PROPUESTAS PARA LA INCLUSION SOCIAL
EDUCACION SUPERIOR
Agosto, 2007 Propuestas para la Inclusi贸n Social EDUCACION SUPERIOR www.fundacionequitas.org
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Los análisis, diagnósticos y evaluaciones recogidos en el seminario que dieron origen al libro Caminos para la Inclusión en la Educación Superior y en el respectivo coloquio de presentación, coinciden en que una efectiva inclusión en la educación superior exige ampliar el consenso social sobre la importancia de la igualdad, no sólo normativa sino de hecho, como problema culturalmente relevante. Los participantes manifestaron su convicción que en ausencia de los consensos políticos necesarios para un avance normativo y jurídico sobre este tema en el corto plazo se hace indispensable profundizar y diversificar los acuerdos y esfuerzos en materia de políticas públicas e institucionales que permitan una mayor equidad en este nivel educativo. El debate entre académicos, profesionales y técnicos permitió ahondar sobre los componentes éticos, técnicos, políticos y prácticos de aquellas medidas necesarias para avanzar hacia una igualdad efectiva y a continuación se sintetizan las principales propuestas al respecto. I MAYOR EQUIDAD EN EL ACCESO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA En los últimos años, se ha ampliado progresivamente la demanda y la cobertura en la educación superior, a la cual contribuyen la universalización de la educación media, la tasa de retorno de la inversión en educación universitaria y el continuo aumento en las vacantes además de la accesibilidad territorial. Entre 1990 y 2005, la matrícula se expandió desde 127.000 a más de 435.000 estudiantes, repartidos en 63 universidades (y sus respectivas sedes), 25 de la cuales corresponden al Consejo de Rectores. Recientemente, la masificación condujo a la modificación del sistema de financiamiento disponible para los estudiantes de este nivel vigente hasta diciembre de 2005, sumando a la oferta de becas y crédito fiscal un nuevo modelo de acceso a créditos con aval del Estado que ofrece cobertura a matriculados en universidades acreditadas, pertenecientes o no al Consejo de Rectores. Los expertos coinciden en que este nuevo dispositivo de financiamiento consolida la democratización en el acceso a los niveles superiores de educación. Sin embargo, esta mayor masificación no necesariamente es equivalente a una mayor equidad en el acceso. La creciente estratificación de la calidad y el prestigio en el sistema universitario, consistente con la segmentación de sus alumnos, tiende a reproducir la fragmentación observada en los niveles educativos previos y permite anticipar el problema que ya se registra con claridad en Perú o Argentina: la diferenciación de la oferta entre instituciones hechas por y para la elite
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(llamadas “universidades burbuja” por los participantes) y aquellas universidades dirigidas a los sectores más pobres —caracterizadas como “universidades de garaje”—. Ante este diagnóstico, la discusión apuntó a identificar las medidas que favorecerían una mayor integración educativa del sistema universitario, posibilitando un acceso democrático a la mayor calidad educativa en función de los méritos de los estudiantes. Las propuestas delineadas son variadas y apuntan a: → Fortalecer y validar mecanismos de certificación que aseguren estándares mínimos de calidad en el conjunto de la oferta y, simultáneamente, aumentar la transparencia del sistema mejorando la cantidad, calidad y accesibilidad de la información con la que se toman las decisiones sobre donde y qué estudiar; → Revisar la distribución de cargas académicas, horarios de clase y duración de las carreras universitarias de pregrado. Esto no sólo en atención a las características de otros modelos como el de EEUU o Canadá, sino especialmente a que la incorporación de los más pobres a las “universidades garaje” está asociada tanto a las barreras que el resto de las universidades impone dado el actual sistema de selección, como a que la mayoría de estos estudiantes deben buscar alternativas académicas que les permitan compatibilizar trabajo y estudio, algo difícilmente posible en la configuración actual de la oferta en las instituciones de mayor prestigio. → Mejorar las oportunidades de acceso, progreso y titulación en la oferta acreditada y de mayor calidad relativa a través de correcciones al modelo de selección y ajustes en las políticas institucionales. Los debates se han concentrado este último punto, en torno al cual se recogen las siguientes medidas sobre al acceso: 1. ELIMINAR EL AFI Y REDIRECCIONAR SUS RECURSOS HACIA PROGRAMAS DE INVESTIGACIÓN Y DOCTORADO PARA COMPENSAR A LAS UNIVERSIDADES QUE HOY SE BENEFICIAN EN MAYOR MEDIDA DE ESTE APORTE Existe amplio consenso entre académicos e investigadores en que los recursos del Aporte Fiscal Indirecto (AFI), fondo concursable cuyo criterio de distribución es la matrícula de los alumnos de primer año con los 27.500 mejores puntajes en la prueba de selección universitaria (hoy PSU), que en 2007 ascienden a 18.864 millones de pesos (36,4 millones de dólares), generan al menos dos problemas: a) incentivan a las instituciones de educación superior a abrir más cupos en las carreras que más captarían “postulantes con AFI”;
