Obsevatorio de Políticas Sociales No. 16-17 [Informe especial]

BOLETINES

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Una década de inversión presupuestaria Informe especial Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011 Santo Domingo, República Dominicana

Contenido 1999 - 2008: Una década de ejecución presupuestaria 1999 - 2008: Una década de ejecución presupuestaria................................................................ 3 Capítulo I: Panorama general......................................................................................................... 4 Indicadores macroeconómicos del presupuesto 1999-2008........................................... 4 Desempeño general del presupuesto 1999-2008............................................................. 5 Capítulo II: El financiamiento público............................................................................................. 8 Fuentes de financiación del presupuesto en 1999-2008.................................................. 8 Capítulo III: El uso de los recursos............................................................................................... 11 Las políticas de gastos................................................................................................................. 14 La inversión social......................................................................................................................... 18 Conclusiones................................................................................................................................. 30 Glosario ......................................................................................................................................... 32 Bibliografía .................................................................................................................................... 32

El Observatorio de Políticas Sociales (OPS) es una iniciativa del Centro Montalvo con publicaciones bimensuales.

En el proceso del Observatorio hemos producido 15 boletines con las siguientes temáticas: La estructura del presupuesto, Salud y Seguridad Social, Educación, Crecimiento y Distribución, Asistencia Social, Pobreza y Empleo, Presupuesto y Desarrollo Local y Ejecución presupuestaria de los años 2009 y 2010.

Todos nuestros boletines los pueden encontrar en la página www.bono.org.do/OPS. Visita nuestra página en Facebook: http://www.facebook.com/OPS.CM y síguenos en Twitter: @ops.politicas.sociales.

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Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

1999 - 2008: Una década de ejecución presupuestaria 1999-2008: Una década de ejecución presupuestaria, es una edición especial del Observatorio de Políticas Sociales (OPS) que agrupa los números 16 y 17, en el que se hace un recuento de los ingresos estatales y de los destinos de la inversión presupuestaria en el período 1999 al 2008.

El presupuesto gubernamental es una herramienta para conocer los orígenes y destinos de los recursos públicos, además de ser un instrumento de gestión. En la publicación anterior del OPS, detallamos aspectos generales del presupuesto.1 En esta entrega haremos un análisis más profundo de lo acontecido en la década pasada.

Para un mejor análisis, esta publicación contiene tres grandes capítulos: el panorama macroeconómico y desempeño general, en el cual se enmarcan las políticas públicas; la estrategia de financiamiento del sector público perseguida, y el uso de los recursos públicos.

1 Véase el Boletín 15 en http:// www.bono.org.do/ops/

Con los indicadores macroeconómicos podremos dar cuenta de las restricciones presupuestarias en las que deben desenvolverse las políticas públicas. Cabe aclarar que los propios gobiernos son los que pueden transformar las políticas económicas del país que finalmente delimitan la obtención de recursos públicos.

En este sentido entonces sigue estudiar cuales han sido las estrategias de financiamiento público. Para ello se exponen los recursos provenientes de endeudamiento y los ingresos fiscales; y para acercarse al efecto que esta política podría tener en la distribución de la riqueza se menciona qué proporción de ellos son producto de impuestos o tasas.

Una vez reflejada la cuantía de los ingresos se procede a analizar el uso de los mismos. Dicho análisis se hace utilizando el concepto de clasificación económica del gasto, que según el Manual de Clasificadores Presupuestarios (Oficina Nacional de Presupuesto, Secretariado Técnico de

la Presidencia, 2006), permite “evaluar el impacto y las repercusiones que generan las acciones fiscales en la economía en general”.

Entrando de lo general a lo particular, se prosigue con una distinción entre las políticas sociales y el resto de las políticas públicas. Luego para poder responder a la pregunta ¿quién es responsable de la ejecución? se desarrolla por clasificación institucional del gasto.

Como el objetivo central es adentrarse en la ejecución de las políticas sociales, se analiza esta inversión bajo el contexto latinoamericano y bajo las variables macroeconómicas clásicas.

Por último, se desglosa la clasificación funcional de los servicios sociales, uno de los cinco ejes estratégicos del gasto público.

De este modo se puede dar cuenta de forma completa de la inversión pública en el sector social durante una década, entendiéndola en el marco general del gasto público.

Santo Domingo, República Dominicana

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Capítulo I: Panorama general El financiamiento de las políticas públicas se encuentra condicionado por el contexto general en el que se desenvuelve. Con el objeto de situar el análisis presupuestario es necesario mostrar cuál fue el comportamiento de las variables económicas y fiscales generales, así como también cual fue el grado de aprovechamiento de estos contextos.

Para esto se deben analizar los indicadores macroeconómicos, los presupuestos efectivamente ejecutados y los resultados tanto económicos como financieros de los presupuestos.

Indicadores macroeconómicos del presupuesto 1999-2008 Los indicadores macroeconómicos del presupuesto reflejan la evolución en el tiempo de un conjunto de variables fiscales relacionadas con el Producto Interno Bruto (PIB).

Estos indicadores nos permiten evaluar el comportamiento

de los principales componentes del presupuesto público vinculados con la actividad económica.

Uno de los primeros aspectos que sobresalen al analizar los indicadores macroeconómicos del presupuesto, es el hecho de que el presupuesto total ejecutado con relación al PIB ha aumentado continuamente en la década 1999-2008, esto significa que el sector público ha ido aumentando su participación dentro del total de sectores que participan en la economía nacional.

En efecto, en el trienio 1999-2001, el presupuesto ejecutado total representó en promedio un 14.7% del PIB. Durante los años 2002-2004 este porcentaje subió en promedio a 18.8% y se incrementó nuevamente en el periodo 20052007 colocándose en un 20.7% del PIB. En el 2008, el gasto total representó un 22.3% del PIB.

Ilustración 1. Presupuesto ejecutado total (%PIB) 20.6% 14.3% 13.8%

19.2%

21.0% 20.4% 20.6%

22.3%

16.0% 16.6%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de la Secretaría de Hacienda y Banco Central Otros indicadores macroeconómicos del presupuesto como la carga tributaria, los ingresos sin fuentes financieras y los gastos corrientes, revelan un incremento de la importancia macroeconómica del presupuesto. En el período 1999-

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2008 los ingresos corrientes, los tributarios, así como los gastos corrientes, la inversión real y el servicio de la deuda, aumentaron su participación con respecto al PIB.

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Tabla 1. Indicadores macroeconómicos del presupuesto 1999-2008 Indicadores

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Presupuesto Ejecutado total/PIB

14.3%

13.8%

16.0%

16.6%

20.6%

19.2%

21.0%

20.4%

20.6%

22.3%

Ingresos sin fuentes Financieras/PIB

12.7%

13.2%

14.4%

14.5%

13.0%

13.9%

15.4%

15.9%

17.3%

15.7%

Carga tributaria/ PIB

12.2%

12.5%

14.0%

13.8%

12.1%

12.9%

14.6%

14.9%

16.0%

15.0%

Ingresos corrientes/PIB

12.6%

13.2%

14.4%

14.3%

13.0%

13.9%

15.4%

15.9%

17.3%

15.7%

0.0%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

12.7%

12.2%

14.0%

14.6%

16.0%

15.5%

16.8%

17.1%

17.6%

19.6%

Gastos corrientes/ PIB

8.6%

9.2%

10.1%

10.4%

10.1%

11.3%

12.6%

13.0%

13.0%

14.6%

Gastos de capital/ PIB

4.1%

3.0%

3.9%

4.1%

5.8%

4.1%

4.2%

4.1%

4.6%

5.0%

Gastos en personal/PIB

4.2%

4.7%

5.1%

5.3%

4.3%

3.3%

3.7%

3.7%

3.6%

3.8%

Inversión real/PIB

2.9%

2.1%

2.2%

2.2%

4.8%

3.0%

2.1%

2.7%

3.0%

3.3%

Servicio de la deuda/PIB

1.1%

1.1%

2.0%

2.2%

4.9%

4.4%

5.2%

4.5%

3.4%

3.5%

Ahorro corriente/ PIB

4.0%

3.9%

4.2%

3.9%

2.8%

2.5%

2.9%

2.9%

4.3%

1.0%

Déficit/PIB

0.1%

1.1%

0.5%

0.01%

-2.8%

-1.5%

-1.1%

-0.9%

0.1%

-3.7%

Ingresos de capital/PIB Gastos sin aplicaciones Financieras/PIB

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC, Banco Central

Desempeño general del presupuesto 1999-2008 Una de las primeras formas de medir el desempeño general de un presupuesto público es identificar la calidad con la que se presupuesta.

El presupuesto gubernamental se estructura en la identificación de los ingresos y de los gastos públicos, y a su vez estos pueden categorizarse para el análisis.

En el caso de los ingresos se ha particularizado el estudio de estos, en una primera parte, como los recursos propios del Estado, esto es sin incorporar los provenientes de donaciones y préstamos, que no son producto de las acciones directas de gestión gubernamental en materia fiscal. La variable de préstamos será incorporada más adelante.

Por el lado de los gastos se toman aquellos que no incluyen los pagos de amortización de la deuda y otras aplicaciones financieras, es decir que se excluyen aquellos gastos en los que se incurre, pero que no tienen como fin el establecimiento de políticas públicas, sino que solamente son el producto de resultados contables.

Las desviaciones, entendidas como las diferencias que se producen entre la ejecución efectivamente realizada y el presupuesto original aprobado, son un indicador que nos permite medir la credibilidad del presupuesto.

Estas desviaciones pueden tener origen tanto sea en la falta de práctica en presupuestación (que solo marcaría fallas técnicas), como en voluntades políticas, tomando al presupuesto como una obligación de cumplimiento constitucional y legal, y no realmente como herramienta de gobierno y de transparencia hacia la ciudadanía.

