VUCEREG14 MODULO6 by Ceddet

LAS VENTANILLAS ÚNICAS ELECTRÓNICAS COMO HERRAMIENTAS DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO

MÓDULO 6

LECCIONES APRENDIDAS Y CASOS DE REFERENCIA

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) AUTOR DEL MÓDULO Miguel Llop Chabrera, Director del área de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la Fundación Valenciaport. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 UNIDAD I. INTEGRACIÓN COMPETITIVA REGIONAL Y GLOBAL E IDENTIFICACIÓN DE ASPECTOS CLAVE PARA EL ENTORNO DE VENTANILLA ÚNICA EN LA REGIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 I.1. Estrategia Sectorial de Apoyo a la Integración Competitiva Regional y Global del BID y el proceso de Implementación de Ventanillas Únicas. . . . . . . . . 13 I.2. Identificación de aspectos clave para el entorno de Ventanilla Única en la Región. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I.3. La Ventanilla Única: componente del Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Síntesis de la Unidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 UNIDAD II. INICIATIVAS DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 II.1. Lecciones aprendidas en la Región Mesoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 II.2. Lecciones aprendidas en el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 II.3. Lecciones aprendidas en el Mercosur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 II.4. Lecciones aprendidas en el Arco Pacífico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 II.5. El TIM como iniciativa de VU a nivel regional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

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II.6. La Certificación Electrónica Digital en el entorno de Ventanilla Única . . . . . . 40 II.7. La digitalización de copias de documentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 II.8. Automatización del pago de los trámites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 II.9. Registro único de operadores económicos y usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 II.10. Necesidades funcionales de las VU y los SGA en LAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 II.11. Hacia una interoperabilidad de VU en ALC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Resumen del Módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 ANEXO I.1. EXPERIENCIAS SOBRE VENTANILLAS ÚNICAS EN LA REGIÓN MESOAMERICANA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 AI.1.1. Estado de las iniciativas de Ventanilla Única en el MCCA y Panamá. . . . . . . . 61

AI.1.2. Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 AI.1.3. El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 AI.1.4. Honduras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 AI.1.5. Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 AI.1.6. Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 AI.1.7. Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 ANEXO I.2. EXPERIENCIAS SOBRE VENTANILLAS ÚNICAS EN EL ARCO PACÍFICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 AI.2.1. México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 AI.2.2. Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 AI.2.3. Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

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ANEXO I.3. EXPERIENCIAS SOBRE VENTANILLAS ÚNICAS EN EL MERCOSUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 AI.3.1. Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 AI.3.2. Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 ANEXO I.4. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN LA CREACIÓN DE UN ENTORNO DE VENTANILLA ÚNICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 AI.4.1. República de Corea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 AI.4.2. España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 A.I.4.3. Suecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 A.I.4.4. Senegal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 AI.4.5. Mauricio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

5 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

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Índice de Figuras Figura 1.1. Componentes software del Corredor Mesoamericano de Integración Figura 1.2. Fases de un proyecto de VU Figura 1.3. Sistema de gestión de aduanas SGA Figura 1.4. Clasificación de los servicios ofrecidos por una VU Figura 2.1. Situación de las iniciativas de VU en la región Mesoamericana Figura 2.2. Procedimientos descritos en el Manual Figura 2.3. Ventanilla Única para manifiestos de carga en el MCCA Figura 2.4. Temas de MERCOSUR como Unión Aduanera Figura 2.5. Herramientas para la Unión Aduanera Figura 2.6. Autorización del transporte de mercancías en tránsito aduanero Figura 2.7. Trazabilidad de las operaciones de tránsito con el TIM Figura 2.8. Puestos de frontera y estado de implantación del TIM (Junio 2011)

Figura 2.9. Ejes básicos del TIM Figura 2.10. Actores involucrados en Ventanilla Única Figura 2.11. Etapas a desarrollar en VUCE Figura 2.12. Medidas de simplificación en un entorno de Ventanilla Única Figura 2.13. Modelo de interoperabilidad de VU entre países Figura 2.14. Declaraciones aduaneras de mercancías y declaraciones sumarias de carga a lo largo del flujo comercial Figura I.1. VU de exportación-importación entre Guatemala y el Salvador Figura I.2. Características de SAQB’E Figura I.3. Características del CIEX Figura I.4. Avances reportados por El Salvador Figura I.5. Ventajas del sistema SARAH Figura I.6. Tipos de manifiestos en Honduras Figura I.7. Funciones del CETREX Figura I.8. Responsabilidades de PROCOMER

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Figura I.9. Plan estratégico de la Autoridad Nacional de Aduanas de Panamá Figura I.10. Fases de la VUCE de Panamá Figura I.11. Beneficios de los servicios de entrega de la información Figura I.12. Mejoras a realizar en la VUCE Figura I.13. Objetivos del SICEX Figura I.14. Actores Participantes en SISCOMEX Figura I.15. Mapa estratégico de la DNA Figura I.16. Principales Instituciones Vinculadas a la VU Figura I.17. Distribución de certificados emitidos anualmente (2011) Figura I.18. Estructura organizativa para la promoción del comercio sin papeles Figura I.19. Empresas de la Alianza Pan-Asiática que ofrecen servicios de transmisión electrónica de datos en los países asiáticos dentro del entorno de Ventanilla Única Figura I.20. Establecimiento de canales de comunicación entre organismos públicos Figura I.21. Servicios de los sistemas de comunidad portuaria

Glosario ALC: América Latina y Caribe ANA: Autoridad Nacional de Aduanas (Panamá) AGEXPORT: Asociación Gualtemalteca de Exportaciones B2B: Business-to-Business B2G: Business-to-Government BID: Banco Interamericano de Desarrollo CAUCA: Código Aduanero Uniforme Centroamericano CCS: Sistemas de comunidad de la carga o Cargo Community Systems CENTREX: Centro para el trámite y registro de las exportaciones CETREX: Centro de trámites de las exportaciones

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CIEX: Sistema Integrado de Comercio Exterior CMI: Corredor Mesoamericano de Integración COMRIEDRE: Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional de Centroamérica DEPREX: Declaración para el Registro y Control de Exportaciones DEI: Dirección Ejecutiva de Ingresos (Honduras) DIAN: Direeción de Impuestos y Aduanas Nacionales (Colombia) DGA: Dirección General de Aduanas (El Salvador y Nicaragua) DGT: Dirección General de Tributos (Costa Rica) DGI: Dirección General de Impuestos (Panamá) DTI: Declaración de Tránsito Internacional DUA: Declaración Única Aduanera DUAM: Documento Único Aduanero del Mercosur DUCA: Declaración Única Centroamericana

FAUCA: Formulario Único Centroamericano FUCE: Formulario Único de Comercio Exterior G2G: Government-to-Government GPS: Sistema de Posicionamiento Global o Global Positioning System INDES: Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social INDIRA: Sistema de Intercambio de Información de los Registros Aduaneros LAC: Latinoamérica y Caribe MCCA: Mercado Común Centroamericano MERCOSUR: Mercado Común del Sur MUISCA: Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control Automatizado (SGA de Colombia) NIT: Número de Identificación Tributaria OEA: Operador Económico Autorizado OMA: Organización Mundial de Aduanas PACE: Programa Aduanero de Cumplimiento Empresarial PCS: Sistemas de Comunidad Portuaria o Port Community Systems

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PROCOMER: Promotora de Comercio Exterior RECAUCA: Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano RFB: Receita Federal do Brasil RFID: Identificación por radiofrecuencia o Radiofrequency Identification RIOE: Registro Integrado de Operadores Económicos RUT: Registro Único Tributario SAQ’BE: Sistema de gestión aduanera de Guatemala SARAH: Sistema Automatizado de Rentas Aduaneras de Honduras SAT: Superintendencia de Administración Tributaria (Guatemala) SEADEX: Servicio Electrónico de Autorización de las Exportaciones SECEX: Secretaría de Comercio Exterior de Brasil SICEX: Sistema Integrado de Comercio Exterior (Chile) SIECA: Secretaría de Integración Económica Centroamericana SIGA: Sistema Integrado de Gestión Aduanera (Panamá) SISCOMEX: Sistema Integrado de Comercio Exterior (Brasil) SITRADE: Sistema de Trámites de Exportaciones SISBACEN: Sistema de Información del Banco Central de Brasil SOAP: Protocolo de aplicación orientado a servicios o Service Oriented Application Protocol TICA: Tecnologías de Información para el Control Aduanero (Sistema de Gestión Aduanera de Costa Rica) TIM: Tránsito Internacional de Mercancías UE: Unión Europea UNCTAD: Centro de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo VAN: Redes de Valor Agregado VU: Ventanilla Única VUCE: Ventanilla Única de Comercio Exterior VUPE: Ventanilla Única para las Exportaciones VUP: Ventanilla Única Portuaria XML: Lenguaje de marcas extendido o Extensible mark-up language

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Presentación del módulo El último Módulo del curso tratará de poner en valor los conocimientos adquiridos durante los Módulos anteriores y aportar una visión más práctica sobre la aplicación de un entorno de Ventanilla Única en la región como herramienta de facilitación del comercio. El material aquí presentado pretende identificar y analizar factores clave de éxito en diferentes experiencias, y efectuar una revisión de casos de referencia actuales sobre experiencias de Ventanillas Únicas en la realidad latinoamericana. Para el desarrollo de la primera edición de este Módulo se utilizó de forma extensiva el Estudio de Facilitación del Comercio en el Proyecto Corredor del Pacífico y Países Mesoamericanos realizado por el BID y finalizado en septiembre de 2011. En sucesivas revisiones de este Módulo se ha ido ampliando su alcance para revisar algunos casos de referencia adicionales. En la revisión actual, realizada en 2014, se reestructura el formato del módulo pasando los casos de referencia a tres anexos de lectura no obligatoria en los que se examina la situación de la ventanilla única en diversos países y con la pretensión de que los propios participantes del curso vayan actualizando este material a través del ejercicio y foro asociado al módulo.

Uno de los objetivos del Módulo consiste en, por un lado, revisar el estado de las iniciativas relativas a Ventanillas Únicas (VU) y mejoras de los Sistemas de Gestión Aduanera (SGA) nacionales en países latinoamericanos y, por otro lado, propiciar el diálogo sobre las posibles necesidades operativas, normativas y tecnológicas que podrían ser requeridas para conseguir un entorno más integrado de Ventanillas Únicas que, desde el nivel nacional, permitirá completar y agilizar los despachos en frontera, tanto para los regímenes de tránsito, exportación e importación, facilitando al mismo el control y el levante de las mercancías por parte de las aduanas y los organismos regulatorios de control, eliminando en la medida de lo posible la tramitación manual en frontera. Tal y como se ha visto durante el curso, la Ventanilla Única es un área clave para la implementación de medidas de facilitación del comercio y ha cosechado durante los últimos años un enorme éxito alrededor del mundo. A día de hoy más de 70 países en el mundo han reportado la creación de un entorno de ventanilla única para el comercio y se espera que este número vaya creciendo en el futuro. La región de ALC es un caso de referencia reconocido en Naciones Unidas por el rápido avance y éxitos en la implementación de la ventanilla única. Este rápido avance hace que gran parte de los contenidos de este módulo queden desactualizados de un año para otro y requiera de una constante revisión. En la presentación sobre “Interoperabilidad en la Ventanilla Única – una perspectiva desde las Naciones Unidas” realizada por Tom Butterly, director adjunto de comercio y gestión sostenible del suelo de la UNECE en México en 20131, calificó a la VUCE como un actor clave, y como un concepto de carácter más político y organizativo que técnico, capaz de unir distintas iniciativas de facilitación e integrar a las distintas agencias que actúan en frontera y a la aduana en una única unidad que procesa los flujos de información del comercio. Asimismo identificó que, aunque pueda parecer una contradicción del propio termino, en muchos países existen múltiples ventanillas únicas y que, a su vez, pueden 1

Enlace de su presentación: http://www.youtube.com/watch?v=LnehsVR92jc

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adoptar diversas formas, tales como la existencia de una VUCE clásica, tal y como se ha configurado en muchos países de ALC, pero también la existencia y/o convivencia de una VUA (Ventanilla Única Aduanera), de una VUP (Ventanilla Única Portuaria) y de sistemas de información interorganizativos tales como sistemas PCS (Sistemas de Comunidad Portuaria) o sistemas electrónicos para la carga (eFreight). En general, está existiendo una mayor facilidad y capacidad de desarrollar una Ventanilla Única en países en desarrollo con respecto a países ya desarrollados, aun cuando estos últimos tienen mayor capacidad de inversión y de acceso a las últimas tecnologías. Esta situación se debe principalmente a que muchos de los países desarrollados ya disponen de Sistemas de Información Interorganizativos que cubren parcialmente funcionalidades de una Ventanilla Única pero que, al mismo tiempo, van más allá de estas funcionalidades para comunicar a los propios actores privados. Dentro de este entorno, el reto más importante al que se enfrenta la ventanilla única en el futuro va a ser la consecución de su interoperabilidad con otras ventanillas únicas en operación dentro del propio país, con otros sistemas de información interorganizativos que existan o puedan surgir y con otras ventanillas únicas de otros países. En el marco de la Interoperabilidad de Ventanillas Únicas se está preparando por parte de Naciones Unidas una nueva recomendación de la UN/CEFACT, la número 36, que persigue alcanzar el objetivo de una verdadera presentación única de la información y la documentación ligada a la importación, exportación y tránsito de bienes. En el ámbito de la interoperabilidad de ventanillas únicas, merece una mención especial dentro de este Módulo el Programa para el Tránsito Internacional de Mercancías (TIM), cuyo Sistema de Tránsito de Mercancías se encuentra en un avanzado estado de implantación en Mesoamérica. El TIM incorpora un documento único que aglutina la información que precisan todas las agencias, junto con un procedimiento de control unificado y coordinado en fronteras, con una sola instancia y un solo país interviniendo. Este procedimiento dispone de un sistema de trazabilidad, con información anticipada y sistemas de análisis de riesgo que da soporte a las operaciones. El sistema TIM es ya, en sí mismo, un sistema de Ventanilla Única intrarregional para Mesoamérica, en lo que respecta a las operaciones de tránsito, y se configura como una piedra angular para la integración de las distintas ventanillas únicas de comercio exterior nacionales en esta región. Un proceso de integración de ventanillas únicas nacionales debe considerar el reconocimiento y combinación de los registros de operadores económicos de cada uno de los países. Así, se propone también evaluar dentro del Módulo la conveniencia o no de un Registro Integrado de Operadores Económicos (RIOE) que dé lugar asimismo a un esquema de operador certificado como seguro en el marco de programas de Operador Económico Autorizado (OEA), y que daría soporte al fortalecimiento de la seguridad y el control de las fronteras mediante la introducción de mecanismos para un comercio transfronterizo más automatizado.

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Objetivo general del módulo Aportar una visión práctica sobre la aplicación de un entorno de Ventanilla Única en países de la región, como herramienta de facilitación del comercio a partir de identificar y analizar factores clave de éxito, a través de diferentes experiencias y casos de referencia sobre Ventanillas Únicas en la realidad latinoamericana y de otros países.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿En qué consiste la hoja de ruta propuesta por el BID para favorecer la integración y competitividad del comercio en la región de ALC? ¿Cómo avanzar hacia la armonización de datos y procedimientos y hacia la reducción de trámites en el comercio de ALC? ¿Cómo opera el entorno de VU para facilitar los procesos que regulan el movimiento de mercancías, medios de transporte y personas a través de las fronteras de los países?

¿Cuáles son los servicios que ofrece una Ventanilla Única? ¿Qué lecciones se derivan de procesos de implementación de Ventanillas Únicas en países de Centroamérica, América Latina y de algunos países en otras regiones?

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UNIDAD I

INTEGRACIÓN COMPETITIVA REGIONAL Y GLOBAL E IDENTIFICACIÓN DE ASPECTOS CLAVE PARA EL ENTORNO DE VENTANILLA ÚNICA EN LA REGIÓN Objetivos de aprendizaje Conocer la estrategia del BID de incrementar la integración competitiva regional y global de ALC para su aplicación en el proceso de implementación de Ventanillas Únicas a través del apoyo a la integración competitiva regional y global. Conocer los mecanismos que permiten avanzar en procedimientos de reducción de trámites tanto a nivel del comercio nacional como internacional para comprender como deben ser introducidos a través de un entorno de Ventanilla Única. Identificar los aspectos clave para caracterizar el proceso que permite consolidar un entorno de Ventanilla Única en la Región a través de una revisión de los aspectos que la caracterizan. Comprender el concepto de Ventanilla Única desde la perspectiva de la OMA para consolidar un entendimiento común del mismo a partir de su consideración como componente importante de la Gestión Coordinada de Fronteras y como elemento clave en la integración de iniciativas de facilitación de comercio.

I.1. Estrategia Sectorial de Apoyo a la Integración Competitiva Regional y Global del BID y el proceso de Implementación de Ventanillas Únicas En el año 2011 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) adoptó una nueva estrategia2 que viene a reforzar el contenido descrito en la presentación del Módulo, siendo Banco Interamericano de Desarrollo. (2011). Estrategia Sectorial de Apoyo a la Integración Competitiva Regional y Global. 2

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su objetivo incrementar y afinar la contribución del BID a la integración competitiva regional y global de América Latina y el Caribe (ALC). El mensaje central de esta estrategia resulta particularmente relevante para el propósito de este Módulo, y plantea la necesidad de apoyar de manera simultánea en el software (políticas y marcos regulatorios) y el hardware (inversión en infraestructura) de la integración, asegurando coherencia entre las intervenciones nacionales y regionales. Así, se percibe que aunque las inversiones en el software, requieren por lo general menos recursos que las inversiones en el hardware, estas inversiones resultan determinantes para impartir más eficiencia a la infraestructura desarrollada para favorecer la economía y el comercio. La siguiente figura, muestra la aplicación de cuatro componentes software en el Corredor Mesoamericano de Integración, que serán descritas a lo largo de este Módulo y que contemplan medidas de aplicación para la facilitación del comercio, y el incremento del control y la seguridad, a fin de dar soporte al componente hardware constituido por las infraestructuras requeridas en esta región, tales como los puertos o el propio Corredor Mesoamericano de Integración.

La creación de un entorno de Ventanillas Únicas interoperable se configura como un elemento clave para integrar el resto de iniciativas de facilitación del comercio.

14 VU

OEA

SGA VU

RIOE

SGA

VU SGA

TIM

Fuente BID

Figura 1.1. Componentes software del Corredor Mesoamericano de Integración Dos de estos componentes se encuentran ligados a las iniciativas de Ventanilla Única y de interoperabilidad regional. Estas iniciativas pretenden avanzar hacia la armonización de datos y simplificación de procedimientos, la reducción de trámites en el

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comercio y la facilitación de un intercambio y comunicación de datos a nivel nacional y regional. La creación de un entorno de Ventanillas Únicas interoperable, se configura como un elemento clave para integrar el resto de iniciativas de facilitación del comercio. El concepto de socio seguro dentro del programa de Operador Económico Autorizado, la consecución de una cadena de suministro segura o la introducción de medidas de control avanzadas en los puestos fronterizos necesitan ser parte de la arquitectura y servicios ofrecidos por el entorno de VU interoperable. En este sentido, el TIM puede considerarse como una experiencia exitosa de una VU regional interoperable, para las operaciones de tránsito internacional. Así, en el año 2008 se desarrolló una experiencia piloto a través de la plataforma TIM entre Honduras, El Salvador y Guatemala, extendida posteriormente, en 2010-11, hasta la frontera con Panamá. El TIM cumple con los principios de VU y alcanza los fines esperados tanto en facilitación del comercio, como en el control. Por lo tanto, estos países cuentan con una ventanilla única adicional a las estructuras VUCE tradicionales, que deben convivir e integrarse entre sí. El crecimiento del comercio exterior en Latinoamérica y el Caribe ha puesto de manifiesto las deficiencias de la región para competir en un entorno internacional. Los altos costos de transacción, la falta de infraestructura y malas condiciones de las redes de transporte, la complejidad y duplicidad en procedimientos operacionales, así como factores de seguridad vial y logística incrementan sustancialmente los tiempos para el movimiento de mercancías en detrimento de la competitividad y la eficacia del control sobre el comercio exterior. Para garantizar la fluidez del comercio y brindar seguridad a la cadena de suministro resulta crucial potenciar la infraestructura portuaria y vial, el rendimiento de la logística de transporte, y la implementación de medidas de facilitación y control tendentes a eliminar los obstáculos en los pasos de frontera, lo cual, redunda en un incremento de la competitividad de las exportaciones y de la productividad de la región en general.

I.2. Identificación de aspectos clave para el entorno de Ventanilla Única en la Región La OMA considera el concepto de VU como un componente de la Gestión Coordinada de Fronteras, término que utiliza para describir los esfuerzos globales para racionalizar y facilitar los procedimientos y sistemas de gestión de fronteras. Los aspectos claves descritos en esta Unidad, han sido extraídos del compendio creado por la Organización Mundial de Aduanas sobre cómo construir un entorno de Ventanilla Única.

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El desarrollo de sistemas automatizados de gestión dentro de las administraciones aduaneras y las agencias reguladoras y de protección en fronteras es un aspecto clave para la adopción de medidas.

El desarrollo de sistemas automatizados de gestión dentro de las administraciones aduaneras y las agencias reguladoras y de protección en fronteras es un aspecto clave para la adopción de medidas facilitadoras ofreciendo, al mismo tiempo, mejoras sustanciales en los objetivos perseguidos sobre funciones recaudatorias, protección social y fomento del comercio. No obstante, estos importantes desarrollos no son sólo efecto de la introducción de nuevas tecnologías y, en particular, de tecnologías de la información y comunicaciones, sino también de la adopción de nuevas filosofías y arquitecturas de gestión y gobernanza, que han proporcionado mayores grados de eficiencia y eficacia en las prácticas de comercio internacional.

…el concepto de Ventanilla Única es una de estas filosofías de gobernanza, en la cual las estructuras tradicionales de gobierno se transforman para servir mejor a las necesidades de los ciudadanos….

Tal y como fue introducido en el primer Módulo del curso, el concepto de Ventanilla Única es una de estas filosofías de gobernanza, en la cual las estructuras tradicionales de gobierno se transforman para servir mejor a las necesidades de los ciudadanos, de los negocios y de la economía. Bajo el concepto de Ventanilla Única, los procedimientos establecidos por las distintas agencias de gobierno pasan a transformarse en servicios integrales e integrables ofrecidos por el gobierno, derivándose en una mayor simplificación de los trámites, que se desarrollarán de una forma más eficiente y coordinada, con una disminución sustancial de los costes de cumplimiento de las regulaciones.

El concepto de VUCE, en términos generales, está consolidado en ALC en general…

El proceso de creación de un entorno de Ventanilla Única se basa en una transformación interactiva, que debe involucrar distintas iniciativas, algunas de ellas nuevas, pero otras ya consolidadas o en curso, y que deben ser apropiadamente integradas en este entorno a través de un riguroso trabajo inicial de reingeniería y una posterior mejora continuada. El entorno de VU se aplica para facilitar los complejos procesos que regulan el movimiento de mercancías, medios de transporte y personas a través de las fronteras de los países. Tradicionalmente en ALC, estas Ventanillas Únicas son conocidas como VUCE o Ventanillas Únicas de Comercio Exterior y ofrecen la visión de un interfaz

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simplificado entre los operadores económicos y las agencias de gobierno que regulan las fronteras, dando respuesta a los problemas inherentes relativos a las costosas ineficiencias, falta de coordinación entre agencias y procedimientos administrativos y documentación poco transparentes, y que se derivan en una lenta y compleja burocracia.

…es perfectamente factible encontrar una Ventanilla Única de Comercio Exterior y una Ventanilla Única Portuaria

El concepto de VUCE, en términos generales, está consolidado en ALC en general. Este concepto se encuentra ya en fase de implantación u operación por parte de la mayoría de estos países, dentro de distintas iniciativas de VU que serán caracterizadas en la siguiente Unidad y en los anexos a este módulo, junto con el Sistema de Tránsito Internacional de Mercancías (TIM) que puede ser considerado como un caso de éxito en la implantación de una Ventanilla Única a nivel regional, integrando las administraciones aduaneras de los países mesoamericanos y que por lo tanto, merece un estudio particular dentro del marco de Ventanillas Únicas. Para caracterizar una Ventanilla Única, se sugiere considerar los siguientes aspectos: Número de sistemas de VU existentes en el país y nivel de interoperabilidad entre ellos Aunque pueda parecer contradictorio en la terminología, un sistema de VU no condiciona la existencia de otros sistemas de VU dentro de un mismo país, siempre que sean complementarios entre sí y cumplan el principio de constituir un único punto de entrada de la información requerida por parte de los operadores económicos. Por ejemplo, es perfectamente factible encontrar una Ventanilla Única de Comercio Exterior, una Ventanilla Única Aduanera y una Ventanilla Única Portuaria. Así, en la mayoría de las ocasiones y en prácticamente todos los países, el propio Sistema de Gestión Aduanera se ha convertido en una verdadera Ventanilla Única Aduanera, capaz de recibir en un único punto de entrada toda la información y documentación asociada a las operaciones de importación, exportación y tránsito por parte de los distinto operadores económicos implicados, de forma electrónica y comunicarla inmediatamente a todas las oficinas de aduanas del país, así como a otros organismos y agencias reguladoras en la medida que lo necesiten.

… se enmarcan dentro de las agencias reguladoras y de protección de fronteras, aquellas autoridades encargadas del control de las personas y de los medios de transporte que atraviesan las fronteras. Todos estos sistemas constituyen en su conjunto el entorno de Ventanilla Única que venimos tratando durante todo el curso.

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También puede darse el caso, tal y como se observa en la región, de Ventanillas Únicas Nacionales separadas para las operaciones de exportación, importación y tránsito, e incluso alguna de ellas llegar a operar a nivel regional (como es el caso de TIM). Un aspecto fundamental, en los casos que existieran distintos sistemas de VU, se encuentra en que se debe procurar una efectiva interoperabilidad de los mismos para todos aquellos procesos en los que se pueda requerir una intervención conjunta. Líder y Operador u orquestador de la VU Dependiendo del apoyo político, competencias, necesidad, capacidad financiera y conocimientos, se pueden encontrar distintas soluciones organizativas en la constitución de cada una de las VU, pudiéndose distinguir a un líder o promotor de la VU y a un operador u orquestador de la misma, y pudiendo variar las agencias, instituciones o empresas encargadas de jugar estos papeles en cada país. Agencias y organismos reguladores que participan en la VU Se trata de agencias habilitadas a examinar o autorizar el movimiento de mercancías que atraviesan la frontera. Dentro de estas agencias, se encuentran tanto la Aduana como las agencias u organismos reguladores de las medidas de control fitosanitarias, veterinarias, sanitarias, de origen, de calidad y del comercio de los productos.

