RDOREG8 Módulo 1

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales. Edición 8 MÓDULO 1.

Rol de los Regímenes de Origen

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org).

Autores del Módulo: Jeremy Harris, Especialista del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio, y Rafael Cornejo, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio con contribuciones de Lautaro Ramírez.

Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org)

8ª Edición 2017

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Índice

Índice ......................................................................................... 3 Índice de Figuras ......................................................................... 5 Glosario ...................................................................................... 7 Presentación del módulo ............................................................. 11 Objetivo General del módulo ....................................................... 12 Preguntas Orientadoras de aprendizaje ........................................ 12 Unidad I. Características de las Reglas de Origen Preferenciales ..... 13 Objetivo de aprendizaje ........................................................... 13 I.1. Objetivo de las Reglas y del Régimen de origen .................... 13 I.2. Estructura de un Régimen de Origen ................................... 16 I.3. Beneficios de un producto originario .................................... 21 I.4. Alcances e impacto de la condición de origen de un producto . 25 I.4. Propósitos Económicos de las Reglas de Origen Preferenciales 27 I.5. Usos de las Reglas de Origen en la Política Comercial: Ofensivos y Defensivos ........................................................................... 29 I.6. Reglas generales vs. Reglas específicas ............................... 30 Síntesis de la Unidad I................................................................ 33 Unidad II. Contexto Internacional de las Reglas de Origen ............. 34 Objetivo de aprendizaje ........................................................... 34 II.1. Reglas Preferenciales vs. No Preferenciales ......................... 34 II.2. Antecedentes del Acuerdo sobre Normas de Origen: La Convención de Kioto ................................................................ 41 II.3. El Acuerdo sobre Normas de Origen de la Organización Mundial de Comercio ........................................................................... 43

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

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Síntesis de la Unidad II .............................................................. 46 Unidad III. Algunas características que impactan en la condición de origen de las mercancías ............................................................ 47 Objetivo de aprendizaje ........................................................... 47 III.1. Categorías de productos que se comercializan entre dos países con acuerdo .................................................................. 47 III.2. La comercialización de las mercancías y su impacto en su condición de origen .................................................................. 53 Síntesis de la Unidad III ............................................................. 60 Bibliografía ................................................................................ 61

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Índice de Figuras

•

Figura No. 1.1. Objetivo de las Reglas de Origen

•

Figura No. 1.2. Objetivo de un Régimen de Origen

•

Figura No. 1.3. Ejemplo de estructura de un Régimen de Origen

•

Figura No. 1.4. Impacto de las Reglas de Origen

•

Figura No. 1.5. Características de los Regímenes de Origen

•

Figura No. 1.6. Exigencias para acceder a las preferencias

•

Figura No. 1.7. Beneficios de los productos originarios

•

Figura No. 1.8. Comercio y Reglas de Origen

•

Figura No. 1.9. Condición de Origen

•

Figura No. 1.10. Triángulo del Comercio

•

Figura No. 2.1. Antidumping

•

Figura No. 2.2. Características

•

Figura No. 3.1. Productos que integran el comercio bilateral

•

Figura No. 3.2. Productos originarios

•

Figura No. 3.3. Condiciones de producción y comercialización de un bien originario

•

Figura No. 3.4. Circulación de un producto originario entre países del acuerdo

•

Figura No. 3.5. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo I

•

Figura No. 3.6. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo II

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

•

Módulo 1

Figura No. 3.7. Condiciones que niegan o modifican el origen de un producto

•

Figura No. 3.8. Pérdida de la condición de bien originario después de su importación

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Glosario

Acuerdo:

Un

tratado

entre

países

que

establece

tanto

la

eliminación/reducción de aranceles sobre el comercio entre ellos como la reglamentación para la determinación de cuales productos califican como originarios de estos países, y por lo tanto serán beneficiarios de ese tratamiento arancelario preferencial.

Acumulación: Disposición que permite que insumos importados originarios de otro país miembro del área de libre comercio sean considerados como originarios al determinar el origen de la mercancía que los incorpora.

Arancel: Derecho de importación. En general esto se calcula como un porcentaje del valor del bien importado (ad valorem), pero en algunos casos se calcula sobre la cantidad o peso (específico), o una combinación de estos (mixto).

Arancel Preferencial: Arancel que pagan los productos negociados, después de aplicar sobre el Arancel de Nación Más Favorecida la reducción arancelaria acordada en la negociación.

Canasta: Categoría de desgravación arancelaria. Todos los productos asignados a una misma canasta.

Capítulo de Origen: Sección o acápite del cuerpo normativo del acuerdo que reúne las definiciones, exigencias, y procedimientos que aplican para determinar el origen de un producto.

Certificado de Origen: Documento especialmente emitido para documentar que una mercancía es originaria de un país miembro de un área de libre comercio.

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Contingente Arancelario o Cuota: Límite a la cantidad de un bien que se permite importar a un país.

Insumo Importado: Insumo que ha sido elaborado en un país diferente del país en que lo utiliza en la producción de otra mercancía.

Insumo no Permitido: Insumo que, de no ser originario, la regla de origen indica que no se puede utilizar en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, pierda acceso a las preferencias arancelarias negociadas.

Insumo Permitido: Insumo que, a pesar de ser no originario, la regla permite que se utilice en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, puede acceder a las preferencias arancelarias negociadas.

Insumos no Originarios: Insumo de producción que proviene de cualquier país fuera del acuerdo o de un país miembro del acuerdo pero sin cumplir con la respectiva regla de origen. El hecho de haber pagado impuestos aduaneros o de haber sido comprado en el país en el cual se elabora la mercancía final no cambia su condición de no originario.

Insumos Originarios: Insumo de producción que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se lo considera como originario del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente de que en su elaboración se haya utilizado materiales importados de países no miembros del acuerdo u otros insumos no originarios de países miembros del acuerdo.

Mercancía Final: La mercancía motivo de la operación comercial para la cual se quiere determinar su carácter de originaria para poder acceder a las preferencias arancelarias negociadas.

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Mercancía no Originaria: Mercancía que por no cumplir con las exigencias del Régimen de Origen no se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo, y por consiguiente no podrá aprovechar las preferencias arancelarias negociadas.

Mercancía Originaria: Mercancía que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente que en su elaboración se empleen insumos importados, y por consiguiente podrá beneficiarse con las preferencias arancelarias negociadas.

Preferencia Arancelaria: Margen de reducción del arancel de importación negociado en el acuerdo que se aplica a mercancías originarias de países miembros del acuerdo.

Régimen de Origen: Cuerpo normativo con los alcances, criterios, exigencias, y obligaciones que establece el acuerdo en materia de origen.

Regla de Origen: Exigencias productivas que debe cumplir una mercancía elaborada en un área de libre comercio para que pueda llegar a ser considerada como originaria y por consiguiente ser beneficiaria de los tratamientos arancelarios preferenciales, bien como de otros beneficios que adquieren los productos originarios al amparo de un acuerdo.

Sistema Armonizado (SA): El Sistema Armonizado de Designación y Clasificación de Mercancías es un esquema de clasificación de bienes administrado y mantenido por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) que se utiliza internacionalmente en el comercio

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entre países. El SA asigna códigos de hasta seis dígitos a todos los productos comerciables, con más de 5.000 aperturas.

Todos los países miembros de la OMA utilizan este sistema para definir sus aranceles. La OMA publica revisiones periódicas al SA, la más reciente en el año 2012.

Sistema Generalizado de Preferencias: Régimen de concesiones unilaterales

y

no

reciprocas

de

preferencias

arancelarias

que

conceden los países de mayor desarrollo a los productos originarios de países de menor desarrollo.

