Economía Colombiana Ed. 367

Roberto Arenas

Carlos Lleras

Esteban Jaramillo

Rafael Uribe Mariano Ospina R.

Edwin Kemmerer Lauchlin Currie

Alfonso López

Antonio García

John K. Galbraith

Álvaro Gómez

Misael Pastrana

El experto tributario más competente se desperdicia si el ministro no cree en la recaudación de impuestos, no está dispuesto a implantarlos o se muestra exageradamente amigo de sus amigos. Lo primero que hace falta, en estos casos, no es contar con capital o con técnicos, sino forjar órganos idóneos de administración pública.

John Kenneth Galbraith Economista canadiense

GRANDES ARTÍFICES DE NUESTRA ECONOMÍA

EN VÍSPERAS DE CONMEMORARSE el primer centenario de la creación de la Contraloría General de la República, hemos rescatado varios textos publicados en la revista institucional de la entidad que provienen de la pluma de quienes han sido considerados como los grandes artífices de la estructura económica del país. Son, sin duda, las mejores páginas escritas por aquel grupo de pensadores en torno de las políticas adoptadas en su momento, así como su evolución y los desafíos a los que se enfrentaba el país.

Como se recuerda, la Contraloría General de la República nació en 1923 por recomendación de la Misión Kemmerer durante el gobierno de Pedro Nel Ospina. Tan pronto este mandatario asumió los destinos de la patria, con la colaboración de nuestro embajador en Washington, Enrique Olaya Herrera, contrató los servicios del economista Edward Kemmerer, docente de la Universidad de Princenton, quien junto con otros destacados profesionales americanos integraron la misión que asesoró al gobierno para realizar una reforma tendiente a mejorar el manejo de las finanzas públicas nacionales.

Varias fueron las leyes que se aprobaron en ese año en el que, coincidencialmente, se

produjo la quiebra del más importante banco de la época, el Banco López, fundado por el empresario Pedro A. López, padre de Alfonso López Pumarejo y abuelo de Alfonso López Michelsen, quienes serían presidentes de la República. Este hecho, inesperado, resultado de una debacle de los precios del café en el mercado internacional, obligó al gobierno a cerrarlo y decretar tres días de fiesta nacional de la independencia, hasta el 23 de julio, para que no hubiera pánico en la población.

Esta circunstancia aceleró la adopción, casi inmediata, de las recomendaciones de la Misión Kemmerer, entre ellas la creación de la Contraloría General de la República, el Banco de la República y la Superintendencia Bancaria, buscando organizar la función del crédito, delimitando la órbita de sus actividades, encauzándola por rumbos benéficos para los asociados y bajo la vigilancia y control del Estado.

Anticipándonos a la celebración del centenario de la Contraloría, en esta edición de la revista Economía Colombiana, la última que se publica durante mi gestión, rescatamos importantes textos que han aparecido a lo largo de los 68 años de vigencia de este órgano de divulgación.

Hemos considerado importante reme morar lo que pensaba Mariano Ospina Ro dríguez sobre las crisis económicas; un tex to de Rafael Uribe Uribe sobre el manejo del mercado de capitales; quien fuera ministro de Hacienda en varios gobiernos, Esteban Jaramillo, hace un excelente análisis sobre lo que debe hacer una reforma tributaria para que garantice los costos de las res ponsabilidades del Estado. Iguales plantea mientos formula el economista, profesor y consejero de varios gobiernos, Lauchlin Cu rrie, creador del reconocido sistema

Los expresidentes Carlos Lleras Restrepo y Alfonso López Michelsen, lo mismo que el dirigente conservador Álvaro Gómez Hur tado exponen sus argumentos en torno de la política agropecuaria y la reforma agra ria, temas que siempre fueron motivo de preocupación para ellos, por su impacto so bre la economía y la sociedad colombiana.

Por otra parte, el expresidente Misael Pas trana Borrero analiza el papel de los grupos privados ante el desarrollo económico y so cial. También recogemos en esta edición los puntos de vista de quienes fueran grandes pensadores de la economía como el experto internacional John Kenneth Galbraith; y el co lombiano Antonio García. EC

CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

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ECONOMÍA COLOMBIANA

REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

AÑO LXVIII / AGOSTO - OCTUBRE DE 2022

4

GRANDES ARTÍFICES DE NUESTRA ECONOMÍA

Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República

10

LA CRISIS

Mariano Ospina Rodríguez 1805 - 1885 16

EL PORVENIR DE COLOMBIA Rafael Uribe Uribe 1859 - 1914 22

EFECTOS E IMPACTO DE LA REFORMA TRIBUTARIA Esteban Jaramillo 1874 - 1947 30

EL PORVENIR DEL PATRÓN ORO Edwin Walter Kemmerer 1875 - 1945

FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES

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34

LAS CUATRO ESTRATEGIAS

Lauchlin Currie 1902 - 1993 40

REFORMA AGRARIA: REQUISITO ESENCIAL PARA EL DESARROLLO Carlos Lleras Restrepo 1908 - 1994 46

PERSPECTIVAS DE DESARROLLO ECONÓMICO

John Kenneth Galbraith 1908 - 2006 52 POLÍTICA DE PRECIOS Y SALARIOS

Antonio García 1912 - 1982 60

‘NO CREO QUE NADIE SE OPONGA A UNA REFORMA AGRARIA’

Alfonso López Michelsen 1913 - 2007 68

UNA VERDADERA POLÍTICA AGRÍCOLA

Álvaro Gómez Hurtado 1919 - 1995

76

LOS GRUPOS PRIVADOS ANTE EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL Misael Pastrana Borrero 1923 - 1997 82 AHORRO Y DESARROLLO Roberto Arenas Bonilla 1928 - 2011

88

REFORMAS INSTITUCIONALES PROPUESTAS POR LA MISIÓN KEMMERER Óscar Rodríguez Salazar Economista, profesor

95

TENDENCIAS Y DESARROLLOS RECIENTES DEL ENDEUDAMIENTO DE DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS Miguel Angel Gómez Velásquez Grupo Deuda Pública, CGR

93

ALBERTO RUIZ NOVOA, FUNDADOR DE LA REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA

Óscar Alarcón Periodista

Esteban Jaramillo

Mariano Ospina R. Edwin Kemmerer

Alfonso López

Antonio García

John K. Galbraith

Han sido muchos los analistas y expertos los que han contribuido a forjar y enaltecer la historia económica de Colombia. Ad portas de conmemorarse el primer centenario de la Contraloría General de la República, en esta edición de la revista Economía Colombiana presentamos una selección de textos de varios de los grandes artífices de la estructura económica del país que se han publicado en nuestras páginas. Son, sin duda, las mejores reflexiones escritas por un grupo de pensadores en torno de las políticas adoptadas en su momento, así como su evolución y los desafíos a los que se enfrentaba el Estado.

Carlos Lleras

Rafael Uribe Lauchlin Currie

Roberto Arenas

Álvaro Gómez

Misael Pastrana

MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ

LA CRISIS

Muchos siglos pasaron desde Hipócrates hasta el día en que un escocés llamó crisis al trastorno transitorio, más o menos intenso, que sufren los negocios industriales de un país, especialmente los mercantiles.

ESTA PALABRA SIGNIFICABA, ORIGINALMENTE, JUICIO. Cuentan que Hipócrates fue el primero que la usó para expresar el fenómeno que, viniendo inopinadamente en el curso de una enfermedad, es acompañado o seguido de un cambio feliz o desfavorable en los síntomas del mal.

Muchos siglos corrieron desde Hipócrates hasta el día en que un escocés llamó crisis al trastorno transitorio, más o menos intenso, que sufren los negocios industriales de un país, especialmente los mercantiles. La aplicación de la palabra al trastorno de los negocios ¿se hizo por razón de la analogía entre la enfermedad y el comercio? Esto no parece razonable, pues no hay ninguna. Debió ser más bien porque los hombres de los negocios suelen perder el juicio cuando ocurre el embarazo mercantil.

Sea como fuere esta cuestión, lo cierto es que cuando Perogrullo nació y no se sabe cuándo fue, nadie hablaba de crisis mercantil, y por esto, en su juventud no dijo nada sobre ella. Pero como de día en día la palabra ha ido haciéndose familiar, de manera que hoy cuando un rescatante o un pulpero necesita y no puede hallar un capital prestado, proclama la crisis.

Perogrullo, que se considera obligado por la tradición a suministrar al vulgo soluciones que estén a su alcance, para todas las cuestiones y dificultades que ocurran, ha tenido que ocu-

“EN CUALQUIER DÍA EN QUE NO HAYA LOS CAPITALES DISPONIBLES NECESARIOS PARA CONTINUAR LAS ESPECULACIONES INDUSTRIALES EMPRENDIDAS, LOS EMPRESARIOS SE ENCONTRARÁN EN UNA GRAN DIFICULTAD; NECESITARÁN HACER GASTOS Y NO HALLARÁN LOS FONDOS NECESARIOS PARA HACERLOS. ESTO ES LO QUE SE LLAMA UNA CRISIS”.

parse del asunto, empezando por determinar en qué consiste la crisis; y nos dice lo siguiente: Para llevar a cabo una empresa industrial, del género que sea, se necesita un capital disponible. Recuérdese que capital no significa dinero, aunque los capitalistas reduzcan ordinariamente a dinero el capital que quieren dar prestado; pero el que lo recibe cambia inmediatamente las monedas por las cosas oservicios que su especulación requiere. Si es un empresario de ceba de ganado, cambia luego el dinero por novillos flacos; si es un constructor de casas, lo hace por materiales y salarios; si es un revendedor de víveres, por maíz, fríjoles, arroz. Nadie mantiene en moneda el capital que toma para especular, y el que tal cosa hiciera no ganaría un centavo para pagar los intereses. El capital prestado no está, pues, en dinero sino el menor tiempo posible. Ese dinero vuelve inmediatamente a representar otros capitales y rentas. Las mismas piezas de metal pueden significar en el curso de una semana 4, 6, 8 o más capitales diferentes.

En cualquier día en que no haya los capitales disponibles necesarios para continuar las especulaciones industriales emprendidas, los empresarios se encontrarán en una gran dificultad; necesitarán hacer gastos y no hallarán los fondos necesarios para hacerlos. Esto es lo que se llama una crisis.

❯ MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ

Nacido en Guasca (Cundinamarca) en 1805 y fallecido en Bogotá el 11 de enero de 1885. Político, periodista, educador, empresario y abogado. Fue fundador del conservatismo y presidente de la Confederación Granadina.

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994

ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

Ya se ve que la crisis no depende de que haya en el país mucho o poco dinero, sino de que no hay en el mercado los capitales disponibles que se necesitan. Llámase mercado el teatro o campo de las especulaciones.

La falta de capitales disponibles, que causa la crisis, puede proceder de diversas causas. Una parte de los capitales circulantes puede haber sido consumida o destruida, puede haber emigrado al extranjero, o retirándose de la circulación por desconfianza; y aunque nada de esto haya sucedido, puede ocurrir la crisis, por falta de capitales.

Toda causa que destruye capitales, que los hace huir del país o retirarse de la circulación, produce o tiende a producir, una crisis más o menos intensa.

Cuando se emprenden especulaciones industriales que exigen un monto de capital disponible mayor que el existente en el país y que el que puede obtenerse del extranjero, vendrá la crisis, aunque no haya capital ninguno destruido, extraído o retirado de la circulación.

Este caso ocurre con frecuencia cuando sobreviene un acontecimiento importante, que hace esperar un gran desarrollo industrial, como la cesación de una larga guerra general; la apertura de los puertos de una región rica, que estaba sustraída del comercio; la construcción de grandes vías de comunicación, o cosas semejantes. Si los habitantes del Valle del Cauca o de los valles templados de Santander o de Boyacá hubieran creído a pie juntillas los anuncios de ferrocarriles, y se hubieran puesto a hacer grandes plantaciones de café, caña de azúcar y algodón con la esperanza de que aquellas vías de comunicación traerían al país capitales y darían salida a sus frutos, hoy estarían sufriendo una crisis verdadera y terrible, sin que hubiera habido capitales destruidos o extraídos.

Cuando se habla de la destrucción de capitales y de su fuga al extranjero, no hay que imaginarse que se destruye o se extrae del país una suma de dinero. Un capital puede

“CUANDO SE EMPRENDEN ESPECULACIONES INDUSTRIALES QUE EXIGEN UN MONTO DE CAPITAL DISPONIBLE MAYOR QUE EL EXISTENTE EN EL PAÍS Y QUE EL QUE PUEDE OBTENERSE DEL EXTRANJERO, VENDRÁ LA CRISIS, AUNQUE NO HAYA CAPITAL NINGUNO DESTRUIDO, EXTRAÍDO O RETIRADO DE LA CIRCULACIÓN”.

ser destruido o extraído sin que se destruya o exporte un centavo de moneda metálica. Supongamos que llega a Medellín un conquistador, gritando: ¡viva la libertad! o ¡viva el progreso! y que por la fuerza arranca a los capitalistas y propietarios un millón de pesos que destina a sus despilfarros personales y a los de sus cortesanos, a mantener y vestir tropas y a objetos semejantes; el día en que aquella suma se quita a sus dueños, el capital disponible del país habrá disminuido en un millón de pesos, sin que haya destruido una sola moneda.

Si un capitalista que tiene medio millón de pesos, que da a interés en Medellín, se llena de desconfianza acerca del curso de los negocios en el país, y resuelve trasladar su capital a Inglaterra o a Francia comprará frutos o letras de cambio, que enviará a aquellos países, ordenando que su valor lo depositen en un banco; saldrá del país un capital de 500.000 pesos, que estaba disponible, sin que por esto haya disminuido en un centavo el dinero que había en él.

Muchas veces, causas imaginarias producen crisis verdaderas, Se esparcen en un país, con apariencia de verosimilitud, rumores falsos de una gran revolución, de una invasión extranjera o de cualquiera otra causa grande de inseguridad; se intimidan con ellos los capitalistas y retiran de la circulación sus capitales; faltando por esto los elementos con que los empresarios creían contar, se paralizan las empresas: viene la crisis.

Las causas que hacen salir los capitales de un país son:

1. El exceso relativo de capitales en el país y su escasez o carestía en otro en que hay seguridad;

2. La inseguridad;

3. La desconfianza.

Todo valor tiende a irse de donde vale menos a donde vale más; esta tendencia produce el comercio interior y exterior. Pero para que el movimiento de los capitales se haga en este

ECONOMÍA COLOMBIANA

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ 1805 / 1885

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945 LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

sentido, es necesario que haya seguridad, capaz de inspirar confianza, en el lugar donde el capital vale más. Los capitales son relativamente más abundantes y, por consiguiente, más barato su servicio, en Inglaterra y en Holanda que en los Estados Unidos, en Australia, en la India, en la América española, en Persia y en Marruecos. Si en todos estos países hubiera igual grado de aquella seguridad, la corriente de los capitales de Inglaterra y Holanda hacia ellos estaría en razón del valor de su servicio, es decir, del interés que el capital ganara en cada país. Esa corriente es hoy copiosa hacia los Estados Unidos y la Australia, y hacia la parte de la India bien gobernada; y es nula hacia Marruecos y a una gran parte de la América española.

Cuando en un país superabundan los capitales, y esto se conoce por lo pequeño del interés que ganan, su salida a buscar colocación no es un mal para el país sino un bien; porque es así como esos capitales producen mayor riqueza a la nación a que pertenecen sus dueños. Cuando los capitales escasean en un país, lo que se reconoce en el alto interés que producen, su emigración es un gravísimo mal, porque la industria de ese país y su población vendrán a menos; cesarán algunos trabajos productivos y los que subsistan serán menos provechosos para todos los industriales, porque bajará el valor de los salarios y disminuirá el consumo de los productos, por el alza del interés del capital.

La inseguridad, que hace huir los capitales de un país, tiene tres causas principales: la guerra, las revueltas interiores y el mal gobierno. Pudiera demostrarse que esta última es la causa verdadera en todo caso.

Es verdad que muchas veces una nación bien gobernada se ve comprometida, contra su voluntad, en una guerra con otra; pero esto no sucede sino porque en esa otra nación hay un Gobierno ambicioso o injusto. Se ve también, con frecuencia, que gobiernos moderados y justos son combatidos por rebeliones internas; pero esto acontece cuando las insti-

“CAUSAS IMAGINARIAS PRODUCEN CRISIS VERDADERAS, SE ESPARCEN EN UN PAÍS, CON APARIENCIA DE VEROSIMILITUD, RUMORES FALSOS DE UNA GRAN REVOLUCIÓN, DE UNA INVASIÓN EXTRANJERA O DE CUALQUIERA OTRA CAUSA GRANDE DE INSEGURIDAD”.

tuciones políticas no están en armonía con la constitución social; o los gobiernos no tienen los medios legales necesarios para mantener el orden. En uno y otro caso hay defecto en el gobierno.

Lo malo del gobierno, en su relación inmediata con el capital y la industria, consiste en que él mismo viola la seguridad de las personas y de las propiedades, o en que no da a esta seguridad, una protección eficaz contra las agresiones de los particulares.

La desconfianza es el temor de la inseguridad; y produce los mismos efectos que esta. Muchas veces existe un gran peligro oculto, pero como nadie lo conoce, no se altera la confianza, y los negocios no son afectados por él. Otras veces, como lo dijimos, no hay peligro ninguno; pero se cree que existe; nace la desconfianza y causa males efectivos.

La frecuencia y gravedad de las crisis están en razón directa de la extensión que ha tomado el crédito. Por esto las naciones más expuestas a ellas son las más dadas al comercio y a la fabricación, que son las industrias que más uso hacen del crédito. Inglaterra y los Estados Unidos son actualmente los países en que más se habla de crisis, y en que estas hacen mayores y más frecuentes estragos.

Si todos los empresarios de las diferentes industrias de un país trabajaran con capital propio, e hicieran todos los negocios al contado, no habría crisis sino para los que viven de salario. Cuando una causa cualquiera paralizara o trastornara las operaciones de la industria en el país, los empresarios, que serían al mismo tiempo los capitalistas, dejarían de ganar, tendrían que desfalcar sus capitales para vivir, pero no se verían envueltos en alarmas y embarazos.

Como la mayor parte de las empresas industriales, especialmente en el comercio, se alimentan con capitales prestados, y la mayor parte de los negocios se hacen a crédito, al paralizarse, por falta de capitales disponibles, algunas especulaciones, los empresarios que las dirigen no pueden pagar oportunamen-

CARLOS

ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

te a sus acreedores, estos, que contaban con ese pago para cubrir sus deudas, no pueden tampoco hacerlo; los acreedores de estos se hallarán en el mismo caso; y en consecuencia, se formará una larga cadena de especuladores en imposibilidad de pagar al vencimiento de los plazos.

Todos concurren, entonces, a buscar capitales prestados, para salir del embarazo; pero como el mal ha procedido de que faltan en el mercado capitales disponibles, no hallarán quien les preste. Procurarán, sin embargo, vender barato y al contado los valores de que disponen; pero la misma falta de capitales disponibles hará imposibles o difíciles las ventas. Sobrevendrán, en consecuencia e inevitablemente, las suspensiones de pago, las quiebras. Un individuo o una cosa que quiebra arrastra a los más embarazados de sus acreedores a correr igual suerte y cada uno de estos produce igual efecto respecto de sus acreedores; así el mal puede tomar, y toma muchas veces, una inmensa extensión.

Los negociantes de un país tienen acreedores en otros, a donde extienden sus negocios, estos son afectados por la quiebra de aquellos, y no es raro que estas catástrofes mercantiles se propaguen de una nación a otras.

Ya hemos visto que sin que una parte de los capitales circulantes de un país haya sido destruida o exportada, sin que haya ocurrido ningún acontecimiento real que haya producido un cambio efectivo en el curso de los negocios, la mera desconfianza propagada, que hace retirar de la circulación los capitales disponibles, es capaz de producir por sí sola una crisis, y todos los males que trae en consecuencia.

El anuncio, pues, de una crisis, por imaginaria que ella sea, hecho por personas que por su situación en los negocios merecen crédito, es un acto de los más imprudentes y peligrosos; siendo tanto mayor el peligro y la intensidad de sus efectos cuanto mayor sea la extensión que ha alcanzado el crédito en el país. Sucede en esto lo que en un combate; si

“CUANDO EN UN PAÍS

SUPERABUNDAN LOS CAPITALES, Y ESTO SE CONOCE POR LO PEQUEÑO DEL INTERÉS QUE GANAN, SU SALIDA A BUSCAR COLOCACIÓN NO ES UN MAL PARA EL PAÍS SINO UN BIEN; PORQUE ES ASÍ COMO

ESOS CAPITALES PRODUCEN MAYOR RIQUEZA A LA NACIÓN A LA QUE PERTENECEN SUS DUEÑOS”. ❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 89, octubre de 1971.

en lo más recio de él, cuando tal vez uno de los ejércitos beligerantes va triunfando, algunos de sus principales jefes se ponen a gritar: ¡Retirada! ¡Retirada! es seguro que ese ejército sufrirá la derrota. Las leyes de comercio deberían establecer penas graves contra los que hagan tales anuncios, como las militares las tienen establecidas, en todas partes, contra los que en un combate dan gritos capaces de producir el espanto y la fuga.

En nuestro país las crisis son raras, porque la extensión del crédito es muy limitada, y porque nuestra industria principal es la agricultura, en la que los economistas cuentan la minería.

Cuanto mayor es el capital fijo respecto del circulante, en un género de especulaciones, menos afectadas son ellas por la crisis. Se llama capital fijo, el que en las operaciones de la producción no cambia de forma o cambia lentamente; y circulante el que en cada operación cambia. El capital representado por un hato de vacas es un capital fijo; el que representa una partida de novillos de ceba, es un capital circulante. En el primer caso, la industria consiste en producir terneros y leche; las vacas son máquinas naturales para realizar aquella operación, que se reproduce sin que esas máquinas cambien. En el segundo, la industria se reduce a transformar en novillos gordos los flacos; concluida esta operación, los novillos se venden, y el capital cambia de forma.

El capital fijo pertenece, ordinariamente, al empresario; o ha sido tomado a largos plazos. Las industrias que más sufren en las crisis son las que viven de capitales tomados a plazos cortos.

Las empresas que reciben su vida y su prosperidad del crédito son las que necesitan más prudencia y un criterio más perspicaz y seguro, para prever la crisis y prepararse a resistir sus efectos; y las que tienen mayor interés en evitar que la crisis se desarrolle y se extienda. A esta clase pertenecen los bancos de emisión. EC

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ 1805 / 1885

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945 LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

RAFAEL URIBE URIBE

EL PORVENIR DE COLOMBIA*

Las promesas que su suelo ofrece serán un hecho cuando una racional explotación, con buen instrumental y prácticas industriales ajustadas a los adelantos contemporáneos, permita aprovechar toda la capacidad productiva, y cuando buenos caminos faciliten la movilización de los productos.

NO CITARÉ EXPRESIONES OPTIMISTAS Y

AMBICIOSAS que tal vez previenen desfavorablemente por su propio absolutismo, como las del profesor Deville y el doctor Saffray, pero sí la palabra condicional y reposada del gran geógrafo Eliseo Réclus, quien hablando de Colombia estima que “si las naciones se asemejan al suelo que las sustenta, ¿qué no debemos esperar de ese país donde se aproximan los dos grandes océanos, donde se encuentran superpuestos todos las climas, donde se cruzan todos los productos, y donde cinco cadenas de montañas se ramifican para crear una maravillosa diversidad de sitios?”.

Si, como lo presentía Colón, es en el Istmo de Panamá donde vendrán a soldarse las extremidades del anillo que encierra el globo por ser allí donde se darán cita y harán escala los pueblos de Europa y los del Asia, vuelvo a decir que Colombia, como poseedora de la más próxima, larga y fértil extensión de litoral y de territorios ricos y poblados en uno y otro mar, como el Valle del Cauca y las sabanas de Bolívar, es la que está mejor situada para obtener provecho inmediato de la magna obra del canal.

En todo el vasto territorio de Colombia no se encuentran desiertos; si hay tierras más o menos buenas y aun medianas para la agricultura, en ninguna parte las hay completamente estériles, exceptuando las cúspides cubiertas

“TAMBIÉN SERÁ COLOMBIA UNO DE LOS PAÍSES MÁS VISITADOS POR LOS TURISTAS, EXPLORADORES, SABIOS, CAZADORES Y HOMBRES DE AVENTURA, COMO TIERRA HERMOSA, DIGNA DE ESTUDIO Y POSEEDORA DE COMARCAS AÚN NO HOLLADAS POR LA PLANTA HUMANA”.

de nieve y las escarpas rocallosas de las cordilleras. Para ejemplos de feracidad, básteme citar dos: en la Sabana de Bogotá se conocen campos que sin abono alguno han estado dando cosecha anual hace varios siglos, y en el Valle del Cauca es común hallar plantaciones de caña tan antiguas que ya no se sabe quién las sembró.

Colombia es, pues, tierra privilegiada para todas las producciones naturales y, sin embargo, virgen para todas las industrias. La mayor parte de sus riquezas yace inexplotada y perdida para el comercio del globo. Las promesas que su suelo ofrece serán un hecho cuando una racional explotación, con buen instrumental y prácticas industriales ajustadas a los adelantos contemporáneos, permitan aprovechar toda la capacidad productiva, y cuando buenos caminos faciliten la movilización de los productos. Entonces, la fecunda colaboración de las fuerzas de la naturaleza y las del trabajo humano inteligente disminuirán cada día la extensión de las tierras incultas y aumentarán la intensidad productiva de las ya ocupadas.

Lo que necesitamos con urgencia son capitales y hábiles directores de industria. Todos los empresarios extranjeros que hasta ahora hemos tenido han estado de acuerdo en declarar que nuestro obrero nacional es inteligente, tiene gusto y habilidad de mano, asimila rápi-

Apartes de la conferencia leída ante la Sociedad Geográfica de Rio de Janeiro, el 20 de julio de 1907, publicada en la obra Por la América del Sur, biblioteca de la Presidencia de la República, 1955.

❯ RAFAEL URIBE URIBE Nacido en Valparaíso (Antioquia) el 12 de abril de 1859. Político liberal, periodista, abogado y militar. Participó en la guerra de los Mil días y murió en Bogotá asesinado en las escalinatas del Capitolio Nacional el 16 de octubre de 1914.

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

damente los elementos de educación técnica que se le dan, y es sufrido laborioso y disciplinable. Los industriales forasteros pueden, por tanto, estar seguros de hallar en Colombia cabezas y brazos idóneos que los secunden; y deben desprenderse de la falsa noción de que nuestro pueblo se componga de mestizos altaneros, rebeldes al trabajo, borrachos, bribones, politiqueros y revolucionarios de oficio. Muy al contrario, es gente de genio suave, leal y agradecido, susceptible de toda clase de mejora.

Para equilibrar la balanza del comercio, que a veces nos ha sido adversa, y para pasar luego a disponer de saldos favorables, el país tiene que comenzar por proveerse a sí mismo, y para eso le es preciso el concurso del capital y del brazo extranjero que tienen allí ancho campo donde emplearse. En la especie de asociación que les proponemos, nosotros damos paz, buen gobierno, finanzas bien arregladas, fertilidad del suelo, riqueza de las minas, afable hospitalidad y respeto a los derechos legales de los inmigrantes. El complemento necesario, parte a nuestro alcance y parte a cargo del auxilio que nos vaya de fuera, son las vías de comunicación. El producto de estos dos factores ha de ser la creación de industrias nuevas y el incremento de las actuales, a fin de obtener en el interior muchas cosas que ahora llevamos del exterior.

Entonces también será Colombia uno de los países más visitados por los turistas, exploradores, sabios, cazadores y hombres de aventura, como tierra hermosa, digna de estudio y poseedora de comarcas aún no holladas por la planta humana.

POBLACIÓN

En 1780, el territorio de la Audiencia de Santafé, que es hoy el de Colombia, aumentado con algunas provincias del que pertenecía

“EN LA ESPECIE DE ASOCIACIÓN QUE LES PROPONEMOS, NOSOTROS DAMOS PAZ, BUEN GOBIERNO, FINANZAS BIEN ARREGLADAS, FERTILIDAD DEL SUELO, RIQUEZA DE LAS MINAS, AFABLE HOSPITALIDAD Y RESPETO A LOS DERECHOS LEGALES DE LOS INMIGRANTES”.

a la presidencia de Quito, hoy República del Ecuador, tenía 840.000 habitantes, de los cuales 50.000 eran esclavos.

Dos décadas más tarde, al iniciarse la separación de España, el país contenía 1.106.000 pobladores, o sea un aumento de casi 20 por ciento cada diez años. Los quince que duró la guerra de independencia impidieron que la población continuara desarrollándose en la misma proporción; por eso en 1825 solo tenía 1.228.259. Para 1835 ya eran 1.685.038, o sea un aumento de 456.779, aunque el periodo de paz no fue de completa normalidad, a causa de los desórdenes posteriores a toda contienda larga y de los ensayos que la nación empezaba para constituirse. El censo de 1843 arrojó un total de 1.932.279, a despecho de la primera guerra civil; y el de 1851 dio la cifra de 2.243.837, es decir, 311.558 de aumento en ocho años. Para 1876 los habitantes eran tres millones, en 1890 cuatro, y hoy ya son cinco. Este ritmo de crecimiento, que fijaría el termino máximo de cincuenta años para duplicarse la población, habría sido más rápido a no interponerse las pérdidas ocasionadas por la desgraciada periodicidad –hoy ya, por dicha, interrumpida– de las guerras intestinas, con el carácter exterminador que entre nosotros han solido asumir.

Se calcula que fuera de la guerra de Independencia, las seis civiles generales y los desórdenes locales que hemos tenido, le cuestan al país cerca de tres millones de hombres entre el daño emergente de los que en ellas perecieron y la especie de lucro cesante que constituye la falta de multiplicación de los genitores desaparecidos. Sin la pérdida de esta masa de población inmolada al Moloch de la política sectaria, Colombia tendría hoy ocho millones de habitantes, esto es, ocuparía el tercer lugar de la América Latina, correspondiendo el primero al Brasil y, el segundo a México. A la misma causa

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ 1805 / 1885

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945 LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

debe atribuirse que hoy el número de mujeres supere al de hombres en más de cien mil.

Lo que pasma es la fecundidad de una raza que ha resistido semejante sangría, y lo que atestigua la inexcedible riqueza del suelo y la abundancia de nuestros recursos, es que no se hayan agotado en tan prolongada labor de destrucción y ruina, de tal modo que la nación haya podido rehacerse después de cada trastorno, y este hoy en capacidad, ya que no de recuperar el tiempo perdido, porque ese no vuelve nunca, a lo menos de trabajar con esperanza de mejorar la reputación.

Suprimidas ya esas vicisitudes transitorias, y confiado el desarrollo humano a sus leyes naturales, en medio de climas sanos, que hacen la vida larga, y sobre un suelo fértil, que la torna fácil y próspera, es de prever que la población se duplicará cada 35 años, y que aliados en adelante los buenos factores, en el seno de la paz, parece justificada la confianza que tenemos en nuestro porvenir.

Nos gloriamos, como vosotros, de haber verificado pacíficamente la abolición de la esclavitud, que en otras partes costó torrentes de sangre. Al romper con la Madre Patria, el primer acto de nuestra vida nacional fue decretar la libertad de vientre de las esclavas. Ojalá aprendáis de mis labios a pronunciar y venerar, como los de Río Branco y Pimienta Bueno, los nombres del dictador don Manuel del Corral y de su secretario e inspirador don José Félix de Restrepo, que fueron los primeros en América para expedir esa medida en 1812. En 1821 el congreso de Cúcuta la elevó a la categoría de principio constitucional, y desde entonces no volvió a nacer en Colombia ningún hombre esclavo. Habiéndose establecido rentas fijas y cuantiosas para la manumisión progresiva en 1825 ya solo había 46.826 esclavos, y para 1849, esto es, hace ya 58 años, los que quedaban eran

“TODOS LOS EMPRESARIOS EXTRANJEROS QUE HASTA AHORA HEMOS TENIDO HAN ESTADO DE ACUERDO EN DECLARAR QUE NUESTRO OBRERO NACIONAL ES INTELIGENTE, TIENE GUSTO Y HABILIDAD DE MANO, ASIMILA RÁPIDAMENTE LOS ELEMENTOS DE EDUCACIÓN TÉCNICA QUE SE LE DAN, Y ES SUFRIDO LABORIOSO Y DISCIPLINABLE”.

tan pocos, que el presidente José Hilario López –otro nombre recomendable a la memoria de la humanidad, al par de los de vuestra princesa Isabel, Nabuco y Patrocinio– pudo declarar abolida la esclavitud, sin que eso causara trastornos económicos considerables.

Los negros de raza pura habitan en unos pocos núcleos de las regiones más cálidas del Chocó, del Valle del Cauca y de la costa atlántica, y por rareza en las tierras templadas y frías, asiento principal y plaza fuerte de la raza blanca y de los descendientes de su mestizaje con la india. Con efecto, en las mesas andinas, que al tiempo del descubrimiento eran las más habitadas por los indígenas, en razón de su mayor salubridad se fijó también de preferencia la conquista española; de ahí la riqueza y densidad de población en las montañas, no obstante, su lejanía del mar y la dificultad de comunicarse con las aguas navegables.

