Kaare R. Skou Kaare R. Skou
Folkestyret i arbejde Folkestyret
Om Grundloven, magten, demokratiet, de folkevalgte og lovgivningen
i arbejde
Om Grundloven, magten, demokratiet, de folkevalgte og lovgivningen
Frydenlund
Frydenlund 3
Folkestyret i arbejde
Om grundloven, magten, demokratiet de folkevalgte og lovgivningen © Frydenlund og forfatteren 1. udgave, 1. oplag, 2018 ISBN 978-87-7216-068-9 Omslag: Tove Skou Roer Korrektur: Jan Masorsky Grafisk produktion: GraphyCems, Villatuerta, Spain
Kopiering fra denne bog eller dele deraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copydan. Enhver anden form for kopiering er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag i anmeldelser.
Frydenlund Alhambravej 6 DK-1826 Frederiksberg C tlf. 3393 2212 post@frydenlund.dk www.frydenlund.dk Tilmeld dig forlagets nyhedsmail på http://www.frydenlund.dk/nyhedsservice
Forord Det danske folkestyre er bygget op over små 175 år. Grundlaget er en mængde skrevne og uskrevne regler, som tit virker uforståelige, fordi baggrunden for dem er glemt i tidens løb. Systemet er en del af vores kultur og ikke nødvendigvis særlig effektivt, men dog bedre end så mange andre – og bedre end sit rygte. Det hævdes somme tider, at opgaven at lede samfundet kunne løses bedre, hvis en håndfuld trænede virksomhedsledere blev sat til at styre butikken. Det forsøg gør amerikanerne i øjeblikket med præsident Donald Trump (f. 1946). Men et samfund er ikke en forretning, der skal give overskud, og som bare kan overlade de ineffektive og de skæve til andre, for der er ikke andre. Målet med denne bog er at beskrive spillereglerne i det danske folkestyre, og hvorfor de er blevet, som de er. Kan den bidrage til, at interessen for at beskæftige sig med politik og måske endda selv at deltage aktivt, er et andet mål nået. Sammenlignet med så mange andre folk er danskernes interesse for og viden om politik stor. På den anden side er det direkte engagement f.eks. gennem medlemskab af partierne dalende og har været det i mange år. Det er ikke nogen katastrofe, for et folkestyre kan sagtens fungere uden partier, men der er ingen tvivl om, at sammenhængskraften, samfundets sociale kapital, ville være større, hvis flere deltog. Udgangspunktet for bogen er, at det er folket, der har givet politikerne magt til at handle på dets vegne, men kun inden for nogle rammer, som det samme folk har stillet op. Politik er magtkampen om at fylde disse rammer ud – og måske somme tider at ændre på dem. Den første udgave af bogen udkom i 1995, men selv om folkestyret bygger på traditioner nedarvet gennem generationer, har meget ændret sig i detaljen siden 1995. Derfor denne stærkt reviderede udgave, der blandt andet har fået tilføjet et større afsnit om Grundloven, fordi bevidstheden om Grundloven i dag spiller en langt større rolle, end den gjorde i 1990’erne – ikke mindst fordi politikerne i deres lovgivning er begyndt at gå til kanten af det, der kan tillades ifølge Grundloven. Der er også tilføjet et grundigere kapitel om partierne og deres historie samt et kapitel om den dømmende magt. Førsteudgaven blev i vid udstrækning brugt som supplerende læsning i samfundsfag på de gymnasiale uddannelser og HF. Det er mit håb, at denne udgave blandt andet kan bruges på samme måde i ungdomsuddannelserne. Lejre, februar 2018 Kaare R. Skou
11
Dagbog for et valg Antallet af folketingsmedlemmer