Totalmente Obtenido y producido: Mercancía que no contiene ningún

insumo

importado

de

terceros

países

y que

ha

sido

enteramente producido en un país miembro del acuerdo.

Transformación Sustancial: Cambios de un material derivados de un procesamiento productivo que le confiere una nueva identidad comercial a la mercancía resultante que lo contiene o utiliza.

Valor de Contenido Regional: Participación del valor agregado en países miembros del acuerdo en el valor de una mercancía. Existen varias formas de cálculo en los distintos acuerdos, pero por lo general el contenido regional incluye los costos de insumos originarios, mano de obra, y otros costos de producción.

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Módulo 1

Presentación del módulo

Este módulo da inicio al curso básico sobre Regímenes de Origen Preferenciales que el Banco Interamericano de Desarrollo por medio de su Sector de Integración y Comercio ha desarrollado para su dictado vía Internet. A partir de la experiencia del Banco en apoyo a la negociación, implementación, y administración de los acuerdos comerciales se identificó como una necesidad la realización de un programa de fortalecimiento de las capacidades en materia de reglas de origen, destinado a los distintos participantes de una operación de comercio internacional bajo estos acuerdos.

Este primer módulo aborda el tema de las reglas de origen desde una perspectiva general. La primera unidad aborda necesidad de contar con regímenes de origen en los acuerdos comerciales, así como también los beneficios e impactos económicos de estas reglas, y la forma de organizar el régimen de origen en los acuerdos. El segundo módulo presenta el tratamiento del tema de reglas de origen en el ámbito de acuerdos y convenciones multilaterales.

El presente documento es de lectura obligatoria para poder participar y completar las restantes actividades y foros que comprenden el módulo. Asimismo los conocimientos que se adquieren en cada módulo son indispensables para lograr un adecuado aprovechamiento del resto del curso. No duden en preguntar todos los aspectos que consideren necesarios para una adecuada interpelación y aprendizaje.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Objetivo General del módulo

Proporcionar

los

Preferenciales

fundamentos

contemplados

en

de

los

los

Regímenes

Acuerdos

de

Origen

Comerciales,

y

promover el conocimiento de los participantes de las particularidades que estos tienen, cómo surgieron, para qué sirven, cómo funcionan, cuál es la finalidad de los mismos, así como también su evolución y la importancia de los mismos en relación al comercio internacional.

Preguntas Orientadoras de aprendizaje

•

¿Cuál es la razón de ser de las reglas de origen?

•

¿Cómo es el contexto de acuerdos internacionales en materia de reglas de origen?

•

¿Cuál es el impacto de reglas de origen en los acuerdos comerciales?

•

¿Qué tipos de productos están sujetos a las reglas de origen?

•

¿Qué tipos de reglas de origen existen?

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Unidad

I.

Características

de

Módulo 1

las

Reglas

de

Origen

Preferenciales

Objetivo de aprendizaje

• Definir el propósito de las reglas de origen y su contexto de aplicación.

I.1. Objetivo de las Reglas y del Régimen de origen

El objetivo principal de las exigencias de origen consiste en establecer las condiciones de producción que debe cumplir un producto para poder acceder a las preferencias arancelarias negociadas en el acuerdo así como también para poder comercializarse al amparo de todas las demás facilidades y obligaciones que forman parte del texto de los distintos capítulos que integran el acuerdo. Ejemplos de otras facilidades o circunstancias en las que se aplican las reglas de origen son entre otras, el capítulo de compras estatales, las eventuales cláusulas especiales de salvaguardias negociadas en el acuerdo, la asignación de cupos o contingentes arancelarios, etc.

Para que un producto alcance la condición de originario debe satisfacer exigencias que son establecidas de diversa manera en cada uno de los acuerdos. Sin embargo, estas distintas exigencias que se establecen tienen algo en común. Por medio de ellas, todos los acuerdos buscan garantizar que:

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

a) los

productos

que

acceden

Módulo 1

a

los

beneficios

no

sean

provenientes ni elaborados totalmente en país o países no miembros del acuerdo y b) que exista una contribución en la elaboración del bien en países miembros del acuerdo.

Asimismo, los requerimientos de producción establecidos por las reglas de origen pueden ser empleados como un incentivo para utilizar determinados insumos producidos en el ámbito de los países del acuerdo. De esta forma, las exigencias de origen constituyen un mecanismo que garantiza o aumenta la demanda de los insumos exigidos por la regla en los países del acuerdo.1

Un objetivo no deseado de los regímenes de origen consiste en limitar la aplicación efectiva de las preferencias otorgadas estableciendo exigencias de las reglas de origen que no pueden cumplir los productores de los países socios del acuerdo. De esta forma, de manera indirecta, los requerimientos del capítulo de origen anulan la concesión otorgada en el marco de la desgravación arancelaria acordada en el acuerdo.

1

El caso de las reglas de origen de productos textiles de los acuerdos firmados por los

Estados Unidos es un ejemplo de lo comentado. Establecer en las regla de origen que los productores de los países socios del acuerdo que fabrican prendas o productos del vestido originarios no puedan utilizar determinadas fibras y telas de terceros países, implica en los hechos que estos insumos deban abastecerse desde alguno de los países miembros del acuerdo.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.1. Objetivo de las Reglas de Origen

Fuente: Elaborado por el autor

Los regímenes de origen establecen una serie de condiciones y procedimientos que, en conjunto, regulan la aplicación y acceso a los beneficios

establecidos

en

los

regímenes

de

origen.

Estas

disposiciones no son independientes y se interrelacionan, tanto en contenido como en su impacto. Es por esta razón que el capítulo de origen debe ser considerado como un todo integrado por diversas partes interrelacionadas como en cualquier mecanismo y cuya aplicación debe realizarse de manera integral.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.2. Objetivo de un Régimen de Origen

Fuente: Elaborado por el autor

I.2. Estructura de un Régimen de Origen

En la mayoría de los regímenes de origen de América Latina y el Caribe los temas relacionados con origen se estructuran sobre dos componentes. Por un lado, un cuerpo normativo integrado por un número variable de artículos que definen y determinan los alcances de los distintos conceptos, criterios, flexibilidades, obligaciones y derechos que regulan la aplicación del origen en un acuerdo, denominado capítulo de origen. El segundo componente son las condiciones específicas de producción y utilización de insumos que cada producto negociado en el acuerdo debe cumplir para poder acceder a sus beneficios. Estas exigencias de cada bien se denominan muy frecuentemente reglas de origen específicas de los productos, y generalmente se establecen en un anexo al capítulo de origen denominad Requisitos de Origen Específicos.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

El cuerpo normativo define los criterios que se utilizan para calificar como

originarias

las

mercancías,

los

tratamientos

de

ciertas

mercancías e insumos y las exigencias de comercialización. También detalla los requisitos en materia de declaración, demostración y control de origen, y las respectivas obligaciones de productores, exportadores e importadores.

Si bien los temas más sustantivos de un capítulo de origen se relacionan con los criterios de calificación de origen y la acumulación, existen además otros temas más específicos que complementan los dos mencionados, entre los que se destacan la certificación y la verificación del bien y otros aspectos vinculados con la administración y adecuación del régimen.

El hecho de enumerar y destacar algunos conceptos no debe interpretarse como que son los únicos que tienen impacto en la determinación del origen de una mercancía o que no existen otras exigencias que deben también considerarse; por el contrario existen otras que también tienen carácter obligatorio y cuyo incumplimiento puede derivar en la pérdida del origen de la mercancía.