También se enmarcan dentro de las agencias y organismos reguladores y de protección de fronteras, todas aquellas autoridades y fuerzas de seguridad encargadas del control de las personas y de los medios de transporte que atraviesan las fronteras. Habitualmente existe una carencia en compartir información entre estas agencias, lo que ocasiona situaciones en las que se deba presentar la misma información por parte el mismo operador económico ante cada una de estas agencias, y que se requieran distintas inspecciones en distintos momentos. Adicionalmente esta situación provoca una debilidad en los sistemas de evaluación de riesgo implantados por las distintas agencias, dado que estos se basan en una información individual y, en numerosas ocasiones divergente, en lugar de usarse una información común que sea recibida, por parte de cada uno de los operadores económicos implicados en la operación, de forma conjunta por el gobierno y que resulte más fiable y efectiva. Existencia de sistemas logísticos colaborativos y nivel de colaboración con las VU En muchos países se han creado sistemas de colaboración logística o tal y como son denominados por Naciones Unidas, sistemas inter-organizacionales de información. Los ejemplos más representativos de este tipo de sistemas son los sistemas comunitarios de carga (en inglés, cargo community systems). Estos sistemas proporcionan una interfaz común para todos los intervinientes de la comunidad logístico-portuaria (en cuyo caso se los conoce como sistemas de comunidad portuaria o, en inglés, port community systems) o la comunidad logístico-aeroportuaria. Es habitual que en estos sistemas participe también la administración aduanera, las agencias reguladoras y de control de fronteras así como las autoridades gestoras de las infraestructuras (por ejemplo, las autoridades portuarias). La interoperabilidad de los sistemas inter-organizacionales de información con las ventanillas únicas puede ofrecer un gran po-

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tencial de mejora en las operaciones y disminuir en gran medida los costes logísticos inherentes al comercio exterior. Nivel de colaboración y conectividad entre distintas agencias y entre aduanas Cada vez es más común contar con la colaboración entre distintas agencias en un mismo país, e incluso entre administraciones de distintos países, en el comercio internacional. Así, podemos encontrar este tipo de colaboraciones en el TIM, donde la aduana de salida recibe la confirmación de finalización de tránsito en la aduana de destino para poder actualizar sus registros, en el reconocimiento de certificados, licencias y permisos producidos en un país, para ser utilizados en otro país, o en el suministro de información anticipada a la salida o la llegada de la mercancía, lo que mejora la seguridad en las fronteras y acelera el flujo de mercancía. En aquellos países donde se haya conseguido un mayor nivel de colaboración entre las distintas agencias y las aduanas, se habrán favorecido y potenciado mejor los niveles de conectividad y se conseguirá un entorno de ventanilla única más efectivo. Por el contrario, en aquellos países en los que no se articulen buenas relaciones interinstitucionales entre todas las agencias implicadas la efectividad de la ventanilla única será mucho más limitada. Fase en la que se encuentra la VU para las regulaciones fronterizas En el caso que exista un proyecto de VU, esta puede encontrarse en una de las tres siguientes fases:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 1.2. Fases de un proyecto de VU Nivel de madurez de los sistemas de los organismos y agencias que intervienen. Un entorno de VU puede constituirse como un único sistema informático, utilizado por todas las agencias y organismos reguladores, o como una red de aplicaciones que colaboran entre sí y comparten información mediante interfaces comunes. También podemos encontrar soluciones que incorporan ambas aproximaciones, incorporando un sistema coordinador conectado a las distintas aplicaciones colaboradoras. En cualquier caso, resulta importante caracterizar los distintos sistemas de gestión, relacionados con las operaciones de comercio exterior y de transporte desde diferentes perspectivas, especialmente el propio Sistema de Gestión de Aduanas (SGA) que, como se ha apuntado en este capítulo, puede ser visto como una Ventanilla Única Aduanera. Veamos:

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Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 1.3. Sistema de gestión de aduanas SGA

Las VU tienen implicaciones en cómo la aduana proporciona servicios para regular el comercio internacional. La aduana juega un papel clave en la gestión de la cadena de suministro internacional, proporcionando servicios de facilitación del comercio y control, manteniendo fuentes de recaudación para el país, tales como aranceles, impuestos o derechos, y generando estadísticas de apoyo a la creación de políticas comerciales. Los servicios ofrecidos por el sistema de gestión aduanera son un factor determinante para la facilitación del comercio, pudiéndose clasificar de la misma forma que los servicios ofrecidos por las VU (información, transacción, integración y transformación).

Para completar una transacción comercial internacional, tanto los operadores económicos como el gobierno, necesitan acceder a un conjunto de servicios regulatorios, de comercio y de transporte…. Servicios compartidos en la VU La VU no debe ser vista como un simple portal o una red de transmisión de datos que conecta a los operadores con las agencias de gobierLa VU debe ofrecer también servicios de valor añadido, que faciliten el despacho y levante de mercancías, medios de transporte y personas, así como el control integrado en frontera. Para completar una transacción comercial internacional, tanto los operadores económicos como el gobierno, necesitan acceder a un conjunto de servicios regulatorios, de comercio y de transporte. El diseño de VU bajo una arquitectura orientada a servicios permite concentrarse más en los servicios a proporcionar que en la infraestructura técnica.

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Ejemplos de servicios regulatorios pueden ser: tratamiento de declaraciones de transporte, declaraciones anticipadas para la entrada o salida de mercancías, declaraciones de depósito temporal, declaraciones de exportación, importación y tránsito, certificación y verificación de productos, inspección de productos, emisión de licencias y vistos buenos, cálculos de tasas, gestión coordinada del riesgo, controles operativos e inspecciones compartidas, orquestación de procesos entre agencias, flujos de trabajo compartidos, etc. La introducción de estos servicios permite proporcionar al operador económico una visión integrada de su transacción comercial.

Un aspecto que debe cuidarse, es evitar que un mismo operador tenga que declarar repetitivamente los mismos datos frente a distintos organismos…

Los servicios ofrecidos por la VU pueden clasificarse en:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 1.4. Clasificación de los servicios ofrecidos por una VU

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Declaraciones y respuestas armonizadas con las agencias y organismos reguladores La VU tiene la capacidad de constituirse en el único punto de entrada de la información requerida por parte de los operadores económicos. Resulta importante remarcar que, la existencia de un único punto de entrada, no significa la presentación de toda la información sobre la operación en una sola transmisión de datos, en un único sistema informático o a través de un único mecanismo. Por el contrario, en muchas ocasiones, resulta recomendable el envío de la información de forma incremental, de acuerdo con la lógica de negocio que gobierna la operación que se está declarando, que puedan intervenir distintos sistemas informáticos, cada uno de ellos especializado en una función específica y que se permita tanto el uso de formularios web como la transmisión electrónica de datos utilizando, por ejemplo, a través de web services y aplicaciones desarrolladas por los propios usuarios.

Lo que sí que resulta fundamental, siendo un aspecto que debe cuidarse, es evitar que un mismo operador tenga que declarar repetitivamente los mismos datos frente a distintos organismos. Esto no significa que la declaración por parte de un operador económico no requiera de las declaraciones de otros operadores económicos conforme a la legislación vigente. No obstante un entorno de ventanilla única debe procurar adaptar esta legislación para que los distintos operadores declaren información complementaria y que debe ser gestionada y conocida para el desarrollo de sus funciones. Hay que evitar siempre pedir a un operador que declare una información que no conoce o que incluso no debería conocer. Por ejemplo, el transportista debe declarar la mercancía que introduce en el país (declaración sumaria de depósito temporal o manifiesto de carga a la entrada) y el importador debe declarar la mercancía que se importa y nacionaliza (declaración de mercancías de importación) para, por último, el transportista terrestre retirar la mercancía que ha sido nacionalizada; en estas declaraciones tan solo las realizadas por el importador o su representante (e.g. el despachante) son las que incluyen la declaración del valor de los productos. Obviamente existe una relación entre una y otra declaración y el cruce de información de todas ellas ofrece una trazabilidad y control completo de la operación, pudiéndose mantener una contabilidad de la mercancía introducida con respecto a la mercancía movida (por ejemplo, en operaciones de tránsito), a la mercancía importada y a la mercancía retirada, ofreciendo, así, garantías de que no se introduce más de la mercancía de la que se importa y que no se retira más mercancía de la que se importa.

I.3. La Ventanilla Única: componente del Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC Uno de los principales resultados de la 9ª Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013 fue la firma del Acuerdo de Facilitación del Comercio. Este acuerdo resulta particularmente relevante ya que puede tener un gran impacto en la reducción de los costos de las transacciones del comercio y especialmente los de despacho aduanero en los proce-

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sos de importación y exportación. Estos costes afectan de manera desproporcionada a las pequeñas y medianas empresas, las cuales carecen de los medios y capacidad de cumplir con normas complejas y los altos costos de cumplimiento asociados a los controles aduaneros, procedimientos en frontera y otras medidas no arancelarias. Esto hace a este tipo de actores poco competitivos como proveedores y los aleja de su integración en las cadenas de valor a nivel regional y global. El acuerdo de facilitación de comercio será vinculante para los 159 Estados miembros de la OMC para todas las agencias en las fronteras y no solo para las autoridades aduaneras, y ha sido calificado como beneficioso para todos los operadores. Los asuntos específicos que han sido acordados se han agrupado en los siguientes doce artículos: Artículo 1: Publicación y disponibilidad de la información. Artículo 2: Publicación y consulta previa. Artículo 3: Resoluciones anticipadas. Artículo 4: Procedimientos de apelación y revisión. Artículo 5: Otras medidas para mejorar la imparcialidad, la no discriminación y la transparencia. Artículo 6: Sanciones sobre las tarifas o cargos a las importaciones y exportaciones. Artículo 7: Levante y despacho de bienes. Artículo 8: Cooperación entre los organismos que intervienen en frontera. Artículo 9: Movimiento de bienes para la importación bajo control aduanero. Artículo 10: Formalidades relacionadas con la importación, la exportación y el tránsito. Artículo 11: Libertad de tránsito. Aunque, como se puede observar, los acuerdos alcanzados de facilitación de comercio son más amplios de los que puede cubrir un entorno de Ventanilla Única, algunas facetas de estos artículos comprenden aspectos en los que este entorno puede ofrecer un soporte idóneo para: Artículo 1. Publicación y disponibilidad de información El sistema de la VU puede constituirse como la herramienta idónea para la publicación sin demora y en Internet de información relacionada con los requisitos y procedimientos para el despacho aduanero en la importación y exportación. Artículo 7. Levante y despacho de bienes La Ventanilla Única puede proporcionar un entorno más propicio para establecer o mantener los procedimientos que los Estados miembros de la OMC están obligados,

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incluyendo: una tramitación previa a la llegada que permita que la gestión de la documentación, incluyendo en formato electrónico, y otros trámites puedan realizarse antes de la llegada de los bienes importados para así proceder con su levante rápidamente nada más lleguen; pago electrónico; gestión del riesgo; auditoría a posteriori; o la introducción de medidas de facilitación para operadores autorizados. Artículo 8. Cooperación entre los organismos que intervienen en frontera El entorno de Ventanilla Única está dirigido justamente a que las autoridades y agencias responsables de los controles fronterizos y procedimientos de importación, exportación y tránsito de bienes cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar con ello el comercio. El entorno de Ventanilla Única permite alinear procedimientos y formalidades evitando que las diferentes agencias en frontera operen de manera independiente y que los comerciantes tengan que cumplir de forma separada requisitos que no están coordinados, ayudando a que el levante de bienes se pueda realizar de forma más eficiente. También puede potenciar el desarrollo y uso compartido de instalaciones comunes, controles comunes y paradas únicas en los puestos de control fronterizos (en este caso desde el punto de vista de la gestión de la información). Artículo 10. Formalidades relacionadas con la importación, la exportación y el tránsito

Dentro de las actuaciones previstas dentro de este artículo se menciona de forma explícita la petición a los Estados miembros de la OMC a que se esfuercen al máximo para establecer o mantener un sistema y servicios electrónicos de ventanilla única para el envío de documentación y/o requisitos de datos para la importación, la exportación o el tránsito, y que simplifiquen los procedimientos para que no se tenga que entregar a otra agencia en la frontera que participe en el sistema de ventanilla única la información proporcionada a través del propio servicio de ventanilla única. También se incluye dentro de este artículo la revisión y mejora de las formalidades y requisitos de documentación para disminuir los tiempos de levante y despacho aduanero de los bienes y reducir los costes de cumplimiento y el tiempo para los comerciantes, y la aceptación de copias electrónicas o en papel de documentos, incluyendo aquellas agencias gubernamentales que se quedan con el original y no con la que presenta el comerciante.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad se ha revisado la estrategia sectorial de apoyo a la integración competitiva regional y global del BID, en la que se considera necesario apoyar de manera simultánea en las políticas y marcos regulatorios (software) y en la inversión en infraestructura (hardware) para un crecimiento sostenible. La creación de un entorno de Ventanillas Únicas interoperable se configura como un elemento clave en la integración del resto de iniciativas de facilitación del comercio. Asimismo, el concepto de Ventanilla Única es considerado por la OMA como un componente importante de la Gestión Coordinada de Fronteras con el fin de racionalizar y facilitar los procedimientos y sistemas de gestión en las fronteras. El desarrollo de sistemas automatizados de gestión dentro de las administraciones aduaneras y las agencias reguladoras y de protección en fronteras resulta crucial para la adopción de medidas facilitadoras en el comercio internacional. Por su parte, la OMC en el Acuerdo de Facilitación del Comercio de Bali en 2013 establece en su artículo 10 establece que los Estados miembros de la OMC a que se esfuercen al máximo para establecer o mantener un sistema y servicios electrónicos de ventanilla única para el envío de documentación y/o requisitos de datos para la importación, la exportación o el tránsito, y que simplifiquen los procedimientos para que no se tenga que entregar a otra agencia en la frontera que participe en el sistema de ventanilla única la información proporcionada a través del propio servicio de ventanilla única. Estas actuaciones requieren de la aplicación de nuevas tecnologías pero también de la adopción de nuevas filosofías y arquitecturas de gestión y gobernanza. Estos dos factores deben ser aplicados dentro del concepto de Ventanilla Única con el objetivo de que las estructuras tradicionales del gobierno se transformen para servir mejor a las necesidades de los ciudadanos, de los negocios y de la economía.

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UNIDAD II

INICIATIVAS DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Objetivos de aprendizaje 26

Caracterizar aspectos fundamentales del Mercado Común Centroamericano y del Mercosur para comprender mejor el entorno en el que se han creado y desarrollado las iniciativas de Ventanillas Únicas, utilizando información reciente de estudios y eventos que tratan sobre esta temática y a través de la información disponible en las sedes web oficiales de estas iniciativas. Las ventanillas únicas son elementos en constante evolución y resulta relevante mantener un estado actualizado del avance de todas las iniciativas en ALC. Analizar buenas prácticas seguidas en distintos países de ALC e iniciativas de interoperabilidad de servicios de Ventanillas Únicas a nivel regional, para que el alumno identifique y conozca diferentes casos de éxito y nuevas oportunidades en el suministro de servicios de facilitación del comercio a través de entornos de Ventanillas Únicas, mediante el análisis de distintas experiencias en la región y casos prácticos tales como la Certificación Electrónica Digital o el TIM, y la revisión de los objetivos de la Asociación de Ventanillas Únicas de Comercio Exterior. Recopilar las necesidades funcionales de las VU y los SGA en ALC para que el alumno pueda conocer las medidas de simplificación que pueden ser introducidas mediante un entorno de Ventanilla Única, partiendo de los resultados de estudios y eventos recientes.

Introducción La Ventanilla Única (VU) es, a la vez, una herramienta facilitadora que reduce el costo transaccional y un centro de información integrada que alimenta el análisis de riesgo

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y mejora el control sobre el comercio exterior. A través de la VU se establece una red de interoperabilidad entre las agencias estatales nacionales y los operadores privados que participan en las transacciones de comercio internacional en cada país.

En general, todos los países ALC ya han creado o están concibiendo una iniciativa relacionada con un entorno de Ventanilla Única…

En esta Unidad se pretende caracterizar las iniciativas de Ventanillas Únicas de los países de ALC a través de la información disponible en estudios y eventos recientes desarrollados sobre VU y en la información disponible en las sedes web oficiales de estas iniciativas. Los SGA como componente fundamental de un entorno de VU, serán también analizados en detalle. Asimismo, el sistema TIM será analizado desde la óptica de un caso de éxito de VU regional que ha conseguido facilitar en gran medida las operaciones de tránsito internacional en los países de la región, mediante la utilización de un procedimiento único, un documento único y un sistema único, para la gestión del tránsito. En general, todos los países ALC ya han creado o están concibiendo una iniciativa relacionada con un entorno de Ventanilla Única. También se puede identificar ya un entorno de VU consolidado, tanto para exportaciones como para importaciones en el caso de México, Costa Rica, Colombia, Perú, Ecuador, Brasil (donde se ha iniciado recientemente un proceso de modernización de su ventanilla única), Chile y Uruguay, por nombrar algunos. En general, se percibe una voluntad de la región, para integrarse e iniciar un intercambio de información entre países. Sin embargo, existen todavía importantes retos en el ámbito de la gobernanza y alineamiento de las iniciativas de VU, que deben ser abordadas desde diferentes ámbitos: comenzando por el político, siguiendo por el regulatorio y finalizando por el técnico donde la reingeniería de procesos, la gestión del cambio, la mejora continua y la interoperabilidad, son aspectos particularmente significativos. Tal y como se ha manifestado en la Unidad 1 de este Módulo, la primera edición del curso, se centró en los países de Centroamérica; por lo que esté Módulo se había centrado en las lecciones aprendidas y casos de referencia que afectaban a esta región. Con la ampliación de la segunda edición al resto de países de ALC, se ha considerado oportuno ampliar el alcance del Módulo a otros países del territorio. De esta forma, se siguen manteniendo los contenidos dedicados al MCCA y a las iniciativas de VU de esta región, tratando también el Mercosur y otras iniciativas de países ALC así como algunas experiencias internacionales en otras regiones y continentes.

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II.1. Lecciones aprendidas en la Región Mesoamericana En febrero de 2011, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, junto con República Dominicana3, reportaron importantes avances en la facilitación del comercio exterior, desde una visión regional y han alcanzado importantes acuerdos como la creación de una Asociación de Ventanillas Únicas de Comercio Exterior, el aumento del intercambio electrónico de información, el análisis de la situación, el avance de las leyes de firma digital de cada país y la creación en las ventanillas de una Unidad de información sobre trámites, requisitos, barreras no arancelarias, certificaciones, requisitos de los tratados, etc. Por su parte, México ha consolidado una Ventanilla Única que dio inicio sus operaciones en junio de 2011. En el anexo I.1 se reporta la situación de las iniciativas de VU en los países de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, mientras que en el anexo I.3 se reporta la situación de la VU de México.

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo. (2012). Nota técnica: Recomendaciones para la interoperabilidad de Ventanillas Únicas en Mesoamérica

Figura 2.1. Situación de las iniciativas de VU en la región Mesoamericana Una esfera prioritaria en Centroamérica, es el Mercado Común Centroamericano (MCCA), ya que la integración regional es la clave, para lograr el desarrollo. Los países centroamericanos, tratan de armonizar su arancel exterior común, junto con sus reglamentos técnicos y medidas sanitarias, así como de negociar con terceras partes como un sólido bloque. El MCCA está integrado por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, rigiéndose por el Tratado de Managua de 1960 y sus protocolos modificatorios. En abril de 2011, Panamá presentó la propuesta de incorporación en el MCCA y se está en proceso de negociación del protocolo de incorporación. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. (2011). Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (VUCE) en América Latina y Caribe: avances y retos pendientes. Caracas 3

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Los países integrantes del Mercado Común Centroamericano o MCCA disponen de un Manual Único de Procedimientos Aduaneros4 tomando como base legal el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y el reglamento de este código aduanero (RECAUCA) con el objetivo de dotar de transparencia y armonización a las operaciones aduaneras de comercio exterior, para su aplicación uniforme en cada uno de los servicios Aduaneros de los países de la región centroamericana. Este manual, así como el CAUCA y el RECAUCA sobre el que se sustenta, es un elemento de base sobre el que construir las relaciones entre VU nacionales a nivel regional, pero al mismo tiempo debe observarse las particularidades de sus respectivas leyes aduaneras y reglamentos de aplicación. Los procedimientos descritos, se agrupan en las siguientes temáticas, lo que aporta una idea de la complejidad inherente en el proceso de armonización de procesos:

Figura 2.2. Procedimientos descritos en el Manual Algunos países Miembros del MCCA han establecido “aduanas periféricas” en las fronteras del territorio aduanero común, en las cuales se encuentran oficiales del país de destino de las mercancías para que los usuarios puedan realizar ciertos trámites. 4

(Manual Único de Procedimientos Aduaneros, 2012)

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Tras una revisión somera del manual de procedimientos, se identifica que estos procedimientos no difieren de forma sustancial a los aplicados en otros países. No obstante, existen algunos detalles que, con su mejora y automatización, podrían suponer importantes facilitaciones para el comercio exterior. En el Manual Único de Procedimientos Aduaneros, se observa que existen todavía muchos procesos de verificación, control y anotaciones manuales con un uso intensivo de papel, en los que la introducción de procesos computarizados, puede permitir una mayor automatización y control y, en consecuencia, una reducción del valioso tiempo de los funcionarios consumido en estos procesos. Ejemplos en los que se identifican estos casos, son aquellos procesos de verificación de las operaciones respecto a la información declarada, controles de plazos, cantidades y pesos. ¿Por qué no utilizar técnicas informáticas para mantener estos controles? Como se observa en el manual de procedimientos, en algunos casos ya se menciona esta opción; pero en otros, sigue restringiéndose el uso del papel. A continuación, se describen algunos ejemplos interesantes extraídos de este manual:

Manifiesto de carga

Salida y llegada medio de transporte Manifiesto de carga

Sistemas de Gestión del Transportista

Autorización de la transmisión

Sistema de Gestión de Aduanas (SGA) Entidades involucradas

Fuente: (Autor externo, 2011, BID)

Figura 2.3. Ventanilla Única para manifiestos de carga en el MCCA

Un caso particularmente relevante en el MCCA… … es el tránsito aduanero internacional terrestre, que aparece en el Manual Único de Procedimientos Aduaneros. En él se describen los procesos a seguir en la aduana de partida, aduana de paso y aduana de desti La operación de tránsito internacional, se puede iniciar tras la recepción y revisión de los manifiestos de carga a la entrada. En este

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caso, el transportista responsable del transporte anterior, la agencia naviera, en su caso, o el representante de este transportista deben presentar la información del manifiesto de carga de forma electrónica y física, notificando a la aduana de destino el arribo del medio de transporte. Asimismo, el funcionario aduanero en la aduana de partida debe verificar la adecuada seguridad de los medios de transporte y de los dispositivos de seguridad correspondientes y colocar en su caso un precinto aduanero. Por su parte, el responsable del transporte (transportista o agencia naviera), o su representante, debe realizar la transmisión electrónica de la DTI (Declaración de Tránsito Internacional). Algunos países pueden también, requerir que se solicite la importación temporal del contenedor o del medio de transporte. Tras la declaración, el funcionario de aduana debe verificar la documentación y proceder al descargo del manifiesto de carga manual o electrónicamente. Antes de la partida, el funcionario aduanero, debe verificar físicamente la unidad de transporte (entre otros, dispositivos de cierre, colocación de precintos aduaneros, seguridad de la unidad para evitar introducciones y extracciones de mercancía) y, según sea el resultado de la selectividad realizada, se puede dictaminar la inspección física de la mercancía, cuyos resultados se deben anotar en la DTI. En el momento de la salida, el funcionario de aduana debe efectuar la confirmación verificando la documentación de salida (incluyendo las observaciones) y el precinto, reteniendo una copia del DTI. En cada aduana de paso, el funcionario aduanero en aduana binacional verifica la documentación, número de precinto e identificación y estado del medio de transporte. Se pueden utilizar pistola digital para leer los códigos de barras de la DTI o del precinto para registrar la llegada. En el caso que el tránsito continúe, la notificación electrónica de llegada habilita el control de tránsito para el siguiente país de paso o destino final. El funcionario de la aduana de destino verifica la documentación, número de precinto e identificación y estado del medio de transporte, pudiéndose esta realizar en un depósito a la espera de que se le asigne un nuevo régimen aduanero, e informa a la aduana de partida sobre la cancelación del tránsito internacional.

Otro caso de interés… Lo encontramos en las operaciones aduaneras intrarregionales de exportación e importación que se transmiten a través del Formulario Único Centroamericano (FAUCA) electrónico y que puede ser utilizado tanto por los exportadores directamente o mediante VU. Este procedimiento se encuentra en operación, por ejemplo, en Guatemala y El Salvador y será presentado más adelante. En este sentido se está

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avanzando en la evolución del FAUCA hacia el DUCA (Declaración Única Centroamericana) que integre también el formulario TIM. Con la existencia del DUCA se pretende uniformizar los aproximadamente 10 formatos distintos de declaraciones existentes en la región utilizados en función de si la mercancía es intrarregional, va en tránsito o viene desde fuera de la región. De enero a junio de 2011 se lanzó un Plan de Acción para avanzar en el proceso de la integración económica de los países del MCCA enfocado en la búsqueda de resultados concretos, la solución de conflictos y la facilitación del comercio de la región, con el objetivo de dar continuidad a esta iniciativa mediante sucesivos planes de acción semestrales. Entre los objetivos establecidos en este plan se encontraba el impulso del intercambio comercial de la región centroamericana a través de la adopción de una serie de medidas concretas de facilitación que impactaran positivamente en la competitividad de los sectores productivos.

En lo que respecta a los procedimientos aduaneros, por un lado, se planteaba dentro de este Plan de Acción dar respuesta a los acuerdos pactados con la UE5, como el desarrollo de instrumentos y sistemas para la implementación del mecanismo de reintegro de los derechos arancelarios de importación, para evitar la doble tributación y la actualización de los fundamentos jurídicos del FAUCA para integrarla con TIM y DUCA. Según este Plan de Acción, también se estaba trabajando en la conclusión del procedimiento e intercambio electrónico del FAUCA; en el desarrollo de un piloto entre Guatemala, El Salvador y Costa Rica para establecer un procedimiento uniforme del certificado electrónico de origen, que permita su aplicación por el resto de países de la región en el momento que cuenten con los instrumentos técnicos y jurídicos; en la actualización del reglamento de tránsito internacional para ajustarlo al TIM y a las nuevas exigencias de comercio regional y extra regional y en implementar el TIM y su divulgación a los operadores de comercio regional. Asimismo, se estaban desarrollando actividades para alcanzar un mayor reconocimiento de regulaciones técnicas en la región, en lo que se refiere a medicamentos, normalización, alimentos para animales, agroquímicos y medidas sanitarias y fitosanitarias.

II.2. Lecciones aprendidas en el Caribe Dentro de los países enmarcados en las islas del Caribe, la República Dominicana y la República de Trinidad y Tobago reportan una Ventanilla Única en operación en sus países. 5

(Pastrán, 2011, La Prensa Gráfica)

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II.3. Lecciones aprendidas en el Mercosur El Mercado Común del Sur ha experimentado cambios recientes. Actualmente el Mercosur se encuentra conformado por seis Estados Partes: la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay, la República Oriental de Uruguay, la República Bolivariana de Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia6. En el ámbito económico y comercial, la conformación de MERCOSUR como Unión Aduanera se focaliza en el tratamiento prioritario de los siguientes temas:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 2.4. Temas de MERCOSUR como Unión Aduanera Para estos objetivos se han considerado necesarias las siguientes herramientas:

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Figura 2.5. Herramientas para la Unión Aduanera 6

En proceso de adhesión

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Adicionalmente, se ha avanzado en la interconexión online de las Aduanas de los Estados Partes7, encontrándose en la actualidad operativo y disponible el Sistema de Intercambio de Información de los Registros Aduaneros (Sistema INDIRA) en cada una de las Aduanas de los países del MERCOSUR. Asimismo, se han aprobado normas tendientes al establecimiento de mecanismos para la facilitación y simplificación del comercio intrazona, incluyendo un procedimiento simplificado de despacho aduanero. Este procedimiento simplificado se encuentra condicionado a la transmisión electrónica de los datos referentes a la operación en la aduana de exportación, su transmisión electrónica de la aduana de exportación a la aduana de importación y a que las mercancías cumplan con el Régimen de origen del MERCOSUR. Como se puede constatar, se cumple con el principio de Ventanilla Única, al constituir un punto único de entrada para la información requerida. Sin embargo, en el caso de mercaderías sujetas a controles a cargo de otros organismos, el procedimiento simplificado de despacho aduanero, deberá aplicarse después del cumplimiento de las normas específicas. Otro aspecto relevante, es que se incluyen únicamente empresas que se encuentren habilitadas tras haber cumplido con determinados requisitos y condiciones. Asimismo, se ha avanzado a través de grupos de trabajo multidisciplinarios en el análisis de los distintos documentos de declaración aduanera con el objetivo de crear el DUAM (Documento Único Aduanero del Mercosur).

En esta iniciativa, se ha estado trabajando con el Modelo de Datos propuesto por OMA como referencia y trabajado en la estandarización de los datos para facilitar posteriormente, las iniciativas de interoperabilidad. En la actualidad Brasil, Paraguay y Uruguay son los países que reportan un entorno de Ventanilla Única consolidado en sus países y que se detallan con mayor nivel de detalle en el anexo I.2. Brasil inicio en el año 2014 un ambicioso programa denominado Programa Portal Siscomex, con el objetivo de modernizar sus sistemas y procedimientos actuales y disponer de un entorno único para el comercio exterior que incorpore a todos los organismos y agencias involucrados bajo el principio de ventanilla única como punto único de entrada de las informaciones.