Grundloven giver ikke politikerne ret mange retningslinjer at udforme valgloven efter, og at ændre den er som at sælge elastik i metermål: Det er utroligt fristende at tilgodese sig selv og gøre det vanskeligt for nye idéer og partier at komme i Folketinget, så derfor bør vælgerne være på vagt, hver gang Folketinget behandler et forslag om ændringer i valgloven. Blandt de få rammer, Den Grundlovgivende Rigsforsamling satte, var, at landet skal opdeles i valgkredse, hvor der på én gang tages hensyn til indbyggertal, vælgertal og befolkningstæthed. Det administrativt simpleste ville være, at hele Danmark var én valgkreds, som det er tilfældet ved valg til EU-parlamentet, men det lader sig altså ikke gøre på grund af Grundloven. 1849-grundloven bestemte direkte, at der skulle være ét folketingsmedlem for hver 14.000 indbyggere. Hvor tallet 14.000 kommer fra, står hen i det uvisse, og det gav med datidens befolkningstal et folketing på 101 medlemmer. Da Grundloven samtidig bestemte, at der skulle vælges ét medlem i hver kreds, var antallet af valgkredse givet. I 1866-grundloven blev indbyggertallet pr. mandat forhøjet til 16.000, hvorefter antallet af valgkredse blev 102. Det er temmelig upraktisk, at antallet af folketingsmedlemmer afgøres af befolkningstallet, så nu er det i stedet antallet af folketingsmedlemmer, der uanset befolkningstallet er lagt fast til højst 179, hvoraf to vælges i Grønland og to på Færøerne. Det svarer nu til, at der i det ’egentlige’ Danmark vælges ét medlem pr. 32.850 indbyggere. Der er heller ikke nogen logisk begrundelse for tallene 175/179. Da de blev lagt fast ved grundlovsændringen i 1953, hvor Landstinget blev nedlagt, ville et forenet landsting-folketing have givet 230 medlemmer, men det syntes man åbenbart dengang var for mange. Da man i 1920 gik bort fra flertalsvalg i enkelmandskredse, hvor der skulle vælges ét folketingsmedlem i hver kreds, og stemmer på alle andre kandidater i kredsen var spildte, og over til forholdstalsvalg, hvor antallet af et partis mandater via tillægsmandater svarer til antallet af stemmer, var der ikke længere behov for at lade antallet af valgkredse og antallet af mandater følges ad. Valgkredsene blev derfor til opstillingskredse – kredse, hvor hvert parti opstiller en kandidat. Slette valgkredsene kunne man fortsat ikke på grund af Grundlovens bestemmelse om, at der skal tages særlig hensyn til de tyndt befolkede områder. Antallet af opstillingskredse er i dag 92.
Valgets geografi
Ved valgene til Folketinget er Det Danske Rige først delt i tre dele: Danmark, Grønland og Færøerne. 144
I Grønland og på Færøerne vælges hvert sted to folketingsmedlemmer, mens der i Danmark vælges 175. Danmark er igen delt op i tre landsdele: Hovedstaden, SjællandSyddanmark og Midtjylland-Nordjylland. De tre landsdele er igen delt op i storkredse. Hovedstaden består af fire storkredse (København, Københavns Omegn, Nordsjælland og Bornholm). Sjælland-Syddanmark består af tre storkredse (Sjælland, Fyn og Sydjylland). Midtjylland-Nordjylland består af tre storkredse (Østjylland, Vestjylland og Nordjylland). De 175 mandater består af to typer. 135 mandater er kredsmandater, der sikrer den lokale befolkning indflydelse på, hvem der bliver valgt, og 40 er tillægsmandater, der udjævner de skævheder, som partiernes vundne kredsmandater giver i forhold til partiernes tilslutning i landet som helhed. Tillægsmandater er en speciel dansk opfindelse, og i det hele taget prægede danske matematikere udviklingen af valgsystemerne i Europas nye demokratier i midten af 1800-tallet. Den mest berømte er militærmatematikeren Carl Georg Andræ (1812-93), der var ekspert i kanonkuglers baner, men også i perioder var finansminister og regeringschef, og han var også Folketingets første formand, hvor han stod bag udarbejdelsen af Folketingets første forretningsorden. Hans valgmetode bruges stadigvæk delvis den dag i dag i Irland. Hver storkreds har et fastlagt antal kredsmandater til fordeling, mens de udjævnende tillægsmandater er fordelt på de tre landsdele. Mandaterne bliver fordelt efter største brøks metode – et mandattal bliver forhøjet med den største brøk, indtil alle mandater er fordelt. Indenrigsministeriet reviderer fordelingen hvert femte år – senest i 2015 – så der bliver korrigeret for, hvordan befolkningstallet i storkredse og landsdele ændrer sig. Bornholm indgår ikke i fordelingen. Valgloven bestemmer, at Bornholm under alle omstændigheder skal have to kredsmandater og er dermed indirekte sidestillet med Grønland og Færøerne.
