INTRODUCCIÓN A LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
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ÍNDICE Capítulo 3. Unidad 1. Introducción a la Gestión Documental Electrónica 1.1 Definición 1.2 Relación con el contexto internacional de la Modernización de los Estados 1.3 El programa argentino XXX en el contexto del nuevo orden mundial
Unidad 2. “La Gestión Documental Electrónica en Argentina 2017” 2.1 Objetivos 2.2 Impacto esperado 2.3 Situación y resultados esperados 2.4 Proyectos 2.5 Herramientas 2.6 Módulos que Integran el Sistema GDE
Unidad 3. “Reflexiones acerca del Programa XXX” 3.1 GDE y el ciudadano
Unidad 4. “Conclusiones, lecciones aprendidas y desafíos”
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4.1 Conclusión sintética 4.2 Lecciones aprendidas 4.3 Desafíos para el futuro próximo
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Bibliografía y recursos de lectura
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Gestión Documental Electrónica
UNIDAD 1: Introducción a la Gestión Documental Electrónica UNIDAD 2: “La Gestión Documental Electrónica en Argentina 2017” UNIDAD 3: “Reflexiones acerca del Programa XXX” UNIDAD 4: “Conclusiones, lecciones aprendidas y desafíos”
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UNIDAD 1: Introducción a la Gestión Documental Electrónica 1.1 Definición El desarrollo de esta unidad se plantea por objetivo explicar el modelo de Gestión Documental adoptado por el Estado Argentino basado en el desafío de modernizar el Sector Público Nacional mediante el uso de la informática, la conectividad, las herramientas colaborativas y el gobierno abierto. Se trata de un nuevo enfoque de e-administración, e-gobierno o gobierno electrónico que refleja una concepción de administración orientada a satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el apoyo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), y sobre la base de la excelencia en la prestación de los servicios públicos. Las administraciones públicas son en todo el mundo las organizaciones que más documentos generan y gestionan; por su naturaleza, los trámites en el Estado son básicamente expedientes y otros contenedores de documentación que respaldan todos los actos de gobierno y guardan información. El modelo basado en el papel —e incluso el modelo mixto de papel con digitalización— implica no solo mayor volumen de archivos, traslados físicos y consumo de materiales, sino que solo permite procesar la información mediante la lectura de una persona. Tecnología con varios siglos de atraso. Una verdadera gestión documental electrónica, imprescindible para acercarse al gobierno electrónico, implica, además de “despapelizar”, establecer sistemas de información actualizados que permitan hacer uso de las herramientas informáticas para acelerar procesos, bajar costos, mejorar servicios, aumentar la eficiencia y mostrar una mayor transparencia. En ese sentido, el Ministerio de Modernización de la Nación aprobó el Plan de Modernización del Estado mediante el Decreto 434/2016. Se aplica en: la administración central (APN); los organismos descentralizados y las entidades autárquicas; y en las empresas y sociedades del Estado. En el marco del Plan de Modernización del Estado y el Decreto 561/2016 y con el objetivo de desarrollar una gestión de gobierno que brinde servicios de calidad de forma simple, eficiente y moderna se llevará a cabo la digitalización de todos los trámites y comunicaciones de la Administración Pública Nacional (APN). Para su implementación se ha desarrollado el sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE). Esta plataforma informática respeta todos los criterios establecidos por ley y permite la gestión de todos los trámites de gobierno.
