Den universelle velfærdsstat uddrag by Frydenlund

Christian Albrekt Larsen & Jørgen Goul Andersen (red.)

Den universelle velfærdsstat Funktionsmåde, folkelig opbakning og forandring

Frydenlund Academic

Den universelle velfærdsstat Funktionsmåde, folkelig opbakning og forandring © Forfatterne og Frydenlund Academic 1. udgave, 1. oplag, 2015 ISBN 978-87-7118-463-1 ISSN 2246-3631 Grafisk tilrettelæggelse: Eks-Skolen Trykkeri ApS, København Omslag: Christel Ejlersen Grafisk produktion: Toptryk, Gråsten

Frydenlund Alhambravej 6 DK-1826 Frederiksberg C Tlf. 3393 2212. Fax 3393 2412 post@frydenlund.dk www.frydenlund.dk Tilmeld dig forlagets nyhedsmail på www.frydenlund.dk/nyhedsservice Kopiering fra denne bog eller dele deraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copydan. Enhver anden form for kopiering er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag i anmeldelser.

Indhold Forord.............................................................................................................................................................. 7 1. Hvorfor en bog om universalisme?................................................................................................... 8 Christian Albrekt Larsen & Jørgen Goul Andersen

2. Hvad er universalisme?........................................................................................................................ 13 Jørgen Goul Andersen og Christian Albrekt Larsen

HVORFOR UNIVERSALISME?............................................................................................................... 31 3. Universalismens styrker og svagheder. En oversigt over argumenter........................ 33 Jørgen Goul Andersen

4. Universalisme og økonomisk lighed............................................................................................. 46 Christian Albrekt Larsen

5. Universalisme og stigmatisering..................................................................................................... 62 Christian Albrekt Larsen

6. Universalisme og social tillid.............................................................................................................74 Christian Albrekt Larsen

7. Velfærdsmix, outcome-universalisme og samspilsproblemer: det danske pensionssystem.............................................................................................................. 88 Jørgen Goul Andersen

II. UNIVERSALISME OG HOLDNINGER TIL VELFÆRDSSTATEN....................................... 103 8. Universalisme eller målretning? Ambivalente holdninger – og praktiske operationaliseringer af universalisme.......................................................105 Jørgen Goul Andersen

9. Universalisme og befolkningens opfattelse af ”de fattige” og ”de arbejdsløse”...................................................................................................119 Christian Albrekt Larsen

10. Universalisme og betydning af nærhed til modtagergrupperne..................................131 Troels Fage Hedegaard

11. Fællesskab, retfærdighed og effektivitet: universalismens normative grundlag.........................................................................................142 Morten Frederiksen

III. AKTUELLE UDFORDRINGER OG DISKUSSION...................................................................... 157 12. Den nordiske velfærdsmodel: veje til og fra universalisme i Danmark, Finland, Norge og Sverige..........................................................................................159 Kristian Kongshøj

13. Universalisme eller differentieret velfærdsstat? En kritisk analyse af den danske velfærdsstat.......................................................................179 Per H. Jensen & Lars Torpe

14. Køn, forsørgerbegreb og universalisme....................................................................................193 Anette Borchorst

15. Europæisering og universalisme...................................................................................................207 Anette Borchorst

16. Indvandreres adgang til den universelle velfærdsstat – starthjælpen som case .................................................................................................................221 Karen N. Breidahl

17. Universalisme og nyliberalisme: velfærdskritikken fra Liberal Alliances vælgere og medlemmer af lokalforeninger........................................233 Troels Fage Hedegaard

18. Universalisme og segregering i folkeskolen: perspektiver i politisk teori...............245 Simon Laumann Jørgensen

19. Universalisme på kinesisk.................................................................................................................263 Kristian Kongshøj

