REGIONALIZACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y TERRITORIO Este documento detalla propuestas sobre descentralización. Para esto aborda diferentes perspectivas como la cohesión territorial, la insularidad y las zonas extremas. Así mismo, aborda recomendaciones en torno a medidas políticas, administrativas y fiscales que son necesarias para ir avanzando en una descentralización efectiva y concreta. Introducción Este documento está elaborado a partir de una síntesis de trabajos realizados en el eje, que contaron con la participación de correligionarios, académicos, el resto de los ejes y un frente amplio de participantes de diversas motivaciones. En primera instancia se presentan los trabajos de Ismael Toloza y su propuesta de una política de cohesión social y territorial, como también de un trabajo de IDER- UFRO, que propone medidas de descentralización. Además se presenta lo realizado en la región de O'Higgins en un grupo de trabajo regional liderado por Fernando Verdugo sobre la necesidad de mejoras sustantivas a la constitución , el aporte de Marcelo Arredondo y el grupo de trabajo del Archipiélago Juan Fernández sobre la reflexión de la insularidad, aportes de Javier Vásquez sobre políticas públicas de regionalización y territorio, y por último, una reflexión final consensuada en conjunto al resto de los ejes y del frente amplio programático, respecto a la necesidad de un programa ideológico y la visión de un estado territorial.
Porque Chile necesita una “Política de Cohesión Social y Territorial Descentralizada”1 Durante los últimos años en Chile se ha instalado con fuerza el concepto de un Estado que garantice los derechos sociales. Es en ese contexto que se han plasmado iniciativas como la reforma previsional y las políticas impulsadas al alero de programas como Chile Solidario y otros. No obstante estos loables esfuerzos, es necesario dar un nuevo paso, uno distinto, cualitativo, desafiante y que consiste en instalar el concepto de “derecho al desarrollo”, que también es un derecho que el Estado debe asumir en el marco de un concepto de Estado de Garantías. Una política de cohesión social y territorial, es la expresión concreta del compromiso asumido por el 1 Ismael Toloza, IDER-UFRO. Ver presentación; Porque Chile necesita una “Política de Cohesión Social y Territorial Descentralizada”y el documento “El rol del estado y su modernización: hacia una politica de cohesion social y territorial en Chile, adjuntos en anexos.
Estado en términos de “garantizar el desarrollo” de todos los territorios en Chile. Éste se concreta a través de una meta o un principio básico para el funcionamiento de una política de esta naturaleza, y el cual es; “Que ningún territorio (región o provincial, u otra dimensión) tenga un ingreso per cápita inferior al 75% de la media nacional”. Esta garantía implica el establecimiento de una política diferenciada en cada uno de los territorios, siendo obviamente con mayor énfasis e intensidad en aquellos territorios cuyo ingreso per cápita es inferior a la media nacional, este mayor énfasis implica mayor inversión, mayores incentivos privados, mayor focalización de instrumentos, planes y programas públicos. En aquellos territorios cuyo ingreso per cápita está entre el 75% y el 100% de la media del país, ésta política es un poco menos agresiva no obstante lo suficiente como para producir la transición hacia un territorio que al menos presente ingresos per cápita iguales a la media país. Ésta es la garantía que la Unión Europea establece en todo su territorio, y que ha permitido desde su creación, una disminución notable de las inequidades sociales y territoriales, que permiten una convergencia social, es la manera como nivelaron a Polonia y como están nivelando a Rumania, fue la forma como se le dio un impulso a España e incorporarla de mejor manera a la Unión Europea. Una política de esta naturaleza, es el incentivo para profundizar la regionalización en Chile ya que asume el reconocimiento a las necesarias diferencias y a las posibilidades de construir desde las regiones una estrategia para abordar las oportunidades. Es una buena herramienta para mejorar la distribución del ingreso y la equidad territorial, y es el escenario propicio para instalar un nuevo impulso en materia de modernización de un Estado que esté a la altura de asumir un desafío de esta naturaleza. Esto implica, entre otras cosas, generar un sistema de evaluación de políticas públicas con indicadores concretos en función de esta “garantía de desarrollo”, requiere de una flexibilización y readecuación de instrumentos