La población colombiana, así como la riqueza, está diseminada por todo el territorio. Los colombianos no gustan de aglomerarse en grandes poblados; prefieren la vida de campo y la de las aldeas, que son numerosísimas. No tenemos una gran metrópoli, uno de esos enormes centros reguladores de la vida económica y política de un país, pero con los cuales se corre el riesgo de que acaben también por adquirir el carácter anómalo de una especie de congestión o macrocefalia, por la absorción de la mayor y la mejor parte de las energías nacionales. Nuestra capital apenas tiene 125.000 habitantes, mientras que pasan de 30 las ciudades que poseen de 20.000 a 50.000 y asimismo están distribuidas por regiones independientes la actividad industrial, comercial, intelectual, administrativa y política, con arreglo a una autonomía derivada de las divisiones que la naturaleza misma marcó sobre el suelo, y contra las cuales poco pueden las instituciones de los hombres.

CARLOS LLERAS

ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982

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Hasta ahora, las colonias extranjeras son escasas. Si se exceptúan la minería y los ferrocarriles, todas las demás industrias –comercio, agricultura, fábricas, navegación fluvial, bancos– están en manos de los nacionales. Más bien tienen estos fuerza expansiva que los lleva a emigrar, especialmente a los países vecinos, y así hay muchos colombianos establecidos en Ecuador, Venezuela, Centroamérica y el Amazonas.

RAZAS

El 66 por ciento de la población es de blancos puros y de mestizos de blanco y negro o blanco e indio, que, por sucesivos cruzamientos en el espacio de cuatro siglos, han llegado a adquirir los caracteres del tipo caucásico, con escasos signos de atavismo hacia los dos elementos inferiores. La mezcla es tan subida en otros casos, que resulta imperceptible la gradación entre los extremos blanco, negro e indio. Indígenas puros son el 14 por ciento, negros el 4 por ciento y mezclas cobrizas el 16 por ciento.

La tendencia natural es a una fusión cada día mayor, hasta constituir no muy tarde el tipo único, que ya se esboza y que es base necesaria de la unidad nacional.

Por hoy, es suficiente que en nuestro país sean imposibles los conflictos de castas, ya casi borradas como están las líneas separatorias entre ellas, y confundidos todos en un solo fondo democrático y de absoluta igualdad legal. Hay, como en todas partes, discrepancias sociales, pero no fundadas en el color o en antagonismo de raza, sino en las diferencias no irremediables que por doquiera existen entre el rico y el pobre, el inteligente y el tonto, el ignorante y el educado. Síntoma propicio es también el vínculo de la lengua, pues todos en Colombia hablamos castellano, al contrario de lo que sucede en otras de nues-

“PARA EQUILIBRAR LA BALANZA DEL COMERCIO, QUE A VECES NOS HA SIDO ADVERSA, Y PARA PASAR LUEGO A DISPONER DE SALDOS FAVORABLES, EL PAÍS TIENE QUE COMENZAR POR PROVEERSE A SÍ MISMO, Y PARA ESO LE ES PRECISO EL CONCURSO DEL CAPITAL Y DEL BRAZO EXTRANJERO, QUE TIENEN ALLÍ ANCHO CAMPO DONDE EMPLEARSE”.

tras repúblicas, donde se han dejado al indio sus dialectos primitivos.

Las clases superiores se distinguen por su alta cultura científica y literaria, el humor festivo y los impulsos generosos.

El pueblo es, en lo general, despierto, industrioso, sencillo y de singular probidad. Puede sin hipérbole decirse que Colombia es el país de las puertas sin cerradura. Al día siguiente de proclamada la paz, después de una guerra civil larga y desmoralizadora, en que, de uno a otro extremo, el territorio se ha cubierto de guerrillas, todo el mundo vuelve tranquilo a su trabajo y no hay ejemplo de que se hayan formado cuadrillas de salteadores de camino real.

Aun durante las guerras, los viajeros circulan libremente, portando grandes valores y pasando del campo de un beligerante al del otro, sin que a ninguno se le ocurra despojarlos o maltratarlos, desde que no son “enemigos en armas”. Así, pues, la vida y la propiedad están absolutamente seguras en Colombia. La criminalidad no alcanza ratas alarmantes; los casos de delitos atroces se presentan apenas en la proporción anual de uno por cada medio millón de habitantes. Es proverbial la cortesía y disposiciones amistosas para con los extranjeros, cuyos derechos son respetados y protegidos a porfía por el gobierno y por los ciudadanos.

Desde luego, la medalla tiene su reverso. En Colombia, como en las demás partes de América, han estado a la obra dos factores: los elementos de las razas originales y la acción del medio. El caballero colombiano tiene la cortesanía de los antiguos hidalgos españoles, pero también las falsas nociones heredadas de sus antepasados, en cuanto a su propio valer, su posición social y el punto de honra. Quiere decir que es impresionable, algún tanto quijote, apto para las letras y las armas, e indolente y

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ 1805 / 1885

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945 LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

ambicioso a la vez. Le quedan también algunos restos del fanatismo que trajeron los primeros colonos, formado en siglos de lucha religiosa en la Península, y como se recluyeron en las montañas del interior, lejos de todo contacto con el mundo, no renovaron sus ideas, como sí sucedió con las demás colonias españolas y portuguesas que mantuvieron más estrechas relaciones con el resto de la humanidad.

Cierto que el espíritu fogoso de los conquistadores tuvo por fuerza que modificarse para adaptarse al clima y por sus cruzamientos con los indígenas y los africanos; pero la efervescencia que estas mezclas y el calor del trópico transmiten a la sangre, enciende la imaginación, atumultúa los sentimientos y comunica peculiares condiciones de carácter. De ahí el ardor, rayano a veces en locura, con que nos lanzamos en prosecución de un objetivo, el impetuoso empuje con que nos estrellamos contra los obstáculos –en lugar de sortearlos mafiosamente, dando tiempo al tiempo– los súbitos cambios de ánimo que se suceden sin motivo aparente, nuestras alternativas de entusiasmo e indiferencia, de amor a la libertad y de sumisión incondicional, y nuestra habitual falta de perseverancia para el bien.

Quizá no es una simple paradoja sostener, como lo hizo Daudet, que buena parte de culpa de nuestros errores de apreciación la tiene el sol que nos ofusca, porque todo lo hace reverberar, todo lo agranda, todo lo abrillanta, y por eso da lugar a sensaciones exageradas respecto de la realidad. Pero lo que nadie extrañara es que en el alma colombiana se reflejen las formas de nuestra naturaleza. Como poco hay en esta fijo y regular, con precisión de lugar y tiempo, aquella se muestra inconstante, amiga de novedades, y con cierta confusión de ideas. De nuestro suelo tenemos la complexión rebelde y la falta del sentido de la transición, por lo que

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 90, diciembre de 1971.

pasamos sin clímax de acciones a reacciones extremadas. Las profundas desigualdades del territorio, que van en poco espacio del pico nevado al llano ardiente y de la calma a la tempestad repentina, revelan la causa ingénita de las desigualdades morales de los hombres, y así abundan entre nosotros los capaces de actos de abnegación y de heroísmo, pero también de ferocidad.

Si es cierto que facultades exclusivas, erróneamente dirigidas o mal equilibradas, más dañan que aprovechan, puede pensarse que el colombiano es más inteligente y valeroso de lo que fuera menester. Dejándonos llevar, de un lado, de la preferencia por la literatura y por la especulación filosófica, en busca de la raíz de las cosas, resultamos poco prácticos, y arrebatados, de otro, por la pasión política y las disposiciones guerreras, nos hemos dejado ir los unos contra los otros en choques furibundos donde hemos desplegado un arrojo y una tenacidad dignos de mejor causa.

La educación pública, lejos de corregir estos defectos, ha tendido más bien a agravarlos, creando una oligarquía intelectual al lado de una gran masa ignorante, sin establecer entre las dos aquella gradación que en países más avanzados se ha conseguido por la clase y generalidad de la enseñanza.

Por todo esto, puede concluirse que tal vez el más latino de los pueblos de América sea el de Colombia, si por tal ha de entenderse la exageración de las cualidades y defectos de la raza. Hablo de nuestros defectos reales, no de los que se nos atribuyen en común con nuestros hermanos del sur y del centro, y muy particularmente por los hombres del norte de Europa y de América. El sajón flemático no sabe juzgar con imparcialidad y buen conocimiento a los meridionales de Europa, y menos aún a los hijos del trópico. EC

CARLOS LLERAS

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ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

“EL PUEBLO ES, EN LO GENERAL, DESPIERTO, INDUSTRIOSO, SENCILLO Y DE SINGULAR PROBIDAD. PUEDE SIN HIPÉRBOLE DECIRSE QUE COLOMBIA ES EL PAÍS DE LAS PUERTAS SIN CERRADURA”.

ESTEBAN JARAMILLO

EFECTOS E IMPACTO DE LA REFORMA TRIBUTARIA

LA

Las clases cultas de los países modernos no miran ya el impuesto como una extorsión del Estado a los contribuyentes o como confiscación de que cada cual debe defenderse como pueda, ni tienen esa repugnancia invencible que antes mostraban para contribuir directa y francamente para los gastos públicos.

RAZÓN JUSTIFICATIVA DEL IMPUESTO

estriba en los beneficios de todo orden que el individuo reporta de la vida en sociedad y de la acción directiva y protectora del Estado: respecto de la vida, amparo a la propiedad, protección a la libertad Individual, oportunidades para el cultivo intelectual y físico, garantía de los mismos beneficios para las generaciones futuras, cuantos bienes morales y materiales proporciona el gobierno en una sociedad bien organizada.

Dándole a este principio una aplicación un tanto restringida y taxativa, algunos han dicho que el impuesto es el pago que el individuo hace al Estado por la protección que le da para acrecentar su eficiencia económica al amparo de las leyes, lo que sugiere la idea de una compensación –do ut des–, que naturalmente implica equivalencia entre lo que se da y lo que se recibe.

Ahora bien, fijar la relación de equidad que existe entre el impuesto con que el individuo contribuye para los gastos gubernamentales y los beneficios que recibe del Estado, es cosa que no se puede siquiera intentar. Son tan variados los servicios que el Estado presta al individuo, de índole tan diferente en su naturaleza misma y en sus resultados, y tan difíciles de apreciar en una cantidad determinada de dinero que no llegaría jamás a encontrar una proporción si-

“EL PRINCIPIO DE LA SOLIDARIDAD SOCIAL Y DEL MUTUO APOYO ENTRE TODOS LOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD QUE FORMAN EL ESTADO, EXIGE QUE LOS QUE MÁS PUEDEN PAGUEN POR LOS QUE PUEDEN MENOS, O EN OTROS TÉRMINOS, QUE LOS MÁS FAVORECIDOS COSTEEN LA PROTECCIÓN QUE DEL ESTADO RECIBEN LOS UNOS Y LOS OTROS”.

quiera relativa entre el valor de esos servicios y la cuota de patrimonio individual con que cada uno contribuye para los gastos públicos.

Si ese principio se fuera a poner en práctica en sus últimas consecuencias, daría origen a cuestiones interminables sobre la cuantía de los impuestos, pues habría que entrar a decidir en cada caso particular si un individuo estaba más protegido que otro por el Estado o si reportaba mayores beneficios de esa protección, lo que conduciría a un bizantinismo absurdo.

De acuerdo con los principios de la ciencia moderna y con el concepto social y político de la misión fiscal del Estado, el individuo no contribuye para los gastos públicos según la mayor o menor protección y oportunidades que el Estado le da, ni según los mayores o menores beneficios que de ellas reporta. En toda sociedad hay siempre un número más o menos considerable de personas que, recibiendo protección y beneficios de todo género por parte del Estado, no puede contribuir o contribuye en muy escasa proporción para los gastos públicos, pero el principio de la solidaridad social y del mutuo apoyo entre todos los miembros de la comunidad que forman el Estado, exige que los que más pueden paguen por los que pueden menos, o en otros términos, que los más favorecidos costeen la protección que del Estado reciben los unos y los otros.

❯ ESTEBAN JARAMILLO

Nacido en Abejorral (Antioquia) el 2 de septiembre de 1874 y fallecido en Bogotá el 22 de noviembre de 1947. Abogado, economista, financista, diplomático, escritor y político. Fue ministro de Hacienda en varios gobiernos.

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994

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ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

Lo que el gobierno gasta en proteger al millonario y en fomentar su perfeccionamiento en todo sentido, suele no ser mucho más de lo que invierte en asegurarle al obrero y a su familia el goce de sus derechos y darle oportunidades para su desarrollo; pero el obrero y el millonario son miembros de un mismo organismo social, en el que cada uno hace su parte de labor y cumple su misión de acuerdo con su respectiva capacidad. Si el millonario no contribuye para que el obrero se eduque, no habrá con qué hacer el gasto que aquella educación ocasiona, y el decaimiento de las industrias, el retroceso del Estado y, por consiguiente, la ruina de los mismos capitalistas, serán las consecuencias de la falta de perfeccionamiento de aquella clase social.

De la clara compensación de estos hechos ha venido el concepto filosófico moderno del impuesto, en virtud del cual cada individuo nace con la obligación de contribuir para las necesidades y gastos del Estado, en armonía con su facultad o capacidad de pagar el tributo. Con una aplicación correcta de este principio se consultan hasta donde es posible la justicia distributiva, el interés del fisco y la conveniencia de los asociados, pues ni el Estado extorsiona al individuo gravándolo más allá de lo que corresponde a sus facultades pecuniarias, ni el individuo escapa al cumplimiento de sus obligaciones dejando de pagar un impuesto que está dentro de sus recursos.

Este principio es la norma más correcta y conforme con la noción moderna del impuesto para juzgar los diversos sistemas tributarios y decidir acerca de su bondad. Un régimen de contribuciones públicas en que hay individuos o clases que no aportan al erario lo que les corresponde en relación con las entradas que tienen, o mejor dicho, en que unos aportan más de los que pueden, otros menos

EL MILLONARIO NO CONTRIBUYE

PARA QUE EL OBRERO SE EDUQUE, NO HABRÁ CON QUÉ HACER EL GASTO QUE AQUELLA EDUCACIÓN OCASIONA”.

y muchos absolutamente nada, tiene que ser un sistema de desigualdad, perfectamente inarmónico con el concepto jurídico y social de esta importante función del ciudadano.

Si las aplicaciones de este principio son con frecuencia deficientes, por la natural limitación de las capacidades humanas, no es esta razón para que, siendo como es el que mejor consulta los dictados de la justicia y los intereses del individuo y del Estado, deje de tenérsele en cuenta siempre que se trate de juzgar un sistema tributario, de implantarlo, modificarlo o sustituirlo.

Desde los tiempos de Adam Smith, los expositores de Hacienda Pública han venido formulando, con más o menos precisión, ciertas máximas o reglas generales respecto de los requisitos que deben llenar los impuestos, así en lo que toca a los intereses del fisco, como a los de los contribuyentes. Estos requisitos esenciales, según las distintas teorías de los tratadistas, en resumen son:

1. Los impuestos deben ser eficaces, es decir, procurar al Tesoro Público la mayor suma posible de entradas, pues no vale la pena establecer tributos cuyo rendimiento es insignificante.

2. Deben ser económicos para el fisco, esto es, administrarse con la menor erogación posible. Un impuesto que demande un gasto de recaudación tan considerable, que solo deje a favor del Tesoro un saldo de poca monta o no deje ninguno, es una carga impuesta al público sin beneficio para la nación y únicamente en provecho de los encargados de recolectarlo. Igual sucede con aquellos impuestos que requieren para su cobro y manejo un tren de oficinas y de empleados sub-

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ 1805 / 1885

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945 LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

“SI

alternos tan dispendioso, que no guarda relación con su producto. En este caso, si el gasto no se puede disminuir sin afectar el rendimiento del impuesto, la supresión de este se impone de manera ineludible.

3. Los impuestos deben ser, hasta donde sea posible, elásticos, de manera que en un momento dado se puedan acrecentar, para atender a necesidades imprevistas y a circunstancias extraordinarias que impongan un aumento de los gastos públicos. No es posible que todos los impuestos que se recaudan en un país llenen esta condición, pues muchos de ellos están limitados en su rendimiento por circunstancias económicas o de otro orden, que hacen imposible aumentarlos en una cifra considerable. Pero el principio tiende a demostrar la necesidad y conveniencia de que aquellos impuestos que representan la principal fuente de entradas del fisco sean susceptibles de aumento y constituyan un verdadero recurso fiscal, cuando circunstancias y sucesos excepcionales, que con frecuencia se presentan en la vida de las naciones, impongan la necesidad de ensanchar los gastos públicos, especialmente cuando vitales intereses del país o la causa misma de su soberanía están amenazados. Si en aquellos momentos anormales el Estado no cuenta con un sistema tributario dotado de la elasticidad suficiente para atender a esa nueva exigencia de la vida nacional, no le queda otra solución que crear nuevos impuestos o rentas, o solicitar dinero prestado dentro o fuera del país.

4. Los impuestos no deben causar desaliento a las industrias. Esto pasa con aque-

“EL TRIBUTO NO ES DÁDIVA GRATUITA, COMO PARA UNA OBRA DE BENEFICENCIA, O FORZADA ENTREGA DEL DINERO QUE SE HACE AL MANDATARIO PARA ESCAPAR A SUS REPRESALIAS; ES LA CUOTA DEL PATRIMONIO INDIVIDUAL CON QUE CADA PERSONA DEBE CONTRIBUIR PARA LA OBRA O EMPRESA COMÚN QUE SE LLAMA EL ESTADO”.

llos tributos tan crecidos en relación con el rendimiento de ciertas empresas, que es más lo que de él entra a las arcas públicas que lo que llega al bolsillo de los industriales. Cuando esto sucede y el individuo palpa que está trabajando únicamente en beneficio del fisco, toma uno de dos caminos: o se deja invadir por el desaliento y abandona la industria, con grave perjuicio para los intereses generales, o resuelve hacer un esfuerzo y poner en juego todos los recursos de su ingenio para burlar una ley odiosa que no se cree obligado a obedecer. Entonces viene el contrabando en grande escala, perseguido y castigado por el Estado con tanto más rigor, cuanto mayores son las tentaciones para incurrir en él, por los pingües rendimientos que deja, es decir, que se establece una lucha entre el Estado y el individuo en donde aquél lleva la peor parte, porque su causa tiene por base un principio censurable. En este caso, como dice Adam Smith, “la ley, contra todos los principios ordinarios de justicia, crea primero la tentación y luego castiga al que cae en ella”.

5. Los impuestos se deben administrar y recaudar de manera que se cause la menor mortificación posible al contribuyente. Es este un principio general de la Ciencia financiera, cuya aplicación es por todo extremo difícil y al que dedican atento estudio todos los gobiernos.

La principal dificultad consiste en fijar con precisión la línea divisoria entre la lenidad excesiva, que constituye una complicidad en la violación de la ley por parte de los recaudadores de rentas públicas y aquellos procedimientos propios de los pueblos cultos, que sin afectar el fondo

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del sistema, tienden a suavizar una medida que la naturaleza humana no acepta siempre con beneplácito.

Una cosa es la correcta recaudación del impuesto, sin permitir el fraude ni contemporizar con indebidas exigencias de los contribuyentes; y otra la exacción inmoderada o exenta de equidad, o las formas exteriores rudas que tienden a hacer odioso el gravamen; aunque no es infrecuente el caso de que el contribuyente confunda las dos cosas y se declare víctima de procedimientos inquisitorios y arbitrarios, únicamente porque se le exige el pago de lo que justamente debe.

6. El impuesto debe ser cierto, sin dejar campo alguno a la arbitrariedad, es decir, que en virtud de las disposiciones legales o gubernamentales que lo establecen, todo individuo debe saber siempre, con absoluta precisión, cuál es el monto del tributo, en qué forma debe hacer los pagos, en qué tiempo han de efectuarse, a qué funcionario y en qué lugar se debe hacer la consignación. Si todas estas circunstancias de cantidad, tiempo, modo y lugar no se establecen de manera precisa, y se les deja a los encargados de recaudar el impuesto un campo más o menos extenso para la arbitrariedad, el sistema se desacredita, y los funcionarios del fisco se hacen más antipáticos para el público de lo que ordinariamente son por razón de su oficio.

Esta falta de certidumbre, especialmente en lo que toca a la cuantía del impuesto, se observa con frecuencia en el régimen aduanero, por la poca claridad y precisión en las tarifas. En los Estados Unidos, por ejemplo, el comer-

“SI EL IMPUESTO DE NUEVA CREACIÓN AFECTA LOS PRODUCTOS DE DETERMINADA INDUSTRIA, CON EL FIN DE PROPENDER A SU DESARROLLO Y A DARLE FACILIDADES PARA SU EXPLOTACIÓN, PUEDE SER POR EL MOMENTO UN GRAVAMEN POCO SATISFACTORIO PARA LOS INTERESADOS EN ELLA; PERO SI SU IMPOSICIÓN TIENE UN OBJETO PERFECTAMENTE CLARO, SERÁ, A LA LARGA, UN ESTÍMULO PARA TALES EMPRESAS Y UN FACTOR DE PROGRESO”.

cio se puede decir que está a merced de los numerosos empleados subalternos encargados de administrar la renta y de las interpretaciones más o menos arbitrarias que estos funcionarios les dan a las confusas disposiciones reglamentarias de aquel sistema. Y si esto sucede en un país de tan extraordinario espíritu de organización, piénsese en lo pasará en otros menos recomendables desde este punto de vista.

7. Los impuestos deben ser recaudados en el tiempo, forma y lugar que más convenga a los intereses de los contribuyentes, hasta donde lo permitan las circunstancias. Cuando el impuesto grava artículos de consumo, naturalmente se paga a tiempo de adquirir estos objetos para consumirlos; los impuestos periódicos, como los que gravan la renta, se deben cobrar en el tiempo en que según las costumbres de cada localidad es presumible que el tributario haya percibido ya el valor de esta renta, a fin de que le sea más fácil hacer el desembolso; los impuestos que pesan sobre la propiedad rural generalmente se acomodan a la época en que se recogen y venden las cosechas. En cuanto a la forma, usualmente se hacen pagos en dinero, o en cheques o letras autorizadas por establecimientos respetables de crédito.

Respecto del lugar, se acostumbra poner las recaudaciones de los impuestos al alcance posible del contribuyente, y cuando por la naturaleza especial del tributo, como cuando se trata de derechos de Aduana, no es posible que haya en cada localidad colectores de hacienda para este efecto, es práctica muy

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ 1805 / 1885

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usual que los pagos se hagan por medio de giros del Administrador de la respectiva aduana contra los comerciantes y a favor de los recaudadores locales de Hacienda Nacional, para que a estos se les pague el valor del derecho causado por la mercancía, no sin tomar de antemano medidas de seguridad que garanticen el pago del impuesto, como fianza y otras cauciones colaterales.

8. Los impuestos deben ser iguales o uniformes, es decir, que debe haber equivalencia en las cargas que soportan los contribuyentes. Pero no se trata naturalmente de una igualdad absoluta o numérica, pues esto implicaría un impuesto por cabeza (poll tax), que equivaldría a una verdadera desigualdad efectiva –pues ricos y pobres pagarían la misma cantidad–, sino de una igualdad relativa o proporcional. Aquí viene una primera aplicación del principio antes enunciado, de que cada individuo debe contribuir para las cargas del Estado en proporción con su facultad o capacidad para pagar tales impuestos.

Este es el único criterio racional y justo para estimar la igualdad de los tributos y la uniformidad con que pesan sobre los asociados: cualquiera otra base de apreciación es más o menos arbitraria y se presta a aplicaciones incompatibles con la equidad que debe presidir a la repartición de las cargas públicas.

El que más puede debe pagar más; el que menos debe pagar menos. Es este principio fundamental el que distingue las modernas finanzas públicas de las de la Edad Media y de los primeros años de

la presente, pues en aquellos tiempos el principio era inverso: los que más podían eran, por regla general, los que menos pagaban, y los más incapaces para contribuir quedaban aplastados bajo el peso de las imposiciones; el pueblo, que vivía del trabajo, contribuía con todos sus recursos para los gastos del gobierno; al paso que los nobles, el clero, los señores feudales, dueños de extensas propiedades. y favorecidos con todo género de privilegios, tributaban en muy escasa monta o no tributaban en absoluto.

Si se estudian las instituciones fiscales de las empresas en pueblos civilizados de Europa y América, se advierte en ellas el esfuerzo que gobiernos y cuerpos legislativos hacen constantemente por acomodar la imposición y recaudación de las contribuciones públicas a los principios atrás enumerados, y las conquistas que el nuevo concepto político filosófico de las relaciones entre el individuo y el Estado han hecho en el campo de las finanzas públicas.

El impuesto no solo debe afectar a los nacionales o domiciliados en el país donde se recauda, sino también a los extranjeros, por los beneficios que bajo la protección del Estado obtienen de propiedades, empresas o negocios radicados en él; y esto aun tratándose de individuos que no residan en el territorio donde el impuesto se hace efectivo, pues a las personas no se les grava en relación con su estado civil o internacional, sino como dueñas o usufructuarias de propiedades o empresas situadas dentro del país.

Es bien sabido que tratadistas de merecido renombre han llegado a sostener que los nuevos impuestos no afectan la situación económica general del pueblo ni les causan grave daño a los contribuyentes, por la razón de que todo grava-

CARLOS LLERAS RESTREPO

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“LOS IMPUESTOS DEBEN SER IGUALES O UNIFORMES, ES DECIR, QUE DEBE HABER EQUIVALENCIA EN LAS CARGAS QUE SOPORTAN LOS CONTRIBUYENTES”.

men nuevo crea en el individuo una nueva capacidad para contribuir, por el estímulo que ejerce sobre la actividad humana todo lo que tiende a contrariarla.

Estas teorías han sido completamente desechadas por la ciencia moderna, como inconducentes o peligrosas. Si el nuevo gravamen es creado por necesidades imperiosas del gobierno, o tiende a satisfacer exigencias del bien común, y si por otra parte se impone y se recauda de acuerdo con los sanos principios financieros y se invierte sabiamente, su aparición en el sistema tributario del país, sin ser de causa directa de desarrollo industrial y económico, obra indirectamente en bien de la comunidad, porque tiende a hacer más eficiente y provechosa para todos la acción del gobierno. Si ese nuevo impuesto tiene por objeto reemplazar antiguos gravámenes, por ser más conforme con las circunstancias especiales del país y con los principios científicos, su creación es cosa buena y recomendable en cuanto sustituya cargas pesadas o desigualmente distribuidas, por otras que consulten mejor las conveniencias públicas.

Si el impuesto de nueva creación afecta los productos de determinada industria, con el fin de propender a su desarrollo y a darle facilidades para su explotación, puede ser por el momento un gravamen poco satisfactorio para los interesados en ella; pero si su imposición tiene un objeto perfectamente claro, será a la larga un estímulo para las empresas y un factor de progreso. Esto sucede cuando se gravan los productos de una industria nacional para construir vías públicas que faciliten y aceleren su transporte, o para abrirles nuevos mercados o librarlos de una competencia ruinosa. En síntesis, un concepto de necesidad o de notoria utilidad debe presidir siempre la creación de nuevos impuestos.

“LOS NUEVOS IMPUESTOS NO AFECTAN LA SITUACIÓN ECONÓMICA GENERAL DEL PUEBLO NI LES CAUSAN GRAVE DAÑO A LOS CONTRIBUYENTES, POR LA RAZÓN DE QUE TODO GRAVAMEN NUEVO CREA EN EL INDIVIDUO UNA NUEVA CAPACIDAD PARA CONTRIBUIR, POR EL ESTÍMULO QUE EJERCE SOBRE LA ACTIVIDAD HUMANA TODO LO QUE TIENDE A CONTRARIARLA”.

Es clásica la distinción que se ha hecho de los impuestos en directos e indirectos, es decir, entre los que recaen directamente sobre el individuo a quien se desea gravar con ellos y los que lo afectan de modo indirecto. De las largas disertaciones de los tratadistas sobre esta materia, solo se saca en conclusión que no es posible señalar de manera precisa la línea que separa unos de otros gravámenes, hasta el punto de que se pueda decir, en cada caso particular, este impuesto es directo y aquel indirecto, pues hay incidencias y translaciones de estas cargas que muy a menudo las hacen gravitar, no sobre aquellos que la ley ha tenido en mira al establecerlas, sino sobre otras personas ligadas al contribuyente titular por vínculos económicos de diversa índole.

Así, el impuesto sobre la propiedad suele gravar en definitiva al colono o arrendatario; el que afecta una industria, grava a los consumidores de los productos de ella, y podrían multiplicarse los ejemplos, pues en el constante flujo y reflujo de los sucesos económicos, no es siempre fácil seguir un fenómeno determinado en todo el curso de sus ramificaciones y derivaciones. Pero en tesis general, sí se puede decir que son impuestos directos los que gravan a la persona o la propiedad de aquellos sobre quienes se espera que recaigan, e indirectos los que se imponen sobre objetos de consumo u operaciones industriales y afectan, en definitiva, no solo al comerciante, intermediario o industrial que los paga en primer término, sino a los que consumen estos objetos o productos de aquellas industrias.

Las ideas de sabios, legisladores y pueblos se han modificado mucho a este respecto. Las clases cultas de los países modernos no miran ya el impuesto como una

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

MARIANO OSPINA RODRÍGUEZ 1805 / 1885

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945 LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

extorsión del Estado a los contribuyentes o como confiscación de que cada cual se debe defender como pueda, ni tienen esa repugnancia invencible que antes mostraban para contribuir directa y francamente para los gastos públicos. Hoy el pago del impuesto es, para muchos, una función cívica de la mayor importancia, atributo del ciudadano, acto de solidaridad social y de equidad política, vinculación del individuo a una entidad de carácter permanente que lleva en sí la suerte de las generaciones futuras. El tributo no es dádiva gratuita, como para una obra de beneficencia, o forzada entrega del dinero que se hace al mandatario para escapar a sus represalias; es la cuota del patrimonio individual con que cada persona debe contribuir para la obra o empresa común que se llama el Estado. Es esta una función que se ejerce hoy de manera más franca, más consciente y más espontánea.

Por otra parte, los gobiernos han ido descartando con más o menos lentitud la idea de la mayor facilidad o de la menor resistencia como base de los sistemas tributarios, para poner más cuidado a las circunstancias económicas y a la repartición justa y proporcional de las cargas públicas. Sin que hayan desaparecido los impuestos indirectos, sí se han modificado sustancialmente en algunos países, haciéndolos menos onerosos para las clases bajas y más adecuados al desarrollo industrial y económico; y, hasta donde lo han permitido las circunstancias propias de cada localidad, van cediendo el paso a las contribuciones directas, cuyos benéficos resultados en ciertos países han hecho esta labor en la conciencia pública, pues no han faltado estadistas de grande autoridad que hayan

“UN SISTEMA TRIBUTARIO DE VIEJA CREACIÓN, QUE HA ECHADO PROFUNDAS RAÍCES EN LAS COSTUMBRES Y AL QUE SE HA AMOLDADO YA EL MOVIMIENTO ECONÓMICO DEL PAÍS, NO DEBE DESAPARECER DE UN MOMENTO A OTRO”.

abogado por la completa abolición de los tributos indirectos, para dejar únicamente como fuente de entradas para el fisco los impuestos directos.

Siendo el pago del impuesto una obligación elemental del individuo, como la de obedecer las leyes, abstenerse de cometer delitos y contribuir a la defensa del Estado, no se ve razón alguna para que, con prescindencia de fundamentales principios de orden moral y económico, se trate aquella obligación en una forma absolutamente distinta, esforzándose por hacerla llevadera, aunque sea injusta, disimulada e insensible, aunque sea opresiva para la comunidad.

❯❯ Artículo publicado en la edición no 96, diciembre de 1972.

Esto no quiere decir que se deban desaparecer en absoluto los impuestos indirectos, pues hay algunos que, prestándole al fisco servicios de importancia, están en perfecta armonía con los principios de las sanas finanzas, como son los que se cobran sobre aquellos objetos que alimentan los vicios y estimulan el lujo y los que se hacen efectivos sobre artículos de procedencia extranjera que en un momento dado pueden causar, por una competencia desventajosa, la ruina de industrias nacionales que merezcan la protección del Estado. Por otra parte, un sistema tributario de vieja creación, que ha echado profundas raíces en las costumbres y al que se ha amoldado ya el movimiento económico del país, no debe desaparecer de un momento a otro, a menos que se logre reemplazar totalmente por un sistema que dé mejores rendimientos; pero sí hacer el esfuerzo por modificarlo hasta donde sea posible, quitándole todo aquello que lo haga más digno de censura, siempre que por lo demás se le procuren al fisco entradas nuevas que llenen los claros que deje en el presupuesto de rentas el impuesto modificado. EC

CARLOS LLERAS RESTREPO

ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

WALTER KEMMERER

EL PORVENIR DEL PATRÓN ORO*

Nadie espera que se pueda llevar a cabo una reconstrucción monetaria mientras dure la guerra, pero si deseamos ganar la paz debemos estructurarla desde ahora, teniendo presente que uno de los problemas más importantes del resurgimiento de la postguerra lo constituye el patrón monetario.