KAPITEL 2

Hvad er universalisme? Jørgen Goul Andersen og Christian Albrekt Larsen Den danske velfærdsstat beskrives – med rette – som en universel velfærdsstat, men det er ofte uklart, hvad der egentlig menes med universalisme. Nu er det ikke usædvanligt, at begreber er uklare i den offentlige debat – det kan undertiden tjene et politisk formål. Men i tilfældet universalisme er også den videnskabelige litteratur fattig på præcise og enkle definitioner. I dette kapitel forsøger vi at skære igennem. Vi præsenterer en definition, der stemmer nogenlunde overens med hovedstrømmen i litteraturen, men frem for alt er enkel og præcis. I senere kapitler diskuteres så argumenterne for og imod universalisme og spørgsmålet om, hvordan begrebet praktisk kan bruges i nogle konkrete situationer, hvor verden tager sig mere kompliceret og sammensat ud. Men først det grundlæggende. Begrebet universalisme henviser i første række til de enkelte velfærdsydelser. Senere (afsnit 4) vil vi så diskutere, hvordan begrebet kan udstrækkes til at dække et helt politikområde og hele velfærdsstater. Ligesom de fleste andre teoretiske begreber for velfærdsstaten er universalismebegrebet oprindelig udviklet med henblik på sociale overførsler, altså kontante ydelser, men begrebet kan også bruges på serviceydelser (se også kapitel 8). I bogen her bruger vi termen ydelse som en samlet betegnelse for både kontante overførsler fra det offentlige og serviceydelser finansieret (og ofte også produceret) af det offentlige.

Vi skal i det følgende præsentere et universalismebegreb, der bygger på fire kriterier (der også kan genfindes i det meste af litteraturen): • • • •

alle er omfattet af de samme regler med klart definerede rettigheder alle er berettigede til at modtage den pågældende ydelse alle modtager den samme ydelse denne ydelse er tilstrækkelig.

De tre første kriterier er i princippet ukontroversielle, mens det sidste kriterium er mere problematisk, da universalisme historisk også er blevet brugt til at beskrive temmelig utilstrækkelige ydelser såsom ”Beveridge universalisme” (jf. afsnit 3.2). Vi skal i første afsnit se nærmere på disse kriterier ét efter ét. Dernæst skal vi i andet afsnit præsentere en idealtype for universalisme og beskrive tre typiske afvigelser. Tredje afsnit beskriver andre idealtypiske måder at indrette velfærdsydelser på, mens det afsluttende afsnit introducerer en skelnen mellem ydelses-, område-, stats- og regimeniveau.

1. Fire elementer til en universalismedefinition 1.1. Alle er omfattet af det samme regelsæt for rettigheder Et første element, der går igen i stort set alle definitioner af universelle ordninger, er, at det drejer sig om rettigheder, der er fastlagt i lovgivningen (Sainsbury, 1988; Goul Andersen, 1997; Anttonen, 2002; Goul Andersen, 2012b). Det er også kaldt generel universalisme (Thompson & Hoggett, 1996). Det tjener til at afgrænse over for 1800-tallets fattighjælp og skønsmæssige ydelser i den tidlige velfærdsstat. F.eks. blev det først i 1922 lovfæstet, hvem der havde ret til aldersrente (forløberen for folkepensionen), og hvor meget de havde ret til. Man fik med andre ord faste tildelings- og udmålingskriterier. Det giver ofte god mening at sammenligne velfærdsstaten med et forsikringsselskab. Bygger man på den analogi, vil det svare til, at der foreligger en forsikringspolice, der giver forsikringstagerne klare rettigheder, hvis de bliver udsat for et uheld. Dette element er i dag stort set uproblematisk: Alle er omfattet af de samme lovgivningsmæssige regler. Det skal dog bemærkes, at det kan blive knap så enkelt, når det bliver konkret. I den danske model er aftaler mellem arbejdsmarkedets parter (arbejdsgivere og fagforeninger) næsten sidestillet med lovgivning – og det betragtes som en dyd at overlade reglerne til arbejdsmarkedets parter og undgå lovgivning. Et aspekt heraf diskuteres i kapitel 7. Endnu et grænsetilfælde illustreres af, at Anttonen (2002) uddyber ovenstående kriterier med kravet om, at ordningerne skal være ”uniform throughout the country” – udelukker det så kommunalt selvstyre? Her er Danmark faktisk gået længere med faste regler end de fleste lande, f.eks.

på kontanthjælpsområdet, hvor Norge og Sverige kun har vejledende satser – en vejledning, der dog opfattes stadig mere bindende. Men der er også i Danmark et rum for kommunalt selvstyre på velfærdsområdet – og det er et åbent spørgsmål, hvordan det skal vurderes ud fra et universalismeperspektiv, jf. kapitel 13.

