VUCEREG15 Módulo 5

LAS VENTANILLAS ÚNICAS ELECTRÓNICAS COMO HERRAMIENTAS DE FACILITACIÓN DE COMERCIO

MÓDULO 5

ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DEL CAMBIO

Ventanillas Únicas Electrónicas

Módulo 5

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT).

Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autor del módulo Salvador Furió, Fundación Valenciaport.

Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional.

Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia.

Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Tabla de contenidos Índice de figuras .............................................................................................................. 5 Glosario de términos ....................................................................................................... 6 Presentación del módulo ................................................................................................ 7 Objetivo general del módulo .......................................................................................... 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje ......................................................................... 8 UNIDAD I. HOJA DE RUTA PARA EL DESARROLLO DE UNA VU ................................... 9 Objetivos de aprendizaje ................................................................................................ 9 I.1. Introducción ............................................................................................................... 9 I.2. Pasos iniciales para la implementación de VU ........................................................ 11 I.3. Pasos a seguir en el desarrollo del proyecto de VU............................................... 18 I.4. Desafíos y lecciones aprendidas ............................................................................. 23 I.5. Seguimiento y medida del impacto. Indicadores de facilitación del comercio .... 26 Material Complementario............................................................................................. 29 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 30 UNIDAD II. LA VOLUNTAD POLÍTICA EN EL DESARROLLO DE una VU ....................... 31 Objetivos de aprendizaje ............................................................................................... 31 II.1. Introducción ............................................................................................................. 31 II.2. Cómo llevar el proyecto de VU a la agenda gubernamental ................................ 33 II.3. Cómo mantener el compromiso político .............................................................. 36 Material Complementario............................................................................................. 38 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 38

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UNIDAD III. EL ESTABLECIMIENTO DE ESTRUCTURAS FORMALES PARA EL DESARROLLO DE una VU .............................................................................. 39 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 39 III.1. La creación del mandato político .......................................................................... 40 III.2. La creación de una organización facultada...........................................................41 III.3. Estructuras de gobernanza .................................................................................. 43 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 46 UNIDAD IV. ASPECTOS LEGALES EN EL DESARROLLO DE UNA VU ........................... 47 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 47 IV.1. Aspectos legales .................................................................................................... 47 IV.2. Establecimientos de acuerdos de intercambio y Memorandums of Understanding (MoUs) ............................................................................................ 49 IV.3. La adopción de los principios de identificación, autenticación y autorización, y el soporte legal para el uso de sistemas de gestión de la identidad......................... 51 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 52 UNIDAD V. LOS RECURSOS HUMANOS Y LA GESTIÓN DEL CAMBIO EN EL PROCESO DE IMPLANTACIÓN DE UNA VU ....................................................... 53 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 53 V.1. Introducción ............................................................................................................ 53 V.2. La resistencia al cambio ......................................................................................... 56 V.3. Modelos para la gestión del cambio ..................................................................... 57 Material Complementario............................................................................................. 61 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 61

Bibliografía .................................................................................................................... 62 4

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Índice de figuras Figura 1. Pasos para el desarrollo de una VU ............................................................... 10 Figura 2. Mapeo de procesos........................................................................................ 19 Figura 3. Efectos posibles derivados del cambio .......................................................... 21 Figura 4. Mejora continua: aspectos a integrar en las tareas de trabajo ................... 22 Figura 5. Desarrollo calendario de implementación .................................................... 23 Figura 6. Indicadores de facilitación del comercio para el seguimiento de las VU .... 27 Figura 7. Formas básicas de PPP................................................................................... 43 Figura 8. Niveles en la estructura organizativa de una VU .......................................... 44 Figura 9. Ejemplo de estructura de gobernanza para una VU .................................... 45 Figura 10. Barreras obstaculizadoras al cambio........................................................... 56 Figura 11. Modelo para la gestión del cambio .............................................................. 59 Figura 12. Filosofía Kaizen ............................................................................................. 60 Figura 13. Kaizen, cinco principios del cambio ............................................................. 60

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Glosario de términos n KAIZEN: Palabra japonesa que significa “cambio a mejor” o “mejora” y que se

utiliza para hacer referencia a la filosofía de “mejora continua” que pretende mejorar los productos, servicios o procesos mediante acciones concretas y simples y la implicación de todos los trabajadores de la empresa. n LPI: Índice de Desempeño Logístico (Logistics Performance Index). n MoU: Memorandum of Understanding. n OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. n OMA: Organización Mundial de Aduanas. n OMC: Organización Mundial del Comercio. n Port Community System (PCS) o Cargo Community System (CCS): Un Sistema

de Comunidad Portuaria es una plataforma electrónica que conecta a múltiples sistemas operados por una variedad de organizaciones que conforman la comunidad portuaria (o aeroportuaria). n PPP: Public-Private-Partnership (colaboración público-privada). n Red VUCE: Red Interamericana de Ventanillas Únicas (http://redvuce.org/). n SLA (Service Level agreement): Acuerdo de nivel de servicio. Es un acuerdo en-

tre un proveedor de servicio y su cliente en el que se establece el nivel acordado para la calidad de dicho servicio en base a diferentes parámetros. n TFIs: Indicadores de Facilitación del Comercio. n UNECE: Comisión de las Naciones Unidas para Europa. n UN/CEFACT: Centro de Facilitación de Comercio y Comercio Electrónico de las

Naciones Unidas. n VU: Ventanilla Única. n VUCE: Ventanilla Única de Comercio Exterior.

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Presentación del módulo Dada la complejidad de los proyectos de Ventanilla Única (VU), el quinto módulo del curso tiene como principal objetivo dotar al participante de un conocimiento general sobre un conjunto de herramientas, metodologías, claves y estrategias a tener en cuenta en los procesos de desarrollo e implementación de VUs. La necesidad de una coordinación formal y capacidad de gestión del cambio, la importancia de dotarse del correspondiente soporte legal, el desarrollo de proyectos piloto, la necesaria implementación por pasos y el papel fundamental de la formación son algunos de los aspectos que se abordarán a lo largo del desarrollo del módulo.

El módulo se ha estructurado en cinco unidades de aprendizaje: n Unidad 1 - Hoja de ruta para el desarrollo de una VU. n Unidad 2 - La voluntad política en el desarrollo de una VU. n Unidad 3 - El establecimiento de estructuras formales para el desarrollo de una

VU. n Unidad 4 - Los aspectos legales en el desarrollo de una VU. n Unidad 5 - Los recursos humanos y la gestión del cambio en el proceso de Im-

plantación de una VU.

Objetivo general del módulo Conocer los principales conceptos, herramientas, metodologías, claves y estrategias a tener en cuenta en los procesos de desarrollo e implementación de VUs, prestando especial atención a la importancia de la gestión del cambio, el establecimiento de estructuras formales y la elaboración de una hoja de ruta.

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Preguntas orientadoras de aprendizaje n ¿Cómo abordar un proyecto de VU con éxito? n ¿Cuáles son los pasos iniciales para el desarrollo de una VU? n ¿Qué aspectos considerar en un estudio de viabilidad para una VU? n ¿Cuáles son los pasos a seguir en el desarrollo de proyectos de VU? n ¿Cómo conseguir la voluntad política necesaria para los proyectos de VU? n ¿Cómo entender las estructuras de gobernanza y su relación con el proceso

de implementación de una VU? n ¿Cómo crear las estructuras formales necesarias para los proyectos de VU? n ¿Qué aspectos legales es necesario considerar en los proyectos de VU? n ¿De qué manera el área de recursos humanos contribuye en los procesos de

implementación de VU? n ¿Cuáles son las principales resistencias al cambio? n ¿Cómo gestionar el cambio necesario en los procesos de implementación de

VU?

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UNIDAD I HOJA DE RUTA PARA EL DESARROLLO DE UNA VU

Objetivos de aprendizaje n Identificar el plan de acción y los pasos a seguir en el desarrollo de una VU para

poder disponer de referencias que permitan confeccionar planes y hojas de ruta de cara a nuevos proyectos, a partir de la revisión de estándares y recomendaciones de diferentes organismos. n Conocer las diferentes partes que integran un estudio de viabilidad completo

para proyectos de VU.

I.1. Introducción Los procesos de desarrollo de VUs electrónicas son largos y complejos, requiriendo la participación y el compromiso de un gran número de actores, tanto públicos como privados. Para abordar un reto de estas características con éxito es necesario hacerlo de forma ordenada y sistemática, siguiendo una serie de pasos estructurados. Sin embargo, no se puede decir que existan soluciones universales, siendo necesario analizar y abordar cada caso de forma individual y existiendo múltiples aproximaciones y metodologías que pueden ser aplicadas y tomadas como referencia.

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La implementación de estos procesos se verá fuertemente influenciada en cada caso por las condiciones políticas, sociales, culturales y las tradiciones de cada país.

Figura 1. Pasos para el desarrollo de una VU. Fuente: Elaboración propia.

La Recomendación nº 33 de las Naciones Unidas (Recommendation and Guidelines on establishing a Single Window to enhance the efficient exchange of information between trade and government)1 establece unos pasos para el desarrollo de una VU a partir de los cuales se han desarrollado otros trabajos y estudios que profundizan más en el tema, como el informe del Banco Interamericano de Desarrollo “Electronic Single Window: Coordinated Border Management – Best Practices Studies” de diciembre de 2010, donde se presenta la propuesta de una serie de pasos para la implementación de proyectos de VU Electrónica.

En los apartados siguientes se detallan los pasos para el desarrollo de VUs propuestos por el estudio del Banco Interamericano de Desarrollo titulado “Electronic Single Window: Coordinated Border Management – Best Practices Studies” de diciembre 1

https://www.unece.org/fileadmin/DAM/cefact/recommendations/rec33/rec33_trd352e.pdf

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de 2010, mencionado anteriormente, y basados principalmente en la Guía para la Mejora e Implementación de Procesos de Negocio de VU (Single Window Business Process Improvement Guidelines and Implementation Guide), de 2008, publicada por USAID (United States Agency for International Development) para el Establecimiento de una VU, como complemento a las Recomendaciones 33, 34 y 35 de UN/CEFACT.