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1.2 Relación con el contexto internacional de la Modernización de los Estados Ante el avance de estas tecnologías en la vida diaria de las personas, el Estado argentino ha tenido que implementar y utilizar las TIC en beneficio de los ciudadanos. Gradualmente fue orientando sus políticas de manera general e integral a la eficiencia y transparencia de los procesos gubernamentales, al acceso a la información pública, al desarrollo sustentable, a la integración económica y social mediante la implementación de nuevas tecnologías y a la amplitud de los servicios brindados al ciudadano. A partir de la convergencia entre los procesos de reforma del Estado y el desarrollo y popularización de las TIC, el gobierno electrónico se estableció como una necesidad para que la administración pública, en todos los contextos y latitudes, se ponga a la altura del siglo XXI. Un nuevo Estado de derecho exige un gobierno distinto. El aprendizaje de experiencias previas de otras ciudades y estados y la comparación con casos de referencia permitió al Estado nacional diseñar un plan de transformación adecuado a su perfil particular sin caer en los errores más habituales en los procesos similares. La tendencia es global. De hecho, ha habido últimamente en el mundo un sinnúmero de esfuerzos en pos de la “despapelización”, pero han sido todos parciales o incompletos. Algunas administraciones como la de Estonia a nivel nacional, el caso de la provincia argentina de San Luis o la ciudad estadounidense de Chicago, han alcanzado un interesante desarrollo en este sentido. En el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se ha concretado lo que no se había hecho anteriormente en ninguna otra administración. Se ha pasado de una burocracia centrada en el papel a generar la totalidad de los trámites operativos en forma digital. Además, se comenzó a abrir la gestión hacia los ciudadanos, que hoy pueden operar más de 800 trámites a distancia, desde sus hogares y sin intervención presencial alguna. El mismo modelo de Gestión Documental se ha adoptado para la Administración Pública Nacional.
1.3 El programa argentino XXX en el contexto del nuevo orden mundial Europa, con Inglaterra y Francia al frente, fue nuevamente pionera en el desarrollo de este nuevo enfoque de gobierno, más ágil e interactivo y con muchos menos papeles. Allí se implementaron proyectos de gobierno electrónico sobre tecnologías relativamente primitivas, mientras que en países como Estados Unidos, España o Estonia se han implementado más recientemente modelos más integrales apoyados en los saltos cualitativos de las TIC a comienzos del siglo XXI.
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Detrás de los países de avanzada, el modelo de gobierno electrónico marca el rumbo a las administraciones públicas de todo el mundo, ya que se vislumbra como herramienta para la inclusión, el crecimiento sostenible y el desarrollo económico, político y social. La creciente infraestructura, el mayor acceso a la información y la educación, y la alfabetización digital masiva son algunos de los factores que aceleran la transición hacia gobiernos electrónicos aún en países en desarrollo. Como planteó un informe de gobierno electrónico en el mundo publicado por The Economist en 2008: “La tecnología por sí misma no trae la reforma, pero hace los cambios más fáciles, más baratos y más efectivos”.
+ Interactivo - Papeles
+ Ágil
Nuevo Enfoque de Gobierno
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UNIDAD 2: “La Gestión Documental Electrónica en Argentina 2017” 2.1 Objetivos La Gestión Documental Electrónica tiene los siguientes objetivos: 1. Eliminar por completo el papel como soporte de registro, digitalizando todos los procesos de gestión del Estado. 2. Abrir la gestión hacia los ciudadanos para que puedan realizar trámites a distancia, desde sus hogares y oficinas. 3. Mejorar la agilidad, el control y la transparencia de las operaciones realizadas. 4. Posibilitar el ahorro de tiempo y de recursos materiales de todo tipo.
