Skilleveje

Skilleveje.indd 2

11/08/2020 10.37

Carsten Staur

Skilleveje Dansk udenrigspolitik i 250 ĂĽr

Gads Forlag

Skilleveje.indd 3

11/08/2020 10.37

Skilleveje Dansk udenrigspolitik i 250 år Af Carsten Staur

Copyright © 2020 Gads Forlag A/S

ISBN: 978-87-12-05906-6 1. udgave, 1. oplag Printed in Sweden

Forlagsredaktion: Henrik Sebro Tekstredaktion: Anne Mette Palm Omslag: Harvey Macaulay, Imperiet Omslagsfoto: Øv.tv. og th.: Wikimedia Commons, n.tv.: Arif Ali/AFP/Ritzau Scanpix, n.th.: Jens Dresling/Ritzau Scanpix Fotos: Oversigt bag i bogen Grafisk tilrettelæggelse: LYMI DTP-Service Tryk: Scandbook, Sverige

Denne bog er beskyttet i medfør af gældende dansk lov om ophavsret.

Kopiering må kun ske i overensstemmelse med loven.

Det betyder f.eks. at kopiering til undervisningsbrug kun må ske efter aftale med Copydan Tekst og Node.

www.gad.dk

Skilleveje.indd 4

11/08/2020 10.37

Til Sebastian, Theo, Mia – og flere børnebørn, der måtte komme til

Skilleveje.indd 5

11/08/2020 10.37

Skilleveje.indd 6

11/08/2020 10.37

Indhold Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Kapitel 1 Indledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 FØRSTE DEL: DANMARK FINDER SIN FORM (1770-1945) Kapitel 2 Kiel 1814 – Farvel til Norge . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapitel 3 London 1864 – Politiske fejlgreb . . . . . . . . . . . . .

Kapitel 4 Paris 1919 – Fred og selvbestemmelse . . . . . . . . .

Kapitel 5 København 1940 – Forhandlingspolitikken . . . . .

37 59 84 111

ANDEN DEL: DANMARK I DET INTERNATIONALE SYSTEM (1945-2001) Kapitel 6 San Francisco 1945 – FN og menneskerettighederne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapitel 7 Washington 1949 – NATO og truslen fra øst . . .

Kapitel 8 Bruxelles 1972 – Det europæiske projekt . . . . . . .

Kapitel 9 Berlin 1989 – Fra fodnoter til Baltikum . . . . . . . .

139 166 190 219

TREDJE DEL: DANMARK OG DEN NYE VERDENSORDEN (2001-2020) Kapitel 10 København 2002 – EU’s udvidelse . . . . . . . . . . . 249 Kapitel 11 Irak 2003 – På folkerettens grund? . . . . . . . . . . . . 275 Kapitel 12 Viby 2005 – Bladtegninger og krisediplomati . . . . 302 Kapitel 13 København 2009 – Klimatopmødet, der gik skævt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

Skilleveje.indd 7

11/08/2020 10.37

Kapitel 14 Efterskrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 Noter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 Illustrationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 Personregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Skilleveje.indd 8

11/08/2020 10.37

Forord Da dronning Victoria i 1887 fejrede sit 50-årsregeringsjubilæum, forsøgte en meget ung Winston Churchill at få sin mor til at skrive til kostskolen, så han kunne få fri til at deltage i fejringen i Westminster Abbey. Argumentet var, at et 50-årsregeringsjubilæum med sikkerhed kun finder sted én gang i en skoledrengs liv. I virkeligheden var det unge Winstons største ønske at komme tilbage til London for at se Buffalo Bills Wild West Show i Earls Court, mens regeringsjubilæet talte mindre. Han fik fri.1 Denne bog er mit Buffalo Bill Wild West Show. Den umiddelbare anledning er Udenrigsministeriets 250-årsjubilæum i december 2020, men der er, som det forhåbentlig vil fremgå, også andet, der har drevet værket. Det har været en enestående mulighed for at skrive om hovedlinjerne i dansk udenrigspolitisk historie og om Udenrigsministeriets udvikling siden 1770. Den eneste begrænsning har været, at bogens omfang skulle holdes inden for de aftalte rammer – og at det skulle være en perspektivrig, spændende og frem for alt læseværdig fremstilling.