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b) al no ponderar las notas de enseñanza media y dado el sesgo socioeconómico registrado en los resultados de la PSU, cada año el AFI se concentra mayoritariamente en alumnos provenientes de la enseñanza particular pagada, desincentivando la captación de los mejores alumnos de colegios municipalizados y dificultando con esto una mayor equidad en el acceso. Los problemas generados por el AFI no son nuevos. Ya en las recomendaciones de la comisión de expertos formada en 1992 por el Consejo Superior de Educación (CSE) a petición de Ricardo Lagos, Ministro de Educación en ese momento, se propuso desligar el sistema de asignación del AFI a criterios considerados en el sistema de selección o, alternativamente, “cambiar el criterio de buen alumno especificado en el DFL Nº 4/81 relacionado con la ponderación de la PAA para el AFI, por el de buen alumno asociado a un determinado percentil superior de la posición de orden que ocupa el alumno en su establecimiento educacional al momento del egreso...”. Aunque las recomendaciones no fueron implementadas, en el año 1994 el entonces Ministro de Educación Ernesto Schifelbein propuso la creación de un AFI-2, que se entregaría por los tres mejores alumnos de cada curso. El cambio de ministro abortó esta iniciativa antes de que fuera discutida en el Congreso. Sin embargo, el mismo año se tomaron algunas decisiones para reducir la incidencia del AFI a través de la no reajustabilidad de los montos que participaban en la composición del financiamiento de la educación superior. Esta estrategia no se mantuvo en el tiempo ni condujo a una política expresa para su modificación o eliminación. El 7 de Septiembre de 1997, la Cámara de Diputados aprobó por unanimidad un Proyecto presentado por la Diputada María Antonieta Saa según el cual para el AFI se configuraría ponderando la PAA y las notas de enseñanza media en un 50% cada una. Diez años más tarde el proyecto aún espera ser visto por el Senado. Dadas las dificultades para avanzar efectivamente este tema, en el debate se planteó que la eliminación del AFI no podrá ser implementada si no se diseña paralelamente una vía para compensar los menores recursos que recibirían las universidades hoy beneficiadas por este aporte. Especialmente en el caso de las universidades privadas, que no reciben aporte fiscal directo. Dada la muy alta relación entre las universidades –del CSE y privadas- que concentran el AFI y aquellas que tienen mayor actividad de investigación, una de las soluciones propuestas sería transferir los recursos del AFI creando fondos de apoyo a los programas de doctorado e investigación. Otra alternativa sería destinar esos recursos para ser asignados a través de una nueva línea de financiamiento en el MECESUP, de manera que las universidades acreditadas puedan acceder a esos fondos.
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2. AJUSTAR EL ACTUAL MODELO DE ADMISIÓN UNIVERSITARIA PARA FAVORECER EL ACCESO EFECTIVO DE LOS MEJORES ESTUDIANTES DEL CONJUNTO DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN MEDIA
Investigaciones nacionales e internacionales han demostrado la eficacia de las notas de enseñanza media como predictoras del rendimiento académico universitario, eficacia que ha sido ratificada por los buenos resultados exhibidos por quienes entran favorecidos por los sistemas de bonificación especial implementados por algunas universidades chilenas (primero la USACH1 y posteriormente la UAH) y respaldada por otras experiencias en el extranjero recogidas en el libro. En cambio, es escasa la correlación de las pruebas de selección universitaria estandarizadas y el desempeño a nivel de pregrado. En el caso chileno, esto se suma a los sesgos socioeconómicos y de género en los resultados de la PSU, reforzando la importancia de dar a las notas de enseñanza media (NEM) mayor peso relativo en los mecanismos de acceso a la educación superior. Con el mismo objetivo, otra alternativa debatida para el caso chileno apunta a enfrentar la segmentación del sistema escolar entre los establecimientos pagados, subvencionados y públicos, cada uno de los cuales cubre respectivamente cerca de 10%, al 30% y 60% del alumnado, segmentado a su vez según el estrato socioeconómico de procedencia. La propuesta es avanzar hacia un sistema de cuotas proporcionales con tres ranking distintos que, con base en la misma prueba de selección, permitieran establecer puntajes de corte diferentes para el ingreso a las universidades ajustados a los rangos en los que cada segmento se mueve, asegurando la entrada de una proporción similar de alumnos de los establecimientos gratuitos, semipagados y pagados. Esto favorecería no sólo una mayor equidad en el acceso, sino también una mayor integración o mixtura en el sistema escolar, con los consecuentes beneficios para el conjunto del sistema y la sociedad. Alternativas como estas apuntan a fortalecer un sistema de admisión a las universidades que favorezca efectivamente a los mejores estudiantes, capaces de aprovechar y beneficiarse al máximo del programa educacional que van a cursar. Ese objetivo, aparentemente fundamental en la selección universitaria hoy no se cumple. Los expertos reunidos en el libro y los asistentes a la presentación coinciden en que la PSU no es suficiente por si sola para evaluar los méritos académicos de los postulantes, pero valoran positivamente el hecho de contar con una prueba única estandarizada que debería usarse como complemento de los 1
Entre 1992 y 2004 la Universidad de Santiago de Chile (USACh) bonificó con un 5% el puntaje ponderado de los postulantes de la promoción que rendían la PAA, cuyas NEM estaban dentro del percentil 15% superior entre los egresados de su colegio.
