Når aktivitetsfælden klapper uddrag by Frydenlund

Mads Peter Klindt, Villy Hovard Pedersen, Kelvin Baadsgaard, Rasmus Juul Møberg & Morten Lassen

Når aktivitetsfælden klapper Et case-baseret studie af institutionelle dynamikker i store EU-støttede projekter

Frydenlund Academic

Når aktivitetsfælden klapper – et case-baseret studie af institutionelle dynamikker i store EU-støttede projekter © Forfatterne og Bogforlaget Frydenlund 1. udgave, 1. oplag, 2015 ISBN 978-87-7118-486-0 Sats og grafisk tilrettelæggelse: Eks-Skolens Trykkeri ApS Omslag: Christel Ejlersen Grafisk produktion: Toptryk Grafisk, Gråsten Kopiering fra denne bog eller dele deraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copydan. Enhver anden form for kopiering er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag i anmeldelser.

Frydenlund Alhambravej 6 DK-1826 Frederiksberg C tlf. 3393 2212 post@frydenlund.dk www.frydenlund.dk Tilmeld dig forlagets nyhedsmail på http://www.frydenlund.dk/nyhedsservice

Indhold KAPITEL 1. SKANDINAVISK KOMPETENCEUDVIKLINGSNETVÆRK MELLEM UDVIKLINGSSØJLER OG AKTIVITETSFÆLDER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SkanKomp-projektets styrker og svagheder.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktivitetsfælden i store, komplekse udviklingsprojekter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvordan bliver store projekter til, og hvordan kan de styres?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bogens teoretiske ramme og empiriske analyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . KAPITEL 2. SKANKOMP-PROJEKTETS RAMMER OG INDHOLD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SkanKomp – et europæisk strukturfondsprojekt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forprojektet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SkanKomp-projektets udviklingssøjler og arbejdspakker. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 7 8 10 13 15

17 17 20 22

KAPITEL 3. SKANKOMP-PROJEKTET BELYST MED NY-INSTITUTIONEL TEORI. . . . . . 25 Institutionel teori – før og nu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Sociologisk nyinstitutionalisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 SkanKomp-projektet set gennem en sociologisk ny-institutionel optik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Rational choice-institutionalisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 SkanKomp-projektet i lyset af rational choice-institutionalismen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Historisk institutionalisme.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 SkanKomp-projektet – et udtryk for sporafhængighed, politik eller magt?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Opsummering på teoriafsnittet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 KAPITEL 4. FRA IDÉ TIL PROJEKT: SKABELSESBERETNINGEN OM SKANKOMP-PROJEKTET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arven fra Viborg Amt.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fra små papirtigre til et stort, systemforandrende projekt.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SkanKomp-projektets styringsmæssige potentialer.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projektidéen tilpasses EU-systemets krav og rammer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VEU-centrene slettes af skitsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De nordiske partneres rolle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den oprindelige idé – og mødet med virkelighedens institutionsegoisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projektdeltagelse – en genvej til øget aktivitet og taxameter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dekoblingsproblemet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Delkonklusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39 40 41 43 43 44 45 47 48 49 50

KAPITEL 5. IVÆRKSÆTTELSEN OG GENNEMFØRSLEN AF SKANKOMP-PROJEKTET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SkanKomp-projektets indholdsmæssige logik, styring og organisering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Udviklingen af programteorier.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styregruppens vej ind i aktivitetsfælden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Betydningen af det manglende koordinationsled mellem arbejdspakkerne og projektledelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Iværksættelsen af netværksarbejdspakken.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Iværksættelsen af jobrotationsarbejdspakken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Iværksættelsen af arbejdspakken om strategisk kompetenceudvikling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Delkonklusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53 54 56 58

61 63 67 72 78

KAPITEL 6. KONKLUSION.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Derfor blev SkanKomp-projektet til. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Derfor havnede SkanKomp-projektet i aktivitetsfælden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 KAPITEL 7. ANBEFALINGER TIL KOMMENDE PROJEKTMAGERE OG NETVÆRKSENTREPRENØRER.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Udfordringen: At undgå aktivitetsfælden og skabe blivende forandringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hav realistiske forventninger til interesseforskelle!. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projektbeskrivelsen – ikke for pragmatisk, men heller ikke for stram!. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Skab ejerskab til projektet!. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Timingen af programteorier er afgørende!. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styregruppen skal kunne styre projektet!.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lav en implementeringsplan!. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87 88 89 91 92 93 96 96

