RDOREG9 MODULO6

Fundamentos de las Reglas de Origen.

Ediciรณn 9 Mร DULO 6.

Acumulaciรณn y Convergencia

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org).

Autores del módulo: Rafael Cornejo, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio y Jeremy Harris, Especialista del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio.

Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

2018

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Módulo 6

Índice Índice de Figuras ......................................................................... 5 Glosario ...................................................................................... 6 Presentación del módulo ............................................................. 13 Objetivo general del Módulo ........................................................ 13 Preguntas orientadoras de aprendizaje ......................................... 13 Unidad I. Controles sobre el origen preferencial ............................ 14 Objetivo de la Unidad............................................................... 14 Síntesis de la Unidad .................................................................. 18 Unidad II. Verificación de origen después de realizada la importación ................................................................................................ 19 Objetivo de la Unidad............................................................... 19 Síntesis de la Unidad .................................................................. 24 Unidad III. Responsabilidades en una declaración de origen ........... 25 Objetivo de la Unidad............................................................... 25 Síntesis de la Unidad .................................................................. 29 Unidad IV. Acumulación .............................................................. 30 Objetivo de aprendizaje .............................................................. 30 IV.1. Concepto y Objetivo de la acumulación .............................. 31 V.2. Tipos de acumulación ........................................................ 32 V.3 Cómo se definen los diferentes tipos de acumulación ............. 36 Síntesis de la Unidad .................................................................. 38 Unidad V. Acuerdos de Convergencia .......................................... 39 Objetivo de la Unidad............................................................... 39 V.1. Sus características ............................................................ 39 3

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Síntesis de la Unidad .................................................................. 56 Bibliografía ................................................................................ 57

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Módulo 6

Índice de Figuras

•

Figura No. 2.1. Evolución de la verificación de los productos textiles en la auto certificación de Estados Unidos

•

Figura No. 4.1. Tipo de acumulación

•

Figura No. 4.2. Ventajas de la acumulación por proceso

•

Figura No. 4.3. Acumulación de bienes

•

Figura No. 4.4. Acumulación de procesos

•

Figura No. 4.5. Acumulación extendida sectorial (textiles) del acuerdo entre A y B

•

Figura 5.1. Funcionamiento de los Regímenes de Origen: Ámbito Actual de Acumulación en los TLC

•

Figura 4.2. Entramado, Superposiciones y Perforaciones en los Regímenes de Origen

• Figura 4.3. Ventajas de la convergencia

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Módulo 6

Glosario Acuerdo:

Un

tratado

entre

países

que

establece

tanto

la

eliminación/reducción de aranceles sobre el comercio entre ellos como la reglamentación para la determinación de cuales productos califican como originarios de estos países, y por lo tanto serán beneficiarios de ese tratamiento arancelario preferencial.

Acumulación: Disposición que permite que insumos importados originarios de otro país miembro del área de libre comercio sean considerados como originarios al determinar el origen de la mercancía que los incorpora.

Apertura Parcial: Definición de producto que no tiene un código propio en el Sistema Armonizado (SA) y que abarca solamente una parte de una apertura del SA, se a nivel de Capítulo, Partida, o Subpartida.

Arancel: Derecho de importación. En general, esto se calcula como un porcentaje del valor del bien importado (ad valorem), pero en algunos casos se calcula sobre la cantidad o peso (específico), o una combinación de estos (mixto).

Cambio

de

Clasificación

Arancelaria:

Cambio

en

la

Nomenclatura Arancelaria que debe realizar el insumo importado no originario para que al ser incorporado en la mercancía final, la misma adquiera la condición de originaria. El cambio se puede definir como cambio de capítulo (los insumos no originarios deben estar en un capítulo distinto a la mercancía final), cambio de partida (los insumos no originarios deben estar en una partida distinta a la mercancía final) o cambio de subpartida (los insumos no originarios deben estar en una subpartida distinta a la mercancía final).

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Canasta: Categoría de desgravación arancelaria. Todos los productos asignados a una misma canasta.

Capítulo: Los primeros 2 dígitos en el número de la clasificación arancelaria bajo el Sistema Armonizado.

Contenido regional: Participación del valor agregado en países miembros del acuerdo en el valor de una mercancía. Existen varias formas de cálculo en los distintos acuerdos, pero por lo general el contenido regional incluye los costos de insumos originarios, mano de obra, y otros costos de producción.

Costo Neto: El Costo Neto es un costo que se calcula exclusivamente para determinar si un producto es originario o no, la característica del mismo es que solo permite considerar como componentes de contenido regional algunos conceptos de costos, tales como mano de obra e insumos, y excluye la posibilidad de utilizar como componentes de contenido regional algunos otros costos como por ejemplo costos financieros y servicios de postventa.

De minimis: Flexibilidad para el cumplimiento de exigencias de cambio de clasificación arancelaria. Permite que un determinado porcentaje de insumos importados no originarios que no cumplen con la exigencia de cambio establecida puedan ser utilizados en la producción de una mercancía sin que esta pierda su condición de originaria.

El porcentaje permitido fluctúa según los acuerdos (generalmente entre 5% y 10%), y se mide sobre el valor de la mercancía, excepto en casos de productos textiles. En este caso, el de minimis es el porcentaje máximo que pueden representar los insumos no originarios que no cumplen con el cambio de clasificación arancelaria en el peso

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de la mercancía final. En algunos acuerdos se imponen para algunos productos restricciones en la aplicación de esta flexibilidad.

Flexibilidades: Disposiciones en los acuerdos de libre comercio con respecto a las reglas de origen que facilitan el cumplimiento de las mismas. Entre otras, estas pueden consistir en las facilidades de "de minimis" y una lista de escaso abasto.

Insumo Importado: Insumo que ha sido elaborado en un país diferente del país en que se utiliza en la producción de otra mercancía.

Insumo no permitido: Insumo que, de no ser originario, la regla de origen indica que no se puede utilizar en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, pierda acceso a las preferencias arancelarias negociadas.

Insumo permitido: Insumo que, a pesar de ser no originario, la regla permite que se utilice en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, puede acceder a las preferencias arancelarias negociadas.

Insumos de cualquier origen: Este concepto incluye tanto los insumos originarios como los no originarios.

Insumos NO Originarios: Insumo de producción que proviene de cualquier país fuera del acuerdo o de un país miembro del acuerdo pero sin cumplir con la respectiva regla de origen. El hecho de haber pagado impuestos aduaneros o de haber sido comprado en el país en el cual se elabora la mercancía final no cambia su condición de no originario.

Por ejemplo, un insumo no originario que no cumple con el cambio de clasificación arancelaria exigida por la regla, impide a la mercancía que lo incorpora, alcanzar la condición de originaria. Igualmente, cuando la regla es de valor de contenido regional, la sumatoria del valor de insumos no originarios que supere los niveles permitidos por la regla

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Módulo 6

de origen de la mercancía final impedirá a esta alcanzar la condición de originaria.

Insumos originarios: Insumo de producción que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se lo considera como originario del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente de que en su elaboración se haya utilizado materiales importados de países no miembros del acuerdo.

Ítem: Apertura arancelaria nacional, que se define con un código numérico de 8 dígitos como mínimo, es decir con dos dígitos más allá de los seis dígitos de la subpartida del Sistema Armonizado

Materiales

de

Fabricación

Propia:

Ver

Materiales

Intermedios Materiales regionales: Materiales producidos en un país miembro del acuerdo y que cumple con su regla de origen.

Materiales Intermedios: Es un material originario que es producido por un fabricante y que él utiliza en la producción de otra mercancía dentro de sus procesos productivos.

Materiales Fungibles: Materiales que son intercambiables para efectos comerciales y cuyas propiedades son esencialmente idénticas.

Si un insumo o producto terminado reúne estas condiciones, los regímenes de origen posibilitan el acopio o almacenamiento conjunto de distintas órdenes de compra, de diversos proveedores, de distinto origen, y de diferentes precios.

Mercancía final: La mercancía motivo de la operación comercial para la cual se quiere determinar su carácter de originaria para poder acceder a las preferencias arancelarias negociadas.

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Mercancía no originaria: Mercancía que por no cumplir con las exigencias del Régimen de Origen no se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo, y por consiguiente, no podrá aprovecharse de las preferencias arancelarias negociadas.

Mercancía originaria: Mercancía que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente que en su elaboración se empleen insumos importados, y por consiguiente, podrá aprovecharse de las preferencias arancelarias negociadas.

Partida: Los primeros 4 dígitos en el número de la clasificación arancelaria bajo el Sistema Armonizado

Posición

Arancelaria:

Máximo

nivel

de

apertura

de

una

nomenclatura arancelaria nacional; generalmente a ocho o diez dígitos.

Preferencia

arancelaria:

Arancel

de

importación

reducido

negociado en el acuerdo que se aplica a mercancías originarias de países miembros del acuerdo.