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antecedentes aportados por las notas de enseñanza media. Esto por las dificultades que supondría un sistema de selección fragmentado por universidades y basado en consideraciones “holísticas” de los méritos individuales que, según la experiencia internacional, puede conducir a una mayor segmentación de las instituciones de educación superior y su alumnado, favoreciendo la configuración de las “universidades burbuja”. Tampoco se apuesta por un sistema totalmente abierto en términos del acceso como el modelo argentino-uruguayo, que muestra una serie de problemas para apoyar el progreso académico y la retención de los estudiantes procedentes de sectores de menores recursos. Las propuestas apuntan a mantener un sistema selectivo en las oportunidades de acceso como el chileno o el brasilero-, pero sin que esta selectividad equivalga a discriminación social amparada en supuestos méritos académicos que se correlacionan muy estrechamente con los privilegios sociales y económicos de los hogares de procedencia de los estudiantes. Existe consenso en que una mayor integración educativa en los niveles superiores no sólo implicaría beneficios de orden académico para el conjunto del sistema escolar, sino que favorecería una mayor la cohesión social. Como antecedente está la evaluación de las experiencias de cuotas en las universidades norteamericanas presentada en el libro por Kimberly Williams Crenshaw, que establece que los profesionales formados gracias a estas medidas registran mayor propensión a luego prestar servicios en las comunidades de minorías de donde ellos provienen. Una experiencia similar es la acumulada por el Programa Internacional de Becas de la Fundación Ford (IFP), cuyos postgraduados están volviendo mayoritariamente a trabajar en los problemas de sus grupos de referencia y gracias a sus nuevas calificaciones pueden liderar procesos de integración y levantamiento de nuevos temas en la agenda pública nacional. II MAYOR EQUIDAD AL INTERIOR DEL SISTEMA UNIVERSITARIO Mejorar las oportunidades de acceso en la oferta acreditada y de mayor calidad relativa a través de correcciones al modelo de selección es insuficiente para hacer efectiva la mayor igualdad de oportunidades educativas en el nivel superior. Esta requiere además ajustes en las políticas institucionales dirigidos a promover los aprendizajes y el desarrollo de las competencias sociales necesarias para la adecuada inserción, el progreso académico y la titulación de quienes, reuniendo el talento necesario, proceden de sectores en desventaja y no adquirieron en el sistema escolar las herramientas indispensables para esta nueva etapa.