1.2. Alle er berettigede til at modtage ydelsen Her er vi ovre i indholdet af tildelingskriterierne: Alle er omfattet af rettighederne. Eller rettere: Alle relevante medborgere er omfattet. Med relevante menes de borgere, der er udsat for den hændelse, som den givne offentlige ydelse har til formål at afhjælpe. Anvendes forsikringsselskabsanalogien igen, er det unikke ved universelle ydelser, at alle borgere er forsikret. Det betyder selvfølgelig ikke, at alle modtager ydelsen. Man får kun erstatning fra brandforsikringen, hvis der har været brand. Man modtager kun børnepenge, hvis man har børn. Og man bliver kun behandlet på et sygehus, hvis man er syg. Det sidste er en lægefaglig vurdering. En sådan tildeling ”efter behov” ud fra faglige kriterier1 strider ikke mod universalismebegrebet (jf. Rothstein, 1994: 26-27) – i modsætning til behovsprøvning ud fra økonomiske kriterier. Vi bruger i det følgende ”behovsprøvet” i betydningen økonomisk behovsprøvet. Den form for behovsprøvning sker typisk ud fra (husstands)-indkomst, men der kan nogle gange også indgå formuekriterier, og der findes også eksempler på, at det er individets og ikke husstandens indkomst, der lægges til grund.2 I bogen her anvendes ”økonomisk behovsprøvning” og ”målretning” synonymt, hvis ikke andet er anført. Det skal dog nævnes, at ”målretning” også kan være en bred henvisning til antallet af modtagere af en given ydelse frem for ”økonomisk behovsprøvning”. Ydelser kan også være målrettet ud fra demografiske eller faglige kriterier.3 Det er dog ikke uvæsentligt, hvor mange der modtager en given ydelse, uanset hvad grunden er. Hvis der udbetales ”erstatninger” til mange borgere, kan det reducere eventuelle stigmatiserende effekter ved at modtage ydelsen (jf. kapitel 5), 1 Også tildeling af hjemmehjælp sker ud fra en faglig vurdering. Her kan det faglige kriterium dog blive en smule mere uldent, fordi visitationskriterierne måske er mindre politisk uafhængige end kriterier for sygehusbehandling. Således kan man måske tvivle på, om hele det store fald i antallet af hjemmehjælpsmodtagere 2007-2012 kan forklares med bedre helbred og/eller hverdagsrehabilitering i kommunerne (Agger Nielsen & Goul Andersen, 2014). 2 Det mest udbredte er, at der alene er behovsprøvet på indkomst. Hvor formue indgår, er der en ganske rig variation. Ved kontanthjælp må husstandens formue som udgangspunkt ikke overstige 10.000 kr. for enlige og 20.000 kr. for ægtefæller/samlevende. Det inkluderer bil, kostbart indbo, sommerhus og kapitalpensioner (over en bagatelgrænse). Ejerbolig/andelsbolig, som personen/familien bor i, kan medregnes, såfremt der er en betydelig friværdi, der kan belånes, forudsat at ansøger kan klare den øgede boligudgift (jf. Fakta om kontanthjælp og formue, Arbejdsmarkedsstyrelsen 15.8.2012). Ved boligydelse medregnes 10 % af formue over 797.600 kr. som indkomst; 20 % af formue over 1.595.300 (2014). Ved supplerende pensionsydelse gælder en lav formuegrænse, men her medregnes ejerbolig ikke. Med hensyn til medregning af hele husstanden blev en række af de kontanthjælpslignende ydelser, der i 2012-2015 skulle sikre ”udfaldstruede” dagpengemodtagere, helt eller delvist behovsprøvet på det enkelte individ frem for på husstanden. 3 På engelsk taler man om henholdsvis ”means tested” og ”targeted”. Også her bruges begreberne typisk synonymt, men ”targeted” kan også bruges i den bredere forstand (Gugushvili & Hirsch, 2014). I den danske politiske retorik kan man ofte ikke være sikker på, hvad der skal forstås ved ordet ”målrettet” – om det netop henviser til de-universalisering, til selektion ud fra demografiske/faglige kriterier, eller om det skal forstås som et lidt intetsigende ord for præcision. Denne flertydighed kan nok nogle gange være helt tilsigtet.

forøge de omfordelende effekter (jf. kapitel 4) og påvirke den folkelige opbakning til systemet (jf. kapitel 9-11). Blandt de ”forsikrede” af universelle ydelser regnes normalt alle, der har fast ophold i landet, uanset om de er danske statsborgere eller ej. Det gælder f.eks. for behandling i sundhedsvæsenet. I 2014 er der strid om danske optjeningskrav til visse sociale ydelser for EU-borgere ud fra princippet om arbejdskraftens fri bevægelighed. Det er dog (endnu?) i småtingsafdelingen. Derimod indførte både Danmark og Sverige ved optagelsen i EU et opholdskrav for pension – 40 år mellem de 15 år og pensionsalderen. De, der har opholdt sig i kortere tid (såkaldte brøkpensionister) får – uanset statsborgerskab – pension i forhold til opholdstid, dog med en minimumsgrænse på tre år (se om EU-problematikken i kapitel 15 og om indvandrere i kapitel 16).