I.2. Pasos iniciales para la implementación de VU Los pasos previos al despliegue del proyecto de VU consisten en el desarrollo de un estudio de viabilidad, la formación de un Equipo de Proyecto y el desarrollo del Plan de Gestión de Proyecto y las opciones de implementación.

I.2.1. Estudio de viabilidad Previo al Plan de Gestión de Proyecto puede resultar interesante haber realizado un estudio de viabilidad en el que se determine el objetivo potencial de la VU, el nivel y la naturaleza de la demanda, los posibles escenarios para la implementación (incluyendo las fases de implementación), la naturaleza y el potencial para la implementación de pruebas piloto, el coste de implementación para cada uno de los diferentes escenarios, otros recursos necesarios (humanos, técnicos, etc.), los beneficios potenciales, los riesgos, el plazo de implementación y la estrategia para la gestión. Es muy recomendable que este estudio se base en entrevistas cara-a-cara con actores clave del comercio tanto público como privado.

El objetivo del estudio de viabilidad es proporcionar a los decisores un mejor entendimiento de las opciones disponibles y sus consecuencias para las distintas autoridades gubernamentales. El estudio debe recomendar qué opción es preferible y viable para el país, la manera en que se debe realizar la implementación (ej., implementación total o por fases), los posibles pasos para una implementación por fases, la naturaleza y alcance de un piloto inicial, el potencial de recaudación (tasas, impuestos,

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etc.), la identificación de los entregables “clave” para el proyecto y una recomendación del calendario o programa para el desarrollo e implementación.

Un estudio de viabilidad debe cubrir las siguientes áreas:

I.2.1.1. Necesidades del proyecto y potencial de una VU n Examinar los requisitos, procedimientos y procesos existentes para la entrega

de la información y documentos de importación, exportación y tránsito a las autoridades, para: o Identificar las autoridades gubernamentales clave y las agencias que pueden estar potencialmente involucradas en el sistema. o Determinar hasta donde es posible armonizar y simplificar estos requisitos, procedimientos, flujos de información y documentos. En particular, explorar las posibilidades para asegurar la presentación única de documentos e información. n Considerar el potencial de la VU para afrontar asuntos de seguridad en el co-

mercio. n Identificar las necesidades de los usuarios potenciales, especialmente en lo re-

lativo al diseño de servicios eventuales y sus interfaces (físicos o electrónicos) asociados. n Considerar las “mejores prácticas” de otras VUs ya existentes. Esto puede re-

querir la realización de visitas a otras VUs en operación. n Considerar la necesidad de un acercamiento para conseguir el soporte político

requerido para el proyecto.

I.2.1.2. Aspectos organizativos Examinar el aspecto organizativo general de la VU propuesta para determinar: n Qué autoridades y agencias gubernamentales deben estar involucradas en el

proyecto.

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n Qué autoridad o agencia gubernamental, u organización privada, debe liderar

el proyecto de VU (gobierno, propiedad privada bajo contrato con el gobierno o propiedad completamente privada). n Si la VU debe ser centralizada o descentralizada. n Si debe haber un programa activo o pasivo. n Si la VU debe incluir un sistema de pago. n Si la participación debe ser voluntaria u obligatoria. n Si la evaluación del cumplimiento de los perfiles comunes de riesgo debe ser

parte del sistema y si deben ser desarrollados y/o compartidos. n Quién asume el riesgo si/cuando algo va mal.

I.2.1.3. Recursos humanos y formación Revisar y documentar los recursos de personal existentes entre las autoridades y agencias gubernamentales relevantes para el desarrollo del proyecto, su implementación y operación. Considerar los requisitos de formación, el personal adicional y las necesidades de gestión relativos a la implementación de la VU.

I.2.1.4. Legal Revisar los aspectos legales y la legislación relativa a la privacidad y protección de datos asociada con la implementación de una VU, incluyendo la entrega de información por los agentes que intervienen en el comercio, el intercambio de información entre varias autoridades y agencias gubernamentales, y los aspectos relacionados con la firma electrónica.

Aspectos técnicos de una VU n Revisar los sistemas tecnológicos existentes para la recepción, almacena-

miento e intercambio de información.

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n Determinar los requisitos tecnológicos, incluyendo los requerimientos especí-

ficos para el desarrollo de sistemas adicionales, interfaces y el posible desarrollo de sistemas de interfaces. n Determinar la capacidad de los sistemas existentes para manejar incrementos

en los volúmenes y flujos de datos. n Examinar los asuntos relativos a la verificación y autenticación de datos.

I.2.1.5. Información y documentación n Revisar el conjunto de los documentos de comercio existentes actualmente en

uso y determinar si requieren de una armonización y/o simplificación de los mismos. Determinar qué datos serán requeridos, cómo serán enviados y en qué formato: electrónico (EDI, XML, otros) o papel. n Determinar quién debe enviar la información o documentos (importadores/ex-

portadores, agentes aduaneros, etc.). n Determinar cómo debe ser compartida la información entre las autoridades y

agencias gubernamentales involucradas y dónde debe ser almacenada. n Considerar cómo pueden intercambiarse los datos con administraciones en

otros países. n Considerar cómo pueden utilizarse los datos para análisis de riesgos, así como

para otros propósitos. n Cuantificar los beneficios potenciales de hacer un mejor uso de los datos dis-

ponibles en sistemas comerciales y registros para hacer que cumplan con los requisitos del gobierno, ayudando a reducir los costes en los que incurren las empresas privadas para la transmisión de información.

I.2.1.6. Evaluación de impacto n Examinar el impacto potencial del proyecto en los sistemas existentes, proce-

dimientos, empleo, descripciones de los puestos de trabajo, etc.

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n Considerar los aspectos sociales y culturales que pueden emerger eventual-

mente con el establecimiento de VUs. n Considerar el potencial de respuesta de grupos u organización que pueden per-

cibir la VU como una amenaza. n Considerar el posible impacto de las VUs en la reducción de la corrupción y en

las consecuencias que esto puede tener. n Recomendar una estrategia apropiada de gestión del cambio para el proyecto.

I.2.1.7. Opciones de implementación n Desarrollar opciones de implementación, especificando modelos operaciona-

les propuestos, las autoridades y agencias gubernamentales que estarían involucradas, sugiriendo la autoridad, agencia gubernamental u organización privada líder, los servicios que deben ser ofrecidos, los costes y beneficios potenciales y los calendarios de implementación. n Sugerir si debe realizarse un proceso de implementación total o parcial. Anali-

zar los factores que deben considerarse en relación a la disponibilidad de los recursos necesarios para una implementación total (financieros, humanos, técnicos, etc.). Analizar los diferentes niveles de necesidad de las autoridades y agencias gubernamentales y la diferencia de recursos y tiempo requerida por las diferentes agencias para: o Conseguir los cambios legales requeridos para operar la VU. o Desarrollar o modificar los sistemas heredados existentes cuando sea necesario. o Generar el nivel de compromiso requerido para la implementación del proyecto. o Hacer recomendaciones en relación a una implementación piloto.

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I.2.1.8. Modelo de negocio n Desarrollar un plan de negocio (business case) para el establecimiento de una

VU en cada uno de los escenarios propuestos, incluyendo y estimando los costes iniciales y operativos, los beneficios, la sostenibilidad, los mecanismos posibles para el cobro y las fuentes de financiación del proyecto. n Determinar los recursos requeridos para el proyecto (desde la investigación

hasta la implementación). n Evaluar los recursos que serían requeridos por parte de las autoridades y agen-

cias gubernamentales para el desarrollo de todo el proyecto, y los tiempos requeridos para el desarrollo de este plan y la implantación del proyecto. n Examinar el potencial de un enfoque de colaboración público-privada (PPP)

para la implementación del proyecto. n Identificar los riesgos clave a los que el proyecto de VU debe hacer frente. En

particular a los aspectos operacionales, legales y de infraestructuras que podrían hacer muy difícil desarrollar la solución a un coste razonable y con un nivel de servicio adecuado.

I.2.1.9. Promoción y comunicación Recomendar una estrategia de promoción y comunicación para el desarrollo y operación de la VU.

I.2.2. Equipo de Proyecto y Plan de Gestión El establecimiento de un Equipo de Proyecto debe contar con los representantes técnicos y ejecutivos necesarios para llevar a cabo la organización e implementación del trabajo necesario para el proyecto. El Equipo de Proyecto tiene la tarea de desarrollar un Plan de Gestión de Proyecto, que debe ser aprobado formalmente por to-

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das las partes. Este plan debe incluir un conjunto de tareas interrelacionadas y definidas de forma clara, así como hitos durante la ejecución, monitorización y evaluación, y ajustes a la implementación del proyecto.

El Plan de Gestión del Proyecto ayudará al Equipo de Proyecto en su labor para planificar, ejecutar, monitorizar, evaluar y ajustar la implementación del proyecto. Para la gestión de proyectos existen diferentes metodologías consolidadas, así como varias aplicaciones de software disponibles para dar soporte a este proceso. El Plan de Gestión del Proyecto debe incluir: n Una definición clara del alcance del proyecto, metas y objetivos. n El establecimiento de los entregables claves del proyecto, responsables de los

mismos, calendario e hitos para su realización. n La definición de los roles y responsabilidades de los diferentes participantes,

incluyendo la identificación del director del proyecto y sus atribuciones y autoridad. n Especificación de las responsabilidades de gestión y seguimiento del director

del proyecto y la línea de autoridad y comunicación entre el mismo, el Equipo de Proyecto y el Comité de Proyecto. (Puede establecerse un Grupo responsable de la Gestión del Proyecto o Comité de Proyecto, compuesto por los líderes de los agentes claves que estarán directamente involucrados en la implementación y utilización de las VUs. Este Comité de Proyecto debe tener la capacidad de conseguir comprometer los fondos necesarios para el proyecto, tomar decisiones de asignación de recursos y comprometer la participación de sus organizaciones en el proyecto.) n La definición de una estrategia clara de comunicación regular durante la imple-

mentación con los actores involucrados en el proyecto, incluyendo el acuerdo en la identificación de las necesidades de información con cada uno de los grupos, la forma y la frecuencia de la comunicación. n La definición y acuerdo de un presupuesto claro, incluyendo la asignación al

proyecto de recursos financieros y humanos.