REFERENCER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 FORFATTERNE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

KAPITEL 4 Fra idé til projekt: Skabelses beretningen om SkanKomp-projektet I dette kapitel analyseres den første fase af SkanKomp-projektet, der løb, fra de første idéer blev formuleret i Region Midt i 2007 til den endelige projektansøgning, der blev afsendt i april 2010. I denne fase, der således strakte sig over flere år, blev ganske mange ressourcer brugt på projektudvikling og strategiske forhandlinger. Både mellem Region Midt og de administrative bevillingsgivere, men også mellem regionen og potentielle projektaktører i Danmark, Norge og Sverige. I analysen ser vi nærmere på tre forskellige forhold. For det første forsøger vi at afdække, hvilke motiver og drivkræfter det er, der ligger bag Region Midts aspirationer om at gennemføre et stort EU-projekt. Dernæst belyses det, hvordan projektidéen udvikles i samarbejde med KASK-sekretariatet, og hvilke konsekvenser de formelle EU-regler fik for den model, projektet indledningsvist var tænkt organiseret efter. Til sidst belyses nogle af de udfordringer, Region Midt løb ind i, i arbejdet med at finde og tilknytte danske, norske og svenske projektpartnere. Herunder beskrives vigtige forskelle på de danske og de øvrige nordiske uddannelsesinstitutioners incitamenter til at deltage i projektet. Efter analysen opsummerer vi kort, hvilke institutionelle logikker det er, der synes at optræde på forskellige niveauer i den første fase af SkanKomp-projektet.

Arven fra Viborg Amt Der er ingen tvivl om, at der ligger politiske traditioner bag SkanKomp-projektet. Projektidéen er Region Midts, men inspirationen til projektets indhold kommer fra et tidligere projekt i regionen, KompetenceMidt6, der ligesom SkanKomp-projektet skulle forsøge at sammenkoble kompetenceudvikling og erhvervsudvikling. ”Ideen sprang ud af vores KompetenceMidt-projekt (…) skabelonen for den måde vi tænkte SkanKomp på …” (interview med Specialkonsulent fra Regional Udvikling, Region Midt). Samtidig er det tydeligt i vores datamateriale, at Region Midt har fået en kulturel overlevering fra det tidligere Viborg Amt, hvor der var en udbredt forståelse af, at hjemtagning af eksterne projektmidler til at understøtte og styrke organisationens vedtagne strategi var en selvfølgelighed. Der er blandt flere af regionens politikere og ledende embedsmænd, der kom fra det tidligere Viborg Amt; ”… en fuldstændig klar forventning om, at det skal vi bare lande sådan noget her” (Interview med afdelingsleder, Regional Udvikling, Region Midt). Flere af Region Midts repræsentanter i SkanKomp-projektet understreger denne fælles forståelse og forventning, men kommer også ind på, at der ligger en stærk politisk bevidsthed bag traditionen for at søge projektmidler. Det er en metode til at understøtte organisationens politiske strategier: ”Vores forhistorie er vigtig. Hansen [Regionsrådsformand Bent Hansen, red.] var fra Viborg jo fuldstændig forkælet (…) Hansens tankegang var, man gik efter de penge, der var, og der er vi egentlig også opdraget til, at man brugte puljer til at støtte den strategi, der var (…) Så fandt man alle, alle brugbare midler til at understøtte den strategi, der var (…) når der er nogen penge, så skal vi også have vores del af dem” (interview med udviklingskonsulent, Regional Udvikling, Region Midt). Der sidder således i Region Midts afdeling for Regional Udvikling en chef og medarbejdergruppe, der alle har projekterfaring og fælles ideer om kompetenceud-

6 KompetenceMidt var et 4-årigt projekt (2008-2011) med fokus på de særlige uddannelsesmæssige udfordringer, der ligger i RegionMidt. Initiativet blev iværksat som en del af Vækstforum Midtjyllands erhvervsudviklingsstrategi. Projektet havde fokus på udvikling af de menneskelige ressourcer som en vækstpolitisk udfordring og dermed mod arbejdskraftens og virksomhedernes evne til at tilegne sig nye kompetencer.