A PRINCIPIOS DEL SIGLO ACTUAL IMPERABA

EL PATRÓN ORO en todas las grandes naciones, (salvo en China), y en casi todas las pequeñas. Los orígenes de este patrón se remontan a dos mil años y no obstante haber existido en forma rudimentaria en varios países durante siglos, en Inglaterra no apareció como sistema ordenado sino hasta hace ciento veinte años.

Durante el siglo XIX el mundo experimentó extensivamente, además del patrón oro, distintos modelos monetarios, incluyendo el de la plata, el del bimetalismo con diferentes porcentajes de plata, el patrón doble y otros varios fundamentados en el papel moneda. De esta “batalla de los patrones”, en la que todos fueron sometidos a distintas pruebas, surgió victorioso el patrón amarillo, quedando así universalmente proclamado el oro como el rey de los metales.

Muchas personas se dieron cuenta de que este patrón estaba lejos de haber alcanzado la perfección y de que, si bien durante años había resultado el más estable de todos, no constituía el sistema ideal, porque en ciertas épocas el valor del oro no alcanzaba la deseada estabilidad. Pero su desarrollo databa de siglos, lo que hizo pensar que lo que más convenía para el futuro no era procurar su derogación sino intentar su perfeccionamiento.

“UN PATRÓN ORO SE PUEDE ROMPER POR UN ESFUERZO DEMASIADO VIOLENTO, PERO LOS PATRONES PAPEL MONEDA SE CIMBRAN SUTILMENTE Y, ¡HAY QUE VER HASTA QUÉ PUNTO SON CAPACES DE HACERLO!”.

DECAIMIENTO DEL PATRÓN ORO DURANTE LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL

A lo largo de la primera guerra mundial y en los años que inmediatamente la siguieron, el patrón oro se derrumbó en casi todos los países; en los que habían sido beligerantes se adoptaron toda clase de patrones monetarios, incluso los de papel moneda depreciado. Salvo escasas y temporales excepciones, no se cosecharon más que fracasos; así en cuanto la tarea de reconstrucción económica se consideró suficientemente adelantada, el mundo volvió al oro; en 1929 estaba readoptado en 40 países.

Los efectos económicos de la guerra estaban aún sin liquidar durante el decenio 1920-1930. Muchos países se hallaban en un estado de profundo desequilibrio, porque sus programas de reconstrucción económica resultaban eminentemente nacionalistas y porque las finanzas de sus gobiernos se hallaban en situación precaria. En 1929 el mundo civilizado sufrió una crisis económica de mayor intensidad que todas las experimentadas hasta entonces. Fue bajo la presión de esta crisis que el débil patrón oro, recientemente restablecido, se derrumbó de nuevo en el mundo. Australia y Argentina fueron los primeros que lo abandonaron; Gran Bretaña suspendió los pagos en oro en septiembre de 1931; los siguieron inmediatamente

* Hace 79 años, en abril de 1943, el profesor Kemmerer dejó la dimensión de su profundo pensamiento económico en un artículo publicado en “The Commercial and Financial Chronicle” que hoy reproducimos. Corrían los años de la guerra y la incertidumbre económica era mundial. El valor de sus teorías reside en que se anticiparon a la historia.

EDWIN

❯ EDWIN KEMMERER

Nacido en Scranton (EE. UU.) el 29 de junio de 1875 y fallecido en Princenton el 16 de diciembre de 1945. Presidió la comisión asesora del gobierno de Pedro Nel Ospina que recomendó la creación del Banco de la República y de la Contraloría General de la República.

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los países escandinavos, Canadá, India, Japón y México; el turno de los Estados Unidos llegó en 1933 y el de Francia en 1936.

En EE. UU. rigió el patrón de papel moneda desde 1933 hasta 1934, en cuya fecha adoptamos un nuevo patrón oro basado en la disminución del 41 % del contenido oro de nuestra unidad monetaria. Este débil patrón oro es el que aún rige y constituye la única excepción en el mundo, ya que todos los de los otros pueblos no son sino patrones de papel moneda.

Nadie espera que se pueda llevar a cabo una reconstrucción monetaria mientras dure la guerra, pero si deseamos ganar la paz debemos estructurarla desde ahora, teniendo presente que uno de los problemas más importantes del resurgimiento de la postguerra lo constituye el patrón monetario. Este problema tratarán de resolverlo en términos generales dos escuelas diferentes las que, a su vez, se hallan también subdivididas: la del papel moneda controlado y la del patrón oro.

LA ESCUELA DEL PATRÓN PAPEL MONEDA

Esta escuela propondrá la creación de una unidad monetaria emitida por un organismo gubernamental bajo un sistema en el que el volumen del circulante sea manipulado por este organismo, de acuerdo con las oscilaciones del índice de precios de un producto determinado. El principal objeto de esta manipulación consistirá en mantener en el país un nivel general de precios estable. El tipo del patrón previsto no tendrá carácter internacional sino nacional y sus funciones, en vez de automáticas, serán principalmente humanas.

Aun cuando un fondo constituido por oro pueda ser utilizado por las autoridades monetarias en calidad de instrumento regulador de la moneda, el oro en sí no constituirá un patrón. Cada país tendrá su propio patrón papel moneda, relacionando los precios de las mercancías según la tasación que de su respectiva importancia y de la economía de cada Estado practique cada Gobierno. Bajo un sistema así concebido, es obvio que los países no lograrán estabilizar los cambios internacionales que estos variarán independientemente y que la estabilidad de estos cambios será vencida por el esfuerzo para mantener en un nivel estable los precios internos.

“TAL COMO ACONTECIÓ EN LA PASADA ERA DEL PATRÓN AMARILLO, LOS NIVELES DE PRECIOS DE LAS MERCANCÍAS EXPRESARÍAN EN TODO EL MUNDO LA TENDENCIA A ELEVAR EL VALOR DEL ORO EN LOS MERCADOS CUANDO LA PROVISIÓN TOTAL DE ORO AMONEDADO AUMENTE EN RELACIÓN CON LA DEMANDA Y A BAJAR CUANDO ESTA PROVISIÓN DISMINUYA”.

LA ESCUELA DEL PATRÓN ORO

Recomienda esta escuela un sistema de carácter más bien internacional que nacional, merced al cual todo el mundo tendrá una base monetaria, el oro, y en el que cada país tendrá un mismo tipo fijo de cambio en relación con las demás monedas. Aun cuando también prevé que la dirección de las monedas sea ejercida por los bancos centrales, esta dirección jugaría un papel secundario, porque el manejo del sistema habría de ser fundamentalmente automático. Tal como aconteció en la pasada era del patrón amarillo, los niveles de precios de las mercancías expresarían en todo el mundo la tendencia a elevar el valor del oro en los mercados cuando la provisión total de oro amonedado aumente en relación con la demanda y a bajar cuando esta provisión disminuya.

¿Cuál de las dos escuelas monetarias imperará durante el período de reconstrucción que sucederá al final de la guerra? El espacio limitado de este artículo nos impide discutir el pro y el contra de la pregunta. Nos limitaremos, por consiguiente, a plantear con brevedad las principales razones que nos impulsan a creer en el triunfo de la escuela del patrón oro.

NECESIDAD DE UN PATRÓN MONETARIO QUE INSPIRE CONFIANZA

La primera razón de peso que decidirá al mundo a desear el retorno al patrón oro, en vez de hacer nuevos experimentos con los patrones de papel moneda, está constituida por motivos de confianza, factor principal para el establecimiento de normas de política monetaria. Después de esta guerra, como sucedió después de la anterior, todos los pueblos desearán alcanzar una estabilidad económica y política; estarán cansados de la inflación del papel moneda, y de los esfuerzos de los gobiernos por controlar precios y salarios por medio de patrones de papel moneda inconvertible.

Dadas estas circunstancias volverán los ojos hacia el oro que les dio antes de la guerra el mejor patrón monetario conocido que ha constituido, generación tras generación, la mercancía de más fácil cambio mundial y que ha representado para la humanidad la reserva de mayor valor fundamental. El deseo de poseer oro siempre ha existido y está respaldado por siglos de experiencia. La expresión de Charles Dickens “tan sólido como el oro”, quiere decir que este metal es lo mejor que existe en el mundo. Cuando ter-

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mine la guerra será imposible encontrar otro patrón monetario que resulte de más fácil compresión y que pueda absorber más rápidamente la confianza pública.

RESISTENCIA DEL PATRÓN ORO A LA CONFIANZA FISCAL Y POLÍTICA

Una segunda razón, estrechamente relacionada con la primera, la constituye el hecho de que el patrón oro ofrece mayor resistencia a la explotación fiscal y política que los otros patrones ideados hasta hoy. Su funcionamiento es más automático que el de cualquier patrón moneda de los experimentados hasta ahora y ante una amenaza de derrumbe económico es el que con más rapidez y claridad señala los peligros futuros. Un patrón oro se puede romper por un esfuerzo demasiado violento, pero los patrones papel moneda se cimbran sutilmente y, ¡hay que ver hasta qué punto son capaces de hacerlo!

Sobre la base de lo que son la política y la naturaleza humana, cualquier gobierno demócrata que tratase de controlar el nivel de los precios, así como preconizan los que apoyan los patrones controlados de papel moneda, se encontraría sujeto a una enorme y continua presión, en la que las tentativas para lograr una administración científica y objetiva de estos patrones, se estrellaría contra las rocas que circundan el campo de la política.

La historia reciente del mundo describe infinidad de movimientos políticos inspirados en el propósito de poner en práctica planes monetarios peligrosos. Ningún país se ha visto sometido a tantos bombardeos de planes monetarios como los Estados Unidos. Muchos de esos planes han sido adoptados por nuestro gobierno.

Citaremos como ejemplo nuestros experimentos de 1862 a 1879 relativos a los greenbacks (los billetes constituían la única moneda legal), nuestra absurda legislación sobre plata durante los últimos 25 años del siglo pasado y la enorme cantidad de leyes monetarias de 1933 y 1934, incluyendo la Ley llamada “Thomas”.

EL ORO Y LOS INTERESES DE LAS PRINCIPALES NACIONES UNIDAS

Una tercera razón para retornar al patrón internacional está constituida por la gran canti-

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 100, julio - agosto de 1973.

dad de oro que reunirán las tres principales naciones al terminar la guerra; para esa época casi todo el oro amonedado estará en poder de los Estados Unidos, el Imperio Británico y Rusia, siendo, dentro de sus territorios, donde se continuará obteniendo la mayor parte del metal amarillo que se produce en el mundo.

La utilización del oro para fines monetarios seguirá constituyendo la parte más considerable de la demanda aurífera mundial. Si se abandonase el patrón oro internacional cesaría esta demanda y se reduciría el valor de los tres países citados, causando serios trastornos en sus industrias auríferas. No hay duda de que esto representa una razón egoísta para retornar al patrón oro, pero con toda probabilidad es la que más pesará al fijar la política monetaria de la postguerra.

EL ORO: ÚNICO PATRÓN INTERNACIONAL EN PERSPECTIVA

“EL PRINCIPAL PROBLEMA MONETARIO DE LA POSTGUERRA NO CONSISTIRÁ EN CREAR DOCENAS DE PATRONES INDEPENDIENTES, NO SOLO EN EL PUNTO DE VISTA NACIONAL COMO POLÍTICO, SINO EN RESTABLECER EL PATRÓN ORO INTERNACIONAL EN FORMA INSUPERABLE”.

Una cuarta razón para el retorno al patrón oro reside en el hecho de que este metal representará, durante mucho tiempo, el único patrón internacional en perspectiva. Si al final de la guerra queremos acabar con nuestro fatal nacionalismo económico, si queremos tener un sistema eficaz de comercio y finanzas internacionales y si deseamos poner en práctica la Carta del Atlántico, será necesario que los principales países tengan un patrón monetario común, que solo puede ser el patrón oro.

El principal problema monetario de la postguerra no consistirá en crear docenas de patrones independientes, no solo en el punto de vista nacional como político, sino en restablecer el patrón oro internacional en forma insuperable.

Esta breve defensa del oro se puede terminar citando un párrafo del informe presentado por el famoso Comité McMillan, compuesto de eminentes economistas y financieros británicos, poco antes del abandono del patrón oro por Inglaterra: “Quizá no exista un objetivo de mayor importancia en el campo de la técnica humana que el de lograr que el mundo establezca un sistema monetario sólido y científico; pero no habrá esperanza de que el sistema monetario progrese a menos que se prosiga la evolución del patrón oro”. EC

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LAUCHLIN CURRIE

LAS CUATRO ESTRATEGIAS

En un país pobre el crecimiento es una condición esencial, pero no suficiente para el desarrollo que es un estado en el que se logra un grado relativamente alto de dominio sobre el medio ambiente material.

SE EMPIEZAN A CONOCER LOS ASPECTOS PRINCIPALES DEL NUEVO PLAN, O EL PLAN DE LAS CUATRO ESTRATEGIAS. Lo que quizá no se aprecia en forma tan clara son las diferencias entre este plan y los anteriores. Por tanto, es nuestra intención dedicar los siguientes comentarios a este tema. Podría ser útil analizar las diferencias bajo los subtítulos de metas, diagnósticos y estrategias, siguiendo así el tratamiento dado al nuevo plan.

METAS

Los planes convencionales adoptan, implícita o explícitamente, el crecimiento económico como la meta sobresaliente de la política nacional, y fijan objetivos en términos de una tasa de crecimiento específico en el valor (deflactado) del producto nacional. De vez en cuando la disminución del desempleo es tratada como un fin por sí mismo, pero en general se le considera o bien como un medio de aumentar el crecimiento, o bien como una resultante del crecimiento.

Asimismo, la distribución, por lo general, es tratada en términos de su posible efecto sobre el crecimiento. Por lo común se supone, implícitamente, que si el crecimiento es satisfactorio, una de sus consecuencias será una mejor distribución. Aun la educación se considera como un factor que ejerce influencia en el crecimiento y el tratamiento que los economistas han establecido en los anteriores planes de desarrollo.

Se presenta, sin embargo, un creciente descontento por esta preocupación por el creci-

“EL OBJETIVO PRIMORDIAL ES EL BIENESTAR QUE REQUIERE NO SOLO LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES EMOCIONALES Y SOCIALES DEL HOMBRE SINO TAMBIÉN DE SUS EXIGENCIAS MATERIALES”.

miento que ha llegado hasta verse reflejado en la alocución anual del presidente del Banco Mundial, Robert McNamara, en septiembre de 1971. De ahí que su rechazo del crecimiento, como una meta sobresaliente en el nuevo plan, no sea tan novedosa como lo hubiera sido hace algunos años. Se contribuye a la claridad del concepto al hacer una distinción entre el crecimiento, el desarrollo y el bienestar.

El objetivo primordial es el bienestar que requiere no solo la satisfacción de las necesidades emocionales y sociales del hombre sino también de sus exigencias materiales. En un país pobre el crecimiento es una condición esencial, pero no suficiente para el desarrollo que es un estado en el que se logra un grado relativamente alto de dominio sobre el medio ambiente material. El desarrollo, a su vez, es una condición necesaria, pero no suficiente para el logro de un estado general de bienestar. De ahí que en el nuevo plan nos estemos ocupando del crecimiento, no como fin por sí mismo sino como una de las condiciones que conducen al bienestar.

Estas distinciones podrían parecer académicas, pero en realidad tienen profundas implicaciones de política. El plan colombiano, por ejemplo, rechaza el crecimiento logrado a expensas de una creciente desigualdad. Un objetivo de política, de la misma importancia que el crecimiento, es una disminución en las diferencias en los niveles de consumo. La mayoría de los economistas sostendrían que esto dificultaría el logro del crecimiento. Estamos de acuerdo, pero creemos que es posible reconciliarlas, y que es indispensable hacerlo.

❯ LAUCHLIN CURRIE

Nació en Nueva Escocia, Canadá, el 8 de octubre de 1902 y falleció en Bogotá el 23 de diciembre de 1993. Economista, catedrático de la Universidad de Harvard y consultor de varios gobiernos en Colombia. Diseñó el sistema UPAC.

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Una gran parte del plan se ocupa de la exposición y solución de este problema, solución que es tratada al mismo tiempo como un progreso hacia el desarrollo y esto, a su vez, implica una condición de crecimiento autogenerador y autosostenido, y no dependiente de la ayuda externa, lo mismo que una población más estable, un más generalizado entendimiento del sistema económico, un grado relativo de satisfacción con su funcionamiento y con sus resultados. Evidentemente este concepto del desarrollo implica metas mucho más amplias y más complejas que aquellas concebidas en los planes nacionales convencionales.

DIAGNÓSTICO

Un tratamiento completo de este tema podría llevarnos demasiado lejos del asunto. Aun el tratamiento que recibe en el plan está demasiado compendiado. Por consiguiente, aquí solo se expondrán algunas de las diferencias más importantes. La mayoría de los planes, cuyo único objetivo es una tasa de crecimiento económico, suponen que existe una tendencia básica a crecer que está obstaculizada por diversas limitaciones o restricciones, como lo son las importaciones inadecuadas, una incorrecta formación de capital doméstica, una incompatible capacitación humana, entre otras. Un modelo de amplia aceptación sostiene que la principal limitación es la falta de capacidad productiva que se remonta hasta la inadecuada formación de capital que se debe a bajas importaciones de bienes de capital e intermedios, lo que finalmente se debe a las bajas exportaciones. Este es el famoso modelo de la “brecha de las divisas”.

El nuevo plan hace una distinción entre la limitación clave u operativa y las limitaciones

“EL PLAN ENCUENTRA QUE LA DIFICULTAD BÁSICA NO RADICA EN LA FALTA DE CAPACIDAD PRODUCTIVA SINO EN LA ALARMANTE MALA DISTRIBUCIÓN Y USO DE LOS FACTORES PRODUCTIVOS”.

posibles y entre importantes factores en la vida nacional y factores estratégicos, desde el punto de vista del crecimiento y del desarrollo. Encuentra que la dificultad básica no radica en la falta de capacidad productiva, sino en la alarmante mala distribución y uso de los factores productivos. La gran masa de los trabajadores tiene un bajo poder adquisitivo porque estos producen muy poco de valor. Existe una demanda inadecuada en un sentido real más que monetario o Keynesiano. Se puede ilustrar este punto gráficamente (y dramáticamente) al suponer, como caso extremo, un traslado de un millón de trabajadores del empleo urbano al trabajo agrícola de subsistencia. El efecto en el ingreso nacional y en la demanda por la producción agrícola e industrial sería catastrófico.

La mala localización inapropiada de la fuerza laboral o el bajo grado de movilidad económica o dualismo, continuamente agravados por el crecimiento excesivamente rápido en los rangos de los trabajadores no capacitados y de menor remuneración, es la fuente de los mercados internos tan pequeños en términos reales y de la falta de incentivos adecuados para invertir y lograr economías de escala.

Colombia, con la misma población que Canadá, ofrece solo un décimo del mercado interno en términos reales para los productos de la agricultura y la industria. El extenso mercado doméstico en Norteamérica y Europa Occidental permite la obtención de economías de escala que a su vez fortalecen la posición competitiva con el exterior, garantizando así, mediante las exportaciones, la importación de los bienes requeridos. De ahí que el diagnóstico del nuevo plan pone tanto énfasis en la baja movilidad, en las inadecuadas proporciones de factores y en las altas tasas

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de crecimiento en la fuerza laboral, al hacer el diagnóstico de las causas básicas del continuado subdesarrollo. En comparación con la situación de los países desarrollados, el capital es “escaso” y la capacidad productiva baja. En relación, sin embargo, con la demanda real efectiva nacional, la capacidad productiva en la agricultura y en la industria es adecuada. Las implicaciones de esta distinción se desarrollan en la estrategia.

El plan encuentra que la dificultad básica no radica en la falta de capacidad productiva sino en la alarmante mala distribución y uso de los factores productivos. La gran masa de los trabajadores tiene un bajo poder adquisitivo porque estos producen muy poco valor. ¿Por qué? La razón estriba en que estos dos factores dependen de la magnitud y dificultad de la tarea de conseguir el desarrollo. Como comentó el señor McNamara, la década del Desarrollo fue un éxito por cuanto excedió sus metas de crecimiento, pero un fracaso en términos de empleo y distribución. Casi ningún país que inició la década en la categoría de subdesarrollado la terminó con un crecimiento asegurado y sin ayuda, con una población relativamente estable y un dominio aceptable sobre su medio ambiente económico.

En resumen, el grado de crecimiento y el tiempo requerido deberán ser lo que sea necesario, en conjunto con otros factores de distribución y población, a fin de alcanzar la meta de desarrollo. Una tasa de crecimiento que no llene estos requisitos bien sea del 3 por ciento o del 7 por ciento o más, no servirá si no es suficiente para proveer la motivación para tener familias mucho más pequeñas y si requiere ayuda externa continua o si depende del agotamiento progresivo de los recursos

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 91, febrero de 1972.

naturales. El esfuerzo debe ser suficiente por el lapso necesario para alcanzar el objetivo. Incluido en este objetivo está el de un progreso aceptable hacia una mayor igualdad en los niveles de oportunidad y de consumo y en una tasa más baja del crecimiento de la población, lo que nuevamente implica una mayor movilidad, una asignación mucho mejor de la fuerza laboral y la abolición del dualismo.

ESTRATEGIA

CONSIDERA QUE ES POSIBLE HACER UN USO MUCHO MÁS PLENO DEL PRINCIPIO DE TRIBUTACIÓN DE ACUERDO CON LA CAPACIDAD DE PAGAR, ESPECIALMENTE PARA GARANTIZAR LOS COSTOS DE AMPLIAS MEDIDAS SOCIALES DE APLICABILIDAD GENERAL”.

Las estrategias que se deben emplear son dictadas por el diagnóstico y los objetivos. El logro de una asignación mucho mejor de la fuerza laboral implica un cambio en su composición. Esto, a su vez, implica un traslado de ocupaciones de menor remuneración a trabajos mejor remunerados (o más productivos) en un sentido real del término. Esto conlleva la exploración de sectores en los que existen grandes demandas latentes por el producto y la mano de obra, o de campos en que un aumento relativamente modesto en el producto no saturaría el mercado, causando una baja en los precios y en el producto.

La demanda por la mayoría de los bienes de consumo es relativamente inelástica, lo que limita esta demanda y el posible aumento en el producto a la tasa de crecimiento nacional o a algo menos. Ciertos bienes de consumo como los de consumo durable, demandados especialmente por la gente acomodada, como automóviles, tienen una demanda elástica. Pero estos generan muy poco empleo, requieren de muchas divisas, conllevan costos sociales altos y crean diferencias en el estilo de vida, lo que genera resentimientos. Los servicios, a su vez, generalmente, son de muy baja remuneración.

CARLOS LLERAS RESTREPO

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“SE

Hay un campo, sin embargo, que ofrece enormes posibilidades potenciales de expansión, utiliza considerable mano de obra por dólar gastado, requiere pocas divisas y es socialmente necesario y deseable. Ese campo es la vivienda, especialmente la urbana. Su expansión ha estado reprimida por una carencia de ahorros para suministrar los fondos necesarios para esa construcción sin consecuencias inflacionarias.

En Colombia (como en la mayoría de los países subdesarrollados) los ahorros personales constituyen un porcentaje muy bajo del ingreso nacional. Por consiguiente, la primera estrategia exige la eliminación de esta barrera u obstáculo institucional –los ahorros inadecuados– al empleo, al producto y a una mejor utilización de los recursos productivos y su encauzamiento hacia la construcción.

Es posible disminuir, aunque no abolir, la limitación de las divisas, es decir, la necesidad de bienes de capital importados. Aun el crecimiento interno motivado por la vivienda requiere de algunas divisas.

Recomendable conseguir las importaciones necesarias mediante las exportaciones, en lugar de depender exclusivamente de los empréstitos (lo que, en su mayor parte, solo pospone la necesidad de las exportaciones). Además, estas últimas proveen un campo en el que la demanda por muchos productos en el mercado mundial (exceptuando, desafortunadamente, el café) es lo suficientemente grande como para que nuestra contribución no afecte la demanda y los precios mundiales.

Constituye, por tanto, un segundo campo de empleo mejor remunerado. Un aumento en las exportaciones, y todo lo que es necesario para lograrlo, llega a ser nuestra segunda estrategia.

Naturalmente, los esfuerzos por aumentar las exportaciones implican también impulsos tendientes a que se haga un uso adecuado de las divisas para las importaciones y los servicios que adquirimos.

“EN COLOMBIA (COMO EN LA MAYORÍA DE LOS PAÍSES SUBDESARROLLADOS) LOS AHORROS PERSONALES CONSTITUYEN UN PORCENTAJE MUY BAJO DEL INGRESO NACIONAL”.

Una mejor asignación de la fuerza laboral y, por consiguiente, un producto mayor y una demanda real más alta sugieren que sería deseable una mayor productividad en la agricultura, de modo que menos trabajadores puedan producir más productos agrícolas, un proceso que ha sido característico de cada país que ha logrado incorporarse a la categoría de económicamente desarrollado. De ahí que lo anunciado se convierte en nuestra tercera estrategia. El que tenga buenos resultados depende, sin embargo, del éxito de los otros dos campos mencionados; de no ser así sería imposible hacer un uso adecuado de los trabajadores cuya disponibilidad se debe a los avances en la productividad.

Estas tres estrategias fueron diseñadas para dar un impulso marcado a un crecimiento autosostenido. Sin embargo, más arriba se subrayó que estamos igualmente preocupados por la distribución –o sea qué se produce y para quién–. En vista de que este aspecto del problema del desarrollo y del bienestar se ignora con tanta frecuencia, o se le concede una importancia insuficiente, se decidió el buscar la reducción, en forma notable, de las diferencias en los niveles de consumo; una estrategia de la misma importancia que las demás.

Estamos convencidos, al menos en teoría, que es posible y deseable combinar el crecimiento con el progreso hacia un estado más igualitario en una sociedad democrática y en una economía mixta. En general, se considera que es posible hacer un uso mucho más pleno del principio de tributación de acuerdo con la capacidad de pagar, especialmente para garantizar los costos de amplias medidas sociales de aplicabilidad general. Esto tiende a disminuir las diferencias en el consumo y en las oportunidades. También se puede emplear el arma tributaria y las licencias de importación con miras a desestimular el consumo conspicuo y el que crea una sensación de privación y de resentimiento.EC

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CARLOS LLERAS RESTREPO

REFORMA AGRARIA: REQUISITO ESENCIAL PARA EL DESARROLLO*

No se puede considerar más a la reforma agraria como un simple cambio para que genere un proceso general de desarrollo; debe estar acompañado de otros de carácter institucional y medidas complementarias muy variadas.

EN DIVERSAS OPORTUNIDADES, LAS NACIONES UNIDAS Y SUS AGENCIAS ESPECIALIZADAS han recomendado “principalísimo instrumento de justicia social” y han insistido en que, sin ella, no se podría lograr en forma integral el desarrollo económico, especialmente en los países del “Tercer Mundo”.

La reforma agraria, según ese criterio, tiene que ser examinada como uno de los problemas más vastos de la sociedad contemporánea, porque la paz y la seguridad internacional están indisolublemente ligadas al desarrollo económico y social, que no se podrá alcanzar si se mantienen las obsoletas estructuras de tenencia de la tierra.

Consciente, pues, de la importancia del problema, la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), encomendó a una comisión especial “la apreciación crítica de las lecciones que ofrece la Primera Década del Desarrollo en lo relativo a reforma agraria”, y le pidió recomendar la estrategia que se necesita adoptar durante la Segunda Década.

Las labores del comité se prolongaron hasta agosto de 1971 y, durante ese tiempo sus integrantes visitaron 16 países donde se aplicó la reforma, para sostener entrevistas con autoridades, agrupaciones laborales campesinas, funcionarios técnicos y otras personas relacionadas con la materia.

“LA REFORMA AGRARIA TIENE QUE SER EXAMINADA COMO UNO DE LOS PROBLEMAS MÁS VASTOS DE LA SOCIEDAD CONTEMPORÁNEA, PORQUE LA PAZ Y LA SEGURIDAD INTERNACIONAL ESTÁN INDISOLUBLEMENTE LIGADAS AL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL, QUE NO SE PODRÁ ALCANZAR SI SE MANTIENEN LAS OBSOLETAS ESTRUCTURAS DE TENENCIA DE LA TIERRA”.

El informe se refiere a la reforma agraria como un instrumento de vital importancia para los países en vía de desarrollo y aconseja su implantación en forma tal que tenga como meta formar y preservar una sociedad igualitaria.

El comité insistió en que no se puede considerar más a la reforma agraria como un simple cambio para que genere un proceso general de desarrollo; debe estar acompañado de otros de carácter institucional y medidas complementarias muy variadas.

La reforma agraria, según el comité, considerada dentro de la estrategia del desarrollo socioeconómico general, “cubre todos los aspectos del progreso de las instituciones rurales y abarca principalmente cambios en las tres estructuras siguientes: la de la tenencia de la tierra, la de la producción y la de los servicios auxiliares. A ellos deben agregarse, donde aparezca necesario, los referentes a aquellas instituciones que tienen relación con las anteriores, como la administración pública, la educación y los servicios de bienestar en las zonas rurales”.

Además, para que el cambio en la estructura de tenencia de la tierra cumpla sus verdaderos objetivos, es necesario que los beneficios que se deriven de la explotación agrícola correspondan a quienes trabajan la tierra.

* Resumen del informe preparado por una comisión especial, presidida por el doctor Carlos Lleras Restrepo, e integrada por personalidades de reconocida autoridad en el campo de la reforma agraria.

CARLOS LLERAS

ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 /

❯ CARLOS LLERAS RESTREPO Nacido en Bogotá el 12 de abril de 1908 y fallecido, también en Bogotá, el 27 de septiembre de 1994. Abogado, periodista y político. Fue contralor general de la República y presidente de Colombia de 1966 a 1970.

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947

EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

Por eso es que la colonización de tierras vírgenes o la adecuación de otras no pueden calificarse por sí solas como reforma agraria. Es necesario que estén acompañadas de la eliminación de las formas obsoletas de tenencia.

Logrado el cambio en la estructura de la tenencia es imprescindible cambiar también la de la producción, de manera que se la incremente tanto para satisfacer el consumo interno como el mercado exterior. Los cambios en la estructura de producción –señala el comité– deben facilitar la propagación de las técnicas más adelantadas para que las aplique la gran masa campesina, deben también buscar la autocapitalización agrícola y la mejor utilización de los servicios auxiliares.

En tercer lugar, aunque mejor sería decir simultáneamente, se debe modificar la estructura de los servicios auxiliares porque, sin hacerlo, se corre el riesgo de que el aumento de la productividad generado por las reformas de la estructura y de la producción por el avance técnico, no beneficie a la mayoría de quienes trabajan la tierra.

Si los trabajadores no tienen facilidad para obtener créditos e insumos y si las facilidades de almacenamiento, conservación, transporte y procesamiento primario escapan a su control y participación, no se logrará el aumento de la productividad o el beneficio se quedará más en el poder de intermediarios y prestamistas.

DECISIÓN POLÍTICA

En consecuencia, la reforma no significa únicamente modificar la estructura de tenencia, sino cambiar profundamente la posición de los actuales estratos sociales con la consiguiente redistribución del poder.

“PARA QUE EL CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE TENENCIA DE LA TIERRA CUMPLA SUS VERDADEROS OBJETIVOS, ES NECESARIO QUE LOS BENEFICIOS QUE SE DERIVEN DE LA EXPLOTACIÓN AGRÍCOLA CORRESPONDAN A QUIENES TRABAJAN LA TIERRA”.

Por tanto, el cambio político depende de la actitud de las clases directivas con relación a la inminencia de las transformaciones, y del influjo que sean capaces de adquirir los demás estratos sociales. La introducción de las nuevas estructuras se podrá cumplir progresivamente, dentro del marco de instituciones políticas flexibles o por medio de transformaciones radicales y revolucionarias.

URGENCIA

Es evidente que los recursos humanos en los países en vía de desarrollo están siendo subempleados. Aumentan el desempleo crónico y el subempleo y se agravan por el crecimiento demográfico y por las migraciones internas que desplazan al trabajador rural hacia los centros urbanos, donde la industria incipiente carece de capacidad para absorber más mano de obra.

Muchas son las causas para esta situación, pero, indudablemente, una de las principales es la subsistencia de estructuras sociales y económicas anacrónicas.

La modernización de los sistemas de trabajo agrícola hace más urgente la reforma de las estructuras porque, caso contrario, empeoraría la situación de las clases campesinas económicamente dependientes. Se presenta, por otra parte, una marcada diferencia en el ritmo de progreso de los países y mientras en algunos no se logra el incremento de la productividad, en otros, más desarrollados, se presentan ya problemas de excedentes que complican el manejo de la política agrícola en el mercado mundial.