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n La identificación de los riesgos del proyecto (como recortes en el presupuesto,

retrasos en las reformas legales requeridas, etc.) y el acuerdo de un plan de respuesta para la gestión de estos riesgos, incluyendo planes de contingencia para los riesgos de nivel alto. n El acuerdo en los criterios para medir el éxito del proyecto. n El acuerdo de un mecanismo para la revisión y retroalimentación (feedback) del

proyecto que permita el seguimiento durante el desarrollo del proyecto y la realización de los cambios o ajustes que puedan ser requeridos.

I.3. Pasos a seguir en el desarrollo del proyecto de VU Paso 1: Centrarse en los Procesos de Negocio y no en la Función. Es necesario identificar las funciones fronterizas que son esenciales cumplir con las responsabilidades de las agencias. Una vez identificadas, la atención debe pasar a los procesos requeridos para desarrollar estas funciones, porque estos son los medios mediante los que las organizaciones interactúan con otras agencias y organizaciones.

Paso 2: Desarrollar un Perfil de Procesos. En ocasiones, muchos de los procesos de las organizaciones no están documentados, lo que dificulta la identificación de oportunidades de mejora. En la medida de lo posible se debe utilizar alguna de las prácticas aceptadas para la mejora continua de procesos. En la documentación de los procesos, las agencias deben utilizar el principio de Pareto, también conocido como la regla 80/20. La aplicación de esta regla resulta obvia cuando se aplica a iniciativas de mejora porque: n El 20% de los procesos utiliza el 80% de los recursos. n El 80% de los resultados son generados por el 20% de las actividades. n El 20% de los problemas representa el 80% de las oportunidades de mejora.

Paso 3: Mapeo de Procesos. ¿Están los procesos bien diseñados o han evolucionado?

En muchas agencias de la administración, los procesos de negocio fueron diseñados

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hace años. La mayoría de los funcionarios siguen los procesos que les fueron enseñados y generalmente, con el paso del tiempo, nadie se ha parado a revisar cómo se hacen las cosas y por qué. Como resultado, muchos de los empleados nunca han visto una representación visual de su trabajo y no conocen que se hace antes y después de su trabajo y actividades, con lo que no tienen una visión completa de dónde y cómo encaja su actividad en el conjunto. Un mapa de procesos es una imagen visual de la forma en la que se realiza el trabajo, mostrando:

Figura 2. Mapeo de procesos.

Fuente: Elaboración propia.

Paso 4. Medida de los Procesos. La medida de los procesos permite a las agencias determinar los niveles de desempeño y establecer objetivos de mejora cuantificables.

Hay por lo menos siete medidas cuantitativas que pueden ser utilizadas para determinar la efectividad de la mayoría de los procesos de negocio: n Coste: Coste total de cada una de las actividades en un proceso. n Coste unitario de los resultados o salidas: El coste de producir resultados (sali-

das) tangibles. n Rendimiento de primera pasada: Porcentaje de las transacciones que pasan

por el proceso sin necesidad de ser reprocesadas, revisadas o rechazadas. n Coste de reproceso: El coste de arreglar o gestionar un resultado erróneo (re-

visión, reproceso, rechazo).

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n El tiempo de ciclo de proceso: El tiempo requerido para realizar el proceso (mi-

nutos, días, semanas o meses). n El tiempo de ciclo real o teórico: El tiempo requerido por el proceso si no se

producen esperas o reprocesos. n Handoffs: El número de manos por las que pasa un proceso y las actividades

realizadas en cada una (ej., el número de firmas requeridas en cada documento).

Paso 5. Estudio de otros procesos administrativos. Ideas o procesos probados en otras agencias de la administración pueden proporcionar información válida, ayudar a ahorrar tiempos y prevenir posibles errores. Examinar casos de estudio y mejores prácticas.

Paso 6. Rediseño de procesos. Utilizando la información recogida en los cinco pasos anteriores, el equipo de proyecto puede ahora mapear los nuevos procesos, eliminando redundancias y duplicidades en las actividades.

Paso 7. Balancear procesos y tecnologías. En muchas organizaciones los sistemas de información están fuertemente unidos a la forma en la que se realiza el trabajo, pero la tecnología debe ser vista como una herramienta y no como un mecanismo para el cambio en sí misma. Es necesario darse cuenta de que la automatización de un proceso manual no hará necesariamente que la administración entre agencias sea más productiva, y la automatización de un proceso inefectivo simplemente permitirá conseguir malos resultados de forma más rápida.

El equipo de proyecto debe asegurar que, en la mejora de procesos y la implementación tecnológica, la revisión de los procesos debe ser previa, de manera que las recomendaciones tecnológicas puedan basarse en los resultados de esta revisión.

Paso 8. Gestionar el proceso de cambio. El equipo de proyecto debe gestionar el cambio a través de una identificación y valoración previa de los riesgos asociados. Hay muchos efectos posibles derivados del cambio y el equipo de proyecto debe concentrarse en aquellos que son:

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Figura 3. Efectos posibles derivados del cambio.

Fuente: Elaboración propia.

Paso 9. Preparación de empleados y clientes al cambio. La mayoría de los empleados rechazan el cambio por el miedo a lo que pueda venir, más que por elementos positivos que los aten a los procedimientos actuales. El rol de aquellos que lideran el cambio es difícil y poco agradecido. No suele haber disponible formación específica para abordar estos procesos y hay pocos modelos o guías que puedan tomarse de referencia. Idealmente, debe proporcionarse un Programa formal de Gestión del Cambio que siga un proceso de tres etapas dirigido a conseguir la aceptación de una iniciativa de cambio: n Las personas implicadas deben entender intelectualmente la necesidad del

cambio. (La participación de las personas implicadas facilita este entendimiento). n Las personas implicadas deben estar comprometidas con el cambio porque

ven las posibilidades de mejora y beneficios asociados. n Las personas implicadas necesitan participar de forma activa en el cambio y no

ser meros observadores.

Paso 10. Proceso de mejora continua. La reingeniería de procesos de negocio consume mucho tiempo y costes. Aunque el cambio es en algunas ocasiones obligado, la implementación de una cultura de mejora continua garantiza que las pequeñas me-

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joras se realizan de forma continua, siendo menos frecuente la introducción de grandes cambios. Para la implantación de esta filosofía, las tareas de trabajo de todos los empleados deben incluir:

Figura 4. Mejora continua: aspectos a integrar en las tareas de trabajo.

Fuente: Elaboración propia.

Paso 11. Identificar opciones de financiación. Existen múltiples modelos para financiar una VU Electrónica: autofinanciación, subvenciones y préstamos de bancos de desarrollo (ej., BID), tarifa por servicio y combinaciones entre éstas.

Paso 12. Identificar las especificaciones tecnológicas. El equipo de proyecto debe crear especificaciones detalladas, determinar los recursos disponibles y definir el alcance.

Paso 13. Entrevistar y/o atraer a proveedores tecnológicos. Los vendedores desean presentar y discutir sus sistemas y productos en detalle. Se debe sacar ventaja de este servicio y solicitar a diferentes proveedores que realicen un análisis de necesidades basado en las especificaciones facilitadas.

Paso 14. Adquirir tecnología. n Definir las especificaciones de forma clara. n Considerar los plazos de entrega. n Resistirse al deseo de adquirir más funcionalidades de las que realmente se ne-

cesitan para los nuevos procesos de negocio.

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Paso 15. Desarrollar un calendario de implementación y despliegue en un caso piloto (por ejemplo, en un puerto). En colaboración con el proveedor de tecnología, desarrollar un calendario para el desarrollo y la implementación del sistema.

Figura 5. Desarrollo calendario de implementación.

Fuente: Elaboración propia.

Paso 16. Despliegue en varias etapas en otras estaciones o pasos fronterizos conforme las agencias gubernamentales y el resto de actores involucrados van desarrollando las capacidades.

I.4. Desafíos y lecciones aprendidas2 Tal y como se ha señalado al principio, construir una VUCE es un proyecto costoso y de gran complejidad, que puede extenderse durante varios años. Las VU avanzadas son proyectos que nunca dejan de evolucionar y están siempre en estado de modificación y desarrollo continuo. Aunque existen recomendaciones y estructuras para el diseño e implementación de una VUCE, es necesario modificar y adaptar las mismas dependiendo de las prioridades, la disposición, las condiciones particulares y los recursos disponibles en cada país.

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Las Ventanillas Únicas de Comercio exterior como instrumento de facilitación comercial. La experiencia de América Latina y el Caribe (Banco Interamericano de Desarrollo).

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Dada la complejidad del proceso para crear una VUCE, es conveniente tener en cuenta las siguientes lecciones aprendidas a partir de las experiencias en múltiples países alrededor del mundo.

La importancia de contar con una visión estratégica desde el inicio Durante la etapa de planeación es importante identificar los beneficios de la VUCE y designar la agencia o institución encargada del proyecto. En segundo lugar, es necesario contar desde el inicio con una visión estratégica y objetivos claros que sean comunes y compartidos. En tercer lugar, es necesario tener un diagnóstico claro sobre el estado de los procesos y sistemas en las distintas agencias que se espera participen en la VU.

La necesidad de un buen diseño y una adecuada preparación Durante la etapa de diseño se debe abordar el mapeo de procesos, la estandarización o armonización de datos y la arquitectura tecnológica.

Es importante subrayar que la construcción de una VUCE no debe verse como un proyecto de tecnología. La experiencia sugiere que aquellos países que han comprendido esto han logrado tener mayor éxito.