Kapitel 4

vikling af arbejdsstyrken med fra tiden i Viborg Amt. Enheden arbejder ud fra en klar forståelse af, at man som regional administrativ enhed afsøger projekt- og finansieringsmuligheder for at sikre økonomisk grundlag for mest mulig aktivitet i afdelingen. Traditionen for og erfaringerne med at arbejde med især EU-projekter gælder også andre centrale personer, der tog turen fra det tidligere Viborg Amt til Region Midt, og dermed er interessen for at etablere projekter til at understøtte og fremme politisk prioriterede ønsker til stede bredt i organisationen. ”Vi slår to fluer med ét smæk. Vi får fat i nogle midler, der ligger – får fat i Region Midts andel af dem – samtidig med, at vi gør det, de [regionens politikere, red.] har sagt, de gerne vil som en del af deres strategi” (ibid.).

Fra små papirtigre til et stort, systemforandrende projekt I Region Midts indledende overvejelser om igangsætning af SkanKomp udvikles dog nye ambitioner om, at dette projekt skal skabe egentlige systemforandringer. I et interview med chefen for afdelingen for kompetenceudvikling i Regional Udvikling i Region Midt refereres der gentagne gange til det forhold, at tidligere projekter i regi af KASK og InterReg-programmet i al overvejende grad har haft karakter af småprojekter med et snævert fokus på udvikling og anvendelse af ny viden, men i praksis inden for de eksisterende rammer og strukturer. Efter chefens opfattelse er det vigtigt at understrege, at projekter med et sådant begrænset formål kan være yderst fornuftige og godt nok i sig selv. Men med SkanKomp har Region Midt et ønske om at vise, at det kan lade sig gøre at gennemføre et stort, ambitiøst projekt med fokus på at skabe mere blivende systemiske forandringer i forhold til Region Midts prioriterede politiske målsætninger inden for regional udvikling – især med fokus på arbejdsmarkedsområdet og udvikling af de menneskelige ressourcer. SkanKomp-projektet var derfor fra starten tænkt som et projekt, der med hensyn til såvel antal deltagere, aktivitet og økonomi skulle være væsentlig større og skabe mere gennemgribende forandringer end tidligere EU-projekter. Samtidig er det også et projekt, der skal give Region Midt indflydelse på vigtige politikområder, der i udgangspunktet ikke ligger inden for regionernes normale ressort: ”De små papirtigre har vi set nok af! Tanken var at bruge InterReg til at etablere projekter i større skala og samtidig udvikle strategien om samspil om kompetenceudvikling i forhold til VEU og erhvervsudviklingsstrategien sammen med Sverige, som har erfaringer i forhold til regionale satsninger jævnfør kompetenceplatforme – og Norge med for at kunne bruge Interreg velvidende at de ikke nødvendigvis har eksplicitte erfaringer til ’deling’” (interview med afdelingsleder, Regional Udvikling, Region Midt).