Det håber jeg, det er blevet. Helt fra projektets indledende fase i efteråret 2018 har det stået mig klart, at den eneste mulige tilgang var at fokusere på en række helt konkrete og afgrænsede begivenhedsforløb over hele perioden. Tider, steder og sammenhænge, hvor meget – nogle gange næsten alt – har stået på spil, og hvor Danmarks eksistens, landets udstrækning, dets placering i Europa og i verden har været afgørende udfordret. Situationer, hvor der skulle vælges – nogle gange mellem pest og kolera, andre gange mellem godt og ondt, ret og uret – men altid med sigte på landets fortsætFORORD

Skilleveje.indd 9

9

11/08/2020 10.37

telse som nation og på at forbedre levevilkårene for dem, der nu engang bor i dette land.

Det er blevet til tolv konkrete nedslag i historien; lidt tættere efterhånden som vi nærmer os vores egen tid. Ansvaret for, hvilke begivenheder der er valgt til, og hvilke der er valgt fra, er helt og holdent mit eget. Det kan givet kritiseres, men der er tænkt over det.

Selv om jeg er historiker, og også har arbejdet lidt med faget over årene, er jeg først og fremmest diplomat med en lang, snart fyrreårig, karriere i Udenrigsministeriet bag mig. Jeg blev ansat i februar 1981 og har især arbejdet med udviklingspolitik, Mellemøsten og ikke mindst FN-spørgsmål. Siden 1994 er det blevet til otte forskellige chefposter i Udenrigsministeriet, hvoraf fire på Asiatisk Plads og fire ude i verden: som ambassadør i Israel, som FN-ambassadør, først i New York og siden i Genève, og senest som ambassadør ved OECD og UNESCO i Paris.

Med hensyn til bogens nedslag i nyere dansk udenrigspolitisk historie har jeg som medarbejder i ministeriet været aktiv deltager i nogle af de begivenhedsforløb, der redegøres for. Det gælder især Irak og Muhammedkrisen. Her er jeg underlagt normal tavshedspligt, hvilket jeg ikke har fundet begrænsende i denne sammenhæng. Alle analyser og vurderinger i bogen er mine egne og ikke udtryk for Udenrigsministeriets eller andre myndigheders holdninger eller synspunkter.

Jeg har fået råd og hjælp af mange undervejs. En række dygtige historikere og andre kyndige mennesker har læst og kommenteret nogle af kapitlerne i udkast. Stor tak til især Rasmus Glenthøj, Jes Fabricius Møller, Karen Gram-Skjoldager, Thorsten Borring Olesen, Niels Wium Olesen, Rasmus Mariager, Bo Lidegaard, Martin Marcussen, Niels Pultz, Poul Skytte Christoffersen og Catarina Sørensen for værdifuld hjælp og gode kommentarer. Også tak til enkelte nuværende kolleger i Udenrigsministeriet for deres kommentarer til nogle af kapitlerne. Alle fejl og mangler er selvsagt mit ansvar.

Stor tak også til Gads Forlag, der har påtaget sig udgivelsen af bogen, og især til redaktør Henrik Sebro. Anne Mette Palm har væ10

Skilleveje.indd 10

F ORORD

11/08/2020 10.37

ret en fortrinlig værkredaktør og sparringspartner igennem hele skriveprocessen.

Udenrigsministeriet har fra begyndelsen gjort det klart, at ansvaret for bogens indhold var mit – og mit alene. Ingen indblanding, ingen manuskriptkontrol, intet gennemsyn. Og samtidig stor støtte, hjælpsomhed og praktisk bistand, når der var behov for det. Det er næppe muligt at få bedre arbejdsvilkår end disse. Så stor tak til ministeriets ledelse og ikke mindst til Lars Karlsson, Louise Bang Jespersen og Malene Bøgesvang og til studentermedarbejder Caroline Secher Andersen, der har hjulpet med litteratur- og billedsøgning.

Og ligeledes tak til de ualmindelig gode og erfarne medarbejdere og kolleger på OECD-delegationen, der igennem det sidste halvandet års tid har måttet lægge ører til en del brudstykker af dansk udenrigspolitisk historie. Det har givet været en prøvelse.

