Figura 1.7 Organograma dos principais órgãos da Educação nas esferas nacional, estadual e municipal

Figura 1.7 Organograma dos principais órgãos da Educação nas esferas nacional, estadual e municipal

ESFERA NACIONAL

Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) Conselho Nacional de Educação (CNE) Ministério da Educação (MEC)

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) Universidades Federais Secretarias

Institutos Federais

ESFERA ESTADUAL 26 Estados + Distrito Federal

Conselho Estadual de Educação (CEE) Secretaria Estadual de Educação (SEE)

Escolas Estaduais Universidades Estaduais

ESFERA MUNICIPAL 5.570 Municípios

LEGENDA Subordinação Vínculo Órgão colegiado Conselho Municipal de Educação (CME) Secretaria Municipal de Educação (SME)

Escolas Municipais Universidades Municipais

Observação: o Brasil possui 27 Unidades Federativas, incluindo 26 Estados e o Distrito Federal. Nem todos os Municípios possuem sua própria rede de ensino. Há aqueles que não seguem normas e diretrizes estabelecidas por seus conselhos estaduais. Os Municípios são, principalmente, responsáveis pela Educação Infantil e pelos Anos Iniciais do Ensino Fundamental, enquanto os Estados são responsáveis pelos Anos Finais do Ensino Fundamental e pelo Ensino Médio.

Fonte: (Presidência da República, 2020[30]), Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm (acesso em 19 de agosto de 2020); (Presidência da República, 1996[26]), Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/leis/l9394.htm (acesso em 6 de agosto de 2020); (MEC, 2020[31]), Organograma, https:// www.gov.br/mec/pt-br/estrutura-organizacional/organograma (acesso em 6 de agosto de 2020)

Governança nas esferas estadual e municipal

Os governos estaduais e municipais são responsáveis por suas respectivas redes de ensino. Essas responsabilidades são exercidas por meio de Secretarias e Conselhos Estaduais de Educação (SEEs e CEEs, respectivamente) e Secretarias e Conselhos Municipais de Educação (SMEs e CMEs, respectivamente). A Tabela 1.1 apresenta uma descrição completa de algumas de suas principais responsabilidades.

Tabela 1.1 Principais responsabilidades dos órgãos administrativos nas esferas estadual e municipal

Definição do conteúdo curricular e pedagógico Secretarias Estaduais de Educação Conselhos Estaduais de Educação Secretarias Municipais de Educação Conselhos Municipais de Educação

Elaborar o currículo estadual para orientar as escolas estaduais, municipais e particulares de Educação Básica e os Planos Estaduais de Educação, em alinhamento com as diretrizes nacionais. Administrar a rede estadual de ensino. Validar o projeto pedagógico, as disciplinas oferecidas, a carga horária e o corpo docente das escolas estaduais. Aprovar o currículo estadual. Elaborar e implementar o currículo municipal e os Planos Municipais de Educação, em alinhamento com as diretrizes nacionais e estaduais. Administrar a rede municipal de ensino. Aprovar o currículo básico da rede municipal.

Questões administrativas Exercer um papel redistributivo em relação às escolas. Gerenciar a merenda, o transporte e o calendário escolar.

Regulamentação Supervisionar instituições de ensino estaduais. Autorizar o funcionamento de escolas públicas estaduais e privadas. Exercer um papel redistributivo em relação às escolas. Gerenciar a merenda, o transporte e o calendário escolar. Oferecer transporte para alunos da rede municipal.

Elaborar regras para os Municípios, de acordo com as leis federais e/ou estaduais. Supervisionar instituições educacionais municipais. Autorizar o funcionamento de escolas públicas municipais e privadas.

Responsabilidade e monitoramento Garantir que os padrões de qualidade educacional estabelecidos por órgãos federais e a Base Nacional Comum Curricular sejam atendidos. Monitorar a implementação dos Planos Estaduais de Educação.

Recursos Humanos e Desenvolvimento Desenvolver ações para promover a interação entre escolas, pais, alunos e comunidades, como “reuniões pedagógicas”. Criar e gerenciar programas culturais e esportivos para a comunidade escolar. Realizar concursos de servidores públicos da Educação. Garantir que os padrões de qualidade educacional estabelecidos por órgãos federais e a Base Nacional Comum Curricular sejam atendidos. Acompanhar a implementação das políticas públicas e os resultados educacionais da rede municipal de ensino.

Desenvolver ações para promover a interação entre escolas, pais, alunos e comunidades, como “reuniões pedagógicas”. Criar e gerenciar programas culturais e esportivos para a comunidade escolar. Realizar concursos de servidores públicos da Educação.

Fonte: Autor.

O Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), na esfera estadual, e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), na esfera municipal, promovem e apoiam a interação entre os atores locais e entre eles e o Governo Federal. No entanto, a coordenação horizontal, por exemplo, entre os Municípios, é relatada como sendo baixa (Abrucio, 2017[32]; OCDE, 2020[29]).

