Retos y dilemas de la educación superior pública en Colombia / Juan Carlos Yepes Ocampo

Retos y dilemas de la educación superior pública en Colombia Juan Carlos Yepes Ocampo

LIBROS DE INVESTIGACIÓN

Juan Carlos Yepes Ocampo

Profesor Titular Universidad de Caldas, (Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales.

Departamento de Jurídicas). Investigador Grupo Currículo Universidad y Empresa CUE (categoría A de Colciencias). Profesor Asociado Universidad de Manizales (investigador Centro de investigaciones en Medio Ambiente y Desarrollo CIMAD, Facultad de Ciencias Contables, Económicas y Administrativas). Profesor investigador Fundación Centro Internacional de Educación y Desarrollo Humano CINDE. Catedrático Asociado Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Lic. en Ciencias Sociales, Esp. y Mg. en Educación, Ph D. en Estudios Políticos.

Retos y dilemas de la educación superior pública en Colombia Procesos de transformación en los últimos cinco lustros Juan Carlos Yepes Ocampo

Libro resultado de investigación

Catalogación en la fuente, Biblioteca Universidad de Caldas Yepes Ocampo, Juan Carlos

Retos y dilemas de la educación superior pública en Colombia: Procesos de transformación en los últimos cinco lustros / Juan Carlos Yepes Ocampo. – Manizales: Universidad de Caldas, 2016.

450 páginas. – (Libros de Investigación No. 61)

ISBN: 978-958-759-146-0 Educación superior - Colombia / Educación superior - finanzas / Autonomía universitaria / Políticas educativas en la educación - Colombia / Título / CDD 378.861/Y471

© Universidad de Caldas 2016 -Comité Editorial Título: retos y dilemas de la educación superior pública en colombia

Colección: Libros de investigación No. 60 Facultad de Ciencias Jurídicas ySociales

Autor: Juan Carlos Yepes Ocampo E-mail: jucaye02@yahoo.com

Primera edición: Manizales, agosto de 2016

Derechos reservados por la Universidad de Caldas para la primera edición

ISBN: 978-958-759-146-0

Editor: Luis Miguel Gallego Sepúlveda Coordinación editorial: Jorge Iván Escobar Castro Corrección de estilo: Pamela Natalia Zamora Giraldo Diseño de colección y diagramación: Luis Osorio Tejada Diseño de portada: Luis Osorio Tejada

Editorial Universidad de Caldas E-mail: produccion.editorial@ucaldas.edu.co Apartado aéreo: 275 Teléfono: (57+6) 8781500 Ext. 11106 Manizales —Colombia

A Claudia, Andrea y Manuela.

Por la inconmensurable comprensión frente a mis recurrentes ausencias.

Un logro del núcleo familiar tejido con amor en el diario trasegar de nuestra existencia.

A María M. Entrañable amiga y excepcional tutora, acompañante de la academia y coequipera de la vida.

Gratitud infinita.

A los lectores y jurados Reconocimiento inmenso por su aporte al crecimiento profesional de quienes luchan por un mundo menos injusto y más humano.

Contenido

Lista de cuadros y gráficas

13

Introducción

15

La educación superior pública en Colombia

23

Interrogantes derivados

24

Ejes de investigación

30

Procesamiento, análisis, interpretación y crítica de la información

33

Análisis político de la educación superior

39

La Educación Superior y las Políticas Públicas

41

Sobre Políticas Públicas

43

Definición Concepto

44 49

Las Políticas Públicas como dispositivo de gobierno

51

Evaluación de las Políticas Públicas

61

El sentido de la evaluación en las Políticas Públicas para Colombia El modelo alternativo para la evaluación de Políticas Públicas en Colombia Implementación de las Políticas Públicas

62 66 74

Modelos de implementación

80

Importancia de procesos participativos en la implementación de Políticas Públicas

87

Educación Superior, entre las acciones de gobierno y el mercado

90

Retrospectiva de la universidad colombiana en el contexto latinoamericano 100 El proceso de descentralización y la Educación Superior en Colombia 114 Balances y perspectivas La Educación Superior, entre el centralismo y la descentralización Conclusiones