1.3. Alle modtager den samme ydelse At alle modtager den samme ydelse, drejer sig om indholdet af udmålingskriterierne. Universalisme betyder, at alle får samme beløb eller samme service (som ovenfor under den forudsætning, at personen tilhører den relevante målgruppe ud fra objektive kriterier). Kontante ydelser er relativt nemme at standardisere, så alle får det samme. Et typisk eksempel på en universel ydelse er børne- og ungeydelsen, som indtil en principiel, men ikke særlig omfattende, behovsprøvning i skattereformen 20124 blev givet til alle med samme beløb. Ydelser til børn er nok den ydelse, der set på tværs af alle velfærdsstater kommer tættest på at være en universel ydelse (Kangas, 1999). At alle modtager det samme beløb, er normalt et enkelt kriterium. Grænsetilfælde, hvor ydelsen sigter mod at give en procentvis erstatning for tidligere indkomst, diskuteres nedenfor. Serviceydelser er vanskeligere at standardisere. Det kommunale selvstyre kan bevirke, at der på en række områder er forskelligt serviceniveau fra kommune til kommune. Det er ifølge den idealtypiske definition med til at gøre ydelser mindre universelle, da borgere i samme situation behandles forskelligt. Via generel lovgivning, der styrer den kommunale praksis, og via kommunal udligning er staten dog typisk garant for en ret høj universalisme på denne dimension (men se nærmere diskussion i kapitel 13). Endelig kan ensartetheden i ydelser reduceres ved, at formelt ligestillede borgere ikke reelt får den samme ydelse. Egentlig korruption er begrænset i Danmark, men det er en klassisk iagttagelse (Titmuss, 1968: 196), at ressourcestærke borgere undertiden får bedre service end ressourcesvage, også når det gælder behandling i 4 Ca. 5.000 familier mistede ydelsen helt i 2014, ca. 43.000 blev berørt (http://www.avisen.dk/5000-familier-mister- boernecheck_250720.aspx).

sundhedsvæsenet. Et andet klassisk problem er take up-problemet, hvor ressourcesvage borgere ikke får gjort krav på de ydelser, de er berettigede til. Sådanne forskelle kan i praksis være med til at gøre ydelser mindre universelle.

1.4. Ydelsen er tilstrækkelig Det sidste kriterium for universalisme er, at ydelsen er ”tilstrækkelig”. Også dette kriterium er der nogenlunde enighed om i litteraturen, men det er ikke altid, det præciseres, hvorledes det skal forstås. Det mest nærliggende, når det gælder kontante ydelser, er at følge T.H. Marshalls (1950) klassiske medborgerskabskriterium. Det indebærer, at ydelsen gør det muligt at leve et liv som medborger i samfundet – at tage del i det almindelige samfundsliv, som livet nu leves af samfundets brede grupper. Det er historisk relativt. At have computer og internetadgang var i 1980’erne en luksus, men er i dag en forudsætning for at kunne læse sin post fra offentlige myndigheder. Når det gælder serviceydelser, er standardformuleringen (med inspiration fra sundhedsvæsenet) den ”bedst mulige standard”. Naturligvis vil bedre standard altid i princippet være opnåelig, men det henviser igen til en standard, som samfundets brede grupper – eller ”middelklassen” – kan leve med. En anden måde at operationalisere ”tilstrækkelighed” på er, at samfundets brede grupper ikke finder det nødvendigt at købe supplerende ydelser eller bedre ydelser for egne midler (jf. Esping-Andersen, 1990: 27-28). Hospitalsbehandling og folkeskole er klassiske eksempler.5 Der vil altid være nogle få, der kan og vil købe sig til en højere standard. Men hvis det, man bredt kan kalde ”middelklassen”, vælger private tilkøb eller alternativer, må ydelsen ses som utilstrækkelig og dermed ikke universel. Derved adskiller moderne definitioner af universalisme sig fra den ”minimums”-universalisme, Lord Beveridge forestillede sig i 1942 (se afsnit 4). Forekomsten af private børnehaver med højere standarder, privatskoler, privathospitaler m.v. i de nordiske lande er indtil videre minoritetsfænomener, der ikke anfægter de offentlige serviceydelsers karakter af at være overvejende universelle. At serviceydelser udliciteres til private leverandører, anses normalt heller ikke som brud på universalisme, så længe finansieringen er offentlig (for en delvist afvigende opfattelse, se Béland et al., 2014; se endvidere diskussionen om ”the mixed economy of welfare” i kapitel 7). ”Bedst mulige standard” kan vanskeligt bruges som kriterium, når det kommer til beløbet på kontante ydelser. Men igen kan ”middelklassens” accept af beløbet samt fraværet af alternative private forsikringer være en brugbar indikator. Folkepensionen er et godt eksempel på en ydelse, der opfylder de tre første kriterier 5 Brugen af privat-/friskoler er (endnu) som regel ikke udtryk for, at forældre ønsker noget mere, men snarere noget andet – f.eks. pga. barnets dårlige trivsel eller alternative pædagogiske præferencer.