El nivel de productividad es también diferente con relación a los productos que obtiene un mismo país. Las investigaciones no fueron sostenidas con la misma intensidad

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007 ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

en todas las ramas de la producción. Es importante hacer notar que precisamente las mejores zonas por su calidad y rendimiento son las que han merecido más soportes aun de capital y crédito. Su nivel de productividad, por tanto, ha crecido considerablemente, separándolas aceleradamente de otras regiones con consecuencias profundas sobre la distribución regional del ingreso o la política de precios agrícolas.

MÁS PROLETARIADO

El comité hace notar que el proletariado agrícola aumentó considerablemente debido, en parte, a que “el anuncio de reformas agrarias no ha sido seguido de una pronta acción”. Dice también que las leyes de reforma, en cuanto al cambio de tenencia, se ejecutan con excesiva lentitud. Los propietarios, pese a las precauciones, logran convertir, por uno u otro medio, en simples asalariados ocasionales a quienes explotaban la tierra con otro carácter.

Más adelante insiste en que la modernización de la agricultura no puede cobijar con sus beneficios a la gran masa de los agricultores mientras se mantiene una estructura agrícola que no facilita el logro de ese objetivo. Por eso al hablar de estructura agrícola debe siempre entenderse la tenencia, la producción y los servicios auxiliares.

EXPERIENCIA DURANTE EL PRIMER DECENIO

Un capítulo especial del informe a las Naciones Unidas se refiere a las reformas agrarias adelantadas durante la década 1960-1970 en varios lugares del mundo. En el caso de Colombia indica que se inició “con estatutos

“LA MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE TRABAJO AGRÍCOLA HACE MÁS URGENTE LA REFORMA DE LAS ESTRUCTURAS PORQUE, CASO CONTRARIO, EMPEORARÍA LA SITUACIÓN DE LAS CLASES CAMPESINAS ECONÓMICAMENTE DEPENDIENTES”.

que establecían excepciones a la afectabilidad, especialmente para las tierras adecuadamente explotadas”.

Esos estatutos –dice– fueron fruto de transacciones entre los diversos partidos políticos.

En el caso específico colombiano los movimientos de reforma han estado acompañados por acciones de desarrollo rural y un considerable incremento en los recursos financieros que dedican al sector campesino. “La cantidad de tierra adquirida por compra o expropiación ha sido escasa en Colombia”.

Luego de varias consideraciones sobre el trabajo cumplido por el Incora, se hace referencia a los trámites “demasiado complejos” que establece la ley y a la fuerte resistencia de sectores políticos y económicos que han impedido que la implantación de la reforma se acelere y cumpla los efectos distributivos que debía alcanzar.

PROCESO Y OBSTÁCULOS

Se reconoce que el ritmo del cambio y su profundidad en las regiones afectadas por formas obsoletas fue lento, pero, es evidente también que fue cobrando paulatinamente más vigor. Se admitieron las fallas y se logró corregirlas en muchas oportunidades.

De cualquier manera, se puede afirmar que la reforma es ya parte de la política social de las Naciones Unidas. La constatación y confirmación de esa situación indudablemente influye sobre la conducta de los países miembros.

En cuanto a los obstáculos de mayor importancia, el comité menciona la actitud de una parte de las clases poseedoras que se oponen a la reforma. Esta dificultad se origina, a su vez, en la concentración del poder econó-

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947

EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

LAUCHLIN CURRIE 1902 / 1993

mico y social y en los reflejos de esa concentración sobre el ejercicio de poder político.

Falta también una vigorosa organización de la masa campesina que pueda contrarrestar el efecto negativo citado. Las pocas e incipientes organizaciones tienen que actuar en un medio hostil formado por propietarios que se sienten afectados y partidos políticos que quieren desvirtuar las finalidades de la reforma.

Esta situación ha permitido que muchas leyes de reforma agraria no sean sino frutos de transacción, propios de la falta de una clara decisión política, pues reflejan una posición transaccional entre el reconocimiento de la necesidad del cambio y el apego a intereses creados.

Otro obstáculo serio ha sido la tendencia de las inversiones a concentrarse únicamente en el máximo aumento de la producción con el empleo de una relativa alta densidad de capital. Se supone que hay una estrecha y directa relación entre las inversiones y la productividad, por una parte y, por la otra, la creación de nuevas oportunidades de empleo y un mejoramiento en la distribución del ingreso. Pero, esa vinculación no surge automáticamente, sino que tiene que ser conseguida gracias a medidas específicas. “La reforma agraria es la clave para que la vinculación entre inversiones, productividad y justa distribución del ingreso pueda lograrse”.

Importante dificultad para lograr los objetivos de la reforma son las fallas en la educación básica de la población infantil campesina y en la organización de la enseñanza agrícola a distintos niveles. El comité comprobó esto y también los benéficos resultados conseguidos con la preparación de cuadros técnicos y la multiplicación del número de profesionales agrícolas.

“LOGRADO EL CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE LA TENENCIA ES IMPRESCINDIBLE CAMBIAR TAMBIÉN LA DE LA PRODUCCIÓN, DE MANERA QUE SE LA INCREMENTE TANTO PARA SATISFACER EL CONSUMO INTERNO COMO EL MERCADO EXTERIOR”.

ESTRATEGIA PARA LA SEGUNDA DÉCADA

Aunque resultaría inconveniente generalizar las recomendaciones para encarar durante el Segundo Decenio la aplicación de la reforma agraria, el comité consideró que los objetivos de esta son esencialmente los mismos en todos los países en vía de desarrollo. Por tanto, enunció una estrategia fijando grandes líneas y aclarando que se debe tomar en cuenta, al aplicarlas, las situaciones específicas de cada región. Estas grandes líneas son:

• Tenencia

El cambio en la estructura de tenencia requiere definiciones muy precisas y debe llevarse a la práctica en el menor tiempo posible, sin esperar que se den todos los recursos y medios que se requieren para complementar este primer paso. “La reforma de la tenencia crea una dinámica propia que conduce a que el proceso general de cambio se complemente progresivamente y a un ritmo cada vez más acelerado”.

El comité recomendó preferentemente la eliminación de la aparcería y no consideró necesaria la conversión del aparcero en propietario pasando por la etapa intermedia del arrendamiento.

•Interés social

“El criterio de que se puede expropiar por motivos de interés social, ya aceptado en la mayor parte de las constituciones, debe generalizarse y su aplicación está plenamente indicada para el desarrollo de la reforma agraria”.

No se deben comprometer en el pago de tierras todos los recursos, puesto que son muy necesarios para evitar aplazamientos en otras medidas indispensables. Cuando se prevé una compensación, montos y disposiciones deben ser claros y no dar lugar a litigios.

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ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007 ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995 MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997

Las tierras no explotadas económicamente no cumplen función social alguna, por tanto (excepto cuando las tierras “descansan” por motivos impuestos por la naturaleza u otras razones de fuerza mayor) pagar a sus propietarios por expropiación significaría beneficiarlos por causas del todo extrañas a su propia actividad.

•Reembolso del valor de las tierras Generalmente existe una baja capitalización en el sector agrícola de los países donde debe apresurarse la implantación de la reforma. Por eso, se debe tener cuidado para que los trabajadores beneficiados con la nueva distribución de tierras y las obras de infraestructura o adecuación paguen montos debidamente calculados, para que no se frustre el principal objetivo de la reforma, o sea el de elevar el ingreso líquido del trabajador agrícola.

•Unidades de producción

Conviene evitar que la aplicación de leyes de herencia u otras causas conduzcan después de la reforma a una fragmentación excesiva de la tierra agrícola.

El comité concedió especial importancia a la organización de cooperativas, mencionándolas, incluso, como condición para que los trabajadores sean beneficiados con la reforma. Pero, se debe evitar la aplicación de los principios tradicionales de cooperativismo porque ni el nivel cultural, ni la necesidad de reorganizar rápidamente la estructura social-agraria permiten atenerse a los viejos esquemas.

Se recomendó también aprovechar las actuales formas de agrupación existentes en el campo para tomarlas como base de la organización cooperativa.

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 92, abril de 1972.

•Control de aguas

El régimen de utilización de las aguas y la política forestal son, según el comité, complementos indispensables de la reforma agraria. Las aguas deben aprovecharse en la forma que resulte más útil desde el punto de vista social. Nacionalizarlas, por eso, resultaría muy conveniente. Con una adecuada política de forestación y reforestación se puede, además de preservar los recursos naturales, crear oportunidades de empleo para muchas personas.

•Catastro

Falta seguridad y existe una situación precaria en muchos países para regularizar la situación jurídica de las personas o entidades a las cuales se entregaron tierras en la primera etapa de las reformas agrarias. El comité recomendó que esa situación sea corregida lo más pronto posible.

•Colonizaciones

Las colonizaciones no pueden ser sustituto de la reforma agraria sino su natural complemento. Cuando se fomente la colonización de tierras vírgenes se debe evitar que en el futuro sufran ellas el problema de la reforma agraria. Por tanto, es necesario evitar que al colonizar surjan propiedades privadas de gran extensión, y tomar precauciones para que las tierras colonizadas por pequeños agricultores no pasen luego a integrarse en latifundios privados.

Se debe complementar la apertura de tierras a la colonización con obras de infraestructura y prestación de servicios auxiliares. Conviene también buscar preferentemente la adjudicación a cooperativas de producción.

Finalmente se requiere amplia difusión de las resoluciones relativas a las zonas de reserva, para evitar que se creen conflictos sociales con los colonizadores espontáneos.EC

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ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

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“LA REFORMA AGRARIA ES LA CLAVE PARA QUE LA VINCULACIÓN ENTRE INVERSIONES, PRODUCTIVIDAD Y JUSTA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PUEDA LOGRARSE”.

PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO ECONÓMICO

El afán de desarrollo económico, en nuestros días, es una fuerza de gran potencia independiente que no respetará a aquellos que, en defensa de intereses creados, le salgan al paso.

SERÍA UNA EQUIVOCACIÓN CONFUNDIR LA COMPLEJIDAD CON LA PERFECCIÓN y la complicación con la sabiduría. Hay algunos descuidos en la controversia de nuestros días. Y esto se comprueba cuando la comparamos con el debate de los primeros tiempos.

Motivo de orgullo es para nosotros que la discusión habida últimamente sobre el desarrollo haya sido científica –que los términos y conceptos hayan sido tan rigurosamente definidos y empleados– como para que los expertos encargados de estudiar los diversos aspectos del problema se puedan comunicar entre sí con alguna certidumbre y corregirse los unos a los otros si es necesario, y cada uno de ellos, al agregar el grano de arena de su conocimiento al acervo común, contribuya a la sabiduría general.

La discusión primitiva fue menos precisa, pero de mayor magnitud. Smith, Malthus, Bentham y Marx fueron creadores de sistemas; les preocupaba la necesidad total de progreso. Los principios del buen gobierno, los alicientes para la acción individual, el papel de la ilustración popular, los fundamentos de la prosperidad, los efectos de la competencia y el monopolio, la relación entre las clases sociales, las razones en

“DE NADA SIRVE IMAGINARSE QUE SE PUEDEN FORMULAR O LLEVAR A CABO BUENOS PLANES DE DESARROLLO SIN UN BUEN GOBIERNO QUE LOS HAGA EJECUTAR”.

virtud de las cuales había pueblos, como el inglés, muy dados al trabajo, en tanto que otros, sobre todo el irlandés, le tenían menos inclinación: todo era buena provisión para su molino altamente diversificado. Se tomaban en cuenta, sin duda, cuantas cosas pudieran tener alguna relación con el adentro económico. La piedra de toque estaba en que, de algún modo, se pudiera responder a estas preguntas: ¿Qué significa esto en el progreso económico? O, por el contrario, ¿qué es lo que lleva al estancamiento económico, al tan discutido estado estacionario?

DISCUSIÓN DEMOCRÁTICA

El debate del siglo XIX lo dirigía un número bastante escaso de hombres. Por su propia índole, se confinaba a los que eran capaces de percibir y articular las grandes cuestiones. Se quiere decir, pues, que solo grandes hombres podían participar –con frecuencia se ha oído que cada generación produce únicamente un filósofo–. La discusión moderna, por fortuna para quienes tratamos de hacernos escuchar, es mucho más democrática.

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995

JOHN KENNETH GALBRAITH 1908 / 2006 ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

JOHN KENNETH GALBRAITH

Ello se debe a que ha girado alrededor de partes del problema, más que de su totalidad. No abundan los hombres con una útil visión general de la sociedad. Son muchos, en cambio, los que pueden contribuir al conocimiento de trozos y piezas. Tal vez no sea fácil dilucidar la relación que exista entre una idea religiosa o filosófica y las transformaciones económicas, Pero raro será quien no pueda ofrecer algunas ideas útiles sobre la prioridad que se les debe conceder a las herramientas mecánicas en un futuro plan quinquenal.

Aquí reside, a mi juicio, la debilidad –y hasta los peligros– de la presente discusión del desarrollo económico. Hemos estado discutiendo con entusiasmo, y aún con bastante capacidad, las partes del problema; hasta hemos hecho pausas, nada infrecuentes, para adquirir si tales partes convienen a un todo viable. Hemos prestado atención a las cosas que contribuyen al desarrollo económico: mas ha sido poco nuestro interés por saber si entre sí se han trabado de suerte que el conjunto sea favorable al desarrollo.

Resulta, pues, que probablemente hemos malgastado una gran cantidad de tiempo y esfuerzo haciendo cosas que eran correctas en si haberse realizado en un medio incompatible con el adelanto. El medio no ha sido examinado. Simplemente, se presumió que propiciaba el desarrollo.

Lo diré de una forma más concreta. En los años transcurridos desde la Segunda Guerra Mundial, a falta de una consideración global de las condiciones del progreso económico semejante a la que se ofreció un siglo antes, se partió de dos supuestos, a saber:

1) Que el mundo está dividido entre paí-

“EN LAS ETAPAS INICIALES, LOS PLANES DE DESARROLLO NO TENDRÁN QUE SER MUY COMPLICADOS NI COMPLEJOS; SE CONFINARÁN A LOS PRIMEROS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA, ASÍ COMO A LA EDUCACIÓN Y A LA REORGANIZACIÓN SOCIAL”.

ses desarrollados y subdesarrollados. En los primeros, el progreso económico es más o menos automático –o, en todo caso, fácilmente se halla dentro de las posibilidades del país– si sigue una política económica inteligente. En todo país subdesarrollado, el desarrollo es posible. Solo requiere que se haga provisión de ciertos componentes con los que no se cuenta.

2) Estos elementos faltantes, sobre cuya identidad se está de acuerdo generalmente, son: moderno conocimiento técnico o pericia, capital, mano de obra calificada, y, además, un plan eficaz para utilizar ese capital, esa mano de obra y ese conocimiento técnico. Si de todo esto se provee, habrá progreso.

La prescripción que pueda servir de norma para la expansión económica se deriva directamente de este diagnóstico. La asistencia técnica se obtiene del exterior. Se dan pasos para aumentar la oferta de ahorros nacionales y de capital de ambas fuentes, interna y externa. Se envían hombres a otros países para que reciban preparación. Se llega a concebir un plan de cinco, siete o diez años.

Estas iniciativas serán convenientes, ciertamente, si el diagnóstico del problema del desarrollo es atinado. Si no lo es, se habrá derrochado no poca actividad en el mundo. Tengo para mí, desgraciadamente, que el diagnóstico deja mucho que desear. El hecho de que esté más cerca de ser adecuado para la India que para la mayoría de los demás países solo puede constituir un alivio limitado hasta en la India, porque la tarea de vencer la pobreza y la privación tiene sus raíces en la conciencia de la humanidad toda. Contemplemos ahora ese diagnóstico a la luz de algunos casos prácticos.

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995

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Hemos dicho que los elementos que faltan son el capital y el conocimiento técnico. Pero en muchos de los países africanos de reciente independencia, el gobierno nacional se halla todavía en su etapa inicial, y en algunas partes de América Latina nunca ha alcanzado un nivel mínimo de eficiencia. Así las cosas, la inversión, sea pública o privada, está sujeta a los riesgos, incertidumbre y excentricidades de una administración pública deficiente.

De nada sirve imaginarse que se pueden formular o llevar a cabo buenos planes de desarrollo sin un buen gobierno que los haga ejecutar. Y ni la asistencia técnica ni los peritos más preparados valen de nada, ni siquiera se les necesita mucho, donde la administración es diferente o mala. El mejor científico agrícola no podrá avanzar mucho como consejero de un ministerio inexistente.

El experto tributario más competente se desperdicia si el ministro no cree en la recaudación de impuestos, no está dispuesto a implantarlos o se muestra exageradamente amigo de sus amigos. Lo primero que hace falta, en estos casos, no es contar con capital o con técnicos, sino forjar órganos idóneos de administración pública.

IMPACTO DE LA EDUCACIÓN

En el siglo precedente, nada ocupó lugar más preeminente entre los requisitos para el avance económico y social que la educación pública y la instrucción popular. En los nuevos estados de hoy, o en los antiguos que carecen de sistemas de educación popular, tiene uno que hacerse la consideración de si no deberán anteceder los libros escolares a las herramientas mecánicas.

“VER EL PROCESO DE DESARROLLO COMO UNA LÍNEA A LO LARGO DE LA CUAL SE ESPARCÍAN LOS PAÍSES, EN SUS VARIAS ETAPAS DE DESENVOLVIMIENTO, EQUIVALE A LA VEZ EL PROCESO Y LA POLÍTICA DEL DESARROLLO CON CLARIDAD CONSIDERABLEMENTE DEPURADA”.

La educación popular libera las energías, no de los pocos, sino de los muchos, y abre cauce hacia el conocimiento técnico. Un pueblo instruido sabrá apreciar la necesidad de contar con máquinas. Por eso, según las circunstancias, la educación popular, cuando menos, deberá tener prioridad sobre las fábricas y demás equipo del desarrollo fundamental.

Finalmente, en muchos países, la atención puesta en sistemas económicos más ambiciosos será atraída enseguida por los defectos del orden social: por aquellas estructuras que permiten que la riqueza y el poder político sean monopolio de una pequeña minoría de la población, mientras a las masas, por consiguiente, se les excluye de todo incentivo de mejoramiento.

Ni aun el más elocuente experto en expansión agrícola es capaz de explicar las ventajas de cultivar dos granos de trigo donde solo uno brotaba antes, si el campesino sabe muy bien que ambos, inevitablemente, irán a parar a las manos del terrateniente. Las formas de inversión agrícola mejor estudiadas o las más complicadas técnicas de expansión agrícola carecen de valor si el cultivador sabe, por una experiencia de siglos, que ninguno de los beneficios será para él.

En resumen, hasta en la primera visión del problema, surgen como elementos rigurosamente importantes el gobierno efectivo, la educación y la justicia social. En muchos países, al señalar las barreras opuestas al progreso, lo que resalta en particular es la falta de esos elementos. De donde se infiere que, mientras esas barreras no se echen abajo, poco es lo que se sacará de la inversión de capital y de la asistencia técnica. Podrán ser imponentes los planes sobre el papel, pero por sus resultados parecen mezquinos.

ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

¿Qué enseñanza se desprende de lo anterior? No es, por supuesto, la de que el capital o la asistencia y la preparación técnicas carezcan de importancia, o la de la planeación sea una pérdida de tiempo. La India, donde todos estos factores son de vital importancia, nos demuestra sobradamente lo contrario. La enseñanza es otra, a saber: que ya es imposible diagnosticar las causas generales del subdesarrollo. En vez de eso, con lo que debemos contar es con un diagnóstico especial que convenga a un país determinado. Y veremos cómo en pocos casos serán idénticas las causas del atraso o los requisitos del progreso.

Concretamente, me parece que debemos reconocer que el desarrollo económico es un proceso cuyo radio de acción se extiende desde las naciones de África que, aunque recientemente independizadas, solo muy ligeramente han superado su estructura tribal, hasta la complicada maquinaria económica y social de los países occidentales. Para cada etapa de este fenómeno continuo existe una política susceptible de permitir un nuevo avance. Pero lo que es bueno para una etapa es pernicioso para otra.

En las primeras etapas del proceso se requiere, indudablemente, la constitución de órganos de administración pública y la habilitación de una minoría bien preparada, es decir, de un núcleo de personas con el que se pueda integrar los servicios administrativos públicos y todo lo necesario que con los mismos se relacione. Viene después la tarea de instrucción popular. Conseguido esto las masas podrán participar en las actividades económicas, y el entendimiento de los hombres verá que se le aclaran, como en ninguna otra forma pueden aclarársele,

“LA EDUCACIÓN POPULAR LIBERA LAS ENERGÍAS, NO DE LOS POCOS, SINO DE LOS MUCHOS, Y ABRE CAUCE HACIA EL CONOCIMIENTO TÉCNICO. UN PUEBLO INSTRUIDO SABRÁ APRECIAR LA NECESIDAD DE CONTAR CON MÁQUINAS”.

los métodos y las técnicas más modernos.

Aparte de su papel cultural, la ilustración popular es un instrumento de los más eficientes. No hace falta decir que es también el resorte principal de la aspiración de las clases populares. En este sentido, contribuye a reforzar el anhelo de progreso. Si el desarrollo económico depende de la participación de las grandes masas, se debe contar, entonces, con un sistema de recompensas para el pueblo. No se puede producir un avance apreciable sin la participación del elemento popular; el hombre no está hecho de suerte que entregue sus mejores energías para el enriquecimiento ajeno. Si la ilustración popular da buenos resultados, lo mismo se puede decir de la justicia social.

A medida que se avanza a lo largo de la línea, se imponen otras necesidades, las cuales, por depender de la población y de la posesión de recursos, serán diferentes para los distintos países. El capital pasa a ser la piedra de toque del desarrollo, el factor limitativo, solamente en los países que han avanzado ya bastante en la línea. Indudablemente existe una clara posibilidad de que el capital proporcionado a países que pasan por las primeras etapas de desarrollo se malgaste. Solo en una fase relativamente compleja del desarrollo puede el capital ser bien y prudente utilizado en considerable cantidad.

Al cabo de esa línea están los que se conocen como los países desarrollados. En estos –Estados Unidos, Reino Unido, la URSS, Alemania y Francia– el capital deja de ser un factor limitativo. Depende aquí el desarrollo de un complejo de fuerzas –imaginación y habilidad científica y técnica, cualifi-

ECONOMÍA COLOMBIANA

REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995

JOHN KENNETH GALBRAITH 1908 / 2006 ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

cación de la fuerza laboral, capacidad para usar plenamente los recursos disponibles, claridad de los objetivos nacionales–, pero su estudio no es de este lugar.

Ver el proceso de desarrollo como una línea a lo largo de la cual se esparcían los países, en sus varias etapas de desenvolvimiento, equivale a la vez el proceso y la política del desarrollo con claridad considerablemente depurada.

Ni qué decir que ya no hay por qué hablar de una fórmula común para el desarrollo. El empeñarse en ofrecer semejante prescripción general traería únicamente consigo despilfarro, frustración y desencanto. Y lo mismo sucederá si se generaliza la experiencia de un país que se encuentra en determinada fase de desarrollo para aplicarla a las necesidades de países que pasan por otras etapas. Saltar, mediante esta generalización, de la experiencia de los Estados Unidos a las necesidades de la India inducirá a error; mas en el mismo caso se estará si se generaliza el caso de la India para aplicarlo a Dahomey o al Chad.

Lo que hace falta, por el contrario, es un plan que se adopte a las necesidades peculiares de un país en la etapa por la cual está pasando. En las etapas iniciales, los planes de desarrollo no tendrán que ser muy complicados ni complejos; se confinarán a los primeros elementos esenciales de la estructura administrativa, así como a la educación y a la reorganización social. En estas primeras etapas, la expansión económica tropieza también con los abrumadores problemas del “círculo cerrado”.

Un país que carece de órganos efectivos de administración pública, ¿cómo va a crearlos, si el mal gobierno, lejos de corregirse, se perpetúa? Un país sin una minoría ilustrada,

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 78, noviembre de 1965.

¿cómo podría constituirla, toda vez que el impartir educación requiere personas capaces de hacerlo? ¿Cómo introducir reformas sociales, si la estructura clasista sitúa el poder político en manos de quien probablemente se resistirá a ello? Estas son cuestiones profundamente difíciles, aunque tal vez no lo sean tanto como a primera vista parece.

Otras naciones han sabido resolverlas. Y el afán de desarrollo económico, en nuestros días, es una fuerza de gran potencia independiente que no respetará a aquellos que, en defensa de intereses creados, le salgan al paso. De todas formas, quienes tienen a su cargo el desarrollo no removerán esos obstáculos aparentando que no existen.

Como antes señalé, en los países que han sabido resolver estos problemas el capital y el conocimiento técnico son los factores limitativos. La necesidad de capital que actualmente se nota en la India no radica en un bajo nivel de desarrollo; es el resultado, en comparación con las otras nuevas naciones, de que el nivel de este país, precisamente por ser relativamente elevado, le permite utilizar el capital en forma conveniente.

Así como en esta etapa se debe tomar en consideración la forma en que serán más eficazmente usados los escasos fondos de inversión, y donde deben ser horizontalmente integrados y con arreglo a qué fases en el tiempo, es en ella solamente donde la planeación se torna realmente compleja.

Nuestra mayor equivocación sería imaginar que la clase de planeación llevada a cabo por la India o por Paquistán es fundamental para los países en desarrollo, cualquiera que sea la etapa del mismo en que se encuentren. En las etapas primeras, no es ni necesaria ni posible. EC

ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

“SI EL DESARROLLO ECONÓMICO DEPENDE DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS GRANDES MASAS, SE DEBE CONTAR, ENTONCES, CON UN SISTEMA DE RECOMPENSAS PARA EL PUEBLO”.

ANTONIO GARCÍA

POLÍTICA DE PRECIOS Y SALARIOS

Un enfoque estructural de la inflación implica la adopción de un concepto nuevo y dialéctico de las ciencias sociales, una noción global y totalista de los problemas en las sociedades latinoamericanas y una estricta diferenciación de las nociones esenciales de crecimiento económico y desarrollo.

EN EL MARCO DE LA MICROECONOMÍA se tratan temas relacionados con mecanismos y control de los precios, intereses y salario y sus implicaciones con el desarrollo macro y el ciclo económico. La política bancaria, estructura y fines de la Banca Central, así como el conjunto del sistema bancario privado y las políticas de crédito, son analizadas como componentes democráticos en la distribución del ingreso nacional de la economía real, con el fin de superar las desigualdades sociales.

La inflación y sus confusiones conceptuales, naturaleza histórica y consecuencias, es presentada como patología del atraso y la dependencia, producto de las imposiciones basadas en criterios y políticas ortodoxas de tipo político monetarista, mostrando las categorías históricas del atraso latinoamericano y los contrastes de países con economías ricas y sociedades pobres.

Las características históricas del atraso y dependencia en sectores clave como el comercio exterior, tecnología, comunicaciones, cultura y demás constelaciones del poder dominante, componentes de la mar-

“SI LA POBLACIÓN CRECE MÁS RÁPIDAMENTE QUE LA PRODUCCIÓN, NO SE PODRÍA HABLAR DE CRECIMIENTO ECONÓMICO, NI SIQUIERA EN ESTE SENTIDO RESTRINGIDO, Y QUE SE FUNDAMENTA EN LA SIMPLE RELACIÓN ESTADÍSTICA PRODUCTOHOMBRE”.

ginalidad global, bajo el control monopólico de las empresas transnacionales y sus asociados locales. En el contexto se analizan los elementos del Estado y sus estructuras de poder, hacia dentro y hacia afuera.

El programa de nacionalizaciones en los campos del crédito, banca, recursos naturales estratégicos, transportes básicos, comercio exterior y servicios elementales y alimentos vitales, hacen que parte de propuestas alternativas de tipo histórico, cuyos diagnósticos fundamentales mantienen vigencia y las tendencias políticas actuales, en algunos países de América Latina, por lo cual es pertinente su lectura crítica en función de los aportes conceptuales sustantivos.

LA INFLACIÓN EN LA PATOLOGÍA DEL ATRASO

No obstante, la abundancia de análisis y reflexiones sobre el problema de la inflación en América Latina, aún estamos lejos de comprender su verdadera naturaleza histórica, su causalidad y su dinámica, así como su articulación a las diversas estructuras económicas, sociales, culturales y políticas de las sociedades latinoamericanas.

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995

JOHN KENNETH GALBRAITH 1908 / 2006 ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

❯ ANTONIO GARCÍA Nacido en Bogotá el 16 de abril de 1912 y fallecido en Bogotá el 26 de abril de 1982. Economista, historiador, sociólogo, escritor y político socialista.

ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

MISAEL PASTRANA BORRERO

RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914

ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

La casi totalidad de análisis científicos realizados en Colombia y en América Latina adolecen de cuatro graves e insalvables limitaciones:

a) la de adoptar una perspectiva restringidamente económica o limitadamente monetarista, aceptando una división de la sociedad en comportamientos estancos y desvertebrando los problemas del mercado y de los precios, del sistema de relaciones internacionales de cambio, de las formas de la nueva dependencia, de la organización política, del sistema de poder o de la estructura y de las relaciones de clase;

b) la de utilizar casi exclusivamente métodos cuantitativos de análisis, desestimando los factores o aspectos cualitativos;

c) la de asimilar o no diferencias la inflación como expresión de desajustes temporales y autoliquidables en los países capitalistas desarrollados –Estados Unidos, Inglaterra, Japón– y como fenómeno característico de los países atrasados y dependientes; y d) la de aislar o no relacionar la inflación con el conjunto de fenómenos que expresan la patología del atraso y los desajustes estructurales en esas sociedades atrasadas y dependientes. Desde luego, un enfoque estructural de la inflación implica la adopción de un concepto nuevo y dialéctico de las ciencias sociales, una noción global y totalista de los problemas en las sociedades latinoamericanas y una estricta diferenciación de las nociones esenciales de crecimiento económico y desarrollo. No solo en la teoría científica tradicional o la que se expresa en un modelo tan generali-

“LO QUE SE LLAMA EN COLOMBIA ‘INFLACIÓN IMPORTADA’ –COMO UN MÉTODO DE EXONERAR DE RESPONSABILIDAD A LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS Y A LOS GRUPOS CONTRALORES DEL ESTADO– NO ES SINO EL COSTO DE LA DEPENDENCIA COMERCIAL, TECNOLÓGICA Y FINANCIERA, ASÍ COMO LA EXPRESIÓN DE LA HEGEMONÍA QUE EJERCEN LAS MÁS PODEROSAS FUERZAS ESPECULATIVAS SOBRE LA ESTRUCTURA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE INTERCAMBIO”.

zado en América Latina como el de W. Rostow, sino en la terminología convencional de los organismos internacionales de Naciones Unidas, se establece una peligrosa identificación entre dos conceptos, definiendo el desarrollo en simples términos de crecimiento económico.

Esta confusión teórica se origina en el hecho de concebir el subdesarrollo partiendo de las condiciones y niveles de los países desarrollados que se adoptan como patrones o arquetipos históricos, midiendo, en consecuencia, el desarrollo, por medio de aquellos elementos o indicadores utilizados en aquellos países –Estados Unidos o Inglaterra– para señalar, en términos cuantificables, la línea general de su evolución económica. El más importante y generalizado de esos coeficientes es el producto o el ingreso real por habitante.

De acuerdo con esta concepción cuantitativista y limitadamente económica, se ha establecido un cierto nivel convencional del producto o del ingreso real por habitante, para determinar en qué punto histórico un país deja de ser subdesarrollado y gana, sin traumatismos, el rango de país desarrollado.

Semejante concepción no solo ha desviado el esfuerzo teórico de las sociedades latinoamericanas hacia problemas de carácter secundario o coyuntural, sino que ha orientado sus preocupaciones y su esfuerzo por faltas pistas. El decenio de la Alianza para el Progreso demuestra que, mientras persistan semejantes concepciones del subdesarrollado –de acuerdo con los esquemas teóricos e ideológicos exportados desde la Nación Metropolitana– América Latina puede crecer, pero no puede desarrollarse. Este hecho implica no solo una pérdida contra el tiempo, sino una profundización de las brechas que separan a los países latinoamericanos de los Estados

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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Unidos, o de las grandes potencias mundiales.

Un punto esencial es, entonces, el que se relaciona con la diferenciación conceptual y política entre crecimiento económico y desarrollo conceptual, en cuanto es indispensable adoptar un criterio científico con el que sea posible descubrir en las sociedades latinoamericanas las raíces profundas del subdesarrollo o del atraso, definiendo las más importantes categorías teóricas de las ciencias sociales en América Latina, como la dependencia, la marginalidad global, el subempleo estructural de los recursos de desarrollo, el desequilibrio crónico en el sistema de relaciones internacionales de intercambio, la transformación de la Nación Metropolitana y de las áreas metropolitanas internas en los polos de atracción de los recursos de población, ahorro y tecnología, y política, en cuanto este deslinde teórico ha de conllevar la posibilidad de un correcto diagnóstico del atraso y de una acertada definición de la estrategia de desarrollo.