114 121 128

La educación superior en Colombia. Una visión panorámica desde los planes de desarrollo (1990-2014)

131

Sobre el tema de financiación

144

De Ley 80 de 1980 a Ley 30 de 1992. Avances y retrocesos

188

Autonomía universitaria. Principio que se debate entre biopoder y biopolítica

201

Reforma a la Ley 30 de 1992. Implicaciones y debates

207

De Bolonia a Tuning-Europa y Tuning-América Latina

224

Bolonia Tuning

Universidad y Economía Ciencia y Tecnología en Colombia Perspectiva Crítica de la Ley y las políticas en Ciencia y Tecnología

225 228

232 244 244

Algunas cifras sobre Educación Superior

252

Expectativas de escolarización

256

Perspectivas nacionales

257

Diferenciación de lo universitario y lo no universitario Gobierno y gestión Educación Superior como derecho humano y bien público social

Políticas Públicas en Colombia Entre los criterios ideales de su aplicación y la constatación de dificultades en su implementación

259 260 262

289 289

Modelos o enfoques de Políticas Públicas de mayor implementación en educación 291 Modelo Sistémico Modelo de Teoría de Grupos Modelo de Implementación Modelo Incremental Modelo Elitista

Deliberación Pública Cambios requeridos Juan Manuel Santos II y su propuesta sobre Educación Superior

Antecedentes y metodología del proceso de construcción de la Política Pública FASE 2: Análisis técnico de propuestas y tendencias FASE 3: El CESU como abanderado del diálogo nacional FASE 4: Deliberación

Problemas nodales del sistema de Educación Superior Educación inclusiva Principales problemas nodales Calidad y pertinencia

291 292 293 293 294

294 297 341

342 344 345 347

349 350 350 354

Principales problemas nodales: Investigación (ciencia, tecnología e innovación) Principales problemas nodales Regionalización Principales problemas nodales Articulación de la educación media con la Educación Superior y la formación para el trabajo y el desarrollo humano Principales problemas nodales: Comunidad universitaria y bienestar Principales problemas nodales Nuevas modalidades educativas Principales problemas nodales: Internacionalización Principales problemas nodales: Estructura y gobernanza del sistema Principales problemas nodales: Sostenibilidad financiera del sistema Principales problemas nodales:

Alternativa Metodológica. Fase II (Implementación) Operacionalización de los Foros para la implementación de la Política Pública

354 359 359 366 366 370 370 375 375 378 378 383 383 386 386 392 392

404 406

Colofón

409

Conclusiones y recomendaciones

411

Cierre/apertura

417

Retos y dilemas

419

Bibliografía

433

Lista de cuadros y gráficas Cuadro 1. Variación en número de estudiantes y su proporción en cobertura. Lapsos amplios entre 1970 y 1985 y de 1990 a 2009

139

Cuadro 2. Disminución de las brechas existentes en los resultados de calidad educativa en todos los niveles

183

Cuadro 3. Generación de oportunidades de acceso y permanencia para cerrar las brechas regionales en todos los ciclos de formación 183 Gráfica 1. FASE 1: El CESU y el Gran Diálogo Nacional por la Educación Superior

343

Gráfica 2. FASE 3: El CESU como abanderado del diálogo nacional

345

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Introducción

E

n los albores del nuevo siglo, se observa una demanda de Educación Superior sin precedentes, acompañada de una gran diversificación de la misma, y una mayor toma de conciencia de la importancia fundamental que este tipo de educación reviste para el desarrollo sociocultural y económico y para la construcción del futuro, de cara al cual las nuevas generaciones deberán estar preparadas con nuevas competencias y nuevos conocimientos e ideales. (Declaración de París en 1998)

Este planteamiento de base no sólo se ha mantenido en el tiempo (después de dieciséis años de la Declaración) sino que también se ha reforzado con gran cantidad de argumentos, incluidos los esgrimidos por la UNESCO en el mismo año (1998), según los cuales se ha podido demostrar que la Educación Superior ha dado suficientes pruebas de viabilidad a lo largo de los siglos, de su capacidad para transformarse y de la potencia para propiciar el progreso social. Dichos cambios se logran, entre otras, con actividades de investigación científica orientada a la generación de conocimiento para el desarrollo de las naciones.