2.2 Impacto esperado 1. A largo plazo, la implementación de la Gestión Documental Electrónica desea impactar en la totalidad del país, ciudadanía y sector público. Y, además, servir de modelo para la reforma administrativa de otros países. 2. A corto/mediano plazo, la implementación de la Gestión Documental Electrónica desea impactar en la mejora de la gestión pública articulando la toma de decisiones cotidiana, el planeamiento estratégico, el proceso de programación presupuestaria, la reingeniería de procesos, el monitoreo de gestión y la rendición de cuentas por resultados. Orientar la Administración al servicio de los ciudadanos, a través de una gestión transparente y de canales efectivos de participación y control ciudadano. Promover e introducir el uso de las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación de manera de responder con mayor celeridad y efectividad a las demandas de la sociedad. 3. La gestión documental electrónica, imprescindible para sentar las bases del gobierno electrónico, busca además de “despapelizar”, establecer sistemas de información actualizados que permitan hacer uso de las herramientas informáticas para acelerar procesos, bajar costos, mejorar servicios, aumentar la eficiencia y mostrar una mayor transparencia. Además, las tecnologías no solo generan en sí mismas la modernización de procesos y herramientas, sino que son un potente agente cristalizador del cambio cultural que suele acompañar una implementación exitosa. Una vez que una tecnología ha sido implantada con
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éxito, y a través de ella se han formalizado nuevos procesos y prácticas de trabajo, se torna difícil retroceder, pues las organizaciones las incorporan a su comportamiento y forma de operar. De esta forma, la gestión documental electrónica aspira a establecer un cambio de raíz en la administración pública, que implica una profunda modificación de hábitos tanto en el empleo estatal, en su forma de gestionar cualquier tipo de documento (que pasó en el Estado argentino de hacerse en papel, a hacerse electrónicamente casi en su totalidad), como en la sociedad toda, que ve un avance en su relación con el gobierno, al poder realizar cada vez más variedad de trámites y consultas de forma online.
2.3 Situación y Resultados esperados 1. El Estado argentino contaba con numerosas iniciativas provinciales y municipales de tramitación electrónica, pero ninguna solución era de carácter integral, motivo por el cual se decidió implementar el Sistema GDE cuyo alcance permitía la implementación a nivel país. Durante el 2016 se implementó el Sistema de Gestión Documental Electrónica en los 22 Ministerios y 34 organismos de la APN central y descentralizada con el objetivo de instaurar una plataforma horizontal informática de generación de documentos electrónicos y expedientes electrónicos, registros y otros contenedores.
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Se han inscripto en los cursos presenciales del INAP 52.545 agentes de la APN con el objetivo de capacitarse en en el uso del sistema GDE (al 31/12/2016). En 2016 se han caratulado más de 400.000 expedientes electrónicos y se han generado más de 4.600.000 documentos electrónicos. 2. Durante los próximos 3 años se espera implementar el Sistema GDE en la totalidad del Sector Público Nacional. En este marco, se espera cumplir con los ejes de gestión fijados por el decreto 434/2016 que aprobó el Plan de Modernización del Estado. El decreto 434/2016 plantea un plan de Modernización que : “… se sustenta en ejes de trabajo para alcanzar un Estado sólido, moderno y eficiente, con cuerpos técnicos profesionalizados, orientados a una gestión por resultados, en un marco de plena transparencia de sus acciones y sujetos a rendición de cuentas de lo actuado, permitiendo así afianzar la confianza en la relación con la ciudadanía, la protección de sus derechos, proveyendo bienes y servicios de calidad y promoviendo eficazmente la iniciativa de las personas sin generar tramitaciones innecesarias…” En los próximos años, se busca, para poder avanzar en esta dirección, un replanteo conceptual cada vez más profundo de la gestión de documentos sobre la nueva lógica que aportan los sistemas informáticos, para que no solo se pasen a formatos digitales los papeles, sino que se ponga orden a los procesos de creación, modificación, circulación y guarda de la información, así como también para que el ciudadano tenga una cartilla de trámites y consultas digitales en crecimiento constante.
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2.4 Proyectos Principalmente, la implementación de la gestión documental electrónica, que significó un avance importantísimo en materia de lo que ya se mencionó en apartados anteriores, tiene como horizonte seguir perfeccionando al Estado argentino en las siguientes cuestiones: •
Trámites más ágiles. No solo se modificó el rol de las mesas de entradas como distribuidoras de documentos y se eliminaron los traslados físicos de los papeles, sino que el nuevo sistema impulsó otros cambios fundamentales para la celeridad.
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Tramitación más segura. La trazabilidad de un trámite queda totalmente “cerrada”, y queda detallado quiénes participaron de la tramitación, quiénes participaron en la generación de los documentos y qué rol cumplieron en el proceso. Por otra parte, los expedientes y Registros Legajos ya no se pueden perder.
