Корупція: роздуми після майдану by Duh Litera

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

ÄÓÕ I ËIÒÅÐÀ

УДК 323:328.185(477)

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «КИЄВО-МОГИЛЯНСЬКА АКАДЕМІЯ» ЦЕНТР ЄВРОПЕЙСЬКИХ ГУМАНІТАРНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ ЦЕНТР ДОСЛІДЖЕНЬ ІСТОРІЇ ТА КУЛЬТУРИ СХІДНОЄВРОПЕЙСЬКОГО ЄВРЕЙСТВА

В 157

Валлє В. Корупція: роздуми після Майдану. – К.: Дух і Літера, 2015. – 280 с., з іл. ISBN 978-966-378-433-5

Книга присвячена дослідженню проблеми корупції та пошуку шляхів протидії їй. Розглянуто вплив корупції на соціально-політичні процеси та проаналізовано психологічні аспекти цього феномена. «Корупція: роздуми після Майдану» – це погляд автора на проблему корупції у контексті важливості ролі громадянського суспільства для демократизації та суспільного розвитку. Чи зможе Україна подолати корупцію? Які реформи необхідні для викорінення цього явища? Яка рушійна сила здатна вивести країну в нове перспективне русло розвитку? Дієвою зброєю проти корупції є соціальна енергія єдності, яку відкрив в українцях Майдан, – енергія, яку українці повинні зберегти і спрямувати на вирішення нагальних поточних завдань розвитку держави.

Подяка Олександру Потєхіну за рецензування рукопису книги

Видавці: Костянтин Сігов та Леонід Фінберг Науковий редактор: Коректор: Комп’ютерна верстка: Дизайн обкладинки:

ISBN 978-966-378-433-5

Олександр Порубаєв Оксана Пашко Світлана Невдащенко Вадим Кавсан

ЗМІСТ Вступ ........................................................................................................................................5 Глава I. Синдром корупції ...............................................................................................13 1. Соціальна дисфункція...............................................................................................15 2. Фантомне вимірювання ..........................................................................................33 Глава II. Теорія зради ..............................................................................................................47 3. Викривлена свідомість.............................................................................................49 4. Дилема корупціонера ................................................................................................57 5. Стратегія конфлікту ..................................................................................................67 Глава III. Енергія соціуму .....................................................................................................77 6. Соціальний капітал............................................................................................... 79 7. Криза довіри ............................................................................................................ 90 8. Енергія єдності та українці ............................................................................ 101 Глава IV. Демократія ............................................................................................................ 115 9. Ми – народ.............................................................................................................. 117 10. Верховенство права ..............................................................................................133 11. Громадянське суспільство ................................................................................141 Глава V. Шлях до свободи .................................................................................................. 153 12. На руїнах тоталітаризму ............................................................................... 155 13. Далі буде... ..................................................................................................................172 Епілог ................................................................................................................................. 199 Summary ........................................................................................................................... 203 Література....................................................................................................................... 207 ДОДАТКИ ........................................................................................................................................ 215 Додаток І. Антикорупційні закони України ....................................................217 1. Новели законодавства ...........................................................................................217 2. Санкції за корупційні правопорушення ......................................................237 Додаток ІІ. Міжнародне законодавство .............................................................260 3. Закони екстериторіальної дії ............................................................................260 4. Міжнародні антикорупційні угоди .................................................................273

Присвячую своїм синам – Александру та Алану, заради майбутнього яких пролилася кров українських патріотів

Вступ Бо Я знаю про ваші численні провини і про ваші великі гріхи: тиснете ви справедливого, берете ви підкупа та викривляєте право убогих у брамі. Амос 5:12

У Києві у ніч на 11 грудня 2013 р. пролунав гучний набат Михайлівського Золотоверхого собору. Тривожні звуки дзвону оповістили про лихо і закликали до мобілізації заради свободи. У трагічні дні середньовічної доби безперервні, часті удари набатного дзвону повідомляли про нашестя ворога або наближення іншої біди і закликали людей згуртуватися для захисту краю. Вважалося, що простір, де чутно церковний дзвін – культурний і впорядкований світ, простір без нього – відданий на поталу злу і темним силам. Дзвін – символ свободи. Де її немає – дзвони мовчать, їх позбавляють язика. Так відбулося з набатним дзвоном Кремля у 1771 р., коли Катерина ІІ своїм указом наказала йому мовчати, аби він не закликав народ до бунту. Символом боротьби за незалежність США від Великої Британії є філадельфійський Дзвін Свободи (Liberty Bell), відлитий у 1752 р. для розміщення у башті Законодавчих зборів штату Пенсільванія. Він дзвонив, щоб скликати американців на проголошення Декларації незалежності у 1776 р., а пізніше став символом громадського руху за скасування рабства в країні. Кажуть, що тієї холодної ночі дзвони Михайлівського Золотоверхого били набат вперше за вісім століть, з часів монголо-татарської навали 1240 р. Коли о. Іван Сидор, диякон собору, вдарив у дзвони під час штурму «Беркутом» Майдану Незалежності, прокинулася вся Україна, збентежена протистоянням добра і зла, світла і темряви, правди і брехні, свободи і рабства, справедливості й корупції. Прокинулася, щоб відстояти свою свободу, оскільки знала: рабів до раю не пускають.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Перше знайомство Моє близьке знайомство з феноменом корупції в Україні відбулося у 2005 році, коли я почала працювати у Міжнародній фінансовій корпорації (International Finance Corporation – IFC) – глобальній неприбутковій організації, яка є членом Групи Світового банку (World Bank Group). Після одержання ступеню магістра права та двох років роботи в юридичних компаніях мене запросили радником з правничих питань у проект IFC «Розвиток малого і середнього бізнесу в Україні», що мав сприяти усуненню перешкод для підприємництва і покращенню інвестиційного клімату. Підприємці, з якими доводилося регулярно спілкуватися, засвідчували, що корупція є проблемою бізнесу №1. Під час подорожей містами України я слухала чимало розповідей бізнесменів, переважно дрібних та середніх, про те, як вони «співпрацюють» з державними службами підвищеного корупційного ризику (податківцями, санітарно-епідеміологічною службою, органами ветеринарного контролю, пожежного нагляду та охорони праці). Відклалося у пам’яті те, що, окрім регулярної сплати хабарів, власники кафе і ресторанів підгодовували чиновників, перукарні і салони краси – надавали їм безплатні послуги, продовольчі магазини – забезпечували дармовими продуктами харчування. Найбільше мене вразило емоційне забарвлення розповідей підприємців – здавалося, їх влаштовує усталений порядок речей. У той період я здобула досвід розробки нормативних актів, спрямованих на протидію корупції. Зокрема, підготовлений мною у стислі строки Закон про дозвільну систему в сфері господарської діяльності, яким мінімізувалося втручання потенційних корупціонерів у бізнес, після тривалих поневірянь врешті був ухвалений парламентом у 2007 році. Вже під час роботи у Міжнародній фінансовій корпорації я твердо переконалася, що корупція вбиває бізнес, інвестиційний клімат і будьякі шанси України на процвітання. Тоді я не думала, щоправда, що особисте знайомство з нею тільки розпочинається. Бізнес по-українськи Після декількох років взагалі-то благополучної й безтурботної роботи на посаді юриста у великому міжнародному бізнесі, я кинула виклик долі й заснувала власну справу. Мій невеличкий ресторанний бізнес розпочався з ентузіазму та великих сподівань, які, на жаль, були швидко зруйновані зіткненням з дійсністю.

Вступ

Відразу виявилося, що підприємцю-початківцю спрогнозувати витрати на відкриття бізнесу в Україні неможливо. «Тарифи» на одержання різноманітних дозволів і погоджень відрізнялися залежно від місця розташування закладу і апетиту чиновників. Власники орендованих приміщень, виступаючи у ролі «сутенерів», вимагали сплати хабарів і злагоджено працювали у зв’язці з чиновниками середнього рівня. Відкриття ресторану, працевлаштування персоналу, запровадження меню, встановлення вентиляційного обладнання, інсталяція літнього майданчику – все це пригадується як кошмарний сон. Зловживання й апетити чиновників не знали меж: вони не просто були одержимі гонитвою за хабарами, а ще й шукали можливостей для організації власного бізнесу на базі мого закладу. Головний лікар СЕС Подільського району Києва облаштував у моєму ресторані точку реалізації пива кустарного виробництва, яке постійно прокисало. Це зовсім не відповідало концепції ресторану французької кухні. Чиновники вимагали особливо трепетного ставлення до них, яке мало проявлятися у преклонінні перед цими істотами з надлюдськими якостями. Доля бізнесу цілком залежала від їх милості, завоюванню якої мало сприяти надання регулярних хабарів. Традиція полягала у тому, щоб з нагоди кожного свята заносити гроші й подарунки як свідчення глибокої та щирої безмежної подяки за їхнє милосердя. «Напівбоги» упивалися відчуттям власної значущості і, здавалося, зовсім забули про функцію нагляду і контролю, яку вони мали б виконувати. Власна справа виявилася утопією. Хижацькі протиправні правила гри, усталені в Україні, аж ніяк мене не влаштовували. Ресторан після двох років боротьби за виживання та вимушених компромісів з власним сумлінням довелося закрити. Адвокати диявола У 2012 році я була змушена повернутися в юридичний бізнес. Партнери-власники відомої української юридичної компанії запропонували мені заснувати нову практику фірми – юридичні консультації у галузі корпоративного права. На першому тижні роботи я усвідомила, що працюю у компанії, яка є визнаним лідером у рейтингу чорних рейдерів. Це сталося під час зустрічі з рейдер-менеджером, замовником якого, як я пізніше зрозуміла, був син Януковича – Олександр. Говорили про схему захоплення держав-