Fra idé til projekt: Skabelsesberetningen om SkanKomp-projektet

Embedsværket i Region Midt har samtidig en tro på, at de med deres projekterfaring kan lede et projekt i meget større skala end tidligere projekter. Og samtidig med at et stort, ambitiøst projekt skal skabe blivende systemforandringer på VEU-området, skal det bidrage til at synliggøre afdelingen for Regional Udvikling i Region Midt som en professionel projektaktør både internt i organisationen og i en bredere kontekst; ”… det skal vi bare kunne det her – vi skal bare kunne håndtere sådanne store projekter – det er med til at udvikle os” (interview med specialkonsulent, Regional Udvikling, Region Midt). Citatet vidner om, at det ikke bare er den historisk-institutionelle logik med vægt på politiske prioriteringer og traditioner, der er på spil. Her er også tale om en organisation, der ser en stor EU-bevilling som noget, man kan profilere sig på og skabe opmærksomhed med. Den sociologiske institutionalisme, der understeger, at moderne organisationer søger legitimitet og prestige ved at fremvise deres meritter og trofæer, kan således også bidrage til forståelsen af SkanKomp-projektets tilblivelse. At SkanKomp-projektet er en fjer i hatten for Region Midt, er desto tydeligere i citatet herunder, hvor det beskrives, hvorledes det var; ”… en sejr at lave et stort projekt i Interreg-sammenhæng. Dette er mig bekendt det største Interreg-projekt til dato” (interview med afdelingsleder, Regional Udvikling, Region Midt). Indholdsmæssigt er Region Midts engagement i projektet forankret i den samme udfordring, som også lå bag oprettelsen af det tidligere omtalte KompetenceMidt. Regionens erhvervsstruktur er karakteriseret ved en klar overvægt af små og mellemstore virksomheder (SMV), hvilket giver særlige udfordringer i kampen om arbejdspladser og sikring af en tilstrækkelig kvalificeret og konkurrencedygtig arbejdsstyrke. SMVer har ofte ikke det nødvendige fokus på udvikling af arbejdsstyrkens kompetencer og kan ikke selv løfte udfordringen med at hæve regionens kompetenceniveau, så det kommer til at matche regionens erhvervspolitiske mål og fremtidens mere kompetencekrævende arbejdspladser. Hertil kommer, at gruppen af ufaglærte sjældent selv tager teten i forhold til at få mere VEU. Mange af dem har forbehold over for uddannelsessystemet, og andre kender slet ikke til de muligheder, der f.eks. er i AMU-systemet. Region Midts analyse siger således, at der mangler et stærkt udefrakommende pres, der kan igangsætte en positiv spiral, hvor flere virksomheder og ufaglærte efterspørger VEU. Og en sådan opgave må i høj grad påhvile uddannelsesinstitutionerne, peger man på.

Kapitel 4

SkanKomp-projektets styringsmæssige potentialer Centralt i Region Midts idé er altså opfattelsen af, at en afgørende forudsætning for at skabe en mere ambitiøs kompetenceudvikling af regionens arbejdsstyrke beror på, at der etableres nye og kvalitativt forbedrede relationer mellem regionens virksomheder og uddannelsesinstitutioner. Men det er samtidig også Region Midts opfattelse, at sådanne forbedrede relationer også fordrer et pres på uddannelsesinstitutionerne, idet de eksisterende incitamentsstrukturer, som erhvervs- og VEU-skolerne fungerer under, ikke i tilstrækkelig grad understøtter en sådan ønsket udvikling. ”Den problematik, vi har med taxameterstyrede institutioner, der bliver tvunget til at samarbejde – det er jo egentlig naturstridigt!” (interview med udviklingskonsulent, Regional Udvikling, Region Midt). I Region Midt ser man derfor regionen som havende en nøglerolle at spille i denne sammenhæng, fordi de egentlige centrale aktører – uddannelsesinstitutionerne – forfølger deres egeninteresse, der langtfra er i overensstemmelse med de politisk formulerede regionale mål. Derved etableres der en argumentation for regionen som en nødvendig udviklende og koordinerende aktør på VEU-området – et område, som regionen ellers formelt set har meget begrænsede indflydelsesmuligheder på. ”... og så får vi den rolle, når de statslige systemer udvikler dysfunktionaliteter, så bliver vores rolle jo at lappe på dem, for at vi kan opnå vores målsætning” (interview med udviklingskonsulent, Regional Udvikling, Region Midt). Af ovenstående citater ser vi således, at man i Region Midt ikke kun tænker på SkanKomp-projektet, som et middel til at understøtte en overordnet arbejdsmarkedsog uddannelsespolitisk strategi. Man ser også projektet som et egentligt styringsværktøj, der kan bruges til at korrigere den kortsigtede og egennyttemaksimerende adfærd hos de selvejende uddannelsesinstitutioner, der er fremelsket gennem flere års NPM-reformer af uddannelsessektoren i Danmark. Det er således klart, at der på det politiske niveau i regionen er flere både indholds- og styringsmæssige rationaler bag SkanKomp-projektet, der synes at afspejle klassisk arbejdsmarkedspolitisk tænkning med vægt på kompetenceudvikling af arbejdsstyrken, koordination og samarbejde – frem for markedsstyring – mellem de offentlige aktører på området.