Se destacan estos cuatro temas sustantivos - criterios de calificación, acumulación, certificación y verificación- porque ellos confieren al régimen en su conjunto una impronta o sesgo muy definido. Este sesgo surge, por ejemplo, como consecuencia de la forma que se emplea para definir y la intensidad de uso de los criterios de calificación, de la asignación de funciones en los procesos de declaración y certificación y de la responsabilidad de cada parte en el proceso de verificación de origen.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Otro aspecto que debe tenerse en cuenta es que los acuerdos comerciales tienen distintas formas de agrupar o incluir todas sus cláusulas. Algunos acuerdos tratan toda la normativa en un sólo capítulo o disposición legal, mientras que otros toman normativa de dos o más capítulos destinándose uno de ellos para la parte de exigencias productivas que debe cumplir el producto y sus insumos y otra

parte

abarca

los

aspectos

procedimentales.

También

se

contemplan capítulos de cláusulas especiales para ciertos sectores productivos, como por ejemplo textiles o la industria automotriz, independientes de las normas que se aplican en general a todos los restantes productos. Por último, no debe dejar de tenerse en cuenta la sección de definiciones pues en ella se precisan los alcances de diferentes variables y conceptos del régimen de origen.

La extensión, precisión y alcance de estos capítulos varía en los acuerdos. Por ejemplo, la resolución 252 establece el régimen general de origen de la ALADI, que agrupa todas las normativas de ALADI en esta materia. Los TLC de EEUU o la UE son ejemplos de normativa distribuida en varios capítulos o secciones del texto de un acuerdo. Por último, existe otra variante de organizar o recopilar los textos del régimen de origen, la cual se aplica en algunos de los acuerdos subregionales como es el caso del Mercosur, el cual es negociado por los países al amparo del esquema de integración de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

El régimen de origen del Mercosur instrumenta su régimen de origen por medio de una decisión y posteriormente, se van dictando otros protocolos que van modificando o alterando aspectos puntuales del régimen, tanto de procedimientos como de exigencias por producto. Este sistema tiene la dificultad de que exige una revisión más amplia de distintas normativas para poder determinar e identificar las regulaciones vigentes de origen en un acuerdo.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.3. Ejemplo de estructura de un Régimen de Origen

Fuente: Elaborado por el autor

Por su parte, el segundo componente de un régimen de origen son las reglas de origen por apertura arancelaria, las cuales establecen las condiciones específicas de producción y de los insumos de terceros países habilitados o no para ser utilizados en la elaboración de un bien originario.

Todos los acuerdos contienen reglas de origen para cada uno de los productos para los cuales se han negociado preferencias arancelarias.

La razón de esta exigencia tan abarcativa y precisa es que las reglas de origen permiten diferenciar en términos del acuerdo cuándo un producto es de un tercer país y cuándo es de un miembro del acuerdo. Solo a los productos o mercancías de un miembro del acuerdo les corresponde el beneficio o preferencia arancelaria.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.4. Impacto de las Reglas de Origen

Fuente: Elaborado por el autor

Los acuerdos comerciales que negocian condiciones de acceso preferencial de bienes incluyen en su normativa cláusulas vinculadas con el origen de estos bienes. Estas condiciones son resultado de negociaciones que realizan los países miembros del acuerdo.

Estas negociaciones que se llevan a cabo para cada acuerdo generan que sus regímenes de origen sean diferentes entre sí, tanto en lo referente a su estructura y contenido del capítulo normativo, como en las formas de definir las exigencias de origen para cada producto.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.5. Características de los Regímenes de Origen

Fuente: Elaborado por el autor

I.3. Beneficios de un producto originario

Para gozar de las preferencias establecidas en un acuerdo comercial, una mercancía debe ser originaria. Este es quizás el beneficio más directo o importante que recibe la mercancía pero existen otros. Para acceder a la preferencia además de ser originario es condición previa que el producto haya sido negociado e incluido en algunas de las listas de desgravación arancelaria que generalmente se incluyen en los acuerdos en el capítulo de Acceso a Mercado. Esta condición de ser negociado es imprescindible e implica que aun si un producto es totalmente producido u obtenido en un país miembro de un acuerdo, pero no está también negociado en las listas de desgravación, no recibirá preferencia arancelaria.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Por consiguiente, es importante tener siempre presente que por el simple hecho de ser producido un bien en un país miembro de un acuerdo no implica

que

acceda

a

un tratamiento arancelario

preferencial.

Figura No. 1.6. Exigencias para acceder a las preferencias

Fuente: Elaborado por el autor

Más allá de la reducción de barreras arancelarias, existen otros beneficios que adquieren los productos originarios al amparo de un acuerdo, como por ejemplo, poder ser comercializados dentro de los contingentes arancelarios, recibir trato nacional en las compras del sector público de los otros países socios, poder acceder al régimen de solución de controversias que aplica el acuerdo o las cláusulas de salvaguardia, etc.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.7. Beneficios de los productos originarios

Fuente: Elaborado por el autor

En base a lo comentado puede concluirse que el impacto de las reglas de origen es muy grande en el comercio entre los países miembros de un

acuerdo,

aunque

no

necesariamente

implica

que

su

no

cumplimiento impida comercializar el producto. Por el contrario, el mismo podrá continuarse realizando sólo que no accederá a ningún beneficio y el tratamiento que recibirá será similar a los productos provenientes de cualquier otro país.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Mรณdulo 1

Figura No. 1.8. Comercio y Reglas de Origen

Fuente: Elaborado por el autor

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

I.4. Alcances e impacto de la condición de origen de un producto

Imaginemos el caso de tres países (A, B, C) que tienen tres acuerdos bilaterales que rigen sus intercambios comerciales, acuerdo AB, AC, y BC; que los tres acuerdos han liberado totalmente los aranceles de un determinado producto desde la puesta en vigencia de los respectivos acuerdos de manera similar y que la regla de origen de este producto en los tres acuerdos es la misma. Existe por tanto un nivel de tratamiento idéntico entre los tres países para el producto, tanto desde el punto de vista arancelario como de origen.

En este contexto de igualdad, el producto comercializado como originario entre dos países al amparo de un acuerdo ¿podrá ser considerado por el país importador como originario para operaciones posteriores realizadas bajo los dos restantes acuerdos? o planteada la pregunta de otra manera, ¿es transferible la condición de originario que un producto tiene bajo un acuerdo a otros acuerdos similares o distintos?

Salvo que existan normas específicas en el acuerdo que admiten una acumulación extendida, en todos los demás casos2 cualesquiera que sean las circunstancias la respuesta siempre es la misma, ya que la condición de originario de un producto bajo un acuerdo no es transferible a otros acuerdos.

2

Para conocer que implica acumulación extendida ver Módulo IV más adelante.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.9. Condición de Origen

Fuente: Elaborado por el autor

Los aranceles preferenciales son el resultado de las negociaciones de acceso a mercado que realizan los países. Las mismas constituyen listas de productos distribuidos en diversas canastas. Cada canasta agrupa un conjunto de productos que tienen en común que su programa de reducción arancelario es el mismo, en consecuencia cada una de estas canastas tiene su propio ritmo o cronograma de desgravación. Algunas liberan los aranceles de manera inmediata, otros lo hacen paulatinamente a veces de manera lineal, otras de manera irregular.

También algunos programas pueden llegar a cero (o sea, liberar totalmente los aranceles que aplican al producto) o por el contrario esta liberación es sólo parcial ya que se mantiene un arancel residual. Este arancel residual siempre será menor al arancel hacia terceros países. La cantidad de canastas varía de un acuerdo a otro y es privativo de los países que negocian el acuerdo, el definir su cantidad y condiciones de desgravación.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Este acceso preferencial es el beneficio más directo que adquiere un bien originario pero no es el único, ya que en realidad, dependiendo del alcance del acuerdo como ya se mencionó, permitirá al producto originario acceder a otros beneficios No obstante lo comentado, el aspecto arancelario preferencial ha servido para clasificar las Reglas de Origen (en adelante RO). En efecto, las RO admiten una clasificación en torno a sí las mismas son preferenciales o no preferenciales. Esta distinción se tratará en la Unidad II.