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Más transparencia. Todos los documentos, expedientes y registros o legajos pueden ser conocidos, más allá de los que por razones fundadas puedan ser motivo de reserva en su consulta.
2.5 Herramientas 1. Con la llegada de las TIC se incorporaron en las administraciones públicas las computadoras y los sistemas para mejorar algunos de los procesos de gestión de los documentos. Sin embargo, dados los enormes costos iniciales de equipos, los abordajes fragmentarios y la resistencia al cambio en las mismas organizaciones, rara vez la administración pública avanzó en las TIC al ritmo en que lo hicieron las organizaciones privadas en las últimas décadas. 2. De esta forma, para poder avanzar en la dirección del gobierno electrónico es necesario un replanteo conceptual de la gestión de documentos, aprovechando las ventajas de la nueva metodología que aportan los sistemas informáticos, para que no solo se pasen a formatos digitales los papeles, sino que se ponga orden a los procesos de creación, modificación, circulación, registro y guarda de la información. 3. Esta nueva metodología de trabajo se implementó con el criterio del creciente desarrollo de las TIC, que se han globalizado y permeado en la sociedad rápidamente, afectando no solo la gestión interna de las organizaciones públicas y privadas, sino también la forma de relacionarse entre las personas, en variados contextos socioeconómicos. De acuerdo con la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la agencia de Naciones Unidas especializada en TIC, para fines de 2014 el 44% de los hogares del mundo tendrá acceso a Internet; la comunidad global de usuarios de Internet será de aproximadamente 3.000 millones, con dos tercios en países en
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desarrollo, mientras que la telefonía móvil llegará a 8.000 millones de líneas –casi una por persona en el mundo–, de las que un tercio tendrá acceso a Internet de banda ancha. A partir del ritmo exponencial de desarrollo, la infraestructura global proyectada, la experiencia acumulada y la incorporación a la vida social de generaciones “nacidas digitales”, es posible vislumbrar en un futuro no muy lejano cambios aún más revolucionarios, a medida que las tecnologías se integran y potencian. 4. Este enfoque implica un conjunto de herramientas informáticas que se conoce como sistema de gestión documental electrónica y es la base sobre la que deben apoyarse las iniciativas de gobierno electrónico para alcanzar sus objetivos de transparencia, eficiencia, inclusión y acercamiento al ciudadano. Por lo general, los temas sobre los que opera un sistema electrónico de gestión de documentos son: •
La creación de documentos electrónicos (con un único autor o elaborados en forma colaborativa).
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La clasificación y organización de la información.
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La validación o autenticación de documentos electrónicos (por ej., a través de la firma digital).
•
El almacenamiento, registro y guarda o archivo de los documentos (plazos, formatos, etc.)
•
El mantenimiento seguro de la información.
•
La recuperación o consulta de la información contenida en documentos electrónicos.
•
El flujo o circulación de los documentos entre distintos usuarios o reparticiones.
2.6 Módulos que Integran el Sistema GDE Los módulos que integran el sistema GDE y que trabajan de forma integral son los siguientes: ESCRITORIO ÚNICO (EU): es la interfaz que permite navegar por todos los módulos que integran el sistema GDE, por ello, se lo considera la cara visible del GDE. Desde EU se configura el acceso a la plataforma de Gestión Documental Electrónica (GDE). Muestra un resumen de todas las tareas pendientes que el agente tiene en cada módulo y las organiza según un rango de antigüedad en días. Además, a través del EU cada superior jerárquico puede visualizar la carga de trabajo del personal que tiene a cargo en su sector. GENERADOR ELECTRÓNICO DE DOCUMENTOS OFICIALES (GEDO): es el módulo que permite generar, registrar y archivar todos los documentos oficiales electrónicos necesarios para vincularlos a una actuación. EXPEDIENTE ELECTRÓNICO (EE): es el módulo que se utiliza para la caratulación, vinculación de documentos, pases y consultas de expedientes electrónicos.