Projektidéen tilpasses EU-systemets krav og rammer SkanKomp-projektet er fra starten tænkt ind i EU’s strukturfondssystem, der således er med til at rammesætte projektideen. Som tidligere beskrevet bliver det Interreg

Fra idé til projekt: Skabelsesberetningen om SkanKomp-projektet

IV og herunder KASK-sekretariatet, der lægger ansøgningsrammerne for ideens udvikling og virkeliggørelse. Det synes i forhold til udvikling af projektlogikken væsentligt at forstå, at EU’s strukturfondssystem eksisterer som et hierarkisk ordnet system (jævnfør kap. 2), således at KASK refererer til Interreg, som igen refererer til EU’s generaldirektorat for regionalpolitikken i forhold til såvel godkendelser, afrapportering, økonomisk rammesætning og forbrugsstyring af økonomiske ressourcer. EU’s projektsystem har sin egen logik og tidscyklus med fastlagte deadlines for ansøgninger til fondsmidler. Hvert program – her således Interreg IV – løber hen over en 7-årig periode, og i tilfælde af ubrugte midler ved programmets udløb – eller formodning om at det vil kunne ske – kan disse midler kræves tilbagebetalt til EU-systemet. Dette gælder også i forhold til enkeltprojekter. Derfor er der tilsyneladende fremvokset en logik i hvert organisationsled i systemet om, at det er et succeskriterium at forbruge de tildelte midler. Som evaluatorer af SkanKomp oplever vi mest tydeligt dette ved afslutningskonferencen for projektet, hvor det under et møde mellem projektstyregruppen og ledelsen fra KASK kommer til bifald og hurraråb, da man kan konstatere, at man er så godt som i mål med at forbruge den samlede bevillingsramme. Jævnfør den stærke budgetlogik er det altså ikke ønskeligt for aktørerne på de forskellige ansvarsniveauer i EU’s projektsystem at bringe sig i en situation, hvor tildelte bevillinger skal tilbagebetales, da forbrugte midler og velgennemførte projekter er den måde, hvorpå disse aktører demonstrerer deres betydning og professionalisme. I forhold til etableringen af SkanKomp-projektet er det således tydeligt, at KASK er interesseret i et projekt af SkanKomps ambitiøse størrelse – det vil ikke bare for Region Midt, men også for KASK være prestigegivende, hvis det kan lade sig gøre at gennemføre et projekt til mere end 100 mio. kroner. Kontakten mellem RegionMidt og KASK kommer i stand gennem tidligere etablerede personlige kontakter og udvikler sig gennem såkaldte datingkonferencer, hvor projektmagerne mødes for at udveksle og udvikle ideer. Disse seminarer gennemføres i 2007 og er ifølge projektledelsen i Region Midt med til at bundfælde interessen for projektet til en bredere aktørkreds. Efter nogle måneder bevæger processen sig ind i en mere formel fase, hvor der tages hul på at etablere en partnerskabskreds i Danmark, Sverige og Norge, og hvor de første forsøg på en egentlig projektansøgning udformes. Region Midt indgår i 2008 i såkaldte partnerskabsmøder i KASK-regi, hvor ideen ”oversættes”, tilpasses og omformes, så den passer ind i betingelserne for støtte under det program, som KASK administrerer.

VEU-centrene slettes af skitsen EU-systemet og dets regler, procedurer og institutionelle logikker spiller som ramme for SkanKomp-projektet en stor rolle og tvinger initiativtagerne til at ændre