II.4. Lecciones aprendidas en el Arco Pacífico La iniciativa del ARCO del Pacífico Latinoamericano fue promovida por Colombia en 2006 y respaldada posteriormente por Chile, México y Perú. Actualmente, son miembros del mecanismo: Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú. Se estableció como un foro de concertación y coordinación regional, en la ciudad de Cali, los días 29 y 30 de enero de 2007. Por su parte, la Alianza del Pacífico es una iniciativa de integración regional creada en 2011 por Chile, Colombia, México y Perú. Sus objetivos son construir, de manera participativa y consensuada, un área de integración profunda para avanzar progresivaNo se han encontrado referencias sobre el estado de esta interconexión de la aduana de Venezuela, tras su reciente incorporación al Mercosur en julio de 2012 7

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mente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas; impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías de las partes, con miras a lograr mayor bienestar, superar la desigualdad socioeconómica e impulsar la inclusión social de sus habitantes; y convertirse en una plataforma de articulación política, integración económica y comercial, y proyección al mundo, con énfasis en la región Asia-Pacífico. En lo que respecta a los avances hacia una libre circulación de bienes, con el objetivo de generar un mayor dinamismo en los flujos comerciales entre estos países se está en proceso de negociación de capítulos tan relevantes como el acceso a los mercados, las reglas de origen, la facilitación de comercio y cooperación aduanera, y las medidas sanitarias. La VU de estos países tiene una relevancia particular en aspectos tales como la implantación de un sistema de Certificación de Origen Electrónico (COE), la simplificación de procedimientos aduaneros, mayor agilidad en el despacho de mercancías y automatización en los procesos, disponibilidad de información en bases de datos, eliminación del papel, interoperabilidad, implementación de programas de operador económico autorizado y en la identificación de elementos que pueden conducir a la armonización de las regulaciones y a la facilitación del comercio de productos sujetos a medidas de control sanitarias, fitosanitarias y del comercio. La Alianza del Pacífico es la que está reportando los mayores avances de esta región. Todos los países partes (México, Colombia, Perú y Chile) disponen ya de una VU consolidada y en operación que se describen en el anexo I.3. Adicionalmente estos países están avanzando en la revisión de un formato único de certificado sanitario para la exportación e importación de bienes, lo que permitirá adelantar este proceso a través de sus VUCE. El objetivo que se persigue es automatizar los procedimientos de comercio exterior, reducir tiempos de respuesta y costos, así como eliminar documentos, lo que permitirá mejorar la competitividad de las empresas exportadoras de los países parte. Entre sus metas se encuentra que para 2015, se implemente un piloto de intercambio de certificados fitosanitarios. Para lograrlo, los cuatro países se encuentran trabajando desde 2013 en la armonización de procesos, la revisión normativa y la homologación tecnológica con el apoyo del BID.

II.5. El TIM como iniciativa de VU a nivel regional Dentro de las funcionalidades que un entorno de VU puede ofrecer a nivel regional se encuentran los servicios ligados a la facilitación y control del tránsito internacional de mercancías. El Programa Mesoamericano para el Tránsito Internacional de Mercancías (TIM)8 constituye un claro caso de éxito en este ámbito de actuación. El TIM tiene por objetivo el rediseño de los procesos de tránsito internacional, mediante la unificación de datos y declaraciones en un documento electrónico único, que integre toda la información requerida por las autoridades de la Región, así como la interconexión y mejora de sus sistemas de información para soportar estos nuevos procesos. 8

(BID-FOMIN/SIECA/BCIE, 2005)

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El procedimiento en cuestión, fue elaborado en el marco del Proyecto denominado de “Modernización de Aduanas y Pasos Fronterizos”, siendo la Agencia ejecutora la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), institución de larga experiencia en el manejo de proyectos de apoyo a la utilización de tecnologías de información para la gestión del comercio internacional. El tránsito constituye un régimen aduanero, pudiendo definirse como el procedimiento mediante el cual, se permite la circulación de mercancías no originarias de un punto a otro, a través de uno o varios territorios, con suspensión de pago de los derechos arancelarios, así como de otros impuestos sobre el consumo, estando contemplado, como se describió en el capítulo anterior, en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA). Por su parte, el Reglamento de Tránsito Internacional Terrestre, aprobado por el Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional de Centroamérica (COMRIEDRE) en 16 de marzo de 2001, dispone en su Artículo 2, que las autoridades aduaneras competentes de cada país signatario, autorizarán el transporte de mercancías en tránsito aduanero internacional por su territorio:

Fuente: Reglamento de Tránsito Internacional Terrestre, (COMRIEDRE). Adaptación de diseño INDES2013

Figura 2.6. Autorización del transporte de mercancías en tránsito aduanero Siguiendo el esquema anterior, el indicado régimen ha permitido facilitar la fluidez comercial y, en consecuencia, beneficiar a los distintos actores del intercambio comercial de mercancías. No obstante, no ha sido suficiente con diseñar un procedimiento específico para reglamentar dicha modalidad de intercambio, sino que la totalidad de las Administra-

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ciones implicadas han tendido a buscar la mejor fórmula procedimental en la consecución de un mecanismo seguro, sencillo, automatizado y poco oneroso. Lo planteado, es lo que ha hecho que el tránsito aduanero, venga a ser considerado como una de las medidas de facilitación del comercio, hasta el punto que la OMA haya venido a indicar que muchos de los problemas de los agentes de transporte están debidamente relacionados con las prescripciones relativas al paso de fronteras, la falta de normas uniformes de transporte internacional en lo relacionado a la documentación, las reglamentaciones técnicas y las notificaciones en materia de notificaciones y visados. En igual orden, se ha identificado como una de las principales causas de los retrasos, gastos e ineficacias padecidas en los pasos fronterizos, la ausencia de trámites automatizados y el uso de la técnica de la información en los mismos, siendo de toda evidencia, que el mayor uso de las tecnologías y el tratamiento de datos en su aplicativo del tránsito de expediciones por los pasos internacionales del tráfico, hará disminuir los tiempos de estadía de los medios de transporte en las fronteras, con la subsiguiente reducción de costes, la agilidad del transporte, así como la mejora de los controles por los Servicios Fronterizos. Fueron tan claras las causas del entorpecimiento que, en conjunto, suponía el tránsito de las mercancías por los territorios que, a iniciativa de SIECA y con el concurso financiero de entidades como BID, BCIE, USAID y PROALCA, se acometiera (2004) un amplio proyecto denominado de “Modernización de Aduanas y Pasos Fronterizos”, cuyo objetivo básico consistiría en racionalizar y hacer más eficientes las actuaciones de las distintas autoridades que intervenían en el tránsito de mercancías por las fronteras, lo cual, no sería factible, sino a través del diseño e implantación de un procedimiento único e informatizado para el tratamiento del tránsito internacional de mercancías (TIM) en la región (Mesoamérica), lo que traería en consecuencia una sustancial reducción del tiempo de espera de los medios de transporte en las fronteras y, con ello, la minimización del coste del servicio y el incremento de la competitividad del tráfico terrestre con otras modalidades de transporte.

Fuente: (Sarmiento, 2011, BID)

Figura 2.7. Trazabilidad de las operaciones de tránsito con el TIM

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El TIM, es un sistema automatizado que busca mejorar el control de las autoridades aduanera y cuarentenaria, la trazabilidad, mejorar los insumos para el análisis de riesgo y optimizar la función en operaciones de tránsito. Este sistema, permite mejorar la transparencia, control fiscal y parafiscal y previsibilidad para todos los actores y disminuir el tiempo invertido y costos operativos en los cruces fronterizos. Estos pasos se cifran en más de 40 puestos de las fronteras regionales, que podrían beneficiarse de la medida.

38 Fuente: (Sarmiento, 2011, BID)

Figura 2.8. Puestos de frontera y estado de implantación del TIM (Junio 2011) El TIM se compuso de tres ejes básicos: el rediseño de procesos, el sistema informático y la mejora de las infraestructuras. La primera fase del proyecto TIM consistió en la realización de una prueba piloto del sistema en el paso fronterizo El Amatillo (El Salvador–Honduras). Los resultados fueron altamente exitosos, el tiempo promedio de cruce de frontera se redujo de un promedio de 61 minutos a 8 minutos. Estos resultados demuestran las ventajas en términos de tiempos y costes que pueden ser introducidas con el apoyo de entornos de VU. Rediseño de los procesos

Sistema informático

Mejoras de infraestructura

Fuente: (Sarmiento, 2011, BID)

Figura 2.9. Ejes básicos del TIM

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En efecto, el TIM puede ser considerado como una Ventanilla Única a nivel regional para las operaciones de tránsito internacional. Esta Ventanilla Única, involucra a los siguientes actores y sistemas:

Fuente: (Sarmiento, 2011, BID). . Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 2.10. Actores involucrados en Ventanilla Única El Proyecto TIM, ha seguido el criterio de que para alcanzar un sistema que aúne la facilidad operativa y el obligado control de las expediciones en tránsito a ejercer por los distintos Servicios en la frontera (Aduanas, migración, cuarentena), el mismo no puede descansar sino sobre la base de una doble consideración: de un lado, la existencia de un soporte documental único que contenga la documentación requerida por los diferentes Servicios intervinientes, y, de otro lado, la capacidad de que el procedimiento de tránsito y los controles puedan ser realizados de la manera más automatizada posible.

A día de hoy, el TIM ya es utilizado en el Corredor Mesoamericano de Integración desde Guatemala hasta la frontera con Panamá.

Uno de los grandes retos se ha encontrado en la extensión de la experiencia piloto al resto de las aduanas así como llevar el procedimiento a las operaciones marítimas y aéreas en la región. A día de hoy, el TIM ya es utilizado en el Corredor Mesoamericano de Integración desde Guatemala hasta la frontera con Panamá. La aplicación integral del TIM a lo largo de todo el corredor será de vital transcendencia para posibilitar la aplicación integral del TIM dentro del CMI debiéndose también considerar su aplicabilidad en Colombia y Belice y su posible extensión a los tránsitos internos y a otros modos de transporte. Asimismo las capacidades tecnológicas que se puedan introducir en los puntos fronterizos del CMI y las medidas de identificación que se introduzcan a lo largo del mismo pueden resultar muy beneficiosas en aras a una mayor automatización de este procedimiento (por ejemplo, sistema de tele peaje, precintos electrónicos, etc.)

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II.6. La Certificación Electrónica Digital en el entorno de Ventanilla Única La facilitación de los procedimientos de obtención de certificados, licencias y vistos buenos delante de distintas agencias gubernamentales en coordinación con los procedimientos aduaneros de exportación, tránsito o importación, es uno de los principales objetivos de las Ventanillas Únicas de comercio exterior. Es además, un activo de vital importancia para un control efectivo de los puntos fronterizos dado que una mercancía no debería ser liberada a menos que se dispongan de todas las autorizaciones por parte de todas estas agencias. La existencia de un sistema de certificación de origen electrónica digital se constituye como una medida de facilitación de comercio, eliminando la transacción de papeles, haciendo que los certificados de origen que antes se imprimían viajen de manera digital y puedan ser interpretados por los sistemas informáticos de las aduanas. El certificado de origen es un documento oficialmente válido, que acredita que las mercancías amparadas son originarias de un determinado país. Dicho documento habilita para el acceso a las preferencias arancelarias negociadas en el marco de los acuerdos regionales.

Tal y como apunta el BID9, con el avance tecnológico y legal, que permite la transferencia remota de datos y la firma digital con la misma validez que la firma manuscrita, se han iniciado experiencias en el diseño de este nuevo sistema que, no sólo acortarán los tiempos sino también los costos.

En los países de Centroamérica, se observa un creciente número de certificados de origen, lo que dificulta el control en la parte importadora… Si bien el proceso de certificación de origen digital no varía conceptualmente, sí lo hace de manera sustancial desde su operatoria. En los países de Centroamérica, se observa un creciente número de certificados de origen, lo que dificulta el control en la parte importadora debido a la existencia de múltiples emisores de certificados de origen, distintos formatos y distintos responsables. Estas situaciones plantean cuestiones tales sobre como de confiable es el control en origen, la información contenida en el documento o el propio documento. Estas son cuestiones similares a las que pueden surgir con otro tipo de certificados (sanitario, fitosanitario, zoosanitario, medioambiental, etc.) En general, las Ventanillas Únicas de comercio exterior facilitan la automatización en el proceso de creación del certificado mediante medios electrónicos, incluso utilizando firmas digitales electrónicas. Algunas VUCE consiguen también el re9

(Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe; Banco Interamericano de Desarrollo, 2010)

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conocimiento e incluso la transmisión electrónica de los datos del certificado a otras agencias gubernamentales del mismo país. No obstante, y en la mayoría de los casos, estos certificados electrónicos digitales no automatizan la emisión del certificado y para su reconocimiento, validación y control en otros países sigue siendo necesario disponer del certificado en papel, con sus correspondientes firmas y sellos manuales. Un ejemplo de funcionamiento de este tipo de sistemas consiste en la solicitud electrónica de la certificación por parte del exportador, anexando a su solicitud la declaración jurada firmada digitalmente y una copia digitalizada de la factura comercial. Por su parte, la entidad habilitada, habiendo cumplido con las formalidades y los controles correspondientes, emite el certificado de origen digital e incorpora la firma digital del autorizado por ella, dándole todos los visos de formalidad equivalentes al certificado de origen en papel que se utilizaban antes de la implementación de este tipo de sistemas. Este documento es remitido por vía electrónica al exportador, y éste a su importador para que sea presentado, también de manera digital, a la autoridad aduanera del país importador.

Las principales ventajas de la certificación de origen electrónica digital se basan en su agilidad, la menor posibilidad de falsificación, la disminución de costos de procesamiento y de archivo y el fortalecimiento de la verificación de origen.…

41 Las principales ventajas de la certificación de origen electrónica digital se basan en su agilidad, la menor posibilidad de falsificación, la disminución de costos de procesamiento y de archivo y el fortalecimiento de la verificación de origen. Esta casuística de la certificación de origen digital resulta equivalente a la emisión de otros tipos de certificados que pueden ser requeridos por las distintas agencias reguladoras y las aduanas tanto en el punto de origen como en el de destino de las mercancías. Poco a poco se identifican iniciativas en las que, dentro del ámbito de certificados de origen, aparecen contactos entre países, tanto a nivel regional10 por medio de reuniones (Arco Pacífico, ALADI) como a nivel bilateral a través de proyectos piloto entre países (Colombia-Chile, Chile-Ecuador, países centroamericanos, El Salvador-Guatemala-Colombia o Costa Rica-Chile). Las ventajas de una certificación electrónica digital se obtienen en los siguientes aspectos: Reemplazo del certificado en papel por un archivo digital. Posibilidad de presentar y transferir la información a distancia sin desplazamientos físicos de personas o de documentos en papel utilizando firmas digitales lo que supone menores costes, mayor agilidad y rapidez de procesamiento, menores errores y mayor facilidad de archivo, búsqueda y recuperación del certificado. 10

(Cornejo, 2010, BID)

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Transparencia en la operación y mayor capacidad de auditoría posterior. Facilidad de distribución y consulta por parte de todas las agencias de gobierno implicadas y departamentos, incluyendo los puntos de control fronterizos, ampliando la base informativa. Capacita a los sistemas de análisis de riesgos gubernamentales a ampliar la información para definir más adecuadamente criterios y automatizarlos (por ejemplo, el peso y código arancelario indicado en el certificado de origen de un producto alimenticio debería coincidir con el peso y código arancelario del certificado sanitario y con el peso y código arancelario de la declaración de importación). Permite facilitar y asegurar la verificación de origen (por ejemplo, mediante una consulta automática, desatendida y en tiempo real entre el sistema que desea realizar la verificación del certificado y el sistema que emitió el certificado).

No obstante, se debe asegurar que el certificado electrónico digital, sigue cumpliendo con los mismos requisitos y regulaciones existentes que con el certificado en papel: entre ellas, que se sigan los mismos procedimientos de verificación de que los productos cumplan con las exigencias del certificado, que los documentos electrónicos (al igual que los documentos en papel) sigan siendo inalterables y tengan valor jurídico y probatorio. El uso de técnicas de firma digital permiten garantizar, incluso con mayor grado de fiabilidad que usando firmas y sellos manuales sobre documentos originales, la autenticidad del firmante (esto es, la entidad competente de emitir el certificado) así como la inalterabilidad del documento. Sin embargo, el reconocimiento jurídico y la capacidad probatoria de un documento electrónico con firma digital deben estar establecidos y regulados dentro de la legislación de cada país. La extensión de las experiencias sobre certificados de origen electrónico a otro tipo de certificados, así como el reconocimiento de los mismos en los países centroamericanos puede suponer una medida facilitadora significativa. Esta medida podría considerarse dentro de las VUCE nacionales de estos países, contemplarse inicialmente en acuerdos bilaterales y posteriormente regionales, y contemplarse dentro del TIM para que en lugar de tener una copia escaneada del certificado en papel, se dispusiera del documento electrónico digital que permita verificar de forma automática e inmediata la autenticidad, inalterabilidad y consistencia de la información contenida en el certificado.

II.7. La digitalización de copias de documentos Es claro que la consecución de una emisión de certificados, licencias y vistos buenos completamente digital y reconocida desde el origen hasta su destino por parte de todos los organismos y agencias implicadas así como por parte del sector privado es el marco idóneo de operación para una interoperabilidad de las ventanillas únicas y habilita una eliminación completa del uso y presentación del papel. Asimismo, la extensión de esta posibilidad hacia otros documentos relevantes tales como las facturas,

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los conocimientos de embarque y los documentos de transporte permitiría disponer de un entorno completamente digital para el comercio. No obstante, la situación actual aún dista bastante de conseguir este marco de actuación y que todas las partes acepten como originales los documentos digitales emitidos por terceras partes en lugar de documentos en papel. Existen incluso todavía retos técnicos y operativos en conseguir este tipo de soluciones, por ejemplo, cuando la posesión o el endoso del documento original determinan la propiedad de la carga transportada, como es el caso de los conocimientos de embarque en el transporte marítimo. Bajo estas circunstancias parece difícil que se pueda prescindir de la presentación de papeles ante aduanas, organismos y agencias reguladoras de comercio exterior, sobre todo cuando se solicitan los documentos originales que, como mencionado anteriormente, se emiten todavía mayoritariamente en papel. Como solución a eliminar la obligación de tener que presentar documentos en papel se encuentra la digitalización de documentos. La digitalización de documentos es el proceso por el que un documento en soporte papel se transforma en un soporte lógico, accesible desde un dispositivo electrónico. Para la conversión se utiliza el escaneo de documentos y su transformación en información digitalizada, ya sea en modo gráfico o en modo texto. El formato electrónico PDF resulta ser el formato más extendido y conveniente para la digitalización de documentos aunque existen otros formatos disponibles como puede ser TIFF, JPG u otros. Las principales ventajas de la digitalización de documentos son: Reducción del espacio físico que ocupan. Disponibles para su consulta de forma inmediata y sólo para las personas autorizadas para verlos, lo que aumenta el nivel de seguridad. No hay necesidad de desplazarse del puesto de trabajo a buscarlos, ahorrando tiempo y búsquedas. Están disponibles de forma simultánea para varias personas a la vez, sin necesidad de copias físicas. Posibilidad de distribuir el contenido total o parcialmente, por mail u otros sistemas electrónicos, de forma inmediata y sin necesidad de enviar copias físicas ni esperar su recepción. Si se digitalizan en modo texto ahorra el tecleo de la información contenida en el documento, pudiéndose incluso transferir los datos. Muchas ventanillas únicas han previsto mecanismos específicos para recibir y reconocer copias digitalizadas de documentos en papel incluso cuando se precisaban los originales. Para ello se debe aplicar un marco regulatorio que resulte válido sobre cómo deben presentarse las copias digitalizadas, qué responsabilidades y obligaciones subyacen para el que presenta las copias digitalizadas, y cómo se garantiza el origen de la copia digital a través de firmas electrónicas. Recientemente, en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de Bali de la OMC y dentro del artículo 10 sobre formalidades en relación con la importación, la exportación y el tránsito, se establece que los Estados miembros de la OMC se esforzarán, cuando proceda, por aceptar copias impresas o electrónicas de los documentos

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justificantes exigidos para las formalidades de importación, exportación o tránsito. En base a este acuerdo, va a ser cada vez más habitual que las ventanillas únicas ofrezcan un servicio de registro de copias digitales de documentos. La presentación en este entorno debería permitir que la copia digital del documento se presente una sola vez y sea accesible por parte de todos los organismos y agencias que requieran el documento presentado para sus funciones.

II.8. Automatización del pago de los trámites El proceso de pago de las deudas, tasas, tarifas y otros cargos requeridos en los trámites de comercio exterior dificulta y ralentiza en muchas ocasiones el levante de las mercancías. La automatización del pago mediante pagos electrónicos, transferencias domiciliaciones bancarias supone una gran ventaja y son considerados por muchas ventanillas únicas para el pago de deudas, tasas, tarifas y otros cargos. Dentro del proceso de automatización del pago debe garantizarse por un lado la seguridad y fiabilidad de que la operación de pago ha sido realizada y por otro que el ingreso o recaudación del importe es efectivo para que se complete la transacción. Por lo tanto, el mecanismo o mecanismos de pago a utilizar deben procurar cubrir de forma rápida y segura estas dos características.

Las ventajas de la automatización del pago son claras: agilidad y eficiencia en los recaudos, procesos operativos y conciliación de transacciones, actualización en línea de la información de recaudo, seguridad en el manejo de la información y de los recursos, reducción de costos, facilidad, control y comodidad de los pagos, seguridad al realizar los pagos desde la entidad financiera (menores riesgos de robos de efectivo), confirmación inmediata de los pagos, ahorro de tiempo y dinero al evitar desplazamientos y realización de filas. Recientemente, en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de Bali de la OMC y dentro del artículo 7 sobre el levante y despacho de bienes se incluye el pago electrónico por el cual cada Estado miembro de la OMC deberá adoptar o mantener, en la medida que sea factible, procedimientos que permitan la opción de pago electrónico de los derechos, impuestos, tasas y cargas recaudados por las aduanas que se devenguen en el momento de la importación y la exportación. En base a este acuerdo, va a ser cada vez más habitual que las ventanillas únicas ofrezcan un servicio de pago electrónico que no solo será aplicable a las aduanas sino también al resto de organismos y agencias reguladores del comercio exterior.

II.9. Registro único de operadores económicos y usuarios El registro de operadores económicos y usuarios de la Ventanilla Única es un aspecto fundamental de este entorno y al mismo tiempo complejo, más aún cuando debe

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asociarse a mecanismos de firmas electrónicas y controles de acceso dentro de infraestructuras de certificación de clave pública y privada. La identificación y reconocimiento tanto de personas físicas como jurídicas (empresas) dentro de las operaciones de comercio exterior a nivel del propio país ya representa un proceso arduo y que debe ser diseñado correctamente dentro del entorno de ventanilla única, mientras que la identificación y reconocimiento de las personas físicas o jurídicas extranjeras que participan en la operación de comercio exterior resulta mucho más compleja y puede requerir de un acuerdo de reconocimiento mutuo entre países sobre la materia de identificar y reconocer tanto a individuos como empresas. Muchos trámites de comercio exterior en la actualidad están diseñados para identificar a los operadores económicos e individuales nacionales a través de su número de identificación fiscal de persona jurídica o persona física según corresponda y pueden identificarse con los registros existentes en las bases de datos fiscales del país. Sin embargo estos trámites no requieren ni pueden verificar los identificadores fiscales de las personas extranjeras que han sido registrados en sus respectivos países. En un entorno de interoperabilidad regional de ventanillas únicas quizás si pueda ser necesario identificar a estos operadores extranjeros con los identificadores fiscales de sus respectivos países o crear un registro único de operadores económicos. En el caso de la Unión Europea esto ha sido ya realizado a través del EORI o identificador de registro de operador económico y que se constituye a partir del número de identificador fiscal al que se añade como prefijo las dos letras que identifican el país. Por otro lado, y para disponer de una infraestructura robusta de firma digital y control de acceso al entorno de ventanilla única se requiere el uso de una infraestructura de clave pública privada que permita la emisión de certificados de personas físicas y jurídicas que puedan ser asociados de alguna forma a los respectivos identificadores fiscales. Esta asociación debe seguir un proceso de verificación formal para asegurarse que se cumplen todos los requisitos regulatorios y legales para la emisión del certificado digital de la persona. Adicionalmente, según el país pueden existir varias autoridades de certificación que puedan realizar este proceso. Esta asociación resulta fundamental para poder garantizar la firma electrónica para fines legales frente a la administración. En un entorno de ventanilla única interoperable se deberían reconocer los procesos de certificación y firma electrónica de otros países de forma que un documento o archivo electrónico firmado electrónicamente por una persona física o jurídica de un país pudiera ser reconocido en otro país de igual forma que una firma manuscrita. Por último, aun cuando se dispone de un registro único fiscal de las personas físicas y jurídicas en un país y su asociación a certificados emitidos por autoridades de certificación reconocidas y asociados a estas personas, se requiere que estas personas formen parte de registros específicos para realizar ciertas actividades o funciones. Así se pueden disponer de registros de exportadores, importadores, transportistas, despachantes, funcionarios, veterinarios, etc., cada uno de ellos con una capacidad para realizar operaciones específicas de comercio exterior y que deben también ser gestionados de forma correcta en el entorno de Ventanilla Única. En muchas ocasiones la gestión de un registro único de operadores económicos puede convertirse en el aspecto más complejo de una ventanilla única, pero al mismo

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tiempo se trata de uno de los servicios que puede aportar mayor valor dentro de este entorno para incorporar nuevos trámites y funcionalidades (por ejemplo, dar soporte al programa de operador económico autorizado), y facilitar la interoperabilidad en este entorno y con otras ventanillas únicas.

II.10. Necesidades funcionales de las VU y los SGA en LAC Partiendo de los resultados del estudio sobre “Ventanillas Únicas de Comercio Exterior en América Latina y el Caribe: Avances y retos pendientes”11 se observa que en los países latinoamericanos y caribeños, se reconoce la necesidad de la digitalización de trámites relacionados con el comercio exterior para poder obtener mayores ratios de competitividad y disponer de un mejor posicionamiento dentro del comercio internacional. Un entorno de Ventanilla Única interoperable es percibido como una respuesta adecuada a la complejidad de los procesos relacionados con el comercio exterior y a la mayor agilidad requerida en los trámites a los que se deben enfrentar día a día tanto los actores privados como públicos.

Adicionalmente a los importantes avances que los países están logrando en el desarrollo de sus VUCE, es necesario que estos sistemas se comuniquen con los respectivos sistemas de gestión aduanera, que en muchos casos pueden ser considerados como VUA o Ventanillas Únicas Aduaneras, y poder avanzar, no sólo en un entorno de Ventanilla Única nacional, sino también en su extensión, para poder trabajar a nivel regional y mundial. El nivel de madurez e interoperabilidad de las iniciativas de VUCE es todavía incipiente en muchas ocasiones y aún se requiere un uso extensivo del papel y de requerimientos de presentación de documentos originales. Por ejemplo, no todas las iniciativas de VUCE consideran autorizaciones automáticas de requisitos, documentos o formularios y, en su mayoría, tienen un sistema propio que debe enmarcarse dentro de un proceso de mejora continua. Por otro lado, existen experiencias interesantes de creación de un entorno integrado de VUCEs a nivel regional, como es el caso del intercambio electrónico de FAUCAS entre Guatemala, El Salvador y Honduras; el TIM que opera desde México hasta Panamá y se encuentra en proceso de expandirse a Colombia y a otros medios de transporte; el sistema INDIRA que permite una comunicación de información aduanera entre los Estados Parte del MERCOSUR; o las iniciativas que están llevándose a cabo desde la Alianza del Pacífico. Ya en marzo de 2011 tuvo lugar en Costa Rica una reunión, con el apoyo del BID, como seguimiento a las conclusiones del “I Taller de Ventanillas Únicas de Comercio Exterior: consideraciones y propuestas para la acción regional en el marco del Foro del ARCO del Pacífico Latinoamericano”12. En esta reunión, se acordó continuar explorando y desarrollando la interoperabilidad de las VUCE de la Región, consolidando el plan de Centroamérica y Panamá, y desta(Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, 2011) Taller organizado por el SELA, el Servicio Nacional de Aduanas de Chile y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá, con la asesoría técnica del BID y el financiamiento de CAF de Valparaíso. 11

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cando la importancia de las Ventanillas como instrumentos de facilitación comercial, de integración regional y de facilitación y agilización de los trámites en frontera, eliminando el uso del papel. En este sentido, se identifica una necesidad de desarrollar modelos y sistemas de comercio sin papeles e interconectar los sistemas de VU y SGA creando un entorno de Ventanilla Única, con el objetivo de lograr simplificar procesos y trámites, priorizando el trabajo en el intercambio de aquellos documentos que generan el mayor número de transacciones o volumen de información, siendo estos los manifiestos de carga, el FAUCA en el caso del MCCA, certificados sanitarios, certificados de origen y certificados de salud. Las etapas a desarrollar establecidas en esta reunión se estructuraron en las siguientes:

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Figura 2.11. Etapas a desarrollar en VUCE Dentro de las medidas de simplificación, que pueden ser introducidas mediante un entorno de Ventanilla Únicas para el control efectivo de fronteras, se presentan a continuación aquellas que se encuentran recogidas en el compendio de ventanillas únicas de la OMA. Estas medidas serían las siguientes: Liberación de la carga sin papeles y aplicación de procesos automatizados: La mayor parte de la mercancía debería ser liberada en base a las informaciones contenidas en la declaración aduanera sin necesidad de reconocimiento documental o físico en el momento del despacho mientras las mercancías e incluso los medios de transporte permanecen a la espera en una zona de depósito temporal hasta ser admitidas en el territorio. La intervención de la mercancía por parte de las autoridades debería estar basada en un análisis de riesgos o debida a la propia naturaleza de la mercancía (por ejemplo, el caso de productos que requieran una inspección sanitaria) Aplicación de técnicas de análisis de riesgos: Creación de mecanismos y técnicas de gestión de riesgos asistidos por computador con selectividad mínima para productos originarios.