Solo cuando la América Latina aprenda a no confundir una con otra y a superar el simplismo tecnocrático de las llamadas tendencias desarrollistas estará en camino de ganar la original y elevada capacidad política de desarrollarse.

Crecimiento económico es un proceso lineal que se expresa en el incremento de los índices de productos por habitante: desde luego, si la población crece más rápidamente que la producción, no se podría hablar de crecimiento económico, ni siquiera en este sentido restringido, y que se fundamenta en la simple relación estadística producto-hombre. En la práctica histórica contemporánea, todos los países crecen –aun en sentido puramente vegetativo–, pero solo una minoría se desarrolla.

“DADA LA EXPANSIÓN DESCONTROLADA DEL GASTO PÚBLICO, EL DESEQUILIBRIO EN LA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO –ENTRE INGRESOS ORDINARIOS Y EXIGENCIAS DE UN COMPLEJO APARATO INSTITUCIONAL Y BUROCRÁTICO– SE CONSTITUYE EN UNA DE LAS FUERZAS MÁS PODEROSAS DE DESORDEN MONETARIO, POR LA FÁCIL VÍA DE LAS EMISIONES DESTINADAS AL FINANCIAMIENTO DEL DÉFICIT”.

Desarrollo es un proceso global que implica una transformación radical de las condiciones económicas, sociales y políticas de una sociedad en su conjunto, en razón de haber ganado la capacidad de emplear plena y racionalmente la totalidad de recursos de desarrollo (humanos, físicos, culturales, financieros), de haber logrado la máxima expansión de las fuerzas productivas y de haber apoyado este proceso es una enérgica movilización del esfuerzo interno, de acuerdo con un cierto objetivo finalista o sea, aquello que constituye el núcleo ideológico de las fuerzas sociales conductoras del proceso de desarrollo y que se expresa en la imagen de una Nueva Sociedad.

Esta concepción se apoya en la experiencia histórica de los países desarrollados y de la América Latina, la que demuestra que el desarrollo es el resultado final de un proceso que resulta de una serie de transformaciones globales de la sociedad, que supone tanto una agresiva movilización del esfuerzo interno como una plena expansión de sus fuerzas productivas y que implica, necesariamente, la superación histórica de las condiciones de vida de un pueblo (ingresos, cultura, participación política, bienestar social, movilidad o escalas de ascenso), de acuerdo con un propósito nacional, esto es, con lo que cada sociedad quiere ser en la historia.

No existe un país desarrollado que se pueda definir como una economía rica y un pueblo pobre, ya que aun en sociedades capitalistas tan estratificadas como las norteamericanas, las formas de la concentración de la riqueza y el poder no son tan extremas y polarizadas como las existentes en América Latina.

Estas reflexiones se enderezan, entonces, a definir el crecimiento económico como una simple relación estadística entre el producto

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MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

y la población que lo genera y el desarrollo como el resultado de un proceso global de transformaciones en las diversas estructuras de una sociedad y en sus condiciones de vida.

Las sociedades desarrolladas lo son en el sentido económico, social, cultural y político, su Estado, su cultura, su ciencia, su tecnología, su sistema de distribución de los ingresos y del poder, expresan ese desarrollo. Y a la inversa: las sociedades atrasadas no solo lo son en un sentido económico, sino en su ordenación social, en el comportamiento de sus clases, en su tipo de Estado, en su colonialismo cultural, en su organización política, en la extrema polarización de la riqueza y de la pobreza.

LAS CATEGORÍAS HISTÓRICAS DEL ATRASO LATINOAMERICANO

El núcleo teórico de este análisis es el de que la inflación –en América Latina– es una categoría que expresa los desajustes estructurales y la patología característica de los países atrasados y dependientes. Esa categoría no existe como un fenómeno aislado o estelar, si no como parte de una constelación de fenómenos sociales, solo perceptibles en la medida en que se adopta una perspectiva dialéctica y totalista de las sociedades latinoamericanas.

En la última década, pareció concentrarse el análisis científico-social en tres grandes áreas: la dependencia, la marginalidad social y la extrema polarización en la distribución del ingreso. El tema de la inflación se abordó, de preferencia, relacionándolo con el funcionamiento del sistema de relaciones internacionales de intercambio, con el mercado interno y con las políticas monetarias y fisca-

“LAS SOCIEDADES ATRASADAS NO SOLO LO SON EN UN SENTIDO ECONÓMICO, SINO EN SU ORDENACIÓN SOCIAL, EN EL COMPORTAMIENTO DE SUS CLASES, EN SU TIPO DE ESTADO, EN SU COLONIALISMO CULTURAL, EN SU ORGANIZACIÓN POLÍTICA, EN LA EXTREMA POLARIZACIÓN DE LA RIQUEZA Y DE LA POBREZA”.

les. En solo dos décadas –las del cincuenta y el setenta– se ha logrado formar un audaz y coherente pensamiento crítico latinoamericano, capaz de descubrir la verdadera naturaleza de las sociedades latinoamericanas y de enunciar sus leyes. Este constituye el más importante acervo para que la América Latina construya su propia estrategia del desarrollo.

A grandes rasgos, es posible enunciar así el elenco de categorías científicas que caracterizan el atraso latinoamericano:

I. Dependencia creciente (comercial, financiera, tecnológica, cultural y política), no solo como forma de relación externa con la Nación Metropolitana (centro de la constelación de poder), sino como forma internalizada en cada sociedad (ideología, formas políticas, tipo de industrialización, patrones de consumo, cultura de la dependencia).

II. Marginalidad global, que comprende: a. Participación decreciente y marginal en el sistema pluralista de mercado mundial o en particular en el mercado de productos primarios;

b. Subsistencia de grandes espacios estratégicos –el mar patrimonial en el Pacífico y en el Caribe, la cuenca amazónica, las regiones boscosas de Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú– que existen como espacios vacíos o como polígonos coloniales de la potencia dominante (explotaciones forestales, pesca industrial en alta mar, etc.);

c. Marginalidad social de las mayorías pobres en las ciudades (cinturones de tugurios, desempleados, peones, trabajadores ocupados en economías marginales), y en los campos (minifundistas, campesinos sin tierra, peones y aparceros de latifundio);

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d. Incomunicación y bloqueamiento social dentro de las constelaciones latifundistas.

III. Subempleo estructural de los recursos disponibles de desarrollo (originado en la naturaleza de las estructuras económicas, sociales y políticas existentes):

a. Recursos físicos de tierra y agua, dentro del marco de las estructuras latifundistas;

b.. Población activa en las áreas de minifundio;

c. recursos forestales, mineros, petrolíferos, marítimos y fluviales;

d. Recursos de ahorro y tecnología: instalaciones industriales, capacidad científica y técnica, disponibilidades de crédito.

IV. Desequilibrio crónico y estructural en el sistema de relaciones internacionales de intercambio Centro-Periferia. En cuanto América Latina continúa exportando productos primarios, sin valor agregado (pese a los procesos de integración regional por medio de la ampliación física del mercado) e importa bienes de capital, materias primas y tecnologías de una elevada densidad de valor, como efecto del control ejercido por las Empresas Transnacionales sobre la industrialización básica, las fuentes de energía y el aparato de financiamiento.

Este modelo neocolonial de intercambio, así como la transferencia de recursos de ahorro y de población calificada desde los países latinoamericanos hacia los Estados Unidos genera un principio de déficit crónico y acumulativo en la balanza de pagos. Este déficit desencadena el proceso de endeudamiento externo creciente –más para pagar servicios financieros de endeudamiento que para

DEL 0,42 % EN 1957 AL 0,19 % EN 1972”.

desarrollarse– la destinación de una elevada proporción de los ingresos ordinarios de divisas (15 al 30 %) al pago de esa deuda. Este desequilibrio estructural desencadena fuerzas especulativas que inflan los precios de las importaciones (regalías, costos de las patentes y marcas, doble facturación de las materias primas, etc.), distorsionan los precios de las exportaciones o estimulan las incontenibles corrientes de la exportación clandestina.

Lo que se llama en Colombia “inflación importada” –como un método de exonerar de responsabilidad a las políticas económicas y a los grupos contralores del Estado– no es sino el costo de la dependencia comercial, tecnológica y financiera, así como la expresión de la hegemonía que ejercen las más poderosas fuerzas especulativas sobre la estructura de las relaciones internacionales de intercambio.

Un efecto de esta estructura es la tendencia histórica hacia la participación decreciente de América Latina en las exportaciones mundiales del 10,6 % en 1950 al 5,4 % en 1968. Colombia, pese a los procesos recientes de diversificación y de expansión de las exportaciones, ha visto descender su peso en el comercio mundial del 0,42 % en 1957 al 0,19 % en 1972.

V. Desequilibrio estructural en el sistema nacional de mercado, como efecto de la absoluta hegemonía de las grandes empresas, particularmente Empresas Transnacionales Norteamericanas, en líneas manufactureras como las químicas, farmacéuticas, eléctricas o metalmecánicas y de la proliferación de intermedia-

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MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

“COLOMBIA, PESE A LOS PROCESOS RECIENTES DE DIVERSIFICACIÓN Y DE EXPANSIÓN DE LAS EXPORTACIONES, HA VISTO DESCENDER SU PESO EN EL COMERCIO MUNDIAL

rios en el anárquico mercado de bienes de consumo, particularmente los de origen agrícola y ganadero (carnes, aceites y grasas vegetales, cereales, etc.).

El proceso de industrialización sustitutiva dio origen a las modernas empresas industriales productoras de bienes de consumo –a partir de la gran depresión de los años treinta– por medio de una política proteccionista orientada hacia la constitución de mercados monopolios u oligopólicos. Semejante proceso se reforzó después de la Segunda Guerra Mundial, al transferirse a las economías dependientes los dos fenómenos que expresaron la audaz expansión del capitalismo norteamericano en la postguerra: la aglomeración y la multinacionalidad.

Por medio de las nuevas estructuras, las Empresas Transnacionales tuvieron bajo su control los mecanismos de maximización de la ganancia, en los países atrasados y dependientes: la doble facturación de las importaciones de tecnologías e insumos, las regalías, los costos de patentes y marcas, el pago de factores a las casas matrices, la utilización de los recursos de ahorro internos para el financiamiento de sus operaciones locales.

Las Empresas Transnacionales Norteamericanas entraron a operar en las áreas de industrialización básica, articulándolas estrechamente a la importación de bienes de capital, materias primas y tecnologías desde la Nación Metropolitana. Esta poderosa estructura tecnoindustrial se superpuso a las formas tradicionales del sistema de mercado local, en el que aún se conservan ciertas formas hispanocoloniales de negociación, de cuenta y medida, y en el que deben comercializar sus productos el enorme aluvión de pequeñas economías campesinas (aparceros, pequeños arrendatarios de tierra, colonos de hacienda, minifundistas, empresarios familiares):

“LA PRÁCTICA DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA CONDUCE A CARGAR EL PESO DE LOS IMPUESTOS DIRECTOS SOBRE LAS RENTAS DE TRABAJO, A COHONESTAR LA EVASIÓN FISCAL DE LAS GRANDES RENTAS DE CAPITAL Y A PROPAGAR DIVERSAS FORMAS DE CAPTACIÓN BANCARIA DEL AHORRO POPULAR”.

a. La inflexible y creciente concentración del poder económico (propiedad, gestión e ingresos) en los diversos sectores de la economía nacional;

b. La acelerada marginalización de las pequeñas economías rurales y urbanas; y

c. El constante desencadenamiento de fuerzas especulativas que manipulan los agudos desequilibrios de esta estructura de mercado, desviando las corrientes de inversión y generando procesos, como el de sobrevaluación comercial de la tierra urbana y suburbana que hacen, prácticamente, imposible la construcción masiva de viviendas de interés social. De allí que mientras el Gobierno ha consagrado la importancia estratégica de la industria de construcción recluida en el recinto de las ciudades metropolitanas, el Instituto de Crédito Territorial haya visto absolutamente bloqueados sus programas de vivienda popular.

De otra parte, el sistema nacional de mercado solo puede operar dentro de los marcos limitantes del sistema de distribución del ingreso nacional entre las clases sociales: si el 60 % de la población colombiana, la más pobre, no alcanza a recibir el 15 % de ese ingreso y el 5 % (la población más rica) controla más del 40 %, ese mercado interno no puede ser profundo, integrado y denso, ni puede responder a las exigencias de las modernas economías de escala.

El hecho de que el Estado conserve los rasgos generales del mercantilismo y de que, sin embargo, oriente sus esquemas de desarrollo de acuerdo con una línea de liberalismo económico, desencadena una de las más graves contradicciones internas y explica la incoherencia de las políticas en relación con el comercio internacional y con el sistema nacional de mercado. En el modelo político llamado en Colombia “Las Cuatro Estrate-

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gias”, se asigna una categoría singular a la redistribución social del ingreso, con el objeto de aminorar las tensiones sociales de promover la ampliación y consolidación de la demanda.

Sin embargo, la práctica de la política tributaria conduce a cargar el peso de los impuestos directos sobre las rentas de trabajo, a cohonestar la evasión fiscal de las grandes rentas de capital y a propagar diversas formas de captación bancaria del ahorro popular (depósitos bancarios, fondos alimentados con las cesantías de los trabajadores públicos y privados, etc.), con el objeto de no presionar los ingresos o los consumos suntuarios de las clases ricas y de insertar a las clases pobres en la áreas marginales de la economía especulativa.

Dada la expansión descontrolada del gasto público, el desequilibrio en la estructura del presupuesto del Estado –entre ingresos ordinarios y exigencias de un complejo aparato institucional y burocrático– se constituye en una de las fuerzas más poderosas de desorden monetario, por la fácil vía de las emisiones destinadas al financiamiento del déficit. Esta radical contradicción entre la inspiración neomercantilista de la política fiscal y la orientación liberal de la política del crecimiento económico se hace más insalvable y profunda en razón de la desordenada proliferación de instituciones descentralizadas del Estado, acentuando la exigencia de financiamientos deficitarios del presupuesto público.

Semejantes formas de expansión anárquica de los aparatos estatales –como efecto de las presiones políticas de las oligarquías dominantes y del ascenso de las clases medias–se han expresado en una divisa contribución estatal al proceso inflacionario por la doble vía de las emisiones monetarias y de la hipertrofia administrativa de los entes públicos.

En el modelo político colombiano, el sistema de hegemonía compartida de los partidos

contralores del aparato del Estado –identificados ideológicamente como dos partidos políticamente conservadores y económicamente liberales– ha descansado sobre el principio inflacionario de la paridad burocrática y presupuestal en cuanto implica una aguda hipertrofia del presupuesto público sometido a las reglas inexorables del cuoteo de poder, así como a la exigencia de políticas populistas o de control social destinadas a la preservación política del sistema (Idema, Defensa Civil, Acción Comunal, Acción Cívico-Militar, etc.).

Esta notable hipertrofia de los aparatos directos del Estado no sería políticamente comprensible sin la presencia de una constelación de factores: la regularización del estado de sitio, del estado de emergencia o de las facultades extraordinarias al Presidente de la República –con la consiguiente ampliación del aparato de fuerza–, el desmantelamiento de los controles democráticos y la asignación a la industria de construcción del rango de pieza maestra de la estrategia de desarrollo, en procura de acelerar los procesos de metropolización del país.

VI. Concentración extrema del poder económico (propiedad sobre la tierra, el agua, los medios de producción y los recursos financieros, comerciales y tecnológicos del desarrollo, así como la gestión y los ingresos) que determina, directa o indirectamente, tanto el progresivo desmantelamiento de diversas formas del Estado liberal de derecho como la correlativa concentración del poder político: ese proceso de demolición institucional ha ocurrido de diversas maneras en la historia latinoamericana, por medio de una irrupción violenta de fuerzas militares contrarrevolucionarias –en los casos de Brasil y de Chile– o de sofisticadas formas de democracia aparente, en las experiencias de Colombia o de Uruguay. EC

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❯❯ Aparte del libro publicado por la CGR en 2006.

ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN

‘NO CREO QUE NADIE SE OPONGA A UNA REFORMA AGRARIA’*

La paz pública la demanda. La alternativa no está entre el estancamiento y la reforma, sino entre una reforma operante y una que no funcione. Si por las vías de la reforma no se procura el mejoramiento en la tenencia de la tierra, no es imposible que los propietarios acaben perdiendo sus fundos sin ninguna clase de compensación.

LA MÁS GRANDE DE NUESTRAS LIMITACIONES

la constituye, en nuestro tiempo, la falta de divisas. Somos, entre los países de América, uno de aquellos cuyas exportaciones generan un menor número de dólares por habitante. Yo mismo, en conferencias internacionales, tuve ocasión de poner de presente cómo, mientras otros países que no figuran entre los más ricos del continente tenían un ingreso por cabeza vecino de los US$150, Colombia apenas alcanza a una suma que oscila entre los US$35 y los US$45, en épocas de bonanza.

Nos quejábamos igualmente de que la naturaleza no nos había deparado grandes riquezas minerales, como el petróleo, el cobre, el estaño, el oro, que en otras comarcas constituyen una fuente de divisas a la que

“UN CINTURÓN AGRÍCOLA Y GANADERO NOS SIRVE DE CORAZA CONTRA LA MAYOR AMENAZA QUE SE CIERNE SOBRE LOS PAÍSES EN VÍA DE DESARROLLO: EL HAMBRE”.

solo hace falta incorporar capital. Contamos, es verdad, con una muy considerable riqueza en carbón, aún no explotado, pero que con el transcurso de los años se valoriza, a medida que, como fuente de energía empieza a competir con otros combustibles.

El precio del petróleo, siempre en ascenso en los mercados mundiales, nos demostrará, en tiempo no lejano, cuán valiosos son los yacimientos que desde La Guajira hasta Santander o en el Litoral Pacífico, guardan las entrañas carboníferas de nuestro subsuelo. Otro tanto podemos esperar del oro, ahora cuando su precio internacional vuelve a hacer remunerativa su explotación. Son todas razones para que nuestra constante fe en Colombia no desfallezca, sino que encuentre motivos para acrecentarse.

CARLOS LLERAS RESTREPO

LÓPEZ

*Análisis de la situación agrícola del país, argumentos sobre la necesidad de una reforma agraria y propuestas de solución a las dificultades de los habitantes del campo, expuestos en conferencia pronunciada ante la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).

❯ ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN

Nacido en Bogotá el 30 de junio de 1913 y fallecido en Bogotá el 11 de julio de 2007. Político, catedrático y diplomático. Fue presidente de Colombia entre 1974 y 1978.

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PRIVILEGIADO REGALO DEL DESTINO

Con todo, el mejor regalo con que nos favoreció el destino ha sido nuestra privilegiada agricultura. Es la explicación de porque, no obstante, un tan reducido ingreso de dólares por habitante como el que acabo de señalar, Colombia puede subsistir dentro de una estrechez de divisas que sería intolerable para otros países. No necesitamos importar alimentos, salvo para un reducido número de productos o en épocas de calamidades públicas. Un cinturón agrícola y ganadero nos sirve de coraza contra la mayor amenaza que se cierne sobre los países en vía de desarrollo: el hambre.

Al contrario, somos exportadores de productos agrícolas y pecuarios principalmente el café, el algodón, el azúcar, el tabaco y algunos otros de menor importancia y, de vez en cuando, arroz y maíz. La demanda exterior para nuestro ganado, que hasta hace tres años cuando firmé como Ministro de Relaciones Exteriores el Convenio con el Perú, para vender 15 millones de dólares anuales, no mantenía un flujo constante, es hoy una realidad. Otro tanto podría decir de nuestra industria azucarera que, a pesar de los ingentes esfuerzos de la empresa privada por ensanchar su capacidad, no puede cumplir a la vez con la cuota norteamericana, el mercado mundial y el mercado interno, después de firmado el Pacto Mundial del Azúcar. Y que decir tratándose de la más reciente de nuestras exportaciones, de la producción de flores ornamentales, rosas, claveles, crisantemas, o de las nuevas variedades del banano, que contando con una suficiente protección del Estado para su transporte, su financiación, su embalaje, podrían llegar a alcanzar proporciones comparables a las del algodón, sin afectar

“HACE FALTA UNA POLÍTICA AGROPECUARIA. YO NO CREO QUE SEA UNA EMPRESA DEMASIADO DIFÍCIL, NI MENOS AÚN, INALCANZABLE. PORQUE TENER POLÍTICA ES TRATAR DE SALIR DE ESE ACOMODO BLANDO ANTE LAS CIRCUNSTANCIAS DEL PRESENTE”.

en modo alguno los requerimientos del mercado doméstico.

UNA REALIDAD SIEMPRE OLVIDADA

Como consecuencia de la obsesión con nuestra balanza de pagos que corresponde, desde luego, a un problema real, nos hemos ido creando una deformación óptica con respecto de cuál es la verdadera riqueza colombiana. Olvidamos que los grandes países de nuestro tiempo empezaron su despegue por el sector agrícola. Es el caso de los Estados Unidos, la Unión Soviética, Canadá, Francia, aun de la propia Inglaterra, en la época preindustrial. En Colombia todavía el 30 % de nuestro producto bruto lo constituye la industria agropecuaria: $42.295 millones en 1971.

Pero, aún en materia de exportaciones, no obstante, el crecimiento de las manufacturas, los minerales y los servicios, las cifras de la agricultura son las más significativas. En la década del 60, el 78 % del total corresponde a la agricultura y entre estos productos el 86 % al café.

Cabe observar, además, cómo la naturaleza es lo menos centralista que existe en Colombia. No hay región que no contribuya en alguna forma al componente agrícola del ingreso nacional, a diferencia de lo que ocurre con los minerales, el petróleo o la industria, circunscritos a determinadas regiones.

Una última consideración bastaría para relevar todavía más la magnitud de nuestra agricultura. ¿Cuánto vale la alimentación de 23 millones de habitantes de día en día, en términos de los productos de subsistencia? No creo aventurado predecir que la sola población ganadera, incluyendo la producción de leche y de carne vale tanto o más que la

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producción de café. En 1968 el valor de la producción cafetera era de $4.070 millones y el de la producción agropecuaria de $27.643 millones. El hecho de que solo en épocas recientes comience a prestársele una atención al renglón de la ganadería por parte del Estado sirve para abonar mi aserto de cómo la preocupación por la balanza de pagos no nos deja ver muchas veces el conjunto de nuestra riqueza.

Por otros aspectos, como desde el punto de vista social, podemos también apreciar la importancia de la agricultura. El mayor problema nacional, al lado del desempleo, es el alza en el costo de la vida. La vertiginosa carestía del mínimum esencial, que las amas de casa llaman el mercado y los economistas “la canasta familiar”, lo constituyen el vestido, los alimentos, el calzado y, en las ciudades, las drogas y los arrendamientos. No obstante, cuanto se diga sobre especulación, acaparamiento y otros términos semejantes, la verdad es que estos fenómenos son propios o solo florecen cuando hay escasez. Cuando hay superproducción, como en el caso del café, lo llamamos retención. Cabe preguntarse, entonces, cómo, si no es en términos agrícolas, puede ponerse un dique al alza en el costo de la vida, estimado hoy en cifras comparables a las de aquellas naciones que llevan la mayor marca en la inflación. Según estadísticas extranjeras sobre el alza en el costo de la vida, vamos de terceros, después de Argentina y de Vietnam. Los trofeos, que no alcanzamos en los Juegos Olímpicos de Munich, los estamos ganando en los estadios de la vida cara.

LAS OBSESIONES HACIA OTROS SECTORES

Muchas son las razones para explicar la insuficiencia crónica de la producción

“SI POR LAS VÍAS DE LA REFORMA NO SE PROCURA EL MEJORAMIENTO EN LA TENENCIA DE LA TIERRA, NO ES IMPOSIBLE QUE LOS PROPIETARIOS ACABEN PERDIENDO SUS FUNDOS SIN NINGUNA CLASE DE COMPENSACIÓN. LAS REVOLUCIONES NO SE HACEN INDEMNIZANDO A LAS CLASES DESPLAZADAS”.

agrícola. El año pasado fue el invierno. En 1936, el temor a la ley de tierras. Hace 40 años, el éxodo de los campesinos, atraídos por las obras públicas de la administración del General Ospina, que obligó a dictar la ley de emergencia para importar alimentos. Lo cierto es que la agricultura se ha visto sometida a un tratamiento de disfavor, no obstante, la importancia que, como lo acabo de destacar, tiene en la vida nacional. Disfavor que se manifiesta, según las distintas épocas, por la obsesión oficial con determinado sector.

Cuando Colombia era un país minero, en la época de nuestros abuelos, la poquísima intervención del Estado se reducía a proteger y estimular este sector. Es un episodio ya olvidado de nuestra historia patria el hecho de que nuestras exportaciones eran principalmente mineras y el de que en años como el de 1930, importamos la quinta parte de nuestros productos agrícolas, que hoy producimos con una población cuatro veces mayor.

Vivimos ahora –y yo lo celebro– la era de las exportaciones. Mientras un ciudadano opte por exportar tiene abiertas las puertas del crédito y el apoyo oficial, en forma que explica ampliamente el auge de esta rama de la actividad nacional. Prefinanciación, crédito barato, subsidio de exportación, en la forma del CAT, una constante tasa diferencial del cambio, oficinas en el exterior como Proexpo, prestando ayuda a nivel local para conquistar mercados en varios continentes.

El interés del capital que puede obtenerse para la industria de exportación, merced a las disposiciones de la Junta Monetaria y a las facilidades de los proveedores extranjeros, llega al 8 %, mientras el interés del

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Crédito para la ganadería o la industria para consumo nacional es del doble o, cuando se llega a los préstamos extrabancarios, del triple, o más.

Tratándose de la agricultura no es únicamente la tasa de interés que figura en uno de los parágrafos del respectivo contrato, sino que es necesario contabilizar, entre los gastos que lo aumentan la supervigilancia de los agrónomos y la obligación de invertir un porcentaje de ciertos préstamos en mejoras cuya rentabilidad no tiene carácter inmediato.

Por otra parte, la protección industrial, tratándose de los insumos agrícolas, distintos de la maquinaria pesada, como son los abonos, herbicidas, pesticidas, etc., obliga a los agricultores a recargar sus explotaciones con el consumo forzoso de artículos muchas veces más costosos que los que antes se importaban y, peor aún, de inferior calidad cuando no de probada insuficiencia. Sería pertinente considerar la posibilidad de ir rebajando la protección, que ha creado verdaderos monopolios para estos productos, a medida que la industria doméstica vaya consolidándose y pueda vender sus productos a precios de niveles internacionales.

Por último, la intervención de funcionarios y empleados públicos, con conocimientos teóricos, pero sin experiencia en el campo, entorpece frecuentemente la tarea del agricultor. Si existe algo probado en materia de agricultura, como viene sucediendo en Cuba, es la imposibilidad de alcanzar igual productividad con cultivadores que se sienten empleados públicos y con empresarios privados.

“LA VERTIGINOSA CARESTÍA DEL MÍNIMUM ESENCIAL, QUE LAS AMAS DE CASA LLAMAN EL MERCADO Y LOS ECONOMISTAS ‘LA CANASTA FAMILIAR’, LO CONSTITUYEN

EL VESTIDO, LOS ALIMENTOS, EL CALZADO Y, EN LAS CIUDADES, LAS DROGAS Y LOS ARRENDAMIENTOS”.

¿QUIÉN HARÁ LA REVOLUCIÓN VERDE?

Otro impacto del futuro será la llamada “revolución verde”. La multiplicación insospechada de los rendimientos agrícolas como consecuencia de las nuevas variedades de semilla, de los abonos y de los fungicidas de más alta eficacia. El gran dilema colombiano será el de si tal revolución se implantará en nuestro suelo a través de la empresa privada o de las agencias del Estado. No creo que la respuesta se encuentre en ninguno de los dos extremos. Siempre será necesaria la vigilancia y la cooperación del Estado, particularmente, para evitar una monumental desorganización de las gentes que dependen de la agricultura. No contamos, por otra parte, ni con los recursos ni con la experiencia para que estos frutos de bendición de la creatividad humana, como son las nuevas técnicas agrícolas, puedan beneficiarnos en gran escala, sino a través de empresas privadas.

En el mismo orden de ideas, el problema del riego y de la desecación desempeñarán papel primordial, para recuperar porciones del territorio nacional hasta hoy desaprovechadas. De ahí que yo haya insistido, en forma constante, en la necesidad de desvincular del Incora las obras de infraestructura hidráulica. Al lado del Incora, dotado con recursos propios para resolver el problema social agrario, debe existir un ministerio o un instituto de recursos hidráulicos, con presupuesto propio, que termine y corone las obras emprendidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, donde quiera que ello se justifique. Error imperdonable sería abandonar las obras en proceso de ejecución, que contribuirán a incrementar nuestra productividad agraria.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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REFORMA AGRARIA Y AGROEMPRESA

El tema de la reforma agraria es quizás aquel que divide más hondamente a los colombianos. Supera las fronteras políticas y las rivalidades regionales. Difícilmente se encuentran dos personas que coincidan totalmente en la apreciación de este tópico. Tan próximo como he estado yo de las ejecutorias del presidente Lleras Restrepo durante su gobierno, aún no suficientemente apreciadas por la totalidad del país, tengo que confesar, honestamente, que no coincidimos enteramente como ocurre entre todos los colombianos, en algunos aspectos de la cuestión agraria, como es el que acabo de mencionar respecto de la desvinculación del problema de los recursos hidráulicos y la solución del problema social agrario.

El uso del azadón y del estiércol por cuenta del patrono, a través del peón, era igual al del uso de los mismos elementos por el propio peón, con indudable beneficio para este último, al entregarle su parcela. En nuestros días, las explotaciones, principalmente aquellas que pudiéramos calificar de agroindustriales no revisten las mismas características, demandan capacidad empresarial, crédito en abundancia, conocimientos de orden técnico, selección de semillas y de insumos. Y, si es cierto que se puede subdividir la tierra que hoy es un elemento en ocasiones menos valioso que la propia cosecha, no se puede hacer otro tanto con la capacidad empresarial o crediticia o con los conocimientos técnicos, porque quedarían con lo menos, que sería la tierra, los campesinos.

Del mismo modo, sobre la agricultura de subsistencia, localizada principalmente en las laderas, como también ocurre con el café, constituye una gran desviación de

“SIEMPRE SERÁ NECESARIA LA VIGILANCIA Y LA COOPERACIÓN DEL ESTADO, PARTICULARMENTE, PARA EVITAR UNA MONUMENTAL DESORGANIZACIÓN DE LAS GENTES QUE DEPENDEN DE LA AGRICULTURA”.

criterio pensar que se trata, como ocurrió hace muchos años, de latifundios, cuando, por excelencia se trata de una explotación minifundista, en proporciones que se agravan cada día. Otros productos, que yo he calificado de agroindustriales, con excepción del arroz, como son el algodón, el azúcar, el ajonjolí, la palma africana, no pueden ser explotados en pequeña escala y sería necesario concebir las formas de organización y tenencia que permitan un mayor ingreso para los campesinos con un moderno criterio de empresa.

No es menos cierto por ello la existencia de un problema social agrario, que se explica por las relaciones entre la población y el territorio. Este último sigue siendo el mismo, mientras la población aumenta al duplicarse cada veinte años. Dando por cierto que existen los agitadores, que hay errores de diagnóstico, que se han presentado fracasos en la ejecución de una política de dotar de tierra a los campesinos, no podemos cerrar los ojos ante la realidad.

PROPIEDAD E INGRESO RURALES

La distribución del ingreso en Colombia está entre las más inequitativas del mundo. Y dentro del país la distribución del ingreso es más inequitativa en el sector rural que en el urbano. Mientras que en 1964 el 10 % de la población urbana con mayores ingresos recibía el 40,5 % de los ingresos totales del sector urbano, para el sector rural el 10 % con ingresos superiores recibía el 51 % de los ingresos totales del sector rural. La distribución del ingreso en el país está relacionada con la mala distribución de las oportunidades de la educación, el nivel de desempleo, la tasa de crecimiento demo-

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gráfico y la mala distribución de la propiedad. En el sector rural este último factor, la distribución de la propiedad, es un determinante de la distribución del ingreso.

La mala distribución de la propiedad determina una mala distribución del ingreso. Esto ocurre en mayor grado en una sociedad como Colombia que en una sociedad industrial madura como Suecia o Inglaterra. En Colombia las rentas de trabajo representan apenas la mitad (aproximadamente) del ingreso total correspondiéndole a rentas de trabajo la otra mitad. Por tanto, si el capital está mal distribuido, la distribución del ingreso quedará afectada negativamente en una proporción considerable. En una sociedad industrial madura en la que las rentas de trabajo constituyen la mayor parte del ingreso total, una distribución inequitativa del capital afecta menos fuertemente la distribución global del ingreso.