Kapitel 4

den planlagte samspilsmodel, der var tænkt for de konkrete projektaktører. Region Midts oprindelige idé byggede på, at de 3 VEU-centre7, der ligger i Region Midt, skulle være partnere for den danske del af projektet – og det skulle være disse VEU-centre, der skulle stå for koordineringen af projektets beslægtede aktiviteter og for kanaliseringen af projektets ressourcer videre til de konkrete projektaktører, f.eks. erhvervsskolerne. I forløbet af projektudformningen står det dog klart, at en sådan model ikke er forenelig med KASK’s administrative regelsæt, der fordrer, at hver enkelt aktør – dvs. hver enkelt uddannelsesinstitution, der lægger tid i projektet som medfinansiering, skal indgå som selvstændig partner. Ændringen af projektorganisationen medfører således allerede i ansøgningsfasen en betydelig fragmentering af projektet, og dermed lægges der fra starten pres på det oprindelige organisatoriske projekt set-up og på projektstyringen. Ændringen af den styringsmæssige organisering af de mange konkrete projektpartnere får – som vi senere skal se – store konsekvenser for styringen, koordinationen og kommunikationen af og mellem de enkelte danske partnere. Den oprindelige struktur med de tre VEU-centre som centrale, koordinerende aktører var tiltænkt både en administrativ og en aktivitetskoordinerende funktion, men selvom så vigtig en instans ryger ud af skitsen, erstattes den ikke i den overordnede projektstyring af nogen anden form for formel organisering. Den overordnede organisering af styringen og styringslogikken forbliver den samme i projektbeskrivelsen trods en demontering af den oprindelige organisationsopbygning i den danske del af projektet, og dermed kommer der til at mangle et niveau i projektorganisationen til sikring af koordinationen mellem de enkelte arbejdspakker.

De nordiske partneres rolle I evalueringsarbejdet med SkanKomp-projektet var der i udgangspunktet en antagelse om, at ønsket om det tværnationale samarbejde med aktører i Norge og Sverige blot var et nødvendigt onde i søgen efter projektmidler. I flere interviews med RegionMidt er det dog meget tydeligt, at der fra starten er en klar opfattelse af, at relevante erfaringer fra både Sverige og Norge kan kvalificere projektet og give inspiration til en udvikling af den danske opgaveløsning:

”Sverige har en tradition for at have en ret offensiv regionalpolitik (…) svenskerne havde noget at bidrage med særlig i forhold til samarbejdsformen (…) og vi så det så som en mulighed for at bygge det videre/oven på vores RegionMidt strategier (…) Og nordmændene var – vidste vi – på

De tre VEU-centre i Region Midt er VEU-center MidtØst, MidtVest og Østjylland.

Fra idé til projekt: Skabelsesberetningen om SkanKomp-projektet

det tidspunkt langt fremme i forhold til realkompetence (…) Vi kunne finde noget hos dem, og de mente, de kunne blive klogere af at arbejde sammen med os. Vi kunne alle tre understøtte de strategier, vi havde i vores respektive regioner”(interview med afdelingsleder og udviklingskonsulent, Regional Udvikling, Region Midt). Fra projektmagerne i Region Midt bliver der derfor i den indledende fase lagt mange kræfter i arbejdet med at opspore og skabe interesse for SkanKomp-projektet i de to øvrige lande. Dette arbejde går 1-2 år forud for projektopstart og er en svær proces, hvor det tydeligvis er uklart og således vanskeligt for Region Midt at gennemskue, hvilke relevante organisationer og aktører det er hensigtsmæssigt at kontakte i Norge og Sverige. Vanskeligheder, der måske skyldes utilstrækkeligt forudgående kendskab til landenes VEU-systemer – herunder den måde de styres, finansieres og organiseres på. Med det formål, dels at opbygge et større kendskab til de involverede landes VEU-systemer, dels at kvalificere og dokumentere behovet for et senere hovedprojekt, udarbejdede forskere fra Aalborg og Göteborg Universiteter en række forskningsrapporter, der senere – efter Arendal Kommunes indtræden som norsk partner i projektet – blev suppleret med en norsk delrapport om voksenuddannelsessystemets muligheder og udfordringer i Norge (se beskrivelsen af disse rapporter i kapitel 2). De mange ændringer i den oprindelige projektidé og vanskeligheder med at finde projektpartnere – især i Norge – betyder, at Region Midt er presset på tid og vælger at droppe den først foreliggende deadline og vente til næste ansøgningsmulighed. Men på opfordring fra KASK, der som nævnt selv har en interesse i at støtte et projekt af stor kaliber, og med lovning på en udskydelse af deadline for indsendelsen af ansøgningen vælger regionen alligevel at sende ansøgningen af sted i april 2010. Det synes helt klart i denne fase, at KASK’s deadline fungerer som et pres på projektmagerne, og presset har helt klart være medvirkende til at accelerere arbejdet med at klargøre ansøgningen, selvom projektet i foråret 2010 stadig havde en række løse ender. Det er således påfaldende, at partnerskabskonstruktionen på ansøgningstidspunktet endnu ikke er på plads. Og efter at projektansøgningen er formuleret og sendt af sted, arbejder Region Midt videre på at udvide partnerskabskredsen med flere svenske partnere og på at få norske partnere forpligtet til at deltage i SkanKomp-projektet. KASK har som nævnt en egeninteresse i at få SkanKomp-projektet med i tildelingsrunden allerede det pågældende år – og grunden er givet den, at KASK uden et stort projekt som SkanKomp ville ende med at ligge inde med ubrugte midler, som de ville være nødt til at sende retur til EU. Og ubrugte midler er som tidligere nævnt ikke i tråd med de umiddelbare succeskriterier for denne type