Samtlige 175 mandater fordelt på landsdele
Hovedstaden Sjælland-Syddanm. Midtjyll.-Nordjyll. I alt
Folketal 1. jan. 2015
Vælgertal 15. sep. 2011
Areal i km2 x 20
Sum
1.768.126 2.026.208 1.865.382 5.659.716
1.215.700 1.499.232 1.364.978 4.079.910
51.178 389.570 417.686 858.434
3.035.004 3.915.010 3.648.046 10.598.060
145
175 mandater fordelt UafrunAfrundet det 50,12 50 64,65 65 60,24 60 175
135 kredsmandater og 40 tillægsmandater fordelt på landsdele Sum af folketal, vælgertal og areal Hovedstaden Sjælland-Syddanm. Midtjyll.-Nordjyll. I alt
175 mandater fordelt
3.035.004 3.915.010 3.648.046 10.598.060
135 kredsmandater fordelt Uafrundet
50 65 60 175
Afrundet
38,66 49,87 46,47
39 50 46 135
175 mandater fordelt – 135 kredsmandater fordelt = antal tillægsmandater 11 15 14 40
Herefter er tillægsmandaterne endelig fordelt geografisk. Tilbage står at fordele kredsmandaterne på storkredse. Som nævnt skal Bornholm forlods tillægges to kredsmandater, hvorefter der for Hovedstadens landsdel ikke bliver tale om at fordele 39, men kun 37 kredsmandater efter største brøks metode. I alt skal der altså fordeles 133 kredsmandater og ikke 135.
Kredsmandaternes fordeling på storkredse Folketal 1. jan. 2015
Kbh. Kbh. Omegn Nordsj. Bornholm I alt Sjælland Fyn Sydjyll. I alt Østjyll. Vestjyll. Nordjyll. I alt Total
739.978 535.355 452.874 39.919 1.768.126 820.480 488.578 717.150 2.026.208 767.014 515.736 582.632 1.865.382 5.659.716
Vælgertal 15. sep. 2011
Areal i km2 x 20
Sum
498.350 363.143 321.783 32.424 1.215.700 612.164 363.568 523.500 1.499.232 550.050 377.748 437.180 1.364.978 4.079.910
3.586 6.846 29.980 11.766 51.178 144.454 69.574 175.542 389.571 99.820 160.292 157.574 417.686 858.434
1.241.914 905.344 803.637 84.109 3.035.004 1.577.098 921.720 1.416.192 3.915.010 1.416.884 1.053.776 1.177.386 3.648.046 10.598.060
Kredsmandater fordelt på storkredse Uafrundet Afrundet 15,57 16 11,35 11 10,08 10 2 37 20,14 20 11,77 12 18,09 18 50 17,87 18 13,29 13 14,85 15 46 135
Kravet om, at der skal tages hensyn til befolkningstætheden, så tyndt befolkede områder får et fortrin, opfyldes ved at lade arealet i km2 ganget med 20 indgå i den geografiske fordeling af mandaterne. Tallet 20 er politisk fastsat – det kunne være et hvilket som helst andet, og jo større tal, des flere mandater er der til fordeling i de store, tyndt befolkede storkredse. De tyndt befolkede områders kandidater skal altså ikke have lige så mange stemmer for at blive valgt som kandidaterne i de tættere befolkede områder, men der er kun tale om flytning af mandater inden for enkelte partier, for de 40 tillægsmandater sørger for, at partierne får det antal mandater, som tilslutningen på landsplan be146
rettiger til. Sagt på andre måder er en kvadratkilometer land lige så meget værd som fem stemmer, og mens et kredsmandat i København koster 31.147 stemmer, koster det i Vestjylland 29.058 stemmer eller 7 % mere for det københavnske mandat. Hvis befolkningstætheden ikke indgik i beregningerne, ville der i 2015 blive flyttet et kredsmandat fra Sydjylland til Københavns Omegn og et kredsmandat fra Nordjylland til København. Dertil kommer, at der ville blive flyttet et tillægsmandat fra Sjælland-Syddanmark og et fra Midtjylland-Nordjylland til Hovedstaden. I alt en flytning mod øst på fire mandater.
Valgkampens længde
Mens en valgkamp op til midten af 1980’erne normalt varede 25 dage, har den kun været på omkring 20 dage ved de seneste valg. Af praktiske grunde kan den ikke blive meget kortere, for ellers kan Indenrigsministeriet, statsforvaltningerne, kommunerne og valgbestyrelserne, for slet ikke at tale om partierne, ikke nå, hvad der skal nås. Den længste valgkamp nogensinde oplevede vælgerne i 1957, hvor den socialdemokratiske statsminister H.C. Hansen (1906-60) udskrev valg den 12. februar til afholdelse den 14. maj. Der er meget bureaukrati i at afvikle et valg. Så langt, som det er muligt, må man sørge for, at der ikke er huller i systemet, som kan føre til valgsvindel, og at alle med stemmeret rent faktisk også kan komme til at stemme. Selv om der er lidt over fire millioner vælgere, kan en enkelt stemme det rigtige sted få afgørende betydning.