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Procedimientos simplificados: La liberación (o autorización) de la carga debería requerir únicamente la documentación que sea estrictamente necesaria. Procedimientos de despacho en dos etapas, separando la presentación de la declaración, pudiéndose realizar antes de que la mercancía se encuentre bajo vigilancia aduanera, de la respuesta de autorización o liberación, en la que la mercancía debe estar bajo vigilancia aduanera. Procedimientos de despacho más rápidos y con menores porcentajes de intervención de la mercancía o documentación para operadores económicos autorizados. Trazabilidad de las mercancías: Capacidad de verificar y efectuar un adecuado seguimiento de la mercancía que ha sido introducida en el territorio, la que se encuentra en tránsito o en depósito temporal, la que ha sido despachada para importación, la que se encuentra liberada y la que ha sido retirada para uso nacional. Capacidad de verificar y efectuar un adecuado seguimiento de la mercancía que ha sido despachada para exportación, la que se encuentra en tránsito o en depósito temporal, la que se encuentra liberada y la que ha salido del territorio.

Capacidad de medir los tiempos de los diferentes trámites y operaciones requeridas por la administración en los procedimientos de comercio exterior. Soportar mecanismos de identificación automática de unidades de transporte y mercancías (códigos de barras, dispositivos electrónicos, etc.) para agilizar las tareas de los funcionarios y operadores económicos en esta labor de trazabilidad, convirtiendo la tecnología en un elemento facilitador pero nunca obstaculizador del comercio. Tarifas simples y regulaciones transparentes: Métodos transparentes de cálculos de tasas, impuestos y aranceles que faciliten su automatización. Uso efectivo de técnicas de gestión de riesgo: Disponibilidad de información previa fiable y común entre agencias regulatorias en frontera para aplicar una gestión de riesgos sistemática. Sistemas automatizados y parametrizables que faciliten la toma de decisiones, la valoración del riesgo y la selectividad. Verificaciones y comprobaciones automáticas, desatendidas y en tiempo real. coherencia de la información (por ejemplo, que coincidan elementos comunes entre distintos documentos de una misma transacción económica como pueda ser el tipo de mercancía, la cantidad, el valor, el comprador, el vendedor y la factura de compra-venta).

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autenticidad de los documentos, formularios o mensajes electrónicos (por ejemplo, que un certificado haya sido realmente emitido y que no haya sido manipulado), y reglas de procedimiento de la administración aduanera y las distintas agencias reguladoras y de control en fronteras (por ejemplo plazos, excepciones, pagos, autorizaciones previas, etc.). Capacidades de consultar o compartir información relativa a registros de operadores económicos (importadores, exportadores, transportistas, depositarios, consolidadores, agentes aduanales, etc.) entre agencias del mismo país y entre agencias de distintos países, competentes en las operaciones de comercio exterior. Por ejemplo, existencia de un registro integrado de operadores económicos, único o distribuido. Posibilidad de efectuar las verificaciones y comprobaciones anteriores utilizando información existente en otros países, sobre los cuales existan convenios o acuerdos de colaboración entre agencias homónimas (por ejemplo, acuerdos entre las aduanas, organismos reguladores de las normas sanitarias, fitosanitarias) para compartir información o introducir medidas que permitan verificar y comprobar de una forma más amplia, cubriendo toda la cadena de suministro, la coherencia, autenticidad o existencia de registros de información que ofrezcan una mayor efectividad de la gestión de riesgos a lo largo de todas las fronteras desde el origen hasta el destino. Elevada transparencia y capacidades de cumplimiento de las regulaciones: Suministro de información sobre leyes, normas, regulaciones y procedimientos por parte del gobierno que facilite el cumplimiento de las mismas. Programas de capacitación que permitan diseminar buenas prácticas para el correcto cumplimiento de las regulaciones. Introducción de nuevos servicios en la administración aduanera y las agencias reguladoras y de control en fronteras que faciliten a los operadores económicos el desarrollo y la mejora de sus sistemas y procedimientos internos, introduciendo procesos más automatizados y posibilitando el uso de sistemas colaborativos que permitan cumplir de forma más efectiva, fiable y ágil con las regulaciones. Capacidades de la administración aduanera y las agencias reguladoras y de control en frontera para recibir información electrónica de forma automatizada y desatendida manteniendo todos los niveles de seguridad y autenticidad de la información. Elevada capacidad para el desarrollo de controles y auditoría posterior: Registros adecuados para identificar a los operadores que intervienen en el comercio exterior (exportadores, importadores, agentes aduanales y apoderados, transportistas, depositarios, etc.). Registros adecuados sobre la trazabilidad de las mercancías

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Mantenimiento de toda la información suministrada sobre la transacción (declaraciones, peticiones, verificaciones, modificaciones, eventos, etc.) Cruces automatizados de información entre distintas bases de datos gubernamentales. Acceso rápido y ágil a la información almacenada. Funcionarios capacitados y dedicados a las actividades de auditoría. Generación de medidas, estadísticas e indicadores de la actividad. Actualización de los criterios de análisis de riesgo en base a los resultados de las auditorías posteriores. Capacidades técnicas y legales para verificar la información registrada y archivada por los propios operadores económicos. Operadores económicos confiables: Existencia de programas de operadores económicos autorizados Extensión del programa no solo a la aduana sino a otras agencias reguladoras y de control en frontera.

Normas de certificación transparente y basada en auditorías objetivas independientes. Inclusión dentro de los propios sistemas de la administración aduanera y agencias reguladoras y de control en frontera de las funcionalidades y procesos requeridos para suministrar las simplificaciones disponibles para estos operadores económicos confiables. Intercambio eficiente de información: Capacidades de los sistemas de las administraciones aduaneras, agencias reguladoras y de control en fronteras de intercambiar información de forma automática y desatendida. Conectividad e interoperabilidad con los sistemas de los operadores económicos y sistemas colaborativos (puertos, aeropuertos, banca, proveedores logísticos, etc.) con el objeto de intercambiar información de forma automática y desatendida. Introducción de dispositivos electrónicos capaces de capturar, procesar e intercambiar información de forma rápida y automática (por ejemplo, lectores de matrículas de vehículos y contenedores, lectores de códigos de barras, lectores RFID pasivos y activos, GPS, dispositivos móviles inteligentes, etc.) Mensajes electrónicos simples y estandarizados: Adopción y uso de estándares y prácticas internacionales.

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Existencia de mensajes electrónicos capaces de cubrir un amplio abanico de necesidades relacionadas con la tramitación y autorización de las operaciones de comercio exterior. Construcción progresiva de la información: Posibilidad de los sistemas de la administración aduanera y agencias reguladoras y de control en frontera de no requerir que se envíe toda la información de una sola vez sino progresivamente. Permitir el suministro de datos a la administración en etapas, que se corresponden con las acciones de comercio, logísticas y de transporte asociadas. Permitir el envío de información anticipada. Capacidad de los operadores económicos involucrados en la cadena de suministro: Existencia de sistemas colaborativos a nivel comercial y de cadena de suministro. Sistemas de gestión de la cadena de suministro avanzados con capacidad de transmisión electrónica de información y de trazabilidad de las mercancías (identificación, contrato comercial, factura comercial, estado, localizaciones, envíos, embalajes, trámites realizados y situación de los mismos, contratos de transporte, etc.) Adopción de medidas o sistemas de calidad, seguridad y auditoría para la cadena de suministro. Conectividad e interoperabilidad de los sistemas de gestión de la cadena de suministro con los sistemas logísticos y sistemas de la administración Capacidad de los operadores económicos involucrados en la cadena logística: Sistemas de gestión logística avanzados en operadores logísticos, almacenes, depósitos y terminales con capacidad de transmisión electrónica de información y trazabilidad de los envíos (identificación, factura de servicios, servicios ofrecidos, embalajes, estado, remesas, trámites realizados y situación de los mismos, contratos de transporte, etc.) y remesas (identificación, embalajes, contrato de transporte, factura del transporte, operaciones y servicios realizados, estado, localización, trámites realizados y situación de los mismos, etc.). Existencia de sistemas colaborativos a nivel logístico. Existencia de infraestructuras y espacios adecuados y seguros en almacenes, depósitos y terminales. Adopción de medidas o sistemas de calidad, seguridad y auditoría para la cadena logística. Existencia de sistemas de automatización en almacenes, depósitos y terminales. Comunicaciones fluidas entre los operadores logísticos en origen y destino.

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Conectividad e interoperabilidad de los sistemas logísticos con los sistemas de gestión de la cadena de suministro, sistemas de transporte y sistemas de la administración. Capacidad de los operadores económicos involucrados en la cadena de transporte: Sistemas de los operadores de transporte avanzados con capacidad de transmisión electrónica de información y trazabilidad de las remesas (identificación, embalajes, contrato de transporte, factura de transporte, operaciones y servicios realizados, estado, localización, trámites realizados y situación de los mismos, etc.) y medios de transporte (vehículos, unidades de transporte, localizaciones, estado, consumo, trámites realizados y situación de los mismos, etc.). Existencia de sistemas colaborativos de transporte. Adopción de medidas o sistemas de calidad, seguridad y auditoría para la cadena de transporte. Existencia de sistemas de asistencia a las operaciones de transporte (ayuda a la navegación, posicionamiento, identificación, comunicaciones de los medios de transporte, etc.) Comunicaciones fluidas entre transportistas, operadores logísticos, almacenes, depósitos y terminales a lo largo de la cadena de transporte.

Conectividad e interoperabilidad de los sistemas logísticos con los sistemas de gestión de la cadena de suministro, sistemas de transporte y sistemas de la administración. Intercambios en tiempo real entre los sistemas de la administración y los sistemas de los operadores económicos: Información sobre el estado de los trámites disponible en tiempo real para los operadores económicos, agencias y responsables de las infraestructuras involucradas. Información sobre autorizaciones de liberación (levantes) de mercancías disponible en tiempo real. Información sobre autorizaciones de liberación (levantes) de unidades de transporte disponible en tiempo real. Inspecciones coordinadas en frontera. Información sobre entradas y salidas de mercancías y vehículos en tiempo real. Automatización de los controles de entrada y salida en puertas.

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Figura 2.12. Medidas de simplificación en un entorno de Ventanilla Única

II.11. Hacia una interoperabilidad de VU en ALC Durante el mes de octubre de 2011, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo13, se llevó a cabo en Washington D.C. un taller de intercambio de experiencias sobre ventanillas únicas que tuvo como resultado la conformación de la Red Interamericana de Ventanillas Únicas. Esta Red tiene los siguientes principales objetivos y estructura operativa: a) Fortalecer la coordinación, cooperación y alianzas entre las ventanillas únicas nacionales y otros actores relevantes para continuar el diálogo tendiente al establecimiento de una hoja de ruta y plan de acción para explorar y promover la interoperabilidad de ventanillas únicas entre los países participantes. b) Promover los esfuerzos para el establecimiento y fortalecimiento de las ventanillas únicas nacionales como instrumento para facilitar el comercio, lograr mayor eficiencia y transparencia en la gestión de las operaciones de comercio exterior, optimizar y reducir los tiempos y costos para los operadores y las agencias del Estado, de acuerdo con estándares, recomendaciones y buenas prácticas internacionales. Banco Interamericano de Desarrollo. (2012). Nota técnica: Recomendaciones para la interoperabilidad de Ventanillas Únicas en Mesoamérica 13

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c) Establecer un comité técnico que elaborará, con el apoyo del BID, una propuesta detallada sobre los alcances, objetivos y programa de trabajo de la Red y del comité técnico, así como un calendario de trabajo y un plan de acción, que incluirá, entre otros, la revisión de la encuesta y una metodología para la recopilación de la línea de base. En el año 2012 los países participantes en la red VUCE14 aprobaron un plan de trabajo que busca establecer una hoja de ruta para alinear los esfuerzos de interoperabilidad de las VU en la región. Para ellos se han conformado tres grupos de trabajo en áreas consideradas estratégicas para el logro de este objetivo: aspectos legales o normativos, armonización de datos y tecnologías de la información. En paralelo, y dentro de la Alianza del Pacífico, los países de Perú, Chile, México y Colombia establecieron acuerdos para promover la implementación de sus ventanillas únicas y un marco de interoperabilidad. Carolyn Robert, especialista líder en comercio internacional del BID, reportó15 en el V encuentro regional de VUCE en México en 2013 los siguientes aspectos que han probado ser claves en la implementación de proyectos de VU a nivel nacional y que son, si cabe, más importantes en la promoción de la interoperabilidad a nivel regional: 1. Institucionalidad y gobernanza 2. Marco regulatorio a nivel nacional y regional

3. Balance entre las necesidades de facilitación del comercio y el control y fiscalización. 4. Necesidad de adoptar una visión única a nivel de todos los involucrados e identificar los cambios requeridos. 5. Importancia de identificar y cuantificar los beneficios, generar las expectativas adecuadas, diseminar la información e involucrar a los usuarios a su debido tiempo. 6. Avanzar en paralelo en el desarrollo de las VU a nivel nacional y avanzar en el desarrollo de la interoperabilidad. En paralelo, en el marco de la Alianza del Pacífico, México, Colombia, Perú y Chile están cooperando para conseguir un intercambio de información entre sus VUCE, considerando 4 dimensiones: procesos, semántica, tecnología y gobernanza. Para ello se ha mantenido desde 2012 una cooperación multilateral en grupos de trabajo y se plantea un artículo dentro de la alianza en el que las partes van a potenciar sus ventanillas únicas de comercio exterior para la agilización y facilitación para las operaciones de comercio exterior, y procurarán la interoperabilidad entre sus Ventanillas Únicas de Comercio Exterior a fin de intercambiar información que agilice el comercio entre las Partes o bien permita verificar la información de las operaciones en destino. El modelo de interoperabilidad propuesto entre estos países se refleja en el siguiente esquema. 14 15

http://www.redvuce.org http://www.youtube.com/watch?v=-FY0K12RG0Y

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Perez Arcárraga, L.F. Administración General Aduanas México. 2013

Figura 2.13. Modelo de interoperabilidad de VU entre países

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad se han revisado distintas iniciativas de facilitación del comercio en América Latina y el Caribe, revisando las lecciones aprendidas en las regiones de Mesoamérica, Caribe, Arco del Pacífico, y en el Mercosur y describiendo algunos casos de interés. Asimismo, se ha presentado el proceso de creación de una Red Interamericana de Ventanillas Únicas. Los servicios de Ventanilla Única para el comercio exterior pueden focalizarse en distintos ámbitos de intervención. Así, se puede considerar al Programa Mesoamericano para el TIM (Tránsito Internacional de Mercancías) como una iniciativa de Ventanilla Única a nivel regional, al igual que sucede con las experiencias de certificación electrónica digital entre países. Por último, se presenta en la Unidad un conjunto de necesidades funcionales que pueden ser identificados en las iniciativas de Ventanilla Única y en los Sistemas de Gestión Aduanera así como un compendio de medidas de simplificación recopilado por la OMA para ser tenidas en cuenta en un entorno de Ventanilla Única.

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Resumen del Módulo Teniendo en cuenta la Hoja de Ruta y Plan de Acción que se consensuó con los países participantes en el Seminario sobre Modelos y Experiencias de Ventanilla Única Electrónica de FMI/CAPTAC-DR, OMA y BID celebrado en marzo de 2011 en Antigua (Guatemala) las VU deben sustentarse sobre los siguientes pilares fundamentales: 1. Compromiso de las administraciones públicas para construir un entorno de Ventanilla Única y logar el apoyo político adecuado, debiendo existir una voluntad política de alto nivel. 2. Conceptualización de la Ventanilla Única como un proyecto de alcance nacional. 3. Emisión de un Marco legislativo claro y coherente de coordinación institucional. 4. Definición de un proyecto de negocios que establezca los objetivos y garantice su sustentabilidad. 5. Existencia de una fuente de financiación adecuada para desarrollar un sistema con proyección para que se dé la interoperabilidad con otras entidades y organismos regionales.

Si bien es cierto que el entorno de Ventanilla Única trasciende a las funciones intrínsecas de la Aduana, su funcionamiento requiere de su participación. La VU puede ser un factor para la modernización aduanera y la facilitación del comercio que es también promovida desde la OMA y la OMC. No obstante, hay que tener en cuenta que la VU y la modernización aduanera se retroalimentan, ayudando también en la modernización de los sectores de comercio. Un entorno de VU debe permitir completar los despachos en frontera, bajo cualquier régimen (exportación, importación y tránsito), facilitando al mismo tiempo su control y el levante de las mercancías, eliminando la tramitación manual en frontera. La Hoja de Ruta debe crear un marco de relación e interoperabilidad de las distintas iniciativas y entornos de VU creados en cada uno de los países y aprovechar el sistema TIM, donde se encuentra operando, o sistemas de características similares como un activo a utilizar y extender en este proceso para introducir una trazabilidad completa de la operación desde el origen de la operación de transporte hasta su finalización. Para ello deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos, que fueron ya presentados durante el Módulo 5: 1. Establecimiento de un marco normativo, fijación de objetivos y etapas de implementación. 2. Ejecución de un análisis de buenas prácticas y un estudio de normativas, recursos humanos, económicos y tecnológicos. 3. Revisión de procedimientos y simplificación de trámites. 4. Definición del modelo de VU y estrategia de interconexión y vinculación de entidades y sistemas.

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5. Creación de un equipo de trabajo e involucración de las entidades del gobierno que participarán. 6. Capacitación continua al sector privado y público. 7. Elección de la tecnología disponible. 8. Definición de los procesos, calendario y objetivos. 9. Análisis de gestión del riesgo. 10. Definición de controversias interinstitucionales y con entidades privadas. 11. Análisis de resultado (seguimiento). La introducción de procesos administrativos más eficientes reducirá de forma significativa el coste y tiempo requerido en las transacciones necesarias para cumplir con las formalidades aduaneras y de cada una de las agencias y organismos regulatorios y de inspección de mercancías en frontera. Al mismo tiempo se simplificarán, estandarizarán y armonizarán los procedimientos comerciales, favoreciendo el libre movimiento de mercancías, mejorando la transparencia y trazabilidad tanto en el cumplimiento y en la aplicación de leyes, reglamentos, procedimientos y potenciando la comunicación de información entre los negocios y el gobierno (B2G), entre los distintos organismos de gobierno (G2G) y entre el gobierno y los negocios (G2B). En este proceso se recomienda aplicar estándares internacionales en la racionalización de procesos, armonización y estandarización de datos. Existe un amplio consenso en que este tipo de proyectos debe ser liderado por el sector público. Así, quién debe liderar e instruir es el gobierno, aunque la coordinación puede ser realizada tanto por el sector público, como por el sector privado o por una combinación de ambos. No obstante, la participación del sector privado resulta fundamental en la implementación del entorno de VU para asegurar su éxito. La implementación debe ser llevada a cabo por una colaboración del sector privado y público, debiéndose definir claramente el rol de los actores y, siempre que se requiera, las responsabilidades de cada uno deben estar delimitadas por norma. Dentro de las ventanillas únicas identificadas en la región, encontramos iniciativas en diferentes estadios de avance y que están cubriendo en la actualidad aspectos individuales de las operaciones de importación, exportación y tránsito, o bien consideran todas las operaciones de comercio exterior de forma integrada. Obviamente, el objetivo sería crear un entorno de Ventanilla Única que trate todas las operaciones de comercio exterior de una forma integrada con una orientación a servicios perfectamente orquestados entre los sistemas existentes y acompañados con un marco de modernización en las aduanas para conseguir estos objetivos. En este tratamiento cobran especial importancia16 dos tipos de declaraciones: las declaraciones aduaneras de las mercancías (en inglés, goods declaration), mediante las cuales un declarante presenta todos los detalles necesarios, siguiendo las prescripciones de la Aduana, de las mercancías ligadas a una operación de comercio exterior 16

(Autoridad Portuaria de Valencia, 2011)

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indicando el procedimiento aduanero que debe aplicarse a estas mercancías, y las declaraciones de entrada, depósito temporal y salida de mercancías (conocidas también como declaraciones sumarias de la carga, manifiestos o, en inglés, cargo declaration), mediante las cuales el operador de transporte proporciona los detalles requeridos por la Aduana a la llegada o salida de estas mercancías del territorio aduanero. En algunos casos como es el TIM se han conseguido implantar sistemas transnacionales que permiten combinar varias declaraciones de forma integrada en una única declaración. Aspecto que no plantea problemas de autenticidad de la información al estar controladas todas estas declaraciones por un único operador económico reconocido en cada uno de los países y en la región (en este caso el transportista o su agente). Este caso se muestra en la siguiente figura donde aparecen las distintas declaraciones que son requeridas en el flujo comercial en su transcurso por distintos países y donde se observa que el TIM consigue aunar en una única transacción las declaraciones de salida, tránsito internacional y entrada de los distintos países por los que transcurre el tránsito. Otras operaciones de simplificación dentro de corredores de comercio y transporte podrían encontrase, por ejemplo, en la creación de una declaración de salida-entrada conjunta válida para países con fronteras comunes (bien terrestres o, incluso, marítimas o aéreas).

Flujo comercial Exportación

Salida

Entrada

Tránsito

Salida

Entrada

Tránsito

Depósito Temporal

Importación

TIM Fuente: (Autor externo, 2011, BID)

Figura 2.14. Declaraciones aduaneras de mercancías y declaraciones sumarias de carga a lo largo del flujo comercial En este ámbito, es especialmente significativo el marco aduanero de estándares SAFE y las guías aduaneras para la gestión integrada de la cadena de suministro de la Organización Mundial de Aduanas, así como el resto de herramientas que fueron presentadas junto a esta en el Módulo 2 del curso, así como el Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC de Bali. Se trata de instrumentos internacionales únicos que pretenden establecer un régimen de comercio más seguro y un marco de colaboración entre las Aduanas y entre la Aduana y los operadores económicos, introduciendo la figura del Operador Económico Autorizado. Estas guías proporcionan a las autoridades aduaneras de un conjunto de criterios y opciones de implementación muy útil a la hora de revisar y armonizar los procesos a considerar en las ventanillas únicas de comercio exterior. En estos cambios de procedimientos se deben tener en cuenta los cambios tecnológicos y la reorganización de los recursos humanos que se puede necesitar. Se puede concluir que en numerosas ocasiones se va a requerir una reingeniería de procesos, así como labores de estanda-

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rización y eliminación de tareas redundantes y papel. No obstante, el desarrollo de un entorno de VU nunca termina y debe estar en permanente evolución. Un punto crítico a considerar en la mejora de procedimientos consiste en la importancia de disponer de información de calidad en el momento preciso sobre la cual aplicar una correcta inteligencia a través de mecanismos de control aduanero y gestión de riesgos, en contraste a la recopilación de una gran cantidad de información innecesaria para la compleción de los procesos asociados a las funciones requeridas. De esta forma, se debe primar en el diseño de los procesos inherentes a las Ventanillas Únicas la disponibilidad de la información mínima y estrictamente necesaria en el momento preciso, para poder efectuar un correcto análisis de riesgos, así como para desarrollar las funciones inherentes de los organismos públicos involucrados en los instantes en la que se requiere esta información. Otra acción muy importante consiste en velar para que esa información sea fiable, coherente y pueda ser reutilizada en procesos subsiguientes sin necesidad que deba volver a ser solicitada. La mejor solución para alimentar los procesos de control y fiscalización asociados a una Ventanilla Única de comercio exterior no es solicitar toda la información de forma electrónica en un momento determinado, dado que esta situación puede dificultar o retrasar la ejecución de la operación logística asociada debido a la imposibilidad de conocer o disponer en el medio adecuado toda esa información. Al contrario, la mejor solución para alimentar los procesos de control y fiscalización asociados a una Ventanilla Única y el paso de las mercancías por frontera pasa por tratar de integrar estos procesos con los flujos de información y procesos comerciales existentes, automatizando al máximo la adquisición de los datos requeridos en los momentos precisos (por ejemplo, utilizando información proveniente de documentación comercial tal como facturas, órdenes de compra-venta, etc.), cruzar esos datos con otras fuentes de información disponibles para incrementar la fiabilidad y coherencia de los datos, detectar riesgos adicionales debido a discrepancias debidas a errores o posibles fraudes y, finalmente, compartir esa información de calidad proveniente de la cadena de suministro no únicamente con otros organismos públicos, sino también con otros operadores relacionados con esa cadena de suministro. Por supuesto, deben tomarse en consideración las reglas que puedan ser aplicables en cuanto a privacidad y protección de datos, de naturaleza sensible, con el objetivo de que este movimiento de mercancías se efectúe no solo de la forma más fiable y segura posible a lo largo de la cadena logística, sino también de la forma más sencilla y ágil, haciendo más eficientes todas las operaciones ligadas al transporte internacional. Para finalizar con este Módulo, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas y los casos de referencia estudiados, cabría preguntarse cómo podría establecerse un Plan de Acción que permita la creación de un entorno de Ventanillas Únicas Interoperable. Esta misma pregunta fue tratada durante el seminario sobre Modelos y Experiencias de VU electrónica estableciéndose las siguientes etapas ya presentadas en el módulo anterior: 1. Definir el alcance de la VU y establecer un cronograma. 2. Revisar tendencias, hacer un benchmark.

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3. Definir los procesos a implementar y los datos. 4. Definir el flujo de negocio y reorganizaciones que se quieren hacer. Reingeniería. 5. Establecer el modelo de negocios. 6. Fuente de recursos y apoyo político. 7. Definir modelo a adoptar. 8. Desarrollar el modelo. 9. Implementación y puesta en marcha. 10. Fase cíclica de ajustes y mejoras. 11. Seguimiento.

Sobre estas etapas definidas cabrá aplicar todos los conocimientos adquiridos en este curso y haciendo mención a la filosofía KAIZEN o LEAN descrita en el módulo anterior la mejora continuada se consigue aplicando pequeños cambios y mejoras por parte de todo el mundo, todos los días y en todos los lugares, en este proceso de cambio todos los participantes somos igual de importantes y todos debemos estar involucrados para conseguir los objetivos perseguidos de facilitación de comercio de nuestros respectivos países y regiones. En definitiva, TODOS NOSOSTROS FORMAMOS PARTE DE ESE ENTORNO DE VENTANILLA ÚNICA.

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ANEXO I.1

LA IMPORTANCIA DE LA VOLUNTAD POLÍTICA EN EL DESARROLLO DE LAS VENTANILLAS ÚNICAS

Objetivos de aprendizaje Conocer distintas experiencias y el estado de desarrollo de las iniciativas existentes sobre Ventanillas Únicas en los países de la región Mesoamericana para que el alumno refuerce los conocimientos sobre Ventanillas Únicas adquiridos durante el curso y reflexione sobre su aplicación a través de un conjunto de casos prácticos presentados sobre las experiencias seguidas en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Identificar factores positivos y limitaciones que han incidido en el proceso de implementación de distintas experiencias de VU en los países de la región Mesoamericana para que el alumno comprenda diferentes soluciones y modelos adoptados a través de un conjunto de casos prácticos presentados sobre las experiencias seguidas en estos países.

AI.1.1. Estado de las iniciativas de Ventanilla Única en el MCCA y Panamá Utilizando los resultados del análisis sobre Ventanillas Únicas dentro del Estudio de Facilitación del Comercio en el Corredor Mesoamericano de Integración finalizado por el BID en septiembre de 201117, se describe a continuación el estado de las iniciativas existentes sobre Ventanillas Únicas en los países del MCCA y en Panamá, dado sus avances para formar parte de este mercado. 17

(Autor externo, 2011, BID)

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AI.1.2. Guatemala Última actualización: 2011

Guatemala, viene siguiendo un proceso de reforma en materia de administración aduanera, mediante la simplificación de los procedimientos aduaneros…

Un importante objetivo de la política interna18 guatemalteca es evitar que el exceso de procedimientos administrativos entorpezca el desarrollo de las actividades comerciales. Ello ha dado lugar a una serie de directrices encaminadas a facilitar dichas actividades y evitar la pérdida de tiempo y recursos: por ejemplo, se ha simplificado el registro de las empresas mediante un procedimiento unificado, se han modernizado las operaciones aduaneras y se están reformando los incentivos a la inversión.

Guatemala viene siguiendo un proceso de reforma en materia de administración aduanera, mediante la simplificación de los procedimientos aduaneros, la adopción de los nuevos reglamentos Centroamericanos sobre estos procedimientos y la valoración en aduana, y el establecimiento de medidas para mejorar el funcionamiento de sus servicios de aduanas. La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) cuenta con un Plan Estratégico Institucional 2008-2011, contemplando la mejora en procedimientos y sistemas aduaneros.

