1.4. Resumen de indicadores operacionales Indicadores

Unidades

Tasa de demora

Barcos/día

Tiempo de espera

Horas/barco

Tiempo de servicio

Horas/barco

Tiempo en puerto

Horas/barco

Tonelaje por barco

Toneladas/barco

Fracción de tiempo total trabajado en los buques en el atracadero

Número de cuadrillas empleadas por barco por turno

Cuadrillas

Toneladas por hora de barco en puerto

Ton/hora

Toneladas por hora de barco en el atracadero

Ton/hora

Toneladas por hora de cuadrilla

Ton/hora de cuadrilla

Fracción de tiempo ocioso de cuadrilla

Fuente: UNCTAD — Port Performance Indicators, TD/B/C.4/131/Supp.1/Rev.1

IV.3. ¿Cómo medir el desempeño de una operación en una terminal de contenedores? Operación en el atracadero La operación en el atracadero tiene que ver con la programación del arribo de los barcos y con la asignación de espacio y grúas en el muelle. El puerto está totalmente equipado para manipular casi cualquier tipo de embarcación. La principal preocupación en la operación en el atracadero es el tiempo promedio de rotación de los buques.

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Operación de buques La operación de los buques involucra la descarga y la carga de los contenedores que se encuentran abordo. Esta función es realizada por grúas que trabajan de manera sincronizada de modo que se mantenga una separación prudente entre las mismas. Para lograr una alta productividad de las grúas (número de contenedores transbordados por hora), el planificador tiene que optimizar la secuencia de trabajo de las mismas (con una lista detallada de sus movimientos) para que no haya choques entre grúas vecinas; al mismo tiempo debe asegurar una tasa de alimentación regular del equipamiento móvil para transportar al patio los contenedores descargados del buque, y del patio a las grúas del muelle los contenedores a cargar.

Operación de patios La operación de patios es probablemente la que mayor actividad registra en la terminal. Esta incluye descargar los contenedores de los buques; cargar los contenedores en los buques; acomodo de contenedores que están fuera de secuencia en un determinado bloque en el patio; redistribución a otro bloque para una carga más eficiente en otros buques y transporte entre terminales, donde los contenedores se mueven a otros patios que pertenecen a otro terminal.

Operaciones en la puerta de acceso Las operaciones en la puerta de acceso se relacionan con los transitarios o agentes de cargas externos e involucran dos actividades específicas: la entrega de exportaciones —donde los transitarios o agentes de cargas llevan los contenedores de exportación al patio o amarradero para que sean cargados en los buques—, y la recepción de contenedores de importación, durante la cual los transitarios o agentes de cargas reciben los contenedores del patio o amarradero para entrarlas al país.

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IV.3.1. Clasificación de medidas de desempeño para puertos de contenedores n Kisi at al. (1999) clasificaron los indicadores de desempeño de los puertos

en cuatro niveles, como se observa en el gráfico 4.3. Gráfico 4.3. Indicadores de desempeño portuario

Fuente: Kisi et al. 1999

n Según Hassan et al. (1993) y Hassan (1993), las operaciones portuarias inter-

conectadas se dividen en cuatro categorías: 1)

Operación de buques

Manipulación de carga

Almacenamiento

Transporte en tierra

Este modelo se puede emplear para evaluar diferentes indicadores de desempeño en el análisis de los puertos, estudiar las posibilidades de expansión portuaria, estimar el potencial futuro del puerto y hacer una evaluación de su impacto económico. 67

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Por otro lado, aunque hay muchas maneras de medir la eficiencia o productividad de un puerto, estas se pueden agrupar en tres categorías: indicadores físicos, indicadores de productividad de los factores e indicadores económicos y financieros (Trujillo y Nombela, 1999). Los indicadores físicos normalmente se refieren a mediciones de tiempo y tienen que ver principalmente con el buque (p. ej., rotación en el puerto, tiempo de espera, tasa de ocupación de atracaderos, tiempo de trabajo en el atracadero). A veces se mide la coordinación con medios de transporte terrestre, por ejemplo, a través del tiempo de permanencia de la carga o del tiempo que transcurre desde que las mercancías se descargan del buque y el momento en que salen del puerto. Los indicadores de productividad de los factores también se enfocan en las operaciones marítimas del puerto, por ejemplo, midiendo el trabajo y el capital requeridos para cargar y descargar bienes de un buque. Por su parte, los indicadores económicos y financieros por lo general se relacionan también con actividades marítimas; por ejemplo, el superávit operativo o los ingresos y gastos totales relacionados con las toneladas brutas registradas (TBR) o con las toneladas netas registradas (TNR), o los cargos por cada TEU (unidad equivalente a 20 pies) (Bichou y Gray, 2004). Thomas y Monie (2000) sugieren que las medidas pueden dividirse en cuatro categorías, a saber:

Medidas de producción Se trata de indicadores del nivel de actividad del negocio. En la industria portuaria se usan diferentes términos para representar esta categoría, tales como comercio, tráfico, volumen, transferencia y producto. Las medidas de tráfico indican la cantidad de carga que pasa por un puerto o terminal por unidad de tiempo, mientras que las medidas de volumen o transferencia indican la carga movilizada en términos de toneladas manipuladas o del movimiento de contenedores por unidad de tiempo.

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Medidas de transferencia n transferencia del buque n transferencia del muelle n manejo en patio de contenedores n manejo en la recepción / entrega

Medidas de productividad Las medidas de productividad calculan el coeficiente producto a insumo. Estas medidas son particularmente importantes para el operador de la terminal, pues se relacionan directamente con el costo de operarla. Existen siete medidas diferentes de productividad que los operadores de terminales deben calcular, aunque también pueden incluir otras para monitorearla. Las medidas de productividad fundamentales son: n Productividad de buque n Productividad de grúa n Productividad de muelle / Productividad de atracadero n Productividad de área de la terminal n Productividad de equipo n Productividad de mano de obra n Costo-efectividad

Medidas de utilización Las medidas de utilización le permiten a la gerencia determinar cuán intensivamente se están utilizando los recursos de producción. Las medidas de utilización más comunes y pertinentes son: 69

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n Utilización del muelle n Utilización de las bodegas n Utilización de las puertas de acceso n Utilización de los equipos

Medidas de servicio Estas medidas indican la satisfacción de los consumidores con los servicios ofrecidos en términos de confiabilidad, regularidad y rapidez. n Tiempo promedio de rotación del buque:

Uno de los indicadores de servicio más importantes para los operadores de buques es el tiempo promedio de rotación de las embarcaciones. Se trata del tiempo total que pasa la embarcación en el puerto durante una escala. Es la suma del tiempo de espera, más el tiempo de la operación de atraque y desatraque, maniobras, más el tiempo de servicio (p. ej., tiempo en el atracadero), más retraso en el zarpe. Lo ideal es que el tiempo promedio de rotación del buque sea solo marginalmente superior al tiempo del buque en el muelle, por lo que el tiempo de espera debería ser tan cercano a cero como sea posible. n Tiempo promedio de rotación del transporte terrestre:

Para quienes envían/reciben contenedores (y compañías de camiones), la medida más importante de la calidad del servicio de una terminal es el tiempo que se gasta en recoger o llevar un contenedor a la terminal. n Medidas de servicio de ferrocarril:

Es el indicador de servicio para los operadores ferroviarios, es el tiempo promedio de rotación de convoy de ferrocarril. Se trata del tiempo total que pasa los carros de un convoy ferrocarril en el puerto durante un viaje. Es la 70

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Módulo 1

suma del tiempo de espera, más el tiempo de la operación, maniobras, más el tiempo de servicio (p. ej., tiempo en la estación intermodal), más retraso en la salida.

IV.4. ¿Cómo aumentar la productividad operacional en una terminal de contenedores? IV.4.1. Estudio de caso Terminal de Contenedores Jaya (JCT) en el puerto de Colombo El puerto de Colombo, Sri Lanka, ha sido clasificado entre los 25 mejores del mundo, según la tabla de posiciones de International Association of Ports and Harbors (IAPH)9 en 2017. De acuerdo con esa categorización, en 2016 ocupó el puesto 25, ganando dos posiciones en relación con 2015, cuando ocupó el puesto 27 en la lista. El puerto de Colombo manipuló 5,2 millones de TEU en 2015 y ese volumen aumentó en un 10,6% en 2016 a 5,7 millones de TEU. Si bien el puerto de Colombo estaba aumentando ostensiblemente su volumen, la terminal JCT contribuyó manipulando 2,1 millones de TEU, mientras que otras dos terminales, CICT10 y SAGT11, manipularon 2,0 millones de TEU y 1,6 millones de TEU respectivamente. La JCT es la única terminal cuya gestión está a cargo del gobierno de Sri Lanka y se enfrenta a una competencia fuerte por parte de dos terminales de contenedores privadas vecinas. En los gráficos 4.5 y 4.6 se observa la variación en el movimiento de contenedores y en el tráfico de buques portacontenedores en los últimos siete años.

