Coparticipación federal en Argentina: Hacia una mayor equidad fiscal

Eliana SCIALABBA

Directora Ejecutiva del CEEAXXI.

Introducción

La coparticipación federal de impuestos en Argentina es el mecanismo por el cual la Nación distribuye los recursos fiscales entre las provincias con el objetivo de promover una distribución más equitativa y solidaria de los fondos públicos. Desde su creación en 1935, este sistema ha evolucionado con el fin de ajustar el reparto de recursos a las necesidades cambiantes de los gobiernos provinciales, pero a lo largo de los años ha mostrado limitaciones significativas. La tensión entre la recaudación nacional y las crecientes necesidades provinciales, junto con la escasa ca- pacidad de las provincias para generar ingresos propios, ha generado un escenario de desequilibrio fiscal que requiere una revisión profunda.

En este contexto, resulta fundamental repensar el sistema de coparticipación para adaptarlo a las realidades económicas actuales y garantizar que todas las provincias tengan los recursos necesarios para cumplir con sus funciones sin depender excesivamente de las transferencias discrecionales del gobierno nacional. A continuación, se analizarán los principales aspectos legales, los desafíos recientes y se propondrán soluciones que puedan contribuir a un sistema más justo y equilibrado.

Marco legal y distribución fiscal: ¿es la coparticipación realmente equitativa?

El marco legal que regula la coparticipación federal de impuestos en Argentina se base en la Constitución Nacional, que en su artículo 75, inciso 2, establece que el Congreso tiene la facultad de disponer lo relativo a la coparticipación de manera equitativa y solidaria. Además, este mandato constitucional especifica que la distribución de los impuestos coparticipables debe garantizar el acceso de las provincias a los fondos necesarios para cumplir con sus responsabilidades gubernamentales.

La Ley de Coparticipación Federal (Ley 23.548), sancionada en 1988, es el instrumento normativo que rige la actual distribución de los recursos. Según esta ley, la masa de recursos que se coparticipa se distribuye aproximadamente en un 42,34% para la Nación y el 57,66% para las provincias. Este reparto inicial refleja el compromiso de brindar a las provincias una mayor participación en los recursos fiscales, aunque en la práctica, las provincias reclaman que una mayor proporción de estos fondos debería quedar bajo su control directo.

Sin embargo, una vez que los fondos se asignan a las provincias, la distribución entre ellas también presenta importantes disparidades. Algunas provincias, debido a su tamaño poblacional, desarrollo económico o capacidades productivas, reciben porcentajes mayores en comparación con otras. De esta manera, provincias más pequeñas y con menos recursos económicos, como Formosa, Tierra del Fuego o La Rioja, reciben una proporción mayor de los fondos coparticipables por habitante en comparación con grandes jurisdicciones como Buenos Aires o CABA.

Entre 2020 y 2024, estas disparidades han quedado en evidencia. Por ejemplo, en 2022, Buenos Aires recibió alrededor de $113.000 per cápita, mientras que Tierra del Fuego obtuvo aproximadamente $534.000 per cápita. Esto refleja las asimetrías que existen entre las diferentes provincias en cuanto a la disponibilidad de recursos fiscales.

La mayor parte de los fondos coparticipados proviene de impuestos nacionales clave, como el IVA, el Impuesto a las Ganancias y los derechos de exportación. Estos tributos representan una fuente vital de ingresos para las provincias, pero el gobierno nacional tiene la capacidad de introducir recortes o modificaciones en ellos, lo que puede afectar significativamente los montos redistribuidos. Así, si se reduce el IVA o el Impuesto a las Ganancias, los recursos coparticipables disminuyen, lo que obliga a las provincias a buscar otras fuentes de financiamiento o a ajustar sus presupuestos.

Por su parte, las provincias tienen potestad para recaudar impuestos locales como el Impuesto a los Ingresos Brutos, el Impuesto Inmobiliario y el Impuesto Automotor. Sin embargo, el margen de maniobra para aumentar estos tributos es limitado, debido a la presión fiscal ya existente sobre los contribuyentes y la competencia entre las provincias por atraer inversiones. Esto deja a muchas provincias en una situación de dependencia de las decisiones fiscales nacionales, lo que compromete su autonomía financiera.