Prueba de Valor: Criterio usado para la calificación del origen de una mercancía. Exigencia establecida para medir los aportes nacionales o importados que contiene una mercancía a fin de determinar si la misma, a pesar de contener insumos importados, cumple con los requisitos establecidos para ser considerada como originaria.

Régimen de Origen: Cuerpo normativo con los alcances, criterios, exigencias, y obligaciones que establece el acuerdo en materia de origen.

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Regla de Origen: Exigencias productivas que debe cumplir una mercancía elaborada en un área de libre comercio para que pueda llegar a ser considerada como originaria y por consiguiente ser beneficiaria de los tratamientos arancelarios preferenciales, bien como de otros beneficios que adquieren los productos originarios al amparo de un acuerdo.

Requisitos Productivos: Ver Requisitos Técnicos Requisitos Técnicos: Exigencias de las reglas de origen que especifican ciertos procesos en la elaboración de una mercancía que obligatoriamente deberán efectuarse en el territorio de un país miembro de un acuerdo, o bien especifican la condición de originario que ciertos insumos deben cumplir, o los dos, para que la mercancía pueda ser considerada originaria.

Sistema

Armonizado

(SA):

El

Sistema

Armonizado

de

Clasificación de Mercancías es el esquema de clasificación de bienes administrado y mantenido por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). El SA asigna códigos de hasta seis dígitos a todos los productos comerciables, con más de 5.000 aperturas. Todos los países miembros de la OMA utilizan este sistema para definir sus aranceles. La OMA publica revisiones periódicas al SA, la más reciente en el año 2017.

SubPartida: Los primeros 6 dígitos en el número de la clasificación arancelaria bajo el Sistema Armonizado.

Totalmente Obtenido: Mercancía que no contiene ningún insumo importado y que ha sido enteramente producido en países miembros del acuerdo.

Valor CIF: Valor de una mercancía importada que incluye los costos de seguro y flete.

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Valor de Contenido regional: Un tipo específico de prueba de valor. Participación mínima que deben tener, sobre el valor de la mercancía, los insumos nacionales y cualquier otro componente de costo que es aportado y/o originario del país en el cual se lleva a cabo la producción.

Valor de materiales: El valor de materiales consiste en la suma de los valores de los insumos originarios de los países miembros del acuerdo. Estos insumos pueden haber sido elaborados en cualquier país miembro del acuerdo. Debe tenerse en cuenta que los materiales no originarios adquiridos en el país de elaboración de la mercancía final, inclusive los importados que han pagado sus derechos de importación, no serán considerados como originarios para propósitos de este cálculo. En el CAFTA-RD este es el valor utilizado en el numerador del cálculo de contenido regional según el método de aumento del valor (Build-up).

Valor de transacción: Valor de una mercancía declarada en su factura de importación.

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Módulo 6

Presentación del módulo

Este es el sexto y último módulo del curso de Fundamentos de Reglas de Origen Preferenciales que el Banco Interamericano de Desarrollo por medio de su Sector de Integración y Comercio ha desarrollado para su dictado vía internet. En este módulo se desarrollan nuevos lineamientos y tendencias en los regímenes de origen que buscan disminuir los inconvenientes vinculados con la superposición de acuerdos comerciales y simultáneamente profundizar las relaciones comerciales existentes.

Objetivo general del Módulo

•

Conocer

algunas

tendencias

emergentes

en

la

definición y

administración de las reglas de origen con especial énfasis en todo lo relacionado con acumulación.

•

Abordar los desafíos y alternativas de los procesos de convergencia y su vinculación con los regímenes de origen.

Preguntas orientadoras de aprendizaje

•

¿Cuáles son los tipos y circunstancias de los controles de origen?

•

¿Cómo es la acumulación de origen en los regímenes de origen latinoamericanos?

•

¿Conocemos como se aplica la acumulación en América Latina?

•

¿Qué es la convergencia?

•

¿Cuál es la relación entre

los regímenes de origen, la

acumulación y los procesos de convergencia?

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Unidad I. Controles sobre el origen preferencial1 Objetivo de la Unidad

Comprender la finalidad de los controles posibles existentes: por medio de terceros (entidades o gobiernos) y auto certificación (productores, exportadores e importadores).

En la unidad anterior se desarrollaron los métodos de certificación y se inició el desarrollo del tema de verificación. Como se recordará, los sistemas de certificación básicamente pueden agruparse en dos métodos: por medio de terceros (entidades o gobiernos) y auto certificación (productores, exportadores e importadores). En ambos

métodos

de

certificación

existen

tres

controles

del

cumplimiento de las exigencias de origen de una mercancía: •

El

primer

control

es

llevado

a

cabo

por

el

productor/exportador cuando selecciona los insumos y define los procesos productivos con los cuáles se elaborará el producto. Este control debe ser realizado de manera general sobre toda la producción de una mercancía de una planta (definiendo países y proveedores permanentes de sus insumos importados) o de manera específica para un determinado orden de producción. La finalidad de este control es garantizar que el producto cumpla con las

1

Los apartados 6.1 a 6.3 han sido elaborados parcialmente sobre el artículo de Rafael Cornejo “Considerations on Certification and Verification of Preferential Origin” actualmente en prensa y su presentación realizada en la primera reunión del “Preferential Origin Experts Global Group” Abril 24, 2013 – Doha, Qatar organizada por la Cámara de Comercio Internacional (ICC) de París y el Banco Interamericano de Desarrollo (IADB).

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

exigencias de origen establecidas en el acuerdo bajo el cual se exportará la mercancía.

•

El segundo control se lleva a cabo durante la emisión y firma del certificado de origen que ampara los lotes de exportación de esa mercancía. El objetivo de este control es garantizar que el lote exportado ha sido elaborado de acuerdo a las exigencias de origen del acuerdo. El control es importante en aquellos casos en que las empresas compran los mismos insumos en distintos países, lo cual motiva que parte de su producción de una mercancía pueda ser originaria y otra no.

En caso de elaborarse simultáneamente un

producto con

algunas ordenes de producción originarias y no originarias, las unidades exportadas deben ser aquellas que en su elaboración cumplieron con las exigencias de origen; en consecuencia, no alcanza con una información promedio o acumulada que demuestre que en un determinado período de tiempo se ha fabricado una cantidad suficiente para abastecer el lote que se exporta como originario. Por consiguiente, este control está muy vinculado con el anterior pues ambos se desarrollan en la empresa que elabora el producto e inclusive muchas veces son ejecutados por la misma persona, área de la empresa o sobre la base de la misma información.

•

El tercer control común a ambos sistemas de certificación es el que efectúa la Aduana importadora cuando se despacha la mercancía. Este control busca asegurar la correcta declaración y aplicación de las exigencias de origen en lo referido a la confección del certificado, clasificación arancelaria, datos de operadores involucrados en la operación, su consistencia con los otros documentos de la importación y otros aspectos vinculados con el formato y eventualmente sus fechas de emisión. Desde el punto de vista de origen este control es documental y más 15

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

superficial, ya que un aspecto que no es controlado en esta instancia es, la consistencia entre lo informado en el certificado y lo realmente realizado en el proceso productivo.

No obstante, lo mencionado en este control pueden llegar a detectarse inconsistencias o dudas en la declaración de origen del producto, circunstancias en la cuales, la aduana podrá establecer una garantía, realizar una solicitud de verificación de origen, o inclusive en algunos casos denegar el origen. El alcance de estas funciones lo determinan la legislación aduanera y lo negociado en el acuerdo comercial bajo el cual se declara originaria la mercancía.

En otras palabras, en este último control el origen de la mercancía se controla “administrativamente” en forma integral y de manera mucho más limitada desde el punto de vista productivo.

Esta limitación no debe considerarse como un error o fallo en la ejecución de las actividades aduaneras ya que avanzar más en este control físico generaría demoras desmedidas e injustificadas en el despacho de la mercancía. También le impediría a la aduana cumplir a cabalidad con su agenda de facilitación del comercio. Es entonces correcto el control que efectúa la aduana ya que la liberación en estas condiciones de la mercancía no impide

a

los

estados

continuar

posteriormente

con

la

investigación y las eventuales sanciones que de ellas se deriven.

Existen adicionalmente otras muy importantes revisiones o controles que se realizan de distinta manera y/o se encomiendan a diferentes actores en los sistemas básicos de emisión de los certificados.

Entre ellas puede mencionarse, a) las exigencias y procedimientos adicionales que el sistema de certificación por terceros encomienda a los gobiernos y/o entidades y b) las verificaciones de origen post 16

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

importación que, si bien son una función común a ambos sistemas de certificación, varían la forma y los actores que la realizan en cada uno de ellos.