for universalisme, men ikke lever op til tilstrækkelighedskriteriet. Ydelsen dækker hele befolkningen, og mindsteydelsen er komparativt set høj, men folkepensionen anses alligevel af de fleste som utilstrækkelig. Derfor har de fleste en arbejdsmarkedspension og/eller helt private pensioner. På dette punkt er flerheden dog sat i system som en ”mixed economy of welfare” (Powell, 2007; Goul Andersen, 2008; Seeleib-Kaiser, 2008), hvor det er svært at vurdere de enkelte komponenter; systemet må ses som en helhed (jf. kapitel 7). Men isoleret betragtet er folkepensionen ikke universel på denne dimension.

2. Gradbøjning af universalisme og tre typiske afvigelser De fire kriterier bruges ofte i diskussioner om, hvorvidt en given ydelse er universel eller ej. Ofte er det dog mere frugtbart at opfatte ovenstående som en idealtypisk beskrivelse af en universel ydelse, som faktisk eksisterende ydelser i større eller mindre grad afviger fra. Vore kriterier bliver dermed til dimensioner, hvormed man kan måle afstanden til en rendyrket universel ydelse. Vi skal se bort fra det første kriterium – at der er lovgivning og faste regler – fordi det normalt er opfyldt i moderne velfærdsstater, i hvert fald for de offentlige ordninger. Derfor opererer vi i det følgende kun med tre dimensioner: • Andel (af de relevante) borgere, der er omfattet • Ensartethed i ydelsen • Ydelsens tilstrækkelighed. -

Ydelsens tilstrækkelighed

Den idealtypiske universelle ydelse 1) dækker alle (relevante) borgere, hvor 2) alle Denpræcis idealtypiske universelle ydelse 1) dækker hvor 2) alle får til præcis får den samme ydelse, ogalle 3) (relevante) ydelsenborgere, er tilstrækkelig at den deltage i det alsamme ydelse, og 3) ydelsen er tilstrækkelig til at deltage i det almindelige samfundsliv/dække mindelige samfundsliv/dække middelklassens behov. Denne idealtype er afbildet middelklassens behov. Denne idealtype er afbildet med sort streg i figur 2.1. med en sort streg i figur 2.1. Figur 2.1. Idealtypisk universel ydelse - og faktisk ydelse tæt på idealtypen

Figur 2.1. Idealtypisk universel ydelse – og faktisk ydelse tæt på idealtypen Antal (relevante) borgere omfaRet af ydelsen