I.4.

Propósitos

Económicos

de

las

Reglas

de

Origen

Preferenciales

Las RO preferenciales impiden la triangulación del comercio; este efecto, también es conocido como deflexión del comercio. En el marco de acuerdos comerciales o áreas de libre comercio, la exigencia del requisito de origen impide que el producto ingrese por el país que menor arancel tenga para ese producto, para luego circular libremente dentro del bloque, evitando los aranceles más altos que eventualmente pueda tener otro país del acuerdo.

La regla de origen impide la deflexión al exigir que para poder ser comercializado entre los miembros del acuerdo con preferencias el producto previamente deba haber cumplido las exigencias que confieren origen. Por ejemplo, una re-exportación no cumplirá con la exigencia de origen, por lo cual, para poder realizarla el producto deberá pagar nuevamente los aranceles en el segundo país miembro del acuerdo.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Para mayor claridad puede observarse la siguiente figura No. 1.10 a continuación, que enseña cómo es el supuesto bajo el análisis de triangulación del comercio. De igual modo, podría darse el caso de la triangulación frente al comercio recíproco de países miembros de la OMC ante un tercer país no miembro.

Figura No. 1.10. Triángulo del Comercio

Fuente: Elaboración propia

Esto se demuestra en el gráfico. Los países A y B conforman una zona de libre comercio que ha eliminado los aranceles aplicables para todos los productos. Como esta zona de libre comercio no constituye una unión aduanera que armonice los aranceles hacia terceros, cada uno de ellos mantiene su propio arancel que puede diferir en cada producto. Supongamos un producto en que el País A aplica un arancel NMF de 10%, mientras para el mismo producto el País B aplica un arancel NMF de 20%.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Los exportadores en País C desean poder competir en el mercado de País B habiendo pagado el menor arancel posible.

En ausencia de las reglas de origen, el exportador en el País C podría mandar su producto al País A, pagar sólo 10% en arancel, y luego reexportarlo al País B libre de arancel, al amparo del tratado de libre comercio AB. Esta triangulación, que perjudica al País B, es explícitamente lo que buscan evitar las reglas de origen bajo el acuerdo preferencial AB. En efecto, las reglas de origen van a exigir que el producto de C sufra en A una transformación sustancial según los criterios definidos en el acuerdo, para poder acceder al beneficio arancelario.3

I.5. Usos de las Reglas de Origen en la Política Comercial: Ofensivos y Defensivos

Las Reglas de Origen son instrumentos dentro de las políticas comerciales de los países que pueden ser utilizadas de manera ofensiva, cuando se diseñan de manera que prioriza la capacidad de que los productores en un país puedan fácilmente cumplir las reglas y así, hacer uso de las preferencias en el mercado del socio. Esto se logra definiendo reglas que permiten mayor uso de los materiales de terceros países que esos productores necesitan utilizar.

Es importante diferenciar que estos casos de triangulación no son lo mismo y por consiguiente no corresponde aplicar este concepto cuando la mercancía circula por un tercer país en tránsito y cumpliendo las exigencias que para este tránsito establecen los acuerdos.

3

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Al mismo tiempo, también puede hacerse uso de las reglas de origen para propósitos defensivos. Esto se ve en casos en los cuales las reglas de origen exigen que una gran proporción de los insumos sean originarios de los países signatarios. De esta forma, se protege a los productores de aquellos insumos de la competencia en terceros países, y dificultan más que exportadores del país socio hagan uso de las preferencias otorgadas bajo el acuerdo.

Figura No. 1.11. Ejemplos de regla defensiva y de regla ofensiva

Fuente: Elaborado por el autor

I.6. Reglas generales vs. Reglas específicas

Las Reglas de Origen son el segundo componente del Régimen de Origen, cuyo primer componente, como ya se mencionó, es el capítulo de aspectos normativos. Las Reglas de Origen establecen las condiciones específicas de producción y de insumos. Según el modo en que se definen y establecen las exigencias de las Reglas de Origen puede hablarse de Regla General y de Reglas Específicas.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

La

Regla

General

consiste

en

Módulo 1

establecer

un

principio

de

determinación de origen que se aplica a todos los productos negociados, excepto para aquellas mercancías para las cuales se quiere establecer una exigencia de origen distinta. La regla general se establece frecuentemente en dos alternativas: una de cambio de clasificación arancelaria y otra de prueba de valor4. En estos acuerdos, una vez acordada la regla general los negociadores concentran su trabajo en la negociación de las reglas de los productos exceptuados de este tratamiento general. Los acuerdos que utilizan este sistema incluyen generalmente la regla general en el capítulo normativo y sus excepciones las listan en un anexo.

Las excepciones se las denomina en algunos acuerdos Requisitos Específicos de Origen (REOS) y más allá de cuál sea su denominación siempre prevalecen sobre la regla general.

Por su parte, la forma basada en las reglas específicas consiste en definir para cada producto una exigencia, la cual puede o no ser similar a la de otros productos negociados, pero la característica de esta variante es que en un anexo se lista, para cada producto, su respectiva exigencia de origen. Estas reglas son el resultado de una detallada negociación que sub-partida por sub-partida llevan a cabo los equipos negociadores.

4

Estos conceptos de desarrollan en detalle en los Módulos II-III.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 1.12. Cómo se negocian y estructuran las reglas

Fuente: Elaborado por el autor

Cabe destacar que no existe una única forma de definir una exigencia de origen que pueda ser considerada como correcta; por el contrario, existen distintas y variadas formas de definirla y todas pueden llegar a ser “correctas”.

Esta amplitud es lo que permite, por ejemplo, a los países en sus diversos acuerdos, establecer para un mismo producto diferentes exigencias de origen, sin que ninguna de ellas esté mal o sea incorrecto.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Síntesis de la Unidad I En esta unidad hemos definido la razón de ser de las reglas de origen, como se estructuran los regímenes de origen, y cuáles son sus propósitos económicos y formas de aplicación. La existencia de tratamientos diferentes a las importaciones según su país de origen, como es en el caso de los acuerdos comerciales preferenciales, genera incentivos para la triangulación por parte de exportadores en países excluidos de los acuerdos, y esta realidad exige la aplicación de criterios que permiten distinguir entre mercancías elegibles para las preferencias y mercancías no elegibles. Estos criterios son las reglas de origen.

Estos conceptos servirán de introducción a la siguiente unidad en la cual se analizará el rol de las reglas de origen en contexto multilateral.

33

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Unidad II. Contexto Internacional de las Reglas de Origen

Objetivo de aprendizaje

• Definir

el

marco

legal

internacional/multilateral

para

la

definición y aplicación de las reglas de origen preferenciales.

II.1. Reglas Preferenciales vs. No Preferenciales

Existen dos grandes categorías de regímenes de origen, a saber: A) Régimen

de

Origen

Preferencial:

Estos

regímenes

determinan la elegibilidad de una mercancía para la aplicación de los beneficios arancelarios y otras ventajas y condiciones negociadas en un acuerdo comercial preferencial. En este caso, las partes signatarias del acuerdo disponen los criterios que rigen el acceso a las preferencias arancelarias para las mercaderías obtenidas o producidas en sus países.

Se denominan preferenciales pues determinan el comercio preferencial comprendido en el marco de un acuerdo comercial.

Es por ello que los productos que se comercialicen en el marco de los mismos, deberán ajustarse a estas reglas para poder gozar de las preferencias arancelarias negociadas.