que respondan de manera oportuna a los requerimientos concretos de cada territorios, significa generar a nivel de estado un sistema de fortalecimiento de capacidad emprendedora, está vinculado a la generación de sistemas regionales o territoriales de innovación, a la instalación de “observatorios de empleo”, es la oportunidad para revisar nuestras regiones, nuestras provincias, es decir, es la posibilidad de mirar nuestros territorios desde las oportunidades y no desde las carencias. Una política de cohesión social y territorial en Chile, es también la posibilidad de mirar desde otra perspectiva nuestros modelos de gestión gubernamental, transitando desde modelos centralizados y compartímentalizados, hacia modelos descentralizados de gestión con enfoque territorial. Una decisión de esta naturaleza es un desafío de modernización para la SUBDERE, para los ministerios de fomento, para la CORFO, para la Contraloría, es el estrés que se requiere para hacer mejor las cosas, es la innovación y la creatividad puesta al servicio del país. El “derecho al desarrollo” en cada rincón de Chile, es la expresión más moderna e integradora del concepto de Estado de Garantías. En concreto una decisión de esta naturaleza implica abordar temas como: 1.- Una redefinición de las provincias en cuanto espacio territorial diseñado bajo una lógica de homogeneidad productiva y económica, que con el tiempo se ha desdibujado, siendo la oportunidad para poner en el debate ciudadano, local y regional cual es el proyecto de desarrollo por el cual apuesta cada provincia.
2.- El diseño e implementación de Sistemas Territoriales de Innovación que den soporte y catalicen los respectivos proyectos de desarrollo. Al alero de estos los respectivos polos tecnológicos, parques industriales, y redes locales de I+D+i, agendas digitales, etc. 3.- Implementación de Observatorios Territoriales de Empleo, que puedan hacerse cargo de las especificidades técnicas, de competencias, de disponibilidad de mano de obra, técnicos y profesionales y su vinculación con las apuesta de desarrollo. 4.- Diseño e implementación de Sistema Territorial de Fortalecimiento de Capacidad Emprendedora, que son soportes institucionales y logísticos destinados a canalizar, concretar y desarrollar emprendimientos locales a través de redes de incubación y/o asesoría externas. 5.- Implementar estadísticas locales y territoriales de empleo, ingreso per cápita, e índice de competitividad territorial y local, en el cual se soporte una política de garantías para el desarrollo. 6.- Creación de un fondo de cohesión social y territorial que permita el sustento financiero de una política diferenciada de apoyo al desarrollo territorial, plurianual y no atada al diseño rígido y centralizado de instrumentos, planes y programas. 7.- Implementación de un Sistema de Evaluación de Políticas Públicas orientada a resultados y que evalúe los impactos de los proyectos financiados con el fondo de cohesión social y territorial. 8.- Generación de espacios de gestión territorial público – privados, como modelos de control social, paternareado, y construcción de una visión de desarrollo compartida y por tanto inclusiva y convocante.
Chile Descentralizado y Desarrollado.2 Como marco contextual y estratégico, esta propuesta proporciona un conjunto de antecedentes que fundamentan la necesidad de construir en Chile una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, como condición estructural para alcanzar la condición de país desarrollado. En primer término, postula que el nudo gordiano que impide el avance de dicho proceso es la excesiva concentración del poder político y económico del país y destaca lo planteado por Joan PratsCatalá (2009), que “Chile será descentralizado, o no será desarrollado” y que “El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los países avanzados del mundo, se encuentra bloqueado por un haz de desigualdades anudadas por la concentración económica, política 2 En el Marco de los trabajos del Eje, Regionalización, Descentralización y Territorio, se realizo un taller ampliado, conducido por Ismael Toloza, en el cual se presentó , discutió y consensuo el documento” Chile Descentralizado y Desarrollado”, Fundamentos y Propuestas para construir una Política de Estado y un nuevo Programa de Gobierno en Descentralización y Desarrollo Territorial, Heinrich von Baer v.L, Ismael Toloza B, Felipe Torralbo S. Programa de Institucionalidad y Políticas Públicas Regionales, Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, Universidad de La Frontera, Diciembre 2010. Ver adjunto en enexos.