Ya se vislumbraba, desde el texto de la Declaración de 1998, que el asunto de las transformaciones exigidas a la Educación Superior debía | 17

superar el marco exclusivamente económico, para asumir dimensiones de orden moral, que atendieran, igualmente, las dificultades de acceso y las marcadas diferencias –desigualdades– en oportunidades educativas del nivel superior, no sólo entre Estados, sino también entre los individuos que hacen parte de las comunidades al interior de éstos.

El presente resultado de investigación contribuye con reflexiones teóricas y críticas, al análisis de los profundos procesos de transformación por los cuales ha atravesado la educación superior de carácter público en los últimos cinco lustros, a revisar las posibles causas de dichos cambios y a efectuar un examen riguroso, tanto de las acciones de gobierno en materia de Educación Superior, como de los grandes retos que debe enfrentar este nivel educativo en un marco actual de profundas exigencias sociales e institucionales que ponen en juego su naturaleza y existencia, todo ello, bajo la perspectiva del enfoque de Políticas Públicas como alternativa específica para el ejercicio de gobierno.

Como antecedentes teóricos se pueden mencionar trabajos realizados por diferentes académicos y analistas, quienes han participado activamente en eventos de orden nacional e internacional sobre Educación Superior (los cuales serán objeto de referencia a lo largo del libro); asimismo, documentos producidos por instancias nacionales e internacionales que recogen datos y estudios hechos desde distintas perspectivas, los cuales han nutrido de manera especial el análisis crítico llevado a cabo.

El propósito central del trabajo consiste en un análisis teórico-crítico sobre el desarrollo de la Educación Superior Pública en Colombia, desde la perspectiva de los cambios adoptados en las Políticas Públicas, durante el período que comprende los últimos veinticinco años de la historia del país. El lapso seleccionado adquiere sentido, toda vez que se analiza con detenimiento el tránsito de marcos normativos que antecedieron la promulgación de la Constitución Política de 1991 (en particular el Decreto Ley 80/80), hacia desarrollos legislativos posteriores a dicha Carta Política, 18 |

retos y dilemas de la educación superior pública en colombia

especialmente la Ley 30/92 y sus Decretos reglamentarios, que provocaron cambios relevantes respecto a la estructura y dinámica del sistema educativo del nivel superior en el país. Si bien las normas no constituyen por sí mismas una política pública, sí se convierten en una herramienta que explica en buena medida la toma de decisiones de los gobernantes respecto a sectores estratégicos como el de la Educación Superior y ayudan a comprender las motivaciones que inspiraron dichos cambios.

Dentro de los alcances previstos, los resultados obtenidos se constituyen en una contribución a la ampliación del debate crítico y el estudio científico de la Educación Superior, con especial hincapié en los aportes que puedan derivarse para continuar la discusión sobre un tema crucial para el futuro nacional, más aun, cuando se persiste desde distintas instancias en la idea de modificar leyes y reglamentaciones que tienen que ver con la educación superior, la ciencia y la tecnología, entre otras. De gran valor resulta estudiar de qué manera el Estado colombiano, a partir de compromisos y acciones institucionales, ha enfrentado los desafíos relacionados con el posicionamiento de la Educación Superior como factor de desarrollo sociocultural y económico, a partir de propuestas de reforma, planes y programas oficiales que pueden apoyarse en el enfoque de Políticas públicas, las cuales ayudan a comprender la dinámica de las acciones mismas de ese Estado en procura de elevar el conocimiento a un nivel estratégico para el avance del país.