En los casos en que no logre cumplirse las exigencias de las RO, los productos abonarán los aranceles corrientes establecidos para el comercio con terceros países.

34

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Por

otra

parte,

y

dentro

Módulo 1

de

la

categoría

de

las

RO

preferenciales, también se encuentran las RO establecidas en los Sistemas Generalizados de Preferencias (SGP).

Los SPG son preferencias arancelarias unilaterales no recíprocas que, en principio, pueden otorgar los países desarrollados a aquellos que se encuentran en desarrollo, con el fin de: 1. Aumentar los ingresos de exportación de esos países; 2. Promover su industrialización y 3. Acelerar su ritmo de crecimiento económico5.

En los casos de los SGP, el país que concede el tratamiento preferencial establece, de manera unilateral, los productos que gozarán de preferencias arancelarias. Adicionalmente, estos productos provenientes de bloques o países beneficiados en un SGP deberán cumplir con las RO establecidos por el país otorgante en su SGP. La unilateralidad de las concesiones arancelarias implica que las RO son dispuestas de esa misma manera, no dándose lugar a la negociación de las mismas.

B) Reglas de Origen No Preferenciales: Para la OMC las reglas de origen son los criterios necesarios para determinar la procedencia nacional de un producto. Su importancia se explica porque los derechos y las restricciones aplicados a la importación pueden variar según el origen de los productos importados. En un mundo en proceso de globalización podría ser deseable lograr un cierto grado de armonización entre las prácticas adoptadas por los Miembros para aplicar tal prescripción.

Resolución 21 II), aprobada en el segundo período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Nueva Delhi, 1968) 5

35

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

¿En qué casos preferenciales?

se

utilizan

Módulo 1

las

normas

de

origen

no

Las normas de origen se utilizan en los siguientes casos: •

al aplicar medidas e instrumentos de política comercial tales como los derechos antidumping y las medidas de salvaguardia;

•

al determinar si se dispensará a los productos importados el trato de la nación más favorecida (NMF) o un eventual trato arancelario diferente;

•

a efectos de la elaboración de estadísticas sobre el comercio;

•

al aplicar las prescripciones en materia de etiquetado y marcado; y

•

en algunos casos de la contratación pública.

En caso de no existir reglas de origen no preferenciales por ejemplo, un país no miembro de la OMC o quizás un país miembro castigado con una salvaguardia tratarían de evitar la sobrecarga de aranceles triangulando sus productos por otro país que si es miembro de la organización o no alcanzado por la salvaguardia. Una segunda aplicación de mayor relevancia que tienen las RO no preferenciales es en los casos de dumping.6

6

De manera simplificada puede considerarse que esta situación se da en aquellos casos en que se

importa una mercancía, y esta es comercializada a un valor inferior al que normalmente tiene en el mercado del país donde se produce y este reducido precio impacta negativamente o daña a la industria de ese bien en el mercado importador. En estos casos las RO sirven para identificar el país de origen del producto y sobre las exportaciones del mismo se aplica un arancel adicional. De esta manera, y por regla general, la medida antidumping consistirá en aplicar un derecho de importación adicional a un producto determinado de un país exportador para lograr que el precio de dicho producto se aproxime al valor “normal” o para suprimir el daño causado a la rama de producción nacional en el país importador.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

En casos de un tratamiento arancelario diferente 7 según el país de origen, se crean incentivos para la triangulación, y por lo tanto se hace necesario la definición de reglas de origen que regulen la aplicación de estas políticas. Un aspecto que debe tenerse muy presente es que en caso de existir un acuerdo preferencial sus exigencias prevalecen sobre lo establecido en el régimen de origen no preferencial.

Figura No. 2.1. Antidumping

Fuente: Elaboración propia

Las RO no preferenciales no son consecuencias de un acuerdo comercial, sino que cada uno de los países las dispone en el marco de sus normas comerciales. Sin embargo, la OMC ha comenzado un proceso que busca armonizar este tipo de RO a efectos de dar mayor claridad y transparencia a las mismas y de establecer bases comunes para todos los países.

7

En estos casos el tratamiento arancelario diferente se deriva no de acuerdos comerciales

preferenciales, sino de la aplicación de derechos adicionales a las tasas NMF vigentes.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Conforme a ello en la última Ronda de Negociaciones del GATT que se inició en Uruguay, se negoció el Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC. Empero, el Acuerdo específico - en principio y tal como lo manifiesta su artículo primero - es de aplicación sólo para aquellos casos de RO no preferenciales, es decir, que no quedan comprendidos dentro de este acuerdo los procesos de integración constituidos de conformidad con el Artículo XXIV del GATT o con la Cláusula de Habilitación.

A esos fines, el Acuerdo exige a los miembros de la OMC que se aseguren de que sus RO: • sean transparentes; • no tengan efectos de restricción, distorsión o perturbación del comercio internacional; • se administren de manera coherente, uniforme, imparcial y razonable; • y se basen en un criterio positivo –en otras palabras, que estipulen que es lo que confiere origen, y no, que no lo confiere.

Por último, cabe recordar que la OMC establece algunos principios que, si bien son de carácter general y de aplicación en las normas de origen no preferenciales, es aconsejable tener en cuenta en el diseño y redacción de la reglas de origen de un régimen de origen preferencial. En general, estos principios son reconocidos y adoptados por los distintos acuerdos comerciales.

38

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 2.2. Características

Fuente: Elaborado por el autor

La característica de comprensible se aplica a la definición de exigencias tanto de las reglas como de las distintas flexibilidades.

Estas definiciones deben ser claras, precisas, de interpretación uniforme y han de evitar ambigüedades que puedan dar lugar a distintas interpretaciones.

Con la previsibilidad se busca garantizar que la aplicación e interpretación del régimen de origen sea consistente en distintos países del acuerdo, de forma tal que el operador pueda prever el impacto de las mismas y el tratamiento que recibirán sus productos en el país de destino.

El criterio de objetividad procura establecer reglas que sean basadas en criterios no arbitrarios para los operadores de los países del acuerdo buscando el equilibrio en su impacto entre todos los operadores y evitando establecer exigencias que generen beneficios unilaterales para una de las partes.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

La aplicación de reglas objetivas, previsibles y comprensibles, otorga mayor

transparencia

demostración

y

a

todo

verificación

de

el

proceso

origen.

Por

de

cumplimiento,

transparencia

se

entiende que la definición de la regla y sus procedimientos de aplicación sean fácilmente aplicables y que no permita segundas o dobles interpretaciones. De esta forma, todos los operadores de los distintos países de un acuerdo y sus respectivas autoridades podrán interpretar las reglas de igual manera. Asimismo esta transparencia facilita el comercio, pues una coincidente y previsible interpretación generará menos disputas o conflictos.

Otro aspecto que la OMC considera en lo referente a la redacción de las exigencias de origen es su recomendación de definirlas de manera

positiva,

es

decir,

estableciendo

e

identificando

específicamente las exigencias que le confieren origen a un producto.

De esta forma, se ha de evitar enunciar las reglas en base a la enumeración de exigencias que no le confieren origen al producto.

Este concepto de reglas positivas contribuye a la previsibilidad y transparencia, pues se conocen con más precisión y exactitud las condiciones que se requieren para que el producto sea considerado originario.

Adicionalmente la OMC considera que las reglas de origen deben administrarse

de

manera

coherente,

uniforme,

imparcial

y

razonable, evitando en la medida de lo posible convertir estas disposiciones en una

restricción, distorsión o perturbación del

comercio internacional.

40

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

II.2. Antecedentes del Acuerdo sobre Normas de Origen: La Convención de Kioto

Si bien los acuerdos comerciales contienen cláusulas en torno a las Reglas de Origen, lo cierto es que en el plano internacional se ha tratado de armonizar los procedimientos para determinar el origen de las mercancías. El primer antecedente se encuentra en el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros -conocido como el Convenio de Kioto - de septiembre de 1974; dentro del cual se establecieron una serie de reglas vinculadas al origen de las mercancías.