Manuskriptet er færdiggjort i marts-april 2020, midt under den franske regerings udgangsbegrænsninger med sigte på at inddæmme coronasmitten. Omstændigheder, der kun har understreget, hvor omskiftelig verden er, og hvor nødvendigt det er med internationalt samarbejde.

Sidst, men ikke mindst, tak til Marie-Louise for stor tålmodighed og opmuntring undervejs – og for kritiske kommentarer til næsten hver eneste side i bogen. Det var aldrig gået uden. Bogen er dedikeret til vores børnebørn. De vil statistisk set alle opleve det næste århundredeskifte om knap firs år. Danmark, Europa og verden vil have undergået store forandringer inden da. Det er vores ansvar at sikre, at det bliver forandringer til det bedre.

Paris, april 2020

FORORD

Skilleveje.indd 11

11

11/08/2020 10.37

Skilleveje.indd 12

11/08/2020 10.37

KAPIT EL 1

Indledning Udenrigsministeriet har 250-årsjubilæum i 2020.

Så lang tid er der gået, siden Johann Friedrich Struensee jule­ aftensdag 1770 fik Christian 7. til at underskrive den kabinetsordre, der udskilte Departementet for de udenlandske Affairer af Det Tyske Kancelli. Kabinetsordren etablerede det nye departement som en særlig styrelse med den tidligere gesandt i Sankt Petersborg og senere Napoli greve Adolph von der Osten som udenrigsminister.

Der var ikke nogen stor reform og ikke en organisationsændring, som mange i samtiden lagde større vægt på, hverken blandt de danske ambassadører og gesandter rundtom i Europa eller blandt medlemmerne af det diplomatiske korps – andre landes ambassadører og gesandter – i København.

Oprettelsen af det nye departement var mere en formalisering af den praktiske opdeling, der i en længere årrække havde været gældende internt i Det Tyske Kancelli, hvor de “udenlandske affairer” normalt var blevet varetaget selvstændigt og uden nærmere sammenhæng med kancelliets øvrige opgaver, der vedrørte forholdet til Rigets tyske dele, det vil sige hertugdømmerne Slesvig og Holsten. I den lange periode, hvor J.H.E. Bernstorff var udenrigsminister (1751-70), styrede han personligt begge dele af kancelliets omfattende virksomhed – og lagde med stor sikkerhed linjen i tidens skiftende danske alliancepolitik. Da Struensee i september 1770 fik udvirket Bernstorffs afskedigelse, var det naturligt at foretage en deling og etablere et selvstændigt udenrigsministerium, på linje med hvad flere andre lande gjorde i løbet af 1700-tallet. At det først skete ved juletid og dermed med nogle måneders forsinkelse, skyldtes, at INDLEDNING

Skilleveje.indd 13

13

11/08/2020 10.37

det tog sin tid at få den designerede nye minister hjem fra dennes post i Napoli.

Etableringen af det nye selvstændige departement var således en naturlig organisatorisk udvikling i den enevældige forvaltning, men det indgik formentlig også i Struensees overvejelser, at der ikke igen skulle etableres en så omfattende magtbase tæt ved kongen som den, J.H.E. Bernstorff havde haft i en længere årrække. Den nye udenrigsminister skulle ikke kunne anfægte Struensees position ved hoffet og fik således heller ikke adgang direkte til den svækkede Christian 7. Alle indstillinger skulle gå gennem Struensee.2 Struensee oplevede selv kun at se det nye departement og den nye minister i funktion i godt et års tid før kuppet mod ham den 17. januar 1772, anført af en række officerer og enkedronning Juliane Marie. Det nye Departement for de udenlandske Affairer og von Osten overlevede imidlertid kuppet, og ændringen blev, modsat en række af Struensees andre reformer, ikke rullet tilbage. Der var også hårdt brug for udenrigspolitisk ledelse. Afskedigelsen af J.H.E. Bernstorff havde skabt uro i det spegede politiske spil mellem Danmark-Norge, Rusland og Sverige, og von Osten blev, også som tidligere gesandt i Sankt Petersborg, set som garant for den bernstorffske linje, ikke mindst i det helt afgørende dansk-russiske forhold.3 Som udenrigsminister blev von Osten øverste ansvarlige for et netværk af danske repræsentationer rundtom i Europa. De vigtigste danske diplomatiske repræsentationer var på det tidspunkt at finde i Sankt Petersborg, Wien, Berlin, Hamborg, Paris, Haag, London og Stockholm. Det var især herfra, man fra dansk side fulgte bevægelserne på den større europæiske scene og plejede kontakterne med fyrstehoffer og centrale politiske beslutningstagere.