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

ного підприємства через введення його у процедуру банкрутства. Того вечора я збагнула, що несподівано для себе опинилася у колі «рейдерюристів». Досвід знайомства з ними був коротким, утім, достатнім для того, щоб вивчити механіку реалізації корупційних схем, спрямованих на рейдерське захоплення підприємств. Як правило, об’єктом рейдерської атаки ставали підприємства, які знаходилися на межі банкрутства, акції яких розподілялися між членами трудового колективу. Обравши потенційну жертву за порадою своїх рейдер-менеджерів, замовники (олігархи, народні депутати або впливові державні службовці високого рангу) у зв’язці з рейдер-юристами, суддями, чиновниками і членами правління банків (останні видавали кредити потенційним боржникам для введення їх у фінансову безвихідь) ініціювали процедуру банкрутства підприємств і грабували їх. На стадії ліквідації рейдер призначав свого директора-ліквідатора, який у стислі строки продавав майно підприємства, доки його власник відстоював свої права у суді. Реалізація такої схеми, звісно, була б юридично вразливою, якби рейдери не мали домовленостей з судами, правоохоронними органами та державними установами. Цікаво, що юристи нашої фірми, залучені до рейдерських захоплень, як правило, не мали повного уявлення про мету й засоби операції. Зазвичай план рейдерської атаки був побудований так, щоб залучені до його реалізації працівники фірми розуміли лише його окремі фрагменти, отже не мали сумнівів, що діють відповідно до закону. Крадіжка суспільних активів жодним чином не сприймалася партнерами рейдерської юридичної компанії як щось негативне. Це норма ведення юридичного бізнесу в Україні – переконували вони. Той, хто не поділяє цієї думки, – лох. Ця справа була для них задоволенням, можливістю довести собі та іншим (так їм здавалося) власну перевагу, відчувати себе суперменами. До речі, один з моїх босів після тривалої служби рейдером нещодавно став «свіжою кров’ю», що влилася у ряди Верховної Ради. І коли у Раді не проходять формістські закони або до них намагаються втулити статті під «конкретного адресата», щоб підтримати корупційні дії, я завжди згадую про нього. Ціна перемоги Усвідомлення того, що корупція вбиває, прийшло до мене 22 січня 2014 року, коли на Грушевського загинули перші два Героя Небесної Сотні – Сергій Нігоян і Михайло Жизневський. Щодня, дізнаючись про

Вступ

нові імена загиблих Героїв, я бачила чіткий причинно-наслідковий зв’язок між зловживаннями влади і смертю найкращих представників нації. Я плакала і раділа водночас. Нація відродилася – українське громадянське суспільство так несподівано, так голосно і впевнено заявило про себе! Але ж яку надзвичайно високу ціну довелося заплатити! Революцію Гідності, що розпочалася як мирна акція спротиву у відповідь на рішення уряду призупинити підписання Угоди про асоціацію з ЄС і згодом переросла у безпрецедентні за масштабом і силою протести українців проти злочинного режиму Януковича, багато хто вважає дивом. Масовий вихід людей на вулиці наприкінці 2013 р. не могли прогнозувати ані соціологи, ані влада, ані опозиція. Здавалося б, розбещене авторитаризмом суспільство, будь-яка віра в ідеали якого була підірвана політиканством після 2004 р., було приреченим на терпимість до свавілля олігархії та розгулу корупції. Воно мало б бути позбавленим жодних перспектив виникнення соціального капіталу і відродження сильної нації. Відмова уряду Януковича-Азарова зробити крок до євроінтеграції була сприйнята українцями як крадіжка останньої надії та стала приводом до наступного справжнього вибуху соціальної енергії. Його головним мотивом стало прагнення українців повалити корумпований політичний режим «стабільності», яскравим символом цинізму і брехні якого стали Межигір’я та пресловута «йолка» на Майдані. Пряме запекле протистояння добра і зла, світла і темряви, правди і брехні, свободи і рабства, справедливості й корупції під тривожний набат Михайлівського собору. Такою ми пам’ятатимемо Революцію Гідності. Що ж, на жаль, іноді громадянське суспільство вимушене народжуватися ціною крові. Точка неповернення, яка може настати для кожного з нас у певну мить, часто стає розплатою за нашу безвідповідальність і бездумність еліт: анексія Криму, війна на сході країни, десятки тисяч смертей і покалічених доль. Настав час брати відповідальність на себе, щоб церковні дзвони били не на сполох, а сповіщали про радість благої вісті. Ця книга – мій погляд на корупцію з Майдану, місця, з якого напрочуд просто визначитися у системі координат: гідність – безчестя, свобода – неволя.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

*** Основному тексту моєї книги передує звернення до Біблії – не тому, що я є глибоко віруючою людиною. Причина в іншому. Біблія, створення якої відбувалося майже півтори тисячі років (з XII ст. до н. е. до II ст. н. е), є унікальним раннім джерелом сучасних соціальних норм: моральних, правових, культурних. Не дивно, що Біблія вважає корупцію злом і розглядає її як порушення релігійно-моральних догм і настанов. У Біблії наводиться багато історій і вчень про корупцію, визначаються види протиправної поведінки людини та наводяться приклади покарань за ці злочини. До речі, трактування поняття «корупція» у Старому Заповіті є значно ширшим, ніж його сучасний зміст. Під корупцією Біблія розуміє «порчу» відносин між людиною та божеством. Термін «порча» (від лат. corrumpere – псувати) означає у Старому Заповіті, передусім, безчестя та духовне падіння, віддалення від Бога. Випадки соціальної корупції, ігнорування чи обходу законів, корисливого використання свого положення та лобіювання інтересів, про які розповідає Біблія, пов’язані з організацією єврейського племінного суспільства або самостійної держави1. Для тлумачення біблійних вчень про корупцію важливо розуміти, які терміни використовує Біблія, коли розповідає про цей гріх. У Старому Заповіті згадуються слова «kopher» (хабар, викуп) та «shachad» (хабар, подарунок, винагорода, плата). Біблія розглядає хабарництво у контексті підкупу суддів для викривлення істини правосуддям. Вона проголошує принципи рівності та законності правосуддя та справедливості призначення покарань. Біблія закликає: «Не викривляти закону, не дивитися на особу, і не брати підкупу, бо підкуп осліплює очі мудрих і викривлює слова справедливих». Повторення Закону 16:19 Біблійські вчення засуджують як пропонування хабара, так і його прийняття: «Безбожний таємно бере хабара, щоб зігнути путі правосуддя». Приповість 17:23 1

Немировский А., Муравьев А. Грех перед Богом и людьми // Отечественные записки. – 2012. – № 2 (47).

Вступ

«Князі твої вперті і друзі злодіям вони, хабара вони люблять усі та женуться за дачкою, не судять вони сироти, удовина справа до них не доходить...» Ісая 1:23 «Горе тим, що ... несправедливого чинять в суді за хабар справедливим, а праведність праведного усувають від нього...» Ісая 1:22-23 «Його голови судять за хабара, і навчають за плату його ті священики, і за срібло ворожать пророки його, хоч на Господа вони опираються, кажучи: “Хіба не Господь серед нас? Зло не прийде на нас!”» Михей 3:11 «Наставлені руки на зло, щоб вправно чинити його, начальник жадає дарунків, суддя ж судить за плату, а великий говорить жадання своєї душі, і викривлюють все». Михей 7:3 Біблія описує численні приклади хабарництва (у сучасному розумінні цього поняття). Центральний сюжет Євангелія висвітлює відому історію про зраду Христа Юдою, який одержав за це хабар у розмірі 30 аргірів (срібняків). Хоч Юда і не був державним службовцем, він виконував обов’язки казначея – таким чином, цій біблійній історії притаманні риси сучасного посадового корупційного злочину: «Тоді один із Дванадцятьох [учнів], званий Юдою Іскаріотським, подався до первосвящеників, і сказав: “Що хочете дати мені, і я вам Його видам? І вони йому виплатили тридцять срібняків. І він відтоді шукав слушного часу, щоб видати Його”». Євангеліє від Матвія 26:14-16 Важливим джерелом інформації про корупцію є тексти пророків, які засуджують вади ізраїльського народу. Актуальним прикладом хабарництва, що наводиться у Біблії, є історія про синів Пророка Самуїла, які погрузли у корупції: «І сталося, як Самуїл постарівся, то поставив синів своїх за суддів для Ізраїля. І було ім’я перворідного сина його Йоїл, а ім’я другого його Авійя, судді в Беер-Шеві. А сини його не йшли його дорогою, і вхилялись до зиску, і брали підкупа, і ламали Закона». 1-я Царств 8:1-3

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Про наміри Волхва Симона одержати дар Святого Духу за хабар у Біблії розповідається: «Як побачив же Симон, що через накладання апостольських рук Святий Дух подається, то приніс він їм гроші, і сказав: “Дайте й мені таку владу, щоб той, на кого покладу свої руки, одержав би Духа Святого!” Та промовив до нього Петро: “Нехай згине з тобою те срібло твоє, бо ти думав набути дар Божий за гроші!”» Дії апостолів 8:18-20 У Книзі пророка Амоса Бог звертається до можновладців у Самарії: «Так говорить Господь: “За три переступи Ізраїлеві й за чотири цього не прощу: за те, що за срібло вони продають справедливого, а за чоботи вбогого! Вони топчуть у земному поросі голову бідних, а дорогу сумирних викривлюють”». Амос 2:7 «Проклятий, хто бере підкупа, щоб забити кого, пролляти кров неповинну! А весь народ скаже: амінь!» Повторення Закону 27:25 «Хай збори безбожних спустошені будуть, а огонь пожере дім хабарника». Йов 15:34 Можна навести ще більше згадувань про корупцію, що містяться у Біблії. Утім, і так зрозуміло, що корупція жорстко засуджується юдеохристиянською традицією. Чому тоді це явище далеко не завжди знаходить однозначно негативної оцінки у суспільстві, більшість членів якого вважають себе вірними?