Santo Domingo, República Dominicana

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La comparación de los ingresos y los gastos presupuestados con su ejecución durante los años 1999-2008 muestra que, en la mayoría de los años analizados, se presentan desviaciones significativas.

a cabo con la intención de visualizar la necesidad de endeudamiento. Asimismo, esta práctica suele llevar oculta la tasa de inflación esperada, ya que los ingresos del Estado están sujetos a la inflación, programar presupuestariamente una tasa de inflación menor a la realmente esperada inhibe un incremento de gastos e inversiones además de cumplir con acuerdos internacionales.

En lo concerniente a los ingresos, sin préstamos ni donaciones, se comprueba que durante el período estudiado, con excepción de los años 2001 y 2006, las recaudaciones reales ejecutadas han superado las estimaciones, lo cual favorece la reasignación de los recursos necesarios para financiar los gastos presupuestados.

Esta práctica en algún momento va a requerir una modificación del presupuesto y por lo general la sociedad no está atenta, pensando que estos montos no son significativos, cuando la realidad es que muchas veces son destinados a políticas diferentes a las prioritarias del país.

Críticos especializados en presupuesto han aducido que las prácticas de subestimación de ingresos son llevadas

Ilustración 2. Ingresos presupuestados vs. ejecutado 260,000.0 240,000.0 220,000.0 200,000.0 180,000.0 160,000.0 140,000.0 120,000.0 100,000.0 80,000.0 60,000.0 40,000.0 20,000.0 1999

2000

2001

2002

2003

2004

Ingresos presupuestados

2005

2006

2007

2008

Ingresos ejecutados

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y BC Las desviaciones del gasto agregado presupuestado y del ejecutado muestran un comportamiento errático, alcanzando niveles que oscilan entre un mínimo de 1.2%

(2000) y un máximo de 45.3% (2004), lo que arroja dudas sobre la eficacia de la programación presupuestaria del gasto.

Ilustración 3. Gastos presupuestados vs. ejecutados 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* Presupuestado

Ejecutado

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y BC 6

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Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Si se toman los ingresos corrientes y se restan los egresos corrientes hablamos de resultado económico, y este puede significar que existe un ahorro o un desahorro. Si a este resultado se le suman los ingresos de capital y se le restan los egresos de capital llegamos a un resultado financiero. Este último resultado, que puede ser deficitario o superavitario, marcará la necesidad de endeudamiento o la disponibilidad de fondos para hacer frente a los mismos.

En la década analizada los resultados fiscales21han sido deficitarios en la mayoría de los ejercicios presupuestarios.

Desde el 2003, a raíz de la crisis financiera, el Gobierno Central ha operado con importantes déficit fiscales, lo que ha provocado un acelerado proceso de endeudamiento interno y externo para financiar estas brechas presupuestarias.

En el 2003 el déficit del Gobierno Central representó un 2.8% del PIB equivalente a RD$17,584.0 millones. En el 2004 la brecha fiscal fue de 1.5% del PIB, RD$13,270.7 millones. Durante 2005 y 2006 el resultado fiscal del gobierno fue deficitario, pero proporcionalmente menor con respecto al PIB que en los años anteriores, ascendiendo a 1.1% y 0.9% del PIB respectivamente.

2 Se utiliza indistintamente resultado fiscal y brecha fiscal como sinónimos de déficit y superávit según corresponda.

(58,687.3)

1,548.9 (11,280.0)

(11,660.4)

(17,584.0)

Otra forma de medir el desempeño general del presupuesto es mediante el resultado de las operaciones presupuestarias, que no son más que la diferencia entre los ingresos y los gastos. Aquí se distinguen 2 resultados, el económico y el financiero.

(13,270.7)

32.6

1,893.4

199.9

Resultados de las operaciones presupuestarias 1999-2008

Ilustración 4. Superávit/déficit del gobierno central (millones de RD$) 4,161.2

La variabilidad observada en el año 2004 puede deberse al impacto de la crisis bancaria, así como también a la carrera partidaria producida por las elecciones.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y BC El año 2008 fue el de mayor déficit para el Gobierno Central durante el período estudiado. Algunos de los factores que pueden dar explicación a este déficit se encuentran: la factura petrolera32y la coincidencia de los ciclos presupuestarios y electorales con el gasto en campañas asociado. Esta situación representó un aumento descomunal del gasto público, que generó un colosal déficit fiscal de RD$58,687.3 millones equivalentes a un 3.7% del PIB. Es realmente importante hacer la lectura de los déficit registrados en cuanto a su peso en el PIB, ya que esto nos mide qué proporción de la economía se encuentra afectada por las decisiones de gasto e inversión del Estado.

3 Producto del aumento del precio del petróleo para paliar el probable efecto inflacionario, el gobierno ha procedido a firmar acuerdos de compra de este recurso energético para subsidiar los precios de consumo.

Ilustración 5. Superávit/Déficit del Gobierno Central (%PIB) 1.1% 0.5%

0.1% 1999

0.1%

0.01% 2000

2001

2002

2003

2004

2005 1.1%

2006

2007

2008

0.9%

1.5% 2.8%

3.7%

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y BC Santo Domingo, República Dominicana

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Capítulo II: El financiamiento público Fuentes de financiación del presupuesto en la década 1999-2008 Los ingresos fiscales constituyen las fuentes de financiación de los gastos que tiene que efectuar el gobierno para cumplir con la obligación de proveer bienes y servicios públicos a la sociedad. Estos pueden provenir de impuestos, del cobro de tarifas y tasas por servicios, así como de la enajenación de activos.

Además de los ingresos señalados, el gobierno puede obtener recursos por medio de préstamos y operaciones de financiamiento de fuentes internas o externas. Estas son las llamadas fuentes financieras del presupuesto.

El análisis de las estadísticas correspondientes al período 1999-2008 muestra una relativa disminución de las fuentes de financiación del presupuesto pertenecientes a los

ingresos corrientes y al mismo tiempo un incremento del uso del endeudamiento.

En el 1999 los ingresos corrientes aportaron un 88.5% de los recursos del Gobierno Central, esta proporción aumentó en el 2000 a 95.5%, representó un 89.5% en 2001 y a partir de 2003 ha mantenido una participación promedio cercana al 73%.

En este punto hay que señalar que los ingresos corrientes debieran ser, en un estado ideal, la única fuente de financiación de las políticas públicas, ya que esto garantiza que el Estado continúe una política de capitalización de bienes, así como una soberanía de las políticas de gasto.

Tabla 2: Composición de los ingresos fiscales del gobierno central 1999-2008 En porcentajes del gasto total Conceptos/ Años

1999-2001

2002-2004

2005-2007

2008

A. Ingresos corrientes = I + II

91.2%

73.8%

78.4%

70.3%

I.- Ingresos tributarios = a + b

87.9%

69.7%

73.4%

67.2%

a. Impuestos directos = 1 + 2 + 3

22.7%

18.4%

19.5%

20.4%

1.- Impuestos sobre los ingresos

20.6%

16.9%

16.5%

16.7%

2.- Impuestos sobre el patrimonio

1.2%

1.1%

2.8%

3.5%

3-Contribución a la seguridad Social

0.9%

0.4%

0.3%

0.2%

b. Impuestos indirectos = 1 + 2 + 3

65.2%

51.2%

53.8%

46.9%

1.- Imp. internos sobre mercancías y servicios

38.0%

32.9%

41.4%

39.8%

2.- Impuestos sobre el comercio exterior

27.2%

18.1%

12.3%

7.1%

3.- Otros impuestos

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

II-Ingresos no tributarios

3.3%

4.2%

5.1%

3.0%

B. Ingresos de capital

0.2%

0.4%

0.0%

0.0%

C. Ingresos sin fuentes financieras

91.4%

74.2%

78.4%

70.3%

D. Fuentes financieras internas

1.0%

4.6%

4.6%

15.2%

1.- Préstamos y bonos

1.0%

3.0%

1.4%

8.4%

2.- Otros recursos internos

0.0%

1.6%

3.1%

6.8%

E. Total recursos internos = A + B + C

92.4%

78.8%

83.0%

85.5%

F. Recursos externos = I + II

7.6%

21.2%

17.0%

14.5%

I.- Donaciones

0.8%

0.7%

1.6%

0.6%

II.- Préstamos y emisión de bonos

6.8%

20.5%

15.4%

13.9%

G. Total general recursos = D + E

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

Fuente: Elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y DIGEPRES 8

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Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Los ingresos tributarios por su parte han mermado su participación porcentual en los recursos públicos sobre todo a partir del 2003, pese a que se han ejecutado desde el 2004 tres reformas tributarias1. En efecto, los ingresos tributarios, que alcanzaron un máximo de 90.9% de los recursos del gobierno en el 2000, solo aportaron el 67.2% de los ingresos públicos en el 2008.

Los ingresos tributarios no constituyen un fin recaudatorio en sí mismo, sino que establecen, entre otras, una función de redistribución de las riquezas. En un sistema tributario progresivo, es decir que cada persona –física o jurídicaaporta de acuerdo a su capacidad de excedencia, se desenvuelve un sentido de equidad. (Ricciardi) La proporción cada vez menor de ingresos tributarios demuestra que el Estado entiende a los tributos con meros fines de recaudación.

Financiación tributaria del presupuesto Los ingresos tributarios han aportado en promedio un 80.1% de los recursos fiscales obtenidos en la década 19992008.

La composición de los recursos provenientes del cobro de impuestos muestran que una alta proporción del presupuesto es financiada por medio de los impuestos indirectos, a los cuales se le atribuye una mayor regresividad debido a que éstos aplican igualdad de tasa a diferentes niveles de ingresos. El efecto regresivo implica que el peso relativo del pago de un tributo afecta más a quienes menores niveles de ingreso tienen, ya que estos no tienen capacidad de ahorro.