El

Convenio

constituyó

el

primer

intento

de

desarrollar

un

planteamiento común para el establecimiento de reglas de origen, quedando esta cuestión regulada en los Anexos D.1, D.2 y D.3; los cuales serán recogidos en el Anexo K del Convenio de Kioto revisado del año 1999.

El Anexo K del Protocolo del Convenio de Kioto Revisado dedica su capítulo 1 a dar definiciones, en aras de conceptualizar las diferentes expresiones, pretendiéndose con ello que las referencias que se hacen en el marco del Convenio sean interpretadas de la misma manera por las Partes Contratantes. Así, en primer lugar da el concepto de “país de origen de las mercancías” considerándolo como: “aquel país donde las mercancías fueron producidas o fabricadas, de acuerdo con el criterio establecido a los efectos de la aplicación

de

la

tarifa

aduanera

relativa

a

las

restricciones

cuantitativas o a cualquier otra medida relativa al comercio”. Y define a las Reglas de origen como: “las disposiciones específicas desarrolladas a partir de los principios establecidos por la legislación nacional o por convenios internacionales -“criterios de origen”-, 41

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

aplicados por un país a fin de determinar el origen de las mercancías”.

Ambos conceptos sirven de guía interpretativa del resto del Anexo, así como del Acuerdo General cuando se empleen los mismos términos. Asimismo, el Anexo K del Convenio de Kioto Revisado dispone un conjunto de diferentes procedimientos aplicables para determinar el origen de las mercancías. En primer lugar, se dispone que las aduanas, tanto para determinar el origen de las mercancías que se importan como aquellas exportables, podrán aplicar lo dispuesto en el Anexo, con la intención igualar los procedimientos de verificación del origen.

Por su parte, el Capítulo 2 del Anexo regula la cuestión de la comprobación del origen, estableciendo pautas y recomendaciones en torno a los certificados de origen, el cual según el texto de la norma: “es un formulario específico que permite identificar las mercancías y en el cual la autoridad u organismo facultado para concederlo, certifica expresamente que las mercancías a las que se refiere el certificado son originarias de un determinado país”.

Este certificado puede incluir además una declaración del fabricante, del productor, del proveedor, del exportador o de otra persona competente.

De esta manera, los Capítulos 2 y 3 del Convenio de Kioto Revisado establecen una serie de recomendaciones en torno a la certificación y verificación de origen.8 Por otro lado, el impacto del Anexo K del Convenio ha sido menguado por las pocas ratificaciones de los países miembros y el escaso nivel de normas vinculantes – en su mayoría recomendaciones para los Estados.

8

La certificación y verificación de origen serán tratados en detalle en el Módulo V. 42

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Dado el escaso nivel vinculante de la normativa en el plano internacional, los países miembros del GATT negociaron un nuevo acuerdo sobre la materia en el marco de la Ronda Uruguay.

II.3. El Acuerdo sobre Normas de Origen de la Organización Mundial de Comercio

El Acuerdo sobre Normas de Origen aplica únicamente para el comercio no preferencial, en el comercio recíproco entre los Estados Partes de la OMC, es decir todos aquellos productos comercializados bajo el régimen NMF. Cabe destacar que el Acuerdo deja fuera de su alcance las reglas de origen preferenciales que se encuentren contempladas en acuerdos comerciales, los cuales existen fuera del alcance del principio Nación Más Favorecida (NMF) contemplada en el Art. I del GATT. El Acuerdo establece un programa de trabajo en materia de armonización de requisitos específicos no preferenciales de cada producto. Esta labor se encuentra a cargo del Comité de Normas de Origen de la OMC y de un Comité Técnico que opera bajo los auspicios de la Organización Mundial de Aduanas.

En el marco de la OMC los países han logrado negociar y acordar numerosos acuerdos de trascendencia para el comercio internacional.

Es oportuno destacar que la negociación, avance y logros de consensos para concretar este acuerdo de origen, es tarea de los países y que la OMC como organismo no tiene responsabilidad en la demora y falta de concreción del acuerdo. En efecto, si bien la labor debería haber finalizado en el año 1998, los plazos se han extendido

43

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

y hasta la fecha no han concluido su negociación.9 La dilación de los plazos para llegar a la armonización deseada se debe, entre otras razones numerosas, a la complejidad que denota esta cuestión e inclusive a cambios que a lo largo del tiempo los países han tenido en sus propias posiciones.

El modo de trabajo del Comité se establece por sectores de productos de la nomenclatura del Sistema Armonizado. Por último, y pese a no haberse arribado aún a un texto que establezca la armonización deseada, el Comité ha ido avanzado en los últimos años en pos de cumplirse ese objetivo, particularmente en torno a la transposición del

proyecto

de

normas

de

origen

armonizadas

-inicialmente

negociadas en la versión de 1996 del Sistema Armonizado- a versiones más recientes del SA10.

El estado de estas negociaciones puede sintetizarse en lo siguiente: •

Es un proceso de negociación iniciado hace 18 años.

•

En el transcurso del 2013, el CRO se reunió dos veces, generando informes que aún no han recibido comentarios de parte del consejo de la OMC.

•

No existe coincidencia en la posición de los países sobre la necesidad actual de un régimen armonizado, dado que han trascurrido años sin que exista que se cuestiona la conveniencia de continuar su dificultosa negociación.

•

El Comité para trasponer las reglas de origen ya acordadas en versión 1996 del SA a la versión del 2012.

El párrafo 2 del Art. 9 del Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC dispone: “2. a) El programa de trabajo se iniciará tan pronto como sea posible después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC y se llevará a término en un plazo de tres años a partir de su iniciación. […]”

9

Informe (2012) del Comité de Normas de Origen al Consejo del Comercio de Mercancías, Doc. G/L/1016 del 23 de noviembre de 2012, (12-6484).

10

44

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Por último, otra negociación en el ámbito multilateral es lo dispuesto en la Decisión Ministerial sobre las Reglas de Origen Preferenciales para los Países Menos Adelantados de la conferencia de ministros de comercio de Bali.

En esta decisión se insta a los países que otorgan preferencias unilaterales para los países menos adelantados (PMA) que las normas basadas en valor de contenido regional mantengan exigencias bajas.

Los PMA solicitan que insumos desde terceros países se permitan hasta un 75% del valor de las mercancías. También se insta que los métodos de cálculo sean simples y transparentes, admitiendo ajustes en los costos de transporte que faciliten su cumplimiento, y una aplicación de acumulación lo más extensiva posible. Se recomienda también el uso de mecanismos de auto-certificación para facilitar la utilización de las preferencias, en la medida en que sea posible. Estos conceptos técnicos se explicarán en los restantes módulos de este curso, pues también son utilizados en los regímenes de origen preferenciales con características variadas.

Importante destacar que las directrices establecidas en la Decisión Ministerial de Bali fueron reafirmadas en la última Conferencia Ministerial en Nairobi, cuando se estableció la Decisión Ministerial de 19/12/2015 sobre Reglas de Origen Preferenciales para los países Menos Desarrollados.

45

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Síntesis de la Unidad II

En esta unidad se ha presentado a groso modo los acuerdos y convenios a nivel multilateral que forman el contexto institucional global para los acuerdos comerciales preferenciales y en particular la definición de las reglas de origen que permiten funcionar estos acuerdos.

Consideremos un caso hipotético. Se importa en México un auto desde Japón, ya ensamblado, y se le aplica una pintura. Al exportar ese auto a los Estados Unidos, ¿merece ese auto el tratamiento libre de arancel establecido en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)? Intuitivamente el solo pintar un auto en México no lo hace mexicano.