Uno de los procesos más complejos en torno al establecimiento de una VUCE es el de simplificación, armonización o estandarización. Con una gran cantidad y diversidad de agencias públicas y/o privadas interviniendo en la cadena de procesos y trámites de comercio exterior, cada una con información, sistemas, códigos y lenguajes específicos y distintos. La recomendación general es tratar de converger siempre que sea posible a estándares internacionales.

Durante la etapa de preparación se deben tener en cuenta y definir los aspectos normativos, incluyendo una adecuada evaluación del marco regulatorio existente, así como de las brechas existentes que será necesario ajustar, siendo necesario tener claridad sobre el estatus jurídico de la VUCE y las reglas que gobernarán el día a día 24

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de la VUCE. Junto al análisis del marco regulatorio, es necesario considerar otros dos aspectos fundamentales: la obligatoriedad o no en el uso de la VUCE; la gratuidad o no de la VUCE. En todo este proceso es importante la involucración y participación del sector privado, que debe identificar las barreras y las mejores prácticas, en forma de recomendaciones que puedan impulsar la competitividad en ciertas industrias.

Implementación de una VUCE Dado el alcance y cobertura que puede llegar a tener una VUCE, es recomendable prever y planificar una puesta en marcha por etapas, priorizando cuáles son las agencias y trámites que ingresarán primero y en qué etapas de la puesta en marcha de la VUCE. Dada la limitación también en recursos, es conveniente asignar recursos a las actividades, incluyendo construcción de sistemas de información y adquisición de tecnología, que generan el mayor impacto. La evaluación de la preparación de cada agencia para integrarse a la VUCE ayuda a determinar la cronología de cada subsistema de la VUCE y facilita su integración a los sistemas de información existentes.

Factores de éxito n Mandato al más alto nivel. n Institucionalidad (clara estructura gerencial). n Apoyo y periódico seguimiento y adecuada coordinación interinstitucional. n Proyecto modular que reduzca el riesgo y la resistencia al cambio en las agen-

cias participantes. n Adopción de estándares internacionales. n La implementación de una VUCE electrónica eficiente sin una aduana ágil y

avanzada (o viceversa) podría menoscabar los esfuerzos realizados.

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Ventanillas Únicas Electrónicas

Módulo 5

n Plan de capacitación para lograr un cambio sostenible en las prácticas de las

agencias gubernamentales. n Diseminación de beneficios. n Cumplimiento y seguimiento periódico y gerencial con los compromisos y cro-

nogramas planteados. n Adecuada gestión de los procesos de licitación y recursos financieros. n Identificación de actores claves (tanto a nivel público como privado). n Participación y diálogo activo con el sector privado.

I.5. Seguimiento y medida del impacto.

Indicadores de facilitación del comercio El seguimiento de los proyectos de VU y el establecimiento de indicadores que faciliten el mismo durante todas las etapas es siempre recomendable para obtener el feedback necesario y realizar los cambios y los ajustes requeridos en un proceso de mejora continua.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) ha creado unos indicadores de facilitación del comercio (TFIs, Trade Facilitation Indicators) que pueden ser utilizados como herramienta de medida y seguimiento para proyectos de VUCE. Los TFIs pueden ayudar a identificar y priorizar áreas de acción, evaluar el impacto potencial de los cambios o reformas, definir mejor los objetivos de la asistencia técnica y la formación requerida, visualizar el estado de implementación.

Desde la Red VUCE (Red Interamericana de VUs) se propone una extensión de los TFIs para cubrir los aspectos específicos de las VUs, recogiendo cinco indicadores compuestos cada uno de cinco a seis variables que son medidos en una escala de 0 a 2.

Estos indicadores son:

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Módulo 5

A. Aspectos institucionales B. Contenido de datos y estructura C. Marco legal D. Arquitectura tecnológica E. Interoperabilidad internacional

Figura 6. Indicadores de facilitación del comercio para el seguimiento de las VU. Fuente: OECD y RedVUCE.

Los TFIs permiten a las VUs identificar las áreas donde ejercen un mayor impacto, visualizar el estado de las VUs alrededor del mundo y realizar benchmarking, y mostrar el progreso de un determinado país en áreas específicas de las VUs. Las variables propuestas para el cálculo de dichos indicadores son: Aspectos institucionales n Número de agencias involucradas en import/export/tránsito incluidas en la VU. n Integración del proceso de levante en la VU. n Número de declaraciones, permisos, certificados, etc., tramitados por la VU.

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Módulo 5

n Integración actores privados (agentes de aduanas, transitarios, agentes marí-

timos). n Provisiones para la financiación de la VU. n Provisión de mecanismos en la VU para la coordinación de controles e inspec-

ciones de diferentes agencias. n Posibilidad de notificaciones de las autoridades a través de la VU.

Contenido de datos y estructura n Simplificación del requerimiento de datos de las agencias. n Nivel de implementación de los estándares internacionales en el requerimiento

de datos. n No redundancia de datos en la VU. n Nivel de aceptación de copias de documentos. n Alineación de los requerimientos y estructura de datos con entidades no parti-

cipantes en la VU (interiores y de terceros países).

Marco legal n Existencia de barreras legales para compartir información y para la delegación

de control entre agencias. n Implantación de un sistema de firma digital. n Existencia de regulación en intercambio electrónico de datos. n Existencia de procedimientos para el archivo electrónico y sistemas de audito-

ría. n Existencia de regulación sobre la confidencialidad y la protección de datos. n Existencia de responsabilidades por la calidad de la información en la VU. n Existencia de mecanismos de resolución de conflictos en el uso de la VU.

Arquitectura tecnológica n Adecuación de los mecanismos de identificación y autentificación en la VU. n Adecuación de los mecanismos de seguridad e encriptación en la VU.

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Módulo 5

n Adecuación de los mecanismos para asegurar la precisión e integridad de los

datos en la VU. n Entorno de uso amigable de la VU. n Capacidad de los sistemas de las agencias involucradas para el intercambio

electrónico de datos. n Capacidad de la VU para manejar el volumen y las tecnologías de los próximos

años. n Interoperabilidad Internacional. n Nivel de alineación de los procedimientos y formalidades con los países veci-

nos. n Nivel de alineación de los requerimientos de información en la VU con los de

los países socios. n Capacidad de la VU para el intercambio electrónico de datos con terceros paí-

ses. n Existencia de mecanismos para garantizar la seguridad en la transmisión de da-

tos con terceros países. n Influencia del marco legal en el intercambio de información con países socios. n Existencia de marco legal que afecte a la interconexión de VUs. n Existencia de un marco que garantice la financiación de soluciones de interope-

rabilidad entre VUs conectadas. n Existencia de mecanismos para monitorizar y mantener alineados los requeri-

mientos documentales, arquitectura e interoperabilidad técnica entre VUs conectadas.

Material complementario n Red Interamericana de Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (RedVUCE):

http://redvuce.org/ n BID “Electronic Single Window: Coordinated Border Management – Best Prac-

tices Studies”: https://publications.iadb.org/handle/11319/5224

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Ventanillas Únicas Electrónicas

Módulo 5

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Los procesos de desarrollo de VUs Electrónicas son largos y complejos, requiriendo la participación y el compromiso de un gran número de actores, tanto públicos como privados. Para abordar un reto de estas características con éxito es necesario hacerlo de forma ordenada y sistemática, siguiendo una serie de pasos estructurados. En la primera unidad de éste módulo se ha presentado una estructura general de pasos a seguir en el inicio y despliegue de un proyecto de VU Electrónica, que puede ser tomada como referencia.

El equipo de proyecto, plan de gestión, estudio de viabilidad, el enfoque por procesos, la gestión del cambio, las especificaciones tecnológicas, el desarrollo de casos piloto o el seguimiento y medida del impacto son algunos de los aspectos clave a tener en cuenta en el inicio y despliegue de un proyecto de VU.

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Módulo 5

UNIDAD II LA VOLUNTAD POLÍTICA EN EL DESARROLLO DE UNA VU

Objetivos de aprendizaje n Conocer la importancia del compromiso de los gobiernos y las principales difi-

cultades que deben ser vencidas para ser capaces de definir estrategias que garanticen este compromiso en futuros proyectos. n Conocer algunos de los mecanismos para llevar el proyecto de VU a la agenda

gubernamental. n Conocer algunas de las estrategias para mantener el compromiso político una

vez conseguida la decisión política de los gobiernos de establecer un entorno de VU.

II.1. Introducción No es nada nuevo afirmar que los proyectos de desarrollo de VUs en los países suponen una labor muy compleja. El compromiso de los gobiernos (voluntad política de alto nivel) es un aspecto clave, uno de los pilares fundamentales para el éxito de estos proyectos. La complejidad empieza en la dificultad de los propios gobiernos para establecer una estructura y cultura organizativa adecuada.

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Módulo 5

Aunque parezca natural que los gobiernos impulsen y den soporte al desarrollo de proyectos que contribuyan a la facilitación del comercio y a la configuración de sistemas de gestión transfronteriza con procesos rápidos, fiables y eficientes, la realidad es que la configuración de estructuras organizativas comprometidas con este objetivo resulta una tarea difícil para la mayoría de los líderes políticos. Se trata de una tarea que requiere de un empuje político en diferentes áreas del gobierno, así como del compromiso de otros agentes y actores involucrados. Además, se trata de procesos largos en el tiempo que requieren de gran persistencia, siendo necesario establecer las adecuadas políticas, mecanismos y dinámicas que garanticen el empuje y el compromiso de todas las partes.

En general los gobiernos se encuentran con las siguientes barreras: n La complejidad derivada de la involucración de diferentes Ministerios, depar-

tamentos y agencias (las actuaciones interdepartamentales son siempre complejas). n Los desafíos en el liderazgo del proyecto. Los diferentes departamentos y

agencias tienen habitualmente miedo a perder sus tradicionales áreas de responsabilidad. Generalmente los sistemas establecidos incentivan a las agencias a proteger sus competencias y no incentivan lo suficiente a compartir y coordinarse con las demás áreas. n Los vínculos con los programas y proyectos existentes de los diferentes de-

partamentos y agencias. El programa de VU debe establecerse en el marco de un programa general de modernización de las aduanas, mejora de las infraestructuras, desarrollo de los recursos humanos, gestión de la integridad y desarrollo de la regulación del comercio. Cuando se propone un proyecto de VU es necesario revisar los programas de los diferentes departamentos y agencias involucradas, los directores sienten por lo general la presión de tener que explicar y defender la razón de ser de los mismos, y los programas deben ser adaptados al nuevo concepto de VU, lo que tiene implicaciones en las correspondientes asignaciones presupuestarias.