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COMUNICACIONES OFICIALES (CCOO): es el módulo que permite la generación, registro y archivo de documentos comunicables. REGISTRO/LEGAJO MULTIPROPÓSITO (RLM): es el módulo que permite cargar y actualizar los registros administrados por los diferentes organismos de la APN que deben guardar datos y documentos respaldatorios de un grupo de personas físicas o jurídicas, con el objetivo de identificarlos y habilitarlos para realizar ciertas actividades. PORTA FIRMA (PF): es el módulo que permite administrar la firma de los documentos electrónicos. El módulo PF brinda la posibilidad de firmar varios documentos al mismo tiempo y de filtrar por lotes los documentos a firmar. Funciona como una bandeja de firmas virtual. SISTEMA INTEGRADO DE ARCHIVO (ARCH): permite administrar el archivo de los expedientes electrónicos. LOCACIÓN DE OBRAS Y SERVICIOS (LOyS): permite la caratulación, vinculación de documentos, pases y consultas de Expedientes Electrónicos que tramiten la contratación de personal bajo los regímenes de Locación de Obras y de Servicios. TRÁMITES A DISTANCIA (TAD): es la mesa de entrada electrónica que permite a los ciudadanos realizar trámites ante la administración pública nacional durante las 24 hs. del día desde cualquier computadora y/o Smartphone sin tener que acudir a una oficina pública. LEGAJO ÚNICO ELECTRÓNICO (LUE): permite la creación, guarda y archivo de todos los documentos electrónicos correspondientes a los agentes que se desempeñan en el ámbito del Sector Público Nacional. GESTOR ÚNICO DE PROVEEDORES (GUP): permite gestionar información, documentación y antecedentes para la inscripción de los proveedores del Estado. REGISTRO INTEGRAL DE DESTINATARIOS (RID): permite identificar una persona registrada que es o será candidato a percibir las prestaciones, beneficios, subsidios, exenciones, y toda otra transferencia monetaria y/o no monetaria y asistencia que las entidades y jurisdicciones definidas en el Decreto 1063/2016
(Art.3)
otorguen
a
personas
humanas
o
personas
jurídicas
públicas
o
privadas,
independientemente de su fuente de financiamiento. GESTOR DE ASISTENCIAS Y TRANSFERENCIAS (GAT): tramitación y pago de todas las prestaciones, beneficios, subsidios, exenciones, y toda otra transferencia monetaria y/o no monetaria y asistencia que las entidades y jurisdicciones definidas en el Decreto 1063/2016 (Art.3) otorguen a personas humanas o personas jurídicas públicas o privadas, independientemente de su fuente de financiamiento.
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UNIDAD 3: “Reflexiones acerca del Programa XXX” 3.1 GDE y el ciudadano 1. Servicios La Gestión Documental Electrónica, si bien está enfocada en el cambio de la forma de trabajar en el empleo público, indirectamente influye en la ciudadanía en su totalidad, con respecto al hecho de que se agilizan los trámites, se fomenta la transparencia de los mismos, y hay un cada vez más amplio margen de consulta y tramitación desde cualquier computadora. Asimismo, a pesar del crecimiento de la gestión digital, es esencial que los medios electrónicos eviten “restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios no electrónicos”.
2. Valores 1. Responsabilidad. Propone que “la Administración y el Gobierno respondan por sus actos realizados por medios electrónicos de la misma manera que de los realizados por medios tradicionales”. 2. Eficacia. El gobierno desarrolla su actividad y logra alcanzar los objetivos establecidos. 3. Eficiencia. La administración alcanza sus objetivos al menor costo posible, ya que se eliminan duplicaciones, se comparten recursos y se reducen necesidades de transporte, almacenamiento y gestión de papeles. 4. Transparencia. La automatización de procesos, las estadísticas y datos fiables, la trazabilidad de las operaciones, entre otras características del gobierno electrónico, facilitan el rendimiento de cuentas y la información al ciudadano. 5. Inclusión. Las nuevas tecnologías simplifican el acceso a los servicios públicos a quienes tenían grandes dificultades para llegar a las oficinas públicas, por motivos de localización geográfica, de condiciones físicas de movilidad u otros condicionantes. Se da así un paso trascendental para facilitar, en igualdad de condiciones, la plena integración de estas personas en la vida pública, social, laboral y cultural.