No podemos poner en peligro lo que yo he llamado esa coraza de nuestra economía frente a la escasez de divisas, que es nuestro autoabastecimiento agrícola. Ni los propietarios ni los campesinos, dentro de la composición de las fuerzas políticas de Colombia, van a poder imponer en muchos años una solución extrema. ¿No será posible encontrar una vía media, a los colombianos, entre el socialismo y el capitalismo que permita trabajar a unos y otros, en lugar de un forcejeo que solo crea incertidumbre?

Sobre cuatro cuestiones esenciales va a ser necesario ponerse de acuerdo: a) la forma de aligerar los procedimientos legales para la expropiación de los predios, definiendo qué se entiende por “adecuadamente explotado” y limitando el derecho de exclusión según la clase de cultivos; b) fijar la cuantía y la forma de pago compensatorio

“UNA POLÍTICA AGRÍCOLA: ESO ES LO QUE NECESITAMOS. PARECERÍA QUE ES UN POCO TARDE PARA PENSAR EN ELLO, QUE EL PAÍS HA ENVEJECIDO SIN HABERLA TENIDO, QUE SE HA ACLIMATADO CON LA IDEA DE NO TENERLA”.

de las expropiaciones; c) obligar a todos los colombianos a participar económicamente en la solución de un problema que no es exclusivo de un solo sector sino que es nacional; d) establecer las formas de organización de los campesinos, cooperativas o empresas comunitarias eficientes, que sustituyan a los antiguos propietarios.

No creo que nadie se oponga a una reforma agraria. La paz pública la demanda. La alternativa no está entre el estancamiento y la reforma, sino entre una reforma operante y una que no funcione. Si por las vías de la reforma no se procura el mejoramiento en la tenencia de la tierra, no es imposible que los propietarios acaben perdiendo sus fundos sin ninguna clase de compensación. Las revoluciones no se hacen indemnizando a las clases desplazadas. Puesto que he sido honrado con la invitación a participar en este foro, quiero invitar tanto a los propietarios como a los usuarios, a contribuir a solucionar el problema del campo colombiano con una reforma que funcione.

Una política agrícola: eso es lo que necesitamos. Parecería que es un poco tarde para pensar en ello, que el país ha envejecido sin haberla tenido, que se ha aclimatado con la idea de no tenerla.

HACIA UNA ECONOMÍA DE SUBSISTENCIA

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 95, octubre de 1972.

Esto, claro, no es de ahora. Los colombianos estuvimos, desde un principio, dominados por la obsesión de la subsistencia. Cuando llegaban a una de nuestras costas los primeros pobladores hispánicos, encontraban agua y frutas. Muy pronto tuvieron animales domésticos aclimatados. Eso parecía satisfacer sus anhelos de bienestar. Quedaba el apetito del oro y las piedras preciosas, que era un motor

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recóndito para quienes ya habían resuelto su problema vital y jugaban también, a la suerte, la posibilidad de un encuentro inesperado con la fortuna.

Así se hizo Colombia. Una gran voluntad de subsistencia a sabiendas de la hostilidad del medio circundante, exorbitante y solitario fue ampliando el ámbito de la colonización. Saber estar, seguir viviendo eran los móviles comunes. Pobladores llenos de resignación, no exentos de heroísmo. Eran muchas las penalidades que debían soportarse para que la Nueva Granada no fuera una factoría donde los comerciantes llegaran a tratar con los nativos y luego se fueran.

El arraigo de nuestros colonizadores se hizo prontamente provinciano y creó su propio microcosmos. Si se había logrado estar ahí, en los vallecitos boyacenses, en las colinas de Nariño, o acaso en alguna ribera de nuestros ríos cálidos, ya se estaba cumpliendo el destino. La simple subsistencia, así fuera precaria, era un objetivo logrado. Pienso que esta forma vale-rosa, pero de antemano resignada, como se realizó la apropiación económica de nuestro territorio, creó la mentalidad introvertida y sin prospectación que ha dominado todo nuestro desarrollo agrícola.

❯❯ La distribución del ingreso en Colombia está entre las más inequitativas del mundo. Y dentro del país la distribución del ingreso es más inequitativa en el sector rural que en el urbano.

Cómo nos hace de falta que algún día haya una política agropecuaria. Yo no creo que sea una empresa demasiado difícil, ni menos aún, inalcanzable. Porque tener política es tratar de salir de ese acomodo blando ante las circunstancias del presente. Es decir, es una primera actitud de inconformismo con la economía de subsistencia.

Hay hazañas de nuestro desarrollo que pudieron tener la condición de políticas agropecuarias, aunque no fueran plenamente conscientes, por el hecho de que, por lo menos, tuvieron algunas metas: la aclimatación del ganado y del trigo, la explotación de las quinas, las plantaciones de banano, la conquista del Quindío y su desarrollo cafetero. En esos casos hubo propósitos, así fueran circunscritos a cada uno de los campos. Lo importante fue que las gentes creyeron que en cada uno de esos esfuerzos podía haber una esperanza de redención. Era, al fin y al cabo, un anhelo de romper el círculo de la economía de subsistencia, aunque después, por falta de una prospectación nacional, la ganadería, el banano, el café terminaran siendo también unas formas de subsistencia abocadas a la resignación. EC

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UNA VERDADERA POLÍTICA AGRÍCOLA*

Esto es lo que yo me atrevo a proponer: que el país recapacite sobre el desaprovechamiento de su potencial agrícola y construya los organismos capaces de desarrollarlo.

CÓMO NOS HACE DE FALTA QUE ALGÚN DÍA HAYA UNA POLÍTICA AGROPECUARIA. Yo no creo que sea una empresa demasiado difícil, ni menos aún inalcanzable. Porque tener política es tratar de salir de ese acomodo blando ante las circunstancias del presente. Es decir, es una primera actitud de inconformismo con la economía de subsistencia.

Pero una política, claro está, no se configura con tener episódicamente unas metas. No solo importa que estas sean duraderas y armónicas, sino que cuenten con los instrumentos necesarios para alcanzarlas. Y algo que quizás es más importante: que ese conjunto de elementos y metas que aspiran a constituirse en política, tengan una concepción universal. Es en el universo de la problemática económico-social donde se puede obtener el conjunto de soluciones, de prioridades, de recursos y de esfuerzos que deben constituir una política.

Tal vez lo primero, por lo menos en el orden conceptual, es la descripción de aque-

“SABEMOS QUE LA ESTRUCTURA AGRÍCOLA DEL PAÍS Y LA FUNCIÓN ECONÓMICA DEL SECTOR CAMBIA, PERO EMPEZAMOS POR NO TENER UN DIAGNÓSTICO DE LO QUE SOMOS. MEJOR DICHO, HEMOS JUZGADO PARCIALMENTE ESE SECTOR Y LOS HEMOS CONDENADO EN CONJUNTO”.

llo que se desea planificar. Yo no sé si nos hemos detenido suficientemente a pensar en lo que es nuestro país o si, simplemente, porque creemos tenerlo bien sabido, ya hemos perdido de vista sus características y sus peculiaridades. Si definiéramos al país por lo que nos puede brindar internamente y por lo que nos puede significar en los mercados internacionales, ya estaríamos empezando a tener una política.

SOMOS UN PAÍS AGRÍCOLA

Nosotros no nos atrevemos a determinar si somos o no un país agrícola. Parecería que no nos gustara serlo, que tratáramos de disfrazar esa condición que no apetecemos, que parecería no significar nada en nuestros planes de desarrollo. Diríase que lo que queremos es salir de ello, como si fuera una condición vergonzante. No en vano logramos desde hace unos años crear una especie de consenso nacional contra el sector agrícola.

CARLOS

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*Resumen de la conferencia pronunciada en la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) sobre la realidad agraria nacional y las soluciones propuestas.

❯ ÁLVARO GÓMEZ HURTADO Nacido en Bogotá el 8 de mayo de 1919. Abogado, político, diplomático, periodista. Varias veces aspiró a la Presidencia de la República. Fue asesinado en Bogotá el 2 de noviembre de 1995.

ROBERTO

MISAEL

Pero que seamos un país agrícola, nadie lo puede negar. Todavía el 42,8 % de la población colombiana subsiste en el campo; una parte demasiado alta de su fuerza de trabajo (el 48,1 %) vive de las faenas agrícolas; el ingreso de divisas se origina en un 82 % en el sector agropecuario; no es despreciable el hecho de que el 95 % de la alimentación de nuestro pueblo sea producido en el país y que de la agricultura provenga más de la mitad de las materias primas utilizadas por la industria.

Si todo esto es así, no se explica cómo puede ser tan indiferente la opinión pública frente a la planeación del sector agropecuario. Nuestra condición agrícola la encontramos ahí, como un dato, como una circunstancia que padecemos como si fuera una condena o por lo menos como algo que está fuera de todas nuestras posibilidades de dirección. Porque en ese panorama hay elementos altamente favorables y otros que no lo son y todo ello podría alterarse disciplinadamente para obtener resultados siempre crecientes. No es satisfactorio que nosotros registremos simplemente que la participación agrícola en el producto nacional bruto vaya decreciendo (de un 38 % en 1950 a un 29 % en 1967) sin saber si ello es o no un síntoma favorable.

UNA CONDENA INJUSTA

Sabemos que la estructura agrícola del país y la función económica del sector cambia, pero empezamos por no tener un diagnóstico de lo que somos. Mejor dicho, hemos juzgado parcialmente ese sector y los hemos condenado en conjunto. Se ha realizado un fenómeno de generalización que nos ha conducido a una sentencia adversa que, además, tiene la pretensión de ser inapela-

“YO NO SÉ SI NOS HEMOS DETENIDO SUFICIENTEMENTE A PENSAR EN LO QUE ES NUESTRO PAÍS O SI, SIMPLEMENTE, PORQUE CREEMOS TENERLO BIEN SABIDO, YA HEMOS PERDIDO DE VISTA SUS CARACTERÍSTICAS Y SUS PECULIARIDADES”.

ble. Y eso fue lo que hicimos, cuando en lugar de proponer el desarrollo agropecuario, nos empeñamos en castigar sus manifestaciones más visibles, eso fue lo que hicimos cuando en vez de procurar una política nos dedicamos a hacer una reforma.

Ya lo he dicho otras veces: una política agraria comprende muchas cosas. Por ejemplo, un análisis y una ponderación de la dependencia que toda nuestra economía tiene del sector agropecuario; el esquema del desarrollo nacional en cuanto a abastecimientos internos y a las posibilidades futuras de exportación; el examen cuidadoso del ingreso agrario y de su distribución. Todo ello tiene que ser armónico, congruente.

ANÁLISIS PARCIAL DEL INGRESO

Tomar la parte por el todo es un error que no podemos repetir. Sabemos todos que el ingreso agrícola es malo. En términos absolutos, por lo exiguo de nuestra producción; y en términos relativos en comparación con los demás sectores, porque, por lo general, una inversión o un trabajo en el campo son más riesgosos y reproducen menos que una inversión o un trabajo equivalentes en el comercio, la industria o los servicios. Sobre ese aspecto del ingreso tampoco nos hemos preocupado por tener una política.

En cambio, estamos muy contentos de tener una reforma sobre la “distribución” de ese ingreso. Pero tal distribución no la hemos atacado en sus valores absolutos sino con base en supuestos no demostrados. Yo debo declarar que no he encontrado estadísticas suficientes para valorar exactamente cuál es el grado de concentración de ese ingreso. Con datos imprecisos hemos

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llegado a suponer cuál es el grado de la concentración del ingreso. Algo sabemos sobre lo que es la distribución del crédito con destino agropecuario, pero la suma de esos dos datos tampoco da una visión exacta del problema.

Por lo pronto, basta señalar que en ninguna de las series estadísticas se incluye cálculo alguno sobre lo que representa el ingreso no monetario de nuestros agricultores, lo cual no deja de ser un vacío muy grande en un país cuya población tiene, en tan alto grado, una economía de subsistencia.

GANAR O TENER

El problema de nuestro campesino no es solo que no tenga, sino que no gana. Su dignidad, su futuro, dependen más de su capacidad de gasto que de su condición de dueño. Hay una manía fisiocrática pasada de moda, que se empeña en reducir todo el problema a uno solo de sus aspectos: el de la tenencia de la tierra. Y en esa disputa bizantina, que finalmente nos ha conducido a la conclusión de que tampoco el campesino debe ser propietario sino trabajador al servicio de empresas comunitarias del Estado, hemos gastado toda nuestra capacidad imaginativa. Más de diez años llevamos en esa controversia esterilizante.

El campesino no está anhelando aquello que supone que quería. Si pide educación y comunicaciones e higiene antes que la condición de propietario, es porque tiene muy bien sabido que esta última no le garantiza la satisfacción de sus actuales necesidades. El campesino sabe por experiencia lo que apenas nosotros estamos descubriendo a través de la investigación económica: que la distribución de la tierra es un fenómeno

“HAY UNA MANÍA FISIOCRÁTICA PASADA DE MODA QUE SE EMPEÑA EN REDUCIR TODO EL PROBLEMA A UNO SOLO DE SUS ASPECTOS: EL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA”.

lento y tramposo; que la concentración de la tenencia es mayor hoy que cuando empezó la reforma agraria; que distribuye más el ingreso, una política educacional que una parcelación; que se obtienen aumentos reales del ingreso más prontamente con vías de acceso a la vereda y con sistemas organizados de mercadeo que con los halagos de un populismo que no tiene arraigo en la realidad económica del país. Es más: sabe, como también lo estamos descubriendo, que su problema es su propia pobreza, que es extrema, y no la riqueza relativa de los demás.

EL CAMPESINO Y EL PROGRESO

El campesino quiere estar donde hay progreso, porque también mira al futuro. No es cierto que su único amor sea la tierra. Si hay progreso en la ciudad querrá ser ciudadano; si el progreso está en la industria, buscará ser obrero; y si también si hay progreso en el campo, gustosamente seguirá siendo campesino. ¿Por qué no tendría que reaccionar así? ¿Es que no es humano como nosotros?

Para ese 42,8 % de la población colombiana que todavía vive del campo, lo importante es que en el campo haya un porvenir. Si el campo produce, si en el campo se invierte, también habrá allí algo creciente por distribuir, algo de progreso en el que se pueda participar.

EL CAMPESINO Y EL FUTURO

Al debilitar el rigor económico del sector agropecuario estamos creando con nuestros campesinos una subcultura de la pobreza. Antes, cuando la pobreza era general, los pobres agrícolas tenían una equiparación

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de consumos con los pobres urbanos. Cuando la falta de conocimientos era similar en uno y otro campo, las deficiencias educacionales se soportaban mejor no conducían a una discriminación en las posibilidades de redención. Hoy es distinto. Los quehaceres de la vida moderna se están situando fuera del campo. Nada puede haber más duro para un campesino que la comprobación de que su trabajo, su dura brega, está llegando a un punto de obsolescencia; que puede ser reemplazado, que allí donde está, sobra. Se me dirá que el campesino no entiende todavía estas cosas. Y yo digo, porque me consta, lo contrario: que se da cuenta de que el futuro se refugió en otras partes y que él se ha quedado en un proceso de marginización que lo vincula al pasado y lo somete a una irrevocable decadencia.

NUEVO CRITERIO

Esto no tendría que ser necesariamente así. Si pensáramos de distinto modo sobre la condición agrícola de nuestro país, si la miráramos con optimismo y estuviéramos dispuestos a obtener de ella, codiciosamente, todas las posibilidades de desarrollo que nos brinda, nuestros campesinos no estarían ante ese porvenir de angustia.

Porque no cabe duda de que el país puede más en el sector agropecuario, de lo que está consiguiendo. Estamos perdiendo el tiempo. Dejamos pasar unas posibilidades que acaso no vuelvan a estar a nuestro alcance. Nos hallamos como atónitos, sin tener el coraje de decir lo que intuimos y no nos atrevemos siquiera a pensar.

Lo primero consistirá en volver a nacionalizar el tema agropecuario. Es decir, que el problema y sus soluciones deben ser considerados como propios por todos los

“EL CAMPESINO QUIERE ESTAR DONDE HAY PROGRESO, PORQUE TAMBIÉN MIRA AL FUTURO. NO ES CIERTO QUE SU ÚNICO AMOR SEA LA TIERRA”.

colombianos. Se ha hecho un grande esfuerzo para convencernos de que el sector agrario es un gremio. Se nos propone como tal, como si fuera un circuito cerrado, con su problemática exclusiva, con sus propias tensiones interiores y con sus soluciones íntimas. Eso era necesario para cimentar las pretensiones reformistas. Pues bien, lo que corresponde ahora es romper ese marco.

LA UNIVERSALIDAD DEL SECTOR

Cuando hablamos de una política agraria, también queremos significar que queremos recuperar para los campesinos un ámbito universal. Los resultados de una política agraria interesan a todos los colombianos. No es cierto que ella sea una preocupación exclusiva de grupo, de clase o de quienes viven del campo o usan los servicios del Estado en el sector. De la producción agrícola dependen, entre otros muchos factores de desarrollo, dos que son primordiales para el bienestar de todos nuestros conciudadanos: el abastecimiento de víveres baratos en lo interno y la disponibilidad de divisas en lo externo, con las cuales podamos pagar nuestro desarrollo.

En lo que falta de esta década, Colombia debe suplir, mientras incrementa sus exportaciones de artículos industriales, con productos agropecuarios el problemático y acaso decreciente ingreso originado por el café. No se ha encontrado hasta ahora, y si además no se incrementan las exportaciones mineras, ninguna otra forma de mantener un índice tolerable de crecimiento de nuestra economía. La necesidad de exportar debe ser un propósito primordial en cualquier programa que busque el bienestar actual y futuro de los colombianos.

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Y en ese campo no estamos haciendo todo lo que debíamos. Lo que se ha logrado, exportar azúcar, algodón, banano o ganado, es a pesar del reformismo, porque la acción del Estado no ha podido destruir todavía las fuentes de producción de esos renglones. Ya se advierte una preocupación por disminuir los márgenes de beneficio de esas exportaciones, y se propone quitar o reducir los estímulos que por vía general les han correspondido, como si fuese delictuoso que el esfuerzo de crear divisas trajera a quienes lo consiguen una cierta situación de bonanza.

EL ESTADO Y LAS EXPORTACIONES

Para entrar al marco competitivo de las exportaciones es necesario salirse de la falsa creencia de que el sector agropecuario es un gremio. Exportar es ciertamente una empresa. Pero es una empresa en función internacional, que requiere, por lo mismo, un alto grado de solidaridad interior. No me refiero solamente a la habilidad comercial última,

❯❯ Los resultados de una política agraria interesan a todos los colombianos. No es cierto que ella sea una preocupación exclusiva de grupo

consistente en colocar el producto, sino a la noción integrada de la exportación, que obviamente empieza en el momento de decidir qué es lo que se produce para exportar.

El Estado debe planificar para que haya confianza, para que se distribuyan los costos de la infraestructura y para que, por razón del beneficio común del aumento de divisas, se mantenga un adecuado régimen de incentivos.

Pero todo lo demás debe ser un esfuerzo de la nación entera. Se ha demostrado que el Estado solo no puede. No hay siquiera un artículo agrícola producido a través de los organismos oficiales que haya podido venderse fuera de Colombia.

La iniciativa privada sí crea productos exportables. Hasta ahora es la única que lo ha logrado. Y es explicable, porque el Estado es ineficiente, gasta mal el dinero, mantiene improductivas las inversiones en adecuación de tierras y finalmente cambia sus objetivos al vaivén de la burocracia. Si debilitamos la iniciativa privada, nunca habrá exportaciones cuantiosas y continuas en Colombia.

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EXCEDENTES Y CONSUMOS

También nacionalmente debemos cambiar el criterio sobre lo que es la función económico social que cumplen las exportaciones agrícolas. Porque nuestro provincialismo, muestra resignación inconsciente a vivir dentro de una economía de subsistencia, nos llevan a solo concebir la posibilidad de exportar lo que arbitrariamente llamamos excedentes agrícolas.

Yo no sé cuándo se puede ciertamente calificar de excedente un producto, mientras tenemos un país con una dieta infrahumana y todos nuestros índices están afectados por un subconsumo no cuantificado. La concatenación entre las exportaciones y los consumos internos debe ser un elemento regulador que permita la absorción de los fenómenos estacionales de superproducción. Pero no puede existir una subordinación continua de uno al otro campo. Hay tierra en Colombia suficiente para que esto no suceda. Hay una potencialidad proveniente de la todavía lenta apropiación de la tecnología contemporánea, que nos permite confiar en que todo esfuerzo hacia la exportación, que naturalmente disminuiría la oferta, podría ser compensado con un crecimiento sustancial de artículos similares o sustitutivos para el consumo interno. La distribución geográfica del país favorece este doble empeño.

HAY QUE DAR ELASTICIDAD A LA OFERTA

Pero si, además, de acuerdo con el último plan de desarrollo presentado por el gobierno del presidente Misael Pastrana, queremos poner todo el énfasis en la activación de la demanda, lo que resulta indispensable para suplir el doble frente de las exportaciones agrícolas y el abastecimiento de víveres, es provocar ya, des-

EFICIENCIA Y LA DISMINUCIÓN DE CARGAS SOCIALES QUE SE NECESITAN PARA QUE UN ARTÍCULO AGROPECUARIO PUEDA COMPETIR, QUIZÁ SOLO SE CONSIGA A TRAVÉS DE LA EMPRESA AGRÍCOLA PROGRESIVAMENTE TECNIFICADA”.

de ahora, una corriente de inversiones agrícolas capaz de darle a la oferta una elasticidad igual a la que habrá de tener la demanda.

Se necesita crear en el campo una nueva estructuración económica, capaz, por sus atractivos, de provocar una transferencia sustancial de las inversiones hacia ese terreno. ¿Es ello posible a nivel de parcelero o de empresa comunitaria? Ciertamente que sí.

Los efectos sorpresivos de la llamada “revolución verde” prueban que la adopción de tecnología transforma en una o dos cosechas todos los índices de productividad tradicionales. Con precios de sustentación adecuados, mercadeo racionalizado y una política arrojada, tal vez escandalosa, de subsidio a los abonos, no cabe duda de que el abastecimiento interno podría ser satisfactorio, cualquiera que fuese el incremento de la demanda.

Pero, obviamente, eso no basta para producir el volumen de exportaciones que una verdadera política agraria tendría que proponer. La eficiencia y la disminución de cargas sociales que se necesitan para que un artículo agropecuario pueda competir, quizá solo se consiga a través de la empresa agrícola progresivamente tecnificada.

LO QUE SE PUEDE HACER

Y esto es lo que yo me atrevo a proponer: que el país recapacite sobre el desaprovechamiento de su potencial agrícola y construya los organismos capaces de desarrollarlo.

Hay en nuestros valles aluviales más de cuatro millones de hectáreas que podrían industrializarse hasta llegar a una explotación semiintensiva, donde se puede preservar el inventario ganadero del país y

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“LA

provocar su incremento en forma tal que, de acuerdo con estimativos cuidadosos, lograríamos llegar a una exportación de carne, en cuatro años, no inferior a ciento cincuenta millones de dólares. En esas regiones planas y cálidas, me refiero a los valles bajos del Magdalena y del Cauca y a los de los ríos Cesar, San Jorge y Sinú, se puede concentrar un esfuerzo de desarrollo con mejores perspectivas que las que buscan otras naciones en terrenos menos sedimentados, más húmedos y erosionables como la Amazonia. A ello se agrega el hecho de que estudios en curso demuestran la posibilidad de regular, con propósitos de electrificación, los cauces del Magdalena y del Cauca, evitándose así las inundaciones cíclicas y permitiendo la estabilización de caudales con la consecuente regulación del nivel freático de los valles hoy sometidos a encharcamientos y sequías.

PARTICIPACIÓN DE EMPRESAS PRIVADAS

El desarrollo de esas vastas regiones no lo puede hacer el Estado. Eso se demostró con el fracaso de los distritos de riego. Tampoco podría confiarse tan descomunal tarea al esfuerzo individual. Pero es plenamente posible que si estimuláramos la creación de empresas agropecuarias de capital abierto, es decir, de suscripción libre, ellas conseguirían el volumen de producción y el nivel de precios adecuados para la competencia internacional.

Esas empresas tendrían que estar no solo fuera de la acción persecutoria del Estado, sino abiertamente estimuladas por este. La transferencia de la capacidad de inversión que ellas necesitarían se podría lograr me-

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 95, octubre de 1972.

diante la suscripción voluntaria de acciones por los contribuyentes del impuesto de renta, con parte de los impuestos que les corresponda pagar, como se hizo en Colombia cuando fue preciso salvar a Paz del Río y como se está haciendo en el Brasil para obtener el desarrollo de la región depauperada del Nordeste y de la zona selvática del Amazonas.

La importancia de un reconocimiento de la empresa agrícola como factor de progreso, no es necesario ponderarla. Sería una invitación al país para entrar por un franco camino de desarrollo, que por primera vez en mucho tiempo significaría un intento para salirnos, nacionalmente, de nuestra tradicional resignación ante la economía de subsistencia.

Yo me atrevo a decirlo: se nos ha escamoteado el desarrollo agrícola del país. Teníamos derecho a ese desarrollo y hemos sido burlados. ¿Y de quién es ese derecho escamoteado? ¿De los gremios agropecuarios? Ciertamente que sí. Pero ese derecho pertenece mucho más a los trabajadores del campo, que progresan o decaen con el progreso y la decadencia del sector. Y, finalmente, ese derecho escamoteado nos pertenece a todos porque al debilitarse el componente agropecuario de nuestra economía todos hemos sufrido, hemos dejado de crecer, de exportar, de mejorar la dieta, de ensanchar consumos, de perfeccionar las técnicas. Se ha cumplido la sentencia latina: “el tiempo huye irreparablemente”. Su desperdicio no es reversible. Pero, en cambio, si tenemos el arrojo de buscar grandes metas, metas cuya magnitud nos parezca inalcanzable, podremos recuperar las oportunidades perdidas y crear muchas más. EC

ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

MISAEL PASTRANA BORRERO

LOS GRUPOS PRIVADOS ANTE EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL*

Hay momentos en la historia de los pueblos en que la tranquilidad del orden se rompe para abrir las compuertas a la fiebre inquieta de las transformaciones.

COLOMBIA ATRAVIESA UNA ETAPA DE SU TRANSFORMACIÓN cuyas causas y factores múltiples en el orden interno se manifiestan especialmente en el ámbito de las relaciones económicas para extenderse a toda la estructura social. Lógicamente el advenimiento de la era industrial, por la introducción de la técnica y los cambios en el proceso de la producción, se tiene que reflejar en nuevos módulos de vida y en profundas modificaciones en el campo social, económico y político. A ello se agrega, desde luego, la fuerte expansión demográfica, la presión en la demanda de empleo por las gentes, y la exigencia de un acelerado desarrollo conlleve una actuación pública y privada más decidida en los remedios a los problemas que nos apremian.

Y al estudiar las situaciones que confrontan pueblos como el nuestro, no se pueden dejar de considerar circunstancias de tipo ideológico, especialmente las influencias de pensamiento que han operado en el pasado y están

“EL SISTEMA ECONÓMICO Y SOCIAL DEL ÚLTIMO SIGLO Y COMIENZOS DEL PRESENTE HABÍA VENIDO SIENDO DETERMINADO POR DOS CORRIENTES DOCTRINALES OPUESTAS: EL INDIVIDUALISMO CAPITALISTA DE UNA PARTE Y EL SOCIALISMO MARXISTA DE OTRA”.

actuando en el presente sobre las mismas. El sistema económico y social del último siglo y comienzos del presente había venido siendo determinado por dos corrientes doctrinales opuestas: el individualismo capitalista de una parte y el socialismo marxista de otra. A finales del siglo XIX, frente a estas dos fuerzas encontradas surge, con vigoroso énfasis, la doctrina social católica que condiciona las soluciones sociales a la superación del juego de la simple ocurrencia y a la instauración de una economía sabiamente ordenada, acorde con el principio superior de la justicia social. La primera Encíclica de este carácter, la Rerum Novarum de León XIII, aparece precisamente en 1891, cuando las tensiones se habían agudizado al máximo por el apogeo del maquinismo y el surgimiento de la gran empresa, que empezó a ocupar multitudes crecientes e inmensas de operarios. Coincidió con el momento en que la Revolución Industrial se consolidaba, alimentada por una mal entendida libertad económica confiada a la

CARLOS

*Resumen de su intervención en el ciclo de conferencias organizado por Acción Cultural Popular, con motivo de las conclusiones de la Conferencia Episcopal.

❯ MISAEL PASTRANA BORRERO

Nacido en Neiva el 14 de noviembre de 1923. Fallecido en Bogotá el 21 de agosto de 1997. Abogado, político conservador, diplomático. Fue presidente de la República de 1970 a 1974.

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suerte de las simples aspiraciones individuales, que desencadenó dolorosas consecuencias sociales. Dando paso al gran conflicto entre el capital y el trabajo, que a su vez convirtió a la sociedad en un estadio de intereses antagónicos y pugnaces. Se respiraba una atmósfera que parecía no tener más alternativa que el fortalecimiento de las categorías más poderosas con prejuicio de unas clases trabajadoras sin esperanzas de mejora material o cultural, o bien la subversión, sangrienta del orden imperante con miras a instaurar el paraíso de la dictadura del proletariado. El documento pontificio, distante por igual del pensamiento liberal y del marxista, entra a la defensa de las clases pobres para proteger sus derechos y buscar la elevación de sus vidas, desplazando el concepto de la lucha de clases que estaba llevando de manera irremediable al desbordamiento de la cuestión social.

A través de las posteriores Encíclicas, enunciadas entre 1891 y 1962, que coinciden con diferentes momentos de la evolución de la economía contemporánea, la doctrina social católica ha demostrado que si bien se mantiene fiel a los principios inmutables del mensaje cristiano, tiene el poder de actualizarse ante las situaciones históricas concretas. En todos los documentos sociales de la iglesia aparece una íntima ligazón y es así como, haciéndose intérprete de los asuntos que inquietaban a su época, Pio XI en el Quadragésimo Anno, habla ya de la necesidad de cambios institucionales, que más tarde se han denominado reformas de estructuras: señalando los límites de los poderes decisorios que afectan las relaciones entre todos los que participan en las importantes determinaciones de naturaleza económica, como son el sector público, los dirigentes de empresa y las fuerzas sindicales.

Los tremendos impactos que la economía ha sufrido después de la segunda conflagración mundial en virtud primordialmente del acelerado progreso técnico han tenido como efecto contradictorio el de más patente, especialmente en los países atrasados, hondo

desequilibrio entre las demandas mínimas de su población y los recursos disponibles para atenderlas. En ese documento admirable que es la Mater et Magistra, que tan honda repercusión ha tenido en todos los ámbitos del mundo y que ha despertado las dormidas conciencias de las actuales clases dirigentes, se convoca una política dirigida a atenuar las diferencias entre las clases y los sectores, restableciendo como la clave sustantiva de la sociedad contemporánea la defensa de la persona humana.

Ese texto de contenido sublime analiza el acercamiento de las clases con miras al supremo bien común y se anticipa a demandas que se atenúen las diferencias entre los medios agrícolas y los sectores industriales, requiriendo orientar hacia las zonas rurales servicios públicos y fórmulas de bienestar, para impedir que la inferioridad de su existencia siga impulsando el éxodo campesino. Aboga porque la industrialización no vaya acompañada de los penosos fenómenos que sellaron las primeras épocas de la revolución industrial, humanizando las relaciones en la empresa y consolidando los sistemas de seguridad social. Y finalmente, al mismo tiempo que pide reducir los desequilibrios entre las regiones en el mismo marco nacional, no olvida la comunidad que rige los destinos de los pueblos, y aboga por una cooperación internacional, para que aquellas naciones que han quedado rezagadas en el camino del mejoramiento logren sin adicionales traumatismos acelerar el proceso de su crecimiento.

Formamos parte de un mundo en crisis y de una civilización en conflicto, y las circunstancias nos están colocando cada vez más en el centro de la tensión, ya que la guerra fría se ha venido moviendo del sitio distante donde se libraba la contienda para aproximarse a nuestras propias fronteras geográficas.

Si queremos ser sinceros en la expresión de nuestro pensamiento, debemos reconocer que en Colombia, al igual que en estas tres cuartas partes de la humanidad que forman

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“NO HAY ORGANIZACIÓN

SOCIAL QUE PERSISTA SI NO SE FRENA SIMULTÁNEAMENTE EL EXCESO DESBORDADO DEL PODER Y EL CHOQUE DE LOS EGOÍSMOS PARTICULARES”.

el llamado Tercer Mundo, no menos del 80% de la población tiene un nivel de vida muy inferior al mínimo aceptable calculado por sociólogos y economistas.

Es apenas natural que esa inmensa masa de población tradicionalmente frustrada, engañada y sin ilusiones ya que con el paso del tiempo en muy poco han sido atendidos sus desequilibrios y sus injusticias, tenga una tentación por las soluciones extremas, y se entusiasme con el llamado a movimientos revolucionarios, que desgraciadamente fallan por la ausencia de una responsabilidad constructiva, pues reducen sus planteamientos a la equivocada. hipótesis de que, con el simple espectáculo de la destrucción del injusto orden existente, surge como por encanto un orden distinto. Error este que bien puede conducirnos a una trágica aventura, ya que es un negativismo a ultranza que se limita a ofrecer destruir, sin presentar alternativa alguna para el tránsito hacia una sociedad nueva.