Глава I

Синдром корупції

1. Соціальна дисфункція Поняття корупції; огляд підходів до вивчення корупції; типи корумпованих державних систем; як корупція впливає на соціально-політичні процеси і економіку. Корупція існує протягом тисячоліть. Найбільш ранні визначення цього явища містяться у працях філософів античної доби, які розглядали корупцію як соціальну дисфункцію, що справляє деструктивний вплив на політичний порядок. Платон і Арістотель у своїх працях зазначали, що зловживання владою і хабарництво руйнують економічне, політичне і духовне життя суспільства. У «Політиці» Арістотель писав, що корупція навіть здатна спричинити загибель держави. Він визначав тиранію як неправильну, зіпсовану, тобто корумповану форму монархії. В епоху Середньовіччя поняття «корупція» мало певне канонічне значення – її ототожнювали зі звабою і спокусою диявола. Суспільний осуд корупції, утім, не став на заваді її глибокому проникненню в інститут католицької церкви: практика торгівлі індульгенціями, купівлі й продажу церковних рангів, яка набула нечуваного розквіту в середньовічній Європі, не просто суперечила основам християнського віровчення, а була безпосередніми проявами корупції в її сучасному розумінні. Неприйняття корупції породило протестантизм. Політичний мислитель Нікколо Макіавеллі визначав корупцію як небезпечне явище, що руйнує всі громадянські чесноти. Він вважав, що процес деградації цих чеснот може стримати тільки харизматичний лідер, який має вплив на всіх громадян. Соціальною хворобою вважали корупцію просвітителі-енциклопедисти Жан-Жак Руссо і Шарль Луї де Монтеск’є. Ж.-Ж. Руссо зазначав: корупція є неминучим наслідком боротьби за владу; людину корумпує соціальне й політичне життя, утім, «правильне» формування громадської думки може обмежити корупцію. Рівність громадян перед законом Руссо визначав як основну передумову протидії корупції у суспільстві. Ж.-Ж. Руссо був переконаний, що особливого поширення корупція набуває в умовах абсолютної монархії.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Ш. Монтеск’є сприймав корупцію як стороннє втручання у державний механізм, внаслідок якого політична система перетворюється на зло, а монархія – на деспотію. Він сформулював актуальне й сьогодні правило протидії корупції: розмежування гілок влади як передумова стримування влади. Сучасне визначення терміну «корупція» сформувалось у XX ст. Існує багато дефініцій цього терміну. Найкоротше визначення корупції сформульоване дослідником Дж. Сентурія: зловживання публічною владою заради особистої вигоди. До речі, саме це змістовне визначення корупції застосовує Світовий банк. Англійською мовою воно звучить так: «The abuse of public of ice for private gain». Перше офіційне визначення корупції було сформульовано у документах 34-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН у 1979 р.: «виконання посадовою особою певних дій або бездiяльнiсть посадової особи за винагороду в будь-якiй формi в інтересах того, хто дає таку винагороду, як з порушенням посадових iнструкцiй, так i без їх порушення». Кодекс поведінки посадової особи правоохоронних органів (Code of Conduct for Law Enforcement Of icials), ухвалений Резолюцією 34/169 Генеральної асамблеї ООН 17.12.1979 р., дає таке визначення терміну «корупція»: «зловживання службовим становищем для досягнення особистої або групової вигоди, а також незаконне одержання державними службовцями переваг у зв’язку з їх службовим становищем». Законодавство різних країн містить визначення терміну «корупція». Відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» № 1700-VII від 14.10.2014 р., корупція – це використання особою (державним службовцем; посадовою особою юридичних осіб публічного права; особою, яка надає публічні послуги (аудитори, нотаріуси, інші) наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди зазначеній вище особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей (ст. 1). Для всебічного розкриття поняття корупції Світовий банк пропонує розглядати це явище шляхом виділення таких основних видів корупційної діяльності:

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

 одержання або вимагання державним службовцем хабара для задоволення особистих інтересів;  пропонування приватними особами хабара посадовим особам з метою обходу публічного порядку або процесів для одержання конкурентної переваги або доходу;  заступництво і зловживання родинними зв’язками у державній службі з метою одержання особистої вигоди;  розкрадання державних активів та марнотратство бюджетних коштів1. За визначенням американського політолога Джозефа Ная, «корупцією у державній службі є поведінка, що порушує формальні обов’язки державного службовця для одержання особистих (персональних, родинних або комерційних) матеріальних або соціальних переваг, а також поведінка, яка порушує правила для забезпечення особистого впливу»2. Вона включає хабарництво (заохочення особи, яка посідає посаду або має певний вплив, до викривлення рішень); непотизм (забезпечення протекцією певної особи на підставі родинних зв’язків); незаконне привласнення суспільних ресурсів для особистого використання. Для узагальнення вищезазначеного наведу своє визначення поняття «корупція» у найширшому його сенсі, саме це значення терміну застосовуватиметься мною надалі. Отже, корупцією є: використання влади або впливу для одержання особистих переваг шляхом: 1) пропонування, дачі, одержання виплат, послуг, можливостей та (або) інших благ матеріального або нематеріального характеру; 2) розкрадання державних або суспільних активів; 3) зловживання родинними зв’язками і знайомствами (конфлікт інтересів); 4) одержання особистої конкурентної переваги в обхід публічного порядку; 5) інших дій або бездіяльності, спрямованих на задоволення власних інтересів за рахунок суспільних. 1

Helping Countries Combat Corrup on: The Role of the World Bank // The World Bank. – Режим доступу: www1.worldbank.org. 2 Nye J. S. Corrup on and Poli cal Development: A Cost-Benefit Analysis // American Poli cal Science Review. – 1967. – Vol. 61 (2). – P. 417–427.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Дослідження корупції відбувалося з різних позицій: ідеалістичнофілософського (моралізаторського), функціонального, інституційного, економічного, біхевіоралістичного тощо. Розглянемо їх стисло. Карл Йоахім Фрідріх (1901–1984), німецько-американський політолог і відомий представник традиційного ідеалістично-філософського (моралізаторського) підходу до вивчення корупції, розглядав її як поведінку, що відхиляється від норм, обумовлену мотивацією отримання особистої вигоди за рахунок суспільства. Він вважав, що характерною рисою корупції є її негативні суспільні наслідки і зазначав, що корупція є неодмінним супутником політичного життя країни. Нижче наведено визначення, яке К. Фрідріх дав корупції: «...Можна говорити про існування корупції тоді, коли особа, яка наділена владними повноваженнями, в обов’язки якої входить здійснення певних речей, тобто яка є відповідальною посадовою або службовою особою, внаслідок одержання матеріального або іншого заохочення вчинила неправомірні дії на користь того, хто заохочує, і тому спричинила шкоду інтересам суспільства»3.

Думку про негативний вплив корупції на економічний розвиток відстоював шведський економіст Гуннар Мюрдаль (1898–1987), відомий як основоположник економічних досліджень корупції. До цього висновку він прийшов після узагальнення досвіду модернізації країн «третього світу». Відомий німецький соціолог, економіст і правознавець, Макс Вебер (1864–1920), зробив висновок про функціональність і прийнятність корупції за умови, що вона укріплює позицію еліт, які забезпечують прискорення змін у суспільстві. На думку прибічників функціонального підходу, після виконання своїх політичних та економічних функцій корупція зникає. Самуель Хантінгтон та інші прибічники інституційного підходу вважають, що корупційна поведінка не є відхиленням від норми, а спричинена невідповідністю між нормами та моделями поведінки, що запроваджуються у суспільстві. На думку прихильників інституційного підходу, корупція є засобом поступового створення інститутів, необхідних для демократичного розвитку суспільства. Представники ревізіоністської школи аналізу корупції, до якої належали дослідники проблем країн «третього світу», висловлювали пере3 Poli cal Corrup on: a Handbook. Heidenheimer A., Johnston M., Levine V. (eds). – New Brunswick NJ, Transac on, 1989. – Р. 10.

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

конання, що корупція є проявом бідності й незавершеної модернізації, а тому – невід’ємним атрибутом країн, що розвиваються4. Вони виступали проти однобічного негативістського підходу до корупції як суспільної патології і стверджували, що корупція може справляти позитивний вплив на розвиток та модернізацію суспільств «третього світу». Утім, твердження про те, що корупція природно властива країнам, що розвиваються, було згодом розкритиковане і вийшло з активного наукового використання. З точки зору економічного ринково-центристського підходу корупція є формою соціального обміну, а корупційні платежі – транзакційними витратами. Представники економічної школи вивчення корупції вважають, що вона виникає внаслідок втручання держави в економічні процеси і є противагою бюрократизації5. Автори економічних досліджень корупції, які активізувалися у 1970-х рр., схильні вважати мотивом до корупції пошук суб’єктами оптимальних шляхів реалізації своїх інтересів в умовах обмеженості ресурсів. На думку послідовників цього підходу, корупція в деякому сенсі сприяє прийняттю управлінських рішень та ефективному господарюванню. В основі економічного підходу лежить гіпотеза, що особа схиляється до корупційної поведінки, якщо очікувані вигоди від неї перевищують ті, які вона б могла отримати, витрачаючи час і ресурси на досягнення певного результату, не вдаючись до корупційних дій. У світлі біхевіоріального підходу основною причиною корупції дослідники вважають недосконалість природи людини, яка піддається спокусі взяти хабар. У Радянському Союзі корупція розглядалася у контексті марксистського підходу як вада капіталізму. Термін «корупція» у науковій літературі на пострадянському просторі став широко вживаним тільки з 90-х рр. XX ст.6. Поширеною в академічних колах є думка, що корупція є проблемою авторитарних режимів або суспільств, які розвиваються. Утім, це не зовсім відповідає дійсності. Насправді, корупція може існувати в різних політичних режимах, у тому числі й в умовах розвиненої демократії. 4 Представниками ревізіоністської школи є Хосе Абуєва, Девід Бейлі, Натаніель Лефф, Колін Лейес. 5 До представників економічної школи дослідження корупції належать Г. Беккер, Р. Вишни, Ф. Луї, С. Роуз-Аккерман, В. Танци, А. Шляйфе. 6 Термін «корупція» у науковий обіг в СРСР увів дослідник А. Евстрін. Його праці були присвячені адміністративним проявам корупції.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Здатність демократії протистояти корупції залежить від ефективності й прозорості системи державного управління, межі відокремленості гілок влади, чистоти виборчого процесу, рівня розвитку громадянського суспільства і свободи засобів масової інформації. Корупція проявляє себе по-різному, залежно від політичного режиму, особливостей економічного розвитку, культури і релігії певного суспільства. На обсяг і форми прояву корупції впливають численні фактори, як-от: рівень життя і доходів населення, освіта, урбанізація тощо. У звіті Незалежної комісії по боротьбі з корупцією (Independent Commission Against Corruption), створеної урядом штату Австралії Новий Південний Вельс в 1989 р., наголошується на важливості врахування культурних особливостей і стандартів поведінки у певному суспільстві при визначенні корупції: «Необхідно зазначити, що визнання корупції, тобто неправомірного використання посадових обов’язків у суспільстві, залежить від того, що вважається правомірною поведінкою. Це визначається культурними особливостями і прийнятими стандартами поведінки у суспільстві. Поведінка, що визнається «правильною» в одній країні, може вважатися «неправильною» в іншій. Найважливішим завжди є визначення та точне врахування стандартів поведінки, яким змушені слідувати державні службовці»7.