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Módulo 5

n Los largos periodos de gestación. Los programas de VU son complejos y con-

sumen mucho tiempo. Actividades relacionadas, como el desarrollo o mejora de las infraestructuras transfronterizas, la realización de cambios legislativos o el análisis y armonización de procesos de negocio, requieren de largos procesos colaborativos y consultivos. Además, los proyectos de VU requieren por lo general de presupuestos importantes que necesitan elaborados procesos de seguimiento y control.

Los diferentes aspectos señalados anteriormente invitan en muchas ocasiones a los responsables de los diferentes departamentos y agencias reguladoras a encontrar razones para dedicarse a otros problemas más acuciantes, antes de decidirse a afrontar el reto de un proyecto de VU con todas sus implicaciones. Estos son los principales problemas desde el punto de vista político y es necesario crear las condiciones adecuadas, para dar soporte al proyecto mediante un modelo de gobernanza capaz de comprometer a todas las partes involucradas y la creación de estructuras y rutinas políticas adecuadas.

II.2. Cómo llevar el proyecto de VU a la agenda gubernamental Cada vez más Autoridades Aduaneras de todo el mundo deben afrontar proyectos de VU movilizadas por las demandas crecientes del sector público y privado para mejorar la eficiencia y facilitación del comercio. Resulta, por tanto, necesario entender por qué y cómo la iniciativa para la creación de un Entorno de VU entra en las agendas de los gobiernos. Los expertos sugieren que para que esto suceda es necesario, en la mayoría de los casos, la convergencia de tres corrientes diferentes: la identificación, reconocimiento y visualización de los problemas, la propuesta desde las diferentes áreas involucradas en el desarrollo de los programas políticos y la inclusión del tema en el debate político.

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Módulo 5

Problemas: Identificación y reconocimiento de una serie de problemas que emergen bien como resultado de la publicación de determinados indicadores, a través del análisis en diferentes tipos de evento (foros, jornadas, seminarios, etc.) o bien a través de las informaciones que emite el sector privado desde el terreno con una aproximación de abajo arriba (bottom-up), utilizando canales formales e informales.

En el caso concreto que afecta a los proyectos de VU, existen numerosos eventos en el área de la facilitación del comercio con la participación de organismos nacionales e internacionales que subrayan los cuellos de botella y las barreras al desarrollo ágil y sin complicaciones del comercio.

Al mismo tiempo es publicado un gran número de indicadores macroeconómicos por diferentes organizaciones internacionales en los que se destacan los principales problemas de los países.

Ejemplo: n El informe “Doing Business” (http://espanol.doingbusiness.org), publicado

anualmente por el Grupo del Banco Mundial con un apartado específico titulado “Trading across borders”. n El informe “Global Competitiveness”, publicado por el Foro Económico Mun-

dial, que presenta un índice global de competitividad definido, independiente de factores que incluyen barreras de comercio. n El “Logistics Performance Index” o índice de desempeño logístico publicado

por el Banco Mundial y que ayuda a los países a identificar las oportunidades y retos a afrontar para mejorar su desempeño logístico.

Programas políticos: Los gobiernos establecen programas políticos y los diferentes departamentos de los gobiernos tienen la tarea de formular y proponer distintas políticas alternativas en sus áreas. Las ideas para la definición de estas propuestas también se generan en centros externos de investigación y generación de opinión.

Las políticas más relevantes en los procesos de VU son aquellas desarrolladas en torno a la política general de modernización de las aduanas. Pero hay otras políticas,

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Módulo 5

que no se encuentran bajo el control de la Dirección General de Aduanas, que también están directamente relacionadas con las VUs, como: n Las políticas comerciales incluyen en muchas ocasiones actuaciones para la fa-

cilitación del comercio, siendo este uno de los objetivos de los Ministerios de Comercio. Las VUs son herramientas que permiten la facilitación del comercio, pudiendo ser consideradas, por tanto, como un asunto de comercio. n Las políticas de planificación logística e industrialización. La planificación de co-

rredores de transporte y de la red de infraestructuras de transporte y logísticas (lineales y nodales) dependerá tanto de la demanda como de la eficiencia de las operaciones. n La implantación de un entorno de VU, en combinación con otras tecnologías y

actuaciones, debe contribuir a la mejora de la eficiencia de las operaciones en nodos logísticos como puertos y pasos transfronterizos, afectando al diseño de la red. n Las políticas de recursos humanos y reforma de los servicios públicos. La racio-

nalización del tamaño de los servicios públicos y la reestructuración de la estructura funcionarial y disminución del gasto público asociado es uno de los objetivos actuales en muchas economías y gobiernos que desarrollan políticas a medio y largo plazo para su consecución. Estas reestructuraciones, que implican fusiones y reasignación de funciones y negocios entre las diferentes unidades organizativas, pueden ser una oportunidad para introducir proyectos de VU, que implican a diferentes departamentos y agencias. n Las políticas de gobernanza electrónica (e-Governance). La gobernanza elec-

trónica tiene que ver tanto con los servicios prestados por los gobiernos como con la definición de estándares que aseguren la interoperabilidad y el desarrollo de una infraestructura común, que optimice los recursos de la Administración. Las VUs son, sin duda, una de las áreas donde los responsables de las políticas de gobernanza electrónica tienen un papel que jugar.

Política: La tercera corriente tiene que ver con la formulación de la agenda de gobierno real y con la toma de decisiones. Por un lado, los asuntos económicos y de 35

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Módulo 5

regulación industrial han estado siempre en las agendas de los gobiernos. Por otro lado, el crecimiento en la variedad y en volúmenes del comercio ha convertido la regulación transfronteriza y la seguridad de las cadenas de suministro en tareas muy complejas. De esta forma, no parece difícil que los líderes políticos puedan poner en la agenda la creación de un entorno de VU con el objetivo de abordar de manera más eficiente esta complejidad.

Sin embargo, el carácter horizontal de los proyectos de VU y su implicación en diferentes departamentos y agencias que deben actuar de forma coordinada hace que sea necesario establecer mecanismos de negociación y la búsqueda de situaciones donde todos ganen con los cambios realizados, aunque estos impliquen cambios de responsabilidades y recursos. La comprensión y el reconocimiento por los líderes políticos de ese carácter horizontal y de la distribución de tareas y responsabilidades es parte de la solución al problema.

La complejidad de los proyectos de VU y la necesidad de actuación conjunta de las diferentes áreas involucradas no debe asustar y desmotivar a la clase política a afrontar el reto. Bien al contrario, las ineficiencias en el comercio y la gestión transfronteriza son las que pueden atraer las críticas, especialmente cuando se detecta falta de transparencia y la actuación individual y descoordinada de las diferentes agencias.

II.3. Cómo mantener el compromiso político Una vez conseguida la decisión política de los gobiernos de establecer un Entorno de VU y como consecuencia del tiempo que puede transcurrir desde que se toma esta decisión hasta la identificación e implementación del proyecto de VU, es necesario mantener vivo el impulso dado desde el gobierno en el momento de la decisión. Durante este periodo es importante conseguir el apoyo de todos los actores involucrados y mantener el apoyo de los líderes políticos, para ello pueden realizarse una serie de acciones o pasos como los que se indican a continuación:

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Módulo 5

n Creación de marca. Los proyectos de VU son conocidos a menudo por una

abreviatura o acrónimo que tiende a actuar como una marca y que deben consolidarse, junto con un conjunto de mensajes, imágenes e ideas clave, a través de un verdadero plan de comunicación. La creación de un buen proyecto de marca puede ayudar a atraer y mantener la atención de los actores involucrados. n Identificar e involucrar a expertos en la materia. Otra acción relevante es la

creación de mecanismos que permitan recoger los puntos de vista y recomendaciones de expertos en las diferentes áreas involucradas (comercio, transporte y logística, reorganización y restructuración de plantillas, modernización de aduanas, gobernanza electrónica, etc.). n Mantener la visibilidad. Para mantener la visibilidad del concepto de VU entre

las comunidades involucradas es necesario el desarrollo de un plan formal de comunicación que incluya a actores internos y externos. Dicho plan debe incluir la realización de seminarios periódicos, talleres de trabajo, jornadas de difusión, participación en eventos internacionales, folletos, boletines y otros medios de comunicación que ayuden a mantener la presencia del proyecto entre las partes involucradas. n Participación en las redes, grupos y asociaciones existentes. Mantener los

procesos formales de comunicación con los diferentes actores involucrados y buscar nuevas vías de comunicación, como la participación de redes y grupos existentes (p. ej., grupos de trabajo en intercambio electrónico de datos – EDI o grupos para la facilitación de las operaciones portuarias), es otra de las actuaciones necesarias para mantener el impulso logístico. Los diferentes actores tienen diferentes problemas y buscan diferentes objetivos con un proyecto de VU. La manera en que estos problemas sean entendidos y reconocidos por los gobiernos determinará cómo enfrentar los mismos a través del proyecto de VU.

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Módulo 5

Material complementario n Índice de desempeño logístico del Banco Mundial: https://lpi.worldbank.org/ n Informe

de

competitividad

global

del

World

Economic

Forum:

https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-20172018

SÍNTESIS DE LA UNIDAD El compromiso de los gobiernos (voluntad política de alto nivel) es uno de los pilares fundamentales para el éxito de los proyectos de VU. La configuración de estructuras organizativas comprometidas con este objetivo resulta una tarea difícil para la mayoría de los líderes políticos, ya que requiere de un empuje político en diferentes áreas de gobierno, así como del compromiso de otros agentes y actores involucrados. En esta unidad del módulo se han visto estrategias para llevar el proyecto de VU a la Agenda Gubernamental y para mantener el compromiso político. La comunicación, mantener la visibilidad e involucrar a expertos son algunos de los aspectos importantes a considerar.