Las limitaciones del presente trabajo se pueden traducir en la dificultad para abordar todas y cada una de las aristas asociadas con el complejo asunto de la Educación Superior Pública colombiana, tema alrededor del cual gravitan e inciden múltiples factores y perspectivas que incluyen, desde las tendencias netamente académicas y de sujeción a criterios científicos, hasta posiciones de orden gremial y político originadas en los docentes de carácter oficial, ligados a discursos muchas veces ideologizados por mediación de los gobiernos de turno y a posturas de índole económico trasnacional, vinculadas a los intereses de mercado de organismos del comercio mundial introducción | 19

y de la banca multilateral. Pero, igualmente, el panorama complejo y plural en el que se ubica la Educación Superior Pública colombiana, puede ser reconocido, a su vez, como parte de los alcances y fortalezas del trabajo que procura develar si, efectivamente, la educación superior ha sufrido procesos de transformación desde las dinámicas propias del enfoque de las Políticas Públicas, tanto en su dimensión teórica como en sus alcances prácticos.

Para buscar respuesta a este interrogante, se consideró necesario hacer un rastreo sobre la Educación Superior en Colombia durante los últimos cinco lustros, su desarrollo y transformaciones a la luz del diseño e implementación de Políticas Públicas y sus efectos como variable que interviene en el futuro del país.

Para lograr el propósito general previsto, se recurrió a la utilización de técnicas propias de la investigación social cualitativa, se indagó sobre fuentes documentales tales como planes de desarrollo, libros, artículos de revistas especializadas, boletines oficiales, propuestas gubernativas, documentos de asociaciones y agremiaciones docentes, enlaces académicos en Internet, organizaciones estudiantiles, periódicos de circulación nacional con contenidos sobre Educación Superior en los últimos veinticinco años, leyes y proyectos de ley, entre otros. También, se acudió a ejercicios comparativos de carácter general, entre algunos sistemas o sectores de la Educación Superior en América Latina y Europa, consignados en diferentes informes, con el ánimo de contar con elementos complementarios que permitieran un análisis teórico mucho más ligado a la realidad regional y mundial.

Dentro de la revisión documental, mereció atención importante el estudio de la jurisprudencia emanada por la Corte Constitucional, dadas las implicaciones de sus fallos para el futuro de la Educación Superior en Colombia. De igual manera, fueron tenidas en cuenta, fuentes especializadas como el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y 20 |

retos y dilemas de la educación superior pública en colombia

diferentes documentos CONPES, el Ministerio de Educación Nacional (MEN), con sus distintas dependencias en especial el Vice ministerio de Educación Superior, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES), la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), e instituciones como la Universidad Pedagógica Nacional y la Universidad Nacional de Colombia, entre otras.

La teoría científica, fue la premisa fundamental sobre la cual se llevó a cabo el trabajo de investigación, toda vez que era vital concebir la sociedad y sus creaciones como un todo, en el cual se entretejen interrelaciones de individuos que ponen en juego no sólo intereses personales y colectivos, si no también valores e ideas sobre la sociedad y el mundo, para alcanzar procesos de transformación a través de la democratización en las acciones asociadas con Políticas Públicas.

La hermenéutica, como herramienta de interpretación y comprensión, fue primordial para el entendimiento crítico del sentido de las acciones individuales y colectivas, de tal forma que unida al análisis discursivo permitió, una vez desagregado su contenido, aproximar la explicación de las acciones, en materia de Educación Superior, dilucidando si se registraban o no gestiones sistemáticas para producir cambios en la elaboración e implementación de Políticas Públicas para el sector.

En materia metodológica, es resaltable el aporte de Fairclough (2008) cuando afirma que existe una comercialización del discurso público, que varía según los períodos históricos con pretensiones de cumplir un papel funcional en las sociedades. Considera, asimismo, que está surgiendo un orden global del discurso que adquiere características internacionales.

Es evidente que el análisis crítico del discurso, que puede hacerse a las políticas creadas desde la oficialidad del Estado, para el caso de la Educación Superior y sus cambios de política, es una pista clara de indagación para encontrar que la globalización de dicho discurso o prácticas discursivas adquiere ribetes de internacionalización, tal cual introducción | 21

ha sucedido con la economía mundial. En síntesis, el discurso moderno según Foucault (como se citó en Fairclough, 2008) cumple el papel de constitución y reproducción de las relaciones de poder y de las identidades sociales.