Дослідники класифікують корупцію за різноманітними критеріями. Вони умовно виділяють бюрократичну і політичну, примусову і узгоджену, централізовану і децентралізовану корупцію. Окрім того, вони поділяють корупційні діяння за рівнями, сферами, способами їх вчинення, а також наслідками для суспільства. Американський професор політології Арнольд Хайденхаймер класифікує корупцію за суспільною оцінкою корупційних дій. Він виділяє білу, сіру й чорну корупцію. До так званої білої корупції дослідник відносить корупційну поведінку, яка не засуджується громадськістю і сприймається як норма поведінки, інтегрована у культуру. Під чорною корупцією Хайденхаймер розуміє дії, які одержують негативну оцінку і засуджуються всіма верствами суспільства (громадянами і державними службовцями). Сірою корупцією вчений називає поведінку, щодо якої суспільство не має єдиної спільної оцінки (ставлення 7 ICAC. Defending the Fundamental Poli cal Values of the Commonwealth Against Corrup on (report for the Considera on of Commonwealth Law Ministers, Mauri us, November 1993). – Р. 3.

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

до неї народу і державних службовців є різним). Щоправда, класифікація А. Хайденхаймера викликала гострі дискусії серед дослідників. Зокрема, можна погодитися з американським професором Пітером де Леоном, який скептично зауважив, що «вся корупція є сірою за своєю природою»8. Сьюзан Роуз-Аккерман розглядає корупцію на різних рівнях ешелонів влади і виділяє клептократію, двосторонню монополію, мафіозну державу і конкурентне хабарництво. Клептократія процвітає на найвищому рівні державної піраміди, коли керівник держави стикається з великою кількістю неорганізованих потенційних давачів хабарів. В екстремальних випадках сильний голова держави може організувати політичну систему таким чином, щоб максимізувати свої можливості одержання ренти. Такий «стаціонарний бандит» діє як приватний монополіст, який віддає перевагу економічній політиці, за якої значні фінансові ресурси перекачуються йому в кишеню, – пише Роуз-Аккерман. Клептократ бореться проти більш-менш рівномірного розподілу національного багатства серед усіх членів суспільства, але прагне позбавити й центральний апарат можливостей для одержання хабарів. Корумповані правителі підтримують політичну лінію, що дозволяє конкретним особам збагачуватися за рахунок суспільного багатства. Одним словом, клептократ розглядає державне регулювання як джерело особистого збагачення. Прикладами, які ілюструють цей тип державного устрою, є Парагвай (1954–1989), Заїр (1965–1997) і Гаїті (1957–1986)9. Держава, де могутні приватні інтереси протистоять державним, є двосторонньою монополією або мафіозною державою, відповідно до класифікації Роуз-Аккерман (див. табл. 1.1). У ній можливості для одержання ренти розподіляються між давачем хабара і правителем. Дослідниця розглядає такі прояви корупції на двох прикладах: коли відбувається протистояння чиновників слабкої держави мафії або монополії у приватному секторі. Двостороння монополія або мафіозна держава можуть існувати в умовах слабкої демократії або автократії, коли управління державою здійснюється групою приватних осіб (мафією, великою корпорацією або олігархією). Прикладом такого суспільства були Філіппіни. 8

Miller W. Gradeland A., Koshechkina T. A Culture of Corrup on? – Central European University Press, 2001. – Р. 247. 9 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О. А. Алякринского. – 2-е изд. – М.: Логос, 2010. – С. 150–152.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

В умовах конкурентного хабарництва чиновники нижчої ланки взаємодіють із широким колом громадян. Така ситуація може мати місце у демократичній державі, де корупція слабко контролюється, і система підзвітності державних службовців перед суспільством не розвинута. Роуз-Аккерман зазначає, що фундаментальною проблемою конкурентного хабарництва є можливість розкручування спіралі корупції з нижчого рівня на вищий. Так, приклад корупції окремих чиновників залучає все більшу кількість державних службовців у коло хабарництва, доки у ньому не загрузнуть усі чиновники, за винятком хіба що невиправних моралістів. У державах, яким притаманне конкурентне хабарництво, відсутня сильна влада центру, без чого проведення ефективних реформ, спрямованих на зниження рівня корупції, є неможливим10. Табл. 1.1. Типи корумпованих державних систем (за С. Роуз-Аккерман)

Одержувачі хабарів

Велика кількість давачів хабарів

Незначна кількість давачів хабарів

У вищих ешелонах влади

Клептократія: а) держава – вимагач б) слабка держава

Двостороння монополія

У нижчих ешелонах влади

Конкурентне хабарництво з потенціалом спиралевидного зростання

Мафіозна держава

Цікаву ґрунтовну класифікацію корупції за рівнями її прояву у суспільстві запропонував дослідник Майкл Джонстон, який виділив чотири синдроми корупції, надавши їм такі умовні назви: «Ринки впливу», «Елітні картелі», «Олігархи і клани», «Офіційний магнат». Розглянемо кожен з цих синдромів детально (див. табл. 1.2). Як зазначає М. Джонстон, більшість суспільств типу «Ринки впливу» представлені розвиненими демократичними державами. В них інтереси політичної еліти не превалюють над бізнесом, а бізнес не має значного впливу на політику. «Ринки впливу» мають розвинене законодав10

Там само. – С. 164–166.

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

ство, відкриті економіки, вільні ЗМІ та активне громадянське суспільство. У таких суспільствах корупція проявляється у формі фінансування політичних партій та виборчих кампаній з метою одержання переваг для бізнесу (як-от: укладення угод або лобіювання законодавства). Посередниками корупції виступають політики або лобісти. Населення країн, які належать до категорії «ринку впливу», як правило, розцінюють корупцію як серйозну проблему. Характерними прикладами таких суспільств є Сполучені Штати Америки, Німеччина та Японія. Суспільства, в яких інститути демократії є слабшими, а тому виникає середовище для зловживань, Джонстон відносить до типу «Елітні картелі». Їм притаманне не надто сильне громадянське суспільство і низький рівень довіри до державних інституцій. Утім, такі країни є більш успішними в економічному сенсі, порівняно з тими, що належать до типів «Олігархи і клани» та «Офіційний магнат». Прикладами країн «Елітних картелів» є Ізраїль, Іспанія, Італія, Південна Корея та деякі східноєвропейські посткомуністичні держави. Ще вищий рівень корупції притаманний суспільствам перехідного періоду зі слабкими політичними та економічними інститутами – суспільствам типу «Олігархи і клани». Мотивація до корупційної діяльності в них живиться нестабільним середовищем і швидкими інституційними змінами. У таких умовах посадові особи зловживають своїм впливом для укріплення особистої влади. Рівень життя у країнах типу «Олігархи і клани» є низьким, характерною рисою економічного розвитку є гостра нерівність громадян. Корупція проявляється на високому рівні та є непередбачуваною, може бути пов’язана з насильством та організованою злочинністю. Прикладами таких країн є Алжир, Болгарія, Мексика, Нігерія, Сенегал, Туреччина, Філіппіни. До суспільства цього типу, відповідно до класифікації М. Джонстона, можна віднести й Україну. Країни з найвищим рівнем корупції дослідник відносить до суспільств типу «Офіційний магнат» – для них характерне зосередження влади і впливу в руках однієї особи (олігарха) та її найближчого оточення. Правителі таких держав розподіляють блага серед фаворитів, прибічників і родичів. Найчастіше населення таких країн є бідним, суспільству притаманна гостра економічна нерівність (Єгипет, Індонезія, Китай, Кенія, Росія, Сирія, Уганда).

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Табл. 1.2. Чотири синдроми корупції (за Майклом Джонстоном)11 Участь Синдром

Ринки впливу

Політичні можливості Зріла демократія Лібералізована, вільна конкуренція

Елітні картелі

Олігархи і клани

Економічні можливості Розвинені ринки

Ринки реформування

Лібералізована, зростаюча конкуренція

Значно лібералізовані та відкриті; зростаюча конкуренція; рівень життя – помірно високий

Перехідні режими

Нові ринки

Недемократичні режими Незначна лібералізація або відкритість

Потенціал держави/ суспільства Екстенсивний

Високий

Помірний

Середній

Слабкий

Здебільшого нещодавно лібералізовані; економічна нерівність та бідність

Нові ринки Здебільшого нещодавно лібералізовані; економічна нерівність та бідність

Приклади

Економічні інституції

Ліберальні, відкриті; розвинена конкуренція; рівень життя – високий

Консолідована демократія

Нещодавно лібералізовані; значна, але неструктурована конкуренція

0фіційний магнат

Інституції

Австралія, Велика Британія, Німеччина, США, Уругвай, Франція, Японія Аргентина, Бельгія, Ботсвана, Бразилія, Замбія, Ізраїль, Італія, Південна Корея, Південна Африка, Польща, Португалія Бангладеш, Болгарія, Індія, Колумбія, Малайзія, Мексика, Нігерія, Сенегал, Туреччина Україна Філіппіни Алжир, Білорусь, Гаїті, Індонезія, Іран, Казахстан, Китай, Кенія, Кувейт, Нігерія, Росія Руанда, Сирія, Уганда, Чад

11 Johnston M. Corrup on and Reform: One Size Does Not Fit All. IACSA – Interna onal An Corrup on Academy, Laxenburg, 2013. (із корективами автора – В.В.) – P. 5.