El DEPREX fue introducido en abril de 2001 mediante el Acuerdo Gubernativo No 142-2001

Hasta 11 documentos pueden ser necesarios para importar19, dependiendo de consideraciones, tales como el origen y tipo de mercadería. En el periodo 2006-2008 se consiguió reducir el número de días necesarios para llevar a cabo un proceso de importación de 36 a 18. Colocando estas cifras en una perspectiva regional, el tiempo medio para terminar un proceso de importación en toda América Latina y el Caribe es de 24 días. En lo que respecta a las exportaciones, con excepción del café, los exportadores deben obtener una Declaración para el Registro y Control de Exportaciones (DEPREX), a los efectos del registro, y una Declaración Única Aduanera (DUA) cuando se exportan (Organización Mundial del Comercio, 2009) Conocimiento de embarque, certificado de origen, declaración aduanera de importación, declaración aduanera de valor, autorización de cambio de divisas, licencia de importación, informe de inspección, lista de empaque, certificado sanitario o de cumplimiento de requisitos técnicos, y recibos de gastos finales. 18 19

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productos fuera de Centroamérica. El DEPREX fue introducido en abril de 2001 mediante el Acuerdo Gubernativo No 142-2001 y sustituyó a las licencias (cambiarias) de exportación exigidas anteriormente. Según el Banco Mundial, hasta 11 documentos pueden ser necesarios para la exportación de mercancías de Guatemala20. De acuerdo con las autoridades, actualmente el tiempo estimado para efectuar una exportación, en cuanto a los trámites requeridos oscila entre uno a cinco días, dependiendo el tipo de producto. Guatemala cuenta con una Ley de Firma Electrónica y de Comercio Electrónico, cuyo ente rector es el Ministerio de Economía. El SAT está desarrollando un proyecto de factura electrónica y utiliza la misma en sus propias transacciones con los contribuyentes. En Guatemala, existe una Ventanilla Única para las Exportaciones (VUPE) utilizando un sistema informático denominado SEADEX (Servicio Electrónico de Autorización de Exportaciones). La VUPE es liderada y operada por AGEXPORT (Asociación Guatemalteca de Exportaciones). Desde 2010, se está en proceso de crear un proyecto para integrar las importaciones a la VUPE y convertirla en una VUCE. El proyecto VUCE se encuentra apoyado por la Presidencia de la República. Asimismo, El Salvador y Guatemala han establecido “ventanillas integradas” en las aduanas terrestres ubicadas a lo largo de su frontera común21. Las VU integradas en fronteras, se encuentran operativas entre Guatemala y El Salvador desde 2004. A través de esta iniciativa, los usuarios deben dirigirse directamente a la aduana de importación de las mercancías para realizar los trámites correspondientes, sin necesidad de presentarse también ante la aduana de exportación como sucedía anteriormente. Las VU integradas de aduanas en fronteras entre Guatemala y El Salvador son operadas y lideradas por la SAT.

En el caso de las exportaciones a otros países del MCCA, los exportadores deben presentar el Formulario Aduanero Único Centroamericano (FAUCA)

Las agencias y organismos que participan en la VUPE son SAT, MSPAS, MAGA, MINECO (Ministerio de Economía), INAB (Instituto Nacional de Bosques), MEE (Minería e Hidrocarburos), CONAP (Consejo Nacional de Áreas Protegidas), SEADEX (Servicio Electrónico de Autorización de Exportadores), AGEXPORT, ASAZGUA (Asociación de Azucareros de Guatemala), ANACAFÉ (Asociación Nacional del Café) Estos documentos son: conocimiento de embarque, certificado de origen, factura comercial, factura consular, declaración aduanera de exportación, licencia de exportación, autorización de cambio de divisas, informe de inspección, lista de embalaje, certificado de salud/de cumplimiento con reglamento técnico, y recibos terminales. Es menester hacer hincapié que algunos de estos documentos no son requeridos por la SAT, sino por otras instituciones y sólo para ciertos tipos de exportaciones. Banco Mundial (2007a). 21 (Caballeros, 2008, Naciones Unidas) 20

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En el caso de las exportaciones a otros países del MCCA, los exportadores deben presentar el Formulario Aduanero Único Centroamericano (FAUCA), que puede obtenerse en la Ventanilla Única para Exportaciones (VUPE). Según las autoridades, su expedición suele llevar unos pocos minutos, ya que el proceso de emisión de estos documentos, se hace a través del sistema SEADEX (Sistema Electrónico de Autorización de Exportaciones) por tanto el exportador, puede hacer su solicitud de exportación con el FAUCA, el cual es enviado de forma electrónica al sistema del SAT y en los casos de El Salvador y Honduras a las aduanas de importación.

En la actualidad, más de 3.000 empresas transmiten de forma remota generando el 96% de las transacciones de exportación del país…

Las exportaciones, se despachan el día en que llegan a la oficina de aduanas.

La VUPE se encuentra operativa desde 1986 y tiene delegada la operación por acuerdo gubernativo 575-98 (SEADEX). Según un estudio de la UNCTAD, la iniciativa dio lugar a una reducción del tiempo de proceso y emisión de certificados de exportación de 10-12 días a 6-8 días. Una versión más avanzada de la Ventanilla Única, se puso en marcha en 2000 y en 2008, el nuevo sistema cubría todas las transacciones de exportación salvo las de café. En virtud de este sistema, la DEPREX puede obtenerse en pocos minutos. Las autoridades, indicaron que actualmente se puede obtener la mayoría de los documentos que se requieren para la exportación de forma electrónica. Tal es el caso de la licencia forestal emitida por INAB y los certificados fito y zoosanitarios de exportación emitidos por el MAGA. En 201122, más de 3.000 empresas transmitían de forma remota generando el 96% de las transacciones de exportación del país. La VUPE ofrece un servicio de 24x7, tramitándose el 46% de las transacciones fuera de horarios de oficina e incluye el pago de servicios en línea, la transmisión de Faucas al El Salvador y Honduras y el pago de impuestos para El Salvador antes del despacho. El régimen aduanero de Guatemala sigue el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA IV) y su Reglamento (RECAUCA) desde agosto de 2008. Una medida, implementada recientemente para facilitar la administración del comercio, es la adopción de la herramienta SAQB’E por la SAT. Este SGA maneja la administración digital de documentos, la gestión de flujos de trabajo, y una cuenta corriente tributaria para efectos de tributos internos y de comercio exterior.

Las entidades involucradas en el proceso son la VUPE y el SAT de Guatemala, y el CENTREX y DGRA de El Salvador…

Se identifican algunas medidas bilaterales en pro de la facilitación y agilización de las operaciones del comercio exterior, con el fin primordial de evitar a los importadores y exportadores demoras en los pasos fronterizos entre Guatemala y El Salvador, y en22

(Ministerio de Economía de Guatemala, 2011)

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tre Guatemala y Honduras. Los servicios aduaneros de estos países, han implementado un proceso de intercambio electrónico de información de formularios aduaneros únicos Centroamericanos (FAUCA). Éste consiste, básicamente, en que los formularios de exportación de uno de estos dos países se conviertan, automáticamente, en formularios de importación para el país de destino, proporcionando de forma anticipada la información necesaria para realizar el pago de los tributos a los que están afectas las mercancías. Las entidades involucradas en el proceso son la VUPE y el SAT de Guatemala, y el CENTREX y DGRA de El Salvador. El importador debe seguir realizando los trámites migratorios y cuarentenarios y se deben presentar en la aduana bidireccional. El procedimiento considera la existencia de un control de aduana yuxtapuesto o integrado, con participación de funcionarios aduaneros del país de exportación e importación en ventanilla binacional. Los resultados de la selectividad (rojo o verde) tienen aplicación para los dos países y, en el caso de requerirse inspección, ésta se efectúa de forma conjunta por funcionarios de los dos países.

Fuente: (Autor externo, 2011, BID)

Figura I.1. VU de exportación-importación entre Guatemala y el Salvador El uso de sistemas informáticos para el control y simplificación de los procesos aduaneros se ha convertido en un aspecto fundamental para la Superintendencia de Administración Tributaria, SAT. La SAT utiliza protocolos abiertos e interoperables como los Web Services (SOAP) para el intercambio de información. La Declaración Única Aduanera (DUA)23 tiene como objeto uniformizar la presentación de la declaración de mercancías, ser un instrumento para la aplicación armonizada de los procedimientos aduaneros, estandarizar el uso del sistema de codificación y racionalizar la exigencia de información a los operadores de comercio exterior. El nuevo sistema aduanero DUA (Declaración Única Aduanera), en su primera fase contempla el envio, validación y carga de declaraciones aduaneras en formato electrónico XML al sistema de información de la SAT… 23

(Superintendencia de Administración Tributaria. Guatemala, 2005)

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El nuevo sistema aduanero DUA (Declaración Única Aduanera), en su primera fase, contempla el envío, validación y carga de declaraciones aduaneras en formato electrónico XML al sistema de información de la SAT. Para ello se ha definido un nuevo proceso en el cual el envío de la información se hará por medio de Internet a un servidor de la SAT utilizando el protocolo de intercambio de información estándar a nivel internacional conocido como SOAP mediante el cual se pueden implementar web services en cualquier plataforma de sistema operativo. En su segunda fase, la SAT ha publicado varios servicios web para que, de manera similar a como se procesa un DUA, se pueda también solicitar firma de una DUA ya validada, firma de pago de una DUA y el color del selectivo. Sus principales características son:

Fuente: SAT24. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura I.2. Características de SAQB’E La VUCE se encuentra todavía en fase de concepción encontrándose en proceso de aprobación el decreto para su creación aunque su diseño se encuentra bastante adelantado siendo, en una primera instancia, un desarrollo inter

(Superintendencia de Administración Tributaria. Guatemala, 2005)

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AI.1.3. El Salvador Última actualización: 2011 El Salvador25 ha realizado en los últimos años significativos avances en la modernización de las aduanas, mediante la aplicación de técnicas de gestión de riesgo, la extensión del uso de las tecnologías de la información y la creación de una Ventanilla Única para importadores. También ha avanzado en la eliminación de prescripciones innecesarias en materia de licencias, la mejora de la transparencia de los reglamentos técnicos y las medidas sanitarias y fitosanitarias.

La institución encargada de aplicar la normativa en materia de aduana es la Dirección General de Aduanas (DGA)

La institución encargada de aplicar la normativa en materia de aduana es la Dirección General de Aduanas (DGA)26. La DGA está adscrita al Ministerio de Hacienda. La normativa en materia de aduana, incluidas las instrucciones emitidas por la DGA, están disponibles en el sitio Internet de la DGA27. La DGA ha publicado una Guía Aduanera que describe los procedimientos seguidos en aduana. Es necesario presentar a la Aduana los originales de la factura comercial, el documento de transporte y, para las mercancías que lo requieran, el permiso de importación. También se debe presentar el original o una copia del certificado de origen para importar mercancías en el marco de un acuerdo comercial preferencial. El tiempo necesario para importar mercancías ha pasado de 30 días en 2006 a 10 días en 200928. De estos 10 días, dos corresponden al despacho en aduana. Según cifras proporcionadas por las autoridades, el tiempo medio para el despacho en aduana es de 22 horas para la importación de productos sujetos a inspección. Los importadores deben registrarse ante la DGA. La inscripción en el registro es automática, una vez cumplidos los requisitos que figuran en la Ley del registro de importadores. El uso de un agente aduanero es facultativo para las empresas, previa autorización de la DGA. La DGA inició el Programa Aduanero de Cumplimiento Empresarial (PACE) a finales de 2008. La participación en el PACE es voluntaria. Las empresas que desean participar en el PACE deben someterse a un proceso de evaluación y certificación de su cumplimiento con la normativa tributaria y aduanera y sus procesos de control interLos beneficios derivados de la participación en el PACE, incluyen la reducción de la proporción de embarques sujetos a revisión y la agilización de los procesos de revisión física. (Organización Mundial de Comercio, 2010) Artículo 3 de (Decreto Legislativo Nº 903 de 12 de enero de 2006). 27 (Dirección General de Aduana. El Salvador, 2013) 28 Información en línea del Banco Mundial, “Doing Business: Measuring business regulations”. Consultado en: http://www.doingbusiness.org/ExploreTopics/Trading-Across-Borders 25

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El Salvador todavía no contaba a principios de 2011 con una ley de firma electrónica, aunque el Ministerio de Economía se encontraba en proceso de impulsarla.

Desde abril de 2007 está en funcionamiento en San Salvador la “Ventanilla Única de importaciones”, una oficina que agrupa a funcionarios de las instituciones involucradas en los trámites de importación…

En El Salvador existe una Ventanilla Única para el trámite y registro de las exportaciones (CENTREX) en operación dedicada exclusivamente a los procesos de exportación29. Desde abril de 2007 está en funcionamiento en San Salvador la “Ventanilla Única de importaciones”, una oficina que agrupa a funcionarios de las instituciones involucradas en los trámites de importación, con inclusión de aquéllas encargadas de emitir los permisos para importar ciertos productos. Se trata, por lo tanto de una Ventanilla Única física. No obstante, esta iniciativa dio lugar a una reducción considerable del tiempo medio para completar los trámites relativos a los permisos, de 20 días a uEl Salvador tiene el proyecto de establecer una “Ventanilla Única virtual” a través de la cual, los usuarios puedan realizar en línea los trámites para obtener los permisos de importación e integrar la Ventanilla de Importaciones a la Ventanilla de Exportaciones y crear el Sistema Integrado de Comercio Exterior (CIEX)30.

El CIEX se constituye como sistema de Ventanilla Única cuyo objeto será centralizar, agilizar y simplificar los trámites legalmente establecidos para el registro, autorización y emisión de los documentos de las diferentes instituciones y dependencias involucrada en las importaciones y exportaciones. El Banco Central de El Salvador, es la institución que coordina el CENTREX y que administrará el CIEX. Corresponderá al Banco Central de Reserva definir su estructura administrativa, horario y cobros por servicios. La ley de creación del CIEX El Salvador incorporará para toda transacción de comercio exterior las características expuestas en el siguiente esquema.

Sitio oficial del Sistema Integrado de Comercio Exterior de El Salvador. Disponible en: http://www. centrexonline.com 30 Proceso de Unificación de la Ventanillas Única, para crear el Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones. Banco central de la reserva de El Salvador. Seminario Modelos y Experiencias de Ventanilla Única Electrónica. CAPTAC-DR. Marzo 2009. 29

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Figura I.3. Características del CIEX El régimen aduanero de El Salvador está fundamentado en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano IV (CAUCA IV) y su reglamento (RECAUCA IV) y en la legislación nacional, con inclusión de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, adoptada en 2006, la Ley de simplificación aduanera, modificada en 2005 y 2006, y la Ley especial para sancionar infracciones aduaneras, modificada en 2006.

El pago de los derechos e impuestos puede hacerse electrónicamente, en ventanilla física (bancos autorizados) o en colecturías habilitadas a tal efecto.

La declaración de mercancía puede ser transmitida a la Aduana antes de la llegada de la mercancía al puerto de desembarque. También, es posible efectuar el pago de los derechos de importación antes de transmitir la declaración a la Aduana. Ambos trámites pueden realizarse a través de teledespacho, un sistema informático de gestión en aduana que funciona en base al instrumento SIDUNEA++ de las Naciones Unidas. La declaración de mercancías de importación se transmite electrónicamente a la Aduana habilitada para tal efecto, utilizando el teledespacho de la declaración de

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mercancías. El pago de los derechos e impuestos puede hacerse electrónicamente, en ventanilla física (bancos autorizados) o en colecturías habilitadas a tal efecto. El agente aduanero o el apoderado deben presentar dos ejemplares de la declaración de mercancías firmadas y selladas adjuntando el original de la factura comercial, documentos de transporte y licencias, permisos, certificados u otros documentos que sean requeridos. La aduana de ingreso, requiere por su parte verificar y validar que la información proporcionada en papel se corresponde con lo registrado en el sistema y procede a activar la declaración para someterla a selectividad. Los avances reportados por El Salvador sobre el desarrollo de la VUCE incluyen:

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Figura I.4. Avances reportados por El Salvador

En el mes de marzo de 2011 estaba previsto iniciar el levantamiento de procesos e iniciar trabajos de automatización de procesos. Se tiene como objetivo poner en marcha, para el año 2013, el sistema informático que incorpore de forma integral a todas las instituciones y/o Dependencias del Estado involucradas en importaciones y, al mismo tiempo, que posibilite una aduana sin papeles; acción que permitirá homologar procesos y atender la demanda del sector privado en coordinación con las autoridades de aduanas y las instituciones del Estado, a través de un trámite único e integrado. Asimismo, se pretende fomentar a través de este sistema informático, la figura de Operador Económico Autorizado (OEA) y contribuir al fortalecimiento de los procesos aduaneros, mediante la complementariedad en la información que facilite una mejor trazabilidad en las operaciones del comercio exterior, a fin de dar una respuesta integral a la necesidad de conjugar seguridad y facilitación del comercio.

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AI.1.4. Honduras Última actualización: 2011

La institución encargada de aplicar la normativa en materia de aduana, es la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI)

Honduras31 ha profundizado su participación en la integración económica regional con Centroamérica a través de medidas de facilitación del comercio, la adopción de reglamentaciones técnicas, la modernización de la legislación aduanera, la implementación de un mecanismo de solución de controversias intra-centroamericano y acciones conducentes al establecimiento de una unión aduanera, tal es el caso de la suscripción del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera de Centroamérica. La institución encargada de aplicar la normativa en materia de aduana, es la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI)32. Cabe destacar la adopción de medidas para modernizar las aduanas a través de la introducción de Operadores Económicos Autorizados, así como la adopción de un sistema automatizado para la administración de los procedimientos aduaneros, lo cual ha permitido la reducción de los plazos de despacho de aduana y un aumento en las recaudaciones fiscales. En 2009, Honduras comenzó a utilizar el Sistema Automatizado de Rentas Aduaneras de Honduras (SARAH). Aunque el sistema SARAH fue criticado en sus comienzos, éste presenta una serie de ventajas como:

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Figura I.5. Ventajas del sistema SARAH 31 32

(Organización Mundial del Comercio, 2010) Sitio web de la DEI: www.dei.gob.hn

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La VUCEH se encuentra actualmente en proceso de instrumentación y está desarrollándose un proyecto de modernización de la Aduana de Puerto Cortés con el apoyo del BID utilizando una estructura de Ventanilla Única que permita la interconexión operativa efectiva entre los operadores logísticos y de comercio del puerto. El líder y operador de la VUCEH es la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI). El TIM se encuentra implementado para todas las aduanas del país e incluso para canales interoceánicos.

Para exportar a Centroamérica es necesario rellenar el FAUCA que se puede obtener en la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) o en la Cámara de Comercio, por un valor de 5,00 dólares EEUU.

Los requisitos para exportar varían según el producto y el país de destino de las exportaciones. Para exportar a Centroamérica es necesario rellenar el FAUCA que se puede obtener en la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) o en la Cámara de Comercio, por un valor de 5,00 dólares EEUU. Las exportaciones fuera del MCCA deben ir acompañadas de la Declaración Única Aduanera (DUA). Los exportadores están obligados a declarar ante el Banco Central de Honduras cada exportación que realicen, incluyendo la cantidad, valor y destino de los bienes a exportar, así como la fecha de la exportación y la moneda en que se recibirá el pago. Las divisas deben de ser vendidas a cualquier banco comercial por el valor F.O.B. declarado. Además de la Declaración de Exportación (original y siete copias) debidamente llenada sin alteraciones o enmiendas, firmada y sellada por la empresa o agente aduanero, el Banco Central requiere la escritura de constitución de la empresa (original y copia), el Registro Tributario Nacional (RTN) y la factura comercial, si fuera la primera vez que se exporta. En lo que se refiere a los trámites de importación, se han registrado avances en la armonización y eliminación de requisitos sanitarios y fitosanitarios, armonización de normas de origen y valoración en aduanas.

El sistema SARAH, de gestión aduanera, es un buen ejemplo del progreso en este terreno de la tramitación de las importaciones…

El sistema SARAH, de gestión aduanera, es un buen ejemplo del progreso en este terreno de la tramitación de las importaciones. Este sistema ofrece ciertas ventajas de facilitación del comercio, tales como: presentación de la documentación electrónica desde su origen; gestión del riesgo permitiendo colocar a disposición las mercancías en forma inmediata posterior al pago; facilitación de trámites a los auxiliares de la función pública; y servicios de banca en línea. Con el SARAH, Honduras ha logrado una reducción considerable del tiempo en los trámites y procedimientos. Por ejemplo, en el mes de julio de 2010 se midió el tiempo de despacho, y se determinó que en promedio el tiempo de despacho en aduana es de 29,28 horas o 1,22 días. En contraste, antes de la implementación del SARAH dicho tiem-

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po se elevaba hasta cinco días, lo cual refleja una reducción sustantiva en los tiempos de despacho aduanero. La introducción del nuevo sistema, no presentó mayores dificultades en las áreas tecnológica o capacitación de personal de aduanas, más bien los retos se dieron en los usuarios externos, al no contar con la infraestructura adecuada de telecomunicaciones y la falta de conocimiento del sistema; estos problemas fueron superados con la debida capacitación in situ a los usuarios del sistema. Tras haberse desarrollado un diagnóstico de la situación en Puerto Cortés, con altos tiempos de despacho, debilidades en la capacidad de fiscalización con infraestructuras inadecuadas y carencia de herramientas de vigilancia y control efectivo de las cargas, el proyecto de modernización de la aduana de puerto Cortés pretende mejorar la eficiencia y calidad del servicio creando una Aduana modelo en la región centroamericana. Para ello, se pretende fortalecer la capacidad de fiscalización y seguridad, fortaleciendo la infraestructura y equipamiento para mejorar la atención al usuario y la operativa aduanera favoreciendo la coordinación y facilitación operativa.

La DEI desarrolla un ambicioso programa de modernización tecnológica de las aduanas del país. Actualmente se llevan a cabo cuatro proyectos tecnológicos de gran importancia…

La DEI desarrolla un ambicioso programa de modernización tecnológica de las aduanas del país. Actualmente se llevan a cabo cuatro proyectos tecnológicos de gran importancia que tienen que ver con el fortalecimiento de la plataforma tecnológica y la seguridad, el mejoramiento de la red transportadora de datos, el lanzamiento de servicios en plataforma web a través del portal de DEI en línea y la implantación del nuevo sistema de información aduanero denominado SARAH. El sistema SARAH significa una revolución tecnológica total para la institución, ya que hace uso de tecnologías de vanguardia, basadas en estándares abiertos, permitiendo no sólo proporcionar un servicio aduanero altamente disponible, sino también accesible mediante Internet, utilizando un navegador estándar y servicios web. Pero esto, sólo es parte del alcance del SARAH ya que, debido a su moderna arquitectura, es posible extenderlo a un sinnúmero de aplicaciones adicionales que apoyen la gestión aduanera y permitan tanto establecer controles, como facilitar el comercio internacional. El SARAH ha sido diseñado por un equipo de expertos nacionales e internacionales asegurando su adecuación a la normativa vigente tanto nacional como regional. Es en este sentido que el SARAH es un sistema basado en el CAUCA y aplica las mejores prácticas aduaneras aceptadas mundialmente. La gestión aduanera maneja básicamente dos tipos de transacción: importación y exportación, lo que da como resultado a la existencia de diversos regímenes, tanto para importación y exportación, cada uno de los cuales tiene un comportamiento especial. Así las mercancías, pueden entrar a Honduras bajo los regímenes aduaneros de importación definitiva, tránsito aduanero, depósito de aduanas, importación temporal con reexportación y reimportación. A su vez, de acuerdo a diversas situaciones presentadas se tienen distintos tipos de manifiestos:

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Figura I.6. Tipos de manifiestos en Honduras El SGA SARAH como componente fundamental sobre el que desarrollar la VUCEH es un sistema abierto e interoperable ya consolidado, lo que puede permitir una rápida implementación de la VUCEH, ya en fase de instrumentación. La VUCEH, mediante el proyecto de modernización de la Aduana de Puerto Cortés, cuenta con financiación del BID.

AI.1.5. Nicaragua Última actualización: 2011 La Dirección General de Servicios Aduaneros (DGA)33 tiene a su cargo la administración de los servicios aduaneros para el control y facilitación del comercio exterior por medio del desarrollo y mejoramiento constante de la técnica aduanera, así también, la administración de los tributos establecidos a favor del Estado que gravan el tráfico internacional de mercancías y las relaciones jurídicas derivadas de ellos. Los gestores del Comercio Internacional demandan eficiencia, seguridad y transparencia en las diversas operaciones comprendidas en el tráfico internacional de bienes. 33

Sitio web de la DGA: www.dga.gob.ni

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El Comercio Internacional, como marco dentro del cual se produce el intercambio de bienes y servicios entre los diferentes países, posibilita por una parte la atención de necesidades y por otra, permite que los sectores productivos trasciendan sus propias fronteras, con los beneficios que ello genera para los pueblos de los países involucrados. Los gestores del Comercio Internacional, demandan eficiencia, seguridad y transparencia en las diversas operaciones comprendidas en el tráfico internacional de bienes. Consecuente con dichas expectativas, la DGA, suscribió Convenio con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), con el propósito de soportar la totalidad de la operación aduanera del país, con el Sistema Aduanero Automatizado SIDUNEA, aplicativo construido con tecnología que ofrece una forma eficiente, robusta y rápida para procesar las operaciones con gran alcance y amplitud nacional, en forma segura a través de Internet34. Actualmente, existe la Ventanilla Única de Exportaciones conocida como Centro de Tramites de las Exportaciones (CETREX), la cual opera de modo manual y electrónico. El CETREX es una entidad pública que brinda servicio al sector exportador. El sistema informático que utiliza se denomina VUE-SiTrade. El CETREX fue creado mediante el Decreto Presidencial 30-94, del 28 de Junio de 1994. Se estableció con el objeto de centralizar la ejecución de las funciones específicas de las entidades públicas que atienden los trámites requeridos por exportadores. Está adscrito a la Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones (CNPE). El CETREX está conectado con la DGA. El consejo del CNPE está conformado por cinco representantes del sector público: Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC). Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). Ministerio Agropecuario Forestal (MAGFOR). Ministerio de Recursos Naturales (MARENA). Banco Central de Nicaragua (BCN). Y por cinco representantes de la empresa privada: Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP). Asociación de Productores Exportadores de Nicaragua (APEN). Cámara de la Pesca de Nicaragua (CAPENIC). Asociación Nicaragüense de Industriales Exportadores (ANIEX). Centro de Exportaciones e Inversiones (CEI). La única conectividad entre las distintas agencias y aduanas se encuentra en el sistema VUE-SiTrade aunque, por el momento, la emisión de la documentación desde este sistema se realiza en papel. 34

(Dirección General de Servicios Aduaneros. Nicaragua, 2011)

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El CETREX se encuentra plenamente consolidado. El sistema de la ventanilla de exportaciones, es un desarrollo propio denominado Sistema de Trámites de Exportaciones en línea (SITRADE). Este sistema funciona a través de una interfaz disponible desde el sitio web del CEDEX35. Este sistema soporta tanto los trámites de exportación (documento FAUCA o declaración de mercancía de exportación) como pagos. Actualmente, se está proponiendo la elaboración de un proyecto de VUCE bajo la responsabilidad del Ministerio de Fomento Industria y Comercio (MIFIC) y con el apoyo técnico del BID. La DGA emplea el sistema SIDUNEA World para la gestión aduanera que contempla todos los procesos relacionados con el control de carga, el almacenamiento de mercancías, el tránsito aduanero nacional o el despacho aduanero. Para el control de carga se considera un viaje que comprende un manifiesto de carga que puede contener una cantidad ilimitada de diferentes documentos de transporte. Asimismo, la carga consignada en un documento de transporte, puede remitirse en varios viajes y consecuentemente en varios manifiestos de carga.

Una vez registrado el manifiesto, y arribado el medio de transporte, las mercancías bajo potestad aduanera se descargan en la zona primaria y se envían a los depósitos temporales habilitados por la autoridad aduanera dentro de dicha zona, donde pueden ser declaradas, dentro de los plazos establecidos en las normas, a cualquiera de los regímenes aduaneros previstos legalmente, para que, una vez se cumplan los preceptos normativos, puedan trasladarse a zona secundaria o de libre circulación.

El control de carga incorpora también funcionalidades para transbordo y reembarque, faltantes y sobrantes…

El control de carga incorpora también funcionalidades para transbordo y reembarque, faltantes y sobrantes, desconsolidación (desagrupaje) de carga, así como posibilidades de almacenamiento y recuperación de archivos electrónicos con la información del manifiesto. Para la destinación de mercancías al régimen de tránsito aduanero tanto interno (nacional), como internacional, debe registrarse la declaración aduanera (formulario T1). La finalización de un tránsito genera un manifiesto de carga. En caso que la mercancía se encuentre en Depósito Temporal en la Aduana Interior Managua o en una Aduana Portuaria (Puertos Corinto, El Rama y Sandino) o Aeroportuaria (Central de Carga Aérea), deberá incorporarse en el formulario la información correspondiente al año y número de registro del manifiesto de carga y al número de documento de transporte, a fin de que se efectúe el descargue correspondiente del inventario que se hubiere generado en Sidunea World. 35

Disponible en www.cetrex.gob.ni

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Para el despacho aduanero, una declaración de mercancías puede contener hasta 999 artículos o ítems, asimismo, puede comprender igual número de Documentos de Transporte, siempre que correspondan al Manifiesto de Carga incluido en la Declaración. Cada Declaración de Mercancías comprende un único Manifiesto de Carga.