http://www.iaphworldports.org/iaph/wp-content/uploads/WorldPortTraffic-Data_for_IAPH_using_ LL_data_2017_Final.pdf 10 Colombo International Container Terminal. 11 South Asia Gateway Container Terminal.

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Mรณdulo 1

Grรกfico 4.4. Mapa del puerto de Colombo

Grรกfico 4.5. Throughput de contenedores en la JCT

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Gráfico 4.6. Arribos de buques portacontenedores a la JCT

Fuente: Statistics Section, Port of Colombo.

Medidas de productividad operacional en la terminal La JCT usa las tres medidas principales de productividad para mostrar su productividad operacional. a)

Productividad de grúa: La productividad de grúa se calcula por cada una de ellas y se puede expresar en términos brutos y netos.

Productividad bruta de grúa de un buque

Número total de movimientos de manipulación de todas las grúas pórtico Número total de horas de trabajo brutas de las grúas pórtico

Productividad neta de grúa de un buque

Número total de movimientos de manipulación de todas las grúas pórtico Número total de horas de trabajo brutas de las grúas pórtico -(horas improductivas)

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Aquí el tiempo improductivo es aquel en que no se trabaja, como por ejemplo las horas de las comidas, las pausas para el té, el tiempo de avería del equipo y el tiempo de lluvias o vientos fuertes. b)

Productividad de un buque: Las medidas más amplias de la productividad de los buques relacionan las tasas de manipulación de los contenedores durante una escala portuaria con el tiempo que toma servir el buque.

Productividad del buque en elbuque

Número total de movimientos de manipulación = de todas las grúas pórtico Número total de horas de trabajo del buque (desde el comienzo hasta finalizar)

Productividad del atracadero: Define la relación entre producción y los recursos del atracadero.

Productividad de un buque en el atracadero

Total de movimientos de manipulación de todas =

las grúas pórtico Total de horas en el atracadero (desde el atraque hasta el zarpe)

Las anteriores medidas de productividad se calculan de manera separada para dos tipos diferentes de embarcaciones: los buques de línea y los barcos alimentadores. ¿Cuál es la razón para calcular medidas de productividad separadas para los buques de línea y los barcos de alimentadores en la terminal? Los barcos alimentadores normalmente son de menor tamaño que los buques de línea. Prestan servicio entre los puertos pequeños y otros más grandes, y por lo general recorren distancias cortas entre solo dos puertos. En la JCT, estos barcos alimentadores navegan entre Colombo y Cochin, Colombo y Calcuta, Colombo y Tuticorin, 74

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Colombo y Madrás, Colombo y Visakhapatnam, y rutas similares. Estas embarcaciones son generalmente pequeñas, viejas y transportan volúmenes bajos de carga en comparación con los buques de línea. La productividad de la operación de carga de los barcos alimentadores es generalmente inferior a la de los buques de línea por las siguientes razones: n Se trata de embarcaciones pequeñas que tienen problemas de estabilidad

durante la operación de carga. n Acusan problemas estructurales como la dificultad de operar cerca de las

grúas, moverlas y también para abrir las escotillas de cubierta. n Dado que los barcos alimentadores cuentan con atracaderos para este tipo

de embarcaciones, sus equipos y operadores pueden ser lentos. Por las razones arriba mencionadas, todas las medidas de productividad para los barcos alimentadores son naturalmente menores que para los buques de línea. Entre tanto, los buques de línea son barcos de gran tamaño que transportan grandes volúmenes de carga a varios puertos importantes en todo el mundo con una ruta programada. Las terminales de contenedores les dan prioridad a estos buques, y la operación de carga se puede hacer de manera fluida. Así, la productividad de los buques de línea normalmente es mayor que la de los barcos alimentadores.