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3. PROMOCIÓN ACTIVA DE MEDIDAS PROEQUIDAD AL INTERIOR DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR POR PARTE DEL MECESUP Y OTRAS AGENCIAS DEPENDIENTES DEL GOBIERNO La mayoría de las universidades no ha desarrollado las capacidades institucionales necesarias para recibir y promover el aprendizaje de los estudiantes procedentes de sectores más pobres o culturalmente diversos que acceden ella. En la medida en que la proporción de estos estudiantes aumenta, aumenta también el desafío institucional. Como respuesta inicial, el Fondo de Innovación Académica del MECESUP abrió el año 2006 una línea de financiamiento para el diseño de “Planes Experimentales para la Nivelación de Competencias Básicas”, por ahora restringido a las universidades del Consejo de Rectores, aunque por las razones antes enunciadas una proporción importantes de los estudiantes de sectores más pobres se matricula en el sistema privado, acreditado o no. Se plantea en el debate que la elegibilidad institucional incluya al conjunto de las universidades acreditadas y los mecanismos de asignación de estos fondos ponderen favorablemente el esfuerzo desarrollado por aquellas que reciben más alumnos de estos sectores. Adicionalmente se propone la inclusión de indicadores relativos a la presencia de políticas pro-equidad (de género, etnia y según estrato socioeconómico) en los niveles de acceso, retención y titulación en la evaluación para asignación de los fondos MECESUP para pre y postgrado. Respecto de CONICYT, se propone la inclusión de indicadores referidos a la situación socioeconómica de los postulantes en la asignación de becas de postgrado. También se propone que la recién creada CNA-Chile considere en la acreditación institucional de universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica autónomos indicadores sobre medidas y políticas institucionales pro-equidad, promoviendo el levantamiento y sistematización de información sobre la diversidad de género de académicos, autoridades y alumnos, y de la composición socioeconómica y étnica del estudiantado. 4. DIFUNDIR LAS MEDIDAS PROEQUIDAD DESARROLLADAS POR LAS PROPIAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SUS RESULTADOS Experiencias como las lideradas por la USACH y la UAH, los planes piloto de nivelación académica desarrollados por las universidad de Magallanes, Playa Ancha y Concepción gracias al financiamiento MECESUP y las experiencias de integración de las minorías indígenas promovidas por la iniciativa Pathways
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for Higher Education de la Fundación Ford en las universidades de La Frontera y de Tarapacá son algunos de los ejemplos de medidas pro equidad desarrolladas por las propias instituciones universitarias. En general, se considera que estas experiencias son insuficientemente difundidas y poco conocidas por el conjunto del sistema, faltando instancias para la socialización y debate de sus resultados, revisión de las evaluaciones y discusión en torno a sus proyecciones y replicabilidad. Se enfatiza el rol promotor que deben asumir las propias universidades que lideran estas iniciativas, además del que mantienen los académicos comprometidos con estos temas. Se cuestiona el débil papel asumido por los propios estudiantes –con la excepción de ciertos grupos mapuche- en la configuración de una demanda social más amplia y legitimada, para lo cual se plantea la necesidad de apoyarlos en la articulación de sus problemas y propuestas y en la difusión de éstas. III MAYOR EQUIDAD EN EL LA EDUCACIÓN SUPERIOR CONTRIBUYE A UNA MAYOR JUSTICIA Y COHESIÓN SOCIAL Atendiendo a la apertura y democratización de los sistemas educativos de los últimos años alentadas por los gobiernos democráticos de la región, algunos de los académicos presentes coincidieron en la necesidad de mantener la discusión técnica y política sobre las medidas necesarias para una mayor equidad en el acceso y al interior del sistema de educación superior universitaria en un marco de debate más amplio sobre igualdad efectiva y cohesión social. En una región marcada por importantes brechas sociales, las que persisten a pesar de la universalización de la educación básica y la masificación de la enseñanza media, el acceso a mayores niveles educativos tiene hoy implicancias directas en las expectativas de ingresos y la calidad del empleo de los sectores hasta ahora más desaventajados. Adicionalmente, en sociedades en que el conocimiento y la información se han transformado en recursos críticos, la educación superior pasa a ser una herramienta indispensable en la legitimación de los diversos actores sociales como interlocutores válidos para el Estado y las comunidades de expertos en el tratamiento de los problemas que los atañen, permitiéndoles participar activamente en la definición, diseño e implementación de las políticas públicas. Sin embargo, en un sistema de educación superior crecientemente estratificado, las proyecciones laborales y de ingresos estarán previsiblemente cada vez más relacionadas con donde y a qué se accede. La preocupación apunta entonces a evitar una excesiva fragmentación del sistema que reproduzca sin matices los problemas que se diagnostican en los niveles de educación básica y media,
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condenando a los más pobres a circuitos diferenciados que no les permitan en la práctica materializar la promesa que hasta hoy mantiene la educación y en particular la educación universitaria: ser “la llave oro” para un mejor futuro. En palabras de una de las asistentes al coloquio, “…hasta donde las políticas que estamos implementando tienen como finalidad generar esa posibilidad de compensación para que no sea tan dura la desigualdad, o hasta que punto podemos hacer políticas de equidad sin generar simultáneamente mecanismos que mantengan la segregación propia del actual modelo de organización social”. La pregunta por la equidad en la educación superior aparece entonces inseparable de la pregunta por el modelo de sociedad al que aspiramos y en cual creemos. Para Fundación Equitas, avanzar hacia una educación superior más integrada e inclusiva es condición para la mejor participación de los sectores marginalizados en los beneficios del desarrollo y su mayor presencia en la política pública. Al mismo tiempo, el acceso a este nivel educativo permite fortalecer la dimensión subjetiva de la cohesión social, esto es, el sentido de pertenencia a una comunidad de ciudadanos que comparten el derecho a disfrutar de mínimos acordes a los niveles de progreso y bienestar medios de una sociedad, así como el compromiso de extender este derecho a todos sus miembros, favoreciendo la construcción de una sociedad más justa y democrática.
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