Datidens danske repræsentationschefer – ambassadører og gesandter – blev primært udvalgt efter titel, social klasse og formue og kun i anden række efter erfaring og kompetencer. De var næsten alle adelige og blev rekrutteret fra hele Riget, inklusive Norge og de to hertugdømmer Slesvig og Holsten. En række af dem var – som andre danske embedsmænd på den tid – født og opvokset i de tyske stater, som Danmark havde nær forbindelse med. Privat formue var en forudsætning for, at ambassadører og gesandter kunne vare­tage 14

Skilleveje.indd 14

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

deres opgaver. Alle bolig- og kontorudgifter blev afholdt af egen lomme, og hverken løn eller kompensation for andre udgifter kunne dække de faktiske omkostninger. Det krævede betydelig formue at begå sig, ikke mindst ved de europæiske fyrstehoffer.

Ikke alle danske repræsentationschefer havde derfor de nødvendige diplomatiske forudsætninger. Nogle var direkte uegnede til deres stillinger og optrådte – ifølge en af de bedste kendere af tiden – som amatører. I disse tilfælde var der ofte behov for at udsende dygtige legationssekretærer for at hjælpe repræsentantionscheferne igennem arbejdsdagen. Kravene forhindrede imidlertid normalt disse oftest borgerlige og uformuende legationssekretærer i at avancere til chefposterne. Også selv om disse medarbejdere havde evnerne og reelt dækkede ind for en repræsentationschef, der hverken havde det talent eller den viden og træning, der var nødvendig for at fylde embedet ud. Uden titel, klasse og formue var udsigterne til avancement begrænsede.4

Det diplomatiske fag Disse vilkår har ændret sig siden, men diplomatiets grundidé er den samme: at gøre det muligt for stater at varetage deres udenrigspolitiske interesser uden at gribe til magtanvendelse. Diplomati er “soft power”, hvor landene gør brug af hele den diplomatiske værktøjskasse for at fremme deres sag. Bilaterale kontakter understøtter og samvirker med multilaterale forhandlinger af forskellig slags.

Diplomati drejer sig mindre om, hvad et lands interesser er. Det fastlægges på politisk niveau. Diplomati handler om, hvordan disse interesser fremmes og varetages i forhold til andre lande og andre aktører på den internationale scene – om, hvordan man opnår den optimale indflydelse og den størst mulige gennemslagskraft, helt konkret for danske interesser og disses underliggende værdigrundlag.5 Det er det, der gør diplomati til et fag. Det diplomatiske fag handler fortsat grundlæggende om varetagelse af relationer: om forståelse af andre, om netværk, om opbygning af tillid, om at fange det, der fra dansk side kan bruges til at forebygge og løse problemer og konflikter mellem landene – og om på den baggrund at fremme INDLEDNING

Skilleveje.indd 15

15

11/08/2020 10.37

danske interesser bedst muligt. Omgangstone, forhandlingsmetode og kommunikationsformer betyder meget. God vilje er ikke nok i internationale forhandlinger. Man kommer kun igennem, hvis evnen og den diplomatiske kunnen også er der.

Der er næppe mange, der i dag betvivler nytten af det arbejde, som Udenrigsministeriet og de danske ambassader konkret gør for at hjælpe dansk eksport på vej og for at understøtte internationaliseringen af danske virksomheder. Det samme gælder den omfattende danske udviklingsbistand og de humanitære indsatser i nogle af verdens fattigste og mest konfliktfyldte lande. Det klarer man ikke uden folk på stedet, der både kan styre og overvåge indsatsen. Senest har Udenrigsministeriets omfattende indsats i forbindelse med covid-19-pandemien i 2020 kun yderligere understreget værdien af det arbejde, der ydes for at hjælpe danske borgere i problemer i udlandet – og for at vejlede danskere, der overvejer at rejse til andre lande. Udenrigsministeriet er de seneste år blevet en aktiv koordinator af masseevakueringer, som man så det i forbindelse med tsunamien i Sydøstasien i 2004, i Libanon i 2006 og nu senest med pandemien.