Un Documento de transporte puede consignarse en tantos artículos o ítems de la Declaración de Mercancías, como posiciones arancelarias diferentes se requieran…

Un Documento de transporte puede consignarse en tantos artículos o ítems de la Declaración de Mercancías, como posiciones arancelarias diferentes se requieran, sin embargo, tanto el Modelo de la Declaración como el Régimen General, son únicos por cada Declaración de Mercancías. De conformidad con la normativa vigente, el Agente de Aduanas puede transmitir al sistema Declaraciones de Rectificación (Complementaria), siempre que la Autoridad Aduanera, ante su solicitud, haya autorizado tal Rectificación. Para todos los regímenes y modalidades especiales, el sistema dispone del mecanismo de Declaraciones Previas, el cual permite la cancelación de regímenes suspensivos, el traslado entre regímenes y otras operaciones que requieran el encadenamiento entre regímenes.

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Figura I.7. Funciones del CETREX

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Los Certificados Sanitarios, los Certificados de Origen y el Certificado Aduanero se pueden obtener electrónicamente.

AI.1.6. Costa Rica Última actualización: 2011 Costa Rica36 ha modernizado en los últimos años su régimen comercial, simplificando e informatizando los procedimientos aduaneros, y adoptando nuevos reglamentos sobre éstos y la valoración en aduana. Costa Rica tiene uno de los sistemas de VUCE, más avanzados de la región bien definido a nivel comercial. Todos los exportadores deben estar registrados ante la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER). Todos los importadores deben estar previamente registrados. Para tal efecto se utilizan distintas bases de datos como la de contribuyentes de la DGT, Registro Público, etc. Costa Rica suscribió recientemente un acuerdo con Panamá37 para la facilitación del comercio y el establecimiento de la interoperabilidad de sus ventanillas y se encuentra trabajando a nivel de interoperabilidad con El Salvador y Guatemala.

La VUCE en Costa Rica fue creada mediante la Ley 7638, articulo 8 (inciso c), de fecha 18 de noviembre de 1996 y opera electrónicamente tanto para exportación, como para importación38. A la fecha, se han integrado las diferentes organizaciones públicas que por ley deben emitir permisos o autorizaciones y certificados fitosanitarios y zoosanitarios, así como certificados de origen y otros. La VUCE funciona mediante dos módulos, uno externo, compuesto por el exportador, importador y agencias de aduanas y otro interno, compuesto por las autoridades de las diferentes organizaciones públicas. El líder de la VUCE en Costa Rica es Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER). PROCOMER es una entidad pública de carácter no estatal, que tiene a su cargo la promoción de las exportaciones costarricenses. De acuerdo con su ley de creación, PROCOMER es responsable de:

(Organización Mundial del Comercio, 2007) (Ministerio de Economía de Guatemala, 2011) 38 Sitio oficial de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER). Disponible en: http:// www.procomer.com/ 36 37

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Figura I.8. Responsabilidades de PROCOMER PROCOMER se encuentra en proceso de desarrollo de un Sistema Integrado de Logística del Comercio Exterior. La integración entre las autoridades de diferentes entidades públicas se realiza mediante un mecanismo electrónico denominado Sistema de Notas Técnicas en Línea del cual se destacan aspectos relevantes como los siguientes: Un sólo formulario electrónico que conforma la solicitud-trámite de los permisos y certificados. El sistema identifica a que organización enviar y una vez recibido se analiza y se aprueba. Una vez aprobado, el sistema envía electrónicamente la aprobación a la aduana de ingreso o de salida a través de un mensaje XML y con firma electrónica –Token. Para realizar una exportación e importación que requiera de un permiso /autorización se debe asociar a la Declaración Única Aduanera en forma electrónica. Asimismo, los pagos de impuestos requeridos para desalmacenaje se realizan a través de una cuenta domiciliada en TICA, a través del SINPE. El sistema cuenta con un proceso de trazabilidad que permite identificar y brindar al exportador e importador mayor información del estado de sus trámites, así como medir la eficiencia del servicio por cada una de las organizaciones. A la fecha se cuenta con el esquema de valoración y clasificación de riesgo en los tramites a través del Sistema de Notas Técnicas en Línea, el cual permite que los registros de productos o empresas de bajo riesgo se realicen mediante el mecanismo 24/7, con lo que le imprime efectividad total a un volumen considerable de transacciones. La VUCE opera de forma previa a los trámites electrónicos que se deben realizar con TICA. Por lo tanto, son sistemas complementarios. Para los efectos de la información requerida por el Banco Central, INEC, PROCOMER, CORBANA y cualquier otra entidad interesada, la aplicación informática dispondrá de una consulta WEB con los datos

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generados en los DUAS de exportación debidamente confirmados o con un intercambio de mensajes, según se acuerde con la institución. Costa Rica ya ha consolidado un entorno de Ventanilla Única de comercio exterior integrado con el sistema de gestión aduanera. Durante el mes de septiembre de 2011 se publicó una licitación de proyecto, con financiamiento del BID, para el diseño, desarrollo e implementación del software para la automatización de su VUCE (SIVUCE v2) que debe incluir entre otros la gestión electrónica de: permisos de exportación e importación en línea, certificados de origen, Declaración Única Aduanera de Exportación e Importación, Certificados de Libre Venta, Pagos Electrónicos, reconocimiento electrónico de registro de personas físicas y jurídicas, firma digital y certificados digitales, interoperabilidad entre procesos aduaneros y sistemas interinstitucionales con la totalidad de entidades involucradas.

El Sistema Integrado de Ventanilla Única de Comercio Exterior (SIVUCE) es un software que permite a los exportadores, realizar los trámites de exportación desde sus oficinas…

El Sistema Integrado de Ventanilla Única de Comercio Exterior (SIVUCE) es un software que permite a los exportadores realizar los trámites de exportación desde sus oficinas, mediante los formularios presellados de Declaración Aduanera de Exportación (DAE) o Formulario Aduanero Único Centroamericano (FAUCA) y sin restricción de horario. El sistema dispone de un módulo especial de impresión utilizado para imprimir formularios presellados que pueden ser adquiridos a un costo similar al de los formularios tradicionales.

Todo mensaje intercambiado en el TICA debe ser firmado electrónicamente por el emisor, utilizando para ello el certificado digital provisto por el Ministerio de Hacienda…

Como ventajas de este sistema se encuentran la flexibilidad de horario (servicio de 24 horas, los 365 días del año), servicio integrado de los documentos de exportación requeridos en VUCE, reducción de costos debido a la eliminación de tiempo de traslado y espera, asesoría personalizada en el uso del sistema, registro de operaciones del exportador y generación de estadísticas, mejora y aumento del nivel competitivo de la empresa a través de un sistema ágil y confiable. La Dirección General de Aduanas (DGA) emplea el Sistema “Tecnología de Información para el Control Aduanero, TICA”39, cuyo uso fue autorizado mediante la circular DGT-037-2007, del 4 de mayo del 2007. Todo mensaje intercambiado en el TICA debe ser firmado electrónicamente por el emisor, utilizando para ello el certificado digital 39

Sitio oficial del Ministerio de Hacienda de Costa Rica http://www.hacienda.go.cr/

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provisto por el Ministerio de Hacienda para tal efecto y todas las declaraciones pueden ser realizadas mediante transmisión electrónica de datos. Los procedimientos aduaneros se encuentran bien estructurados y documentados dentro de manuales completos40. El transportista aduanero autorizado transmitirá, en forma anticipada y en los plazos establecidos en la legislación vigente, la información del manifiesto de carga de ingreso o salida e indicará la fecha estimada de arribo o fecha estimada de salida del medio de transporte a puerto aduanero, según sea el caso. Se definen claramente las responsabilidades de los transportistas internacionales, consolidadores, depositarios aduaneros, autoridades portuarias y aeroportuarias y gestores de infraestructuras bajo control aduanero, así como las interacciones con la aplicación informática, las posibilidades de rectificación, los datos considerados, las referencias a utilizar en los manifiestos y los plazos para presentarlos. Se identifica una clara colaboración entre la DGA y las Autoridades Portuarias para el control aduanero. La información del manifiesto de carga al ingreso o salida (o documento equivalente tal como la DTI) es una pieza importante dentro del control aduanero y es transmitida en forma anticipada, esta información se encuentra disponible en el sitio WEB de la DGA, para que las autoridades gubernamentales que requieran realizar inspecciones sobre algunas de las mercancías manifestadas, marquen los conocimientos de embarque de su interés y la aplicación informática imposibilite que les sea asociado un DUA o solicitud de movilización, hasta tanto la misma autoridad levante la restricción conforme con su legislación.

Los declarantes de aduanas podrán enviar el mensaje del DUA las 24 horas del día, los 365 días del año y la aplicación informática realizará el proceso de validación de esos mensajes en todo momento… Los declarantes de aduanas podrán enviar el mensaje del DUA las 24 horas del día, los 365 días del año y la aplicación informática realizará el proceso de validación de esos mensajes en todo momento. Se procederá a la aceptación del DUA, una vez validado por parte de la aplicación informática todos los requisitos previos, realizada la asociación de imágenes de la documentación (escaneados) y verificado el pago de los tributos. No es necesaria la presentación a la aduana de una forma impresa del DUA. Los originales de los documentos de respaldo del DUA deberán ser archivados y custodiados por el agente de aduanas o declarante, según se trate, durante el plazo que establece la legislación vigente. Los documentos escaneados deberán cumplir con los requerimientos técnicos dictados a tal efecto. El TICA recibe también de cada ente emisor la transmisión de las notas técnicas, validará la operación y almacenará la información de las notas técnicas, debidamente identificadas por el código correspondiente y el número asignado por el ente emisor y por su origen. En caso contrario, rechazará el registro de la nota y notificará al emisor, indicándole el código de error correspondiente. 40

(Ministerio de Hacienda de Costa Rica, 2011)

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Cuando se realice el desalmacenaje en puerto de arribo marítimo o terrestre de mercancías que se encuentren en contenedor, o en instalaciones de depositarios, cuando dicha operación haya sido autorizada por la autoridad aduanera, el número de la unidad de transporte se deberá indicar en el mensaje del DUA, información que se validará contra lo registrado en el manifiesto de ingreso.

AI.1.7. Panamá Última actualización: 2014 En el portal de la Dirección General de Impuestos (DGI) de Panamá, se hace referencia al uso de soluciones tributarias electrónicas41. Asimismo, existe un sitio web en el que se centralizan todos los trámites con las distintas administraciones llamado Panamá Tramita. En el marco del Programa de Competitividad y Apertura Comercial…. se inserta el proyecto de automatización de la Ventanilla Única de Comercio Exterior…

Este sitio web incorpora trámites de exportación y de importación42. En el marco del Programa de Competitividad y Apertura Comercial, también llamado Impulso Panamá43, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y ejecutado por el Ministerio de Comercio e Industrias, se inserta el proyecto de automatización de la Ventanilla Única de Comercio Exterior. Este proyecto se denomina “Panamarket” y para su desarrollo se estableció una oficina responsable del mismo. Con el fin de agilizar los trámites de exportación e importación y alcanzar mayores niveles de competitivad e integración con los países de la zona, el Ministerio de Comercio e Industrias, a través de la Oficina de Panamarket, está llevando a cabo el Proyecto de Automatización de la Ventanilla Única Electrónica de Comercio Exterior. En una primera fase, se estableció un Plan Piloto, en el que participaron 46 empresas con productos que no requieren de autorizaciones o permisos adicionales. Estas empresas realizan todos sus trámites de exportación de manera electrónica, a través del uso del sistema SIGA. En 2014, la Ventanilla Única Electrónica de Comercio Exterior (VUCE) y sus demás funcionalidades, han culminado su etapa de desarrollo por lo que el Sistema se encuentra en la fase de pruebas y ajustes, en un 88% de avance. Sitio de la Dirección General de Ingresos de Panamá. Disponible en: https://www.dgi.gob.pa Sitio Oficial de Panamatramita, del Gobierno Nacional de la República de Panamá. Disponible en: http://www.panamatramita.gob.pa 43 Sitio Oficial de Impulso Panamá, del Ministerio de Comercio e Industrias de Panamá. Disponible en: http://www.impulsopanama.gob.pa/ 41

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La Oficina de PANAMARKET participa activamente en la coordinación y supervisión del desarrollo del proyecto, además, lidera las jornadas de pruebas de aceptación de usuario en las que participa personal del MICI y de las instituciones involucradas, a fin de conocer, explorar, manejar, exponer sus hallazgos y comprobar que el sistema cumple con los requerimientos solicitados y las funcionalidades esperadas. La realización de un trabajo en conjunto, ha permitido que la oficina de PANAMARKET centralice la información de los requerimientos operativos, funcionales y tecnológicos de las entidades gubernamentales que participan en el Proyecto, para desarrollar los procesos adecuados para sus trámites de comercio exterior. Por su parte, la Autoridad Nacional de Aduanas (ANA) de Panamá ha publicado también recientemente su Plan Estratégico 2011-2015 y está avanzando hacia una integración aduanera centroamericana, en el que pretende reforzar las capacidades de sus recursos humanos, dirigido a los procesos de la Integración Aduanera Centroamericana, en temas como:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura I.9. Plan estratégico de la Autoridad Nacional de Aduanas de Panamá La VUCE es ya una iniciativa que está siendo estructurada dentro de un programa por parte de la ANA en su Plan Estratégico 2011-2015. Durante el periodo 2011-2012, ha establecido como proyecto estratégico la incorporación de la figura del OEA.

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En Panamá existe firma electrónica estando a cargo del Registro Público de Panamá, a través de la Dirección Nacional de Firma Digital, como puede apreciarse en el portal oficial del Registro Público de Panamá44. En conclusión, Panamá todavía no dispone de una efectiva ventanilla electrónica única para las operaciones de comercio exterior, aunque se están desarrollando acciones encaminadas a la creación de una VUCE y en la mejora de las aduanas. Un aspecto importante en la ANA como parte de su misión de facilitar y agilizar el comercio exterior, es la creación de una Ventanilla Única Aduanera, que integre a las entidades gubernamentales y al sector privado. Este servicio permitirá a las partes que intervienen en el comercio y el transporte, presentar documentos y/o información en forma automatizada y normalizada en un punto único para cumplir la legislación relacionada con la importación, exportación y tránsito internacional de mercancías, pero realizando previamente una reingeniería de los procesos aduaneros, la cual permitirá de manera gradual su desarrollo e implementación.

En la actualidad se están haciendo importantes esfuerzos por mejorar los espacios físicos existentes en las diferentes administraciones regionales de la aduana…

La Autoridad Nacional de Aduanas (ANA) dentro de su Plan Estratégico 2011-201545 pretende dar respuesta a la creciente demanda de más y mejores servicios para el progresivo volumen comercial que maneja la aduana, y fortalecer el compromiso de facilitar el comercio internacional y el crecimiento económico. En la actualidad se están haciendo importantes esfuerzos por mejorar los espacios físicos existentes en las diferentes administraciones regionales de la aduana, considerándose que los espacios físicos existentes en algunas fronteras, puertos y aeropuertos no son suficientes y no brindan las herramientas ni las condiciones de trabajo necesarias al funcionario. La institución aspira a verse fortalecida al cambiar su plataforma informática ahora denominada SIGA (Sistema Integrado de Gestión Aduanera)46, para simplificar y agilizar procedimientos y equipar a las aduanas con informaciones gerenciales flexibles con respuesta inmediata, capaces de facilitar el proceso de toma de decisiones, fundamental para acelerar el flujo de las operaciones, sin pérdida de control. En este proceso, la capacitación de los usuarios internos y externos del servicio aduanero resulta fundamental. Para Panamá el sector portuario resulta estratégico. El movimiento de mercancías de la industria portuaria, ha tenido un gran crecimiento en el país como nunca antes en este importante sector de la economía mundial. Este crecimiento ha aumentado el número de trabajadores, técnicos y profesionales en el sector, de igual forma, ha aumentado los riesgos de seguridad en el movimiento de la carga puesta en el puerto, tanto para Panamá como para los países receptores de esta carga. Sitio oficial del Registro Público de Panamá: http://www.registro-publico.gob.pa/ (Autoridad Nacional de Aduanas. República de Panamá, 2011) 46 Sitio oficial de la Autoridad Nacional de Aduana de Panamá. Disponible en: http://www.aduanas.gob.pa/ 44 45

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De ahí, la necesidad de introducir controles en los puertos y sitios estratégicos utilizando equipos para la verificación no intrusiva de carga para evitar el ingreso, salida, trasbordo o tránsito de carga riesgosa o mercancía ilícita. En este sentido la aduana se ha visto fortalecida, con la incorporación de 13 escáneres de inspección no intrusiva. A fin de brindar una calidad de servicio excelente en la facilitación del comercio internacional, sin descuidar el aspecto tributario y de seguridad, es necesario, con la finalidad que se vea fortalecida en esa acción, que los Procedimientos Aduaneros, tanto operativos como fiscalizadores y administrativos, estén estandarizados y simplificados. Se requerirá de manera prioritaria una reingeniería completa de esos procedimientos, mediante la adopción de normas de calidad, las cuales contribuyen a establecer controles orientados a satisfacer las necesidades de los clientes y mejorar continuamente los procesos de la organización de manera sistémica, traduciéndose en maximizar el uso de los recursos. Este aspecto resulta fundamental para que Panamá se dirija hacia la integración aduanera centroamericana; de ahí, la importancia de la simplificación, estandarización y homologación de procedimientos aduaneros, particularmente en las operaciones de importación, exportación y tránsito internacional de mercancías. De esta manera, la optimización de los procesos aduaneros mediante el uso de la tecnología de información, comunicación y de procedimientos operativos, fiscalizadores y administrativos es un objetivo estratégico, a fin de facilitar el tráfico internacional de mercancías por medio de los modernos conceptos de destinaciones aduaneras, que son utilizados en el Comercio Internacional. El entorno de VUCE de Panamá es todavía una iniciativa que se encuentra en fase de instrumentación. Durante el periodo 2011-2013 la ANA ha establecido como proyecto estratégico la Aduana Sin Papel que implica la implementación de manejo de la documentación vía electrónica que contribuye a reducir los gastos de funcionamiento del Estado. El proyecto VUCE contempla las siguientes tres fases:

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Figura I.10. Fases de la VUCE de Panamá Panamarket hará uso de la plataforma la cual será implementada por el Registro Único para inicios de 2011. Durante el periodo 2011-2013, la ANA tiene planificado desarrollar un Sistema que apoye a la simplificación de trámites (Ventanilla Única), que incorpore de forma integral a todas las instituciones y/o dependencias del Estado, involucradas en importación y exportación. La ANA tiene previsto crear la estructura informática necesaria, en materia de intercambio de información y trazabilidad, para que sea funcional la implementación del Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional de carga terrestre, los Centros de Facilitación del Comercio, con la adecuación de instalaciones y creación de Puntos de Control Aduanero a fin de dar seguimiento de las mercancías

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en tránsito hacia los países centroamericanos (trazabilidad de la carga), de manera electrónica, para aumentar la presencia aduanera. Así como aplicar la tecnología mediante el sistema de rastreo, utilizando lectores ópticos portátiles para la impresión de códigos de barras y su lectura que permita el control de la operación desde el inicio del tránsito hasta su conclusión.

La ANA tiene previsto crear la estructura informática necesaria, en materia de intercambio de información y trazabilidad, para que sea funcional la implementación del Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional de carga terrestre…

La ANA ha establecido, como objetivo estratégico, velar por la seguridad de la cadena logística de transporte de mercancías, para controlar las operaciones aduaneras y las actividades de los agentes económicos, mediante la gestión del riesgo. Para ello, se pretende perfeccionar los aspectos de control e inteligencia aduanera, dirigida al descubrimiento del contrabando y de las operaciones que puedan afectar la seguridad de la cadena logística de mercancías en el territorio nacional. Esto mediante la recopilación y análisis de la información, datos estadísticos a efectos de monitorear las declaraciones aduaneras, simplificar los controles sin descuido de la seguridad y selectividad de los mismos. Para lo cual, se parte de la base de una información previa, un adecuado análisis de riesgo en la verificación de las mercancías, un seguimiento de contenedores, asegurando la trazabilidad permanente independientemente que estén llenos o vacíos. Ante el reto de Panamá de unirse a la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), la ANA sugiere una labor de divulgación y de consulta con los diferentes actores (agentes navieros, corredores, organismos anuentes, funcionarios de aduanas, etc.); a fin de crear una sensibilización y compenetración con las tareas para alcanzar los resultados esperados, manteniendo siempre informados de los avances y dificultades.

El proceso de unión aduanera entre los países centroamericanos, conlleva negociaciones entre las naciones participantes para alcanzar la armonización arancelaria, tributaria y aduanera, el libre comercio y el libre tránsito entre los Estados Partes. Por lo tanto, procesos de simplificación de trámites, de facilitación de tránsito, entre otros, es más que nunca necesario.

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ANEXO I.2

EXPERIENCIAS SOBRE VENTANILLAS ÚNICAS EN EL ARCO PACÍFICO

Objetivos de aprendizaje

Conocer distintas experiencias y el estado de desarrollo de las iniciativas existentes sobre Ventanillas Únicas en los países del Arco del Pacífico Latinoamericano y, en particular, de la Alianza del Pacífico para que el alumno refuerce los conocimientos sobre Ventanillas Únicas adquiridos durante el curso y reflexione sobre su aplicación a través de un conjunto de casos prácticos presentados sobre las experiencias seguidas en México, Colombia y Chile. A medida que los participantes del curso vayan aportando más información se irá incorporando más información sobre Ventanillas Únicas en otros países. Identificar factores positivos y limitaciones que han incidido en el proceso de implementación de distintas experiencias de VU en los países de la región del Arco del Pacífico Latinoamericano para que el alumno comprenda diferentes soluciones y modelos adoptados a través de un conjunto de casos prácticos presentados sobre las experiencias seguidas en estos países.

AI.2.1. México Esta información se completará a partir de los resultados de la edición actual del curso.

AI.2.2. Colombia Última actualización: 2011 Colombia ha sido uno de los países pioneros en LCA en la implantación de un entorno de Ventanilla Única. Colombia cuenta con una regulación aduanera propia contenida en el Decreto N° 2685 de 1999 y reglamentada por la Resolución N° 4240 de 2000.

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La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)47, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tiene a su cargo la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad. Esta entidad mantiene el Registro Único Tributario (RUT) que constituye el mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar a las personas y entidades que estén sujetos a obligaciones administradas por la DIAN (contribuyentes, declarantes del impuesto de la renta, etc.) incluyendo a importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros a través del NIT (Número de Identificación Tributaria). Todos aquellos clientes de la DIAN que cuenten con certificado digital, podrán realizar de manera virtual en su totalidad los procesos de actualización y solicitudes especiales, a excepción de la actualización de datos de identificación. La información registrada en el RUT se puede compartir con otras entidades del Estado, previo convenio con la DIAN, para efectos de su gestión y control, con la consecuente simplificación de trámites. Colombia dispone de una VUCE48 que fue creada mediante un decreto que involucró a los Ministros de las entidades relacionadas, las cuales incluyen a 18 instituciones a nivel nacional. La Ventanilla de Comercio Exterior —VUCE—, cuenta con tres módulos que son Importaciones, Exportaciones y Formulario Único de Comercio Exterior (FUCE). El usuario puede efectuar las operaciones de comercio exterior, vía Internet, ante las entidades competentes para la realización de sus operaciones de comercio exterior. El sistema garantiza la seguridad tecnológica y jurídica de los diferentes trámites, al integrar la firma digital. Adicionalmente, permite el pago electrónico en línea, buscando de esta manera agilizar este trámite. La entidad que lidera la VUCE es el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia.

La evolución de la VUCE en Colombia ha sido notable desde el 2004, contándose al momento con una estrategia comunicacional para su aplicación y un sistema de e-learning para la capacitación de los funcionarios y otros actores involucrados. Desde finales de 2005 el trámite electrónico para obtener las autorizaciones previas a la transacción es obligatorio.

47 48

Sitio web de la DIAN: www.dian.gov.co Sitio oficial de la VUCE de Colombia: www.vuce.gov.co

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Por su parte, el sistema de gestión aduanera actual es MUISCA (Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control Automatizado). La DIAN49 ha consolidado nuevos procedimientos destinados a agilizar el ingreso y la exportación y salida de mercancías del territorio nacional ofreciendo los servicios informáticos, control y facilitación de los diferentes procesos adelantados por los agentes económicos. El usuario cuenta con diversas formas de entrega de la información (diligenciamiento virtual de los documentos o entrega masiva a través del servicio en presentación de información por envío de archivos), lo que posibilita mejorar la calidad de la información y disminución de costos en la operación. Los beneficios más importantes de este servicio son:

Elaboración Propia

Figura I.11. Beneficios de los servicios de entrega de la información

Dentro del procedimiento de ingreso, los transportadores y agentes de carga internacional, pueden documentar y/o manifestar virtualmente la carga que va a ingresar o salir del país. La información de la carga que ingresa se recibe en línea antes de la llegada del medio de transporte al país; eliminando la entrega de información en papel y simplificando el proceso de descargue físico de la mercancía. En cuanto a la carga que sale del país, el servicio permite el cierre del proceso de exportación en tiempo real. Se comunica la decisión de reconocimiento de la carga al momento que el transportador avise la llegada o realice el informe de inconsistencias, lo que permite disponer de la carga más rápidamente. Las funcionalidades ofrecidas por la DIAN para los procesos de entrada de mercancías e importación cumplen con los siguientes objetivos: Facilitación: Cumplimiento de obligaciones a través de los servicios de diligenciamiento web o por envío de archivos; servicios con los cuales desde el 2006 están familiarizados los usuarios, para el cumplimiento de obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias. Eliminación del uso del papel en los trámites del proceso de importación y exportación. 49

(Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia, 2010)

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Cobertura: Ampliación al 100% de la cobertura de los procedimientos que se realizan a través de servicios informáticos electrónicos tanto para exportación como para importación. Se automatiza el trámite de transbordo y de correcciones de información. Calidad de la información: Se garantiza la efectividad de la información recibida de los documentos de transporte, manifiesto e informe de descargue e inconsistencias, así como solicitudes de autorización de embarque, registros, contratos y solicitudes debido a que se realizan innumerables validaciones como el registro y calidad de usuarios aduaneros. Interoperabilidad: Permite interactuar procesos o información desde sistemas electrónicos; asociar información de DIAN con las empresas nacionales, DIAN con las oficinas de las empresas en el exterior, DIAN con otros organismos del gobierno (por ejemplo, con la VUCE) e incluso DIAN y aduanas de otros países. Internacionalización: En el proceso de ingreso y salida de mercancías se han tenido en cuenta los lineamientos internacionales de las aduanas modernas: Marco normativo de la OMA para asegurar y facilitar el comercio global, y compromisos de Colombia en convenios internacionales que se están negociando. Cada uno de los organismos intervinientes en la VUCE puede disponer de su propio sistema de información, que se encuentra integrado. Así el ICA tiene el Sistema de Información Sanitario para Importación y Exportación de Productos Agrícolas y Pecuarios, el INVIMA dispone de un servicio electrónico para trámites y servicios en línea.

La evolución de la VUCE en Colombia ha sido notable desde el 2004, contándose al momento con una estrategia comunicacional para su aplicación y un sistema de e-learning para la capacitación de los funcionarios y otros actores involucrados…. El modo de funcionamiento de la VUCE es electrónico-transaccional con más de 39.700 usuarios reportados. Mediante la VUCE se realizan trámites relacionados con los requisitos, certificaciones, permisos y visto buenos previos requeridos en las operaciones de importación y exportación, así como con el Formulario Único de Comercio Exterior (FUCE), que habilita el proceso electrónico para las inscripciones ante las diferentes entidades. La VUCE emplea la firma electrónica avanzada para todas las transacciones que se realizan, utilizando un intercambio estándar de documentos, a través del formato XML y Servicios Web lo que garantiza una arquitectura totalmente abierta, integrable e interoperable. La VUCE soporta también la emisión de certificados de origen, los cuales pueden ser tramitados con antelación para su pre-aprobación, quedando almacenados en una base de datos, pero siguen requiriendo de la presentación física del mismo en las oficinas regionales para su aprobación. Asimismo, la conexión con los bancos permite efectuar los pagos electrónicos requeridos de los trámites y verificar automáticamente que estos han sido ejecutados a través de la pasarela ACH.