En la década analizada, la composición de los ingresos tributarios atendiendo a la clasificación de los impuestos en directos e indirectos, ha sido en promedio de 26.7% y 73.3% respectivamente. Con esta estructura regresiva, y por lo tanto empobrecedora, los impuestos indirectos han aportado al fisco un promedio de 55.8% de los ingresos sin endeudamiento, en tanto que los directos contribuyeron con solo un 20.2%.

Ilustración 6. Composición promedio de los ingresos tributarios Impuestos Directos 26.7%

Impuestos Indirectos 73.3%

Fuente: Elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y BC

El endeudamiento como fuente de financiación del presupuesto Un elemento que se destaca en cuanto a las fuentes de financiación del presupuesto es el aumento del endeudamiento interno y externo del gobierno para financiar sus gastos2. Durante los años 1999-2002 los préstamos internos y externos representaron un promedio de 8.9% de los ingresos fiscales del Gobierno Central.

Entre 2003 y 2008 este promedio subió a un 21.9%.

La utilización indiscriminada del endeudamiento como fuente de financiación del gasto público ha provocado un incremento de las partidas presupuestarias destinadas al pago de intereses y la amortización de la deuda.

Ilustración 7. Participación del endeudamiento en los ingresos fiscales 33.9%

24.6%

22.3% 19.5%

18.2% 12.6%

10.4% 9.5%

12.0%

3.5% 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y BC 1 Ley 288-04 y Ley 557-05 y Ley 495-06. Más información en http://www.dgii.gov.do/legislacion/LeyesTributarias/Paginas/ documentsLeyes.aspx

2 Para más información referida a la situación actual de endeudamiento del país se pueden consultar los boletines 13 y 14 del Observatorio de Políticas Sociales en http://www.bono.org.do/ops/

Santo Domingo, República Dominicana

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El servicio de la deuda pública compromete al presupuesto Un hecho relevante en la distribución funcional del gasto es que los créditos presupuestarios aprobados para el servicio de la deuda pública han ido creciendo hasta convertirse en una significativa proporción del presupuesto. A partir del 2003 el servicio de la deuda pública interna y externa se ha convertido en un devastador del presupuesto público, absorbiendo una proporción significativa del gasto gubernamental.

Los pagos de intereses y la amortización de la deuda pasaron de un promedio de 9.8% del gasto público entre 1999 y el 2001, a 21.3% en el período 2002-2004 y 18% para los años 2005-2007. Al cierre de 2008 la proporción fue de 17.4%. Si relacionamos el servicio de la deuda con el PIB se advierte también un incremento de este indicador que ha pasado de 1.1% en 1999 a 3.8% en el 2008.

Ilustración 8. Servicio de la deuda 26.2%

26.1%

17.7%

1.1% 1999

11.6%

1.8% 1.1% 2.0% 2000

17.4%

16.5%

12.9% 7.9% 8.4%

2001

2002

4.0%

4.3%

2003

2004

3.0% 3.2% 2005

2006

Servicio de la deuda como % del gasto total Servicio de la deuda como % del PIBl

Fuente: Elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y BC

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19.8%

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

3.9%

3.8%

2007

2008

Capítulo III: El uso de los recursos Con el fin de facilitar el análisis de algo tan complejo como son las políticas de gastos gubernamentales, se versará primero sobre el comportamiento general detallando la evolución del gasto, el impacto medido en términos per cápita y el efecto económico general que produce.

Luego se subdividirá en aquellos que tienen por destino las políticas sociales y los que apuntan a otros destinos, para entonces adentrar en el estudio de la inversión social. Esta última se analizará en términos globales y contextuales para, por último, detallar el interior de cada una de las áreas que la componen.

Comportamiento público

general

del

gasto

Evolución del gasto Durante la década transcurrida entre 1999 y 2008 el gasto público del gobierno central, excluyendo la amortización de la deuda y otras aplicaciones financieras, creció a una tasa promedio anual de 24.8%, multiplicándose por 7.1 al pasar de RD$ 43,708.5 millones en el 1999 a RD$ 308,604.4 millones en el 2008. En términos de porcentaje del PIB (ref.

1991), los gastos ejecutados pasaron de 12.7% en 1999 a 19.6% en el 2008.

Ilustración 9. Gastos del gobierno central 1999-2008 350,000.0 300,000.0 250,000.0 200,000.0 150,000.0 100,000.0 50,000.0 0.0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y B.C. En términos reales, a precios de enero de 1999, el gasto del gobierno central en el período analizado, aumentó a una tasa promedio anual de 10.3%. Este incremento fue mayor que el registrado por el PIB real durante el mismo período, equivalente a 5.3% anual, lo cual significa que los gastos gubernamentales crecieron más rápido que la economía y este aumento no se justifica por inflación

Gasto público per cápita Durante la década analizada el gasto público real por habitante muestra un crecimiento sostenido, con excepción del año 2000 cuando se redujo en 1.9%, a una tasa media anual de 8.9%. En 1999 el gasto presupuestario per cápita del Gobierno fue de RD$4,918.8, ascendiendo a RD$10,248.6 en el 2008.

Este aumento del gasto público por habitante es el resultado de dos condiciones que se dieron simultáneamente, el incremento de los ingresos del gobierno y la disminución de la tasa de crecimiento poblacional.

Santo Domingo, República Dominicana

•

11

Ilustración 10. Tasa de crecimiento del PIB y del gasto público real 22.9%

17.6% 10.8% 5.7%

5.8% 4.7%

2000

0.2% 1.8% 2001 2002

9.3%

2.4% 0.3% 1.3% 2003 2004

Tasa crecimiento del PIB

12.9%

2005

13.4% 10.7%

2006

8.5% 8.5%

2007

5.3%

2008

Tasa crecimiento del gasto público real

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

Distribución económica del gasto Según la Oficina Nacional de Presupuesto, Secretariado Técnico de la Presidencia, 2006, la distribución económica del gasto tiene como objetivos: • “Permitir la vinculación de la política económica y social con la estrategia que guía la acción del Gobierno.

• Permitir identificar las relaciones que existen entre el presupuesto y la economía, entre el nivel de ingresos y el de gastos y entre los objetivos de los programas y su eficacia.

• Facilitar las proyecciones del gasto público con fines de análisis macroeconómico.

• Establecer la remuneración a los factores de la producción y, en consecuencia, determinar el valor agregado del Sector Público.

• Mostrar la inversión que realiza el Sector Público y su contribución a mejorar o incrementar la capacidad instalada de producción.

• Determinar el resultado fiscal del Sector Público, las fuentes de financiamiento interno y externo a que el mismo recurre y la presión que ejercerá sobre la totalidad de medios 12

•

de financiamiento disponibles por la economía nacional.

• Servir como estructura básica para elaborar el presupuesto consolidado y para relacionar con los sistemas de información de los organismos internacionales”.

Para el cumplimiento de estos objetivos se divide en tres grandes rubros: gastos corrientes, gastos de capital y aplicaciones financieras.

La partida de gastos de mayor crecimiento en la década analizada fue la correspondiente a gastos corrientes.

Esta partida, se incrementó a un ritmo promedio anual de 26.4%, con una participación promedio en el gasto de 72.3%. Dentro del gasto corriente las mayores tasas de crecimiento se registran en los intereses de la deuda con un 46.7% en promedio para el período de estudio y las transferencias corrientes, que lo hicieron a un ritmo de 38.6% anual. Los gastos de capital, aquellos que generan un activo inventariable para el país, aumentaron a una tasa media de 23.7%, representando el 27.7% de los egresos del gobierno.

Entre 1999 y 2001 los gastos corrientes representaron un promedio de 71.8%

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

del total asignado, esta proporción se redujo en un 2.4 puntos porcentuales para los años 2002-2004, colocándose en 69.4%. Para el trienio 2005-2007 subió a 75.9% y para el 2008 se mantuvo en 74.7%.

La alta ponderación del gasto corriente en el gasto sin aplicaciones financieras del Gobierno Central es explicada por los subsidios al sector eléctrico, al consumo de GLP y otros subsidios y transferencias al sector privado, así como por las transferencias a las entidades descentralizadas y autónomas.

Las transferencias corrientes al sector público se han incrementado de 12.7% en los años 1999-2001 a 11.9% durante 2002-2004, 22.6% en el trienio 2005-2007 y 25.6% en el 2008. En los mismos períodos los recursos públicos transferidos al sector privado fueron 7.6%, 9.8%, 10.1% y 10.4% respectivamente.

El gasto de capital por su parte alcanzó un promedio anual de 28.2% del total asignado en los años 1999-2001, aumentó su ponderación a 30.6% para el trienio 2002-2004 y se redujo a 25% en el período 2005-2007, manteniéndose en 25.3% en el 2008.