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

Наведена нижче таблиця 1.3 містить опис чотирьох синдромів корупції Майкла Джонстона за учасниками, мотивами і способами вчинення корупційних діянь. Табл. 1.3. Прояви синдромів корупції (за Майклом Джонстоном)12

Синдром

У чиїх інтересах

Ринки впливу

Приватні інтереси. бізнес, лобістські групи, політики

Елітні картелі

Об’єднані спільними інтересами еліти – політичні, бюрократичні, бізнес, військові тощо

Олігархи і клани

Обмежене коло впливових осіб та їх оточення

Офіційні магнати

Монополісти, близьке оточення впливових осіб

Мотив Здійснення політичного або бюрократичного впливу на рішення державних органів; матеріальні інтереси Збереження впливу; усунення конкурентів; укріплення зв’язків еліти; взаємне збагачення; одержання сприятливих політичних рішень Збагачення й закріплення авторитету; захист особистого впливу від держави; забезпечення сприятливого бізнес-середовища Особисте збагачення; ствердження власного впливу і позиції домінування

Форми скоєння корупційних діянь

Корупційні діяння

Внески до політичних партій; подарунки, хабарі, інше

Патронаж, виборча корупція, конфлікт інтересів

Політична змова: розподіл хабарів, вплив на результати виборів

Виборча корупція, патронаж, корупція у судовій системі та правоохоронних органах, «добровільні» внески на пожертву

Крадіжка, зловживання зв’язками, залякування посадовців, насильство

Крадіжка комунального і державного майна; привласнення державних коштів; нецільове використання інвестицій; нечесна приватизація; патронаж

Розкрадання суспільного майна, корупція у судовій системі і правоохоронних органах, політична корупція, відмивання грошей, насильство, терор Зловживання монопольним становищем держави та власним впливом. Високий рівень корупції у всіх секторах економіки

12 Johnston M. Corrup on and Reform: One Size Does Not Fit All. IACSA – Interna onal An Corrup on Academy, Laxenburg, 2013. – P. 9–10.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Майкл Джонстон стверджує, що політичним системам та економічному розвиткові країн, які мають один і той самий синдром корупції, притаманні певні закономірності (див. схему 1.1). Схема 1.1. Політичні режими, економічні й політичні інститути та синдроми корупції (за Майклом Джонстоном)13 Політичний режим

Економічний режим

Політичні інститути

Економічні інститути

Синдром корупції

Демократичні режими

Розвинуті ринки

Сильні

Ринки впливу

Нові (перехідні) режими

Ринки, що розвиваються

Помірно сильні

Елітні картелі

Недемократичні режими

Нові (слабкі) ринки

Слабкі

Олігархи і клани Офіційний магнат

Нарешті, врахувавши особливості кожного типу суспільства з притаманним йому синдромом корупції, М. Джонстон сформулював загальні рекомендації для мінімізації корупції. На його думку, «Ринки впливу» можуть зменшити рівень корупції шляхом підвищення конкуренції у політичному житті, максимізації прозорості діяльності державних органів і виховання відчуття справедливості серед громадян. Суспільства, яким притаманний цей синдром корупції, мають зосередити свої зусилля на реформуванні виборчої системи, процедури фінансування політичних партій і кампаній та гарантуванні свободи засобів масової інформації. Суспільства типу «Елітні картелі» повинні здійснити реформу в напрямку зменшення впливу держави на економіку, більшої демократизації, укріплення інституту приватної власності, забезпечення чесних виборів та свободи медіа. Країни з синдромом корупції «Олігархи і клани», на думку Джонстона, мають реформувати судову систему і систему правоохоронних органів, забезпечити утвердження верховенства права 13 Johnston M. Corrup on and Reform: One Size Does Not Fit All. IACSA – Interna onal An Corrup on Academy, Laxenburg, 2013. – P. 9–10.

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

і укріплення прав власності, а також викорінення практики насильства і організованої злочинності. У країнах, які належать до типу «Офіційний магнат», низка заходів по боротьбі з корупцією повинна бути направлена на становлення верховенства права, розвиток політичного плюралізму та громадянського суспільства, забезпечення свободи преси, утвердження громадянських прав і свобод, зменшення політичного впливу клану та покращення умов інвестиційного клімату. Класифікація корупції українських дослідників В. М. Гаращук і А. О. Мухатаєва за рівнями її прояву виглядає так: «високорівнева»; корупція в середніх ешелонах влади; «низова» корупція; корупція «від злиднів». «Високорівнева»(«елітарна») корупція характерна для вищих ешелонів влади (вищих і центральних органів державної влади, у тому числі правоохоронних органів та судів). На цьому рівні розробляються корупційні схеми і створюються корупційні мережі. До основних форм «високорівневої» корупції дослідники відносять:  корупційний лобізм;  корупційний протекціонізм і фаворитизм;  таємні внески на політичні цілі, внески на вибори з наступними «дивідендами» у вигляді високих державних посад;  перехід державних посадових осіб на керівні посади комерційних структур, які вони, перебуваючи при владі, підтримували за державний рахунок;  поєднання державної служби з комерційною діяльністю;  роздача податкових пільг;  надання монополії щодо певного виду комерційної діяльності;  перешкода в отриманні спеціальних дозволів, ліцензій на зайняття певними видами діяльності (так званий «державний рекет», або торгівля дискреційною владою);  призначення на відповідальні державні посади тощо. Найбільш уразливими сферами «високорівневої» корупції є бюджетна сфера (у тому числі міжнародна валютна допомога), приватизація державного майна, паливно-енергетичний сектор, контроль над тіньовою економікою та нелегальним бізнесом, розподіл державної власності, землі та природних багатств України, митний контроль14. 14

Гаращук В., Мухатаєв А. Актуальні проблеми боротьби з корупцією. – Х.: Право, 2010. – С. 24–27.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Корупція у середніх ешелонах влади характеризується нижчим рівнем повноважень корупціонерів та їхньої клієнтури і дещо меншими можливостями корупціонерів використовувати державну власність у своїх особистих цілях (без виплати дивідендів нагору). Їй, на думку дослідників, притаманні менші обсяги фінансових потоків, менша кількість великих об’єктів державної власності, обмежені й владні повноваження чиновництва. Натомість, суспільна шкода від корупції у середніх ешелонах влади, зважаючи на велику кількість чиновників середньої ланки, навряд чи є меншою15. Корупцію дрібного чиновництва дослідники називають «низовою». До неї відносять корупційні діяння державних службовців, які безпосередньо проводять роботу з підготовки управлінських рішень, висновків, готують або видають відповідні дозволи, інші документи, здійснюють контрольні дії, розслідування справ тощо. «Низова» корупція проявляє себе у таких сферах:  митна сфера (дрібні порушення правил митного режиму, дрібна контрабанда тощо);  дозвільно-ліцензійна система;  сфера дрібного підприємництва;  контрольно-наглядова діяльність;  правоохоронна діяльність;  житлово-комунальне та побутове обслуговування населення;  система охорони здоров’я;  система освіти та дошкільного виховання. Корупція «від злиднів» здійснюється дрібним чиновництвом не на постійній основі, а ситуативно або в умовах «зовсім скрутного матеріального становища». В. М. Гаращук та А. О. Мухатаєв вважають цей вид корупції відносно безпечним, оскільки «корупційні дії вчиняються службовцями, які мають достатньо високий моральний рівень, люблять свою країну, поважають свій народ»16. На мою думку, проте, безпечної корупції не існує, а державним службовцям, які мають «високий моральний рівень», навряд чи притаманно здійснювати корупційні дії, навіть «від злиднів». 15

Там само. – С. 27. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы; пер. с англ. О. А. Алякринского. – 2-е изд. – М.: Логос, 2010. – С. 30.

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

На завершення розділу окреслимо основні наслідки корупції для суспільного розвитку. Передусім, вона негативно впливає на економіку: підриває стимули до діяльності, знижує темпи зростання і обумовлює макроекономічну нестабільність. Хабарі стимулюють витрати і викривлюють економічні цілі. Послаблення державних інституцій внаслідок враження їх корупцією спричиняє неефективність і непередбачуваність макроекономічної політики. Шкідливий вплив корупції на економічне зростання відбувається ще й через її несприятливий вплив на інвестиційні ставки. Корупція спотворює конкурентне середовище, ускладнює умови ведення бізнесу та обумовлює високі ризики для міжнародних і національних інвесторів. Корупція обмежує прямі іноземні інвестиції та призводить до зниження загального обсягу інвестицій. Натомість стимулює надлишкові капіталовкладення у паразитичний бюрократичний апарат. Корупція викривлює розподіл ресурсів у промисловості. Відомо, що країни з високим рівнем корупції інвестують відносно більше ресурсів у будівництво, ніж в освіту й соціальні програми. Адже чиновники радше ухвалюють рішення на користь інвестування привабливих (з точки зору особистого збагачення) великих інвестиційних проектів, витрати на які складно відстежити, ніж віддають перевагу фінансуванню освітніх програм. Корупція провокує невизначеність ділового клімату. Компанії платять хабарі з метою «оптимізації» свого бізнесу – для того, щоб заощадити часові та фінансові ресурси на виконання формальностей, одержання дозволів тощо. Натомість така «оптимізація» зрештою виявляється ілюзорною. Оскільки виплата хабарів відбувається поза межами правового поля, хабарі жодним чином не гарантують виконання досягнутих домовленостей. У короткій перспективі неправомірні платежі можуть сприяти вирішенню поточних проблем бізнесу, однак у довгостроковій перспективі вони призводять до однозначно негативних наслідків. Найбільш несприятливим таке бізнес-середовище виглядає для нових підприємств, які розцінюють його як ризиковане і непередбачуване. Окрім того, компанії, які користуються перевагами завдяки хабарам, перешкоджають будь-яким спробам забезпечити прозорість чинних правил17. Корупція стимулює злочинну діяльність. Хабарі є зручним способом вирішення різноманітних питань нелегального бізнесу в його прагненні створити для себе безпечне середовище. Нелегальний бізнес і суб’єкти 17

Там само. – С. 18–19.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

організованої злочинності підпорядковують собі правоохоронні органи та інші інститути державної влади шляхом виплати їхнім службовцям хабарів та їх шантажу. Разом з тим, нелегальний бізнес є надвразливим для корупціонерів об’єктом, адже органи правосуддя можуть вимагати плату за ігнорування ними випадків порушення закону або пом’якшення покарання. Найбільша небезпека для економічного розвитку виникає, коли організована злочинність проникає у легальний бізнес. Злочинні групи можуть спрямовувати переваги від нелегального бізнесу на захоплення суспільного багатства. Прикладом цього є приватизація злочинним шляхом низки українських підприємств після розпаду Радянського Союзу. В Україні, як і в багатьох інших країнах пострадянського простору, кримінальна діяльність так тісно переплелася з політикою, що стало неможливо відокремити одне від другого. Корупція нерідко супроводжується зменшенням інвестування в освіту й підприємництво і, як наслідок, зростанням безробіття. Вона справляє руйнівний вплив на людський капітал і обумовлює відтік інтелектуальної еліти за кордон. Корупція безпосередньо пов’язана з проблемою соціальної нерівності, яка у свою чергу спричиняє зниження рівня міжособистісної довіри у суспільстві і зменшення соціального капіталу. Врешті, корупція загрожує суспільному порядку і послаблює державні інститути, справляє негативний вплив на соціально-політичні процеси:  здійснюється неефективна зовнішня і внутрішня економічна політика держави, що визначається клановими інтересами, а не інтересами держави;  загострюється соціальна нерівність громадян внаслідок збільшення розриву між бідними і багатими верствами населення;  розповсюджується нечесна конкуренція; основною перевагою у конкурентній боротьбі стає здатність вирішувати проблеми бізнесу шляхом здійснення неправомірного впливу на владні інституції;  внаслідок створення значних перешкод для розвитку підприємництва скорочується частка малого і середнього бізнесу;  зменшуються надходження до державного бюджету, у тому числі податкових платежів;  податковий тягар лягає на менш забезпечені верстви населення внаслідок тотального ухилення від сплати податків більш «впливових» громадян;