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Gráfico 4.7. Productividad bruta promedio de grúas en la JCT

MOVIMIEMTOS POR HORA

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Buques Mainliner

Buques Feeders

Gráfico 4.8. Productividad promedio de buque en la JCT 80

MOVIMIEMTOS POR HORA

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Buques Mainliner

42,5

45,2

47,4

47,5

48,6

56,3

61,9

58,6

64,2

74,6

Buques Feeders

28,9

31,9

35,3

33,1

33,4

36,8

37,9

35,4

38,0

45,5

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Módulo 1

Gráfico 4.9. Productividad promedio de atracadero en la JCT 70

MOVIMIEMTOS POR HORA

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Buques Mainliner

35,88

38,64

40,81

42,33

43,98

51,36

55,75

52,89

57,53

65,31

Buques Feeders

24,72

27,64

28,93

29,57

30,37

33,30

33,07

31,75

33,14

39,27

Fuente: Statistics Section, Port of Colombo.

Los gráficos 4.7, 4.8, 4.9 muestran que, en los últimos diez años, la productividad operacional en la JCT ha aumentado gradualmente tanto para buques de línea como para barcos alimentadores. La terminal de contenedores calcula su productividad operacional utilizando las tres medidas mencionadas arriba: productividad de grúa, productividad de buque y productividad de atracadero. Todas estas medidas así lo confirman. A continuación, se listan las estrategias utilizadas para aumentar la productividad en la terminal de contenedores: n Monitoreo de las operaciones de embarcaciones y patios utilizando el sis-

tema de gestión de la terminal: La JCT usa el sistema de gestión Navis 3.7 que permite hacer actualizaciones en tiempo real y monitorear de cerca la operación de embarcaciones y patios. Eso permite identificar fácilmente los cuellos de botella en las operaciones, intervenir rápidamente y dar soluciones para mantener una operación fluida.

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n Uso de RFID para operaciones que tienen lugar en la puerta (gate) de ac-

ceso: Desde que se comenzó a usar la tecnología RFID, las operaciones en la puerta de acceso y en los patios se han podido manejar de manera rápida y precisa. n Esquema de incentivos: Las personas que manejan directamente los conte-

nedores y las operaciones de las embarcaciones reciben incentivos de acuerdo con su contribución al trabajo operacional. Por ejemplo, para los operadores de grúas pórtico es el número de contenedores manipulados, mientras que para los equipamientos de manipuleo y transporte en patio es el número de contenedores manejados o transportados. Este mecanismo de incentivos se desarrolla e introduce considerando las categorías de trabajadores y su contribución a las operaciones, y se define principalmente con el propósito de aumentar el nivel de eficiencia en la terminal. n Bono para trabajadores por cumplimiento de metas: La terminal definió un

nivel objetivo para los buques de línea y los barcos alimentadores de manera separada: para los buques de línea, 30 contenedores por hora; para los barcos alimentadores, 25 contenedores por hora. Después de calcular la productividad de grúa para cada embarcación se puede identificar a las que lograron la meta, así como a los trabajadores que contribuyeron a ello; a estos últimos se les pagan estos beneficios financieros. El esquema de bonos por cumplimiento de metas también ayudó sustancialmente a aumentar los niveles de eficiencia y productividad en la terminal. n Acciones disciplinarias: Desde que se comenzó a implementar el monitoreo

a través del sistema de gestión de la terminal y de observaciones físicas, el proceso de acciones disciplinarias se ha fortalecido; esto también ha ayudado a aumentar la productividad operacional en la terminal. Como el tiempo es dinero en el sector marítimo y en las operaciones portuarias, la calidad del servicio y la satisfacción de los consumidores dependerá básicamente de 78

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Módulo 1

los niveles de eficiencia y productividad. Las medidas operacionales usadas en la terminal de contenedores reflejan la calidad del servicio que allí se presta, de modo que estos indicadores son muy útiles para las líneas navieras en su calidad de clientes, especialmente en un entorno de negocios competitivo.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se exponen de manera resumida el concepto de productividad operacional y la política de eficiencia. Asimismo, se destaca la importancia tanto de los indicadores de desempeño portuario como de los operacionales, y también la de las medidas de productividad. Por último, se describen las medidas operacionales en una terminal de contenedores y se exploran las estrategias para aumentar el nivel de productividad operacional a través de un estudio de caso.

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