Tabla 3. Distribución económica de gasto gobierno central 1999-2008 Composición porcentual / Gastos sin aplicaciones financieras Conceptos/ años

1999-2001

2002-2004

2005-2007

2008

1. Gastos corrientes

71.8%

69.4%

75.0%

74.7%

A) Servicios personales

35.8%

27.9%

21.4%

19.3%

B) Servicios no personales

4.7%

4.5%

5.9%

5.0%

C) Materiales y suministros

7.5%

6.2%

7.4%

5.9%

D) Transferencias corrientes

20.4%

21.7%

32.8%

36.1%

Al sector público

12.7%

11.9%

22.6%

25.6%

Al sector privado

7.6%

9.8%

10.1%

10.4%

Al sector externo

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

E) Intereses de deuda

3.4%

9.1%

7.6%

8.4%

Deuda interna

0.9%

6.2%

5.5%

4.0%

Deuda externa

2.5%

2.9%

2.0%

4.3%

Comisiones

0.0%

0.0%

0.1%

0.2%

2. Gastos de capital

28.2%

30.6%

25.0%

25.3%

Inversion real directa

18.2%

21.2%

14.4%

16.6%

A) Maquinarias y equipos

1.6%

2.6%

1.7%

4.2%

B) Construcciones

16.6%

18.7%

12.7%

12.4%

Adquisición activos existentes

0.4%

0.2%

0.5%

0.2%

Transferencias de capital

9.6%

9.1%

10.1%

8.5%

Al sector público

9.4%

8.9%

10.1%

8.5%

Al sector privado

0.2%

0.2%

0.0%

0.0%

3. Gastos sin aplicaciones financieras

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de la SEHAC y DIGEPRES

Distribución institucional La distribución institucional del gasto permite ver cuáles dependencias del gobierno gastan los recursos y en qué proporción. Esto nos da una idea de los niveles de centralización o descentralización de las asignaciones presupuestarias y de la hegemonía sobre los recursos públicos de las diferentes instancias del Estado.

Como ha sido tradición en los diez años comprendidos entre 1999 y 2008 la Presidencia de la República ha concentrado los mayores montos de los recursos presupuestarios, con un promedio de gastos anuales equivalente al 15.0% del presupuesto ejecutado. Esto evidencia lo que ha sido una

práctica generalizada en la gestión del presupuesto en República Dominicana, la centralización presupuestaria en el Poder Ejecutivo.

Si agregamos al presupuesto de la Presidencia los respectivos presupuestos de las (ex) Secretarías de Estado1, sobre los cuales la Presidencia tiene una fuerte influencia, entonces debemos concluir que existe una gran centralización del manejo del presupuesto en términos institucionales.

1 El presente boletín toma la antigua denominación de Secretarías de Estado ya que el periodo estudiado es anterior a la sanción de la nueva Constitución que los redefine como Ministerios.

Santo Domingo, República Dominicana

•

13

Como evidencia de la fuerte centralización del gasto, solo en el 2008 la Presidencia de la República ejecutó el 10.6% del gasto realizado, lo que equivale a RD$36,079.5 millones, superado únicamente por Obligaciones del Tesoro Nacional, compuesto por las pensiones y los subsidios que representaron el 18.7% del gasto ejecutado y el Servicio de la Deuda que consumió el 15.5% de las asignaciones totales.

Tabla 4. Distribución institucional del presupuesto 1999-2008 En porcentajes Institución

1999-2001

2002-2004

2005-2007

2008

Interior y policía

7.0%

7.2%

8.4%

6.8%

Fuerzas armadas

7.4%

5.4%

4.0%

3.4%

Relaciones exteriores

0.8%

1.0%

1.1%

1.0%

Hacienda

18.9%

9.6%

3.8%

4.9%

Educación y cultura

14.4%

10.2%

8.6%

8.5%

Salud pública y asistencia social

10.9%

9.1%

10.2%

9.2%

Deportes, educación física y recreación

1.0%

1.4%

0.7%

0.5%

Secretaría de Trabajo

0.7%

0.7%

0.3%

0.4%

Agricultura

6.8%

3.8%

2.7%

2.9%

Obras Públicas y comunicaciones

9.1%

3.7%

5.2%

8.5%

Industria y comercio

1.1%

0.4%

0.6%

0.5%

Secretaria de Turismo

0.4%

0.7%

0.3%

0.2%

Procuraduría General de La República

0.6%

0.5%

0.7%

0.8%

Secretaría de Estado de la Mujer

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Secretaría de Estado de la Cultura

0.2%

0.4%

0.4%

0.3%

Secretaría de Estado de la Juventud

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Secretaría de Estado del Medio Ambiente

0.8%

1.5%

1.1%

0.9%

Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología

0.0%

1.3%

1.4%

1.4%

Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo

0.0%

0.0%

0.0%

1.3%

Secretaría de Estado de Administración Pública

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

Poder Judicial

1.5%

1.2%

1.3%

1.0%

Junta Central Electoral

1.2%

1.2%

0.9%

1.2%

Cámara de cuentas

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Administración deuda pública y activos financieros

0.0%

17.3%

17.9%

15.5%

Administración obligaciones del tesoro

0.0%

5.1%

14.2%

18.7%

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria

Las políticas de gastos Una de las vertientes de análisis del presupuesto es la que se concentra en el estudio de las políticas de gastos definidas por la asignación de los recursos a las grandes áreas y programas en que se agrupan las acciones del gobierno.

Esta agrupación del gasto por áreas y programas en que se clasifican las políticas de gastos del gobierno, obedece

14

•

a la naturaleza de los objetivos que estas persiguen, lo que arroja información sobre las prioridades de los gobiernos.

En base a la clasificación funcional del gasto se definen 5 grandes áreas de las políticas de gastos hacia las que se pueden destinar las acciones y los fondos públicos.

Estas son: servicios generales, servicios sociales, servicios económicos,protección del medio ambiente y servicio de la deuda pública.

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Inversión pública social vs gasto público no social Una primera conclusión que arrojan las estadísticas de la ejecución presupuestaria en los 10 años transcurridos entre 1999 y 2008 es que la inversión social no ha sido una prioridad dentro de las políticas de gastos de los distintos gobiernos.

Entre el año 1999 y el 2008 a los gastos públicos no sociales se le han asignado un promedio anual de 57.7% del total de gastos, en tanto que a las inversiones públicas sociales

solo se le ha otorgado un 42.3%. En la década analizada, desde el 2001, cuando la inversión social alcanzó su mayor participación en el total de gastos, con un 47.8%, las funciones sociales han perdido peso en las asignaciones presupuestarias.

sostenido de la función asistencia social –política compensatoria- a expensasde la inversión social en las funciones prioritarias –por garantizar derechos universales- como salud y educación. Además, estas políticas compensatorias aumentan en un escenario de crecimiento económico, por lo que puede decirse que hasta el propio Estado reconoce que este crecimiento no está equitativamente distribuido.

La pérdida de importancia relativa de la inversión social se produce en un contexto en que desde el año 2004 se advierte un crecimiento

Ilustración 11. Composición funcional del gasto público 100% 80%

55.6% 52.2% 53.4% 55.4% 61.9% 60.8% 61.5% 55.8% 59.6% 61.2%

60% 40% 20%

44.4% 47.8% 46.6% 44.6% 38.1% 39.2% 38.5% 44.2% 40.4% 38.8%

0% 1999

2000

2001

2002

2003

2004

Gasto público no Social % del gasto total

2005

2006

2007

2008

Inversión pública social % del gasto total

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

Al relacionar la inversión social y los gastos no sociales con el PIB, lo que denominamos prioridad macroeconómica, se puede constatar

que estos últimos han aumentado significativamente su ponderación, contrario a las inversiones sociales, que si bien han mejorado su

participación con respecto al PIB, se mantienen alrededor de 5 puntos porcentuales por debajo del gasto no social.

Ilustración 12. Inversión pública social y no social (%PIB)

7.5%

6.8%

6.0% 6.2% 1999

2000

8.3%

8.8% 9.4% 9.9%

7.2% 7.1%

2001

2002

5.8% 2003

6.4%

2004

11.3% 9.9%

7.1%

2005

13.5% 11.8%

7.9% 8.0% 8.6%

2006

2007

2008

Gasto público no social % del PIB Inversión pública social % del PIB Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

Santo Domingo, República Dominicana

•

15

Gastos públicos no sociales Este apartado muestra, utilizando la clasificación funcional del gasto, un detalle de los ejes estratégicos presupuestarios que no responden a la inversión social pero que participan fuertemente en el presupuesto. Estos son: servicios generales y servicios económicos.

Servicios generales Los servicios generales agrupan las acciones clásicas del estado relacionadas con los servicios fundamentales tales

como administración general, justicia y orden público, defensa nacional y relaciones internacionales.

Los servicios generales han disminuido su participación en los gastos del gobierno central en la última década al pasar de un 22.8% De las asignaciones en 1999 a 16.3% En el 2008. Entre las funciones que han reducido su participación dentro los servicios generales se encuentran: justicia y orden público y defensa nacional.

Tabla 5. Función servicios generales como % del gasto y del PIB % gasto total Funciones

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Servicios generales

22.8

22.8

20.1

22.8

20.5

17.3

15.8

16.8

16.2

16.3

Administración general

13.4

10.8

8.5

11.7

11.4

10.1

7.1

8.4

8.3

8.9

Justicia y orden público

4.3

5.4

4.6

4.3

4.1

3.3

4.1

4.3

4.0

3.6

Defensa nacional

4.3

5.7

6.1

5.8

3.8

2.8

3.6

3.0

2.8

2.7

Relaciones internacionales

0.9

1.0

0.9

1.1

1.1

1.0

1.1

1.1

1.1

1.0

Funciones

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Servicios generales

3.1%

3.0%

3.1%

3.6%

3.1%

2.8%

2.9%

3.0%

3.2%

3.6%

Administración general

1.8%

1.4%

1.3%

1.9%

1.7%

1.7%

1.3%

1.5%

1.6%

2.0%

Justicia y orden público

0.6%

0.7%

0.7%

0.7%

0.6%

0.5%

0.7%

0.8%

0.8%

0.8%

Defensa nacional

0.6%

0.7%

1.0%

0.9%

0.6%

0.5%

0.7%

0.5%

0.6%

0.6%

Relaciones internacionales

0.1%

0.1%

0.1%

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

%PIB

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria

Servicios económicos El gasto en servicios económicos agrupa las asignaciones de recursos que realiza el gobierno dirigidas a aquellas funciones vinculadas con el fomento de las actividades productivas y la formación de capital en los principales sectores económicos.