Controles específicos del sistema de terceros: Los gobiernos o entidades estructuran su rol de fiscalización del origen a partir de un documento

que

debe

presentar

el

solicitante

del

certificado,

denominado declaración de origen, en el cual se detallan los insumos y condiciones productivas con que ha sido elaborada la mercancía para ser exportada. Este documento tiene el carácter de declaración jurada y constituye la base y el respaldo sobre el cual se llena el formulario del certificado de origen del acuerdo. Generalmente, su vigencia oscila alrededor de un par de años, tiempo en el cual la vinculación entre la declaración y el certificado se mantiene inalterable. En el caso de algún cambio en los insumos utilizados o el proceso productivo durante ese periodo, el declarante está obligado a informar inmediatamente a la entidad o gobierno certificador 2.

La entidad o gobierno que certifica, revisa y corrobora, en caso de ser necesario, los datos incluidos en la declaración jurada por medio de solicitudes de documentos y datos adicionales, visitas y auditorías a las empresas.

Cabe señalar que posteriormente y ante la situación de emitir nuevos certificados sustentados en la misma declaración jurada que se ha constatado, nada impide a las autoridades realizar nuevas o adicionales visitas o inclusive solicitar información complementaria con el fin de verificar que las condiciones productivas continúan siendo coincidentes con las declaradas.

Revisar y corroborar la exactitud de la declaración de origen es la contribución más significativa que la entidad/gobierno realiza en el Como se comentó en el módulo anterior se ha eliminado la declaración de origen en el caso de la Alianza del Pacifico 2

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

proceso de certificación y constituye el valor agregado distintivo de este método de certificación. A la firma del tercero en los certificados, le antecede la expresión: “certifico la veracidad de la presente declaración que sello y firmo de origen”. Esta expresión implica que, para poder certificar la veracidad de algo deben haberse constatado previamente los datos certificados. Por consiguiente, para un robusto funcionamiento del sistema es imprescindible la realización de una primera fehaciente constatación y revisión.

La omisión de esta constatación y sus derivados controles, le quita justificación y sustento a su rol de “tercero garante” y debilita muy seriamente su proceso de certificación En efecto, basar la emisión de un certificado exclusivamente en el hecho de haber recibido una declaración jurada vigente del solicitante, es una distorsión del sistema que lo asemeja a la auto-certificación sin ninguna de las facilidades o beneficios de este sistema.

Síntesis de la Unidad En esta unidad se identificaron los distintos interlocutores y momentos de control del origen de una mercancía, independiente de cuál sea el sistema de certificación que se aplica bajo un acuerdo de libre comercio. Se destacaron conceptual y prácticamente la importancia de estos controles a lo largo de la producción y comercialización de las mercancías. En la siguiente unidad se desarrollará el segundo control que puede efectuar el país importador basado en la verificación de origen a posteriori de la importación

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Unidad II. Verificación de origen después de realizada la importación Objetivo de la Unidad •

Definir el rol y las modalidades de la verificación a posteriori del cumplimiento de las reglas de origen.

Las legislaciones aduaneras de la mayoría de los países y los acuerdos de libre comercio le confieren a la Aduana importadora la potestad de controlar el origen preferencial en la entrada de las mercancías durante un periodo que fluctúa, según el acuerdo, entre 3 y 7 años. Es decir, se contempla la posibilidad de realizar “verificaciones a posteriori” (VAP)

sobre

las

mercancías

arancelarias otorgadas.

que

acceden

a

las

preferencias

3

La posibilidad de realizar VAP, se establece por un lado, con la finalidad de garantizar los derechos del estado a percibir los aranceles en caso de no demostrarse el origen de la mercancía declarada como tal, y por el otro, de no demorar la liberación de la mercancía en el momento del despacho, ya que se sabe que una verificación de origen exige un procedimiento que frecuentemente demanda como mínimo varias semanas o meses.

Adicionalmente, en caso de dudas sobre la condición de originaria de la mercancía durante el despacho, numerosas legislaciones y acuerdos comerciales conceden a la autoridad interviniente la posibilidad de

Desde principios de los años 60, los países que comenzaron a conformar esquemas de integración en Latinoamérica y el Caribe como ALALC-ALADI, Comunidad Andina y Comunidad del Caribe, MERCOSUR, tomaron como modelo y estructuraron su cuerpo jurídico de manera muy similar a la normativa vigente en la Unión Europea. El tema de VAP no fue la excepción y esta fue la razón por la cual promovieron el sistema de certificación por terceros y su posterior verificación como una responsabilidad de la autoridad competente del país exportador, con la salvedad de que en estos nuevos esquemas de integración, los aspectos relativos procedimientos de verificación e inclusive las sanciones por infracciones de origen se regularon de manera muy general o superficial.

3

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

establecer garantías monetarias por montos equivalentes a los aranceles no percibidos.

En las primeras décadas de vigencia de los acuerdos la mayoría de los países de la región no implementaron esta función y el control de origen quedó limitado a lo que realizaba la aduana durante el despacho. Esto implicaba que frecuentemente cuando se ejercía este control, las mercancías quedasen retenidas por bastante tiempo en los depósitos aduaneros. Otra práctica bastante habitual, era que las funciones vinculadas con la VAP no se encomendaran a un área de la estructura de la aduana ni de ministerios de comercio exterior, ni se le asignaran recursos.

Por su parte, algunos de los pocos países que sí asignaron recursos e importancia a la tarea de administración de origen, no siempre se han enfocado en el control de sus importaciones preferenciales. Por el contrario, algunos de ellos dieron prioridad a las actividades de control de origen no preferencial y a veces a la participación de sus funcionarios en las negociaciones de los regímenes preferenciales.

También priorizaron responder a las eventuales y escasas solicitudes de verificación de origen de sus productos exportados en el marco de un Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).4 Desde principios de los años 60, los países que comenzaron a conformar esquemas de integración en Latinoamérica y el Caribe como ALALC-ALADI,

Comunidad

Andina

y

Comunidad

del

Caribe,

MERCOSUR, tomaron como modelo y estructuraron su cuerpo jurídico de manera muy similar a la normativa vigente en la Unión Europea, entre otras razones porque tenían como uno de sus objetivos más ambiciosos, la creación de una unión aduanera. El tema de VAP no

En general, los distintos SGP vigentes prevén estos controles como una responsabilidad de las autoridades certificadoras del país de exportación.

4

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

fue la excepción y esta fue una de las razones por las cuales promovieron el sistema de certificación por terceros y su posterior verificación como una responsabilidad de la autoridad competente del país exportador, con la salvedad o agravante que, en estos nuevos esquemas de integración, los aspectos relativos procedimientos de verificación e inclusive las sanciones por infracciones de origen se regularon de manera muy general o superficial.

Hasta mediados de los años 90, los procedimientos relacionados con la VAP

mantuvieron

este

escaso

protagonismo

y

esta

genérica

reglamentación en los países de la región. Cabe destacar que el comercio preferencial era hasta entonces poco relevante dentro de la estructura

del

comercio

y

frecuentemente

los

productos

intercambiados tenían la condición de totalmente obtenido o producido en países partes del acuerdo. Además, los países socios que se integraban muchas veces eran limítrofes y por consiguiente, ellos conocían la capacidad productiva y las ofertas exportables de sus socios.

En síntesis, por más de cuatro décadas y hasta mediados de los años 90 en los países latinoamericanos los procedimientos relacionados con la VAP mantuvieron este escaso protagonismo y esta genérica reglamentación.

El NAFTA constituyó un punto de inflexión, al menos en el hemisferio Occidental, al establecer el texto de este acuerdo y sus Disposiciones Comunes, precisiones y requerimientos acerca de cómo y quién tenía a su cargo realizar las VAP. Estas disposiciones fueron tomadas como modelo y aplicadas en acuerdos por sus socios con terceros países. 5

5

Ejemplos de esta expansión, es el caso de México, país que en los textos de sus acuerdos con Bolivia, Nicaragua, Costa Rica y Chile tomó con referencia al NAFTA. Algo similar sucedió con los acuerdos de Canadá con Chile y Costa Rica y con los acuerdos que Estados Unidos firmó con países de otros continentes, Singapur, Australia, Marruecos, Jordania, Omán, Bahréin y Corea y del hemisferio como Colombia, Chile Centroamérica, Panamá, Perú.

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Los dos sistemas básicos de certificación, por terceros o auto certificación, adjudican las tareas de la VAP de maneras diferentes, ya que asignan la función de revisión de la documentación y control de elaboración a las autoridades de distintos países.

El sistema de certificación por terceros generalmente, dispone que la VAP se inicie por medio de una solicitud de la aduana del país importador, quien de manera aleatoria o por dudas fundadas, solicita a las autoridades del país exportador que corroboren la exactitud del origen de la mercancía. Estos procedimientos se ajustan generalmente a la normativa vigente en el país exportador y la aplicación de sanciones se rige específicamente por su régimen.

Por su parte, en los regímenes basados en la auto-certificación, el control y revisión del origen queda a cargo de las autoridades del país importador. Acuerdos de EEUU posteriores al NAFTA amplían esos procedimientos al establecer un régimen general de verificación de origen y otro especial para productos del sector textil.