Habermas (1987) con su visión respecto a la progresividad que se está registrando en la “colonización” del mundo de la vida por parte de la economía y el Estado, aporta en cuanto a la forma de la racionalidad instrumental en la que la publicidad y el discurso promocional han invadido la vida social contemporánea. Se hace referencia, igualmente, a la necesidad de comprender, para el caso del análisis crítico de las Políticas Públicas en Educación Superior en Colombia y sus transformaciones, que el lenguaje se estandariza para unificar el discurso en el llamado “mercado lingüístico” Sobre lo que Fairclough (2008) llama: “la estructuración de un mercado del discurso público: las universidades”, es necesario determinar su alcance para efectos metodológicos a desarrollar en el presente trabajo. El ejemplo, tomado de las universidades británicas y sus prácticas discursivas, dentro del modelo de economía de mercado que ha penetrado al sector público, aparece como un caso típico que aporta elementos sustanciales para el análisis objeto de estudio. Sobre el particular la siguiente cita del autor mencionado: Las instituciones de Educación Superior han llegado a operar, cada vez más (bajo la presión gubernamental), como si fueran empresas de negocios que compiten para vender sus productos a los consumidores. Esto no es un simulacro. Por ejemplo, se requiere de las universidades que aumenten sus fondos incrementando proporcionalmente los recursos privados, y que realicen ofertas cada vez más competitivas para el financiamiento (y así atraer grupos adicionales de estudiantes en determinadas áreas) (Fairclough, 2008, p. 14).

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Como se verá más adelante, buena parte de los elementos aquí mencionados, emergen bajo las condiciones específicas de las políticas educativas del nivel superior en Colombia. Para llevar a cabo la labor investigativa, se ha tenido en cuenta un marco analítico específico, entendido como la forma particular de asociar factores y abordar los problemas, desde un repertorio metodológico singular y un vocabulario claramente acotado para los procesos interpretativos. Se efectúa asimismo un esfuerzo por relacionar variables y dar explicación al objeto de estudio de la Educación Superior en sus transformaciones desde la perspectiva de las Políticas Públicas.

introducción | 23

Este libro se terminรณ de imprimir en el mes de septiembre de 2016 en los talleres litogrรกficos de Editorial Blanecolor Manizales - Colombia La ediciรณn consta de 300 ejemplares impresos.

¿La educación superior pública en Colombia ha sido asumida por los distintos gobiernos como un desafío que convoca la acción del Estado (desde el enfoque de Políticas Públicas) para alcanzar desarrollo sociocultural y económico a partir del conocimiento? ¿Constituyen las acciones de gobierno sobre la Educación Superior Pública, en los últimos cinco lustros, un conjunto de propuestas que se orientan al desarrollo del país asumiendo el conocimiento como factor estratégico? ¿Cuál o cuáles, han sido los enfoques teóricos adoptados para los cambios, construcción e implementación de Políticas Públicas en educación superior pública en Colombia?

Estos y otros interrogantes hacen parte de las preocupaciones centrales del autor, que desde una perspectiva histórica, analítica y crítica aborda el devenir de la educación superior pública durante los últimos veinticinco años. En esta obra se estudian los procesos de transformación que ha vivido el sector y se presentan los retos y dilemas que debe enfrentar la sociedad colombiana para construir y consolidar un verdadero sistema público estatal de educación superior, diseñado desde la óptica particular de las políticas públicas.

Resulta indudable el aporte al debate crítico y al abordaje científico de la educación superior en Colombia, al igual que a la configuración de posibles rutas para hacer del país una nación más justa e igualitaria, gracias a las contribuciones de una academia comprometida con desarrollos de orden humanístico, científico, tecnológico, artístico y cultural. La comprensión de la lógica interna y del alcance del enfoque de políticas públicas, para dar tratamiento a asuntos de vital importancia como la educación superior con sus evidentes y reconocidas tasas de retorno a la sociedad, es parte del valor agregado de la presente obra que se constituye en literatura obligada para los estudiosos del tema.