Sobreposições de responsabilidades e falta de um mecanismo de coordenação

O Brasil possui uma estrutura de governança complexa, que reflete, em parte, o tamanho e a diversidade do País. Ela também enfrenta alguns desafios particulares. É incomum que duas esferas distintas de governo – Estados e Municípios – administrem escolas diretamente no mesmo nível de ensino. Normalmente, essa responsabilidade é atribuída a uma ou outra esfera de governo, por motivos de clareza e eficiência. Além disso, o Brasil ainda carece de um sistema nacional que defina, claramente, e harmonize os papéis e responsabilidades das diferentes esferas de governo, estabelecendo as formas pelas quais elas devem trabalhar juntas para concretizar a política de Educação (Sase/MEC, 2014[33]) (ver Quadro 1.3). Embora o Consed e a Undime desempenhem o papel de articulação entre os atores estaduais e municipais, respectivamente, eles não são entidades governamentais formais. Além disso, apesar da existência de algumas esferas participativas, como conselhos deliberativos (ver a Tabela 3.4 (OCDE, 2020[29]), não há organizações regulares oficiais ou órgão que realize a facilitação da coordenação de todos os diferentes níveis de governo, com poderes decisórios reais. Essa falta de coordenação, frequentemente, leva à sobreposição ou duplicação de trabalho, ineficiências e lacunas na oferta educacional (Sase/MEC, 2015[34]; OCDE, 2020[29]).

QUADRO 1.3 RUMO A UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO

A criação de um Sistema Nacional de Educação (SNE) está em debate público há alguns anos. Ele tem a promessa de cumprir o princípio do “regime de colaboração” (Dourado, 2013[35]), que ainda não foi regulamentado. Os documentos da Conferência Nacional da Educação de 2014, elaborados pelo Fórum Nacional de Educação (FNE), argumentaram que sua criação contribuiria para o alcance dos seguintes objetivos:

• Promover diretrizes educacionais comuns em todo o território nacional, com vistas à superação das desigualdades regionais e à promoção do direito à Educação de qualidade;

• Definir e garantir objetivos, diretrizes e estratégias educacionais comuns, sem prejuízo das especificidades de cada sistema; • Reforçar o papel do Governo Federal na promoção da articulação, padronização, coordenação e regulamentação da Educação Pública e privada nacional.

Posteriormente, com a Lei do Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/2014), tornou-se obrigatória a criação de tal sistema. O Artigo 13 da Lei declara que:

Art. 13. O poder público deverá instituir, em lei específica, contados 2 (dois) anos da publicação desta Lei, o Sistema Nacional de Educação, responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de Educação.

Tendo em vista que o Sistema Nacional de Educação teria que ser criado por lei federal específica, grupos de advocacy e organizações não governamentais, juntamente com deputados, deputadas e senadores cuja plataforma de trabalho é a Educação, vêm promovendo essa agenda no Congresso Nacional. O Projeto de Lei Complementar nº 25, que prevê a criação do SNE, foi proposto em fevereiro de 2019, na Câmara dos Deputados. No entanto, ele aguarda apreciação pela Comissão de Educação desde março do mesmo ano. Outro Projeto de Lei para o SNE foi proposto em 2019, desta vez, no Senado Federal. O Projeto de Lei Complementar nº 235, proposto em outubro de 2019, aguarda apreciação pela Comissão de Educação desde dezembro daquele ano. A organização não governamental Todos Pela Educação e a Campanha Nacional pelo Direito à Educação defendem que uma lei específica para o Sistema Nacional de Educação deve trazer as seguintes alterações:

• Estabelecer, de forma mais clara, as competências e atribuições de cada ente, com ênfase no fortalecimento do papel do Governo Federal de coordenar a Educação nacional, ao mesmo tempo em que diminui seu papel de executor de políticas;

• Estabelecer referenciais nacionais para a oferta de Educação de qualidade, por meio da adoção do índice Custo Aluno-Qualidade e com o apoio de um conselho ou órgão tripartite;

• Atribuir a cada governo estadual o papel de fiscalizar as políticas educacionais em seus territórios, estabelecendo critérios claros para questões como: matrículas, currículo, avaliação, material didático, seleção e formação de professores;

• Criar mecanismos para fomentar práticas colaborativas entre os Municípios, inclusive consórcios intermunicipais e a institucionalização de

Arranjos de Desenvolvimento da Educação;

• Dar atenção especial às regiões Norte e Nordeste: à luz do pacto federativo brasileiro, o SNE deve garantir as condições necessárias para a qualidade e a equidade na oferta educacional, especialmente na Educação Básica, buscando superar as históricas desigualdades regionais.

Devido à natureza descentralizada do sistema educacional brasileiro, em que a União, os Estados e os Municípios são autônomos, o desenho e a implementação de um Sistema Nacional de Educação são uma questão complexa. O assunto – assim como as diversas propostas acima mencionadas – continua sendo objeto de acalorados debates entre órgãos do governo, sociedade civil e público em geral.