y territorial del poder”. A modo de premisas, postula luego que un sistema institucional es más dinámico y eficiente cuando está en mayor cercanía con las potencialidades productivas de sus territorios y el talento, la creatividad y el poder de decisión directo de las personas; que las regiones son los principales espacios para generar nuevo desarrollo, que el centralismo refuerza las desigualdades sociales; que en relación al tamaño de su población y economía, Chile es el país más centralizado de América Latina, situación que a pesar del excelente equilibrio de su macroeconomía contribuye a sus altos niveles de desigualdad; que Santiago ha superado el límite de su crecimiento eficiente por lo que sufre un deterioro severo de la calidad de su aire, sistema de transporte público y de la salud mental de sus habitantes, externalidades cuyo control demanda excesivos recursos, que se restan a la creación de nuevas oportunidades de desarrollo en los restantes territorios del país, hasta ahora subutilizados y hasta abandonados. Coincidiendo con lo planteado por la OCDE (2009), la propuesta reitera que la inserción de Chile en la dinámica global exige desarrollar los territorios subnacionales y reducir las pronunciadas diferencias de competitividad existentes entre las regiones, plantea la necesidad de construir más confianzas entre los actores del desarrollo y de descentralizar las capacidades, y coincide con Michael Porter (2012) en la necesidad de construir un nuevo paradigma de competitividad para Chile, en el cual para incentivar el desarrollo económico, junto con mantener la estabilidad macroeconómica, es necesario modernizar el Estado e impulsar la descentralización. Asimismo aporta las opiniones de destacados expertos, autoridades públicas y académicas, reiteradas durante muchos años, según las cuales es urgente agilizar y descentralizar el sistema vigente de gestión pública, describe los compromisos contraídos desde 1999 por las diferentes candidaturas presidenciales (Lavín, Lagos, Bachelet, Piñera), y examina las causas por las cuales la gran mayoría de dichas reformas, siendo tan necesarias y tantas veces comprometidas, hasta ahora no han sido puestas en práctica, destacando la falta de voluntad política para impulsarlos. Frente a ello, en cuanto a propuestas, postula diseñar y construir en Chile una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, de horizonte generacional más que electoral, trascendente más que contingente, para realizarse durante los próximos cuatro sucesivos períodos de gobierno (2014-2030). En ese marco, asumiendo la diversidad de Chile como su principal riqueza, propone para el debate una Visión de País “en el que caben e interactúan fecundamente proyectos políticos y de desarrollo territorial diversos”, y aporta los fundamentos para optar, de acuerdo a la realidad geográfica, poblacional, económica y social del país, por un Modelo de Estado ni centralizado, ni federal, es decir por el Modelo de Estado Regional, unitario en lo esencial, y descentralizado en todo lo que contribuya a un desarrollo social y territorial más equilibrado e integrado. Para la construcción gradual y progresiva de dicho Modelo de Estado, propone instalar gradualmente un Nuevo Trato Estado-Territorios, que en lo principal significa un cambio del modelo vigente de relaciones entre el centro y los niveles subnacionales, privilegiando políticas e instrumentos públicos territorialmente diferenciados desde las comunas y regiones, promoviendo la construcción de capacidades locales y regionales, implementando una política nacional de apoyo a la gestión desde los territorios y construyendo la oferta pública a partir de las oportunidades de desarrollo, aspiraciones y demandas de las comunidades, territorios locales y regionales, para alcanzar así mejores niveles de