Pero también es evidente que así como surge en tantas mentes una tentación revolucionaria, un poco anárquica y angustiada por otro lado el temor está llevando a muchas personas a una actitud igualmente negativa, y es la del anticomunismo, que no consiste en la respetable y necesaria postura ideológica de oponerse a tal doctrina, sino en causar a todo lo que implique justicia, cambio, modificaciones de situaciones tomadas, desmontar posiciones de privilegio, hacer una distribución distinta o instaurar el sentido de la solidaridad, como expresiones o modalidades identificables con el comunismo. Esa no es ni puede ser la actitud del pensamiento cristiano ante el problema, ni ha sido en ningún momento el criterio que ha inspirado a la iglesia en su lucha sin tregua contra el materialismo marxista, porque es un estado en el que se divisa una raíz egoísta de satisfacción o complacencia con lo existente.

La determinación del católico frente al comunismo debe estar muy lejos de ser simplemente negativa, así como tampoco puede

“AL ESTADO LE CORRESPONDE PROMOVER, INTEGRAR, DIRIGIR, PERO SIN LLEGAR A ABSORBER O DESTRUIR A LOS MIEMBROS DEL ORGANISMO SOCIAL Y, A SU VEZ, A LOS PARTICULARES LES CORRESPONDE TAMBIÉN PONER SUS FUERZAS SIN EGOÍSMOS AL SERVICIO DEL BIEN COMÚN”.

llegar a confundirse con este tipo de “progresismo” que ha invadido ciertos ambientes europeos y de Latinoamérica preferencialmente, que se acomoda a creer que dicha ideología es una etapa necesaria en el curso de la historia y que, por lo tanto, hacia ella fatalmente tenemos que precipitarnos.

Por eso en este conflicto de ideas, de principios y de sentimientos en que la humanidad parece verticalmente dividida, no podemos resignarnos a la fácil posición de repudiar el comunismo, y al negar sus doctrinas pensar que en esa forma hemos cumplido las obligaciones que nos incumben. Lo esencial es modificar la miseria que ha invadido nuestro cuerpo social y que es tan peligrosa como el comunismo, porque casi siempre es precisamente el fermento que hacia él conduce. Lo que tenemos que hacer es comprometernos en un proceso de objetivos manifiestos, en un trabajo constructivo, en realizaciones positivas para quitarle a esa doctrina sus pretextos; cambiar la demagogia vana por obras al servicio de nuestro pueblo; las promesas innocuas por hechos auténticos; superar definitivamente los odios partidistas para entregarnos a implantar un “orden de justicia” como afirma el documento del Episcopado.

La debilidad en la lucha contra las tendencias extremas es en parte resultado de nuestra propia debilidad e inacción, y si nuestra sociedad es llevada a un callejón sin salida, es también porque la tesis que la han inspirado la han colocado de espaldas a la justicia, cuando en la doctrina social de la iglesia tiene las respuestas adecuadas para sortear su atraso y su injusticia.

Hay momentos en la historia de los pueblos en que la tranquilidad del orden se rompe para abrir las compuertas a la fiebre inquieta de las transformaciones. Y es en estas circunstancias, no obstante las mismas contradicciones que encierran, cuando pueden surgir las mayores oportunidades de acción y cuando el vínculo creador de energías sociales siente más la necesidad de sumar voluntades que

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MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

comprometan a la sociedad en nuevas empresas y programas que la liberen del estancamiento en que se encuentra, llevándola hacia una perspectiva que complete oportunidades diferentes.

Esta comunión de anhelos y propósitos orientados hacia realizaciones y proyectos concretos, obliga a hacer de la política un diálogo en que los gobernantes deben oír, atender los movimientos disímiles de la opinión, pero comprometiéndose a fijar las metas y señalar las vías políticas, sociales y económicas adecuadas para alcanzarlas.

Y por ser precisamente la política moderna un diálogo, es por lo que la gestión en el ámbito económico y social no se puede entender como una función o una carga privativa del poder público, sino que, por el contrario, ella debe ser la resultante de la acción ordenadora del Estado y de la presencia de la iniciativa privada en busca del interés comunitario. Y difícilmente puede existir un concepto que se haya incorporado más honradamente en el anhelo de los pueblos nuevos, que el desarrollo, palabra que ha dejado de ser un término común para convertirse casi en un afán obsesivo de una corriente numerosa de la población. No pretendo, dentro del espacio de por sí limitado de una charla, entrar a analizar las facetas que determinan que el desarrollo sea para todos una inmodificable prioridad en nuestras inquietudes. Pero sí cabe mencionar un punto que ha sido tema de meditación en pasadas semanas y es de la velocidad y la dinámica con que nuestra población viene en aumento, y que implica que mientras hemos requerido todo el curso de nuestra existencia como nación para alcanzar la población actual, en virtud de la tasa demográfica presente ella será doblada en el lapso cortísimo de los 20 años venideros.

Esto significa que en tan corto tiempo tendremos que estar en capacidad no solo de alimentar, educar, y dar vivienda a la población de hoy, sino también a ese volumen creciente de nuevos seres. Y crear igualmen-

“ESTA COMUNIÓN DE ANHELOS Y PROPÓSITOS ORIENTADOS HACIA REALIZACIONES Y PROYECTOS CONCRETOS, OBLIGA A HACER DE LA POLÍTICA UN DIÁLOGO EN QUE LOS GOBERNANTES DEBEN OÍR, ATENDER LOS MOVIMIENTOS DISÍMILES DE LA OPINIÓN”.

te oportunidades en el campo, la industria y los servicios, para absorber en trabajo útil esa nueva fuerza laboral, si no queremos que comience su vida en la tremenda angustia de la frustración y el ocio.

Pero, además, este impresionante desenvolvimiento demográfico, da origen a un hecho que si bien encierra posibilidades insospechables, también puede representar para el país motivos adicionales de tensiones y conflictos, y es la circunstancia de que, de acuerdo con estadísticas aproximadas, cerca del 48 % de nuestra población actual es menor de 18 años. Este dato en sí frío, para mí ha sido siempre motivo de reflexión, pues tengo la impresión de que el país no se ha detenido a meditar lo que significa que 8 o 9 millones de colombianos integran ese núcleo de generación joven. Son personas que han nacido en medio de la más violenta pugna de los partidos y a quienes les ha correspondido ser espectadores del más tremendo drama ideológico y de la conmoción misma de nuestras vulnerables estructuras.

Pero para que el desarrollo sea realmente un ideal nacional, una tarea “que rompa la inercia de tantos frentes a la urgencia del mismo”, como dice el documento Episcopal, no se puede llevar a cabo en el vacío, sino en una matriz que contenga valores sociales que le den al crecimiento persistencia y continuidad necesarias, porque el proceso del progreso no es exclusivamente económico; es la sociedad entera la que cambia y se pone en movimiento.

El desarrollo, en su moderna concepción, está indisolublemente vinculado con la justicia social, y solo en esta forma se puede elevar a ser una empresa de dimensiones nacionales. La riqueza de un pueblo no se puede medir, únicamente, por la abundancia de bienes, pues lo que se persigue es una política de bienestar en que a través de la mejor distribución de los mismos logren ser partícipes todas las clases sociales.

ECONOMÍA COLOMBIANA

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MISIÓN COORDINADA

Esta búsqueda del bienestar social, por lo demás, tiene que responder a una misión coordinada del poder público con la iniciativa privada, actuando cada uno dentro de las esferas respectivas de su motivación.

El hecho es que el ámbito propio de la actividad social y económica solo se perfecciona con la presencia paralela del Estado y de la voluntad ciudadana, dentro de definidos límites de competencia y de claras responsabilidades en cuanto a las exigencias del momento.

Al Estado le corresponde promover, integrar, dirigir, pero sin llegar a absorber o destruir a los miembros del organismo social y, a su vez, a los particulares les corresponde también poner sus fuerzas sin egoísmos al servicio del bien común. El impulso al desarrollo “implica la participación de todos los ciudadanos”. Nos recuerdan los obispos colombianos, y más en un país pobre con necesidades múltiples e inmediatas.

Incuestionablemente, uno de los signos de la época es la manifiesta tendencia hacia la solidaridad social, que exige la cooperación de los individuos y las clases en la ingente tarea de construir una sociedad realmente humana. Esto hace que las realizaciones de carácter colectivo que comprometen el espíritu nacional, muy difícilmente puedan ser logradas individualmente y requieren en cambio la conciencia de que solo cooperativamente es posible construir un orden social, y que solo mediante la conjugación de esfuerzos se pueden atender los complejos problemas que configuran la situación presente.

El proceso económico logra su armonía en la coincidencia entre la libertad que demanda la iniciativa personal y la solidaridad colectiva, pues sin la presencia creadora de la persona, el cuerpo social se estanca, pero sin la necesaria cohesión que surge del entendimiento de los grupos, el hombre individualmente considerado está condenado al fracaso.

La encíclica Mater et Magistra, al acoger un análisis extenso sobre la función de la ini-

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 76, septiembre de 1965.

ciativa privada en relación con el orden económico y social, dice, según la sabia expresión del Pontífice que esta tiene la misma manifestación “si el hombre actúa por sí solo, cuanto si lo hace asociado con otros para el logro de los fines comunes”.

De modo que lejos de reforzar el individualismo solitario y aislado, el documento contempla la integración creadora del hombre, mediante el ejercicio de su actividad a través de entidades que le dan contextura a la comunidad política. Allí está la base para superar ese enfrentamiento de hombre y Estado que forma el credo del liberalismo clásico para abrir el paso hacia una estructura social de tipo pluralista que lleve a la armonización entre la intervención de los poderes públicos y los deberes de los entes privados.

“A MEDIDA QUE LAS FUERZAS SOCIALES SE CONSOLIDAN Y QUE LOS ESTADOS COMIENZAN A SUPERAR LAS SITUACIONES DE MISERIA Y PENURIA, LA INTEGRACIÓN NACIONAL SE REALIZA CON MENORES DIFICULTADES Y LOS ANTAGONISMOS SE COMIENZAN A DEBILITAR”.

No hay organización social que persista si no se frena simultáneamente el exceso desbordado del poder y el choque de los egoísmos particulares. Es en la compresión recíproca, en la intercomunicación de Estado y sectores, de gobernantes y gobernados, como se obtienen unas instituciones que además de ser estables le den piso al entendimiento que el país requiere.

Si se sigue el itinerario que han conformado las sociedades contemporáneas se puede fácilmente concluir que a medida que las fuerzas sociales se consolidan y que los Estados comienzan a superar las situaciones de miseria y penuria, la integración nacional se realiza con menores dificultades y los antagonismos se comienzan a debilitar. Es innegable que en la honda diferencia entre los anhelos de un pueblo y la escasa posibilidad de satisfacerlos se encuentra uno de los móviles más poderosos para la insatisfacción y el afloramiento de toda clase de conflictos, y que cuando el avance de las naciones va acercando la posibilidad de atender el ansia de mejoramiento de las clases, las radicales líneas del descontento tienden a desaparecer y la lucha social presenta contornos menos radicales. EC

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MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

ROBERTO ARENAS BONILLA

AHORRO Y DESARROLLO*

Para promover el desarrollo económico y el bienestar social que busca el Plan de Desarrollo, se necesita un acuerdo, un consenso de las fuerzas sociales e institucionales del país.

EN PRIMER TÉRMINO, conviene resaltar la positiva contribución del expresidente Carlos Lleras Restrepo al poner como tema fundamental de estudio, análisis y discusión nacional el Plan de Desarrollo. No podría ser de otra manera ya que él, como pocos colombianos, es consciente de la importancia que este documento representa para el país, especialmente a raíz de la Reforma Constitucional de 1968.

No dudo en afirmar que el doctor Lleras acoge, con naturales reservas, el nuevo Plan de Desarrollo porque, como él mismo lo dice, “no consiste tan solo en el crecimiento global del ingreso, sino también en que ese crecimiento vaya acompañado de una mejor distribución”. Y en otra parte de su disertación nos expone las razones por las que le concede particular importancia al documento del Plan de Desarrollo.

“Se trata –nos dice– de un documento importante, merecedor de divulgación amplísima y cuyo estudio en el seno de una comisión parlamentaria les habría mostrado a los congresistas cómo cada frase del proyecto de ley supone la adopción de alternativas controvertibles, pero indudablemente defendidas con hábiles raciocinios”.

“EN ESTA ETAPA NOS ENFRENTAMOS AL RETO DE VER SI EL PAÍS Y SU GOBIERNO ESTÁN PREPARADOS

PARA LLEVAR A CABO LOS CAMBIOS Y AJUSTES QUE NUESTRO SISTEMA REQUIERE CON URGENCIA”.

Yo, así como el expresidente Lleras, confío en que el Congreso Nacional en sus próximas sesiones examine los procedimientos y consecuencias de las medidas que realizará el Plan, como los decretos sobre ahorro y vivienda; y lo que él llama “los compromisos serios entre el Plan de Desarrollo y materias como la reforma urbana, los sistemas de tenencia de la tierra, los gastos públicos y el endeudamiento externo”.

NECESIDAD DE DIÁLOGO

En el prólogo que escribí para el libro Las Cuatro Estrategias, que compendia el plan presentado por el Gobierno nacional a la consideración del Congreso de la República y que próximamente estará a disposición de todos los colombianos, me anticipaba a pensar que en el proceso de la realización del plan se presentaría la mayor controversia. Porque en esta etapa nos enfrentamos al reto de ver si el país y su gobierno están preparados para llevar a cabo los cambios y ajustes que nuestro sistema requiere con urgencia. Asimismo, estoy consciente de que a la planeación nacional le compete

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*Resumen de la intervención del señor director de Planeación, Roberto Arenas Bonilla, en el Foro del Ahorro promovido por el Banco de Colombia y el Grupo Grancolombiano el 23 de mayo de 1972.

Nacido en Bogotá el 23 de octubre de 1928 y fallecido en Bogotá el 27 de junio de 2011. Ingeniero civil, diplomático y político.

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una tremenda responsabilidad en este proceso y que necesitaremos actuar con decisión, pero también con gran cautela.

Para promover el desarrollo económico y el bienestar social que busca el Plan de Desarrollo, se necesita un acuerdo, un consenso de las fuerzas sociales e institucionales del país. Por esta razón, propiciaremos el diálogo abierto sobre los grandes problemas, sobre las estrategias y sobre los mecanismos y organismos que debe establecer el Estado para el feliz logro de las metas perseguidas. Quiero, por consiguiente, afirmar que nos corresponderá desplegar una gran capacidad de diálogo para lograr el acuerdo, sin el cual es muy difícil concebir el éxito en este proceso.

Por esta razón, me complace señalar otra coincidencia con el doctor Lleras Restrepo cuando dice que “va a ser necesario un diálogo más amplio, una más profunda confrontación de ideas”. Porque si bien es cierto que todos los grupos progresistas están más o menos de acuerdo con la secuencia de las cuatro estrategias o programas prioritarios del Plan –acertadamente interpretadas por el expresidente– es necesario definir las diferencias de criterios que puedan existir con otros sectores de la opinión nacional en este sentido.

El Plan de Desarrollo, como nos dice el presidente Pastrana “ha manifestado ya su dinamismo como tema de meditación, de estudio, de controversia de los diversos sectores hasta convertirse en un gran canal de comunicación de la opinión pública”.

PARTICIPACIÓN POPULAR

En el Departamento Nacional de Planeación entendemos que el plan supone una

“SI BIEN ES CIERTO QUE TODOS LOS GRUPOS PROGRESISTAS ESTÁN MÁS O MENOS DE ACUERDO CON LA SECUENCIA DE LAS CUATRO ESTRATEGIAS O PROGRAMAS PRIORITARIOS DEL PLAN, ES NECESARIO DEFINIR LAS DIFERENCIAS DE CRITERIOS QUE PUEDAN EXISTIR CON OTROS SECTORES DE LA OPINIÓN NACIONAL EN ESTE SENTIDO”.

participación cada vez más activa y equitativa de los usuarios en los servicios y programas que contemplan las reformas agraria y urbana; de los ahorradores y usuarios del crédito en los riesgos de la inflación; de los trabajadores en los resultados de la actividad económica del país y en los progresos tecnológicos y culturales; y que los resultados del crecimiento económico se deben orientar prioritariamente hacia las grandes masas humanas que hoy se encuentran al margen del propio crecimiento y de todo bienestar social.

Esta sociedad participante, en busca de condiciones de vida cada vez menos desiguales, implica una serie de políticas económicas, de control e intervención económica y social por parte del Estado que el pueblo progresista de Colombia ha adoptado siempre con entusiasmo dinámico en coyunturas políticas como la presente.

Claro que –como escribía hace poco el expresidente Lleras Camargo– “no se puede, dentro de una democracia ser de izquierda y declarar que todo intento de imponer contribuciones es fiscalismo diabólico”. Y añadía que “no hay otra manera de ir a la sociedad igualitaria sino por esa vía dura, áspera, impopular, pero la única bien conocida si se quiere distribuir el ingreso nacional con alguna justicia”.

Precisamente, la cuarta estrategia del Plan de Desarrollo trata de la distribución del ingreso y busca, como lo dice el proyecto de ley del Plan “el mejor recaudo de los impuestos y evitar exenciones tributarias que favorezcan mayores concentraciones del ingreso, junto con la inversión en servicios esenciales a fin de poder extender y mejorar los programas de educación, salud, recreación y desarrollo social”.

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Es muy posible que la confrontación de los criterios y de las fórmulas necesarias para la implementación del Plan sea la oportunidad para una nueva orientación de las fuerzas sociales del país. La discusión que se ha presentado en torno de los recientes decretos sobre ahorro y préstamos en valor constante parece haber iniciado este proceso. Quizá conviene distinguir entre la posición de quienes plantean –como en el caso del doctor Lleras Restrepo– interrogantes y hacen una crítica constructiva, solicitada por el señor presidente de la República y el Gobierno nacional en general, y quienes puedan llegar a aferrarse a no aceptar nuevas medidas que pueden ser necesarias para facilitar los cambios requeridos.

LOS INTERROGANTES

En relación con los interrogantes que se han venido planteando sobre las recientes medidas de ahorro y vivienda, fueron objeto de cuidadosa consideración durante el prolongado estudio realizado por el gobierno antes de la adopción de las medidas. El señor presidente, al instalar la Junta de Ahorro y Vivienda, se refirió ampliamente a estos interrogantes y yo no tendría nada esencial que agregar a las explicaciones fundamentales, por él dadas. Solo quisiera indicar que

❯❯ “Esta sociedad participante, en busca de condiciones de vida cada vez menos desiguales, implica una serie de políticas económicas, de control e intervención económica y social por parte del Estado que el pueblo progresista de Colombia ha adoptado siempre con entusiasmo dinámico en coyunturas políticas como la presente”.

en el periodo de transición al nuevo sistema adoptado será necesario estudiar cuidadosamente muchos problemas que se irán presentando en el proceso, y por esta razón los decretos prevén una estrecha colaboración entre la Junta de Ahorro y Vivienda y la Junta Monetaria para la adopción coordinada de medidas que corrían posibles distorsiones.

Tal vez sea necesario reiterar las explicaciones sobre dos aspectos de inquietud. El primero tiene que ver con la situación del mercado bursátil. Es conveniente relevar que el debilitamiento en las transacciones de estos papeles viene manifestándose de tiempo atrás y en ningún caso podría achacársele a un sistema que solo hasta ahora se inicia, sino más bien a la inevitable normalización de un movimiento que había sido afectado por un auge temporal. Y en esta materia de competencia con los papeles bursátiles, es posible que los bonos con altas tasas de interés que se vienen lanzando por las corporaciones y empresas privadas, puedan tener un mayor efecto de desplazamiento de recursos que el nuevo sistema de valor constante. De otra parte, la reactivación importante y definitiva de este mercado, solo se logrará cuando la economía colombiana adquiera un gran dinamismo, como resultado de la eficiente utilización de los recursos de producción, como lo contempla el Plan de Desarrollo.

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SISTEMA ESPECIAL DE AHORRO

Pasemos ahora a analizar otros aspectos que se relacionan con las medidas de ahorro. Algunas personas han considerado que la medida fue innecesaria, que lo único que requería era un cambio en las tasas de interés que permitiera que la banca atrayese más ahorro y lo invirtiese en la construcción, y que el Gobierno solo ha creado más burocracia.

Pero es evidente que cualquier persona prefiere mantener sus ahorros en la forma más líquida posible con el fin de poder utilizarlos para una emergencia o para una oportunidad favorable. Esto es cierto para el individuo. Pero para el conjunto de los individuos, siempre que la economía esté creciendo, una parte del ingreso corriente se ahorra y se suma al total de los depósitos. Por consiguiente, se puede esperar que el volumen total del ahorro crezca indefinidamente. Y entre más acelerado sea el crecimiento económico, más rápidamente deberá crecer el ahorro. Si se pueden crear condiciones suficientemente atractivas, la mayor parte del ahorro personal de la comunidad podrá convertirse en depósitos a término. Este ahorro, que en general es permanente y creciente, puede ser invertido sin peligro en préstamos a largo plazo.

La necesidad más urgente, dentro de los préstamos a largo plazo, se encuentra en la financiación hipotecaria de la construcción, cuya falta se refleja en la actual escasez de viviendas y en la pequeña cantidad de empleo generado en el sector. Esta es la razón principal por la que hemos dedicado tanto tiempo y estudio a los mecanismos de fomento y canalización del ahorro.

El fomento y la canalización del ahorro personal juegan un papel de vital im-

“EL FOMENTO Y LA CANALIZACIÓN DEL AHORRO PERSONAL JUEGAN UN PAPEL DE VITAL IMPORTANCIA Y CONSTITUYEN UNA FUNCIÓN ALTAMENTE ESPECIALIZADA EN UNA ECONOMÍA DINÁMICA Y CRECIENTE”.

portancia y constituyen una función altamente especializada en una economía dinámica y creciente. Es bien sabido que el crecimiento del ahorro es un requisito indispensable para el crecimiento de la economía.

FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

Los problemas específicos, como las tasas de interés, los términos y los límites de los préstamos y las cuotas iniciales, son asuntos que deberán ser estudiados por la Junta Monetaria y acerca de los cuales decidirá el presidente de la República, sin embargo, quisiera hacer algunas observaciones que podrían fundamentar la política del nuevo sistema.

En primer lugar, debe quedar claro que el objetivo principal es el “volumen” del ahorro. Las medidas que hoy discutimos no se originaron en un deseo de reformar el sistema de ahorro. Más bien, se ha tratado de generar un gran volumen de ahorro personal y dirigirlo hacia un sector estratégico y específico que funcionará como motor del crecimiento. Se espera que los resultados arrojen un volumen de ahorro y construcción relativamente grande. De no ser así, no se habría justificado una modificación de las instituciones financieras existentes, en vista de la resistencia que crea este tipo de cambios.

INDICADORES SOBRE CONSTRUCCIÓN

Algunos comentaristas han esperado que el Departamento Nacional de Planeación produzca estimativos para 1975 del volumen de ahorro y del área a construirse. Agradezco la confianza que ellos deposi-

ECONOMÍA COLOMBIANA

CARLOS LLERAS RESTREPO 1908 / 1994

ÁLVARO GÓMEZ HURTADO 1919 / 1995

JOHN KENNETH GALBRAITH 1908 / 2006 ANTONIO GARCÍA NOSSA 1912 / 1982 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN 1913 / 2007

tan en la capacidad de este Departamento, pero temo que, en las actuales circunstancias, no es posible hacer ese tipo de proyecciones. No se puede predecir cuál será la proporción del nuevo ahorro en depósitos de valor constante. Tampoco cuál será el valor total del ahorro personal. Solo puedo señalar las posibilidades y las metas.

Tomemos como ejemplo a Israel, que es un país que ha logrado hacer la transición de país subdesarrollado a desarrollado. Es cierto que Israel ha recibido mucha ayuda externa, pero su ingreso de divisas no ha sido de la magnitud del de algunos países ricos en petróleo. Su mayor ventaja ha sido la existencia de recursos humanos altamente capacitados y decididos a sacar avante a su país.

Sin embargo, el hecho de mayor interés para nosotros es que, bajo un sistema de valor constante, se logró un volumen de ahorro que facilitó la construcción de 600.000 viviendas en un tiempo relativamente corto, y con una población de tres millones. Allí, la construcción ha llegado a ser el 10 % del producto bruto, y una tercera parte de la inversión ha generado casi el 10 % del empleo.

¿Qué significaría para Colombia lograr unas cifras equivalentes? Nuestro producto está alrededor de los 150.000 millones de pesos y la población económicamente activa es de aproximadamente 7 millones. Una participación porcentual de la construcción en Colombia, semejante a la de Israel, significaría una inversión anual de 15.000 millones de pesos, y un empleo de 700.000 personas.

Insisto en que no intento hacer predicciones; solo trato de señalar posibilida-

❯❯ Artículo publicado en la edición n.o 93, junio de 1972.

des en términos de lo que se ha logrado en otro país. Estas cifras solo significan una cosa: mayor volumen. El problema es cómo lograrlo. Como primera medida, estamos realizando un cambio institucional necesario que permita ofrecer incentivos al ahorro. El siguiente paso será producir un profundo cambio en las actitudes hacia costos, márgenes y volúmenes.

Pero antes de ampliar este punto, quiero subrayar un hecho sorprendente. Con base en las licencias de construcción de las ciudades más grandes, resulta que no ha habido, virtualmente, ningún incremento en el ritmo del área construida anualmente durante los últimos diez o doce años. Esto, a pesar de que la población, prácticamente, se ha duplicado. Al multiplicar el área construida en diferentes tipos de edificaciones por los correspondientes estimativos de costos, llegamos a un valor de la construcción urbana de unos 1.000 millones anuales en pesos constantes de 1958.

“ES POSIBLE QUE LOS BONOS CON ALTAS TASAS DE INTERÉS

QUE SE VIENEN LANZANDO POR LAS CORPORACIONES Y EMPRESAS PRIVADAS, PUEDAN TENER UN MAYOR EFECTO DE DESPLAZAMIENTO DE RECURSOS QUE EL NUEVO SISTEMA DE VALOR CONSTANTE”.

Estas cifras nos muestran una situación de estancamiento. Es más, si se considera el crecimiento de la población y el ingreso real, significan un retroceso en un campo que debería ser uno de los más dinámicos. Lo que se creyó que era un auge en la construcción en los años 1970 y 1971, resulto ser un simple aumento en los préstamos para un volumen físico relativamente fijo. En vez de concentrar nuestra atención en el área construida, o en el costo deflactado de esa construcción, estábamos observando solamente el comportamiento del valor de los préstamos. A este respecto, se equivocaron aún los observadores mejor informados. Defender tal status quo sería defender una situación nada satisfactoria. EC

ROBERTO ARENAS BONILLA 1928 / 2011

MISAEL PASTRANA BORRERO 1923 / 1997 RAFAEL URIBE URIBE 1859 / 1914 ESTEBAN JARAMILLO 1874 / 1947 EDWIN KEMMERER 1875 / 1945

REFORMAS INSTITUCIONALES PROPUESTAS POR LA MISIÓN KEMMERER

Las recomendaciones de Kemmerer, en materia económica, velaban por profundizar el mercado autorregulador que ya tenía muchos promotores en el país.

EN COLOMBIA, LAS TRANSFORMACIONES INSTITUCIONALES DE LAS PRIMERAS DÉCADAS DEL SIGLO XX se forjaron en un contexto de mayor vinculación de la economía al circuito internacional de capitales con el consecuente –y esperado– aumento de la deuda pública externa. La considerable disminución de ese flujo durante la Gran Depresión propició no solo la sustitución del régimen político conservador por la República Liberal, sino también un movimiento de recuperación de la economía que trajo aparejado el incremento de la deuda pública interna y de la privada, la defensa de la unidad de cuenta y el abandono del patrón oro, así como la adopción de medidas de carácter proteccionista como el control de cambios y la elevación del arancel, todo lo cual significó el desplome del mito del mercado autorregulador.

ÓSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR

PROFESOR

UNIVERSIDADES NACIONAL Y EXTERNADO DE COLOMBIA

Esta modernización institucional de la economía colombiana ha sido asociada a las recomendaciones de la misión de expertos financieros liberada por el profesor Walter Kemmerer en sus dos asesorías (1923 y 1930), en las que se presentaron recomendaciones sobre diferentes tópicos y concluyeron en proyectos de ley tramitados en el Congreso de la República1, entre ellos los de la creación de la Contraloría General y del Banco de la República –BR organizado bajo el régimen monetario del patrón oro–. Igualmente, en el acceso al flujo de capitales internacionales y al financiamiento externo las misiones lideradas por el profesor Walter Kemmerer jugaron un papel de primer orden2 Kemmerer era considerado par de reconocidos economistas como Irving Fischer, John R. Commons y Edwin Robert Seligman, había participado en la misión financie-

1. Los proyectos presentados en la primera visita fueron discutidos por el Congreso en sesiones extraordinarias (Ospina, 1923): Ley 25 sobre estatuto orgánico del Banco de la República; Ley 45 sobre establecimientos bancarios y creación de la Superintendencia Bancaria; Ley 42 organiza la contabilidad nacional y crea la Contraloría General de la República (CGR); Ley 20 orgánica del papel sellado; Ley 34 sobre formación del presupuesto nacional; Ley 36 sobre administración y recaudo de rentas nacionales y Ley 31 que fija el número y la nomenclatura de los ministerios (Arrubla, 1983).

2. “Kemmerer contaba con el apoyo informal del gobierno y de los banqueros de su país para remodelar las instituciones andinas al estilo estadounidense, en consonancia con la política estadounidense de ‘la puerta abierta’ (Open Door Policy), adoptada entre 1920 y 1930 (Drake, 2013, p. 19). En efecto, durante este período se presentó un considerable endeudamiento, el saldo total de la deuda era, en 1926, de $66,4 millones, en 1927 de $137,7 millones, en 1928 de $230,2 millones y en el momento que se inicia la gran depresión el saldo llegó a la suma de $249,1 millones” (Echavarría, 1982, p. 116).

ra de organización monetaria en Filipinas, en la reorganización financiera en México al final de la Revolución y en la creación del Banco Central de Guatemala3; y siendo profesor en Princeton publicó varios textos sobre asuntos monetarios. En ese momento, Kemmerer encarnaba “la sustitución de la hegemonía norteamericana a la hegemonía europea sobre los países latinoamericanos (…) y marca el momento de la génesis del pensamiento neoclásico norteamericano en los inicios del siglo XX” (Gómez, 2008, p. 12). Las implicaciones en el cambio institucional que generaba el desplazamiento de esa hegemonía económica en las solicitudes de crédito externo era conocida por los analistas colombianos del momento, quienes entendían que los capitalistas de Nueva York esperaban que los países fueran manejados como una compañía anónima según los procedimientos que aplicaban en los negocios particulares, que tuvieran la seguridad de que el gobierno prestamista estuviera libre de peligros de guerras y turbulencias y de que los dineros no se invertirían con fines de política interna sino en obras necesarias y provechosas (Lozano, 1922).

Las recomendaciones de Kemmerer en materia económica velaban por profundizar el mercado autorregulador, que ya tenía muchos promotores en el país. Como lo señala Gerardo Molina “eran muchos los que dentro del liberalismo decían con Antonio José Restrepo y Tomas O. Eastman que el libre cambio era la fórmula de salud para estos pueblos” (Molina, 1974, p. 246), corriente de pensamiento que se sintió fortalecida por el concepto de la primera misión Kemmerer y según la cual “todo en la situación económica de Colombia conduce a desear la mayor libertad posible en el comercio internacional. Colombia es rica en recursos naturales, pero pobre en capital para su desarrollo. Su futura prosperidad descansa sobre el progreso de esos recursos” (Molina, 1974, p. 246). Según ese diagnóstico, el país tendría como vocación la agricultura, la ganadería y la minería, pero siendo un país pobre la única manera de lograr el progreso sería obteniendo recursos externos.