En el régimen general de origen, los acuerdos de EEUU encomiendan al país importador la posibilidad de realizar las exportaciones mientras que para el sector textil los mismos acuerdos prevén que a petición de la Parte importadora, la Parte exportadora llevará a cabo la verificación aunque la Parte importadora se reserva el derecho de tomar parte o asistir en la verificación.

En los hechos y a pesar de lo mencionado, los Estados Unidos han focalizado notoriamente sus verificaciones en productos del sector textil y su ejecución no la ha delegado en el país exportador, sino que por el contrario, ha estado a cargo de sus propios funcionarios de “Customs and Border Protection”.

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

No obstante lo comentado, en los recientes acuerdos de EEUU con Corea y Panamá, se introdujo una significativa novedad en el procedimiento de verificar el origen de los productos textiles y del vestido, al establecer la obligación al país exportador de realizar controles y monitoreo sobre el origen de los productos textiles por ellos exportados. Por ejemplo, en el caso del acuerdo con Panamá a este país se le exige establecer y mantener un programa para verificar la veracidad de las declaraciones de origen de estos productos exportados a los Estados Unidos. Además, para cada embarque de este tipo de productos, Panamá requerirá a las empresas mantener los registros relacionados a su producción6.

Figura No. 2.1. Evolución de la verificación de los productos textiles en la auto certificación de Estados Unidos

A cargo del país importador (NAFTA)

Monitoreos para productos textiles del país exportador

(Acuerdos posteriores al 2007)

A solicitud del país importador puede realizarlo el país exportador (Acuerdos post Nafta hasta 2007)

Fuente: Elaborada por el autor

Se trata de registros relativos al número de empleados y cualquier otro registro o información que permita a los funcionarios de cada parte verificar la producción y la exportación de mercancías textiles o del vestido de la empresa, incluyendo diversos documentos contables y comerciales 6

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Síntesis de la Unidad En esta unidad se presentó el concepto de la verificación de origen después de realizada una importación. Mediante varias consideraciones se destacó la creciente importancia que los países deben asignar al desarrollo de la capacidad de llevar adelante verificaciones de las importaciones preferenciales que se realicen bajo los acuerdos que hayan firmado.

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Unidad III. Responsabilidades en una declaración de origen Objetivo de la Unidad

Definir los roles de los actores involucrados en la verificación de origen, y las obligaciones de cada uno en el proceso.

En un proceso de declaración y solicitud de origen preferencial existen dos responsabilidades claramente identificadas: •

La primera, por parte del productor, que consiste en elaborar la mercancía de acuerdo con las exigencias de origen que establece el acuerdo comercial y,

•

la segunda, la del importador quien, al pedir la preferencia arancelaria, asuma la responsabilidad de pagar los impuestos exceptuados en caso de incumplimientos de origen.

La responsabilidad del productor le exige a él conocer las exigencias de origen de su producto, mantener los registros de producción y contables por el tiempo que establece el acuerdo y acceder a recibir y responder en tiempo y forma ante verificaciones de origen.

Por su parte, la responsabilidad del importador implica que este debe por un lado, asegurarse de que la información de origen del producto que dispone o a la cual puede accederse es correcta y suficiente para demostrar el origen y del otro, que ha tomado los recaudos legales contractuales suficientes como para poder exigir resarcimientos en casos de

incumplimientos de

origen.

Esto último no es una

responsabilidad legal establecida por el acuerdo sino que surge de las buenas prácticas entre operadores privados

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Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Ambos sistemas básicos de certificación coinciden en esta identificación y

asignación

de

responsabilidades,

las

cuales

constituyen

el

componente principal de un proceso de declaración de origen y acceso preferencial.7 Estas responsabilidades están a cargo de los operadores de ambos países quienes se vinculan directa o indirectamente por medio del contrato de compra-venta de la mercancía. Es en ese contrato que debe incluirse cláusulas que resguarden los intereses de las partes involucradas. En particular, el importador debe incluir en el contrato una cláusula referida al compromiso que asume el vendedor ante el comprador, respecto al origen de la mercancía.

8

De esta forma, la disputa de origen debería ser resuelta entre ambos operadores de la misma manera que se reclaman mutuamente, por cualquier otro tipo de incumplimiento de las condiciones pactadas del producto o de la operación acordada.

En este contexto puede concluirse que: •

El tema de origen es un tema entre los operadores que realizan la operación.

•

El estado es prescindente en casos de incumplimientos en la declaración pues su función se limita a control la veracidad de lo declarado y a recolectar los impuestos correspondientes.

7Certificación por terceros: Ver artículo 23 presentación de prueba de origen TLC Chile UE punto 2. Los requisitos mencionados en el párrafo 1 relativos a la traducción y a la declaración del importador no serán sistemáticos y sólo deberían exigirse con objeto de aclarar la información presentada o asegurarse de que el importador asume toda la responsabilidad por el origen declarado.

Auto-certificación: TLC Colombia-USA Artículo 4.19 numeral 6 “Cada Parte podrá disponer que el importador sea responsable de cumplir los requisitos de declaración y demostración de origen no obstante que el importador haya fundamentado su solicitud de trato arancelario preferencial en una certificación o información que un exportador o productor le proporcionó”.

En efecto, así como el importador establece en este contrato las características, tipo, fechas, cantidad, envases y cualquier otra condición del producto adquirido, dentro de las mismas también debe establecer lo referido a las condiciones de origen del producto. Al procederse de esta forma ante cualquier problema de origen que derive en el pago de los aranceles, el importador podrá recurrir ante el exportador para lograr el adecuado resarcimiento de los gastos incurridos en concepto de aranceles.

8

26

Fundamentos de las Reglas de Origen

•

Módulo 6

La solicitud de una certificación a un tercero es un servicio más de la tramitación de la exportación/importación, al igual que por ejemplo el agente aduanero, los transportes, la carga y descarga.

•

Todos estos servicios son contratados por los privados y forman parte

de

las

relaciones

comerciales

que

desarrollan

los

exportadores e importadores directamente con ellos para realizar la venta y entrega de la mercancía.

•

La calidad del servicio de certificación de origen y las contraprestaciones

acordadas

con

el

tercero

emisor

del

certificado entran dentro de la órbita privada, salvo que el emisor sean los gobiernos.

•

La participación de un gobierno como emisor de un certificado no le da al importador ninguna seguridad adicional que lo releve de sus responsabilidades.

Es importante que ambos operadores conozcan muy bien la asignación de roles y responsabilidades, pues de lo contrario es factible que incurran en errores o erradas interpretaciones que dan motivo a litigios. Al respecto cabe señalar que la experiencia muestra que en muchos casos no existe el adecuado conocimiento sobre estas responsabilidades, sus alcances y sus consecuencias.9 Sin duda, lo comentado en el párrafo anterior pone de manifiesto una vez más la necesidad de capacitar a los operadores privados en los temas de origen. La velocidad con la que han entrado en vigencia y aplicación en algunos países los nuevos y diferentes regímenes de origen, pudo ser una justificación transitoria

contra un adecuado y

correcto conocimiento de sus exigencias, pero dado el tiempo

A veces y dependiendo de lo establecido en los acuerdos el importador ante problemas de origen en el despacho de una mercancía pretende desconocer sus responsabilidades y transferirlas al emisor del certificado argumentando que actúa de buena fe y en base a la certificación de origen que le entregaron.

9

27

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

transcurrido ya no tiene sustento. Además, el escaso o insuficiente control que durante muchos años ha existido en materia de origen los lleva a suponer a los operadores que estas declaraciones no son verificadas y que la única dificultad o exigencia se relaciona con la disponibilidad de un certificado de origen emitido de manera correcta. 10 En este contexto, pensar en mecanismos de difusión y capacitación sobre temas de origen constituye un desafío que la gran mayoría de los países debería abordar. La experiencia muestra que este tipo de capacitación no es suficiente concebirla como una tarea que debe realizarse solamente al momento de implementar un acuerdo.

Por el contrario, es una de las disciplinas comerciales donde recurrentemente, tanto el sector público como privado, demanda capacitación y requieren la realización de programas de formación.

Estos programas deben abarcar los desarrollos informáticos que permitan conocer, entender y aplicar tanto las exigencias de origen como las facilidades vinculadas con la certificación, la demostración de origen e inclusive el adecuado uso y procesamiento de los datos disponibles.

En este aspecto, el rol de las entidades gremiales empresarias puede ser muy importante para que, por sí misma o en conjunto con universidades u otros centros de enseñanza, organicen cursos de especialización, o postgrado o diplomados sobre temas de origen11.

Otro aspecto fundamental para lograr una adecuada aplicación de las exigencias de origen es facilitar el acceso a información actualizada de

10 Más aun, a veces los operadores e inclusive algunos agentes o despachantes de aduanas, no siempre conocen con precisión las exigencias de los distintos acuerdos, porque entre otras razones, a veces, suponen que todos son iguales y tienden a extrapolar las exigencias y facilidades de un acuerdo a otro.