gobernanza, desarrollo humano y democrático a nivel local y regional. Como abordaje para dicho Modelo de Estado Regional y el consecuente Nuevo Trato EstadoTerritorios subnacionales, propone una Estrategia Sistémica de Gestión, que implica impulsar en forma simultánea y convergente tres Procesos Clave e interdependientes: 1) Descentralización (política, administrativa, fiscal); 2) Fortalecimiento de capacidades locales y regionales; 3) Participación Ciudadana y Control Democrático; Para cada uno de estos tres Procesos Clave propone impulsar un conjunto actualizado de Medidas Estratégicas, las que en su mayoría debieran ponerse en práctica durante el próximo cuatrienio de gobierno (2014-2018). Entre las medidas de descentralización política, la principal y más emblemática en términos de su efecto activador sobre un efectivo y sostenido proceso de descentralización, es la elección popular de los Presidentes de los Gobiernos (Ejecutivo) Regionales (la madre de todas las reformas de descentralización), la que debe producirse en Octubre 2016, en forma coetánea a las elecciones municipales (alcaldes, concejales) y de los Consejeros Regionales. En la misma lógica, se propone un conjunto de Medidas Estratégicas de Descentralización Administrativa, dirigidas al traspaso de más competencias mejor distribuidas, así como de Descentralización Fiscal, con la finalidad que los Municipios y Gobiernos Regionales puedan disponer de más recursos de decisión autónoma y establecer una articulación territorial de los mismos. Para el segundo Proceso Clave, Fortalecimiento de Capacidades Locales y Regionales, igualmente se propone un conjunto de Medidas Estratégicas, entre las cuales destaca la creación de un Sistema de Incentivos Regionales para atraer Capital Humano Calificado para el desarrollo de comunas y regiones, en tanto que para el tercer Proceso Clave, Participación Ciudadana y Control Democrático, indispensable para el avance de los dos anteriores, entre otras, se propone instituir el Voto Programático como requisito para los candidatos a cargos del ámbito municipal y regional. Finalmente, para el diseño de la Política de Estado y del nuevo programa de gobierno en Descentralización y Desarrollo Territorial, propone la creación de una Comisión de Estado, plural y calificada, así como una hoja de ruta para su gradual puesta en práctica, la que dada la complejidad y urgencia de la tarea, debe iniciarse, necesariamente, a partir del primer semestre de 2013. A continuación, se presenta un cuadro resumen de las propuestas de los procesos antes mencionados. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA: Más poder autónomo, mejor política. •
Elección popular de los Gobiernos Regionales: ◦ CORE: excepción: Nov.2013; régimen: Oct.2016, 2020
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◦ Presidente del Gobierno (Ejecutivo) Regional: Oct.2016 Instituir un ciclo de elecciones territoriales (Municipales y Regionales). Designación e inscripción regional de candidatos de elección popular. Residencia efectiva de candidatos en regiones.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: Más competencias, mejor distribuidas. • • •
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Creación de una instancia descentralizadora eficaz del Gobierno Central: - Ministerio de Desarrollo Territorial - Reestructuración de la SUBDERE - Otra Dependencia Regional de los SSPP. Instancia para dirimir controversias competenciales (radicar función en Tribunal Constitucional, radicar función en Tribunales Ordinarios, crear Tribunal Contencioso Administrativo) Traspaso de más competencias a GORES y Municipios Creación de Gobiernos Metropolitanos (figura de Alcalde Mayor).
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: Más recursos de decisión autónoma, territorialmente articulados. • • • • • • • • • • • • • • • • •
Provisión de bienes públicos de calidad con criterio de igualdad horizontal territorial. Fondo de Convergencia Territorial (UE) Descentralización Municipal: Aumentar % del PIB a gasto de los Gobiernos Locales. (UE 20,6%, A. Látina 11,3%, Chile 12,8%) Ley de Rentas Regionales Presupuesto Regionalizado Reinversión de utilidades de empresas en territorios con bajos niveles de desarrollo Beneficios estables para territorios afectados por actividades (privadas, públicas) con externalidades negativas . Equidad territorial para los Megaproyectos de Inversión Reformulación del FNDR: criterios de distribución, asignación e impactos. Nuevos criterios de Distribución. Medición de impactos. Composición FNDR y Provisiones. Eficientar tiempos del sistema decisorio. Convergencia entre convenios de programación e instrumentos de planificación territorial. Alternativas de mayor injerencia regional en recursos de decisión sectorial. Limitar la inversión pública a un tope máximo por región y comuna. Instituir un IPC y un sueldo mínimo por región.