Al otro extremo, si el auto fuera ensamblado en México a partir de autopartes fabricado todos enteramente en México, otra vez es intuitivamente claro que tal auto sí debería poder beneficiarse de las preferencias del TLCAN siendo un producto enteramente mexicano.

Pero en la realidad, es poco común que se den estos casos extremos e intuitivamente simples. La industria automotriz moderna produce autopartes en todas partes del mundo. Cuando se hace el ensamble de autos en México, se utilizan autopartes de muchísimos países, incluyendo el mismo México, más Estados Unidos y Canadá, los socios del TLCAN. La pregunta entonces es ¿cómo determinar, bajo cuales criterios, si el producto final merece tratamiento preferencial?

La siguiente unidad de este módulo y los próximos dos se enfocarán en la mecánica de los criterios de calificación de origen de los productos.

46

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Unidad III. Algunas características que impactan en la condición de origen de las mercancías

Objetivo de aprendizaje •

Abordar las características distintivas de los productos desde el punto de vista de los regímenes de origen e identificar algunas circunstancias que influyen y modifican su condición de origen.

III.1. Categorías de productos que se comercializan entre dos países con acuerdo El comercio bilateral de dos países que tienen un acuerdo comercial está integrado por distintos tipos de bienes, a saber: productos originarios, productos no originarios y productos excluidos. Ellos en conjunto constituyen el intercambio comercial entre ambos países.

Cada uno de estos productos tiene sus propias características y en función de ellas se le aplica diversas disposiciones del acuerdo o se excluyen de sus alcances.

Figura No. 3.1. Productos que integran el comercio bilateral

Fuente: Elaborado por el autor

47

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Productos originarios: Los acuerdos comerciales definen dos tipos de bienes que podrán ser considerados como originarios. Por un lado están los bienes totalmente obtenidos y producidos en uno más países miembros del acuerdo y por el otro están las mercancías que si bien utilizan algún tipo de insumo de extrazona cumplen con las reglas de origen negociadas en el acuerdo.

Los bienes totalmente producidos u obtenidos son bienes originarios por excelencia. Consisten

en bienes que han sido

totalmente elaborados en el territorio de los países miembro del acuerdo. Los acuerdos definen en su texto cuáles son los bienes que entran dentro de esta categoría. Esta definición se hace por medio de una enumeración que es común en la mayoría de los acuerdos. Sin embargo, más allá del alto nivel de coincidencias que existe en estas definiciones, eso no impide que, algunos acuerdos incluyan ciertos productos que el resto no contempla 11. En general, todos los 0F

productos provenientes de la naturaleza o que se relacionan con el territorio de un país son mercancías totalmente obtenidas. Entre ellos se encuentran los productos agropecuarios obtenidos en los países miembros del acuerdo, los productos de la caza o captura cuando la misma se realiza en territorio de unas de las partes, los minerales y metales

extraídos

del

territorio

de

una

parte.

También

son

reconocidos como tales los productos de la pesca obtenidos en el mar territorial e inclusive los extraídos en alta mar fuera de las aguas territoriales

aunque

en

este

caso

se

establecen

condiciones

adicionales que pueden variar de un acuerdo a otro 12.

Los productos obtenidos del espacio extraterrestre, las mercancías re manufacturadas, los productos recuperados son ejemplo de bienes que no todos los acuerdos los incluyen en sus definiciones de productos totalmente obtenidos.

11

12 Estas condiciones adicionales están relacionadas según los acuerdos con la bandera de las

naves, el país donde están registrados los buques, la nacionalidad del capitán y las tripulaciones, etc.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Otro tipo de productos totalmente obtenidos y producidos son aquellos que se elaboran a partir de insumos totalmente obtenidos, como podría ser el caso de la harina de trigo producida en un molino de un país parte del acuerdo a partir de trigo totalmente obtenido en ese país o en el país socio del acuerdo. Todas las mercancías elaboradas íntegramente en el territorio de las partes cuando en su elaboración

se

utilizan,

única

y

exclusivamente,

materiales

totalmente obtenidos y producidos de una o de ambas partes entran dentro de esta categoría de productos totalmente producidos.

Dentro de los bienes totalmente obtenidos y producidos generalmente se encuentran comprendidos los siguientes productos: •

los del reino vegetal cosechados o recolectados en el territorio de un país;

•

animales vivos, nacidos y criados en el territorio de un país;

•

los obtenidos de animales vivos en el territorio de un país;

•

mercancías obtenidas de la caza, captura con trampas, pesca realizada en el territorio, o en sus aguas territoriales y zonas económicas exclusivas;

•

minerales y otros recursos naturales;

•

peces, crustáceos y otras especies marinas obtenidas del mar;

•

mercancías obtenidas del lecho del mar o del subsuelo marino;

•

desechos y desperdicios resultantes de la producción y materia prima recuperada de los desechos y desperdicios derivadas del consumo;

•

los productos elaborados enteramente en el territorio de un país miembro del acuerdo cuando en su elaboración se utilicen, única y exclusivamente, materiales totalmente originarios de los países miembros.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

En el último bullet de la enumeración precedente se definen los productos totalmente producidos que como se comentó, son aquellas mercancías

elaboradas

exclusivamente

utilizando

insumos

o

materiales totalmente obtenidos Estos insumos pueden ser de cualquier miembro del acuerdo siempre que cumplan con la condición de no incluir ningún componente no originario.

En síntesis, los productos totalmente obtenidos provienen muchos de ellos de la naturaleza, se obtienen en el territorio de los países miembros del acuerdo y cuentan con escasos procesos de producción vinculados muchos de ellos con su recolección. Por su parte los productos totalmente producidos son las mercancías que resultan de varios o diversos procesos productivos de complejidad variable que cumplen con la condición de no utilizar ningún componente o insumo no originario. Esto implica que de procesos productivos industriales podemos obtener bienes totalmente producidos.

También debe tenerse en cuenta que un bien totalmente producido puede ser a su vez insumo para mercancías más complejas, las cuales a su vez podrán ser totalmente producidas en la medida que solo utilicen en su elaboración insumos totalmente obtenidos o producidos en los países del acuerdo.

Un

segundo

tipo

de

productos

originarios

lo

constituyen

los

productos elaborados total o parcialmente con insumos de países fuera del acuerdo, los cuales para alcanzar la condición de originarios deben cumplir con las reglas de origen que le establece el acuerdo. Las reglas de origen determinan específicamente qué insumos originarios de fuera de la región pueden utilizarse y/o los procesos o transformaciones que los mismos deben experimentar para que, una vez que sean incluidos en la mercancía final, esta pueda ser considerada como un bien originario. O sea que se requiere que los insumos extraregionales experimenten una modificación o 50

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

transformación de tal manera que le dé una nueva identidad.

El concepto general que le da sustento a estas reglas es el denominado “transformación sustancial”.

Las

reglas

específicas

transformaciones

que

establecen deben

para

cada

experimentar

producto los

las

insumos

extraregionales así como también, en qué cantidad y/o calidad o qué proceso productivo deben sufrir estos insumos, para que el bien con ellos elaborado pueda ser considerado originario.

La estructura del Sistema Armonizado (SA) contiene en sus primeros capítulos materias primas en estado puro o con escaso nivel de procesamiento pero en la medida que se va ascendiendo en los capítulos, los productos contienen un mayor nivel de procesamiento y generalmente una mayor cantidad de insumos. De esta forma, con el correr de los capítulos, estas materias primas y otras derivadas de su procesamiento van combinándose, generando nuevos productos, los cuales, a su vez, se convierten en bienes más complejos y con insumos más elaborados y en algunos casos con mayor cantidad de componentes.