Valgets kalender Ved valgets udskrivelse 9 9 9
9 9 9 9 9
Statsministeren udskriver valg, ved at dronningen underskriver et åbent brev om afholdelse af valg. Kommunalbestyrelserne vælger medlemmer til valgbestyrelsen samt valgstyrere og tilforordnede vælgere, hvis det ikke allerede er sket. Kommunalbestyrelsen indrykker annoncer i de lokale dagblade og ugeaviser om muligheden for at stemme pr. brev og for at stemme i eget hjem. Kommunens hjemmeside opdateres med de samme oplysninger. Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at hjemmehjælpere og hjemmesygeplejersker afleverer et ansøgningsskema til relevante borgere om afstemning i hjemmet. Kommunalbestyrelsen fastsætter datoer for, hvornår stemmeafgivning i hjemmet finder sted. Kommunalbestyrelsen sender brevstemmer fra vælgere, der har stemt før valgets udskrivelse, men som siden er flyttet til en anden kommune, til den nye kommune. Økonomi- og indenrigsministeren udsender en foreløbig fortegnelse over opstillingsberettigede partier og disses partibogstaver. TV 2 sender traditionelt en partilederdebat.
147
Fjerde lørdag før valgdagen 9
Fra døgnets begyndelse klokken 00.00 må der ophænges valgplakater ikke større end 0,8 m2 på offentlige veje og private fællesveje i byer og bymæssige områder, når vejlovgivningen ellers overholdes. Tre uger før valgdagen
9
Man kan begynde at brevstemme. Det er muligt at brevstemme på Borgerservice i en hvilken som helst kommune i landet. Brevstemmen sendes senere til det valgsted, som man tilhører. 18 dage før valgdagen
9
Kommunerne meddeler CPR-registeret, hvilke veje der hører til hvert af landets 1.389 forskellige afstemningssteder. 15 dage før valgdagen
9
9
Klokken 12.00 er sidste frist for at anmelde nye partier til Økonomi- og Indenrigsministeriet. Straks herefter udsender ministeriet den endelige fortegnelse over de opstillingsberettigede partier og disses bogstavsbetegnelser. Denne dag er afgørende for, hvilket afstemningssted man tilhører. Flytter man efter denne dag, skal man stemme på sit gamle afstemningssted eller eventuelt brevstemme. 14 dage før valgdagen
9
Økonomi- og Indenrigsministeriet offentliggør i Statstidende, hvilke partier der er opstillingsberettigede og deres bogstavsbetegnelser. 12 dage før valgdagen
9
Klokken 18.00 er sidste frist for at søge om at måtte afgive stemme i hjemmet. 11 dage før valgdagen
9
Klokken 12.00 er sidste frist for partierne til at anmelde kandidater til statsforvaltningen. 10 dage før valgdagen
9 9
9
Klokken 12.00 er sidste frist for partierne centralt til at slette kandidater, som er blevet opstillet lokalt, men som partierne ikke vil kendes ved. Klokken 12.00 er sidste frist for at fortælle statsforvaltningen, hvilken opstillingsform partiet benytter sig af, og dermed i hvilken rækkefølge kandidaterne skal stå på stemmesedlen. Økonomi- og Indenrigsministeriet offentliggør valgdagen ved annoncer i samtlige dagblade med angivelse af, hvilket tidsrum der kan stemmes i og med meddelelse om, at der vil blive udsendt valgkort til vælgerne. Får man ikke et valgkort inden for en uges tid, skal man klage til kommunalbestyrelsen.