FORTALECIMIENTO DE COMPETENCIAS LOCALES Y REGIONALES • • • • • • •
Incentivos Regionales para atraer y retener Capital Humano Calificado (Talentos) para el desarrollo de comunas y regiones Red de Centros Regionales para el Desarrollo Temprano de Talentos Académicos Programas Regionales de Formación de nuevos Líderes para el Desarrollo Local y Regional Centros de Pensamiento Estratégico Territorial (ampliación, articulación en red) Institucionalizar “Vinculación con el Medio” como función esencial de la Educación Superior. Fortalecimiento de fondo para el desarrollo de la educación superior en Regiones. Superación del Aislamiento de Comunidades Locales
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Integración Vial de la Zona Austral al Desarrollo de Chile Política Energética regionalmente diferenciada: Regiones productoras y consumidoras de Energía.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL DEMOCRÁTICO • Voto Programático y Referendo Revocatorio • Asambleas, Cabildos, Plebiscitos locales • Presupuestos participativos de nivel local y regional • Red de Observatorios Ciudadanos Regionales • Indicadores: descentralización, competitividad, desarrollo local/regional • Evaluación ex-ante del impacto descentralizador de proyectos de ley y de inversión • Fortalecimiento de instituciones de la sociedad civil de base local y regional: profesionalización, financiamiento.
Regionalización y Descentralización, una mirada de la región de O'higgins.3 Sub Eje Regionalización: En los talleres de discusión que hemos realizado, fundamentalmente en el ámbito de la región de O’Higgins, se sostiene con mucha fuerza que un elemento programático central es la Nueva Constitución para la República, con sus componentes de “Cuarta Urna” y “Asamblea Constituyente”. No obstante, dichas nociones deben ser reforzadas conceptualmente para que, en el seno del Pueblo, sean apropiados por este, agitados y defendidos. Dicho esto, en lo que al tema de nuestro eje se refiere, el cambio sustantivo de la Constitución debe tender a la materialización de las siguientes demandas: 1.- Democratización del espacio regional: la democracia en el espacio regional no se circunscribe a la elección directa de los Consejeros Regionales, se debe avanzar a la dedicación exclusiva para atender el cargo y a la sesión progresiva de poder desde el nivel central a las propias regiones para asumir las tareas que le son particulares y se contienen en la Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos y Administración Regional. Por ello, la democratización debe alcanzar a la elección directa de los Intendentes, para que estos cambien radicalmente su función constitucional y dejen de ser vicarios del Poder Ejecutivo Central y se conviertan en promotores y defensores de las Estrategias de Desarrollo Regional y sus derivados. Los Intendentes se deben convertir en interlocutores para los representantes designados del Ministerio del Interior, delegando en ellos sus funciones de Gobierno Interior, avocándose a tareas de gobierno regional junto a su Consejo. 2.- Rentas Regionales: con esta democratización también incluimos la reforma al sistema de tributación, a fin de que el espacio regional y municipal no sean más espectadores pasivos del enriquecimiento de unas pocas empresas a costa de los territorios, si no que se conviertan en socios de la promoción del desarrollo local. En este espacio de la tributación ligada al territorio, las Regiones deben tener la oportunidad de recaudar algunos impuestos específicos que coadyuven en la gestión 3 Fernando Verdugo, grupo Regionalización y Descentralización, Región de O'Higgins.