Los altos periodos de gestación de los proyectos de VU y la involucración de diferentes organismos, áreas y departamentos dificultan el proceso y requieren un apoyo decidido a alto nivel.

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Módulo 5

UNIDAD III EL ESTABLECIMIENTO DE ESTRUCTURAS FORMALES PARA EL DESARROLLO DE UNA VU

Objetivos de aprendizaje n Comprender el alcance del mandato político de una VU para poder definirlo de

forma adecuada en futuros proyectos, a partir de una presentación estructurada y detallada del mismo. n Conocer las alternativas para la creación de una organización facultada que

sirva de “orquestador” y/o “operador” para seleccionar aquella que mejor se adapte a nuevos proyectos, a partir de la presentación y análisis de las mismas. n Identificar qué son las estructuras de gobernanza, cómo funcionan y su rela-

ción con el sistema de VU, para poder plantear sistemas de gobernanza en nuevos proyectos, a partir del análisis de recomendaciones, experiencias y buenas prácticas.

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Módulo 5

III.1. La creación del mandato político El mandato político de una VU le da el soporte y la dirección oficial para proceder con su desarrollo. Este mandato da legitimidad para la adopción de determinadas políticas y objetivos definidos de forma clara, el establecimiento de nuevas estructuras organizativas y la asignación y/o reasignación de la autoridad y responsabilidades desde un punto de vista técnico, financiero y regulatorio para la consecución de dichos objetivos.

El mandato político puede establecerse a través de un decreto o una resolución por el cuerpo legislativo apropiado. Es necesario que este mandato sea válido desde el punto de vista legal y notorio desde el punto de vista de la Administración. De forma general, el mandato para una iniciativa de VU incluye: n Establecimiento de los objetivos. n Definición de la terminología utilizada. n Actividades y servicios cubiertos por el concepto de VU. n Establecimiento de la organización de la agencia líder y la identificación de las

agencias y organizaciones asociadas. n Definición legal de la entidad de la agencia líder. n Financiación de la agencia líder y filosofía de operación. n Organización de la agencia líder y estructuras consultivas. n Capacidad de cada una de las organizaciones identificadas (incluida la agencia

líder) para: o Aprobar proyectos. o Recomendar cambios en la legislación. o Establecer estándares de servicio. o Adoptar cambios en los procesos de negocio. o Adoptar estándares de interoperabilidad. o Evaluar y revisar la implementación del proyecto. o Gestionar diferencias y disputas. n Fecha de aplicabilidad.

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Módulo 5

n Calendarios para la implementación de la iniciativa de VU.

El nivel de detalle y lo explícito que puede ser el mandato dependerá de la cultura administrativa y política del país, pero debe ser siempre lo más claro posible para evitar el riesgo de que ante la indefinición prevalezca la estructura organizativa previa.

III.2. La creación de una organización facultada La VU necesita el establecimiento de una agencia líder que coordine la toma de decisiones y que pueda orquestar las actividades de gestión transfronteriza entre múltiples agencias.

En el establecimiento de la agencia líder es necesario tener en cuenta si se busca un operador de la VU o un director (orquestador) de la misma.

En el caso de una agencia líder que actúe de operador de la VU, la responsabilidad es la de operación de los sistemas de información, y puede requerir la creación de sistemas comunes centralizados para las diferentes agencias reguladoras.

En el caso de un director u “orquestador” de la VU, la responsabilidad es la del establecimiento de estándares y especificaciones de los interfaces, suponiendo la existencia de sistemas informáticos distribuidos entre las agencias reguladoras e interconectados entre sí.

En ambos casos es necesario tener también en cuenta los siguientes aspectos:

La reorganización de las agencias reguladoras La VU representa una oportunidad única de los gobiernos para reorganizar las funciones regulatorias. El nivel de autoridad que se le dé a la agencia líder para las actuaciones de examen, intervención y liberación en la gestión transfronteriza definirá un modelo más centralizado en el que gran parte de las competencias recaigan sobre la misma autoridad o agencia, o un modelo más descentralizado en el que la agencia

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Módulo 5

líder hace la función de coordinador manteniendo las diferentes agencias, sus competencias y áreas de autoridad.

La personalidad legal de la entidad En función del modelo elegido, según sea el rol que debe jugar la agencia líder desde el punto de vista funcional, se adaptará mejor un tipo u otro de entidad desde el punto de vista legal. (En el siguiente apartado se analizan los aspectos legales a tener en cuenta en el desarrollo de VUs y se señalan las distintas opciones para la creación de esta entidad.)

Las alianzas público-privadas (Public Private Partnerships - PPP) La participación del sector privado puede tener muchas formas e influirá en la gobernanza financiera y operativa de la VU. La forma de PPP determinará el nivel de involucración de los gobiernos en la financiación del capital, el gasto de los ingresos y la estructura de entrada y salida de fondos a causa de la iniciativa de VU. Los tipos PPP varían generalmente en torno a dos dimensiones: n El grado de riesgo del sector privado. n La involucración del sector privado desde el punto de vista operativo (teniendo

siempre en cuenta que la autoridad y responsabilidad de cumplimiento de la regulación permanece siempre en el gobierno, independientemente de la forma de PPP).

La figura 7 resume las formas básicas de PPP.

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Módulo 5

Figura 7. Formas básicas de PPP. Fuente: Elaboración propia.

III.3. Estructuras de gobernanza La gobernanza tiene que ver con la asignación de roles y responsabilidades sobre la claridad y transparencia, sobre cómo se gestionan los riesgos y sobre quién responde frente a qué. El mandato que crea organizaciones facultadas también tiene que especificar de alguna forma la estructura de gobernanza.

La estructura organizativa para una VU será diferente en diferentes países. Las estructuras de comunicación, la configuración de la agencia líder y la distribución de los poderes ejecutivos en la organización serán diferentes de un país a otro. En general se pueden identificar tres niveles o capas.

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Módulo 5

Figura 8. Niveles en la estructura organizativa de una VU. Fuente: Elaboración propia.

Ejemplo: Ejemplo de estructura de gobernanza La figura 9 muestra un ejemplo de una estructura de gobernanza donde el mandato político crea un Órgano de Gobierno, como la agencia líder con entidad legal, que es dirigida por un director ejecutivo que reporta formalmente al Ministerio (por ejemplo, el Ministerio de Finanzas). El Órgano de Gobierno que cuenta con representantes de los principales actores involucrados ha sido facultado a través del mandato de VU para tomar todas las decisiones de políticas, incluyendo la aprobación de proyectos, la gestión de estándares e interfaces, los Acuerdos de Intercambio de Información, los Memorándums de Entendimiento entre las agencias reguladoras, los niveles de servicio, etc. Han sido definidas las capacidades financieras con asignaciones en el presupuesto público. Además, cuenta con el apoyo de un Secretariado Ejecutivo que proporciona soporte administrativo y técnico.

Los proyectos que forman parte de la VU son gobernados por el Secretariado Ejecutivo bien directamente en su papel de Operador de la VU o como director “orquestador” de la misma. Un conjunto reducido de proyectos que constituyen el centro del proyecto general de VU son controlados por el Secretariado Ejecutivo, pero otros

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Módulo 5

proyectos son llevados directamente desde las respectivas Agencias Reguladoras bajo su supervisión de forma indirecta.

Figura 9. Ejemplo de estructura de gobernanza para una VU. Fuente: Elaboración propia a partir de la guía de armonización de datos para VU de la OMA.

Tal y como se ha visto, el desarrollo de una VU puede incluir múltiples proyectos; algunos pueden ser controlados directamente por la autoridad de VU, mientras que en otros solo realiza una labor de ‘orquestación’ y supervisión. A continuación, se incluye, a modo de ejemplo, el listado de una serie de proyectos que podrían incluirse en una iniciativa de VU de un país, en el que se señala la agencia que podría responsabilizarse de su desarrollo.

Ejemplo: Ejemplo de proyectos en iniciativa VU n Construcción de los bloques de gobernanza electrónica que dan soporte a la

infraestructura de gestión de identidades y autenticación para proyectos de

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Módulo 5

tecnologías de información en los diferentes departamentos gubernamentales (Agencia responsable: Dirección de Sistemas del Gobierno). n Portal de apoyo a los datos transaccionales de transporte entre agencias gu-

bernamentales (Agencia responsable: Dirección de Sistemas del Gobierno). n Servicios de Redes de Valor Añadido (VANs) para la gestión de datos entre el

gobierno y los agentes privados (Agencia responsable: Operador VAN – Sector privado). n Sistema automatizado de despacho operado por la Autoridad Aduanera

(Agencia responsable: Aduanas). n Cargo Community System de cada puerto/aeropuerto operado por un consor-

cio privado (Agencia responsable: Operador de CCS - PPP). n VU Marítima desarrollada por Autoridades portuarias, marítimas (Agencia res-

ponsable: Operador de la VU Marítima – Autoridad Portuaria). n Sistemas de inspección y licencias gestionados por la Autoridad Veterinaria

(Agencia responsable: Ministerio de Agricultura).

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Una vez se cuenta con el compromiso de los gobiernos es necesario establecer el mandato político que dé soporte oficial al proyecto con el establecimiento de una estructura organizativa (o de gobernanza) adecuada a nivel consultivo, de decisión y de ejecución, que incluya la definición clara de una agencia líder que puede jugar el papel de orquestador y/o operador de la VU. En esta unidad del módulo se presentan alternativas para el establecimiento de este mandato político.

En la creación de la agencia líder es necesario analizar y valorar aspectos como la personalidad legal requerida para la misma, la posibilidad de aprovechar el proceso para la reorganización de las agencias reguladoras y las diferentes posibilidades de alianzas público-privadas.