3. Inclusión Las nuevas tecnologías simplifican el acceso a los servicios públicos a quienes tenían grandes dificultades para llegar a las oficinas públicas, por motivos de localización geográfica, de condiciones físicas de movilidad u otros condicionantes. Se da así un paso trascendental para facilitar, en igualdad de condiciones, la plena integración de estas personas en la vida pública, social, laboral y cultural.
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4. Empoderamiento Si bien la gestión documental electrónica está basada en un cambio en la concepción y en la forma de trabajar del Estado, indirectamente favorece a la ciudadanía en su totalidad, siendo que los trámites se hacen de manera más ágil, más transparente, posibilitando cada vez más oportunidades de consulta y gestión por la vía digital.
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UNIDAD 4: “Conclusiones, lecciones aprendidas y desafíos” 4.1 Conclusión sintética La estrategia de la modernización administrativa que se sigue tiene como elementos centrales la participación, la transparencia de los actos de gobierno, la simplificación de los trámites y la mejora de los procesos que facilitan la vida al ciudadano.
4.2 Lecciones aprendidas Durante el primer año de gestión se implementó GDE en los 22 Ministerios y 34 organismos de la APN central y descentralizada, con el objetivo de instaurar una plataforma horizontal informática de generación de documentos electrónicos y expedientes electrónicos, registros y otros contenedores. A lo largo de ese año se han caratulado más de 400.000 expedientes electrónicos y se han generado más de 4.600.000 documentos electrónicos. Al 31 de Diciembre de 2016 contamos con 52.545 usuarios capacitados en el uso del sistema GDE.
4.3 Desafíos para el futuro próximo Los desafíos para la Gestión Documental Electrónica pueden resumirse en cinco puntos: 1. Despapelizar 2. Simplificación Registral 3. Reclasificación Documental 4. Revisión Jurpidica Documental 5. Análisis de la información y reingeniería de procesos
1- Despapelizar: Estas medidas se instrumentan mediante el Decreto 561/2017 que incorpora GDE en todos los trámites del SPN. Agiliza los trámites (no hay traslados), da ubicación central, permite procesar la información, impide cambiar fechas y “papeles” (reduce corrupción), lo transparenta todo. 2- Simplificación Registral: A través del Decreto
1273/2016 obliga a compartir información entre
Organismos a través del módulo Comunicaciones Oficiales de GDE o por servicios de sistemas, la misma debe ser puntual y por razón fundada, sin usar al ciudadano de cadete, reduciendo corrupción.
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3- Reclasificación Documental: Implica revisar los documentos incluidos inicialmente y pasar la mayor cantidad posible a Formularios Controlados. Los Formularios Controlados permiten la estandarización y captura de datos a gran escala. Permite el procesamiento de esos datos y fijar flujos de información con decisiones programadas. 4- Revisión Jurídica Documental: permite eliminar de los trámites exigencias de documentación irrelevante, redundante o innecesaria que puede ser suplido por declaraciones juradas o en el caso más extremo determinar la eliminación completa del trámite. 5- Análisis de la información y reingeniería de los procesos. Hoy no existe una línea de base sobre los trámites, no hay datos de cuántos son, cuánto tardan, quiénes intervienen, etc., por ende un estudio de reingeniería es solo teórico. Recién cumplidos los puntos 1 al 4 se puede encarar una real reingeniería a escala masiva, ese es un objetivo a futuro.
Bibliografía y recursos de lectura Recursos para lectura (Archivos descargables o links persistentes) Argentina.gob.ar. (2017). Secretaría de Modernización Administrativa. [online] https://www.argentina.gob.ar/modernizacion/administrativa [Acceso 16 enero 2017].
Disponible
en:
Referencias Bibliográficas Clusellas, P., Martelli E.N., Martelo, M.J.(2014). Gestión documental electrónica. Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Secretaría de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 2014.
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