Глава I. Синдром корупції

Соціальна дисфункція

 падає рівень довіри суспільства до державних органів і політичних партій;  руйнується система моральних цінностей; корупція сприймається як норма та вважається суспільно прийнятною поведінкою;  внаслідок дискредитації правосуддя порушуються права людини;  виникає загроза краху демократії, її інститутів (зокрема, чесного виборчого процесу і громадянського суспільства) і принципів (розподілу гілок влади, верховенства права, плюралізму тощо);  відбувається розквіт організованої злочинності внаслідок проникнення корупції у систему правоохоронних органів, суди і армію;  корупція прирікає режими на політичну нестабільність та загрожує розгортанням масових протестів і війн. В Україні корупція традиційно проявляє себе:  несприятливим інвестиційним кліматом у зв’язку з підвищеними ризиками ведення бізнесу;  зростанням витрат підприємців (здебільшого – малого бізнесу) на неправомірні виплати державним службовцям;  високими матеріальними і часовими затратами підприємців на ведення «переговорів» з чиновниками для врегулювання рутинних питань бізнесу;  спотворенням результатів тендерів у сфері державних закупівель і фінансуванням неефективних коштовних проектів;  існуванням великої кількості дозволів і ліцензій, неефективних обтяжених формальностями процедур, а також непрозорістю і складністю вимог законодавства у різноманітних сферах задля створення додаткових корупційних стимулів;  неефективністю виконання державними органами своїх функцій (зокрема, у сфері нагляду (контролю) за господарською діяльністю);  деформацією структури державних витрат у зв’язку зі спрямуванням державних ресурсів у сфери діяльності, де важко або неможливо проконтролювати їх використання;  викривленням інформації у державному апараті (внаслідок надходження інформації у спотвореному вигляді від нижчої і середньої ланок системи управління до уряду, тому що чиновники корегують цілі заради реалізації власних інтересів);  відтоком кваліфікованих кадрів з державної служби;  «осіданням» сум хабарів у вигляді об’єктів нерухомості, депозитів в іноземних банках, предметів розкоші тощо.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Неможливо, на мій погляд, переоцінити руйнівний вплив корупції на суспільне життя. Але деякі дослідники вважають, що як амортизатор інституційних зрушень корупція може відігравати певну тимчасову позитивну роль. Місце корупції у діяльності раціональної бюрократії як історично неминучої форми управління розглядав М. Вебер, який заклав підвалини функціонального підходу. Як зазначено вище, С. Хантінгтон і С. Лефф також переконували у своїх працях, що у процесі модернізації країни корупція є ефективною суспільною практикою. Сучасні прибічники інституційного підходу схиляються до часткового виправдання корупції. Вони також розглядають її як можливість перерозподілу ресурсів старої еліти на користь нової. Не вдаючись до полеміки з такими поглядами, стверджую, що результати численних досліджень та моїх власних спостережень однозначно свідчать: сьогодні в Україні жодної позитивної функції корупція не виконує. Корупція – соціальна дисфункція: її наслідки є несприятливими для суспільства, оскільки підривають засади ринкового соціально-економічного розвитку, демократичного політичного порядку і державного суверенітету. Корупція – симптом того, що система державного управління має серйозні дефекти.

2. Фантомне вимірювання Види і методи вимірювання корупції; огляд методологій оцінювання корупції; індекс сприйняття корупції Transparency International; Глобальний барометр корупції. Оцінювання корупції вважається необхідним елементом антикорупційної стратегії. Дослідження показників корупції важливі для вивчення факторів і форм цього явища, а також розробки ефективних антикорупційних заходів. Результати вимірювань необхідні для моніторингу корупції у часі й просторі та здійснення громадського контролю за суспільними процесами. Виміряти корупцію складно. По-перше й найголовніше, тому, що вона є елементом тіньової економіки. По-друге, не існує єдиного визначення цього поняття: закони різних країн містять відмінні дефініції терміну «корупція». По-третє, державні статистичні дані залежать від інтенсивності боротьби з корупцією: чим активніша протидія їй, тим більше фіксується випадків корупційних правопорушень. Тому країни, які дійсно ведуть інтенсивну боротьбу з корупцією, можуть мати вищі показники корумпованості, ніж країни, в яких проблема корупції замовчується, а її існування не вважається чимось аномальним. Врешті, дані вимірювань залежать від суспільного сприйняття корупції, яке визначається культурними особливостями і прийнятими стандартами поведінки у суспільстві. Чи можна виміряти те, що приховують? Як оцінити складне соціальне явище, яке не має єдиного узгодженого визначення і по-різному сприймається суспільствами? Ці питання є дискусійними. Корупцію неможливо оцінити одним показником, тому для її вимірювання застосовують систему показників. Шляхом соціологічних опитувань здійснюється дослідження двох сфер: диспозиції респондентів щодо корупції та корупційних практик тих, хто ініціює корупційне діяння. Використовують два методи вимірювання корупції: пряме оцінювання корупційних дій та опосередковане вимірювання (оцінка за непрями-

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

ми показниками). Перший метод полягає у безпосередньому оцінюванні конкретних проявів корупції. Опосередкована техніка передбачає використання різноманітних змінних показників для з’ясування сприйняття корупції. Наприклад, рівень довіри громадян до державних органів може використовуватися як непрямий показник сприйняття корупції. Міжнародна громадська організація Transparency International (TI) застосовує кілька вимірів для оцінювання корупції. Зокрема, TI визначає рівень корупції у державному секторі шляхом застосування так званого індексу сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index – CPI). Карта світу за рівнем корупції (інтенсивність кольору відображає рівень корупції) Індекс CPI є одним із найпопулярніших видів оцінювання сприйняття корупції і найбільш широко застосовується. Однак, методологія CPI часто піддається критиці з боку експертів та урядів країн. Останні часто висловлюють сумніви щодо об’єктивності CPI і навіть активно протестують проти індексу як несправедливого, оскільки негативні рейтинги безпідставно псують імідж країни. І справді, порівняння показників CPI з деякими статистичними даними щодо корупції, наведене нижче, доводить неточність CPI.

У відповідь на критику, що звучала на адресу Transparency International у зв’язку з недосконалістю її методології вимірювання корупції, TI у 2012 р. оновила підхід до дослідження, залучивши ширше коло джерел даних і спростивши порядок підрахунків. Відтоді CPI базується на оцінці експертів і представників ділових кіл різних країн та оцінюється за шкалою від 0 до 100, де 0 відповідає найвищому рівню сприйняття корупції, а 100 – найнижчому. Таблиця 1.4 містить індекс сприйняття корупції у країнах пострадянського простору в 2012–2014 рр.

Глава I. Синдром корупції

Фантомне вимірювання

Табл. 1.4. Індекс сприйняття корупції в 2012–2014 рр. (за результатами дослідження Transparency International)18 Рейтинг країни 26 39 43 50 94 103 119 126 126 136 136 142 152 166 169

Країна Естонія Литва Латвія Грузія Вірменія Молдова Білорусь Азербайджан Казахстан Киргизстан Росія Україна Таджикистан Узбекистан Туркменістан

Бали, 2014 р.

Бали, 2013 р.

Бали, 2012 р.

69 58 55 52 37 35 31 29 29 27 27 26 23 18 17

68 57 53 49 36 35 29 28 26 25 28 25 22 17 17

64 54 49 52 34 36 31 27 28 28 28 26 22 17 17

Відповідно до звіту TI за 2014 рік, індекс сприйняття корупції в Україні становить 26 (зі 100 можливих балів). Україна посідає 142 місце у списку з 175 досліджених країн. Вона стабільно залишалася у групі «підвищеного ризику» разом з Угандою, Коморськими островами і РФ. Для порівняння, у 2013 р. цей індекс оцінювався на рівні 25 балів19. Іншим інструментом вимірювання корупції, який застосовує Transparency International, є Глобальний барометр корупції (Global Corruption Barometer – GCB), який узагальнює досвід та оцінку протидії корупції понад 100 000 людей більш ніж у 100 країнах. GCB є наймасштабнішим у світі опитуванням громадської думки щодо корупції, яке проводиться з 2003 р. з періодичністю раз на 1–2 роки. Кожне дослідження GCB відрізняється від попереднього. Порівняно з 2009 р., коли воно охопило лише 69 країн, у 2010–2011 рр. було опитано 105 507 осіб зі 100 країн світу20. Методика оцінки, що застосовується у GCB, відрізняється від CPI тим, що 18 Corrup on Percep ons Index 2014: Results // Transparency Interna onal. – Режим доступу: www. transparency.org/cpi2014/results. 19 Corrup on Percep ons Index 2014: Results // Transparency Interna onal. – Режим доступу: www. transparency.org/cpi2014/results. 20 Кохан Г. Явище політичної корупції: теоретико-методологічний аналіз: монографія. – К.: НІСД, 2013. – С. 67.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

передбачає опитування пересічних громадян, а не експертів. Глобальний барометр корупції оцінює загальний стан корупції в десятках країн по всьому світу за галузями економіки і сферами суспільного життя. Респонденти оцінюють державні інститути за шкалою від 1 до 5, де 1 – діяльність інституту є вільною від корупції, 5 – повністю корумпованою. У ході дослідження GCB, проведеного у 2013 р., було опитано 114 000 респондентів у 107 країнах. Кожен четвертий (27 %) респондент зазначив, що принаймні один раз платив хабарі чиновникам впродовж останніх 12 місяців до дати проведення опитування (див. табл. 1.5). Табл. 1.5. Кількість респондентів, які платили хабарі державним службовцям впродовж останніх 12 місяців до дати проведення опитування, % (за країнами, 2013 р.)21 %

Країни

Австралія, Бельгія, Голландія, Грузія, Іспанія, Канада, Малайзія, Мальдіви, Нова Зеландія, Норвегія, Південна Корея, Португалія, Уругвай, Фінляндія, Хорватія, Японія