TRANSFORMACIONES MONETARIAS

En todas las asesorías de Kemmerer sobresalió la idea de que la confianza en la moneda se establecía a partir del patrón oro, su concepción “mono metalista” era “favorable a ciertos principios de la Real Bills doctrine y obviamente defensor de la teoría cuantitativa de la moneda” (Kemmerer, Meisel, López & Ruiz, 1994, p. 145). Para Kemmerer los mecanismos automáticos del patrón-oro radicaban en el establecimiento estatal del contenido de oro de la moneda, la acuñación en las casas de moneda –sin cobro de señoreaje– de todo el oro que se le ofreciera y la atención de la autoridad monetaria a la relación entre el precio de mercado del oro y el volumen de la producción (Gómez, 2008, p. 227). El asesor norteamericano conocido en el mundo académico como el “doctor de las monedas” participó en los debates a propósito de las reformas del sistema monetario de Estados Unidos a partir de 1910. Tener experiencia en la Reserva Federal de ese país y considerar esa entidad como un punto de referencia le dieron el soporte para elaborar las recomendaciones de la organización del Banco de la República4

Con la presentación de la Ley 45 de 1923, orgánica del Banco de la República, se revivieron algunas diferencias de concepción frente a la banca de emisión que había sido materia de discusión en el pasado. Uno de los principales temas objeto de críticas era la configuración de un banco de bancos, es decir, que hacía sus operaciones con los bancos accionistas y no con el público, de modo que la tasa de interés seguía elevada (Jiménez, 1927, p. 21). Otro punto en debate tenía que ver con la composición de la junta directiva en relación con la estructura del capital. En la estructura orgánica el gobierno tenía acciones tipo A que representaban el 50 % del capital total del BR, los bancos comerciales adquirieron acciones tipo B; bancos extranjeros acciones tipo C y el público acciones tipo D; sin embargo, la Junta Directiva quedó compuesta con nueve miembros: cuatro por los bancos comerciales nacionales, dos por la banca extranjera y tres por gobierno. Algunos políticos y analistas se preguntaban cómo era posible que el gobierno siendo socio mayoritario no tuviera más alta injerencia en la junta directiva.

3. Kemmerer asesoró en materia financiera y bancaria, entre otros países, a Filipinas (1900-1906), México (1917), Guatemala (1919), Colombia (1923), Suráfrica (1924-1925), Chile (1925), Polonia (1926), Ecuador (1926-1927), Bolivia (1927), China (1929), Colombia (1923 y 1930), Perú (1931), Turquía (1934) y Liberia (1936) (Kemmerer, Meisel, López & Ruiz, 1994, p. 5). En cada país en que Kemmerer asesoró “la legislación les otorgó un trato preferencial a los banqueros urbanos, comerciantes e industriales” (Drake, 2013, p. 19).

4. “La importación de modelos financieros estadounidenses formaba parte de la transición general que se estaba dando de Inglaterra a los Estados Unidos como poder externo dominante en Latinoamérica. Las mismas misiones, procedentes de otro país, en otra época, no habrían tenido tanto éxito”. En cada país en que Kemmerer asesoró “la legislación les otorgó un trato preferencial a los banqueros urbanos, comerciantes e industriales” (Drake, 2013, p. 19).

El contexto en el cual se contrata la segunda misión está enmarcado por los efectos de la Gran Depresión en Colombia: caída de los precios cafeteros, aumento del déficit fiscal, cierre del crédito externo, desempleo y disminución de los niveles de precios5. Tradicionalmente la historiografía monetaria en Colombia diferencia dos periodos en la forma como la Junta Directiva del Banco de la República –JDBR– enfrentó la crisis durante la Gran Depresión: los años de la ortodoxia (1929-1931) y la política de la reactivación a partir de la moneda autorreferencial6. A pesar de los efectos económicos y sociales de la depresión y de conocer la obra de John M. Keynes, uno de los críticos del patrón oro7, Kemmerer continuó insistiendo en ese tipo de régimen monetario. De acuerdo con Antonio Hernández “en los tres años transcurridos entre principios de 1929 y finales de 1931 la lucha contra la recesión económica se intentó de acuerdo con los principios y las reglas que la ortodoxia instituida por Kemmerer en 1923 aconsejaba, lo que no fue suficiente para reactivar la economía y llevó al paulatino abandono de esos principios” (Hernández, 2004, p. 184). Según Carlos Lleras R. al mantener tercamente el patrón oro, Olaya Herrera “permitió que las reservas del Banco de la República cayeran vertiginosamente” (Lleras Restrepo, 1975, p. 34). En efecto, al comparar las reservas del BR entre el 30 de junio de 1927 cuando ascendía a $42.200.973 con las acumuladas en diciembre de 1931 que son del orden de $13.778.000.

Defender las reservas se constituyó en el punto nuclear de esa política contracíclica, que tuvo como resultado el avivamiento de los conflictos sociales ligados a la demanda por liquidez. En la medida en que el BR se convierte en rector de la política monetaria el acceso a la liquidez queda en relación directa con la influencia política de los deudores y los acreedores, así como a los intereses que tenga el Estado, por ejemplo, sobre la forma de cancelar la deuda pública y los sectores prioritarios en el momento de realizar los desembolsos: bancos, gremios o particulares, según su capacidad de negociación de las decisiones en la JDBR. Al BR se le responsabilizó de profundizar la crisis al aplicar medidas como el elevado encaje bancario, que se tradujo en la reducción de los

medios de pago –parejo al descenso general de los niveles de precios–, el incremento en la tasa de descuento y las restricciones de los créditos por parte de los bancos.

El BR es cuestionado por la prensa, por asociaciones gremiales y sectores políticos que exploran en el Congreso la posibilidad de modificar la naturaleza juridica de la institución bancaria. Atenuar las críticas al BR explica la segunda visita de Kemmerer y la expedición de la Ley 82 de 1931 que cambia la composición de la Junta para darles cabida a los representantes de los gremios como la Federación de Cafeteros y las Cámaras de Comercio y formalizar la presencia del ministro de Hacienda. Además, de la transformación orgánica la Misión sugirió el cambio de algunas condiciones de operación bancaria: reducir el encaje mínimo legal del Banco en 10 puntos (pasa del 60 al 50 %), aumentar el límite legal de los préstamos al gobierno, otorgar mayores posibilidades al Banco para que intervenga en el mercado abierto y conferir la prerrogativa a los bancos privados para que depositen en el Banco hasta la totalidad del encaje legal. En esta visita también se hicieron algunos ajustes al funcionamiento de la Superintendencia Bancaria por medio de la expedición de la Ley 57 de 1931, que crea, como dependiente del gobierno, una sección bancaria.

RECOMENDACIONES EN EL CONTROL FISCAL

La primera Misión de Expertos Financieros (1923), además de los temas monetarios y financieros, tuvo a su cargo asuntos de orden fiscal como recomendar la forma como se debía realizar el presupuesto anual, la contabilidad y la fiscalización, proponer modificaciones a los impuestos derivados del timbre y del papel sellado y al impuesto a la renta, que había sido establecido por el ministro Esteban Jaramillo por medio de la expedición de la Ley 27 de 1918. El presidente, Pedro Nel Ospina, en su mensaje al Congreso Nacional en sus sesiones extraordinarias del 28 de mayo de 1923, resaltaba las labores realizadas por la Misión de Expertos Financieros y destacaba la solución que brindaban a la organización de “una contabilidad oficial sencilla, clara y efectivamente uniforme … cuya desatención representa en la labor administrativa un factor de

5. Según Francisco de Paula Pérez, ministro de Hacienda y Crédito Público, en 1931, en los orígenes de la crisis estaban “la supresión de empréstitos que detuvo el empuje desmedido e inmetódico de las obras públicas; nos puso en frente de grandes obligaciones anteriores e ineludible cumplimiento; restó campo al trabajo de obreros; redujo la capacidad de consumo y, por lo mismo, las entradas del erario empezaron a descender inevitablemente. El café, que ha sido sólido y es el eje de todas las actividades comerciales, tuvo una baja de precio. Reducido el valor de nuestras exportaciones vino el desequilibrio de la balanza de pagos” (Pérez, 1931, p. 13).

6. Ver, por ejemplo, Ocampo (1994), Sánchez (1990 y 1994), Avella (1987) y Meisel (1990). Bertola y Ocampo expresan “que el abandono de la ortodoxia monetaria, aunado al alivio fiscal generado por la moratoria de la deuda externa, facilitó la adopción de políticas monetarias y fiscales expansivas, lo que favoreció la recuperación de la demanda interna. Esto fue mucho más claro en materia monetaria que fiscal, debido a la ausencia de mecanismos de financiamiento interno de los déficits públicos, incluyendo el uso todavía moderado de los créditos de los bancos centrales a los gobiernos; por ello, la forma típica de financiar los déficits en la emergencia fue con retrasos en los pagos a los funcionarios públicos y contratistas” (Bertola y Ocampo, 2013, p. 182).

7. Ver, Keynes (2009).

incertidumbre, de error de perturbación que solo quienes tienen que lidiar con los problemas prácticos de gobierno pueden apreciar exactamente” (Ospina, 1923). Con la Ley 36 de 1923 se separan las funciones de recaudo de impuesto y de pagos, en el Ministerio de Hacienda se crea una sección denominada Rentas Nacionales y con la Ley 68 del 25 de octubre de 1923 la Tesorería General de la República continúa con los pagos (Arévalo y Rodríguez, 2011).

Por medio de la Ley 42 de 1923 se reorganiza la contabilidad oficial y se establece el Departamento de la Contraloría8. En el diagnóstico realizado por los expertos de la Misión se resaltaba la imposibilidad de tener información confiable con los métodos utilizados para la teneduría de libros, por eso se le otorgaba al Contralor General la facultad de examinar cualquier entidad u oficina del gobierno para analizar el manejo de los negocios gubernamentales y hacer recomendaciones para su mejora. El Contralor General tendría competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la nación, en lo relativo al examen y revisión de todas las deudas y reclamaciones, de cualquier naturaleza, a cargo o a favor de la República, derivados de la administración activa y pasiva del Tesoro Nacional, y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y con la manera de llevar las cuentas de la nación, la conservación de los comprobantes y el examen e inspección de los libros, registros y documentos referentes a estas cuentas. Con el funcionamiento de la fiscalización se buscaba no solo adelantar la modernización institucional sino dotar de transparencia al sistema fiscal, basando la estructura organizativa en un modelo que siguiera de cerca la experiencia de las grandes empresas.

Con la expedición de la Ley 43 de 1931 se materializa otra de las recomendaciones de la segunda misión de Kemmerer crear la División General de Rentas Nacionales en el Ministerio de Hacienda y Crédito con el ánimo de controlar las actuaciones de los administradores de hacienda y de sus subalternos9. A través del Decreto Ejecutivo 911 de mayo 23 de 1932, “Por el cual se reforman las leyes orgánicas de la contabilidad oficial de la Nación y del Departamento de Contraloría”, se determinó que el

Departamento de Contraloría sería una oficina de contabilidad y de control fiscal y se fijó en dos años el período de Contralor, quien sería elegido por la Cámara de Representantes. Este cambio en las funciones de la CGR significaba que las auditorías seccionales dependientes de este órgano se remplazaban por auditorías fiscales que funcionarían en cada una de las administraciones de la Hacienda.

IMPACTO EN EL MEJORAMIENTO ESTADÍSTICO

Un campo que también había sido una preocupación de las autoridades nacionales, como bien lo señaló Lleras Restrepo en 1938 en su libro La estadística Nacional, su organización y sus problemas, fue mejorar la calidad de la estadística, que juega un papel destacado en la construcción del Estado nacional10. Al decir de Luis Vidales (1978) las recomendaciones de la Misión fueron un elemento de referencia para la modernización institucional de esta oficina. En la exposición de motivos de la Ley 42 de 1923 se afirmaba que “estadísticas exactas, comprensivas en su alcance, al día y bien presentadas, son una necesidad urgente para todo el país de progreso” y, por ello, el traslado de la Oficina de Estadística a la Contraloría”. Adicionalmente, con la creación del Banco de la República se avanzó en esta materia gracias a la publicación, desde noviembre de 1927, de la revista de esta institución bancaria.

Finalmente, se podría hacer alusión a que “el doctor monedas” gozó de popularidad en los países de la región, por cuanto sus asesorías se reflejaron en la modernización institucional, lo que les permitió acceder a flujo de capitales internacionales. Sin embargo, Kemmerer no logró figurar en la pléyade de economistas que pasaron al “panteón” de la disciplina en el área de la teoría monetaria. Su insistencia en mantener el patrón oro como pivote del mercado autorregulador en un contexto internacional en que la mayoría de los países lo abandonaron y se tomaron medidas para la autoprotección de la sociedad como la moneda autorreferencial, el control de cambios, la protección arancelaria, la moratoria de la deuda externa y la resolución del problema de las deudas privadas (decreto 280 de 1931), no le fueron favorables para convertirse en un pensador de referencia, aunque su obra tiene, indudablemente, un valor histórico. EC

8 Una de las quejas por la politización de este organismo la formuló Carlos Lleras Restrepo, quien fue contralor de la República en 1936-37: “solo hasta 1933 fue designado, por fin, un liberal para la CGR. A los conservadores nunca se les ocurrió elegir un copartidario nuestro para ese cargo; en cambio, cuando se creó la Contraloría del municipio de Bogotá, los liberales del cabildo eligieron al doctor Laureano Gómez. Pero en 1933 conquistamos la mayoría en la Cámara. La representación boyacense se había puesto de acuerdo para trabajar por el nombre de Plinio Mendoza Neira que había ejercido la jefatura del partido en Boyacá” (Lleras Restrepo, 1975, p. 203).

9 Un análisis pormenorizado de los posteriores ajustes a esta ley como la Ley 81 de 1931 se encuentra en Arévalo y Rodríguez S. (2001). Esa Ley de 1931 adscribía a las administraciones de hacienda la función de recibir las declaraciones de renta, determinar la renta gravable e imponer los respectivos gravámenes en primera instancia.

10 Un análisis del papel de la estadística en la construcción del Estado colombiano se puede consultar en Rodríguez Salazar (2022)

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ALBERTO RUIZ NOVOA,

FUNDADOR DE LA REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA*

En noviembre de 1953 fue nombrado Contralor General y bajo su administración se adoptó el Estatuto sobre Contabilidad Pública de la Nación y el país, por primera vez pudo conocer el monto de sus contribuciones totales, la forma de inversión de las mismas y la cuantía del patrimonio común.

Alberto Ruiz Novoa, fundador de la revista Economía Colombiana, fue un militar sui géneris. Supo combinar su disciplina de servicio con la actividad cultural que lo hacía concurrir a exposiciones de pintura, charlas literarias y librerías, como la Buchholz de la avenida Jiménez de Quesada, en donde adquiría libros para estar al día con la intelectualidad de la época. Esa vocación le surgió en Bucaramanga, su ciudad natal, donde, desde muy joven, visitaba la librería de su abuelo. Así se comenzó a forjar una cultura universal apreciable.

A los 15 años de edad ingresó a la Escuela Militar de Cadetes formando parte en la inesperada guerra con el Perú, luego de la cual recibió el grado de subteniente. Ascendido al grado de mayor fue enviado a Chile para adelantar estudios de oficial del Estado Mayor.

Paralelamente con su formación militar hizo cursos de administración, economía y hacienda pública lo que le permitió que al asumir el general Gustavo Rojas Pinilla la Presidencia de la República lo designara subcontralor auxiliar de la Contraloría General de la República y poco

tiempo después, el 16 de noviembre de 1953, fuera ascendido a Contralor General.

Antes de llegar a dirigir el organismo de control fiscal, Ruiz Novoa había tenido a su cargo la Escuela de Infantería de Usaquén de donde salió para dirigir el batallón de Infantería que a nombre de Colombia participó en la Fuerza Multinacional de la ONU que tomó parte en la guerra de Corea. Tras sobrevivir a un ataque del ejército chino durante la batalla de Montecalvo, el entonces teniente coronel Ruiz Novoa recibió la Estrella de Bronce norteamericana por haber rescatado a una patrulla cerca del Paralelo 38 el 24 de enero de 1953. La medalla le fue impuesta en una ceremonia en el frente de batalla por el general norteamericano Arthur G. Trudeau.

A su regreso al país, el general Gustavo Rojas Pinilla lo vinculó a la Contraloría General de la República donde crea la Escuela de Contadores, y tuvo la feliz idea de fundar la revista Economía Colombiana en una época en que esa disciplina apenas comenzaba. En su primera etapa, la publicación fue dirigida por el destacado periodista de la época Efraín Fierro Forero, y recogió trabajos de nacientes economistas, que luego darían brillo en el país, como Jorge

ÓSCAR ALARCÓN EDITOR, REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA

Child, Jorge Franco Holguín, Hernando Agudelo Villa, Rodrigo Llorente, Diego Calle Restrepo.

La publicación ha sido durante sesenta y ocho años (mayo de 1954) el órgano de divulgación institucional de la Contraloría General de la República, dando albergue con artículos, ensayos y estudios a funcionarios públicos, centros de investigación y destacados analistas económicos.

Al retirarse de la Contraloría, como resultado de la caída de Rojas Pinilla y el inicio del Frente Nacional, el presidente Alberto Lleras lo nombra comandante del Ejército, pero sus inclinaciones culturales continúan, tanto que para no interrumpir la filosofía y los propósitos que le imprimió a la revista Economía Colombiana, funda un órgano similar que se conoció como “Economía Grancolombiana”.

Como comandante del Ejército estructuró el “Plan Lazo” elaborado con la colaboración del Estado Mayor, entre quienes se contaban algunos oficiales que habían integrado el Batallón Colombia en la campaña de Corea.

mediato negando la existencia de “grupos de presión” y la ausencia de un “propósito nacional” en su programa de gobierno.

Luego, ante insistentes rumores de un golpe militar, que el general Ruiz Novoa siempre desmintió, el presidente Valencia lo desvinculó del cargo y en su carta de renuncia manifestó:

Después de 32 años de servicio y dadas las circunstancias en que se produjo mi relevo del Ministerio de Guerra, manifiesto al señor presidente que dejo constancia de que lo hago con la conciencia de haber cumplido siempre con mi deber a lo largo de mi carrera militar, y haber puesto al frente del Ministerio de Guerra todo mi empeño en la pacificación del país y en inculcar a las Fuerzas Armadas una conciencia institucional y un sentido del cumplimiento de sus deberes, que en manera alguna es incompatible con el bienestar y el respeto que el pueblo merece.

Alberto

Ruiz Novoa siguió combinando su carrera militar con esas actividades culturales que nunca abandonó. Se le veía en museos, exposiciones de pintura de Obregón y Botero y de otros jóvenes maestros de la plástica. Iniciado el gobierno de Guillermo León Valencia es nombrado ministro de Guerra con la misión de iniciar el proceso de pacificación del país, desde donde lideró el “Plan Lazo” que había diseñado en la administración anterior.

El presidente Valencia, al iniciar su gobierno, solicita al Congreso facultades extraordinarias para hacer frente al orden público y tras conseguir esas nuevas autorizaciones, el ministro Ruiz Novoa tiene mayores instrumentos de acción para hacerles frente a los grupos subversivos que comienzan a organizarse tras el influjo de la triunfante revolución cubana que llevó a Colombia a romper relaciones con el régimen de Fidel Castro.

El 27 de mayo de 1964, Ruiz Novoa asistió al homenaje que la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) les ofreció a las Fuerzas Militares en el hotel Tequendama, a donde concurre el presidente Guillermo León Valencia. Allí, el presidente de esa organización gremial, Manuel Castellanos, destacó la labor del ministro Ruiz Novoa en sus acciones militares y sociales en defensa de los habitantes del campo.

Pero las palabras de Castellanos, así como la respuesta dada por su ministro Ruiz Novoa, no fueron del agrado del presidente Valencia quien respondió de in-

Ya como civil, en febrero de 1965, el dirigente independiente Alberto Zalamea, así como unos militares retirados y uno de los fundadores del MRL, Álvaro Uribe Rueda, le proponen a Ruiz Novoa formar parte del Movimiento Democrático Nacional para trabajar en beneficio del país. El exmilitar declina la invitación y prefiere dedicarse a sus labores particulares en una finca cerca de Bogotá.

1917 - 2017

“El Plan Lazo –escribió Claudia Ruiz, una de sus hijas–fue la combinación de acciones de inteligencia militar de combate con operaciones de comandos especializados por medio de grupos de localización de guerrilleros, con campañas de acción cívico-militar y operaciones psicológicas que motivaban a los campesinos a apoyar al Ejército y a sus comunidades. El plan funcionó y Colombia fue prácticamente pacificada. El general Ruiz Novoa presentó sus ideas de cambio tras identificar como causa de la violencia la gran desigualdad social y económica en Colombia. Las expresó en diferentes escenarios académicos, sociales y políticos”.

El general Ruiz Novoa falleció el 14 de enero de 2017, días después de cumplir el centenario de su nacimiento. La revista Economía Colombiana, que fundó con visión hace más de setenta años, sigue siendo decana en su género y es el órgano oficial de divulgación de la Contraloría General de la República. EC

*Para la elaboración de este artículo se acudió a varias fuentes, entre otras, la Revista Fuerzas Armadas, investigación del capitán (ra) César Augusto Castaño.

Ruiz Novoa,

CONTRALORÍA DELEGADA PARA ECONOMÍA Y FINANZAS

EN DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS TENDENCIAS Y DESARROLLOS RECIENTES DEL ENDEUDAMIENTO

LA JUSTIFICACIÓN PARA EL ENDEUDAMIENTO

PÚBLICO se refiere a la posibilidad de suavizar el ciclo del gasto público y al mantenimiento del financiamiento de los gastos de inversión. En el caso de los gobiernos territoriales pueden generarse riesgos en la medida que un endeudamiento territorial excesivo termine por amenazar la sostenibilidad macroeconómica y fiscal. Este documento revisa brevemente algunos hechos observados en los últimos años relativos al endeudamiento de los gobiernos subnacionales.

❯ Los cambios introducidos en la legislación propician que los gobiernos subnacionales puedan tener un mayor endeudamiento al ampliarse los límites de los indicadores que miden su capacidad de pago. ra de la entidad territorial y su comportamiento como deudor y de estos dependerá la obtención de nuevos préstamos. Además, debe estar claro para el potencial prestamista que el gobierno central no hará un rescate de la entidad territorial si se presentan problemas.

MIGUEL ÁNGEL GÓMEZ VELÁSQUEZ GRUPO DEUDA PÚBLICA DIRECCIÓN DE CUENTAS Y ESTADÍSTICAS FISCALES.

AUMENTO DE LOS LÍMITES AL ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL

Siguiendo a Singh y Plekhanov (2005)1 podemos considerar cuatro marcos institucionales a través de los cuales los gobiernos nacionales han tratado de limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales. Estos marcos son:

i. Regulación mediante instrumentos de mercado: en este caso el Gobierno nacional no fija límites al endeudamiento territorial, sino que se les deja esta tarea a los mercados de capitales, así las calificadoras de riesgo evalúan la situación financie-

ii. Restricciones administrativas: bajo este marco el gobierno central controla directamente el endeudamiento territorial. Este control puede tomar la forma de prohibiciones expresas (sobre el endeudamiento externo, por ejemplo) o de permisos manifiestos del Gobierno para la celebración de operaciones de endeudamiento territorial.

iii. Control basado en reglas: en este marco la restricción toma la forma de una regla legal que la entidad territorial debe satisfacer. Estas reglas pueden referirse a topes sobre el déficit fiscal total o primario, indicadores del nivel de la deuda o límites sobre el servicio de esta. Para que la regla funcione esta debe ser clara, transparente y fácil de monitorear.

iv. Acuerdos de cooperación (Cooperative arrangements), en este caso, mediante un proceso de negociación entre el Estado y los gobiernos territoriales, se fijan las metas fiscales que los distintos niveles

1. SINGH, Raju y PLEKHANOV, Alexander (2005). How Should Subnational Government Borrowing Be Regulated?

Some Cross-Country Empirical Evidence. IMF Working Paper WP/05/54, marzo.

❯❯ La deuda pública externa de los gobiernos subnacionales se ha mantenido, en los últimos diez años, entre el 0,2 y el 0,3 % del PIB.

deben cumplir. Los límites de endeudamiento de los gobiernos territoriales son producto de este proceso de coordinación de las políticas públicas.

En el caso colombiano la Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 364 que el endeudamiento de las entidades públicas del orden territorial no debería exceder su capacidad de pago. En el país se han establecido dos tipos de restricciones al endeudamiento territorial:

 Trámites administrativos: el Decreto 1068 de 20152 establece diversos trámites administrativos que las entidades territoriales deben cumplir para realizar operaciones de crédito. Así, el Artículo 2.2.1.2.1.4. establece que para contratar deuda externa las entidades territoriales y sus descentralizadas requieren: a) Para iniciar gestiones, concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación y autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y b) Para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista, autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Respecto de la emisión de títulos de deuda el Artículo 2.2.1.3.5 establece que “la emisión y colocación de títulos de deuda pública interna de entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización,

impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación de acuerdo con las condiciones del mercado”.

Finalmente, en el Artículo 2.2.1.2.4.1 se prohibió expresamente a la nación el otorgamiento de garantías por operaciones de crédito interno de las entidades territoriales.



El establecimiento de reglas a través de la Ley 358 de 1997. Reglas materializadas en dos indicadores que miden la capacidad de pago mencionada en la Constitución: primero, un indicador de solvencia definido como el ratio entre los intereses de la deuda y el ahorro operacional del gobierno territorial, el cual no puede ser superior al 40 % para contratar nueva deuda; y segundo, un indicador de sostenibilidad que mide la razón entre el saldo de la deuda pública y los ingresos corrientes de un gobierno territorial, el cual debe ser inferior a 80 % para adquirir nuevo endeudamiento.

En el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el Ministerio de Hacienda expidió el Decreto 678 de 2020, mediante el cual adoptaba una serie de medidas para la gestión tributaria, financiera y presu-

2. El cual compila diversas normas referentes al Sector Hacienda entre ellos el Decreto 2681 de 1983.

CONTRALORÍA DELEGADA PARA ECONOMÍA Y FINANZAS

puestal de las entidades territoriales. En los artículos 3° y 4° de este Decreto se determinó que durante las vigencias 2020 y 2021 se abandonaba el uso de los indicadores de la Ley 358 de 1998 y a cambio se estableció el uso de un único indicador para medir la capacidad de endeudamiento, definido como la relación saldo de la deuda/ ingresos corrientes, fijando el tope de este en 100 %. Este cambio temporal se volvió permanente a través del Artículo 30 de la Ley 2155 de 2021 (Ley de Inversión Social) el cual modificó los límites de endeudamiento de la Ley 358 de 1997, dejando en 100 % el límite del indicador de deuda sobre ingresos corrientes, y aumentando el de intereses sobre ahorro operacional a 60 %.

Esta ampliación en los límites de endeudamiento puede incentivar la contratación de nuevos créditos de los gobiernos subnacionales en los próximos años. De hecho, desde 2017 se presenta un incremento del indicador de deuda a PIB para este grupo de entidades públicas, aunque sin llegar a los niveles observados en la última década del siglo anterior. En los años 2018 y 2019 este incremento se asocia al ciclo electoral y en 2020 a la caída de la actividad económica, pero en 2021 sí se presentó un fuerte incremento del saldo de la deuda de los gobiernos territoriales pasando de $17,44 billones en 2020 a $22,14

billones en 2021 (Fuente: Contraloría General de la República). Si esta tendencia continúa en los próximos años se requerirá de ajustes a los topes de endeudamiento de gobernaciones y alcaldías.

REDUCIENDO EL RIESGO CAMBIARIO

La deuda pública externa de los gobiernos subnacionales se ha mantenido entre el 0,2 % y el 0,3 % del PIB en los últimos diez años. Al cierre de 2021 la deuda externa de gobernaciones y alcaldías ascendía a USD 999,91 millones, de los cuales USD 83,86 millones están garantizados por la nación. Tradicionalmente los gobiernos territoriales han acudido a préstamos con agencias multilaterales y entes gubernamentales externos. Solamente Bogotá, D. C. contaba con una emisión de bonos externos vigentes al cierre de 2021.

En 2021 se presentó una operación de crédito externo de Bogotá, D. C. que llama la atención por dos razones: ser contratada con la banca comercial y estar denominada en pesos. En el último trimestre del 2021 la capital del país firmó un contrato con el Banco BBVA S.A. de España por un billón de pesos destinados a financiar programas

Gráfico 1. DEUDA DE LOS GOBIERNOS CENTRALES TERRITORIALES Porcentaje del PIB.

Fuente: Contraloría General de la República. 97

CONTRALORÍA DELEGADA PARA ECONOMÍA Y FINANZAS

de la Secretaría de Salud. El hecho de que sea en pesos reduce el riesgo cambiario al que están expuestos los gobiernos territoriales cuando adquieren deuda externa, riesgo significativo al carecer las administraciones territoriales de ingresos corrientes en moneda extranjera que les permita cubrirlo.

EMISIONES DE BONOS INTERNOS

En los últimos años algunos gobiernos subnacionales han incursionado en la emisión de bonos en el mercado local de capitales. Aunque la participación se ha restringido a los gobiernos territoriales más grandes, la importancia ha venido creciendo, representando en 2019 y 2021 más del 10 % de las emisiones totales de bonos locales (diferentes a las del Gobierno nacional). La aceptación del mercado ha permitido estructurar emisiones desde los 5 hasta los 30 años.

Cabe destacar que se han logrado colocar emisiones denominadas en UVR (Barranquilla y Bogotá, D.C.), con lo cual se logra ampliar la base de inversionistas a los que podrían interesar los títulos de los gobiernos subnacionales. Además, en diciembre de 2021 la capital de Colombia logró colocar bonos sociales con destino a la financiación de programas de educación.

A futuro uno de los desarrollos más interesantes será la posibilidad para los municipios de categoría especial, 1 y 2 de financiar proyectos estratégicos de renovación urbana, a través de la titularización de la totalidad o parte de los mayores valores de recaudo futuro del impuesto predial, mecanismo conocido como Titularización de Impuestos Futuros (TIF). Esta posibilidad fue establecida en el artículo 278 de la Ley 1955 de 2019 y reglamentada en el Decreto 1382 de 2020. De acuerdo

con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al cierre de 2021 ningún municipio ha implementado este mecanismo, pero sí han mostrado interés de conocer este instrumento Bogotá, D. C, Cali, Medellín, Bucaramanga, Barranquilla y Soacha.

USANDO LAS LÍNEAS DE FINDETER

Mediante el Artículo 1° del Decreto 468 de 2020, Findeter queda autorizado para otorgar créditos de manera directa con tasa compensada a las entidades territoriales, estos préstamos buscan apoyar los sectores afectados por la crisis y permitir la recuperación económica. Su línea de préstamos Compromiso Colombia otorga créditos directos a municipios y departamentos.

Gracias al uso de estos préstamos en 2021 se observó un importante incremento en el saldo de los préstamos de gobernaciones y alcaldías con Findeter. De acuerdo con los reportes de la Superintendencia Financiera el saldo adeudado a esta entidad por estas entidades pasó de $128.136 millones en 2020 a $975.679 millones en 2021.

En conclusión, los cambios introducidos en la legislación propician que los gobiernos subnacionales puedan tener un mayor endeudamiento al ampliarse los límites de los indicadores que miden su capacidad de pago. También se han puesto a su disposición nuevos mecanismos de endeudamiento (titularizaciones – líneas de crédito – nuevos prestamistas externos). Se debe estar pendiente de que no se presente un crecimiento excesivo del endeudamiento de gobernaciones y alcaldías en los próximos años y fomentar que las decisiones de contrataciones de nuevos créditos estén enmarcadas en una estrategia de manejo de deuda de mediano plazo y de gestión del riesgo. E C

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22 ESTEBAN JARAMILLO, exministro de Estado.

“Las clases cultas de los países modernos no miran ya el impuesto como una extorsión del Estado a los contribuyentes o como confiscación de que cada cual debe defenderse como pueda, ni tienen esa repugnancia invencible que antes mostraban para contribuir directa y francamente para los gastos públicos”.

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CARLOS LLERAS RESTREPO, expresidente de la República.

“No se puede considerar más a la reforma agraria como un simple cambio para que genere un proceso general de desarrollo; debe estar acompañado de otros de carácter institucional y medidas complementarias muy variadas”.

46 JOHN KENNETH GALBRAITH, economista canadiense.

“El afán de desarrollo económico, en nuestros días, es una fuerza de gran potencia independiente que no respetará a aquellos que, en defensa de intereses creados, le salgan al paso”.

52 ANTONIO GARCÍA, economista, historiador y sociólogo.

“Un enfoque estructural de la inflación implica la adopción de un concepto nuevo y dialéctico de las ciencias sociales, una noción global y totalista de los problemas en las sociedades latinoamericanas y una estricta diferenciación de las nociones esenciales de crecimiento económico y desarrollo”.

60 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN, expresidente de la República.

“La paz pública demanda una reforma agraria. Si por las vías de la reforma no se procura el mejoramiento en la tenencia de la tierra, no es imposible que los propietarios acaben perdiendo sus fundos sin ninguna clase de compensación”.

68 ÁLVARO GÓMEZ HURTADO, exsenador y dirigente conservador.

“Una verdadera política agrícola. Esto es lo que yo me atrevo a proponer: que el país recapacite sobre el desaprovechamiento de su potencial agrícola y construya los organismos capaces de desarrollarlo”.

76 MISAEL PASTRANA BORRERO, expresidente de la República. A los grupos privados ante el desarrollo económico y social. “Hay momentos en la historia de los pueblos en que la tranquilidad del orden se rompe para abrir las compuertas a la fiebre inquieta de las transformaciones”.