En ese sentido una experiencia pionera fue la realizada por el BID con el diplomado de origen organizado conjuntamente con Asociación Nacional de exportadores e Importadores (ANALDEX) la Aduana, el Ministerio de Comercio y la Universidad del Externado en Bogotá, Colombia en octubre del 2011.

11

28

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

las exigencias de las reglas de origen. Como se comentó en el módulo 2, los anexos de reglas de origen se negocian generalmente a seis dígitos en una versión del Sistema Armonizado (SA). Esta versión del SA, generalmente, cada cuatro años la OMA la actualiza.

La gran cantidad de acuerdos vigentes y las continuas negociaciones de nuevos acuerdos comerciales, hace que los países no adecuen estas exigencias a las nuevas versiones del SA. Esta falta de información actualizada atenta contra la facilitación del comercio, genera errores, disminuye la transparencia de las operaciones y constituye un ambiente propicio para la corrupción y los delitos aduaneros. Sin ninguna duda, avanzar en este aspecto es una asignatura pendiente cuando se quiere realmente facilitar el comercio. Casi todos los países firmantes de acuerdos comerciales presentan serios atrasos en esta información.

Síntesis de la Unidad En esta unidad se consideraron las responsabilidades en materia de origen que tiene cada uno de los participantes en una operación comercial que contemple preferencias arancelarias. Se destacó que en última instancia la demostración de origen es un tema entre privados, en el sentido que el comprador, más allá de especificar cuál es el producto que quiere comprar, debe especificar que sea producido de manera que cumpla con las exigencias si quiere aprovechar las preferencias arancelarias, y si el producto no cumple origen, debe poder reclamar a quién le vendió un producto con características diferentes a lo solicitado.

29

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Unidad IV. Acumulación

Objetivo de aprendizaje Definir el concepto de acumulación en los regímenes de origen, y sus distintas formas de aplicación. Analizar el impacto de la acumulación en la facilidad con que se cumplen con las exigencias de las reglas, y los desafíos que se presentan a la hora de controlar la aplicación del régimen.

Acumulación de mercancías o bienes consiste en la posibilidad que los productores de un país miembro al momento de aplicar y definir si el producto que elabora cumple o no con su regla de origen, consideren como originarios a todos los insumos originarios provenientes de sus países socios. Por ejemplo si para elaborar un saco de lana en un país se utiliza lana de un país socio, este insumo será considerado originario y en un plano de igualdad con la lana del país en el que se elabora la prenda Esta lana del país socio puede haber sido comprada en el mercado local o importado directamente por el fabricante de la prenda.

Una característica adicional que tiene esta acumulación es que el productor que la emplea, si él fue quien importó los insumos, puede tener en su poder los certificados de origen de los insumos provenientes de sus países socios.

La acumulación de origen constituye uno de los elementos más importantes en los regímenes de origen porque permite interrelacionar las estructuras productivas de los países miembros del acuerdo e incrementar efectivamente el comercio. En esta unidad se abordan los distintos tipos de acumulación.

30

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

IV.1. Concepto y Objetivo de la acumulación El principio de acumulación consiste en la capacidad que tiene el productor de un país de usar en la fabricación de sus productos insumos originarios de otros países miembros de un acuerdo comercial, los cuales, bajo ciertas condiciones, pueden llegar a considerarlos a los efectos de la aplicación de las reglas de origen, como originarios.

Un mundo caracterizado por creciente globalización e interdependencia productiva, hacen del concepto de acumulación un elemento crucial de un régimen de origen. En efecto, cada vez más las políticas de producción de las empresas, tanto nacionales como transnacionales, estructuran sus procesos productivos en base a una distribución geográfica en la provisión y/o elaboración de sus insumos. Por consiguiente, la posibilidad de admitir el tratamiento acumulativo en acuerdos de libre comercio se considera como uno de sus elementos constitutivos

básicos

y

simultáneamente

como

un

objetivo

fundamental de cualquier proceso de integración por su contribución al incremento del comercio entre los miembros del acuerdo. La acumulación es un elemento clave para promover el comercio y la integración de las cadenas productivas competitivas en el ámbito geográfico del acuerdo.

Esta afirmación se ve ratificada por el hecho de que todos los acuerdos vigentes en el hemisferio admiten, de alguna manera, la acumulación.

Este reconocimiento es vital para que el acuerdo pueda aplicarse de manera equitativa entre sus distintos países miembros. ¿Por qué la acumulación promueve la aplicación equitativa del acuerdo?

Esta pregunta puede quizás demostrarse por medio de imaginar lo que implicaría un escenario en el cual los acuerdos funcionasen sin prever la acumulación. Supóngase que no existe la posibilidad de acumular, es decir, de considerar como originarios y en un plano de igualdad los insumos originarios de otro país integrante del acuerdo. Esto implicaría 31

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

en los hechos que cada empresa productora debería cumplir las exigencias de origen de sus productos por medio de la utilización de insumos exclusivamente de su país. La existencia de niveles de desarrollo dispar entre los países de un acuerdo, con economías con diferente nivel de desarrollo y dispar integración vertical, estaría poniendo en una situación mucho más fácil de cumplir las exigencias de las distintas reglas a los países con economías más grandes desarrolladas e integradas.

La dependencia de insumos importados es mayor en las pequeñas economías y es la razón por la cual la acumulación es imprescindible pues es la forma de lograr un impacto equitativo de las reglas entre un país y otro, ya que de no existir, el impacto de la exigencia de insumos originarios o de realización de procesos productivos o el aporte de valor originario, sería claramente desigual y desproporcionado en beneficio de los más grandes y en perjuicio de más pequeños.

V.2. Tipos de acumulación Actualmente en los acuerdos que firman los países latinoamericanos tanto entre sí como con países de América del Norte, e inclusive con países asiáticos, se puede encontrar un patrón de comportamiento en la definición de los distintos tipos de acumulación. En particular, todos aplican lo que se conoce como la acumulación de bienes o mercancías; algunos incluyen dentro de sus previsiones la acumulación de procesos y unos un número más restringido aún están actualmente empezando a implementar la acumulación extendida de una manera cierta y precisa.

32

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Figura No. 4.1. Tipo de acumulación

Fuente: Elaborado por el autor

Acumulación de mercancías o bienes consiste, como ya se mencionó, en la posibilidad de que los productores de un país miembro, al momento de aplicar y definir si el producto que elabora cumple o no con su regla de origen, consideren como originarios a todos los insumos originarios provenientes de sus países socios. Una característica adicional que tiene esta acumulación es que el productor que la emplea, si él fue quien importó los insumos, puede tener en su poder los certificados de origen de los insumos provenientes de sus países socios.

Acumulación de procesos: este tipo de acumulación se basa en considerar para la aplicación de la reglas de origen a los territorios de los países miembros de un acuerdo como si fueran un único territorio. 12 En realidad, la acumulación por proceso considera a todos los territorios de un acuerdo como si estuviesen integrados en un solo país. De esta forma, de manera figurada podría pensarse en que cada 12

33

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Lo que permite la acumulación por proceso es la integración de los procesos productivos realizados en los diversos países que constituyen el acuerdo. La diferencia con la acumulación de bienes es que al darle prioridad a los procesos no considera la condición de originario o no originario de los insumos que un productor importó de sus países socios. Por el contrario, el productor del bien final sólo considera, para determinar si el bien cumple o no con su regla de origen, los insumos no originarios que han sido importados a este “gran territorio” desde países de extrazona.

De esta forma, un productor que elabora el bien X puede importar insumos originarios y no originarios de sus países socios a los cuales llamaremos (A, B y C). Estos tres insumos pueden a su vez contener insumos no originarios (D y E) de extrazona, que están incluidos o han sido utilizados para elaborar los insumos A, B y C. Al establecer si cumple el bien X su regla de origen considerará sólo como no originarios los insumos D y E, que provienen de extrazona y no incluirá en sus cálculos la condición de originarios y no originarios de los insumos que los contienen (A, B y C).

La restricción que tiene esta forma de acumulación es que no necesariamente el productor del bien final podrá fácilmente acceder a la información sobre qué insumos no originarios contienen los insumos que él está importando de otros países de la región.

Sin embargo, esta limitación le resultará más fácil de superar a las empresas vinculadas entre sí, societariamente o comercialmente, ya que tienen mejores condiciones operativas para obtener los datos mencionados.

país del acuerdo adquiriría hipotéticamente el carácter equivalente a una provincia o departamento de un gran país y todas las operaciones comerciales que se realizasen se consideraran como si fuesen de una sola nación 34

Fundamentos de las Reglas de Origen

Adicionalmente,

Módulo 6

los

países

menos

desarrollados

con

mayor

dependencia de insumos de fuera de la región tienen, por medio de la acumulación por proceso, una mayor facilidad y mas posibilidades de integrar sus productos que no cumplen con la condición de originario a las cadenas de valor de los productos que exportan otros países socios.