5–9,9

Болгарія, Велика Британія, Естонія, Італія, Словенія, Сполучені Штати Америки, Швейцарія

10–14,9

Аргентина, Вануату, Ель Сальвадор, Ізраїль, Палестина, Руанда, Угорщина, Філіппіни, Чилі, Ямайка

15–19,9

Вірменія, Кіпр, Косово, Латвія, Македонія, Румунія, Судан, Таїланд, Туніс, Чеська республіка, Шрі-Ланка

20–29,9

Боснія і Герцеговина, Венесуела, Греція, Ірак, Колумбія, Литва, Мадагаскар, Молдова, Папуа Нова Гвінея, Перу, Сербія, Словаччина, Туреччина

30–39,9

Бангладеш, Болівія, В’єтнам, Єгипет, Індонезія, Йорданія, Казахстан, Мексика, Непал, Пакистан, Соломонові острови, Південний Судан, Тайвань, Україна

40–49,9

Афганістан, Алжир, Демократична республіка Конго, Ефіопія, Киргизстан, Монголія, Марокко, Нігерія, Південна Африка

50–74,9

Камбоджа, Індія, Камерун, Кенія, Лівія, Мозамбік, Сенегал, Танзанія, Уганда, Ємен, Зімбабве

≥ 75

Ліберія, Сьєрра-Леоне

Найбільш корумпованими службами, відповідно до дослідження GCB, виявилися поліція (міліція) та судова система: 31 % респондентів зізналися, що давали хабарі поліції, 24 % – представникам судової системи (див. схема 1.2). 21 На підставі даних звіту: Global Corrup on Barometer 2013: Report // Transparency Interna onal. – Режим доступу: www.transparency.org/gcb2013/report.

Глава I. Синдром корупції

Фантомне вимірювання

Схема 1.2. Рівень корупції за сферами, % (кількість респондентів, які платили хабарі державним органам, середній рівень у 95 країнах, 2013 р.)22

Комунальні послуги Податки Освіта Медицина Земельні ресурси Реєстрація прав власності Судова система Правоохоронні органи 0

В Україні найбільш корумпованою сферою респонденти назвали судову систему. Аналогічну точку зору висловили представники з Азербайджану, Афганістану, Алжиру, Вірменії, Камбоджі, Киргизстану, Перу та деяких інших країн. Респонденти з більшості розвинених країн (Австралії, Великої Британії, Канади, Кіпру, Чеської республіки, Естонії, Фінляндії, Франції, Німеччини, Греції, Угорщини, Ізраїлю, Іспанії, Італії, Латвії, Люксембургу, Південної Кореї, Португалії, Сполучених Штатів Америки, Швейцарії, Японії) зазначили, що найвищий рівень корупції в їхніх країнах притаманний політичним партіям. Більшість респондентів зазначили, що зусилля уряду по боротьбі з корупцією є неефективними. Більш того, 54 % опитаних висловили переконання, що уряди їх країн представлені групами, які діють у власних інтересах, а не в інтересах народу. Відкриттям дослідження GCB за 2013 р. стало те, що респонденти не відчувають себе повністю безсилими у боротьбі з корупцією. Таблиця 1.6 характеризує країни за рівнем самооцінки респондентів щодо можливості впливати на зниження рівня корупції. Представники біль22

На підставі даних звіту: Global Corrup on Barometer 2013: Report // Transparency Interna onal. – Режим доступу: www.transparency.org/gcb2013/report.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

шості країн продемонстрували високі показники віри у свої сили. Але лише 21–40 % опитаних українців відповіли ствердно на запитання про те, чи можуть звичайні люди сприяти подоланню корупції. Це свідчить про недовіру українців до держави і невіру в ефективність громадського контролю. Утім, не варто забувати, що такі результати дослідження отримано у 2013 р., тобто ще до Революції Гідності. Табл. 1.6. Кількість респондентів за країнами, які вірять у можливість народу впливати на зниження рівня корупції, %23 (2013 р.) %

Країни

0–20 21–40

– Вірменія, Естонія, Киргизстан, Литва, Сербія, Туніс, Україна

41–60

Алжир, Бельгія, Боснія і Герцеговина, Болгарія, Бурунді, В’єтнам, Ефіопія, Ємен, Зімбабве, Індія, Ірак, Іспанія, Казахстан, Латвія, Лівія, Люксембург, Молдова, Монголія, Марокко, Нігерія, Німеччина, Південна Корея, Росія, Словенія, Уганда, Франція, Хорватія, Чеська республіка

61–80

Австралія, Азербайджан, Албанія, Аргентина, Афганістан, Болівія, Велика Британія, Грузія, Гана, Демократична республіка Конго, Замбія, Ель Сальвадор, Єгипет, Ізраїль, Індонезія, Італія, Камерун, Канада, Кенія, Кіпр, Колумбія, Косово, Мадагаскар, Македонія, Мозамбік, Пакистан, Південна Африка, Південний Судан, Румунія, Сенегал, С’єрра Леоне, Словаччина, Сполучені Штати, Судан, Тайвань, Таїланд, Туреччина, Угорщина, Уругвай, Філіппіни, Фінляндія, Шрі-Ланка, Чилі, Швейцарія, Йорданія, Японія

81–100

Бангладеш, Бразилія, Венеція, Греція, Камбоджа, Лівія, Малайзія, Мексика, Непал, Нова Зеландія, Норвегія, Палестина, Папуа Нова Гвінея, Перу, Португалія, Руанда, Соломонові острови, Фіджі, Ямайка

Звіт GCB наводить наступні приклади успішного впливу громадянського суспільства на боротьбу з корупцією. В Індії у 2011 р. люди виступили з акцією і висунули до уряду вимогу щодо заснування незалежної антикорупційної комісії. У Бразилії народ висунув вимогу ухвалити закон про недопущення до влади політиків, які раніше були заплямовані корупційними діями. Найбільш яскравим прикладом здатності громадянського суспільства визначати шлях розвитку держави, звісно ж, є досвід повалення українцями під час Революції Гідності 2013–2014 рр. корупційного режиму Януковича. Таблиця 1.7 містить дані щодо сприйняття корупції в державних інституціях України та деяких інших країн. 23 На підставі даних звіту: Global Corrup on Barometer 2013: Report // Transparency Interna onal (www.transparency.org/gcb2013/report).

3,8

4,2

4,1

4,0

3,3

4,2

Німеччина

Росія

США

Україна

Франція

Швейцарія

Японія

2,9

Грузія

4,1

4,6

Греція

Молдова

3,7

Вірменія

2,9

3,9

Бельгія

Данія

2,5

Азербайджан

Політичні партії

4,2

2,8

3,5

4,2

3,7

4,3

3,4

4,2

2,4

3,0

4,3

3,7

3,5

2,5

Парламент/ Законодавча влада

3,8

2,3

3,2

4,4

3,3

4,5

2,7

4,2

2,0

2,5

3,6

4,0

3,2

2,9

Поліція

3,4

3,1

3,3

3,9

3,6

3,7

3,6

3,1

2,8

3,8

3,5

3,3

2,8

Бізнес/ Приватний сектор

3,8

3,1

3,2

3,4

3,7

3,6

3,0

2,9

3,2

4,4

3,0

3,2

2,5

ЗМІ

3,9

2,7

3,5

4,3

3,6

4,6

3,4

3,9

2,2

2,6

3,9

4,0

3,5

2,8

Державні службовці

3,0

2,2

3,3

4,5

3,3

4,4

2,6

4,3

1,7

3,4

3,9

4,0

3,3

3,1

Судова влада

3,3

2,5

2,7

3,2

3,0

3,3

3,0

2,9

2,4

2,0

3,1

2,8

2,7

2,5

Неурядові організації

4,1

2,7

3,6

3,0

3,1

2,3

3,1

1,6

3,4

2,9

3,6

2,3

Релігійні організації

Табл. 1.7. Рівень довіри до державних інституцій у деяких країнах, 2013 р. (за шкалою від 1 до 5, де 1 – найнижчий рівень корупції, 5 – найвищий)

3,2

2,6

3,0

3,5

2,9

4,0

2,9

3,2

2,3

1,9

2,9

3,2

3,0

2,5

Армія

3,7

2,2

2,5

4,0

3,1

4,4

2,7

3,7

2,0

2,4

3,3

3,7

2,5

2,8

Освіта

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

Найвищий показник недовіри українці демонстрували до судової влади, міліції, державних службовців і законодавчої влади. Церкву в Україні розглядають як найменш корумповану інституцію. Як бачимо, найвищі показники довіри до державних органів демонструє Данія. У цій країні сприйняття корупції у державних інституціях відповідає реальному її низькому рівню. Найбільш негативне ставлення громадяни Данії виражають до ситуації у приватному секторі. Цікавою закономірністю є те, що населення розвинених країн найменше довіри має до політичних партій (Бельгія, Німеччина, США, Франція, Швейцарія, Японія) і значно більше довіряє поліції і судовій системі. Для країн, що розвиваються, навпаки, характерним є найвищий рівень недовіри до судової влади і системи правоохоронних органів (Україна, Азербайджан, Вірменія, Молдова, Росія). Наведені коефіцієнти сприйняття корупції, утім, є досить суб’єктивними і мають оцінюватися у комплексі низки факторів. Зокрема, аналізуючи їх, необхідно брати до уваги стандарти поведінки, що укорінилися у певному суспільстві у зв’язку з культурними особливостями, а також суспільне ставлення до корупції. Я маю певні сумніви щодо того, чи можна взагалі вважати рівень довіри громадян до державних інституцій показником сприйняття корупції. Принаймні, навряд чи є сенс використовувати такі показники для порівняння країн за рівнями корупції. Адже, як випливає з таблиці, азербайджанці мають вищий рівень довіри до своїх політичних інституцій, ніж американці, бельгійці, німці, французи та японці. Необґрунтовано високі показники довіри азербайджанців до державних органів пов’язані з їх толерантним ставленням до корупції. Низький рівень довіри американців до влади пояснюється традицією сильного громадянського суспільства в США та існуванням дієвої системи стримувань і противаг, що є важливим елементом розвинутої демократії. Важко переоцінити роль вільної (недержавної) преси у демократичних країнах, яка без вагань виставляє на загальний осуд брудні діяння корупціонерів, незважаючи на їхнє місце у «табелі про ранги». Для вимірювання корупції застосовують також відоме дослідження громадської думки компанії «The Gallup Organization». В опитуванні беруть участь громадяни понад 100 країн. Вони відповідають на два запитання: «Чи поширена корупція у владі у вашій країні?» та «Чи поширена корупція у бізнесі у вашій країні?» На основі цих запитань вираховують індекс корумпованості в різних країнах.