Kapitel 4

programmer, der er sat i verden for at skabe udvikling gennem støtte til regionale udviklingsprojekter.

Den oprindelige idé – og mødet med virkelighedens institutionsegoisme Processen, hvorigennem en projektentreprenørs idé og en tænkt organisations- og projektlogik skal overføres til en bred kreds af partnere, er en svær balancegang. På den ene side er det vigtigt at fastholde projektets kerne og grundlæggende tanker, men på den anden side er det nødvendigt at åbne op for lokale fortolkninger, så lokale partnere kan se sig selv som en del af projektet. Hvis projektledelsen gør projektskitsen og målbeskrivelserne alt for fleksibel i bestræbelserne på at kreere et stort partnerskab, kan der imidlertid ske det, at de oprindelige projektidéer omformes og omfortolkes i et omfang, der gør det svært at fastholde en rød tråd i projektets gennemførselsfase. I SkanKomp-projektet kompliceres overførslen af projektidéen og Regions Midts problemforståelser til både danske, svenske og norske partnere af, at der er markante forskelle på den måde, voksenuddannelsesinstitutionerne drives på i de tre lande. Partnerne har simpelthen vidt forskellige motiver for at gå ind i projektet, og Region Midt kan derfor ikke ”sælge projektet” med samme salgstale i de tre lande. I Danmark udgøres partnerkredsen hovedsagelig af erhvervsskoler, der alle er selvejende institutioner med et stærkt fokus på forretningsstrategi og dermed økonomisk rentabilitet i forbindelse med en beslutning om deltagelse i SkanKomp. I Sverige og Norge er de deltagende partnere ikke selvejende skoler, men kommunalt ejede lärcentre eller campusser, der er mere direkte tilknyttet som opgaveudførende i forhold til en lokal eller regional politisk overbygning, som har et reelt ansvar for at styre og prioritere uddannelsesindsatsen i forhold til udviklingen af arbejdsstyrkens kompetencer. De norske og svenske aktører giver igennem de gennemførte interviews klart udtryk for, at de ser SkanKomp som en mulighed for at få medfinansiering til at realisere regionale politisk prioriterede mål om nye uddannelsestilbud og ny organisering af opgavevaretagelsen – eller som en mulighed for at få løst en konkret lokal eller regional arbejdsmarkedspolitisk udfordring. På den vis er det en stærk institutionsegoisme, der driver de svenske og norske partnere ind i SkanKomp, men det er politiske – og ikke økonomiske motiver – der er selve drivkraften: ”När de beskrev teman och frågeställningar, passar det med och kan kopplas till min egen organisation/avdelning, såg jeg en chans att utveckla avdelningen och tackla några av de problem vi ställs inför – och genom SkanKomps ekonomiska medel genomföra en önskad utveckling – det passada jättebra” (interview med afdelingsleder for Tillväxtavdelningen, Uddevall Kommun, Sverige).

Fra idé til projekt: Skabelsesberetningen om SkanKomp-projektet