Figura No. 4.2. Ventajas de la acumulación por proceso

Fuente: Elaborado por el autor

La acumulación extendida permite a los miembros de un acuerdo (por ejemplo acuerdo entre A y B) acumular insumos de terceros países no miembros de su acuerdo, siempre que estos terceros países tengan la característica común de tener vigentes acuerdos con cada uno de los miembros del acuerdo (A-B).

La acumulación puede ser amplia para todos los productos o sólo sectorial. La experiencia muestra que varios de los casos que la contemplan

han

optado

por

hacerla

de

carácter

sectorial

y

mayoritariamente para los productos textiles y del vestido. También cabe destacar que la inclusión de cláusulas que contemplen la acumulación extendida no significa que la misma se ponga en vigencia al entrar a regir el tratado. Por el contrario, en general los

35

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

acuerdos establecen que la misma entra a regir posteriormente y después de realizar ciertas actividades y procesos de reconocimiento.

V.3 Cómo se definen los diferentes tipos de acumulación ¿Cómo se definen usualmente estos tipos diferentes de acumulaciones en los acuerdos que las emplean? Si bien no existe una forma preestablecida y única de redactar en el capítulo de origen de un acuerdo la acumulación, los países que quieren incorporar estos elementos en sus acuerdos utilizan definiciones más a menos similares a las de los cuadros siguientes: Figura No. 4.3. Acumulación de bienes

Fuente: Elaborado por el autor

36

Fundamentos de las Reglas de Origen

Mรณdulo 6

Figura No. 4.4. Acumulaciรณn de procesos

Fuente: Elaborado por el autor

Figura No. 4.5. Acumulaciรณn extendida sectorial (textiles) del acuerdo entre A y B

Fuente: Elaborado por el autor

37

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

Síntesis de la Unidad En esta unidad se desarrolló el concepto de la acumulación y sus distintas maneras de aplicación. Con ella se termina este módulo que completa la presentación y análisis de los criterios de calificación de las reglas de origen. El próximo modulo abarcará los aspectos de procedimientos aduaneros en la declaración y certificación de del cumplimiento con las exigencias, y los procesos de verificación de lo mismo.

Este módulo y los anteriores son esenciales para poder entender el próximo, ya que no se puede certificar o verificar sin entender los criterios aplicados en la determinación del origen.

38

Fundamentos de las Reglas de Origen

Unidad V. Acuerdos de Convergencia

Módulo 6

13

Objetivo de la Unidad

Describir el rol de los acuerdos de convergencia, sus ventajas, y las dificultades que enfrentan en materia de reglas de origen.

V.1. Sus características

Los acuerdos de convergencia constituyen los mecanismos por medio de los cuales se busca profundizar y vincular los alcances y resultados de un entramado de acuerdos comerciales existentes. La operatoria normal de los acuerdos comerciales exige la aplicación de regímenes de origen que definen las condiciones de producción que permiten a los bienes elaborados en un país miembro alcanzar los privilegios arancelarios en los otros socios comerciales.

La normativa, muchas veces compleja y diferente entre un acuerdo y otro, divide el comercio preferencial, pues los bienes que se comercializan en el ámbito de un acuerdo deben cumplir exigencias de producción diferente a las establecidas en otro acuerdo.

En la medida en que una región amplía la cantidad de acuerdos comerciales entre sus países miembros, la duplicidad normativa se acrecienta y comienza a generar mayores costos y dificultades de aplicación a las empresas y a las autoridades responsables de su aplicación y control.

Los costos de inventario y de administración de las reglas de origen se incrementan para los productores, y la telaraña normativa se 13 Esta unidad es una síntesis de algunos temas desarrollados en: Rafael Cornejo “Estrategias y mecanismos para la convergencia de los acuerdos comerciales en América Latina” BID (2018). En: https://publications.iadb.org/handle/11319/8918.

39

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

constituye en un serio problema en el momento de su aplicación para las autoridades aduaneras y de control posterior.

Una traba o costo que origina la superposición de acuerdos lo constituye la imposibilidad que tiene los productores de un país de poder considerar los bienes originarios de un acuerdo, como tales, en otros acuerdos que su país tiene con terceros socios.

Figura 5.1. Funcionamiento de los Regímenes de Origen: Ámbito Actual de Acumulación en los TLC

Fuente: Elaborada por el autor

Más allá de este aspecto, existen otros inconvenientes adicionales propios de los regímenes de origen que se han negociado entre los países de la región, como son: •

El alto número de acuerdos diferentes entre sí que se superponen.

40

Fundamentos de las Reglas de Origen

•

Módulo 6

Los tratamientos diferentes que se le dan al concepto de acumulación ampliada.

•

Disponer de información vigente expresada en diferentes y desactualizados versiones del Sistema Armonizado.

•

La existencia de ciertas imprecisiones en las normativas vigentes.

•

Los distintos impactos y consecuencias que tienen sobre un acuerdo

las

eventuales

negociaciones

de

alguno

de

sus

integrantes con terceros países.

Figura 4.2. Entramado, Superposiciones y Perforaciones en los Regímenes de Origen

Fuente: Elaborada por el autor

V.2 Tipos de convergencia a nivel regional

Existen

tres tipos de convergencia diferentes para avanzar en el

objetivo de ampliar la libre circulación de bienes originarios en los 41

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

acuerdos. Estas alternativas se pueden caracterizar y denominar por su alcance, compromiso e incidencia en las corrientes comerciales, de la siguiente manera: 1. a)

Convergencia institucional: es el nivel más formal de

convergencia, como el caso de ALADI donde se prevé́ la convergencia

como

un

objetivo

del

marco

normativo

e

institucional.

2. b) Convergencia espontánea: es la promovida por países que desean profundizar sus vinculaciones comerciales a través de un acuerdo comercial que los englobe. Entre sus ejemplos se encuentra el Mercosur y la Comunidad Andina mientras que la Alianza del Pacífico es el más reciente.

3. c)

Convergencia operativa: consiste en la extensión de los

beneficios de un acuerdo a los insumos de terceros países bajo ciertas

condiciones.

Esta

convergencia

se

basa

fundamentalmente en la Acumulación Ampliada.

Una diferencia importante entre la convergencia espontánea y la operativa radica en el rol del tercer país. En la primera no existen los terceros países porque todos son socios por igual. Por su parte, en la operativa existe un tercer país que tiene un rol limitado a ser proveedor de insumos y en algunos otros pocos casos, puede ampliar su participación por medio de la negociación de un beneficio reciproco y de ciertas obligaciones.

A

continuación, se

caracterizan

brevemente los aspectos más

distintivos de estas tres alternativas cuyo nivel de compromiso y alcances va de mayor a menor.

42

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

a. Convergencia Institucional Entre los objetivos del Tratado de Montevideo de 1980 de la ALADI se tuvo en cuenta la convergencia de sus acuerdos bilaterales. De la lectura de su texto y de las acciones y documentos vinculados, se desprende que constituye una vía para la convergencia más allá́ del poco uso dado hasta la fecha. En efecto, la Conferencia de Evaluación y Convergencia constituye uno de los tres órganos políticos de la ALADI y está integrada por ministros plenipotenciarios de los países miembros. Según el artículo treinta y cuatro del tratado debía reunirse “...cada tres años en sesión ordinaria por convocatoria del Comité́, y en las demás oportunidades en que éste la convoque en forma extraordinaria para tratar asuntos específicos de su competencia. La Conferencia sesionará y tomará decisiones con la presencia de todos los países miembros”.

En consecuencia, se trata de un cuerpo colegiado integrado por funcionarios del más alto nivel que requiere de la periódica presencia de todos los países de la Asociación para su funcionamiento y toma de decisiones.

Cuando el Tratado de Montevideo creó la Conferencia de Evaluación y Convergencia, establecidó las siguientes atribuciones en su artículo treinta y tres: EXAMINAR el funcionamiento del proceso de integración en todos sus aspectos y la convergencia de los acuerdos de alcance parcial, a través de su multilateralización progresiva, así́ como recomendar al Consejo la adopción de medidas correctivas de alcance multilateral;

43

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

En consecuencia, no se diseñó́ este proceso de convergencia como una negociación única, sino que por el contrario se la trató de alcanzar de manera sucesiva en función de los avances de los acuerdos bilaterales (multilateralización progresiva).

PROMOVER

acciones

de

mayor

alcance

en

materia

de

integración económica; Esta atribución permite promover las medidas necesarias para avanzar en la convergencia. Esta facultad da un enorme potencial pues le habilitaría elaborar propuestas de acciones o programas de actividades encaminados a alcanzar su objetivo. Lo importante de esta función es que su accionar no está solo referido a la negociación de la puesta en vigencia de la convergencia, sino que también puede proponer acciones previas que se estimen pertinentes para su concreción. Entre otras cosas podría proponer caminos y etapas para avanzar tanto en la convergencia entre todos los miembros de la Asociación como entre los que estén interesados en hacerlo.