Impacto de los recortes nacionales y la limitada autonomía provincial

Uno de los mayores desafíos que enfrenta el sistema de coparticipación federal es la discrecionalidad con la que el gobierno nacional puede aplicar recortes a los impuestos coparticipables. Esta capacidad de la Nación de modificar los montos disponibles para redistribuir genera una gran inestabilidad fiscal en las provincias, que muchas veces se ven obligadas a depender de transferencias discrecionales del gobierno central para equilibrar sus presupuestos.

Entre las provincias, las disparidades en cuanto a la dependencia de los fondos coparticipables son notables. Provincias como Tucumán, Chaco y Formosa dependen en más del 70% de sus presupuestos de los fondos coparticipables, mientras que otras jurisdicciones con mayor capacidad de recaudación propia, como CABA o Buenos Aires, tienen una dependencia menor de estos recursos. En momentos en que el gobierno nacional decide aplicar recortes a los impuestos, las provincias más dependientes de la coparticipación se ven gravemente afectadas y enfrentan dificultades para financiar servicios esenciales.

El fallo de la Corte Suprema de diciembre de 2022, que devolvió parte de los recursos recortados a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), ha generado tensiones entre las provincias, ya que este tipo de medidas desequilibra aún más el esquema de distribución y pone de manifiesto la necesidad de una revisión integral del sistema de coparticipación.

Si bien las provincias tienen la facultad de aumentar ciertos tributos locales para compensar los recortes en los impuestos nacionales, esta opción es limitada. Las provincias no pueden imponer impuestos que se superpongan con los nacionales o que interfieran con el comercio interprovincial, lo que reduce su capacidad para generar ingresos adicionales. Además, un aumento en los impuestos locales, como el Impuesto Inmobiliario o el Impuesto a los Ingresos Brutos, puede generar una mayor presión sobre los contribuyentes, dificultando aún más la situación fiscal de las provincias.

Propuesta de reforma para una coparticipación más equitativa

Ante los desafíos que enfrenta el sistema de coparticipación federal de impuestos, es necesario avanzar ha- cia una reforma integral que permita una distribución más justa de los recursos y otorgue mayor autonomía fiscal a las provincias. Desde una perspectiva federalista, se proponen varias soluciones que podrían contribuir a este objetivo.

En primer lugar, es fundamental otorgar mayor control a las provincias sobre su recaudación, reduciendo su dependencia de las transferencias discrecionales de la Nación. Un nuevo pacto fiscal podría establecer criterios de distribución más equitativos, basados en indicadores como la pobreza, el empleo y el desarrollo económico de cada provincia. Este nuevo esquema debería incentivar a las provincias a mejorar su eficiencia fiscal, recompensando aquellos esfuerzos que promuevan una mayor recaudación propia.

En segundo lugar, es urgente reformular la Ley de Coparticipación Federal de 1988 para adaptarla a las realidades económicas actuales. Una solución viable podría ser establecer una base fija de coparticipación que sea predecible y permita a las provincias planificar sus presupuestos con mayor seguridad a mediano y largo plazo. Este esquema podría estar acompañado por la creación de mecanismos automáticos de compensación, que garanticen que las provincias no se vean perjudicadas por eventuales recortes en los impuestos nacionales.

Además, las provincias pueden aumentar su autonomía fiscal mediante la creación de impuestos progresivos que graven las actividades de mayor valor agregado o los bienes suntuarios, sin perjudicar a las clases medias y bajas. Estos impuestos podrían generar ingresos adicionales para las provincias y reducir su dependencia de los fondos nacionales. Finalmente, es necesario fomentar una mayor corresponsabilidad fiscal entre Nación y provincias. Esto implica compartir responsabilidades tanto en la recaudación como en el gasto público, asegurando una mayor coordinación y transparencia en la administración de los fondos públicos.

El sistema de coparticipación federal de impuestos en Argentina es clave para la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias, pero enfrenta importantes desafíos que ponen en riesgo la estabilidad fiscal de muchas provincias.

Es urgente una reforma que respete la autonomía provincial, garantice un reparto más justo de los recursos y fomente una mayor corresponsabilidad fiscal entre los distintos niveles de gobierno. Solo a través de una reforma integral será posible avanzar hacia un federalismo más equilibrado, donde todas las provincias cuenten con los recursos necesarios para desarrollar sus políticas públicas y mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.