Si analizamos detenidamente cada una de las funciones y sectores que conforman el grupo de los servicios económicos en República Dominicana, encontraremos que

16

•

una gran parte de los recursos que el gobierno orienta hacia dichas funciones y/o sectores se destinan a gastos corrientes o transferencias que tienen muy bajo impacto en las actividades productivas y de fomento de la producción.

Dentro de las principales funciones y sectores pertenecientes a los servicios económicos se encuentran: agropecuaria y pesca, riego, industria, comercio, minería, transporte, comunicaciones, energía, turismo, trabajo, banca y seguros.

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Los recursos presupuestarios orientados a los servicios económicos durante la década 1999-2008 han mantenido una participación promedio con relación al gasto total de 21.3% y han absorbido unos RD$334,607.1 millones en ese mismo periodo.Las funciones que mayor cantidad de fondos presupuestarios han utilizado dentro de los servicios económicos en el decenio estudiado son el Agropecuario, el Transporte y la Energía.

en el 2004 a 6.8% y 1.1%, respectivamente. El aumento en el gasto en energía es explicado por los subsidios al sector eléctrico, que si bien puede implicar una mejora en la calidad de vida de la gente, al no estar focalizados en la población más necesitada, suponen una regresividad en el gasto. Además, no se han verificado mejoras en el sistema eléctrico y las empresas han demostrado ser ineficientes y poco transparentes en el manejo de estos subsidios.

En efecto, en el 2003 los gastos en transporte representaron un 3.5% del gasto total del gobierno central y un 0.5% del PIB. En el 2004 estas proporciones subieron a 4.2% y 0.7%, respectivamente.

Las dos funciones señaladas muestran aumentos colosales entre 2004 y 2008 motivados fundamentalmente por las transferencias de recursos al sector electricidad1 y por las cuantiosas inversiones en la construcción de la primera línea del Metro de Santo Domingo.

Algo similar ocurrió con energía, que hasta el 2003 mantuvo una participación en la ejecución presupuestaria de alrededor de 3.5% del gasto y 0.4% del PIB; elevándose

1 Una explicación de los motivos puede observarse en: http://www.diariodigital.com.do/articulo,23980,html

Ilustración 13. Gasto en transporte y energía (millones de RD$) 50,000.0 40,000.0 30,000.0 20,000.0 10,000.0 2004

2005

2006

Transporte

2007

2008

Energía

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Más de RD$20,000 millones para el Metro en dos años Un acontecimiento sin precedentes en el presupuesto público dominicano se produjo en la ejecución presupuestaria de los dos últimos años de la década bajo análisis. El gobierno invirtió RD$20,618 millones durante 2007 y 2008 para terminar la construcción de la Línea 1 del Metro de Santo Domingo. Durante el 2007 los reportes de ejecución del gobierno central revelan que los recursos destinados al Metro en ese año ascendieron a RD$10,333.1 millones. En el 2008 los fondos empleados en el Metro fueron RD$10,284.9 millones. Estas cifras representan los montos más altos destinados en un año a una sola obra en el presupuesto nacional.

Santo Domingo, República Dominicana

•

17

La inversión social Habiendo explicado el ámbito fiscal en el que se desenvuelven los gastos públicos, es de interés profundizar en el análisis social. Para esto se contextualiza la inversión social dentro de las tendencias latinoamericanas para luego explicar cada sector social.

El contexto latinoamericano Pese a los discursos de campaña y a los despliegues propagandísticos de los partidos políticos tradicionales, la cuantía significativamente baja de la inversión pública Social (IPS) –que incluye educación, salud, seguridad social, deportes, cultura y recreación, servicios municipales, asistencia social, vivienda y agua y alcantarillado- sigue siendo una tarea pendiente para con la sociedad dominicana.

La afirmación anterior queda evidenciada al analizar las partidas destinadas a las funciones sociales asignadas en la ejecución presupuestaria de los diez años comprendidos entre 1999 y 2008.

En la década 1999-2008 la inversión social real, que es la inversión medida como el total de RD$ invertidos para el total de la población, se ha incrementado al pasar de RD$19,463.7 millones en 1999 a RD$43,037.2 millones en el 2008. La tasa de crecimiento de la inversión social real en el periodo indicado alcanzó un promedio anual, en los diez años estudiados, de 10.3%, mostrando decrecimiento solo durante los años 2002 (0.6%) y en el 2003 cuando se produjo una reducción de la inversión social real del 24%.

Como porcentaje del PIB Entre 1999 y 2002 la inversión pública social (IPS) representó un promedio anual de 6.6% del PIB. En el 2003, como resultado de la crisis financiera por la quiebra bancaria, la inversión social se redujo a solo el 5.8% del PIB. A partir del 2004, con la recuperación económica,la inversión social se incrementó en un 0.6% con relación al 2003, representando un 6.4% del PIB. Durante el cuatrienio 2005-2008 la inversión social retornó a los niveles del 2001 y aumentó levemente su participación a un 8.6% del PIB en el 2008.

Ilustración 14. Evolución de la Inversión Pública Social 47.8%

46.6%

44.2%

44.6%

40.4%

44.4%

6.0% 1999

6.2% 2000

7.2% 7.1% 5.8% 2001

2002

2003

38.8%

39.2% 38.5%

38.1%

6.4%

7.1%

2004

2005

7.9% 8.0%

2006

2007

8.6%

2008

Gasto público social como % del gasto total Gasto público social como % del PIB

Fuente: Elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

En el contexto latinoamericano, el promedio ponderado de 21 países para 2000-2001 se situaba en 15.5% del PIB y para 2007-2008 había ascendido a 18.0%del PIB (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2010). Esta realidad nos sitúa en casi 10 puntos porcentuales por debajo de los países de la región.

Como porcentaje del Gasto Público Total En relación con el Gasto Público Total (GPT), según la (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2008),en América Latina y el Caribe, el promedio ponderado de la IPS como proporción del GPT era de 46.6% en los 18

•

años 1990-1991, registrándose topes máximos por encima del 60% en países como Uruguay, Argentina y Chile, y niveles mínimos inferiores al 30% para los casos de Jamaica, Guatemala y Colombia. En este período, República Dominicana2 se encontraba ubicada en una posición intermedia con un 38.4% del gasto público destinado a los servicios sociales. Poco más de una década después en 20032004 el promedio Latinoamericano era de 59.3%, 12.7 puntos porcentuales más que en 1990-1991 y República Dominicana subió a 41.4%, solo 3 puntos porcentuales más para el mismo periodo.

2 Los datos de la CEPAL difieren con los que se presentan en algunos casos, esto es debido a cuestiones metodológicas.

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Durante los años 2005-2006 el promedio ponderado de la participación de la inversión social en el gasto público total en Latinoamérica superaba los niveles del 60% en tanto que la República Dominicana había descendido a 36%. Para los años 2006-2007 la relación IPS/GPT subió ligeramente

a 36.7% para caer nuevamente en el bienio 2007-2008 a 34.8%. Este relativo estancamiento de la ponderación de la IPS con respecto al GPT se produce en un contexto de incremento de los ingresos fiscales y de expansión del gasto público.

Per cápita La inversión pública social per cápita en América Latina y el Caribe se incrementó de US$440 a precios de 2000 en 1990-1991 a US$885 en 2007-2008 (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2010). Este importante aumento está influido por múltiples factores, entre ellos el llamado “Bono Demográfico”. En este mismo período la República Dominicana registra un aumento en los niveles

de la inversión pública social per cápita, con incrementos sostenidos que van de US$74 por habitante en 1990-1991 a US$243 en 2005-2006. A pesar de este significativo incremento, los niveles de inversión pública social per cápita siendo que aún no alcanza los niveles logrados dos décadas atrás,se mantienen muy distantes del promedio de América Latina y el Caribe.

101

95

121 Paraguay

Ecuador

121 Honduras

Nicaragua

125

123

198

Guatemala

210 Perú

Bolivia

El Salvador

243 Rep. Dominicana

383

653 Panamá

314

659

Venezuela

Costa Rica

Cuba

Uruguay

Argentina

Colombia

719 Chile

México

788

917

888 Trinidad y Tob.

1,128

Brasil

1,220

1,712

Ilustración 15. Inversión pública social per cápita en América Latina y el Caribe (en US$)

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de CEPAL. Santo Domingo, República Dominicana

•

19

Distribución sectorial de la inversión social Entre 1999 y 2008 la composición de la distribución sectorial de la la inversión pública social (IPS) ha mantenido una estructura promedio en la cual el gasto en la función Educación tiene la mayor ponderación, seguida en orden descendente por el sector salud, asistencia social, vivienda y urbanismo, servicios municipales, seguridad social y deportes.

Tabla 6. Inversión Pública Social en República Dominicana 1999-2008 Composición porcentual 1999-2000

2001-2002

2003-2004

2005-2006

2007-2008

Promedio 1998-2008

Educación

36.0%

34.6%

24.0%

23.4%

26.4%

28.9%

Deportes, rec, cultura y religión

2.8%

4.2%

6.8%

4.0%

4.0%

4.4%

Salud

22.3%

23.1%

17.2%

18.1%

18.2%

19.8%

Asistencia social

13.9%

8.7%

14.8%

19.1%

16.7%

14.6%

Vivienda y urbanismo

11.0%

7.1%

7.0%

4.3%

4.8%

6.9%

Agua potable y alcantarillado

5.6%

5.3%

8.8%

6.6%

6.9%

6.6%

Servicios municipales

8.4%

9.4%

11.3%

13.4%

12.0%

10.9%

Seguridad social

0.0%

7.6%

10.1%

11.0%

11.1%

8.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

Funciones sociales

Totales

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de los informes de ejecución presupuestaria de varios años.