Idealtypisk universel ydelse

FakSsk universel ydelse Grad af tilstrækkelighed i ydelsen

Grad af ensartethed i ydelsen

Hospitalsbehandling i Danmark kommer tæt på idealtypen. Alle medborgere, der er syge, har mulighed for at blive behandlet. Alle får principielt den samme behandling (lægefaglige kriterier for at vælge forskellig behandling af forskellige patienter strider ikke mod dette). Og de får i princippet det bedste behandlingstilbud, der kan gives (der er meget få eksempler på, at man kan købe sig til en bedre behandling). I figur 2.1 er skitseret en faktisk ydelse, der ikke lever helt op til idealtypen på nogen af de tre dimensioner. Styrken ved idealtyper er netop, at man kan beskrive afstanden mellem den komplicerede virkelighed og en teoretisk konstruktion. Det giver også god mulighed for at skelne mellem de formelle regler og faktiske resultater. Forskelle i take up eller forskellig behandling af ressourcestærke og -svage kan gøre, at formelt universelle regler ikke giver faktisk universalisme. Omvendt kan man også finde velfærdsordninger i lande som Tyskland, hvor ydelserne er organiseret efter socialforsikringsprincippet (se afsnit 4), men er modificeret så markant, at (næsten) alle borgere er omfattet, at alle (næsten) bliver behandlet ens og (næsten) altid modtager en tilstrækkelig ydelse. Den flerdimensionelle idealtype giver også mulighed for at beskrive, hvordan forandringer kan gøre en given ydelse mere universel på én dimension, men mindre universel på en anden. Så vidt den formelle definition af universalisme, der indtil videre er i nogenlunde overensstemmelse med hovedstrømmen i den internationale litteratur. Efter denne definition er universalismen fremherskende i de nordiske lande. Inden vi kommer til diskussionen af andre idealtypiske måder at organisere ydelser på, vil vi dog kort beskrive nogle klassiske skandinaviske afvigelser fra og varianter af den idealtypiske universalisme: udelukkelse af de velstillede, tillægsydelser til de svagtstillede og ydelser bestemt i forhold til tidligere indkomst.

2.1. Udelukkelse af de velstillede Den klassiske form for målretning sigter mod at reservere ydelserne for de svageste grupper (det forekommer også i Danmark, men er behandlet under overskriften ”andre idealtyper” i afsnit 3). Der findes imidlertid også en anden form for målretning, der sigter mod at holde et velstillet mindretal ude. Denne form for målretning har tidligere været ret udbredt i Australien (Castles, 1996: 90). Og den har også haft en lang tradition i Danmark. Således havde man frem til 1973 en opdeling af sygekassemedlemmer i to grupper. I 1980’erne og 1990’erne blev det vedtaget at skære i folkepensionens grundbeløb for personer med en erhvervsindkomst over en vis størrelse (2015: 305.700 kr.), først for personer under 70 år, senere for alle. Og så sent som i 2012 indførte man behovsprøvning af børne- og ungeydelsen, men kun for ganske høje indkomster. Forskellen i forhold til målretning til de svagtstillede er, at denne form for målretning ikke medfører social stempling eller stigmatisering. Der er tale om et brud på

universalismen (med hensyn til antal dækkede og ensartethed i ydelsen), men det er ikke særligt bekymrende socialpolitisk set. Til gengæld fungerer det i praksis som en målrettet forhøjelse af marginalskatten for bestemte samfundsgrupper, hvilket ofte kan være uheldigt set fra et økonomisk perspektiv (jf. også kapitel 3 og 7).

2.2. Tillægsydelser til svagtstillede En anden variant af universalisme er at give tillægsydelser til de svagtstillede, hvilket i litteraturen normalt ikke ses som et brud med universalisme (selvom ensartetheden i ydelsen reduceres). Tillægsydelser til svagtstillede betegnes normalt som ”målretning inden for universalisme” (Skocpol, 1991). Det er ikke forbundet med stempling og betragtes ofte som et arrangement, der kan kombinere det bedste af universalisme og målretning. Alle er omfattet af ydelsen, hvilket udelukker stigmatisering, samtidig med at svagtstillede grupper tilgodeses. Det er f.eks. ikke ualmindeligt, at universelle ydelser til børn kombineres med en ekstra støtte til svagtstillede grupper. I Danmark har man bl.a. reglerne for hel eller delvis friplads i daginstitution (en gradueret skala fra 0 til 100 %).