de su propia Estrategia de Desarrollo Regional, dotando a los GORE de un financiamiento propio superior y permanente para acometer las tareas que la ciudadanía demanda, convirtiendo el nuevo proceso regionalizador en una oportunidad de desarrollo y no en un ejercicio de mero aumento de la “grasa” estatal. 3.- Reforma Municipal: con el aumento de recursos disponibles en las localidades y para una profundización de la democracia local, también se propone un vuelco en las prerrogativas de los Concejos Comunales, aumentando sus poderes reales de fiscalización, convirtiéndolos en verdaderos órganos de co-gobierno edilicio, a fin de avanzar en la minimización de los nefastos ejemplos de incipiente corrupción que evidencia Chile en el sistema municipal. Este elemento ha sido largamente debatido y propuesto en el seno del Municipalismo, no obstante la resistencia centralista de no pocos Alcaldes, pero creemos que un real esfuerzo por empoderar a las comunidades locales pasa indudablemente, por una moderación del poder inicial de los Alcaldes, a favor del resto de los representantes de la ciudadanía en el gobierno comunal. Sub eje Descentralización: 1.-Estado Unitario Descentralizado: los procesos de Regionalización tocan, indudablemente, la Descentralización y en este punto invitamos a partir por asumir los diagnósticos y sugerencias que diversos paneles han sostenido en el tiempo en otros tantos foros realizados al alero de la SUBDERE, durmiendo el sueño de los justos- y que apuntan a la creación de un modelo de Estado Unitario Descentralizado mejorado. Es así como el ámbito de la profundización de la democracia regional, debe estar aparejada de la existencia de órganos de participación y decisión público-privados para la gestión del desarrollo regional, repartiendo poder y evitando la concentración tan nociva para los intereses de las regiones. 2.- Desconcentración: la gestión del Estado debe dar cuenta de la diversidad concreta que presentan como desafío las regiones de Chile. Seguir permitiendo que la gestión territorial tenga como única medida las manzanas centrales de Santiago (ni siquiera la Región Metropolitana), es un despropósito y un atentado a una vía moderna para el desarrollo de Chile. Esta tarea debe implicar giros decididos a favor de la descentralización y desconcentración de una serie de servicios públicos que en el tiempo, sólo han evidenciado su vocación de ser cajas de resonancia de la Capital en las Regiones, provocando mayor frustración e inequidad en las condiciones del desarrollo de las personas, que debe ser el fin último de una política realmente comprometida con el desarrollo de las regiones. También el resguardo de la identidad de las regiones, su promoción y puesta en valor son tareas pendientes que pasan por normas expresamente promulgadas al efecto, como así mismo, las políticas de ordenamiento territorial y gestión del territorio, aplicando principios coherentes de desconcentración en la toma de decisiones. 3.- Desarrollo de capacidades científicas y tecnológicas de las Regiones: la tarea de propender a la generación de condiciones equitativas para el desarrollo de la capacidad científica y tecnológica de las regiones es ahora un imperativo, más que antes. El modelo de explotación sistemático de recursos naturales no podrá ser sostenido por más tiempo, so pena de terminar en una crisis económica nacional superior a la de la primera mitad del siglo XX a raíz de la producción de salitre artificial. Preparar las condiciones para el desarrollo sostenido, equilibrado y diversificado de las regiones es una tarea que nuestro Programa de Gobierno debe encarar promoviendo sin reservas la generación de capacidades científicas y tecnológicas en las regiones, promoviendo la reinvención de industrias contaminantes y las ligadas a la explotación de recursos naturales, promoviendo la agregación de
valor, un desarrollo equilibrado con la necesidad de vivir en un ambiente libre de contaminación y a escala humana. Finalmente, en esta apretada síntesis, deseamos poner énfasis en que tenemos la convicción de que muchos, si no todos los elementos vertidos en este trabajo, son de Perogrullo, y esta condición de evidentes los convierten en sospechosos pertrechos de verdadera subversión. La candidatura de José Antonio Gómez la asumimos como una candidatura esencialmente contraria al poder establecido, y si no fuera que ya es urgente para el país un cambio radical, sobre todo en materias tales como las expuestas, no estaríamos tras su postulación indeclinable trabajando en los territorios junto al Pueblo. La Descentralización y la Regionalización no tendrán otra oportunidad de avanzar y consolidarse avasallando los miedos centralistas, de no mediar una lucha ideológica fuerte y pertinaz como la que estamos dispuestos a sostener junto a Gómez, para que las regiones ganemos la Presidencia con el mandato de modificar sustantivamente la realidad nacional a favor de las nuevas generaciones de chilenos que merecen vivir en un Chile equitativo, diverso y justo.