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Módulo 5

UNIDAD IV ASPECTOS LEGALES EN EL DESARROLLO DE UNA VU

Objetivos de aprendizaje n Conocer los diferentes aspectos y acuerdos legales asociados al desarrollo de

una VU para disponer de un marco de referencia de cara a futuros proyectos. n Conocer la importancia de los sistemas de identificación y autenticación para

poder considerarlos y tratarlos de forma adecuada en futuros proyectos.

IV.1. Aspectos legales Una de las complejidades de los proyectos de VU es la necesidad de abordar diferentes aspectos legales para garantizar el necesario respaldo a la solución planteada desde el punto de vista legislativo. Algunos de los aspectos básicos que son necesarios tratar desde un punto de vista legal se detallan a continuación.

Definición de una autoridad legal y el establecimiento de una entidad legal formalmente habilitada Para el desarrollo efectivo de una VU es necesario contar para la misma con una autoridad legal correctamente definida y respaldada en la legislación. Dado que la VU

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Módulo 5

maneja información de los diferentes actores del comercio, es necesario que cuente con la autoridad legal para recopilar, poseer, procesar y compartir datos con fines legítimos.

Debe tratarse, por tanto, de una entidad legal diferenciada con capacidad para asumir la responsabilidad de cerrar contratos, entre los que se encontrarán principalmente los acuerdos de intercambio que definirán y gobernarán legalmente los actos de intercambio de información.

Estos acuerdos son necesarios para poder delimitar las responsabilidades de las diferentes partes. Generalmente se pueden distinguir dos tipos de acuerdos: n Los acuerdos entre el operador (o director) de la VU y una Agencia Reguladora,

que incluirá obligaciones relativas al desempeño, declaraciones y garantías a menudo respaldadas por Acuerdos de Nivel de Servicio (SLAs), Acuerdos de seguridad de la conexión (ISAs), etc. n Los acuerdos entre el operador (o director) de la VU y los diferentes actores

del comercio usuarios de sus servicios (acuerdos de los términos de uso, licencias de uso, etc.) que definirán niveles de servicio, tarifas de uso, penalizaciones, políticas de reembolso, etc.

Aunque existe la posibilidad de que alguno de los departamentos o agencias involucradas asuma esta nueva responsabilidad, otra de las posibilidades es la creación de una entidad nueva, distinta y separada del resto, existiendo varias posibilidades para la creación de la misma: n La creación de un departamento del gobierno definido en la legislación o re-

glamentación y con capacidad y responsabilidades ejecutivas especificadas. n La creación de una entidad autónoma autorizada por la legislación o por de-

creto. n La creación de una entidad de acuerdo a la legislación que regula a las empre-

sas públicas o privadas.

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Ventanillas Únicas Electrónicas

Módulo 5

n La creación de algún tipo de asociación entre entidades que esté cubierta por

la legislación nacional. n La creación de una joint venture con entidades comerciales.

Actualmente lo más habitual es que las entidades que operan las VUs sean un departamento del gobierno o una organización controlada por el gobierno.

El operador de la VU debe mantener la neutralidad entre las diferentes agencias involucradas y sus sistemas que pueden tener su propia personalidad legal diferenciada.

IV.2. Establecimientos de acuerdos de intercambio y Memorandums of Understanding (MoUs) La relación entre las diferentes agencias reguladoras en el marco de un Entorno de VU puede describirse como un conjunto de reglas, responsabilidades y obligaciones que existe entre ellas. Estas relaciones pueden estar basadas en MoUs sujetos a supervisión administrativa.

En el contexto del sector privado se establecerán generalmente acuerdos de intercambio que deben tener soporte jurídico y en los que se debe especificar la ley aplicable y cláusulas jurisdiccionales.

Este tipo de acuerdos (tanto con agencias reguladores como con usuarios privados) deben contener estándares de datos, de mensajes y la definición de servicios que deben ser armonizados entre múltiples agencias. Un ejercicio de este tipo requiere tener en cuenta la legislación original de las agencias reguladoras involucradas.

En un escenario internacional de intercambios, estos acuerdos podrían cerrarse como acuerdos bilaterales independientes o como enmiendas separadas a otros acuerdos de asistencia mutua de aduanas ya existentes.

La Recomendación nº 26 de UN/CEFACT (Uso comercial de los Acuerdos de Intercambio para el Intercambio Electrónico de Datos EDI) incluye gran parte de los diferentes 49

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Módulo 5

aspectos legales con los que pueden encontrarse las partes y puede utilizarse como un punto de partida. Esta recomendación está principalmente orientada a un entorno comercial de negocios más que a un modelo público. Sin embargo, continúa resultando útil para la identificación de las áreas clave que requieren consideración en los MoUs o Acuerdos de Intercambios.

La garantía de la autoría, privacidad y protección de la información Generalmente todos los sistemas de información de los gobiernos tienen que cumplir con ciertas normas de privacidad y protección de datos. En una VU esto es especialmente importante debido a que las distintas agencias involucradas están interconectadas entre ellas a través de la VU. La privacidad de la información debe ser salvaguardada y el acceso a la misma debe estar prohibido excepto para los casos específicos permitidos.

Los acuerdos de intercambio implican compartir información y la posibilidad de la eventual revelación de información privada, confidencial y protegida. Los principales puntos a tener en cuenta son: n Identificación de las bases de datos. n Propiedad de las bases de datos. n Creación de las bases de datos.

o Clasificación de la información (clasificación por confidencialidad; clasificación por las diferentes categorías de privacidad – datos nominales y no nominales). n Autorización y controles de acceso. n Finalidad y base legal para la recopilación, proceso y uso de los datos. n Método y base legal para la recopilación de los datos. Especificaciones de los

interfaces. n Política del ciclo de vida de la gestión de datos. n Seguro de cobertura frente a la revelación de datos.

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IV.3. La adopción de los principios de identificación, autenticación y autorización, y el soporte legal para el uso de sistemas de gestión de la identidad Los servicios on-line accesibles a los usuarios a través del portal de una VU deben estar respaldados por una buena solución sólida desde el punto de vista de la seguridad y de la legalidad.

La Recomendación UN/CEFACT nº 35 relativa al marco legal para las VUs dirigidas al comercio internacional sugiere la adopción de una solución de gestión de identidades. Una VU necesita proporcionar acceso basado en reglas y roles a diferentes sistemas, y las soluciones de gestión de identidades basadas en estándares abiertos pueden facilitar la interoperabilidad mediante la asociación y gestión de identidades de usuarios entre diferentes organizaciones, y el aislamiento y disociación de mecanismos de control de acceso por debajo de las aplicaciones y bases de datos esenciales que pueden estar alojadas en diferentes plataformas.

La legislación sobre privacidad y protección de datos aplica a los datos contenidos en sistemas de gestión de identidades, existiendo una preocupación con respecto a la capacidad de los sistemas de gestión de identidades para relacionar datos personales disponibles en diferentes sistemas. Este tipo de relaciones puede resultar útil para fines legítimos, como el análisis del perfil de riesgo de un operador económico. Por tanto, en los contratos con los usuarios de las VUs es necesario tener en cuenta la necesidad de conciliar el derecho a la privacidad individual con las necesidades derivadas de intereses legítimos de los diferentes procesos de negocio.

Los identificadores relativos a los usuarios individuales deben estar relacionados de alguna forma con su identidad civil debidamente gestionada por el Estado. De forma análoga, los operadores económicos deben ser identificados en base a sus identificadores asignados legalmente, como el número de registro de una empresa o negocio.

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La autenticación y la autorización son mecanismos gestionados de forma automática por el sistema. La autenticación es el mecanismo por el que el sistema puede identificar al usuario de forma segura y averiguar si el usuario es realmente la persona que dice ser. La autorización tiene que ver con el nivel de acceso del usuario y con la capacidad de responder a la pregunta de si un usuario está autorizado a realizar una determinada operación.

La aplicación sistemática y consistente de los procedimientos de identificación y autenticación es un aspecto determinante para asegurar que el sistema de información es seguro y está proporcionando un servicio consistente y auditable.

Los servicios de las VUs crecen con la confianza de sus usuarios, que se consolida con la gestión segura de las operaciones a lo largo de los años. La validez legal de las diferentes acciones realizadas por los usuarios sería muy difícil, prácticamente imposible, en ausencia de un sólido mecanismo legal de identificación, autenticación y autorización.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Una de las dificultades de los proyectos de VU deriva de la necesidad de garantizar un sólido respaldo legislativo. El establecimiento de una entidad legal formalmente habilitada, el establecimiento de acuerdos de intercambio de información y la garantía de la autoría, privacidad y protección de la información son algunos de los aspectos legales que es necesario tratar. En esta unidad se han presentado las orientaciones sobre cómo abordar estos temas.

Uno de los aspectos claves que es necesario abordar en soluciones de VU electrónica es la garantía en la gestión de la información mediante el establecimiento de un sistema sólido de identificación, autenticación y autorización.

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UNIDAD V LOS RECURSOS HUMANOS Y LA GESTIÓN DEL CAMBIO EN EL PROCESO DE IMPLANTACIÓN DE UNA VU

Objetivos de aprendizaje n Comprender la importancia y el papel estratégico de los recursos humanos en

el desarrollo de VUs para su adecuada gestión en futuros proyectos a partir del análisis y la presentación de recomendaciones. n Reconocer la cultura de cambio en el marco de la mejora continua como un

elemento útil para facilitar los proyectos de VU a partir de la revisión de estrategias, recomendaciones y metodologías.

V.1. Introducción Los recursos humanos son sin duda una de las claves para el éxito de una VU. Debido a su carácter estratégico, y tal y como se ha visto con anterioridad, el desarrollo de VUs suele derivar en cambios en la estructura organizativa de las agencias reguladoras involucradas.

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La gestión de recursos humanos es uno de los recursos “ocultos” para la realización de mejoras y cambios. El empleo público en las diferentes agencias gubernamentales suele caracterizarse por su carácter permanente y la seguridad del puesto, lo que a priori podría resultar positivo para la introducción de cambios, puesto que los empleados no ven amenazado su puesto de trabajo, independientemente de los cambios que pudieran producirse en el contenido del mismo. Sin embargo, al mismo tiempo esta seguridad en el trabajo puede resultar también un freno al cambio e incrementar la capacidad de negociación de los empleados en el proceso.