EFECTUAR revisiones

periódicas

de la

aplicación de los

tratamientos diferenciales, que tengan en cuenta no sólo la evolución

de

la

estructura

económica

de

los

países

y

consecuentemente su grado de desarrollo, sino también el aprovechamiento efectivo que hayan realizado los

países

beneficiarios del tratamiento diferencial aplicado, así́ como de los procedimientos

que

busquen

el

perfeccionamiento

en

la

aplicación de dichos tratamientos; En términos de origen, los tratamientos diferenciales se instrumentan generalmente por medio de reglas de valor de contenido menos exigentes, ya que permiten que los productos originarios elaborados en los países de menor desarrollo puedan contener un porcentaje

44

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

mayor de insumos no originarios. Esta diferencia generalmente es aproximadamente de un 10% menos del requerimiento de valor de contenido regional para los productos elaborados por estos países. Son franquicias otorgadas por un período de tiempo que al momento de su vencimiento han sido renovadas. Este mecanismo de sucesivas renovaciones se continúa aplicando. Un ejemplo de ello es el régimen de origen de Mercosur, en el cual Argentina, Brasil y Uruguay le conceden este tipo de facilidad a Paraguay.

Con respecto a la conveniencia de perfeccionar estos mecanismos de tratamiento diferencial, llama la atención la poca aplicación que hasta la fecha ha tenido la incorporación de la “acumulación por procesos” en los acuerdos dentro de ALADI. Esta forma de aplicar la acumulación es un adecuado instrumento para incorporar insumos no originarios de un país miembro de un acuerdo en los encadenamientos productivos con los restantes países socios EVALUAR los resultados del sistema de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo y adoptar medidas para su aplicación más efectiva; REALIZAR las negociaciones multilaterales para la fijación y profundización de la preferencia arancelaria regional14 ; La Preferencia Arancelaria Regional (PAR) constituyó en los inicios del tratado el principal mecanismo por el cual se canalizaba el comercio preferencial de sus países miembros.

En otras palabras, la PAR constituye el mecanismo por el cual todos los países conceden preferencias para todos sus productos, excepto una

La preferencia arancelaria regional se define en el artículo cinco de la siguiente manera: “Los países miembros se otorgarán recíprocamente una preferencia arancelaria regional, que se aplicará con referencia al nivel que rija para terceros países y se sujetará a la reglamentación correspondiente”.

14

45

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

lista de 300 aperturas, entre todos los países miembros. Los niveles de preferencia

varían

según

la

categoría

de

los

países

y

no

necesariamente sus niveles son recíprocamente iguales. Más aún, si tenemos en cuenta los ACEs 18 (Mercosur), 58, 59 y 72 (Mercosur con países andinos), lo negociado en el marco de la Comunidad Andina, y todos los acuerdos de Chile, el nivel de liberación en el ámbito de América del Sur es muy grande. En el resto de América quedan pendientes de liberalizar algunas relaciones bilaterales con México, Cuba y Panamá́. En este sentido, una forma de hacer más operativa hacia un futuro la aplicación de la PAR sería reformularla a partir de la identificación y eliminación de las relaciones bilaterales ya liberadas totalmente o con un porcentaje muy representativo, por ejemplo, mayor al 90% de sus exportaciones. Simultáneamente, habría que rediseñar una nueva matriz de reducción acotada solo para los casos de los países con liberaciones pendientes. En otras palabras, lo que se propone es eliminar la PAR como mecanismo de carácter regional y reemplazarla por un mecanismo de carácter parcial que garantice un mínimo de liberación en las relaciones bilaterales pendientes y simultáneamente

se

lo complemente para

lo faltante

con un

cronograma de profundización efectivo. Este mecanismo sería el medio por el cual los países ingresados en la ALADI recientemente se comprometan a liberar el comercio bilateral con los restantes socios de la Asociación.

Paralelamente a esta evolución de las negociaciones y aplicación de los distintos tipos de preferencias arancelaria existe en la ALADI un Régimen de Origen General que en los años ochenta se aplicó inicialmente a todos los acuerdos comerciales regionales y parciales.

Paulatinamente, los acuerdos parciales fueron creciendo y a la vez negociando sus propios regímenes de origen, comenzando de esa forma una superposición y entrecruzamiento normativo que, en la

46

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

actualidad, se continúa profundizando. Este proceso se volvió́ aún más dispar y complejo debido a la firma de acuerdos con países no latinoamericanos.

Los primeros regímenes de origen no tenían muchas divergencias con el régimen general e inclusive planteaban en su articulado que todo aquello que en ellos no estuviera legislado se aplicaría supletoriamente el régimen general. Posteriormente y ante el estancamiento y desactualización del Régimen de Origen General (ROG), cuya versión vigente sigue siendo la Resolución 252 de 1996, ocurrió́ su abandono progresivo, quedando su aplicación limitada a un grupo pequeño de acuerdos parciales y a los pocos regionales que aún en la práctica se utilizan. Esto implicó también que se abandonase en la práctica la supletoriedad aplicada de los primeros años.

Desde hace unos años, los países de ALADI están negociando una actualización del ROG que no ha sido fácil. Por el contrario, este proceso no ha estado exento de dificultades surgidas entre otras razones por las diferencias en las políticas comerciales de algunos de los países miembros, lo cual no ha logrado hasta ahora una versión del nuevo régimen.

Actualizar adecuadamente este régimen general de origen podría constituir un elemento importante que quizás serviría como referencia en cualquier proceso de convergencia que involucre a un número significativo de países que están participando.

Los

párrafos

anteriores

revelan

dos

aspectos

aparentemente

contradictorios respecto al interés en avanzar en un proceso de convergencia. La realidad comercial muestra claramente que el comercio intra-ALADI, regido por normas de aplicación regional, está cayendo y representa una porción menor del total de su comercio

47

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

preferencial. Por otro lado, exhibe un importante y útil conjunto de aspectos

institucionales

y

normas

que

sin

duda

pueden

ser

considerados en eventuales procesos de convergencia. b. Convergencia espontánea Como ya se mencionó, la convergencia espontánea es la promovida por países que coinciden en su interés por profundizar sus vínculos comerciales ya regidos por acuerdos bilaterales por medio de otro acuerdo comercial que los englobe. Los ejemplos recientes lo constituyen la Alianza del Pacífico, el acuerdo México-Centroamérica y en su momento lo fueron el Mercosur y la Comunidad Andina.

A lo largo de más de medio siglo de negociaciones comerciales y de preferencias arancelarias, la experiencia de la región muestra que algunos de los países latinoamericanos han profundizado los alcances y compromisos de los acuerdos vigentes. Las razones han evolucionado a lo largo del tiempo en función de las orientaciones políticas de sus gobiernos y también de las influencias de las políticas comerciales en boga en los diversos períodos.

Estos procesos, como otros similares de la región, han tenido la particularidad por un lado de definir su propia agenda de evolución, y por el otro su intento de crear un marco normativo comercial común que les permita incrementar y ampliar las vinculaciones de las estructuras productivas de sus respectivos países.

En los caminos mencionados, si bien no es fácil identificar una hoja de ruta común para avanzar en la convergencia, pareciera sin embargo que cada uno se ha basado en los criterios comerciales imperantes en los momentos de su gestación, pues tratan de aprovechar las potenciales ventajas que se conocían y promovían en esos momentos.

48

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

No obstante, a pesar de las características subyacentes que los diferencian, existen algunos criterios comunes, entre los que se pueden señalar: 1) el permanente y hasta ahora pendiente objetivo de integración subregional y regional de muchos de los países de Latinoamérica; 2) el interés de lograr en conjunto la expansión de la participación del comercio intrarregional en el comercio global de los países de la región; y 3) la existencia de coincidencias en los niveles políticos más altos de las autoridades de los países, al menos desde el punto de vista de su discurso y compromisos, con respecto a las políticas comerciales que tratan de priorizar y utilizar.

Este interés en la convergencia de los acuerdos surge de manera espontánea en determinado momento entre países de diferentes estructuras y vinculaciones comerciales que coinciden en priorizar ciertos objetivos comerciales y económicos. Una característica de los acuerdos más recientes es que se concentran en los aspectos operativos que facilitan el comercio y en su proyección externa. Este perfil no está́ alejado de la agenda mundial actual a la luz de las propuestas acordadas en la Declaración de Bali de la Ronda Doha en materia de facilitación de comercio. O sea, los diagnósticos y objetivos propuestos a nivel global tienen una fuerte impronta y correlato en la agenda y objetivo de los últimos acuerdos multilaterales.

La forma de pensar hoy la convergencia incluye priorizar los aspectos operativos por medio de articular mecanismos que vinculen y potencien los acuerdos comerciales vigentes, reemplazando en la medida de lo posible exigencias nacionales por normas coordinadas a nivel regional,

49

Fundamentos de las Reglas de Origen

Módulo 6

lo cual contribuiría a agilizar el comercio y hacer más competitivos los productos de la región.