Uno de los cambios que resaltan es la relativa disminución de la participación de la función educación cuya ponderación dentro de la inversión pública social (IPS) ha pasado de 36% promedio en el período 1999-2000 a 26.4% durante los dos años comprendidos entre 2007 y 2008. El gasto destinado a la función salud muestra también una reducción de su participación en la IPS, que de 22.3% en 1999-2000 cayó a 18.2% en los años 2007-2008. Esta última situación podría deberse a la segregación de esta función de parte de los gastos destinados a la seguridad social.

Otros cambios importantes verificados en la estructura sectorial de la IPS están relacionados con el gasto en vivienda y urbanismo que durante los años 1999-2000 registra una participación dentro de la inversión social de 11%, pero que ha perdido relevancia en los últimos años, colocándose en el período 2007-2008 en apenas el 4.8% de la IPS.

20

•

Los gastos en asistencia social han mantenido una participación en aumento sobre todo durante los años 20052006. Esto tiene su razón de ser en el creciente incremento de los gastos en subsidios y programas de protección social, de transferencias monetarias, de suministro de alimentos y de transferencias condicionadas. Hay quienes atribuyen este crecimiento a una política deliberada de uso de la asistencia social para fomentar el clientelismo político.

Por otra parte, los gastos en agua potable y alcantarillado han perdido importancia dentro de la inversión social, en tanto que los servicios municipales y la seguridad social registran importantes aumentos en su participación dentro de la IPS. Los servicios municipales pasaron de 8.4% en 1999-2000 a 13.4% durante 2005-2006 y 12% en los años 2007-2008. La seguridad social ha subido hasta situarse en 11.1% de la IPS en 2008.

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Inversión en educación Históricamente, la inversión en educación ha representado el mayor volumen de recursos dentro de la IPS del gobierno central, tanto en el presupuesto de ingresos y Ley de Gastos Públicos como en la ejecución presupuestaria. Pese a su relativa pérdida de participación, los gastos dirigidos a esta función continúan manteniendo su supremacía dentro de la IPS en los años transcurridos desde 1999 al 2008.

Las asignaciones de fondos para la educación aumentaron de una proporción de 16.3% del gasto total del gobierno en 1999 a 16.9% en el 2000. En el año 2001 la participación en el gasto total del gobierno se redujo a 15.6%, verificó

una leve mejoría en el 2002 subiendo a 15.9% para desplomarse a 10.6% en el 2003 y reducirse a solo un 8% en el 2004.

En los cuatro años transcurridos de 2005 a 2008 la recuperación de las partidas aplicadas para la Educación se encuentran 7 puntos porcentuales por debajo de los niveles alcanzados en el 2000. En el 2005 los fondos destinados a la Educación como proporción del gasto público total fueron de 9.2%, en el 2006 subieron a 10.1%, en el siguiente año llegaron al 11.1% y en el 2008 se redujeron nuevamente a un 9.9%.

Ilustración 16. Inversión pública en educación 40.00% 35.00% 30.00% 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT 16.30% 16.89% 15.57% 15.94% 10.57% 7.96%

9.20% 10.12% 11.06% 9.86%

% del PIB

1.69%

2.19%

2.19%

2.41%

2.54%

1.60%

1.30%

1.80%

2.20%

2.18%

% de la IPS 36.69% 35.33% 33.37% 35.73% 27.71% 20.30% 23.91% 22.90% 27.36% 25.44%

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

En relación al PIB, el gasto en educación ha mantenido una baja participación, representando un promedio simple anual en los diez años analizados de apenas 2%. Entre 1999 y 2002 las asignaciones de fondos del gobierno central para la educación pasaron de 2.2% a 2.5% del PIB. Este es uno de los periodos en que se registra el mayor impulso de la inversión pública social en educación de los años estudiados.

La crisis financiera de 2003 provocó una drástica caída de la participación del gasto con respecto al PIB, al reducirse a una proporción de 1.6% y contraerse en términos absolutos en casi RD$1,900 millones (15.9%).

A partir del 2004 la inversión se sitúa en valores similares previos a la crisis y tímidamente comienza una escalada que apenas 4 años después logra duplicar en términos reales, aunque nunca logró superar la barrera del 2.2% del PIB. Con respecto a la ejecución, en la Ilustración 17 se puede ver que entre 2001 y 2005 la ejecución se mantuvo por debajo de lo presupuestado y a partir de 2007 se observa una ejecución de más del 100% de lo previsto. Los créditos sin embargo han seguido una tendencia creciente en términos constantes.

Santo Domingo, República Dominicana

•

21

Ilustración 17. Ejecución educación 40000

1.2

35000

1

30000

0.8

25000

Sum of Presupuesto Sum of Ejecución

0.6

20000 15000

0.4

10000

0.2

5000

Sum of Índice de Ejecución Sum of Ejecución Teórica

0

0 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

Inversión en salud La inversión pública para el sector salud entre 1999-2008, ha corrido la misma suerte que educación en cuanto a su pérdida de relevancia como proporción del gasto gubernamental. En los 10 años comprendidos entre 19992008 el promedio anual de recursos públicos asignados a la Salud fue de 8.4% del total ejecutado. Para los años 2000-2002 la participación del gasto en salud registró un

promedio de 10.9% del GPT. En el 2003 se destinó a la salud solo un 6.8% del gasto ejecutado. Este porcentaje disminuyó en el 2004 a 6.5%. Hay que puntualizar que con la entrada en vigencia de la Ley 87-01 una parte de los fondos destinados al sector Salud se imputan como gastos en seguridad social.

Ilustración 18. Inversión pública en salud 30.00% 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00%

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT

9.04% 11.58% 10.55% 10.53% 6.76%

1999

2000

6.51%

7.43%

7.43%

7.91%

6.51%

% del PIB

1.22%

1.06%

1.36%

1.32%

1.57%

1.44%

1.51%

2001 1.63%

2002 1.68%

2003 1.02%

% de la IPS 20.35% 24.23% 22.62% 23.61% 17.73% 16.61% 19.31% 16.82% 19.57% 16.78% Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

Medido en términos de PIB, la inversión en salud es la segunda más importante luego de educación. A diferencia

22

•

de esta última, la salida de la crisis fue lenta pero en aumento una vez cerrado el ejercicio 2003.

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Ilustración 19. Ejecución en salud 25000

1.4 1.2

20000

1 15000

0.8

10000

0.6 0.4

5000

Sum of Presupuesto Sum of Ejecución Sum of Índice de Ejecución Sum of Ejecución Teórica

0.2 0

0 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

La ejecución en Salud ha sido siempre superior a lo presupuestado, con excepción de los años 2003 y 2006, llegándose a verificar un máximo en el año de entrada en vigencia de las leyes mencionadas. Se observa la misma tendencia en los créditos que para el sector educativo.

Inversión en Seguridad Social En esta función se registran los gastos que se producen por prestaciones del seguro familiar de salud, el seguro de vejez, discapacidad y sobrevivencia y el seguro contra riesgos laborales regulados por el Sistema Dominicano de

Seguridad Social (SDSS). Hasta la entrada en vigencia de la Ley 87-01 del SDSS, el gasto en Seguridad Social no estaba especificado en la clasificación funcional ya que el mismo se contabilizaba como parte del gasto en Asistencia Social.

A partir del 2001 el gasto público en Seguridad Social ha crecido constantemente pasando de un 3.6% del gasto público total en ese año a 4.5% en el 2008. Este incremento se refleja también en su participación dentro de la inversión social y como porcentaje del PIB. En el primer caso su ponderación pasó de 7.6% en el 2001 a 11.5% en el 2008 y en segundo caso subió de 0.6% a 1% en el mismo período.

Ilustración 20. Inversión Pública en Seguridad Social 14.00% 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT

0.00% 0.00% 3.56% 3.35% 4.20% 3.64% 4.45% 4.64% 4.31% 4.45%

% del PIB

0.00% 0.00% 0.55% 0.53% 0.64% 0.59% 0.82% 0.83% 0.86% 0.98%

% de la IPS 0.00% 0.00% 7.63% 7.50% 11.01% 9.27% 11.56% 10.50% 10.66% 11.48%

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Para el primer ejercicio presupuestario para el que se programó créditos (2003), estos fueron insuficientes, ya que se sobre-ejecutó en un 20%. A partir de allí las programaciones fueron más ajustadas, pero para el año 2008 ya las previsiones fueron escasas nuevamente.

Santo Domingo, República Dominicana

•

23

Ilustración 21. Ejecución en Seguridad Social 18000

1.4

16000

1.2

14000

Sum of Presupuesto

1

12000 10000

0.8

8000

0.6

6000 4000 2000

Sum of Ejecución

0.4

Sum of Índice de Ejecución

0.2

Sum of Ejecución Teórica

0

0 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Se espera que como resultado de la ampliación de los programas sociales relacionados con la implementación de los regímenes subsidiados y contributivos subsidiados de

la seguridad social esta función de la inversión pública se incremente sustantivamente y reduzca los desembolsos por concepto de asistencia social.

Gasto en asistencia social Una de las características sobresaliente de la inversión pública social en los últimos años es el crecimiento de los fondos presupuestarios orientados a los programas de Asistencia Social, los cuales comprenden los gastos por prestaciones de servicios de asistencia social y ayudas, tanto financieras como materiales, a personas necesitadas.

La Asistencia Social incluye una variedad de programas

sociales tales como: Solidaridad, Comedores Económicos, Atención a Discapacitados, Lucha Contra el Sida, Desarrollo Barrial, Desarrollo Provincial, Desarrollo Fronterizo, Tarjeta de Asistencia Escolar, Programa de Alimentación Escolar, Programa de Medicamentos Esenciales y Subsidios a Bienes y Servicios.