Глава I. Синдром корупції

Фантомне вимірювання

Оскільки жоден із зазначених методів вимірювання корупції не можна вважати цілком об’єктивним та достатньо інформативним, для оцінювання корупції застосовують альтернативні джерела інформації. Наприклад, міжнародні компанії для прогнозування ризиків ведення бізнесу в країнах підвищеного корумпованого ризику звертаються до статистичних даних – зокрема, до звітів Організації економічної співпраці та розвитку. Вони містять інформацію про кількість корупційних правопорушень, ув’язнених корупціонерів, загальну суму штрафів за корупційні діяння тощо. Щоправда, зазначені дані навряд чи можуть свідчити про рівень корупції у країні, якщо вони використовуються окремо від результатів інших досліджень. Адже кількість виявлених корупційних правопорушень або притягнених до відповідальності корупціонерів скоріше свідчить про активну антикорупційну стратегію країни, ніж про рівень корупції у ній. Для оцінювання рівня корупції використовують також дані досліджень Міжнародного огляду жертв злочинності (International Crime Victim Survey – ICVS), що містять інформацію про частоту зіткнення громадян з корупцією на практиці та звернення до правоохоронних органів. Порівняльний аналіз показників CPI та ICVS свідчить, що місце країн у таблиці CPI не завжди відповідає їх розташуванню в рейтингу ICVS. Актуальним для бізнесу індексом оцінки корупції є Індекс платників хабарів (Bribe Payers Index – BPI), який визначає Transparency International. Методика його розрахунку передбачає опитування близько 3 000 бізнесменів з 28 найуспішніших у міжнародній торгівлі країн світу щодо того, наскільки схильні до корупції компанії інших країн, з якими вони працюють. Згідно з даними BPI, найменш корумпованими є Нідерланди, Швейцарія, Бельгія, Німеччина та Японія. Найбільш враженими корупцією бізнесмени розвинутих країн вважають Китай і Росію. У 2011 р. BPI викрив високий рівень готовності давати хабарі у компаній з Росії, Китаю, Мексики, Індонезії, ОАЕ, Аргентини. BPI також ставить під сумнів точність та об’єктивність CPI, оскільки значення цих двох індексів часто суперечать один одному. Наприклад, у той час, як за даними CPI у Сінгапурі й Тайваню рівень корупції є невисоким, BPI показує високу готовність компаній цих країн сплачувати хабарі. Для визначення рівня корупції Transparency International застосовує також комплексний інструмент оцінювання «Національна система доброчесності» (National Integrity System – NIS). Методологія цього дослідження базується на оцінці основ системи управління країною

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

шляхом проведення інтерв’ю з представниками державного сектора, громадянського суспільства, наукових кіл та інших експертів (див. схема 1.3). Оцінювання державних установ і недержавних суб’єктів у системі управління країною здійснюється відповідно до таких критеріїв, як загальна спроможність виконувати свої функції, система внутрішнього управління і процедур та вплив на загальний стан доброчесності у державі. Засадами дослідження NIS, ефективність яких ним оцінюється, є законодавча, виконавча і судова гілки влади, державний сектор, правопорядок, виборчий процес, політичні партії, ЗМІ, громадянське суспільство і бізнес. Головним завданням дослідження NIS є не просто оцінка зазначених засад, а й вивчення особливостей їх функціонування, взаємодії та впливу на суспільне життя. Цінність цього дослідження полягає у тому, що воно ілюструє розбіжності між законодавством і реальною ефективністю національних інституцій врядування, тим самим позначаючи шляхи вирішення проблем.

Спроможність (ресурси, незалежність)

Урядування (прозорість, підзвітність)

Законодавство і практика

Роль

Приватний сектор

Громадянське суспільство

Засоби масової інформації

Політичні партії

Антикорупційні органи

Орган фінансового аудиту

Омбудсмен

Орган адміністрування виборів

Правоохоронні органи

Публічний сектор

Судова влада

Виконавча влада

Законодавчий орган

Схема 1.3. Модель і методологія оцінювання «Національна система доброчесності» (National Integrity System – NIS)

Глава I. Синдром корупції

Фантомне вимірювання

З моменту започаткування оцінювання NIS, тобто з кінця 1990-х р. до грудня 2014 р., Transparency International підготувала 89 звітів, багато з яких сприяли проведенню адвокасі-кампаній, ініціюванню відповідних реформ та підвищенню загального рівня обізнаності щодо недоліків врядування у тій чи іншій країні24. Оцінювання NIS в Україні є аналізом нормативно-правової бази та реального стану речей у тринадцяти сферах. Перше дослідження NIS проводилося в Україні в 2010–2011 рр., його часові рамки охопили період з 2005 р. по січень 2011 р. Результати другого дослідження були опубліковані наприкінці 2014 р., воно охопило період з початку 2011 р. до кінця 2014 р. У таблиці 1.8 наведені загальні показники ефективності засад оцінювання «Національна система доброчесності» в Україні, які оцінюються у балах за шкалою від 0 (найнижчий рівень) до 100 (найвищий рівень). Табл. 1.8. Показники ефективності засад оцінювання «Національна система доброчесності» в Україні у 2010 і 2014 рр.25 Основи Національної системи доброчесності Законодавчий орган Уряд Органи судової влади Публічний сектор Правоохоронні органи Орган адміністрування виборчого процесу Омбудсмен Вищий орган фінансового контролю Антикорупційні органи Політичні партії ЗМІ Організації громадянського суспільства Бізнес

Загальна оцінка 2010

2014

45,83 50,69 40,28 31,22 39,58 50 46,52 65,97 42,36 27,77 42,36 42,36 31,25

51,38 54,86 44,44 31,22 35,41 53,47 54,16 53,47 43,75 34,02 43,75 56,93 34,72

Завершуючи огляд методологій вимірювання корупції, слід згадати про Звіт глобальної доброчесності американської неурядової організації Global Integrity. У звіті аналізуються державна політика, інститути і практика боротьби з корупцією у більш ніж 30-ти країнах. Дослідження 24

Ковриженко Д., Чебаненко О. Оцінювання «Національна система доброчесності». Україна. – 2014. – Режим доступу: h p:// -ukraine.org. 25 Там само.

Віра Валлє

Корупція: роздуми після Майдану

у кожній з них проводиться командою фахівців, до складу якої входять один провідний журналіст, відповідальний за підготовку «Щоденника репортера» (Reporter’s Notebook), один провідний дослідник, який аналізує первинні оцінки індикаторів доброчесності, та два (національний і зовнішній) незалежні рецензенти, які повторно аналізують первинні оцінки і надають свої зауваження. Характерною рисою цього дослідження є те, що для кожної країни Global Integrity визначає показник розриву впровадження (різницю між законодавством і реальним станом речей), який оцінюється на підставі теоретичних і практичних індикаторів. Високі показники розриву впровадження свідчать про слабку політичну волю країн до здійснення реформ та недотримання принципу верховенства права. У таблиці 1.9 наведені дані звіту «Глобальна доброчесність» за 2011 р. для України. Табл. 1.9. Характеристика України згідно зі звітом «Глобальна доброчесність» (2011 р.)26 Загальна оцінка – 63 зі 100 балів: слабка Законодавча оцінка – 83 зі 100 балів: сильна Оцінка дійсного впровадження – 48 зі 100 балів: дуже слабка «Розрив впровадження» – 35 І. Категорія: неурядові організації, публічна інформація, медіа 1.1. Антикорупційні неурядові організації 1.2. Спроможність медіа звітувати про корупцію 1.3. Запити від громадськості на урядову інформацію

67 60 60 81

ІІ. Категорія: вибори 2.1. Голосування і формування партій 2.2. Виборча доброчесність 2.3. Відкритість політичного фінансування

66 83 84 32

ІІІ. Категорія: попередження урядових конфліктів інтересів і система стримувань та противаг 3.1. Попередження урядових конфліктів інтересів і система стримувань та противаг: виконавча гілка влади 3.2. Попередження урядових конфліктів інтересів і система стримувань та противаг: законодавча гілка влади 3.3. Попередження урядових конфліктів інтересів і система стримувань та противаг: судова гілка влади 3.4. Прозорість і нагляд за бюджетним процесом 26

60 64 53 59 63

Кохан Г. Явище політичної корупції: теоретико-методологічний аналіз: монографія. – К.: НІСД, 2013. – С. 82–83.

Глава I. Синдром корупції

Фантомне вимірювання

Продовження табл. 1.9.

IV. Категорія: державне адміністрування і професіоналізм 4.1. Державна служба: попередження конфліктів інтересів і політична незалежність 4.2. Захист інформаторів (які повідомляють про корупцію) 4.3. Державні закупівлі: відкритість, справедливість, попередження конфліктів інтересів 4.4. Делегування функцій державного адміністрування: відкритість, справедливість, попередження конфліктів інтересів

54 49 17

V. Категорія: урядування та контроль 5.1. Національний омбудсмен 5.2. Інститут верховного аудиту 5.3. Податки і мита: справедливість і спроможність 5.4. Нагляд за роботою державних підприємств 5.5. Видача ліцензій бізнесу і регулювання

74 73 81 75 75 67

VI. Категорія: законодавство у сфері боротьби з корупцією, суддівська неупередженість, професіоналізм правоохоронних органів 6.1. Законодавство у сфері боротьби з корупцією 6.2. Агентство з боротьби з корупцією або рівноцінний механізм 6.3. Судова незалежність, справедливість і доступ громадян до правосуддя 6.4. Дотримання законодавства: попередження конфліктів інтересів і професіоналізм

78 71

59 100 24 58 54

Отже, вимірювання корупції є складним завданням. Жоден із існуючих методів оцінювання цього комплексного соціального явища не може об’єктивно оцінити рівень корупції у країні та масштаби її проявів у різних сферах суспільного життя. Ще складніше одержати об’єктивну порівняльну оцінку країн за ступенем їх корумпованості. Ані найбільш цитований індекс сприйняття корупції CPI, ані дані дослідження «Глобальний барометр корупції», ані жодні інші показники не можуть адекватно оцінити рівень цього явища. Кожен з розглянутих методів вимірювання, утім, заслуговує на увагу і в комплексі з іншими становить важливе джерело інформації про форми й масштаби корупції.