En algunos países, el personal de las aduanas y de otras agencias reguladoras es vulnerable al soborno y a los pagos irregulares.

En estos casos también es frecuente encontrar posiciones contrarias que se opongan de manera manifiesta a cualquier tipo de cambio y de cooperación entre agencias que pueda dificultar la continuidad de estas prácticas irregulares. El desarrollo de una VU puede ser también utilizado en estos casos como una herramienta más para terminar con estas situaciones de corrupción y abuso de poder.

Los cambios en la estructura organizativa pueden requerir de la creación de nuevos roles o de la modificación de los roles existentes. Para garantizar la posibilidad de cubrir estos nuevos roles es necesario tener una visión a largo plazo y crear un plan de acción al respecto.

El desarrollo de un inventario de habilidades puede ser una herramienta útil para identificar las deficiencias existentes entre las capacidades de los recursos humanos actuales y los requisitos de los mismos, bajo la implantación de un Entorno de VU. Para ello, un punto de partida podría ser el desarrollo de una matriz de responsabilidades en la que se determinen los roles para las diferentes funciones, de manera que se puedan evaluar las habilidades de los participantes para desempeñar dichos roles, por ejemplo, mediante la realización de un análisis DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades) individualizado.

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En un Entorno de VU los puestos de directivos y empleados requerirán de perfiles específicos de competencias que deben ser identificados. El deseo de asumir determinados roles estratégicos debe ir acompañado del requisito de poseer o desarrollar competencias específicas. Por ejemplo, en el caso de que las Aduanas deban gestionar los aspectos operativos de un Entorno de VUs, sus ejecutivos requerirán competencias adicionales en la gestión de procesos interdepartamentales o entre agencias y la integración interna y externa de sistemas de información.

La formación será, por tanto, un aspecto clave para el desarrollo de estas habilidades y para la consecución de los cambios organizativos requeridos con la implantación de VUs. Para cualquier cambio basado en las tecnologías de la información, la formación de los usuarios es siempre una de las actividades principales. Los empleados requieren de tiempo para habituarse a los nuevos procesos de trabajo y a los interfaces de usuario (pantallas) de los nuevos sistemas.

La formación debe centrarse tanto en la comunicación interpersonal como en los aspectos tecnológicos.

Las necesidades de formación deben ser determinadas en base a una evaluación formal de las mismas. Los esquemas de desarrollo de la carrera profesional pueden servir de base para la definición de paquetes de formación acordes a las mismas y alineados con el plan general de recursos humanos. Uno de los mayores retos de los planes de formación es el cambio de la cultura y las actitudes de los empleados hacia una mayor orientación de servicio al cliente, haciéndoles partícipes de la visión de los usuarios de los servicios.

Es una buena idea planificar las actividades de formación de forma conjunta, con la planificación de la puesta en marcha de las operaciones, de manera que ambas actividades puedan sincronizarse. La formación on-line es una herramienta útil para conseguir los objetivos.

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V.2. La resistencia al cambio La resistencia al cambio puede ser definida como la obstaculización de transformaciones que suponen un cambio en el statu quo del entorno organizativo. En principio se pueden diferenciar tres grandes barreras obstaculizadoras:

Figura 10. Barreras obstaculizadoras al cambio.

Fuente: Elaboración propia.

El análisis y diagnóstico de las resistencias al cambio es un paso previo fundamental en la gestión del cambio. Para este análisis resulta útil conocer que hay cuatro grandes ejes de resistencia individual al cambio: n La defensa o el deseo de los propios intereses. (El miedo a retroceder en los

beneficios adquiridos en el seno de la organización.) n La incomprensión y falta de confianza en el cambio. (Muchas veces asociada a

una mala comunicación.) n Las diferentes valoraciones del cambio desde los diferentes niveles de la orga-

nización.

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n La escasa tolerancia al cambio. (Aunque es una cualidad personal, puede verse

estimulada o potenciada por el propio entorno organizativo.)

Las grandes motivaciones detrás de estas resistencias son por lo general la falta de percepción del cambio como potencialmente valioso y, por otra parte, la inseguridad del trabajador sobre su capacidad de adaptación al cambio.

En ocasiones estas resistencias pueden complicarse todavía más, especialmente en el sector público, como consecuencia de restricciones políticas, presiones externas, batallas de las agencias gubernamentales por mantener su posición, luchas de poder y la difícil sincronización con los tiempos políticos.

V.3. Modelos para la gestión del cambio Tal y como se ha comentado anteriormente, la introducción de una iniciativa de VU llevará obligatoriamente a la necesidad de introducir cambios en las organizaciones y los procesos de negocio. La gestión adecuada de estos cambios puede convertirse en una de las mayores dificultades y retos.

Entre los pasos presentados en la Unidad I para el desarrollo de proyectos de VU se incluyen tres directamente relacionados con esta gestión del cambio: Paso 8 – Gestionar el proceso de cambio, Paso 9 – Preparar empleados y clientes al cambio, Paso 10 – Proceso de mejora continua.

Una metodología o modelo para la gestión del cambio es el proceso de ocho pasos para liderar el cambio propuesto por el profesor Kotter3: 1. Establecimiento de una sensación de urgencia n Examinar la realidad del mercado y la competencia.

3

Ocho pasos para la gestión del cambio: https://www.kotterinc.com/8-steps-process-for-leadingchange/

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n Identificar y debatir sobre las crisis actuales o potenciales y las principales opor-

tunidades.

2. Creación de una coalición guía n Formar un grupo con el suficiente poder y capacidad para liderar el esfuerzo

de cambio. n Promover el trabajo en equipo del grupo.

3. Desarrollo de una visión de cambio n Crear una visión para ayudar a dirigir el esfuerzo de cambio. n Desarrollar estrategias para conseguir llegar a esa visión.

4. Comunicar la visión para que sea “comprada” internamente n Utilizar todas las vías posibles para comunicar la nueva visión y estrategias. n Enseñar todos los comportamientos nuevos mediante el ejemplo de la “coali-

ción guía”.

5. Eliminar los obstáculos n Eliminar los obstáculos al cambio. n Cambiar los sistemas o estructuras que actúen como barreras u obstáculos

para conseguir la visión. n Fomentar las propuestas arriesgadas y las ideas, actividades y acciones no tra-

dicionales.

6. Generar ganancias a corto plazo n Desarrollar un plan para la visión de las mejoras conseguidas. n Generar esas mejoras. n Reconocer y recompensar la labor de los empleados involucrados en esas me-

joras.

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7. No parar nunca (consolidación del cambio) n Utilizar el crecimiento de la credibilidad para cambiar sistemas, estructuras y

políticas que no están alineadas con la visión. n Contratar, promocionar y desarrollar empleados que puedan implementar la

visión. n Revigorizar el proceso con nuevos proyectos, temas y agentes de cambio.

8. Incorporar los cambios a la cultura (institucionalización del cambio) n Articular las conexiones entre los nuevos comportamientos y el éxito de las

organizaciones. n Desarrollar los medios para asegurar el desarrollo del liderazgo.

Figura 11. Modelo para la gestión del cambio.

Fuente: Elaboración propia a partir información del modelo de ocho pasos del profesor Kotter.

Por último, se puede hacer también mención al modelo KAIZEN o Lean, filosofía de mejora continuada implementada principalmente en el sector de la automoción, que

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se basa en el diseño de organizaciones y estructuras orientadas a un proceso de cambio y mejora continuada en el tiempo. Las organizaciones con esta cultura del cambio están continuamente introduciendo pequeños cambios y mejoras, de manera que es menos habitual que requieran de grandes procesos de reingeniería.

Figura 12. Filosofía Kaizen.

Fuente: Elaboración propia.

El modelo KAIZEN identifica los cinco principios del cambio en los que se encuentran similitudes con las metodologías o planteamientos presentados anteriormente:

Figura 13. Kaizen, cinco principios del cambio.

Fuente: Elaboración propia.

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Material complementario n Ocho pasos para la gestión del cambio: https://www.kotterinc.com/8-steps-

process-for-leading-change/ n Vídeo

los

ochos

pasos

del

cambio.

(Cadena

crítica

blog).

https://www.youtube.com/watch?v=IMf_L0ybonA

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se han presentado estrategias para abordar los procesos de gestión del cambio, siempre presentes en los proyectos de VU, poniendo el foco en los recursos humanos. La formación y la comunicación son elementos clave para una adecuada gestión del cambio. Una cultura abierta al cambio compartida por los diferentes agentes involucrados puede facilitar enormemente el desarrollo de proyectos de VU. Existen metodologías para la gestión del cambio que pueden resultar útiles en los proyectos de VU, la participación de todos los agentes involucrados y la búsqueda de ganancias a corto plazo que permitan anticipar las bondades del cambio son estrategias que pueden ayudar en estos procesos de cambio, muchas veces complejos y largos en el tiempo.

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Bibliografía n Banco Interamericano de Desarrollo (2010). Electronic Single Window. Coordi-

nated Border Management – Best Practices Studies. Recuperado de: http://www.iadb.org n Banco Interamericano de Desarrollo (2015). Las VUs de Comercio exterior como

instrumento de facilitación comercial. La experiencia de América Latina y el Caribe. n Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (2005). UN Recom-

mendation nº 33. Guidelines on Establishing a Single Window. n Kaizen Institute (2011). El Modelo Kaizen de Gestión del Cambio. Recuperado de:

www.kaizen.com n Kotter, J. P. (1996). Leading change. Boston, Mass: Harvard Business School

Press. n United Nations Economic Commission for Europe (2011). Single Window Imple-

mentation Framework. n World Customs Organization (2011). WCO Compendium. How to Build a Single

Window Environment, capítulo 1. Recuperado de: www.wcoomd.org n World Customs Organization (2011). WCO Compendium. The Professional Prac-

tice Guide, capítulo 2. Recuperado de: www.wcoomd.org

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