148
8 dage før valgdagen 9
9 9
Kommunalbestyrelsen modtager den maskinelt udskrevne valgliste og valgkortene til postbesørgelse. Kommunen skal herefter manuelt rette valglisterne, hvis der sker ændringer frem til valgdagen. På alle Borgerservicecentre, hvor der kan brevstemmes, skal ophænges lister over partiernes kandidater i storkredsen. Det er sidste frist for handicappede vælgere til at søge om at måtte stemme på et mere handicapegnet sted i deres kommune end det valgsted, de egentlig tilhører. 7 dage før valgdagen
9 9
9
Senest i dag skal valgkortene afleveres til postvæsenet til udbringning. Kommunalbestyrelsen udfærdiger en særlig valgliste over danskere med ophold i udlandet. Stemmerne fra dem, der har stemmeret, skal tilbageføres til den kommune, de er udrejst fra. Kommunalbestyrelsen indberetter til CPR-registeret tilflyttere fra udlandet med stemmeret, personer, der har fået frataget deres retlige handleevne, og personer, der har fået dansk indfødsret. Alt sammen til revision af den valgliste, som CPR sendte kommunen en uge tidligere. 6 dage før valgdagen
9 9
Kommunalbestyrelsen kan fra i dag kun rette manuelt i valglisten – eksempelvis slette vælgere, der dør. Supplerende valgkort udskrives som følge af ændringerne fra i går. Næstsidste hverdag før valgdagen
9 9
Sidste frist for vælgerne til at brevstemme. Kommunalbestyrelsen sender brevstemmerne til de kommuner, hvor brevstemmende vælgere hører hjemme. Næstsidste dag før valgdagen
9
Danmarks Radio sender traditionelt en partilederdebat. Dagen før valgdagen
9 9 9
Valgstyrerne kan begynde undersøgelsen af, om brevstemmerne er gyldige. Undersøgelsen skal være færdig, før valghandlingen begynder på valgdagen. Valgbestyrelsen afleverer stemmesedler og opslag på de forskellige afstemningssteder. TV 2 sender traditionelt en partilederdebat. Valgdagen
9 9 9 9
Kommunen skal – inden valglokalerne åbner – efterse deres postkasse for sent fremkomne brevstemmer fra andre kommuner. Klokken 09.00 begynder valghandlingen. Klokken 20.00 eller når den sidste rettidigt fremmødte vælger har stemt, slutter valghandlingen. Straks efter, at valget er slut, tælles stemmerne op. Stemmeoptællingen er offentlig.
149
9
Resultatet indberettes til valgbestyrelsen, der tæller stemmerne sammen fra hele opstillingskredsen og indberetter resultatet af denne sammentælling til Danmarks Statistik. Stemmematerialet – valgkort, valglister, stemmesedler og afstemningsbogen – transporteres fra det enkelte valgsted til et centralt sted i opstillingskredsen. Dagen efter valget
9 9
Valgbestyrelsen fintæller resultatet og tæller herunder de personlige stemmer for hvert afstemningssted for sig. Valgbestyrelsen udfærdiger en valgbog over afstemningen og sender denne til Økonomi- og Indenrigsministeriet med kopi til Danmarks Statistik. Ugedagen efter valget
9
Sidste frist for vælgere til at klage over valget. Klager stiles til Folketinget og sendes til Økonomi- og Indenrigsministeriet. 8 dage efter valget
9
Klokken 24.00 sidste frist for at nedtage valgplakater. Efter dette tidspunkt kan kandidater/partier idømmes bøder for at have dem hængende. 12 søgnedage efter valget
9 9
Klokken 12.00 træder det nyvalgte folketing sammen, hvis dronningen (statsministeren) ikke har indkaldt det til møde forinden. Folketinget nedsætter et midlertidigt udvalg til godkendelse af valgene. Når Folketinget i et møde endelig har afgjort eventuelle klager over valget og godkendt medlemmerne, destrueres valgkort og stemmesedler. Økonomi- og Indenrigsministeriet giver kommunerne skriftlig besked om, hvornår det skal finde sted.
Hver stemme tæller
En stemme er ikke meget, men hver enkelt stemme kan blive afgørende. Venstremanden Oscar Kryger (f. 1920) forlangte omtælling af valget i Københavns amt i 1953, fordi han havde mistet sit mandat til partifællen Poul Givskov Christensen (1918-78), der havde slået ham med én stemme. For en sikkerheds skyld indkaldte Folketinget alle Venstres stemmer i amtet og kontrollerede dem en ekstra gang. Det viste sig her, at Kryger ikke havde tabt med én stemme, men med 14. I 1964 gav optællingen partiet De Uafhængige 3.771 stemmer i både Aarhus og Vejle amter, og partiet skulle have et mandat et af stederne. Indenrigsministeriet gjorde kort proces og trak lod om pladsen i Folketinget. Aarhus vandt, og advokat Johan Asmussen (1908-90) fik valgbrev. Selv om der ikke var nogen, der klagede, omgjorde Folketinget Indenrigsministeriets beslutning om at trække lod og indkaldte i stedet for alle De Uafhængiges stemmer i de to amter. En ny gennemgang førte til, at Folketinget godkendte to stemmer i Aarhus, som var
150