Ilustración 22. Gasto en asistencia social 35.00% 30.00% 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT

7.34% 9.77% 8.26% 3.89% 5.48% 26.72% 23.27% 28.64% 21.64% 28.68%

% del PIB

0.8%

0.9%

0.9%

0.4%

0.4%

1.4%

1.3%

1.5%

1.2%

1.6%

% de la IPS 12.97% 14.89% 11.85% 5.55% 7.17% 22.46% 19.12% 19.04% 14.82% 18.52% Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Como lo describe la CEPAL en el informe sobre el Panorama Social Latinoamericano 2007, el gasto en asistencia social generalmente asume la modalidad de “gasto pro-pobre”, teniendo como propósito formal la compensación de los desequilibrios que se verifican entre los diferentes grupos sociales en cuanto al acceso a bienes y servicios, prestaciones sociales, recursos productivos y al bienestar social.

24

•

En los cinco años comprendidos entre 1999 y 2003 el gasto público en asistencia social representó en promedio el 10.5% de la IPS. En el 2004 esta proporción subió a 22.5%.

Durante 2005 y 2006 la participación fue de 19%, en el 2007 14.8% y para el 2008 se colocó en 18.5%.

Algunas críticas señalan las debilidades y riesgos que acompañan la política de Asistencia Social en la República

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Dominicana, destacando la inclinación de los programas implementados en esta área, de ser utilizados para el clientelismo político. Se cuestionan además, el control casi absoluto que ejerce la Presidencia de la República sobre este tipo de políticas, la fragmentación y dispersión de los programas, las dificultades de focalización y las debilidades o ausencia de política y mecanismos eficaces de control, seguimiento y evaluación del desempeño, de los resultados y del impacto de dichos programas. La creación

e institucionalización del Gabinete de Políticas Sociales y la focalización de los programas de Asistencia Social, así como la creación de un Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), forman parte de los esfuerzos por mejorar la eficacia y el impacto de los programas de Asistencia Social.

Cabe recordar que estas transferencias no resuelven los problemas de fondo, es necesario complementarlas con verdaderas políticas sociales universales.

Ilustración 23. Ejecución en asistencia social 30000

2.5

25000

2

20000

1.5

15000

1

10000 5000 0

Sum of Presupuesto Sum of Ejecución

0.5

Sum of Índice de Ejecución

0

Sum of Ejecución Teórica

1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

La ejecución de asistencia social muestra grandes variabilidades y en ellas se verifican grandes aumentos en los años electorales siendo que en el año 2004 superó el 212%, esto significa que se terminaron gastando más

de dos presupuestos. Luego de ese año, en los sucesivos periodos, se observan que la ejecución ha superado las previsiones presupuestarias iniciales.

Inversión en vivienda y urbanismo Hasta la entrada en vigencia del nuevo Manual de Clasificadores Presupuestarios en el 2002, las inversiones del gobierno en vivienda y urbanismo se registraban separadamente en distintas funciones de gasto. Las erogaciones para la construcción y mejoras de viviendas se imputaban dentro de los Servicios Sociales, en tanto que los fondos destinados al desarrollo urbanístico, calles, avenidas, parques, etc., se computaban como parte de los Servicios Económicos. Con la implementación del nuevo Manual de Clasificadores Presupuestarios estas dos funciones se unieron y se registran como parte de los Servicios Sociales.

La inversión pública en vivienda y urbanismo ocupó durante varios años un lugar preponderante en el gasto total del gobierno central, debido a la importancia dentro de la política presupuestaria y la asignación de fondos que tenían la construcción de obras y proyectos de desarrollo urbano orientados a la renovación de los distintos espacios circunscritos a las ciudades tales como construcción de viviendas, avenidas, calles, plazas, jardines, pequeñas áreas verdes y cementerios.

Santo Domingo, República Dominicana

•

25

Ilustración 24. Inversión en Vivienda y Urbanismo 14.00% 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT 5.54% 4.59% 3.75% 2.70% 4.12% 1.29% 1.07% 2.60% 1.29% 2.49% % del PIB

0.75% 0.60% 0.58% 0.43% 0.62% 0.21% 0.20% 0.46% 0.26% 0.55%

% de la IPS 12.46% 9.59% 8.05% 6.06% 10.80% 3.29% 2.78% 5.87% 3.18% 6.43%

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

Actualmente estas funciones representan un 2.5% del gasto presupuestario, un 6.4% de la inversión social y solo un 0.6% del PIB.

Ilustración 25. Ejecución en vivienda y urbanismo 10000

6

8000

5 4

6000

Sum of Presupuesto Sum of Ejecución

3

4000

2

2000

1

0

0

Sum of Índice de Ejecución Sum of Ejecución Teórica

1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Las oscilaciones en los créditos presupuestarios y las ejecuciones en esta función dan cuenta que no existe una política programada para el área. A grandes aumentos crediticios le siguen fuertes disminuciones, y las ejecuciones

han tardado un año fiscal entero en ajustarse a esos créditos.

De esta forma se observan sobre-ejecuciones de más del 500% (1999), así como sub-ejecuciones de 45% (2007).

Inversión en agua potable y saneamiento Como se indica en el Manual de Clasificadores Presupuestarios, la inversión en agua potable y saneamiento (APS) comprende los fondos presupuestarios orientados al suministro, reparación, mantenimiento y funcionamiento de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. Incluye también los gastos por construcción de sistemas de acueducto y alcantarillado y de oficinas administrativas y las transferencias otorgadas relacionadas con esta función.

La inversión asignada por el gobierno central para la función de agua potable y saneamiento (APS) ha mantenido un comportamiento discreto en la década analizada. Entre 1999 y 2008 la inversión en APS captó un promedio anual de 2.8% del GPT, un 6.6% de la IPS y un 0.5% del PIB.

26

•

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Ilustración 26. Inversión en agua y saneamiento 16.00% 14.00% 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT 2.95% 2.15% 2.11% 2.74% 1.42% 5.43% 2.13% 3.42% 3.23% 2.26% % del PIB

0.40% 0.28% 0.33% 0.44% 0.22% 0.88% 0.39% 0.61% 0.64% 0.50%

% de la IPS 6.63% 4.51% 4.53% 6.15% 3.73% 13.86% 5.55% 7.73% 7.98% 5.83% Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos del BC e Informes de Ejecución Presupuestaria.

Luego de caer en el 2003 la inversión en APS se incrementó significativamente en el 2004 subiendo de RD$1,331.2 millones a RD$8.037.0 millones, registrando una tasa de crecimiento de 503.7% con respecto al 2003. En el 2005 la inversión en APS volvió a desplomarse al caer en un 50.4%, para recuperase en el 2006 y en el 2007, y caer de nuevo un 10% en el 2008.

En cuanto a la ejecución presupuestaria, similares variaciones a las observadas en vivienda se registran para esta función, las sub-ejecuciones oscilan alrededor del 75%, con un pico en el año 2004 del 200% a pesar de haberse duplicado para ese año el presupuesto. En los dos últimos años del periodo analizado los créditos en términos nominales descendieron, pero la ejecución siguió su tendencia en aumento.

Ilustración 27. Ejecución en agua y alcantarillado 10000

2.5

8000

2

6000

1.5

4000

1

2000

0.5

0

0 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Sum of Presupuesto Sum of Ejecución Sum of Índice de Ejecución Sum of Ejecución Teórica

Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Santo Domingo, República Dominicana

•

27

Gasto público en deporte y recreación Esta función abarca los gastos realizados por el gobierno para el funcionamiento, mantenimiento, vigilancia, supervisión, reglamentación y administración de instalaciones y terrenos deportivos, recreativos, culturales y religiosos. Incluye también los gastos para construcción y mantenimiento de obras deportivas, recreativas, culturales y religiosas, así como, las transferencias públicas otorgadas a entidades y personas relacionadas con las actividades deportivas, de recreación, culturales y religiosas.

Tradicionalmente el gasto en esta función ha mantenido una participación discreta pero en aumento en la ejecución presupuestaria captando un promedio anual de 1.8% del gasto del gobierno central, 4.4% de la inversión social y

0.3% del PIB entre 1999 y 2008. Los gastos efectuados en esta función fueron los únicos que mostraron un crecimiento relevante durante los años 2002 y 2003, cuando se desencadenó la crisis por la quiebra bancaria. Esto se produjo por el compromiso asumido por el gobierno con la celebración en el país de los XIV Juegos Panamericanos Santo Domingo 2003.

Como se muestra en el siguiente gráfico, el gasto en deportes recreación, cultura y religión ha aumentado en los últimos 10 años tanto en términos absolutos,como en proporción del GPT y en su participación dentro de la IPS. Cabe mostrar que durante el primer lustro bajo estudio, este gasto fue mayor en términos de IPS que sobre GPT.

Ilustración 28. Gasto en deportes y recreación 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT 1.47% 1.95% 2.07% 3.86% 7.99% 3.63% 5.81% 4.99% 5.63% 6.33% % del PIB

0.2%

0.2%

0.2%

0.4%

0.6%

0.2%

0.3%

0.3%

0.3%

0.3%

% de la IPS 2.59% 2.97% 2.97% 5.51% 10.46% 3.05% 4.78% 3.32% 3.86% 4.09% Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Los gastos en deportes han conservado una tendencia creciente con un año excepcional motivado por los Juegos

Panamericanos, sin embargo para el 2005 la programación estuvo excesivamente subestimada.