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Al finalizar el trámite, el documento queda disponible para que sea consultado por el usuario, la DIAN y las entidades de control que lo requieran. En el 2010 se creó el módulo de inspección simultánea con el objetivo de coordinar a las entidades para que realicen simultáneamente las inspecciones aduaneras, sanitarias y de control antinarcóticos, incluyendo la realización de agendas conjuntas, los pagos electrónicos y la gestión por perfiles de riesgo. Este módulo entrará en operación en marzo de 2011 para exportación de carga “contenerizada” en puertos. Entre las mejoras por realizar se incluyen:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura I.12. Mejoras a realizar en la VUCE

AI.2.3. Chile Última actualización: 2012 Para Chile, la reducción de los costos logísticos y la mejora en la calidad de los servicios de transporte son desafíos centrales en los procesos de globalización económica, integración regional y desarrollo interno de los países. Los servicios de transporte más rápidos, integrados, seguros y especializados contribuyen a la coordinación de los procesos de producción y comercialización, incrementan la productividad de los agentes económicos, amplían los mercados, integran efectivamente el territorio y mejoran la calidad de vida de las personas. En este contexto, los servicios logísticos de transporte, los recursos e infraestructuras utilizadas, su impacto en la satisfacción del cliente y sus prácticas particulares con-

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forman un servicio particularmente relevante para acceder a los mercados de forma eficiente, sustentable y en línea con las cambiantes necesidades de los clientes. Así lo entiende el Ministerio de Hacienda que es el Ministerio económico con mayor peso. De él depende la Subsecretaría de Hacienda. Entre los organismos relacionados con el Ministerio de Hacienda destacan:

El Servicio Nacional de Aduanas, ofrece información sobre normativa de comercio exterior, estadísticas, informes, acuerdos internacionales suscritos por Chile y agentes de aduanas. La información se puede consultar a través de su página Web (www.aduana.cl). A través de ella, se pueden realizar también un significativo número de trámites electrónicos. Este organismo, trabaja en estrecha colaboración con otros organismos implicados en la autorización del ingreso de mercancías al país, como la Autoridad Sanitaria de la Región Metropolitana (ASRML), para los productos alimenticios, el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) para productos agrícolas y derivados de animales y el Instituto de Salud Pública (ISP) para productos cosméticos y medicamentos. El Servicio de Impuestos Internos, se dedica a la aplicación y fiscalización de los impuestos de carácter interAsesora al Ministerio de Hacienda en materia tributaria y resuelve reclamos respecto de la aplicación de los impuestos. Su página Web es: www.sii.cl. Superintendencia de Valores y Seguros (SVS): Regula y fiscaliza las actividades de los agentes e intermediarios del mercado de valores, inversores institucionales y todas aquellas entidades que participen en los mercados de valores y seguros en Chile. Su página Web es: www.svs.cl. Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF): Regula y fiscaliza las actividades de los bancos y las instituciones financieras, con el fin de garantizar el funcionamiento del sistema financiero. Vela por la transparencia, veracidad y calidad de la información y prepara normativas y regulaciones, en un marco de optimización de la asignación de recursos financieros. Asimismo, supervisa a empresas, dentro de cuyas actividades se incluye la emisión de tarjetas de crédito. Su página Web es: http://www.sbif.cl

Con el SICEX, los comerciantes tendrán acceso a cinco ministerios y diecinueve servicios gubernamentales, evitando procesos dilatados para obtener permisos y autorizaciones de numerosas agencias…

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El Ministerio de Economía, está conformado por la Subsecretaría de Economía y la Subsecretaría de Pesca. Dentro de la Subsecretaría de Economía destacan: El Departamento de Comercio Exterior, que tiene como principal misión asesorar al Ministro de Economía en materias de comercio exterior e inserción de Chile en los mercados internacionales. El Comité de Inversiones Extranjeras (CINVER): Dicho organismo, dedicado a la inversión, se caracteriza por ser el ente público mediante el cual se canaliza la inversión extranjera productiva que ingresa a Chile a través del Decreto Ley 600. Para mayor información, las páginas Web son: http://www.foreigninvestment.cl y www.cinver.cl. Corporación de Fomento de la Producción (CORFO): Creada en 1939, es el organismo del Estado chileno encargado de impulsar la actividad productiva nacional, promoviendo el desarrollo económico de Chile, a través del fomento de la competitividad, la inversión y la modernización productiva. Su página Web se puede consultar en http://www.corfo.cl.

El Ministerio de Hacienda anunció la implementación de un Sistema Integrado de Comercio Exterior50 (SICEX) parcialmente financiado por un préstamo de 7 millones de dólares aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El sistema implementará la Ventanilla Única para el comercio exterior, con el objetivo de facilitar los trámites a las empresas exportadoras e importadoras. Con el SICEX, los comerciantes tendrán acceso a cinco ministerios y diecinueve servicios gubernamentales, evitando procesos dilatados para obtener permisos y autorizaciones de numerosas agencias. El proyecto del SICEX beneficiará en términos de ahorro del papel y la maximización de tecnologías de la información, evitando la duplicación de datos y mejorando la coordinación entre los servicios públicos, incluyendo la interoperabilidad del SICEX con las ventanillas únicas de otros países. El Sistema Integrado de Comercio Exterior – SICEX, es un paso más y viene a concretar los esfuerzos que ha estado haciendo el país, en la simplificación y automatización de procesos de Comercio exterior. El proyecto SICEX pretende proveer los mecanismos que permitan implantar en Chile un portal único en que los Exportadores, Importadores y Agentes de Aduana puedan hacer los trámites necesarios para materializar electrónicamente sus operaciones de comercio exterior, estableciéndose una red interoperable entre las agencias públicas y privadas que participan en las transacciones de comercio internacional, así como con otros países. Para concretar este objetivo, el SICEX debe:

El Gobierno de Chile por Decreto Supremo N° 1049 del 28-09-2010 del Ministerio de Hacienda, ha creado una comisión asesora del Presidente de la República, para el establecimiento del Sistema Integrado de Comercio Exterior 50

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Elaboración propia

Figura I.13. Objetivos del SICEX

El proyecto se abordará en tres grandes etapas con el siguiente cronograma: SICEX – Exportaciones

Operando en modalidad Piloto en el primer trimestre del año 2012; para iniciar con la totalidad de sus operaciones dentro del mismo año.

SICEX –Importaciones

Operando en modalidad Piloto en el primer trimestre del 2013, para completar su operación dentro del mismo año.

SICEX – Transito

Operando en modalidad Piloto dentro del primer semestre del 2014 y completar su operación en el transcurso del año.

La combinación de los sistemas de Ventanilla Única tales como el SICEX con los sistemas PCS tales como el sistema SILCOMEX existente en el puerto de Valparaíso, permitirán ofrecer soluciones que mejoran significativamente los controles por parte de los organismos públicos, pero al mismo tiempo simplifican y mejoran los procedimientos existentes en el comercio exterior consiguiendo substanciales ahorros de costes y tiempo de estancia de las mercancías en los puertos. El Servicio Nacional de Aduanas, es el organismo público de administración autónoma responsable de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de Chile, recaudar los derechos e impuestos vinculados al comercio

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exterior (incluidos el IVA y los impuestos específicos), generar las estadísticas del intercambio comercial de Chile y realizar otras tareas que le encomienda la ley. Los ejes estratégicos de la labor de Aduanas son la fiscalización, la facilitación del comercio exterior y la incorporación de tecnologías de la información en ambos procesos, tanto de importación como de exportación. Todos los procedimientos aduaneros se encuentran disponibles en la sede web del Servicio Nacional de Aduanas (www.aduana.cl) y permite un conjunto de tramitaciones en línea y transmisiones electrónicas de declaraciones, así como un amplio rango de consultas on-line, tales como: Declaración de ingreso – Pago electrónico. Declaración Única de Salida – IVV. Inscripción de productos. Solicitudes de traslado de depósitos y declaraciones de tránsito. Sistema de Generación de Estadísticas (SIGES). Ventanilla única de Aduanas – CONAF, con la coordinación bilateral de sistemas y procedimientos con diez servicios públicos. Consultas de distinta índole, incluyendo consultas entre aduana y puertos.

Sistemas para manifiestos de carga electrónicos marítimo, ferroviario, terrestre, aéreo y courier, que incluyen tanto guías de funcionamiento, especificaciones de mensajes y normativas. …el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) del Ministerio de Agricultura, es otro organismo de especial relevancia en el entorno de Ventanilla Única

En conclusión, el sistema desarrollado por la Aduana de Chile ofrece un entorno digital muy avanzado que da soporte a distintos tipos de tecnologías para facilitar las tramitaciones a los operadores económicos y garantizar la seguridad tales como redes de valor agregado (VANs), firmas digitales y otras técnicas de seguridad y servicios web.

… las Secretarias Regionales Ministeriales (SEREMIS) de Salud, representan al Ministerio de Salud en la región correspondiente, y velan por el cumplimiento de las normas, planes, programas y políticas nacionales de salud fijados por la autoridad. Los servicios web son un estándar especialmente interesante para conseguir una efectiva integración de la VUCE con la VUP y con el PCS. Entre los servicios web dis-

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ponibles, que utilizan el estándar SOAP, destacan los servicios web para la comunicación Puerto-Aduanas, incluyendo la comunicación de manifiestos. Adicionalmente al Servicio Nacional de Aduanas, el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) del Ministerio de Agricultura, es otro organismo de especial relevancia en el entorno de Ventanilla Única. Es el organismo oficial que regula la importación y exportación de productos de origen animal y vegetal, efectuando la inspección de cargas, personas y equipajes en frontera. Por su parte, el Instituto de Salud Pública (ISP) es la rama científico-técnica de la Autoridad Sanitaria, encargada en todo el territorio nacional, del control y regulación de productos farmacéuticos, cosméticos, pesticidas de uso sanitario y doméstico y de los dispositivos de uso médico, que se fabriquen, importen y distribuyan en Chile, teniendo de esta forma una responsabilidad de fiscalización y control de los productos importados que sean de su competencia. Asimismo, las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMIS) de Salud, representan al Ministerio de Salud en la región correspondiente, y velan por el cumplimiento de las normas, planes, programas y políticas nacionales de salud fijados por la autoridad. Además, les corresponde controlar el ingreso al país de productos que pudieran constituir un riesgo para la salud de la población relacionada con: alimentos, medicamentos de uso personal, alimentos de uso médico, productos químicos, pesticidas y radiactivos de segunda y tercera Categoría. Dada la relevancia de este sector, el Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA), se encarga de los aspectos relacionados con el control sanitario de los animales acuáticos, incluidas la adopción y la ejecución de medidas para evitar la introducción de enfermedades que afecten los recursos hidrobiológicos y otorgando la garantía oficial de la inocuidad de los productos pesqueros de exportación. Todo producto pesquero que desee ser exportado, debe contar con el visto bueno del Servicio, previo a su embarque. Asimismo, el Servicio tiene como objetivo implementar las acciones destinadas a resguardar la condición sanitaria de las especies acuáticas del país; por ello, le corresponde el control de Importaciones de especies vivas con la finalidad de proteger las especies autóctonas y al medio acuático de la introducción de enfermedades de alto riesgo.

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ANEXO I.3

EXPERIENCIAS SOBRE VENTANILLAS ÚNICAS EN EL MERCOSUR

Objetivos de aprendizaje Conocer distintas experiencias y el estado de desarrollo de las iniciativas existentes sobre Ventanillas Únicas en los países del Mercosur para que el alumno refuerce los conocimientos sobre Ventanillas Únicas adquiridos durante el curso y reflexione sobre su aplicación, tomando como ejemplo las experiencias seguidas en Brasil y Uruguay.

Identificar factores positivos y limitaciones que han incidido en el proceso de implementación de distintas experiencias de VU en los países de Sudamérica para que el alumno comprenda diferentes soluciones y modelos adoptados a través de un conjunto de casos prácticos presentados sobre las experiencias seguidas en estos países.

AI.3.1. Brasil Última actualización: 2014 El nuevo Programa Portal Único de Comercio Exterior51 se configura en Brasil, como la Ventanilla Única de Comercio Exterior partiendo del actual Sistema Integrado de Comercio Exterior (SISCOMEX). El Programa Portal Único de Comercio Exterior es una iniciativa de rediseño de los procesos de importación, exportación y tránsito aduanero. Mediante este rediseño se busca establecer procesos más eficientes, armonizados e integrados con todos los participantes del comercio exterior públicos y privados. El programa ha establecido como objetivo reducir, en 2016, a 8 días la conclusión de una operación de exportación frente a los 13 días que son reportados actualmente por la base de datos Doing Business del Banco Mundial, y, en 2017, a 10 días la conclusión de una operación de importación frente a los 17 días reportados actualmente por esa misma base de datos. 51

http://portal.siscomex.gov.br/conheca-o-portal/programa-portal-unico-de-comercio-exterior

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Partiendo de la información publicada por el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, SISCOMEX es una herramienta informatizada utilizada para el control gubernamental del comercio exterior brasileño, que inició sus operaciones en 1993 para las exportaciones y en 1997 para las importaciones. Se trata de una herramienta facilitadora, que permite la adopción de un único flujo de información, eliminando controles paralelos y disminuyendo significativamente el número de documentos implicados en las operaciones. Mediante el actual sistema SISCOMEX, utilizado como sistema de gestión aduanera, ya se integran las actividades de organismos gestores del comercio exterior brasileño, permitiendo el acompañamiento, orientación y control de las diversas etapas del proceso exportador e importador. El sistema permite que las operaciones de exportación e importación registradas, puedan ser analizadas inmediatamente por los órganos competentes, facilitando la liberación de las mercancías. Por lo tanto, SISCOMEX permite el aumento de la competitividad de las empresas exportadoras, en la medida que reduce el costo de la burocracia y aumenta la rapidez de los procesos. Los órganos gestores del actual sistema SISCOMEX son la Secretaría de Comercio Exterior (SECEX), la Agencia Tributaria de Brasil (RFB, Receita Federal do Brasil) y el Banco Central de Brasil (BACEN). Asimismo, tiene como usuarios a los siguientes actores: Importadores, exportadores, depositarios y transportistas, bien de forma directa o a través de sus representantes legales. La RFB, la SECEX, los órganos de control de comercio exterior y las Secretarias de Hacienda o de Finanzas de los Estados y del Distrito Federal, por medio de sus servidores. Las instituciones financieras autorizadas por la SECEX a elaborar las Licencias de Importación. El BACEN y las instituciones financieras autorizadas a operar con el cambio de moneda, mediante el acceso a los datos transferidos al sistema de información del Banco Central (SISBACEN). SISCOMEX

SECEX

RECEITA FEDERAL

BACEN

Fuente: (Fundación Valenciaport, 2011)

Figura I.14. Actores participantes en SISCOMEX

ATORES

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De esta forma, SISCOMEX ya consiguió integrar la información en un único flujo:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

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Mediante el actual sistema SISCOMEX los exportadores e importadores pueden realizar un registro y un acompañamiento de sus operaciones, recibir mensajes y comunicarse con los órganos responsables de las autorizaciones y fiscalización. Las operaciones, tanto de exportación como de importación, pueden realizarse a través de Internet, mediante el uso de un certificado digital. Todos los actos legales, reglamentarios y administrativos, que modifican, complementan o producen efectos sobre la legislación de comercio exterior vigente, se encuentran implementados en el SISCOMEX desde su entrada en vigor en el país. SISCOMEX permite tanto a los órganos gestores como a los demás órganos y entidades de gobierno, que intervienen en el comercio exterior como reguladores de algunas operaciones (control administrativo), acompañar, controlar y también intervenir en el proceso de salida o entrada de productos en el país. El SISCOMEX tiene cuatro módulos diferenciados pero conectados entre sí en aquellos procesos en los que se considera necesario: SISCOMEX – Importación. SISCOMEX – Exportación. SISCOMEX – Tránsito, y SISCOMEX – Carga El módulo SISCOMEX – Carga dispone de funciones muy avanzadas que permiten la recopilación de datos tanto de compañías de navegación como de consolidadores soportando tantos conocimientos máster como conocimientos house…

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Adicionalmente, el SISCOMEX se encuentra complementado por otros sistemas adicionales para el control de carga aérea (Mantra) y terrestre (MIC-DTA) y por un sistema de análisis de riesgos (Radar) que actúa durante los procesos de fiscalización aduanera y permite la identificación de los distintos agentes que operan en el comercio exterior. En lo que respecta el módulo SISCOMEX – Carga, este se encuentra integrado desde 2008 con otro sistema denominado Mercante que permite gestionar la recaudación de la tasa aplicada al flete marítimo para la renovación de la marina mercante. El módulo SISCOMEX – Carga dispone de funciones muy avanzadas que permiten la recopilación de datos tanto de compañías de navegación como de consolidadores soportando tanto conocimientos máster como conocimientos house o hijos, e incluyendo funciones de endoso electrónico de estos conocimientos de embarque que permiten agilizar los procesos de control aduanero. En el módulo SISCOMEX – Carga interactúan los transportistas (empresa de navegación operadora, empresa de navegación asociada en servicios conjuntos, consolidador, desconsolidador y agente de carga), los consignatarios (importadores o bancos comerciales), los operadores portuarios que efectúan las operaciones de carga y descarga de buques en terminales portuarias y los depositarios que proporcionan los servicios de almacenaje de las mercancías en recintos aduaneros de las zonas primarias y secundarias. La presentación de los manifiestos de entrada a través de SISCOMEX-Carga debe realizarse con 48 horas de antelación y para los manifiestos de salida con 18 horas de antelación. Asimismo, el SISCOMEX relaciona las operaciones de descarga de mercancías con las declaraciones de importación cruzando y verificando la exactitud de algunos datos de ambas operaciones. SISCOMEX se encuentra enmarcado dentro de un proceso de reingeniería de procesos y mejora continua que le permite evolucionar y adaptarse a las nuevas necesidades normativas y a las nuevas tecnologías. Así, en diciembre de 2010, se finalizó dentro de SISCOMEX el nuevo sistema informatizado de exportación de la SECEX denominado Novoex. Este proceso se ha visto reforzado con el lanzamiento del Programa Portal Único de Comercio Exterior en 2014. El programa de Portal Único se basa en cuatro pilares52: Integración a distintos niveles:

Entre los actores del comercio exterior. Para ello se ha establecido una cooperación entre los participantes del gobierno y del sector privado para la planificación y desarrollo del programa. Se ha creado una estructura de gobernanza con 22 órganos de gobierno bajo la coordinación conjunta de la Secretaría de la RFB (Administración tributaria) y la Secretaría de Comercio Exterior bajo la supervisión de la Casa Civil (Presidencia). Esta estructura cuenta con la cooperación del sector privado mediante entidades representativas de los diferentes participantes privados en las operaciones de comercio exterior.

Entre los procesos de comercio exterior y las exigencias de datos y documentos, comenzando por una etapa inicial de compartición de datos para facilitar el cum-

Véase http://portal.siscomex.gov.br/conheca-o-portal/programa-portal-unico-de-comercio-exterior

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plimiento de sus competencias para poder pasar en una segunda etapa a una compartición de metodologías de trabajo, llegando a la integración de la inteligencia que permitirá la creación de sistemas de inteligencia capaces de identificar irregularidades en las operaciones a partir de criterios de control y autorización de diversos órganos. Entre los sistemas informáticos en los que se busca el objetivo central de SISCOMEX de ser el instrumento administrativo que integra las actividades de registro, acompañamiento y control de las operaciones de comercio exterior, a través de un flujo único, computarizado, de informaciones.

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Rediseño de procesos: La actual formulación del sistema de procesamiento de las operaciones de comercio exterior tiene su base en la estructura que se desarrolló en 1990, con la introducción de SISCOMEX, y no toma en consideración la importante evolución del comercio brasileño y las nuevas necesidades de control que han ido surgiendo para atender a las políticas públicas administradas por los distintos organismos y agencias en áreas tales como el medioambiente, la salud humana, la seguridad alimentaria, la seguridad pública y la seguridad de los consumidores. Cada nueva necesidad de control requiere una nueva etapa procedimental que no siempre se encuentra armonizada con los procesos generales de una exportación o importación. Con la acumulación de estas etapas de control, unido al incremento de los flujos de cargas a ser controladas se genera una congestión en los procesos que conllevan retrasos e imprevisibilidad de las operaciones aumentando los costos. Esta situación genera una necesidad de rediseñar los procesos con la participación de todos los actores envueltos, a través de una identificación y caracterización de todos los procesos y exigencias de datos actuales, la definición y medición de un conjunto de indicadores de desempeño, la identificación de cuellos de botella y la definición y materialización de las oportunidades de mejora, mediante un rediseño de los procesos y la eliminación de etapas o exigencias redundantes o innecesarias. Tecnologías de la información: El tercer pilar del Portal Único de Comercio Exterior es utilizar los recursos tecnológicos más modernos para la informatización de los procesos reformulados, con la introducción de nuevas herramientas y la apertura e integración de los sistemas existentes para permitir que un dato que ya se encuentra en un sistema pueda ser compartido con los demás sistemas que lo necesiten. El programa incluye en su alcance procesos dedicados a la gestión del propio programa, un conjunto de entregas en las área de regulación, capacitación y apoyo a los equipos, modelo de gobernanza, mapa de competencias y flujos de información, modelo de cooperación con el sector privado y prospección de iniciativas similares. Como proyectos priorizados se incluyen la creación del propio portal y de módulos para la exportación, importación, registro de participantes, catálogo de productos y presentación de documentos digitalizados que sustituyan al papel. Los pasos en la implantación de la ventanilla única se estructuran en cinco: 1. Conseguir una aduana sin papel, pago on-line de tributos y control del riesgo fiscal a través de un portal único que se conecte con los exportadores, importadores y despachantes.

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2. Conectar otros sistemas de gobierno, con intercambio de datos on-line y certificados digitales. 3. Intercambio de documentos con la autoridad portuaria, tanto en el ámbito marítimo y aéreo, áreas de libre comercio, operadores de terminales y otros agentes portuarios. 4. Plataforma nacional de logística, con informaciones de operadores y prestadores de servicios (despachantes, bancos, aseguradoras, prestadores de servicios a la carga, …). 5. Sistema regional de intercambio de información o comercio sin papel en la frontera. Los resultados que se esperan de este programa son una reducción de los plazos y costo operacional del comercio exterior, la eliminación de la redundancia en la información, la simplificación de procedimientos, con gestión inteligente del riesgo e inspecciones coordinadas de mercancías, una optimización de la infraestructura logística, una mayor participación de pequeñas y medianas empresas en el comercio exterior, una mejora de la publicación de estadísticas del comercio exterior y una mayor transparencia en la gestión de los órganos intervenientes.

AI.3.2. Uruguay Última actualización: 2014 Uruguay ha implantado recientemente la Ventanilla Única para el Comercio Exterior (VUCE). El proyecto ha sido liderado por la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) y la Comisión Interministerial para Asuntos de Comercio Exterior (CIACEX). VUCE está constituida por un sistema informático dirigido principalmente a ofrecer servicios a importadores, exportadores y despachantes de aduanas quienes deberán estar previamente registrados en ese sistema. La VUCE se constituye como un punto único de ingreso de información para organismos que estará conectado con los organismos emisores de documentos obligatorios y con la Dirección Nacional de Aduanas, transfiriendo los datos de forma electrónica y sin necesidad de presentar papeles. Para dar validez legal a los trámites, el usuario deberá contar con firma electrónica. En caso de no disponer de una se puede acceder únicamente a algunas consultas o trámites especiales que no requieren firma. Además ofrecerá mecanismos de comunicación con los sistemas privados para evitar duplicación de información y posibles inconsistencias. Todos los procesos tendrán procedimientos alternativos para no detener la operación en caso de indisponibilidad de la plataforma. Al finalizar los trámites ofrecerá una pasarela para realizar el pago electrónico de todos los cargos generados durante la operación.

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En Uruguay, existe desde hace varios años un avanzado sistema de gestión aduanera (LUCIA), el cual permite automatizar la gran mayoría de los procedimientos aduaneros, facilitando la gestión y el análisis de información. Desde el año 2010, la Dirección Nacional de Aduanas ha puesto en marcha el Programa de Modernización de Aduanas, con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo. Como parte de este programa, se inició un proyecto de Planificación Estratégica donde se definen los principales objetivos para los siguientes años y a partir de estos se identifican proyectos clave que deben ejecutarse para posicionar la Aduana Uruguaya como referente y modelo.

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Figura I.15. Mapa Estratégico de la DNA Dentro del Plan Estratégico de dicha institución53 se crea el proyecto de Ventanilla Única de Comercio Exterior como uno de los pilares para la transformación del Comercio. El proyecto de Ventanilla Única se inicia formalmente en el año 2011, co-liderado por la Dirección Nacional de Aduanas y la Comisión Interministerial para Asuntos de Comercio Exterior. El mismo se financia principalmente con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo. Durante el 2011 y 2012, sus avances se centraron en el análisis de los procesos de comercio exterior en los organismos vinculados a la Dirección Nacional de Aduanas. La VUCE permite crear a exportadores, importadores o despachantes una operación de comercio exterior, que se configura como el contenedor donde se gestionarán todos los documentos obligatorios asociados a esa operación. Partiendo del tipo de operación y mercancías (según nomenclatura combinada de Mercosur), el sistema 53

http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/file/10791/1/dna_-_plan_estrategico_2013-2020.pdf

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VUCE consulta con el sistema de aduanas donde reside la información de todos los requisitos y medidas arancelarias y no arancelarias que se encuentran asociadas con el producto, así como los documentos requeridos que se deben completar para la operación. El usuario podrá gestionar cada uno de los trámites tal y como lo hace en papel pero de forma electrónica y sin moverse de su oficina, completando la información requerida para el trámite para que VUCE envíe las solicitudes electrónicamente a los organismos competentes. Una vez aprobados, se transmitirán los documentos de forma electrónica a la Dirección Nacional de Aduanas. Actualmente se han identificado más de 100 procesos distintos que se deberán modelar en plataforma. Es por este motivo que la implementación de los trámites se realizará de forma gradual a medida que los organismos emisores de documentos adapten o desarrollen sus sistemas para establecer las conexiones. Debido a la existencia de un fuerte sistema de gestión aduanera, la Ventanilla Única se centra principalmente en la automatización de los procesos de emisión de documentos obligatorios por parte de los organismos vinculados a la Aduana (Autoridades Sanitarias, Puertos, Industrias, etc.).

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Figura I.16. Principales Instituciones Vinculadas a la VU La VUCE de Uruguay se encuentra financiada principalmente a través del Programa de Apoyo a los Servicios Globales de Exportación, ejecutado por el instituto Uruguay XXI. El proyecto nace con el fin de alcanzar la siguiente visión estratégica: Uruguay como polo logístico regional. Facilitación y Optimización de las operaciones de comercio exterior. Para alcanzar tales objetivos se fijan las siguientes premisas:

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Mantener las competencias de cada Organismo. Mantener o mejorar las funcionalidades para el usuario. Mantener o mejorar los controles sobre la mercadería. La VUCE se encuentra dentro de un proceso de modernización que está atravesando la DNA. La VUCE es una iniciativa estratégica para posicionar a la DNA como organismo facilitador. Esta iniciativa se encuentra integrada en otras como: DUA digital. Pago descentralizado. Rediseño Puerto de Montevideo. Centro Nacional de Verificación Aduanera. Operador Económico Autorizado. Las principales características con las que contará la VUCE son: Única: La Ventanilla Única de Comercio Exterior será un único punto de ingreso para realizar todos los trámites asociados a las operaciones de importación, exportación y tránsito.

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Electrónica: Todos los documentos y la información transferida será de forma electrónica y con los más altos estándares de seguridad (firma electrónica). Integrada: Estará conectado con más de 30 organismos que participan de las operaciones de comercio exterior. Accesible: El sistema estará disponible desde cualquier lugar con internet, operando las 24 horas los 365 días del año. La Ventanilla Única pretende abarcar a todos los organismos y agencias vinculadas al comercio exterior. Dado que no es posible lograr una integración de una sola vez con todos los actores del comercio exterior, surge la necesidad de definir como se irán incorporando los distintos organismos y agencias a la VU. La decisión que se adoptó fue integrar primeramente a la VUCE a aquellos con mayor participación en el comercio exterior. Como se puede observar en la siguiente gráfica los organismos que presentan mayor incidencia en las operaciones de comercio exterior son: el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) y el Ministerio de Salud Pública (MSP).

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Figura I.17. Distribución de certificados emitidos anualmente (2011) Si se hace un análisis a la VUCE desde diferentes puntos de vista podemos observar las diferentes bondades que esta ofrece. Si se observa la VUCE como articulador: Canal que coordina e integra las diferentes iniciativas de facilitación del comercio exterior. Sinergia y Unidad DNA-VUCE. Medio para canalizar inquietudes, sugerencias, problemas. Si se observa la VUCE como plataforma: Portal para gestionar tramites de Comercio Exterior: Importaciones, Exportaciones y Tránsitos. Registro integrado de Usuarios. Usuarios de Organismos. Importaciones/Exportaciones. Despachantes de Aduana. Técnicos Firmantes. Credenciales integradas. Usuarios autorizados por organismos. Permisos vigentes. Vigencias variables.