2.3. Samme ydelse til alle eller samme procent? Mens der i litteraturen er enighed om, at tillægsydelser til svagtstillede ikke udgør noget brud med universalisme, er der mere delte meninger om, hvordan man skal vurdere ydelser, der afhænger af tidligere indkomst. I Danmark udgør dagpenge ved ledighed i princippet 90 % af tidligere indkomst, dog med loft. Efterhånden er loftet imidlertid blevet så lavt, at næsten alle fuldtidsbeskæftigede får de maksimale dagpenge. Hvad er så mest universelt – at alle får samme erstatningsgrad, eller at alle får samme beløb? Har det lavere loft gjort ydelsen mere universel? Det er en afvejning imellem, at ydelsen er blevet mere ensartet, men samtidigt også blevet mindre tilstrækkelig. Korpi og Palme (1998) ville henvise til, at en lav ensartet ydelse er utilstrækkelig og dermed bliver mindre universel, fordi den skaber grobund for private tillægsforsikringer.6 Vi fastholder dog her, at universalisme idealtypisk er ensbetydende med, at alle får det samme (flat-rate), men det bør nævnes, at det er udbredt i litteraturen at se et element af indkomsterstatning som foreneligt med universalisme.7 Princippet minder dog efter vores opfattelse ikke så lidt om den korporative model, jf. side 21. 6 Man har også bl.a. haft diskussionen i forbindelse med indkomstbestemte tillægspensioner, som bl.a. Rold Andersen (1984: 114-116) i modsætning til svenske forskere anså for at være mindre universel end den danske flat-rate-folkepension. Det var lidt en socialdemokratisk ”skønhedskonkurrence”, men det skal understreges, at ”universel” netop ikke betyder ”socialdemokratisk” – og heller ikke ”de-kommodificering” i Esping-Andersens (1990) forstand. I Norden har agrarpartierne (Venstre i Danmark, Center-partierne i de andre lande) haft stor indflydelse på universalismens udbredelse (Petersen, 1985; Anttonen & Sipilä, 2012: 32). 7 Det var i 1980’erne genstand for et strid mellem to af velfærdsforskningens grand old men: svenske Walter Korpi og danske Bent Rold Andersen.

Boks 2.1: Skat, dagpengeforsikring og universalisme Skattefinansiering regnes hos de fleste forfattere som et kriterium på universalisme. Vi finder det dog mere hensigtsmæssigt at se beskatning som et middel. Obligatoriske statslige forsikringer for de erhvervsaktive, som er finansierede ved sociale bidrag (typisk med halvdelen betalt af arbejdsgiver, halvdelen af lønmodtageren), er den typiske finansieringskilde til sygdom, pension, ledighed osv. i de fleste kontinentaleuropæiske lande. Men sådanne ordninger kan godt komme tæt på universalisme, specielt hvis de suppleres med ordninger for dem, der ikke er i beskæftigelse. I internationale statistikker regnes obligatoriske sociale bidrag da også som en skat på linje med alle andre skatter. Frivillige forsikringer som dagpengesystemerne i Danmark, Sverige og Finland ligger i udgangspunktet endnu længere væk fra universalismen. Men det kommer helt an på, hvordan de nærmere er indrettet. Dagpengesystemerne i Danmark og Sverige blev fra midten af 1960’erne til omkring 1980 gjort markant mere universelle gennem en række tiltag (Goul Andersen, 2012a): Dækning: • ikke svært at blive forsikret; lempelige krav til medlemskab og forudgående beskæftigelse • tilskud til medlemskab af a-kassen via skattefradrag, så det blev attraktivt for de fleste • statslig finansiering (via skatter) af størstedelen af udgifterne (i 1990’erne ca. 95 % i Sverige, 90 % i Finland og 80 % i Danmark), jf. Torp (1999). Ensartethed: • staten overtog den marginale risiko ved ledighed, dvs. samme bidrag for alle, uanset ledigheden i den enkelte a-kasse og i samfundet generelt • dagpengene er ikke afhængige af længden af de forudgående bidrag • de facto blev ydelserne næsten ens, fordi næsten alle røg ind i loftet (det maksimale dagpengebeløb). Tilstrækkelighed: • dagpengene blev markant mere generøse (beløb, varighed) – dog blev loftet i Danmark fastfrosset i tre år i begyndelsen af 1980’erne. I de senere år er det på de flere af disse områder gået tilbage for universalismen, både i Danmark og Sverige: Skattefradraget er forringet/afskaffet, adgangskravene er blevet sværere, i Sverige forsøgte man 2007-2013 at gøre bidraget afhængigt af ledigheden i a-kassen, osv. Men pointen er, at graden af universalisme kan beskrives ud fra de tre idealtypiske dimensioner. Trods udgangspunktet var dagpengesystemet i Danmark reelt næsten fuldstændig universelt omkring 1990 – og langt mere end i de senere år med stigende nettobidrag, enten direkte eller i kraft af skattereformer med reduktion/fjernelse af fradrag (jf. også kapitel 12) .