Vale la pena recordar que uno de los regímenes que se aplica en la Alianza es el vigente en el marco de un esquema de integración (Comunidad Andina) que abarca a algunos socios de la Alianza (Colombia y Perú) y a países que no son miembros (Ecuador y Bolivia).

También que, entre los seis regímenes de origen, varios de ellos se negociaron con bastante diferencia como es el caso del régimen de origen de la Comunidad Andina (decisión 416/417 de julio de 1997) y Colombia- México (enero de 1995) respecto al de México-Perú (febrero del 2012) entre los cuales existen 15 años o más.

Después de alcanzar la reducción arancelaria y eliminado el impacto de la segmentación del comercio preferencial que provocan los regímenes de origen, se comienza a plantear de manera imprescindible la necesidad de crear una infraestructura logística y de procedimientos que garantice una más rápida y efectiva circulación de los bienes entre los países. Logradas estas mejoras en el ámbito logístico se posibilita y facilita la conformación y competitividad de cadenas productivas más extendidas geográficamente que las resultantes de un acuerdo a nivel bilateral. De esta forma los acuerdos de convergencia tendrían un mayor impacto en la eliminación tanto de las restricciones de origen como de diversos aspectos de procedimientos y normas que encarecen y demoran la circulación de un bien a nivel regional. c. Convergencia operativa Este tipo de convergencia surge de la coordinación y aplicación de cláusulas destinadas a facilitar la operatoria comercial, pero sin que necesariamente se deba negociar un nuevo acuerdo comercial entre un conjunto de países que ya tienen entre ellos acuerdos bilaterales. Se

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pretende con esta convergencia profundizar los alcances y resultados de los acuerdos ya negociados por medio de una articulación entre estos acuerdos, hasta ahora inexistente. De alguna manera se busca generar lazos o vínculos que constituyan opciones de contacto y aplicación compartida de dos o más acuerdos bilaterales. En particular la variable por excelencia que reúne las condiciones para lograr esta ligazón es la acumulación de insumos y procesos realizados en terceros países, es decir en países no socios del acuerdo por medio de la utilización del mecanismo de la Acumulación Ampliada. También en este tipo de convergencia se puede incluir la implementación de manera coordinada de las herramientas previstas en la Declaración de Bali que se mencionaron en la convergencia espontánea. De esta forma los aspectos operativos de Bali constituyen una temática común a ambos tipos de convergencia (espontánea y operativa).

A modo de síntesis de estos breves comentarios sobre convergencia cabe mencionar que se han identificado tres tipos de convergencia que facilitarían la libre circulación de bienes en un ámbito geográfico más amplio que el que determina un acuerdo de libre comercio. La más laxa y específica sería la convergencia operativa y en el otro extremo la convergencia institucional que constituye un mecanismo expresamente establecido y negociado para alcanzarla. En el medio está la posibilidad de generar nuevos acuerdos que incluyan más países que ya están relacionados

entre

sí

por

diferentes

acuerdos

(convergencia

espontánea).

Estos distintos tipos de

convergencia

exigen indefectiblemente

negociar aspectos específicos de origen que serán abordados en los siguientes puntos.

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V.3 Opciones en las reglas de origen para avanzar en la convergencia Los casos de convergencia analizados precedentemente tienen en común la necesidad de abordar la problemática de origen para facilitar la libre circulación de un insumo sin pagar aranceles entre varios países a partir de ser reconocido en todos ellos como originario. Esto se logra por medio de negociar un nuevo acuerdo comercial o a partir de la normativa ya existente que genera un mecanismo que posibilite transferir de manera relativamente generalizada y amplia la condición de originario de un bien entre diferentes acuerdos con negociaciones coincidentes.

La negociación de un nuevo acuerdo es sin duda el más ambicioso y dificultoso camino, que pude abordarse por medio de la convergencia institucional o espontánea entre países de la región. Si bien esto es posible, es difícil “a priori” afirmar la viabilidad y disponibilidad fáctica de los países de llevarlo adelante. Un requerimiento común de estos dos tipos de convergencia es la negociación de un nuevo régimen de origen. Por su parte, avanzar en un mecanismo que opere sobre la normativa ya existente coincidiría con la opción de convergencia operativa ya que requiere solamente de una negociación más acotada y específica de origen que permita interrelacionar los regímenes de origen ya existentes Por consiguiente, en términos específicos de origen los caminos normativos posibles pareciesen resumirse en: a) negociar un nuevo régimen de origen de aplicación generalizada, o b) definir algún mecanismo que de manera efectiva, amplia y automática que permita la implementación de la acumulación ampliada a nivel regional como

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seria acordar un reglamento regional para la aplicación de la Acumulación Ampliada15.

Figura 4.3. Ventajas de la convergencia

Mejora la competitividad productiva y el comercio .

Facilita los encadenamientos productivos multinacionales.

Facilita a productores el cumplimiento de las exigencias de origen

Contribuye al avance en negociación multilateral

Maximiza el aprovechamiento de las subpartidas con desgravación total coincidentes.

Facilita la aplicación y verificación a las autoridades intervinientes

Fuente: Elaborada por el autor

Convergencia: su relación con las reglas de origen Las reglas de origen y los procesos de convergencia tienen una relación muy directa porque: A) Las reglas de origen se aplican en todas las operaciones comerciales preferenciales.

B) Las reglas de origen segmentan el comercio preferencial durante toda la vigencia de un acuerdo.

D) En diversas subregiones existen subpartidas con desgravación total entre todos sus países pero con circulación preferencial restringida.

Para mayor nivel de detalle sobre estas dos alternativas ver artículo mencionado en la nota de píe de página número 14.

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Es necesario avanzar hacia la convergencia de manera realista y pragmática a partir de objetivos de trabajo limitados. La convergencia no debería pretender alcanzar desde un principio metas deseadas pero nunca logradas en los acuerdos comerciales ya existentes.

La negociación de convergencia debería abarcar el conjunto mínimo indispensable para alcanzar dos objetivos: •

Primero, romper el aislamiento que generan desde el punto de vista de origen, de una manera segura, operativa y en la medida más equitativa posible, entre los distintos países participantes.

•

Segundo, establecer procedimientos vinculados con el tránsito de mercancías que faciliten y unifiquen las exigencias.

Se trata de generar un cuerpo normativo simple y preciso, de aplicación uniforme entre todos los países miembros del proceso que permita que los productos originarios de un acuerdo bilateral lo sean también para los otros acuerdos bilaterales vigentes entre todos los miembros de la convergencia.

Para lograr convergencia a nivel operativo se debe: •

Garantizar mayor simplicidad tanto en su uso, aplicación y control.

•

Coordinar con la normativa ya vigente a fin de no anular los beneficios ya logrados.

•

Combinar resultado de una cosecha temprana con logros más ambiciosos a mediano plazo.

•

Reconocer la existencia de sensibilidades de forma tal que, contemple mecanismos que permitan exceptuar un limitado número de productos del acceso libre de este mercado ampliado.

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•

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Tener en cuenta los niveles de liberación arancelaria ya alcanzados en la región.

Ahora bien cual seria el núcleo de una negociación de un acuerdo de convergencia?

Si bien esta identificación no está exenta de un gran componente subjetivo de parte de cada países respecto a cuáles son sus intereses y necesidades en un proceso de estas características pueden, sin embargo, identificarse dos elementos que deberían estar presentes para avanzar en un proceso de convergencia: la liberación arancelaria vigente entre los países miembros de la iniciativa y la adecuación de la normativa existente en materia de origen.

Por

consiguiente,

resulta

necesario

determinar

las

formas

o

alternativas que existen para avanzar en los aspectos arancelarios como de origen, teniendo en cuenta las limitaciones existentes.

En lo referente a la reducción arancelaria entre las que cabe mencionar: •

La existencia de eslabones perdidos en el proceso de liberación arancelaria (porque hay pendientes algunas negociaciones bilaterales),

•

Las diferentes sensibilidades en algunos productos y

•

El diferente nivel de ejecución o maduración de los cronogramas de desgravación ya vigentes son los obstáculos a sortear en el camino hacia la convergencia.

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En lo que respecta a origen, deben encontrarse mecanismos de rápida implementación que permitan iniciar a corto plazo con la aplicación de la acumulación ampliada y paralelamente negociar una normativa que posibilite una mejor, generalizada y más amplia aplicación de las exigencias de origen en el ámbito regional.

Síntesis de la Unidad En esta unidad se presentó el concepto y propósito de los acuerdos de convergencia. El objetivo central de estos acuerdos es permitir la acumulación de origen entre todos los países participantes de tal acuerdo. Hay distintos mecanismos para lograr esta ampliación de la acumulación, pero hasta la fecha los casos más exitosos se han basado en establecer un único régimen de origen que abarque todos los países participantes.

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