Ilustración 29. Ejecución en deporte 6000

2

5000

1.5

4000 3000

Sum of Presupuesto Sum of Ejecución

1

2000

0.5

1000 0

0

Sum of Índice de Ejecución Sum of Ejecución Teórica

1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

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Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

Gasto en servicios municipales La inversión pública en servicios municipales a que se refiere esta función comprende las partidas relacionadas con las transferencias que realiza el gobierno central a los municipios del país incluyendo el Distrito Nacional. Estas transferencias se han venido institucionalizando a partir de la Ley 140 de 1985 mediante la cual se asignaba un 20% de los fondos provenientes de las recaudaciones de Rentas Internas a beneficio de los Ayuntamientos. En 1997 se aprobó la Ley 17-97 mediante la cual se estableció la transferencia de un

4% de los ingresos de fuentes internas del gobierno central a favor de los ayuntamientos, disponiendo determinadas normas para la distribución de dichos fondos en los diferentes objetos de gastos de los gobierno locales. Estos esfuerzos de descentralización fiscal se ampliaron con la Ley 166-03 que aumentó el monto de las transferencias de los ingresos públicos de fuentes internas, estableciendo en 8% la proporción a ser especializadas a favor de los municipios en el 2004 y su aumento a 10% a partir del año 2005.

Ilustración 30. Gasto en servicios municipales 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

% del GPT

4.70% 5.56% 6.26% 6.94% 8.71% 13.28% 15.81% 20.79% 18.34% 17.70%

% del PIB

0.5%

0.5%

0.6%

0.7%

0.7%

0.7%

0.9%

1.1%

1.0%

1.0%

% de la IPS 8.31% 8.47% 8.98% 9.90% 11.40% 11.17% 12.99% 13.82% 12.56% 11.43% Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Pese al no cumplimiento de la transferencia del 10% de los ingresos de fuentes internas del gobierno central en beneficios de los municipios del país, los recursos transferidos a los gobiernos locales han subido significativamente en los últimos años, elevando su participación en el gasto total del gobierno, en la inversión social y como porcentaje del PIB. En 1999 el gobierno central transfirió a los municipios RD$1,708.8 millones, equivalentes a un 3.7% del total de gastos ejecutados, 8.3% de la inversión social y un

0.5% del PIB. En el 2000 el gasto público en servicios municipales se incrementó en un 19.6% con relación al año anterior. A partir de 2004 con la aprobación de la Ley 166-03 las transferencias a los municipios se incrementaron significativamente.

La tendencia de ejecución es creciente, junto con la de los créditos y si bien durante el período 2003-2007 se encontró subestimada, para el año 2008 ya se aproximó el gasto a lo que estuvo inicialmente previsto.

Ilustración 31. Ejecución en servicios municipales 20000

1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

15000 10000 5000 0

Sum of Presupuesto Sum of Ejecución Sum of Índice de Ejecucion Sum of Ejecución Teórica

1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: elaboración Centro Montalvo con datos de Informes de Ejecución Presupuestaria.

Santo Domingo, República Dominicana

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Conclusiones Las variables macroeconómicas en las que se enmarcaron los presupuestos de los ejercicios analizados han resultado favorables para los gobiernos que tuvieron que ejecutar las políticas públicas. Si bien en el año 2003 se presentó una fuerte crisis de origen bancario, ésta no ha afectado al marco general de las variables fiscales. La participación del presupuesto en el PIB ha sido creciente durante el primer lustro y luego ha permanecido con pocas variaciones para el segundo.

Sin embargo, la carga tributaria ha permanecido constante, lo que demuestra que el crecimiento de la participación se debe a mayores tasas de endeudamiento y desahorro. En el año 2008 el déficit alcanzó un record del 3.7% del PIB. Los ingresos tributarios han perdido participación relativa en el total de recursos públicos. Esta situación debe prender una alarma ya que los ingresos tributarios no cumplen únicamente un rol recaudatorio sino también un rol de distribución de riquezas a nivel nacional. Esta equidad social se rompe cuando la participación en los ingresos tributarios de los impuestos indirectos es mayoritaria y cada vez más preponderante como es el caso de la República Dominicana.

En cuanto a la técnica presupuestaria puede decirse que se evidencian dificultades. Un caso se pone de manifiesto

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en la proyección de ingresos que siempre han sido superiores a lo estimado. Esta práctica puede deberse a falta de capacidades técnicas en la estimación como también a causas de política de administración financiera gubernamental -subestimar ingresos limita los gastos aprobados presupuestariamente-. También puede deberse a subestimación de tasas de inflación, que además del efecto planteado anteriormente cumple con el objetivo de acuerdos internacionales, como son las cartas de intención con el FMI. Otra evidencia de los errores de presupuestación se encuentran, sobre todo, en la programación de las inversiones en vivienda y urbanismo. Allí se pone de manifiesto que la ejecución se encuentra atrasada en cuanto a los créditos en al menos un ejercicio fiscal, de esta manera, cuando los créditos suben se evidencian subejecuciones y cuando los créditos disminuyen se presentan sobre-ejecuciones.

En este mismo orden de ideas, es preocupante la relación del gasto en asistencia social, que se ve aumentado y sobreejecutado en los años electorales, aunque debe decirse que en el año 2004 –en el que se evidencia la mayor sobreejecución- se vivían en el país los efectos de la crisis del año previo. Estas repercusiones de la crisis requirieron medidas extraordinarias para paliar la situación vivida.

Boletines 16 y 17, diciembre 2010 y febrero 2011

El gasto corriente ha crecido más rápido que el gasto de capital, y esto se debe a que cada vez ocupan más peso en el presupuesto las partidas destinadas a subsidiar el consumo (petróleo, programas de transferencias condicionadas, etc.) y las correspondientes a los intereses de la deuda.

el Caribe al inicio del periodo de estudio se encontraba en 15.5% del PIB y a finales ascendía a 18% del PIB, República Dominicana se situaba en 6.0% del PIB y 8.6% del PIB respectivamente, es decir considerablemente más abajo y creciendo a tasas más lentas.

En el caso de la inversión social pública, se ha evidenciado en el informe el gran impacto que ha tenido la crisis de 2003, así como la falta de voluntad política para restablecer los niveles previos a la misma, siendo que los recursos – que han ido aumentando considerablemente- han sido destinados a gastos no sociales.

En resumen, del análisis de la década surge que existen deficiencias técnicas en la programación presupuestaria.

Además se evidencia que pese al contexto macroeconómico favorable, el Estado ha sido incapaz de realizar transformaciones sociales más equitativas ya sea por el lado de los recursos, dado que dependen de impuestos indirectos regresivos y de deuda, como por el lado de las inversiones, siendo que se destina mayor proporción del gasto a los sectores no sociales.

Esta situación se agrava cuando se la analiza contextualmente con los países de la región. Mientras que el promedio ponderado de inversión en América Latina y

Esta situación podría llegar a no ser crítica si la inversión social per cápita fuera mayor que el promedio regional, pero este no es el caso. Los estudios sectoriales también dan muestra de que la situación no es favorable en ninguno de ellos.

Santo Domingo, República Dominicana

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Bibliografía

Glosario Amortización de la deuda: pago de capital de la deuda.

Aplicaciones financieras: uso de los excedentes (p.e. pago de la deuda, ahorro, etc.).

Bono demográfico: proporción de personas en estado activo con respecto a personas en estado inactivo.

Carga tributaria: participación de los impuestos en el PIB. Enajenación de activos: traspaso del dominio de los bienes del Estado a favor de terceros.

Fuentes de financiación: mecanismos a los que recurre el Estado para obtener recursos.

Fuentes financieras: préstamos y otros ingresos con cargo de devolución.

Gastos corrientes: gastos en bienes y servicios que se agotan dentro del período presupuestario.

Gastos de capital: destinados a bienes y servicios que no se agotan en un ejercicio presupuestario.

Gastos no sociales: (ver gastos públicos no sociales).

Gastos públicos no sociales: otros gastos no destinados a inversión social.

Indicadores macroeconómicos del presupuesto: (ver variables fiscales).

Ingresos corrientes: ingresos provenientes de impuestos, tasas y prestación de servicios.

Ingresos tributarios: aquellos provenientes de impuestos.

Inversión pública social. (ver inversión social).

Inversión social: aquella destinada a incrementar el capital social.

Producto Interno Bruto: PIB, suma agregada de los bienes y servicios producidos por un país en un año.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2008). Panorama Social de Amerérica Latina 2008, Anexo Estadístico. Recuperado el Febrero de 2011, de CEPAL: http://www. eclac.org/publicaciones/xml/2/34732/ PSE2008-AnexoEstadistico.pdf Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2010). Panorama Social de América Latina 2010.

Recuperado el 15 de Febrero de 2011, de CEPAL: http://www.eclac. org/publicaciones/xml/9/41799/PSEpanoramasocial2010.pdf Oficina Nacional de Presupuesto, Secretariado Técnico de la Presidencia. (Julio de 2006). Manual de Clasificadores Presupuestarios del Sector Público. Cuarta Edición (corregida). Santo Domingo, República Dominicana: Editora Lozano.

Ricciardi, M. A. (s.f.). El rol del Estado y el dilema entre eficiencia y equidad. Recuperado el 9 de Febrero de 2011, de Econlink.com.ar: http:// www.econlink.com.ar/files/eficienciaequidad.pdf

Regresividad en el gasto: gastos que favorecen más a los que mayores ingresos tienen.

Servicio de la deuda: amortización de capital y pago de intereses de la deuda.

Transferencias corrientes: giros pecuniarios a personas físicas o jurídicas para financiar gastos corrientes.

Variables fiscales: aquellas que permiten evaluar el impacto y repercusiones en la economía en general.

Una iniciativa del

con apoyo de Christian Aid y Progressio.

Tel.: 809-682-4448 Fax: 809-685-0120 obs.politicas.sociales@hotmail.com www.bono.org.do/ops Facebook: www.facebook.com/OPS.CM Twiter: @ops.politicas.sociales