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Registro integrado de Productos, Plantas, Depósitos, etc. Las autorizaciones de registros serán realizadas por cada organismo. Presentación de muestras o documentación especial en el organismo que autoriza. Manejo de habilitaciones, vigencias, inspecciones. Mecanismos de comunicación con sistemas privados. Procedimientos alternativos ante fallos. Pago integrado para las gestiones en organismos A través de la VUCE podrán realizarse entre otras operaciones: solicitud de certificados, autorización de Organismos, transmisión a la DNA (si corresponde) y manejo de agenda para inspecciones.

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Un aspecto importante que se logró en 2013 es la creación formal de la VUCE dentro de la estructura del Estado. El esquema elegido es que la misma dependa del Instituto de Promoción de Inversiones y Exportaciones, que es una persona pública de derecho privado. Otros avances alcanzados en la VUCE han sido la selección e instalación de la plataforma tecnológica y se han modelado ya varios procedimientos de comercio exterior que fueron diseñados en 2012 y se están incorporando de forma progresiva nuevos procesos en la VUCE. En noviembre de 2013 entraron en producción el registro de empresas, el primer proceso de importación y el mecanismo de comunicación para el envío electrónico a aduanas.

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ANEXO I.4

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN LA CREACIÓN DE UN ENTORNO DE VENTANILLA ÚNICA

Objetivos de aprendizaje Conocer experiencias en países ubicados fuera de LAC sobre la creación de un entorno de Ventanilla Única para que el alumno refuerce los conocimientos sobre Ventanillas Únicas adquiridos durante el curso y reflexione sobre su aplicación, tomando como ejemplo las experiencias seguidas en algunos países fuera de LAC tales como Corea, España, Suecia, Senegal y Mauricio. Identificar principales diferencias y semejanzas del entorno de Ventanilla Única en países ubicados fuera de LAC para que el alumno comprenda diferentes soluciones y modelos adoptados a través de un conjunto de casos prácticos presentados sobre las experiencias seguidas en estos países. En este Anexo se presentan como casos de referencia a nivel internacional, algunos ejemplos de experiencias de Ventanillas Únicas en diferentes países, tratando de compilar sus lecciones aprendidas. Es curioso destacar que esas lecciones aprendidas se encuentran en parte condicionadas al perfil de la organización que lidera la Ventanilla Única, poniéndose en énfasis más unos aspectos que otros, en cada una de las experiencias. También es interesante observar que todas las iniciativas de Ventanilla Única analizadas tienen distintas componentes que hacen única la experiencia vivida y difícilmente replicable de forma exacta en otros países.

AI.4.1. República de Corea Última actualización: 2011 La República de Corea es un país orientado al comercio en el cual el 70% de su PIB se corresponde a este comercio internacional. En consecuencia, su gobierno vive volca-

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do a conseguir incrementar su competitividad. El rápido crecimiento de su comercio ha generado también una problemática asociada al crecimiento de la documentación requerida asociada y de la complejidad en la tramitación de la misma. La adopción de nuevas tecnologías que permitieran la transmisión electrónica de documentos de comercio fue uno de los principales motivos que lo llevaron a iniciar el proceso de creación del entorno de Ventanilla Única en 1991 cuando se estableció su base legal mediante la introducción de la normativa de automatización del comercio (Trade Automation Act). El proceso de creación involucró al Ministerio de Comercio, Industria y Energía (MOCIE), el Servicio de Aduanas de Corea (KCS) y la Asociación de Comercio Internacional de Corea (KITA). Sobre el entorno de Ventanilla Única derivado del Trade Automation Act, surgió la compañía KTNET54, habiendo sido constituida con el capital privado de la Asociación de Comercio Internacional (KITA), con el objetivo de proporcionar la infraestructura informática y servicios que permitieran desarrollar las funciones para las transmisiones electrónicas requeridas en las operaciones de importación y exportación a través de solo único punto de entrada.

Podría decirse que el entorno de Ventanilla Única de Corea, no encuentra su base tanto en el sistema informático desarrollado por KTNET, sino por las normativas creadas para crear un ambiente sin papeles para el gobierno.

110 Podría decirse que el entorno de Ventanilla Única de Corea, no encuentra su base tanto en el sistema informático desarrollado por KTNET, sino por las normativas creadas para crear un ambiente sin papeles para el gobierSobre estas bases normativas la empresa KTNET ha desarrollado unos sistemas informáticos específicos para el país, que le han permitido ser designada por el Gobierno Coreano como proveedor de servicios para seis áreas de negocio. Las normativas que habilitan estas seis áreas de negocio se describen a continuación: Normativa de facilitación del comercio electrónico (Electronic Trade Facilitation Act), que establece los requisitos para poder operar instalaciones utilizadas para el comercio sin papeles. Normativa de Aduanas (Customs Act), que define las características que deben ser seguidas por una entidad habilitada para el envío a la aduana de documentos en forma electrónica. Normativa para el entorno de comercio electrónico (Framework Act on Electronic Commerce), que estipula las características a cumplir por una entidad para almacenar y autentificar documentos electrónicos.

Sitio web de KTNet http://homepage.ktnet.co.kr

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Normativa para la firma electrónica (Digital Signature Act), que define las características necesarias para convertirse en una Autoridad Certificadora Nacional. Normativa comercial (Commercial Act), que define las características para poderse constituir como un registro de títulos de transporte electrónicos (emisión de B/L electrónico, endoso electrónico de B/L, conversión de B/L electrónico a papel y gestión de los registros electrónicos requeridos para el B/L electrónico). Normativa de comercio exterior (Foreign Trade) para poderse constituir como una entidad emisora de certificaciones de compra. KTNet ofrece, por lo tanto, la solución informática para el sistema de Ventanilla Única de Comercio Exterior, conectada con el Sistema de Aduana Electrónica Coreano y el sistema electrónico bancario. Asimismo, al ser KTNet una empresa de servicios, su oferta de productos no se limita al sistema de Ventanilla Única, sino que incorpora servicios de comercio electrónico focalizados también a las empresas privadas. KTNet surgió inicialmente como una empresa de servicios que ofrecía una red de valor agregado (VAN) y que con los avances tecnológicos ha ido evolucionando hacia una plataforma de comercio electrónico que gestiona de forma integrada 10 tipos de documentos: certificado de origen, carta de crédito, carta de crédito local, carta de garantía, orden de entrega, póliza de seguro, licencia de importación, licencia de exportación, aprobaciones del comercio y confirmaciones de compra. De entre las lecciones aprendidas, KTNet destaca las siguientes: Liderazgo por parte del sector público en el que deben participar todas las agencias y organismos involucrados. Énfasis en la orientación del servicio hacia la facilitación del comercio a las compañías y menos al control y seguimiento de ese comercio. Evitar que se excluya en la iniciativa de Ventanilla Única a cualquier empresa o agencia involucrada. Necesidad de disponer de un entorno y soporte normativo adecuado que reconozca la utilización de procedimientos electrónicos y la firma electrónica. Usar siempre la perspectiva de los usuarios de los servicios, tanto públicos como privados, cuando se realiza su definición. Capacitación y competencia de los participantes en el entorno de Ventanilla Única con habilidades en TI y coordinación. Importancia de una estrategia global que potencie una colaboración a nivel regional e internacional. Avanzar paso a paso siguiendo una hoja ruta, para permitir que los cambios introducidos sean asimilables por todos los participantes y facilitar el cambio.

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Fuente: Korea e-Trade Facilitation Center

Figura I.18. Estructura organizativa para la promoción del comercio sin papeles

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Como principales obstáculos a los que se enfrentó KTNet durante la creación y puesta en marcha del sistema informático se encontraron: la elevada inversión inicial requerida, la necesidad de disponer de una herramienta informática que cubra las necesidades demandadas, las tarifas de uso de los servicios de información ofrecidos que siempre son percibidas como elevadas, la cultura de los empleados de empresas y funcionarios que produce siempre un rechazo inicial ante cualquier cambio, el cambio en la generación de valor que puede provocar el rechazo de aquellas empresas que viven de las ineficiencias y las disputas sobre quién ostenta el liderazgo y los derechos de acceso a la información que fluye a través de un entorno de Ventanilla Única. No obstante, KTNet no es la única empresa de tecnologías que ofrece soluciones y sistemas dentro del entorno de Ventanilla Única del país. Existe una segunda empresa denominada KLNet55, que proporciona soluciones de soporte para este entorno de Ventanilla Única en el área portuaria, especializándose en las funciones logísticas. KL-Net es una empresa de capital gubernamental y privado que tiene como objetivo desarrollar soluciones orientadas a incrementar la competitividad de la industria marítima, desarrollando los otros dos sistemas que hemos identificado durante este curso: la Ventanilla Única para las autoridades portuarias y el sistema de comunidad portuaria. El servicio inicial ofrecido por KTNet surge como una red de valor añadido dirigido principalmente hacia la transmisión electrónica de declaraciones aduaneras. Este tipo de experiencias fue extensivo durante la década de los 90 en diversos países asiáticos y buscaron asimismo la capacidad de poder intercambiar mensajes entre distintos países, creándose la Alianza Pan-Asiática. Esta interoperabiliad entre redes de valor añadido favoreció los intercambios electrónicos de datos entre empresas 55

Sitio web de KLNet. http://www.klnet.co.kr

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de distintos países, aunque bien es cierto que la generalización de Internet ha permitido posteriormente una disminución del coste y complejidad para efectuar esos intercambios de información por medios electrónicos que ha requerido modificar la estrategia de aquellas organizaciones que proporcionaban comunicaciones a través de Redes de Valor Añadido (VAN). En cualquier caso, a la hora de intercambiar datos entre gobiernos de distintos países es necesario articular también los acuerdos oportunos que permitan tener un reconocimiento mutuo y establecer el objeto y la calidad de la información intercambiada para que realmente estos intercambios sean útiles.

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Fuente: Pan-Asian Alliance

Figura I.19. Empresas de la Alianza Pan-Asiática que ofrecen servicios de transmisión electrónica de datos en los países asiáticos dentro del entorno de Ventanilla Única

AI.4.2. España Última actualización: 2014 El entorno de Ventanilla Única en España se encuentra liderado por el sector público con tres grandes promotores de la creación de un servicio único para fortalecer el comercio y simplificar los trámites tanto a ciudadanos como a empresas:

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La Agencia Española de Administración Tributaria (AEAT) y, en especial, el Departamento de Aduanas que ha implementado la Aduana electrónica (e-Customs) siguiendo las pautas marcadas a nivel europeo y buscando en todo momento garantizar conseguir de forma simultánea una facilitación del comercio, un mejor análisis de riesgos, un mayor control y seguridad en las operaciones y una mejor fiscalización y recaudación de tributos y aranceles. El sistema portuario español, coordinado por Puertos del Estado y liderado por las Autoridades Portuarias, que buscan optimizar la eficiencia de sus infraestructuras, aprovechar al máximo su capacidad, cumplir con sus funciones reguladoras, de protección y seguridad, y recaudatorias para garantizar unas infraestructuras de transporte sostenibles y actuar de coordinador y líder de la comunidad portuaria como paso necesario e imprescindible para acometer con éxito estas funciones. Los organismos regulatorios del comercio exterior cuyo principal cometido es garantizar que el comercio se desarrolle de una forma segura en todas sus vertientes (seguridad y calidad de los productos, y seguridad sanitaria, fitosanitaria y veterinaria) cumpliendo con las regulaciones vigentes.

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Estos tres tipos de instituciones han ido desarrollando y adaptando a lo largo de los años sus sistemas de información, con el objetivo de ejecutar de una forma más óptima sus cometidos y cumplir mejor con sus responsabilidades. No obstante, y aunque esta estrategia ha dado lugar a la aparición de distintos sistemas informáticos, se ha respetado siempre el principio de un entorno de Ventanilla Única, en el cual, si es presentada una declaración al gobierno ante un organismo, esa misma declaración ya no precisará ser presentada ante ningún otro organismo, ni en formato papel ni electrónico, sino que se crean los cauces de colaboración e interoperabilidad adecuados, para que la información de las declaraciones sea compartida en la forma que se precise, de forma inmediata y reconocida dentro de una base normativa y legal. Veamos:

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Agentes Marítimos Sistemas de Gestión Infraestructuras públicas

Sistemas Organismos Reguladores de Comercio Exterior

Puertos Aeropuertos

IFCSUM

Sistemas de gestión y colaboración logística y de transporte

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CUSRES CUSCAR / CUSREP

CUSRES

CUSDEC Sistemas de Gestión Aduanera

CUSRES Agentes de Aduanas Despachantes

Aduana

SISTEMA COMPAS (COmunicación de Manifiestos entre Puertos y AduanaS) DSDT: Declaración Sumaria de Depósito Temporal Orden ministerial de 1995: Modelo de declaración para el tráfico marítimo establece formalmente los canales de colaboración entre la Agencia Tributaria Española y Puertos del Estado.

Gestor de la Bandeja de Entrada

Bandeja de Entrada

Autoridad Portuaria

“Asimismo, con el fin antes citado, se han establecido los cauces de colaboración entre la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y el Ente Público Puertos del Estado creándose en los recintos marítimos, un sistema de ventanilla única, para la recepción de la declaración que tendrá efectos para ambas Administraciones. En síntesis se trata de que Puertos del Estado actúe como ente colaborador de la AEAT, encargado de la recepción de las declaraciones sumarias marítimas, presentadas tanto en papel como en EDI, comprometiéndose a su envío electrónico inmediato a la Aduana.”

Fuente: Fundación Valenciaport

Figura I.20. Establecimiento de canales de comunicación entre organismos públicos Asimismo, como refuerzo del entorno de Ventanilla Única en España, las Autoridades Portuarias más importantes en España, han desarrollado los sistemas de comunidad portuaria que favorecen la integración de las operaciones físicas con los trámites administrativos fortaleciendo el binomio seguridad-facilitación. Estos sistemas de comunidad portuaria, pueden ser vistos como una mesa virtual en la que participan todos los intervinientes de la comunidad portuaria y que actúan como canales de conexión y acceso a los sistemas de Ventanilla Única, puestos a disposición por parte de los organismos públicos.

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Fuente: Autoridad Portuaria de Valencia

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Figura I.21. Servicios de los sistemas de comunidad portuaria Como lecciones aprendidas en el proceso de creación de un entorno de Ventanilla Única en España, podrían destacarse los siguientes aspectos, varios de ellos presentados ya en el Módulo 3. Veamos: 1. Debe existir un fuerte compromiso y deseo conjunto por parte de todas las Administraciones afectadas en el proceso de creación de un entorno interoperable de ventanillas únicas. La creación de este tipo de mecanismos como instrumento que simplifica los procedimientos, requiere el establecimiento de canales de colaboración adecuados entre las agencias y organismos implicados.

La recepción de documentación por los mecanismos establecidos por las ventanillas únicas debe tener efecto y ser reconocidos por cada una de las agencias y organismos. Esta colaboración debe también perdurar en el tiempo para coordinar los cambios que resulten necesarios debidos a modificaciones en la legislación y normativa o los que la evolución tecnológica pueda imponer. Este compromiso en la creación de un entorno interoperable de Ventanillas Únicas debe venir motivado por un interés mutuo para conseguir este tipo de simplificaciones o venir determinado por la propia legislación que establece este requerimiento.

En muchas ocasiones este compromiso, se materializa en una base legislativa que formaliza el marco de relaciones institucionales requerido para la creación de la Ventanilla Única.

2. Es altamente conveniente, desarrollar experiencias piloto que demuestren la viabilidad y conveniencia de un entorno interoperable de Ventanillas Únicas en

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aquellos casos en los que la creación de este tipo de servicios no venga determinado por la legislación. En la mayor parte de los casos, se deberán de identificar y acordar durante esta experiencia procedimientos operativos entre las administraciones involucradas que incluso podrían dar lugar a cambios en la normativa existente. De todas formas y durante estos periodos de experimentación, los procedimientos de intercambio electrónico de datos pueden seguir ofreciendo ventajas en la aplicación de entornos interoperables de Ventanillas Únicas. 3. A menudo se requiere una modificación de la legislación y normativa existente, para dar una cobertura legal a las transacciones electrónicas implicadas en la Ventanilla Única.

Una vez se han demostrado las ventajas de la aplicación del entorno interoperable de Ventanillas Únicas y con el objeto de obtener una base legal que ofrezca soporte a estos intercambios electrónicos podría requerirse una modificación de la legislación existente. Sin embargo, es cada vez más común que la legislación y normativa aplicable ya se encuentre completamente adaptada a este tipo de soluciones (por ejemplo, leyes sobre firma electrónica, trámites electrónicos, etc.) y que este proceso, no suponga un retardo en la aplicación efectiva del entorno interoperable de ventanillas únicas. En el caso que se deba realizar una adaptación legislativa, este cambio podría suponer un retardo considerable en la adopción efectiva del entorno interoperable de Ventanillas Únicas. En estas experiencias, se debe buscar en todo momento las condiciones para crear resultados win-win en los que todos los intervinientes del proceso, puedan verse beneficiados en el proceso de cambio y evitar con ellos la aparición de barreras de adopción.

4. La interoperabilidad resulta un aspecto crítico, debiéndose tener en cuenta el intercambio de información entre distintos sistemas de Ventanilla Única, que deban interactuar y compartir información, en ocasiones puede ser conveniente la creación de un sistema integrador u orquestador de los distintos sistemas de ventanillas únicas.

También resulta importante considerar a organizaciones que efectúan un alto volumen de transacciones diarias y que, por lo tanto, necesitan de soluciones de intercambio de datos electrónicos, desatendidos y automáticos entre sistemas, como a pequeñas organizaciones que efectúan un menor volumen de transacciones, pero que en su conjunto suponen un elevado porcentaje de declaraciones que se presentan ante las administraciones. También se debe considerar la posibilidad de presentar las declaraciones, tanto de forma electrónica como en formato papel para hacer frente a situaciones en las que no se puedan tramitar temporalmente de forma electrónica las declaraciones por razones técnicas. La armonización de las diferentes interfaces, utilizadas en las Ventanillas Únicas debe tener en consideración todas aquellas recomendaciones y estándares a nivel internacional por parte de organizaciones, tales como ONU, OMA, OMC, UN/ CEFACT, etc.

5. La adopción del sistema por parte de los usuarios, tanto públicos como privados, resulta un aspecto crítico en la consolidación de procedimientos telemáticos. La transmisión electrónica de documentos ofrece ventajas significativas para la Administración y los agentes declarantes. Sin embargo, su uso implica a menudo el

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cambio de los procesos internos de las organizaciones e inversiones en tecnología, que pueden retrasar la adopción de estos sistemas. La gestión del cambio y la definición de un modelo adecuado y adaptado a la situación existente en cada país, resultarán fundamentales para una implantación efectiva de un entorno interoperable de Ventanillas Únicas. Este entorno debe siempre enmarcarse dentro de un proceso de mejora continua, con el apoyo de los distintos organismos públicos y actores privados, instituciones multilaterales participantes, y agencias internacionales clave. 6. En lo referente a la gobernanza del entorno de Ventanilla Única, el liderazgo natural es el que ofrecerá una mayor garantía de éxito. Esto es que sea la agencia que tenga la responsabilidad última del proceso quien lidere su inclusión. Así por ejemplo, en aquellos trámites y funciones en los que la responsabilidad sea de aduana, la entidad que debería liderar debería ser la aduana, en aquellos procesos en los que la entidad responsable sea la Autoridad Portuaria debería liderar esta entidad. Cuando existan procesos en los que exista una corresponsabilidad, debería ejercer el liderazgo la entidad más interesada en su inclusión o una comisión que representara a las instituciones corresponsables.

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La inclusión de un proceso en el entorno de Ventanilla Única por parte de un organismo de gobierno que no tiene ninguna responsabilidad frente al mismo va a tener mucho menor interés y garantía de éxito. De esta forma, todos los organismos públicos pueden verse fortalecidos en el cumplimiento de sus mandatos y responsabilidades y se siente corresponsable del entorno de Ventanilla Única. La percepción de una entidad que lidere la iniciativa es positiva, dado que promoverá de forma proactiva su adopción, pero no se debe confundir el liderazgo con la exclusividad, ni el liderazgo con la operación o la inversión, pudiendo ser estas últimas figuras distintas a la entidad que ejerce el liderazgo, siempre que se ejerzan esas funciones bajo las fórmulas adecuadas de gobernanza y control. En este punto la creación de una taxonomía de servicios tal y como fue presentada en el Módulo 3 podría ser particularmente relevante.

En el año 201156, tras una reestructuración y convergencia de los Ministerios de Hacienda y de Administraciones Públicas en uno solo, se creó el necesario instrumento de gobernanza y el departamento transversal que permitía sumar a las funciones de gestión de recursos financieros, su uso eficiente, distribución presupuestaria y control del gasto propios de la función hacendística del Estado, las funciones consagradas a la mejora constante en la organización y racionalización burocráticas, la adaptación al nuevo contexto tecnológico, y, sobre todo, conseguir el funcionamiento armónico de las todas las administraciones públicas. Todas estas acciones convergen en la mejor interacción de todos los servicios públicos y de su personal con sus conciudadanos, destinatarios finales de la acción del Gobierno de España. Este nuevo enfoque está permitiendo nuevos planteamientos y actuaciones hacia una mayor consolidación de un entorno de Ventanilla Única de Comercio Exterior. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MINHAP) es el departamento de la Administración General del Estado encargado de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en las siguientes materias: Hacienda pública, presupuestos y 56

(Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de España)

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gastos, empresas públicas, gestión de los sistemas de financiación y cooperación con la Administración autonómica y local, apoyo a las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno, función pública, empleo público, formación de empleados públicos, de reforma y organización de la Administración General del Estado, procedimientos e inspección de servicios, impulso de la Administración electrónica, evaluación de políticas públicas y mejora de la gestión pública y la calidad de los servicios. En junio de 2013, la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) presentó un informe que fue asumido por el propio Gobierno en un consejo de ministros donde se incluyen un total de 218 propuestas de medidas y, en las que como grandes proyectos de simplificación se incluye la Ventanilla Única Aduanera con los objetivos generales de agilizar el despacho de las mercancías, reducir los costes administrativos al operador, mejorar el análisis de riesgos y reducir los costes a la administración. Según el informe, en la actualidad, la gestión aduanera impone al operador de aduanas una serie de cargas administrativas redundantes y repetitivas, especialmente en relación con la presentación de documentación para el despacho de mercancías. Esta situación impacta desfavorablemente en la actividad de numerosas empresas, dedicadas además a un sector esencial para la dinamización económica como es el comercio exterior. Por ello, la CORA plantea la creación de una ventanilla única electrónica, que agrupe los trámites que ahora se tienen que seguir en dependencias de varios ministerios, tales como el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), el Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO), la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI), que permita acortar tiempos y plazos de tramitación, unificar y refundir formularios, reducir documentación en papel relacionada con las mercancías objeto de comercio exterior, así como agilizar el despacho de mercancías, evitando doble posicionamiento de contenedores y coordinando los controles físicos de manera que se efectúen en un único momento por todos los órganos de control implicados. El Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT), que se encuentra adscrita al MINHAP, es la encargada del proceso de fortalecer la Ventanilla Única Aduanera que incluirá los servicios de ventanilla única de Comercio Exterior en España. Esta actuación se encuentra alineada con el nuevo Código Aduanero de la Unión, que se encuentra en vigor desde el 30 de octubre de 2013, si bien no será hasta el 1 de mayo de 2016 cuando despliegue su plena efectividad, una vez que estén desarrolladas sus correspondientes disposiciones de aplicación. Uno de los rasgos más destacados de este nuevo Código es la consagración de la aduana electrónica y, con ello, la simplificación de todos aquellos procedimientos que supongan trabas puramente administrativas. Esta normativa incide en la necesidad de facilitar la actividad de las empresas, para lo cual hace mención expresa a la cooperación entre autoridades para aquellas mercancías sujetas a controles de organismos distintos de la aduana, y confiere a la Aduana la función de coordinación. Para el fortalecimiento de la Ventanilla Única Aduanera, el departamento de aduanas ha estructurado tres grupos de trabajo que han comenzado a trabajar en 2014, com-

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puestos por representantes de aduanas, puertos y servicios de inspección para tres actividades específicas a desarrollar a corto plazo: mejora de los datos de las declaraciones sumarias de depósito temporal para los procesos de introducción de mercancías en el territorio, posicionamiento único en inspecciones, y Declaración previa al despacho (Pre-DUA) y operaciones no sujetas a otros controles. A medio plazo se establecen como objetivos la inclusión de la solicitud de intervención en el Pre-DUA y la presentación única de documentos a través de un repositorio común. Estos grupos de trabajo persiguen unos objetivos comunes y una metodología que comprende la identificación y gestión de las modificaciones legales requeridas, los ajustes necesarios para el análisis de riesgos, el establecimiento de convenios de cesión de información, la definición de cronogramas de implantación y la creación de los documentos de desarrollo.

A.I.4.3. Suecia Última actualización: 2011

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El entorno de Ventanilla Única de Suecia, es muy similar al español. En lo que respecta a las lecciones aprendidas reportadas por la aduana se encuentran la importancia de identificar y ofrecer soluciones eficientes para los procesos y procedimientos utilizados por distintos clientes para crear una masa crítica para su adopción, escuchar los requerimientos y peticiones de los usuarios finales, involucrándolos desde el inicio, focalizarse primero en los procesos más importantes basados en las prioridades de los clientes y teniendo en cuenta, que el mayor valor para los servicios públicos se obtendrá cubriendo en primer lugar los grandes volúmenes, utilizar mecanismos flexibles para la autenticación que generen una seguridad adecuada y utilizar interfaces de tecnologías de información que sean comprensibles y asequibles para facilitar su adopción tanto por parte de pequeñas como de grandes empresas.

A.I.4.4. Senegal Última actualización: 2011 La Ventanilla Única de Senegal denominada ORBUS, se inició por el Ministerio de Comercio con el objetivo de reducir los tiempos y costes de despacho de aduana, mejorar la calidad de servicio ofrecida a importadores y exportadores y eliminar la burocracia. Posteriormente la iniciativa fue transferida a la Aduana al ser esta administración la que requiere compilar todos los documentos tratados por la Ventanilla Única.

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Existen 23 trámites cubiertos por ORBUS, entre los que se encuentra la declaración previa a la importación, autorización de cambio, liberación de la mercancía, certificado de origen, factura, certificados sanitarios, fitosanitarios y zoosanitarios. La Ventanilla Única en Senegal, cuenta con un sistema único dado que las agencias participantes no disponían de ningún tipo de sistema. Dentro de las lecciones aprendidas manifestadas por Senegal encontramos las siguientes: Necesidad de una fuerte involucración del gobierno. Liderazgo de la Aduana. Existencia de una asociación público-privada. Creación de una entidad autónoma para desarrollar y operar la VU. Reuniones informativas regulares con los intervinientes. Comenzar con el mapeo de reglas existentes y la definición de procesos de forma preliminar a realizar cualquier tipo de desarrollo informático. Efectuar cambio pequeños o incluso no modificar las reglas para que los funcionarios en el terreno no tengan miedo del sistema. En el momento en el que se van incorporando más intervinientes en el sistema resulta más fácil adoptar estándares y simplificar. Es muy importante consumir el tiempo que sea necesario para poder crear un ambiente de confianza y describir de forma comprensible los objetivos y funcionamiento dado que para obtener el necesario soporte primero se debe comprender lo que se quiere hacer. Los principales obstáculos identificados fueron la resistencia al cambio y la reducción de funcionarios, debido a la introducción de tecnologías de información.

AI.4.5. Mauricio Última actualización: 2011 Mauricio puede ser considerado, junto con Singapur, como ejemplo de cómo una pequeña economía ha conseguido implantar un sistema de Ventanilla Única. De hecho, el sistema de Mauricio está inspirado en el de Singapur. En cierto modo, este proceso de creación de un entorno de Ventanilla Única, resulta más sencillo cuanto más pequeño sea el país, dado que es mucho más simple conseguir una colaboración y unificar intereses de los distintos organismos del gobierno en estos casos, pero por otro, puede ser más compleja la capacidad de inversión en

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este tipo de sistemas, dado puede que no exista una economía de escala suficiente como para que los beneficios que se derivan de su introducción compense el nivel de inversión requerido (obviamente este no sería el caso de Singapur). Sobre las lecciones aprendidas reportadas por Mauricio, se encuentra la importancia de un compromiso por parte de todos los intervinientes, consiguiendo una participación público-privada en la empresa creada para la explotación de los servicios de la Ventanilla Única. El principal obstáculo al que se enfrentaron fue la necesidad de cambiar el sistema de gestión aduanera ASYCUDA, que disponían al no poderse enlazar con el sistema de Ventanilla Única, y que les llevó a la decisión de sustituir el mismo por una solución más abierta, y que provocó una demora de dos años en la finalización de la solución.

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