Article

El naixement de l’Administració pública

Josep Maria Puig, secretari general de Metges de Catalunya (MC)

L’aparició de l’Administració pública, tal com avui la concebem, és el fruit d’una evolució depenent del poder polític i, sobretot, lligada a les seves formes de legitimació. Arran de la

Revolució Francesa, Europa experimenta grans canvis organitzatius, entre els quals destaca l’aparició de l’Administració pública. Aquestes transformacions són deutores d’una determinada civilització/cultura que va saber i va poder separar el poder espiritual del poder terrenal.

Gràcies a autors com Max Weber sabem que l’Administració moderna neix de la delimitació que permet superar la confusió entre el que és públic i el que és privat en l’exercici de la funció pública. Abans de la Revolució Francesa, totes les propietats i béns que depenien d’un càrrec públic podien passar a ser de la seva propietat privada, però amb la nova situació política aquesta possibilitat desapareix. Això és precisament el que separa l’estat contemporani respecte de l’Antic Règim. Podem afirmar que la configuració del funcionari modern, el que ocupa una plaça a l’Administració en qualitat de titular, és una creació napoleònica. Aquest llegat francès s’estén a molts països, inclòs Espanya.

Des de finals del segle XVIII i bona part del segle XIX, tant a França com a Espanya conviuen els empleats públics i els funcionaris. L’employé, descendent del commissaire o empleat assalariat de l’Antic Règim, és un funcionari de nivell mig-baix que compleix les normes imposades des de dalt pel fonctionnaire de cos. Després de la Revolució Francesa, són els funcionaris els que ocupen els alts càrrecs, una vegada educats en les grans escoles d’Administració, com l’École Nationale d’Administration (ENA). En l’àmbit espanyol, el cas de l’empleat públic queda reflectit en l’aparició de la figura del “cessant” (situació generalitzada que es produïa amb els freqüents canvis de govern, especialment a partir de 1854, per situar en els càrrecs a persones addictes, independentment d’una suposada idoneïtat per al càrrec). És al segle XIX quan es fixen clarament les fronteres entre els estats i és llavors quan l’avenç de la tècnica permet emprendre la realització de grans obres públiques. A partir d’aquell moment, l’estat monopolitza el coneixement i l’aplicació de la tècnica per mitjà dels cossos d’enginyers. Durant la regència de Maria Cristina, comencen a aparèixer a Espanya els cossos especials en la funció pública. Es tracta fonamentalment de cossos d’enginyers provinents de les seves respectives escoles. És simptomàtic el fet que, una vegada superats els estudis, ja s’adquiria la condició de funcionari del cos corresponent, circumstància que persistirà fins als anys seixanta del segle XX.

A mitjans d’aquest segle, el personal vinculat a l’Administració a través d’una relació estatutària de dret públic ja és la norma, fent així evident que la funcionarització del personal que treballa per a l’Administració s’ha estès totalment. Alhora, l’aparició de l’estat del benestar i l’increment de la intervenció pública en amplis sectors que abans li eren aliens, comportarà la incorporació necessària de recursos personals per dur a terme activitats no lligades a la sobirania de l’estat, sinó pròpiament del mercat. Posteriorment, alguns d’aquests treballadors es vinculen amb l’Administració per mitjà d’un contracte de dret laboral. Es tracta, doncs, del personal laboral al servei de l’Administració pública que justifica l’expressió “empleat públic” com a categoria que inclou funcionaris i contractats laborals.