Un país según cual sea su disponibilidad de recursos naturales y económicos tendrá menor o mayor capacidad para elaborar estos bienes. La estructura económica actual, basada en encadenamientos productivos globales, ha facilitado la utilización de insumos de variadas regiones geográficas. De esta forma, los países que firman un acuerdo comercial saben de antemano que sus estructuras productivas dependen de diversas fuentes de aprovisionamiento desde terceros países.

En algunas circunstancias, las estructuras propias de los países miembros del acuerdo son complementarias y mutuamente pueden abastecerse de los insumos requeridos para elaborar los bienes. Pero esta complementariedad no es total; por el contrario, todos los países 51

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

que firman un acuerdo comercial necesitan de insumos provenientes de terceros países con mayor o menor intensidad para elaborar los productos que ellos exportan.

Como se comentó, los países por medio de los acuerdos comerciales buscan concederse preferencias a los productos entre sí exportados.

Pero esta preferencia no es ilimitada, pues una simple operación de triangulación por la cual un país miembro de un acuerdo reexporta a su país socio un producto previamente importado de extrazona no justificaría que el mismo acceda a las preferencias.

Tampoco tendría sentido restringir los beneficios preferenciales exclusivamente a los productos totalmente obtenidos o producidos pues restringiría el comercio preferencial a un grupo muy limitado de aperturas arancelarias. En efecto si se llegase a aplicar este alto nivel de exigencia no se alcanzaría uno de los objetivos básicos del acuerdo, como es el de incrementar el comercio entre sus países miembros.

En este contexto es que los acuerdos deben establecer los criterios de calificación de origen para determinar en qué medida un producto que contiene insumos provenientes de extrazona puede llegar a considerarse como originario.

Existen diferentes maneras de medir o expresar la transformación sustancial que deben sufrir los insumos no originarios para que puedan ser utilizados en la elaboración de una mercancía originaria, como son el Cambio de Clasificación Arancelaria o Salto Arancelario,

Valor

de

Contenido

Regional,

y

Requisitos

Productivos.13 En la figura se incluye los productos que por su forma de obtención o producción y en la medida que hayan sido elaborados en el territorio de una de las partes, podrían ser considerados como originarios.

13

Estos conceptos serán desarrollados a partir del próximo capítulo.

52

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 3.2. Productos originarios

Fuente: Elaborado por el autor

III.2. La comercialización de las mercancías y su impacto en su condición de origen

La condición de originaria de un insumo o de un bien final tiene adicionalmente algunas características que deben tenerse en cuenta.

En efecto, la condición de originaria no está definida exclusivamente por exigencias productivas sino que también requiere que se cumplan ciertos procedimientos en su comercialización. En otras palabras, las condiciones de producción son una condición necesaria pero no suficiente, ya que si bien es imprescindible que sean cumplidas por el producto, no son suficientes pues existen otras condiciones o exigencias adicionales relacionadas con la forma de comercialización la mercancía.

53

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

En efecto, un insumo originario de un país que es exportado y nacionalizado 14 en otro país fuera del acuerdo y que, desde este, 1F

es reexportado a otro país miembro del acuerdo, pierde en esta última operación la condición de originaria con que había sido inicialmente elaborado. Esto implica que la condición de originaria de una mercancía no es un atributo permanente de las mercancías, pues bajo ciertas circunstancias de comercialización, la misma puede llegar a perderse. Por ejemplo: Supóngase que dos países (A y B) tienen un acuerdo y un producto elaborado y originario de (A) no es exportado directamente a (B) sino que se lo envía previamente a (C); en este tercer país se tramita su despacho y se lo retira de la aduana y posteriormente se decide reexportarlo a (B). Al momento de importarse en (B) no podrá declararse al producto como originario de (A) a pesar de haber sido elaborado en (A) de acuerdo con las exigencias de origen vigentes en el acuerdo (AB). La razón de esta negación es porque el paso por un tercer país (C) hace que el producto pierda la condición de originario que cumplía y tenía al amparo del acuerdo vigente entre A y B.

14

Por nacionalizar un producto se considera el proceso por el cual se importa un bien a un país, se realiza su despacho aduanero y se lo retira del recinto aduanero

54

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 3.3. Condiciones de producción y comercialización de un bien originario

Fuente: Elaborado por el autor

Distinto es el caso cuando nos encontramos ante un acuerdo que tiene varios países miembros y el insumo originario circula por dos o más de ellos. Cualquiera que sea la operación que sobre el mismo se realice, en la medida en que no salga del ámbito territorial de los países del acuerdo, el producto continuará siendo originario.

Dicho en otras palabras, un insumo originario no puede modificar esta condición por el hecho de ser transferido o comercializado varias veces en sucesivas operaciones en un país o

entre países

miembros del acuerdo.

55

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 3.4. Circulación de un producto originario entre países del acuerdo

Fuente: Elaborado por el autor

Imaginemos otra situación como podría ser el caso de un insumo no originario que es importado y nacionalizado en un país miembro del acuerdo (A): allí se realizan con él varias transacciones, siendo una de ellas la reexportación a otro país miembro del acuerdo (B). En (B) nuevamente es transferido entre distintos operadores hasta que uno lo utiliza para elaborar una mercancía que será exportada al país (A).

Este insumo, a los efectos de las reglas de origen, siempre será no originario más allá de todos los impuestos que sobre el mismo se hayan pagado, las transacciones realizadas y el tiempo que haya permanecido en la región.

56

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 3.5. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo I

Fuente: Elaborado por el autor

Es decir, un insumo no originario no puede modificar esta condición por el hecho de ser transferido o comercializado varias veces en sucesivas operaciones en un país o

entre países

miembros del acuerdo.

57

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Figura No. 3.6. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo II

Fuente: Elaborado por el autor

Figura No. 3.7. Condiciones que niegan o modifican el origen de un producto

Fuente: Elaborado por el autor

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

En la gráfico anterior (Figura No. 3.7.) se incluye el caso de productos originarios elaborados de acuerdo con las exigencias establecidas en el régimen de origen pero que, ante una investigación o verificación de origen, el productor no puede demostrar por medio de sus registros contables y documentos que el producto ha cumplido con las exigencias de origen. En estas circunstancias, cualquiera sea su nivel

de

cumplimiento

del

producto,

si

el

mismo

no

puede

demostrarse, se considerará que el producto es no originario. En consecuencia, se pierde la condición de originaria de un producto si la misma no puede demostrarse fehacientemente.

Figura No. 3.8. Pérdida de la condición de bien originario después de su importación

Fuente: Elaborado por el autor

59

Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Síntesis de la Unidad III

En síntesis en esta Unidad se abordó un tema de primordial importancia para un adecuado conocimiento de los regímenes de origen como son las características distintivas de los productos originarios

y

no

originarios

y

el

impacto

que

su

forma

de

comercialización tienen en el origen de una mercancía.

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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales

Módulo 1

Bibliografía

•

Regla de origen no preferenciales OMC. Recuperado de: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/roi_s/roi_s.htm

•

Régimen General de la ALADI Resolución 252 ALADI. Recuperado de: http://www.aladi.org/nsfaladi/arquitec.nsf/VSITIOWEB/regimenes _de_origen. http://www.aladi.org/nsfaladi/juridica.nsf/vres252web/res252.

•

Los regímenes de origen pueden obtenerse en INTERNET en el sitio

del

Sector

de

Integración

y

Comercio

del

Banco

Interamericano de Desarrollo: “INTradeBID”. Recuperado de: (http://www.iadb.org/intradebid) •

Declaración Ministerial de Bali y decisiones ministeriales del 7 de Diciembre del 2013.

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