Fonte: Adaptado de: (OCDE, 2020[29]), Auditing Decentralised Policies in Brazil: Collaborative and EvidenceBased Approaches for Better Outcomes [Auditoria de Políticas Públicas Descentralizadas no Brasil: Abordagens Colaborativas e Baseadas em Evidências para Melhores Resultados], https://doi.org/10.1787/30023307-en.

Marcos legais e políticas que estruturam e orientam a Educação no Brasil

Uma série de textos normativos estruturam e orientam a Educação

O Brasil consagra em lei e em normas centrais determinados direitos e diretrizes da Educação, ajudando a garantir consistência e padrões mínimos no atendimento. Os principais elementos incluem:

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu a Educação Pública como um direito a ser oferecido, gratuitamente, em todos os níveis de ensino, da Educação Infantil ao Ensino Superior;

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), de 1996, define a estrutura da Educação Básica no Brasil e seus níveis de ensino; determina as principais responsabilidades do Governo Federal, dos Estados e dos Municípios na Educação; e estabelece os níveis mínimos de qualificação dos professores;

O PNE 2014-2024 estabelece 20 metas a serem alcançadas pelo sistema educacional brasileiro até 2024. De acordo com o Plano, cada Estado e Município do Brasil teve que desenvolver seu próprio plano educacional para apoiar o cumprimento das metas estabelecidas no PNE, levando em consideração suas próprias necessidades e demandas locais. A cada dois anos, o Inep publica um relatório de monito-

Tabela 1.2 Exemplos de metas do PNE (2014-2024) e seu status, de acordo com o ano mais recente com dados disponíveis

Meta Indicador

Universalizar, até 2016, a Educação Infantil na Pré-escola para as crianças de 4 e 5 anos e ampliar a oferta de Educação Infantil em Creches, de forma a atender, no mínimo, 50% das crianças de até 3 anos até o final da vigência deste PNE. 1A: Porcentagem de crianças de 4 e 5 anos que frequentam a escola/creche

1B: Porcentagem de crianças de 0 a 3 anos que frequentam a escola/creche

Elevar a escolaridade média da população de 18 a 29 anos, de modo a alcançar, no mínimo, 12 anos de estudo no último ano de vigência deste Plano, para as populações do campo, da região de menor escolaridade no País e dos 25% mais pobres, e igualar a escolaridade média entre negros e não negros declarados ao IBGE. 8A: Escolaridade média, em anos de estudo, dos 18 aos 29 anos

Meta Último resultado

100% (até 2016) 93,8% (2018)

50% 35,7% (2018)

12 anos 11,6 (2019)

Formar, em nível de pós-graduação, 50% dos professores da Educação Básica (CINE 0 a 3), até o último ano de vigência deste PNE, e garantir a todos os profissionais da Educação Básica formação continuada em sua área de atuação, considerando as necessidades, demandas e contextualizações dos sistemas de ensino. 16B: Porcentagem de professores que participaram de programas de desenvolvimento e formação continuada 100% 38,3% (2019)

Fonte: (Inep, 2020[36]), Relatório do 3º ciclo de monitoramento das metas do Plano Nacional de Educação – 2020, http://portal.inep.gov.br/informacao-da-publicacao/-/asset_publisher/6JYIsGMAMkW1/document/ id/6957506 (acesso em 17 de setembro de 2020).

ramento, avaliando o andamento das metas estabelecidas no PNE (ver Tabela 1.2);

As Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs), de 2013, que abrangem os níveis CINE 0 a 3, estabelecem a estrutura curricular para todas essas etapas e para cada uma delas individualmente (CINE 0, CINE 1 e 2, CINE 3), bem como para modalidades específicas, como Escolas Quilombolas4 e Educação Escolar Indígena. As DCNs estabelecem a estrutura curricular a ser seguida por todas as escolas;

A recém-introduzida Base Nacional Comum Curricular (BNCC), que define os objetivos de aprendizagem mínimos nacionais em cada etapa da Educação Básica no Brasil. A BNCC não é um currículo propriamente dito, mas oferece diretrizes de conteúdo para o planejamento curricular. Essa conquista veio após anos de trabalho e consultoria intensiva. Em 2017, foi aprovada a BNCC para a Educação Infantil (0-5 anos) e Ensino Fundamental e, um ano depois, para o Ensino Médio. As escolas de Ensino Infantil, Anos Iniciais e Anos Finais do Ensino Fundamental tiveram até o início do ano letivo de 2020 para implementar as diretrizes da BNCC – incluindo adaptação curricular, qualificação do corpo docente, atualização de materiais didáticos etc. No Ensino Médio, as escolas terão até 2022 para aplicar as mudanças;

O Fundo de Manutenção e De-

4 Escolas quilombolas são aquelas localizadas em quilombos, assentamentos fundados e formados por descendentes de africanos escravizados no Brasil, que vivem, principalmente, da agricultura de subsistência em terras doadas, compradas ou ocupadas há muito tempo. As escolas quilombolas foram implantadas como forma de apoiar a cultura, tradições e formas de aprendizagem locais. Essas escolas foram regulamentadas, em 2012, com a criação das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Escolar Quilombola.