Men det klassiske diplomati – ambassadernes varetagelse af landenes bilaterale relationer og det multilaterale samarbejde i de internationale organisationer – skal man virkelig fortsat i dag, som i 1770, have udsendte diplomater og ambassadører til det? I en verden, hvor der kun er et splitsekund og en hurtig tekstbesked mellem de politiske ledere – og hvor Udenrigsministeriet i København synes at have adgang til alle relevante informationer?

Det er rigtigt, at digitalisering, elektronisk kommunikation, SoMe, kunstig intelligens, informationsbobler, ekkokamre og meget andet afgørende har ændret både omfanget af offentligt tilgængelig information og aktualiteten af denne information.

Informationsmængden har samtidig gjort det vanskeligere at danne sig et reelt overblik over en udvikling og de perspektiver, denne tegner, alene på baggrund af offentligt tilgængelig viden. Verden lever i en tilstand af stadig mere alvorlig information overload og er i stigende grad præget af misinformation og bevidst fordrejning, undertrykkelse og styring af informationsstrømme. Der er utrolig meget information tilgængelig, men det bliver samtidig også stadig 16

Skilleveje.indd 16

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

sværere at finde den relevante nål, når hele marken er fuld af hø­ stakke.

Seriøse nyhedsmedier bidrager i sagens natur til at etablere en forståelsesramme og til at sikre en form for sammenhæng i de mange informationer, alle hele tiden konfronteres med. Afstand gør det imidlertid ikke lettere. Jo mindre man umiddelbart ved og kender personligt til, jo lettere er det at slække på den kritiske sans og falde for generaliseringer og forsimplede forklaringer.

En dansk repræsentation i udlandet har til opgave at skelne mellem “the signal and the noise” – mellem det, der betyder noget for samfundsudviklingen, og det, der bare er ligegyldig støj eller politisk underholdning. Og at gøre det på de områder og i forhold til de problemstillinger, der især har betydning for Danmark og dansk interessevaretagelse.

Det kræver aktiv lokal tilstedeværelse rundtomkring i verden, og det kræver, at danske ambassadører og deres medarbejdere har et bredt kontaktnet i de lande, hvor de arbejder. Ikke kun til ledende beslutningstagere, men også til miljøer og kredse, hvor der tænkes anderledes. Det kræver interkulturel forståelse, inklusion, åbenhed, nysgerrighed og empati. Der skal netværkes og opbygges tillid. Der skal samtales i fortrolighed og under mere eller mindre private former.

I det konkrete arbejde med eksportfremme, udviklingssamarbejde og bistand til danskere i vanskeligheder er den tid, der er til rådighed for de mere tværgående politiske opgaver, ofte af begrænset omfang. Men forståelsen af de bredere samfundsmæssige helheder, strukturelle sammenhænge og de politiske og økonomiske kræfter, der er i spil, er afgørende for at holde sammen på det hele, for at kunne etablere de nødvendige netværk og for at kvalitetssikre den samlede arbejdsflade – og dermed for at skabe den merværdi for det danske samfund, som ambassaderne nødvendigvis må have for øje.

Diplomati i dag Udenrigstjenestens arbejdsfelt er utrolig bredt. Ud over eksportfremme, hjælp til danske i udlandet og udviklingssamarbejdet drejer det sig i dag især om EU-samarbejdet, sikkerheds- og forsvarspoliINDLEDNING

Skilleveje.indd 17

17

11/08/2020 10.37

tik, indhentelse af konkrete oplysninger til hele centraladministrationen og Folketinget – og i stigende grad også om offentlighedsdiplomati: om udnyttelsen af Danmarks “bløde” diplomatiske kapital, også gennem aktiv lokal krisehåndtering, hvis Danmarks – og danske aktørers – handlinger eller ytringer måtte vække negativ opmærksomhed. Blot for at nævne nogle af de ressourcemæssigt mest krævende arbejdsområder på de bilaterale danske ambassader og på de danske repræsentationer ved internationale organisationer som EU, FN, NATO og OECD. Ingen dansk ambassadør kan fagligt dække alle disse arbejdsfelter. Afhængigt af hvilke poster man bestrider, er kravene i praksis også forskellige. En række arbejdsopgaver løses af gode udsendte medarbejdere, i stigende grad også af lokale medarbejdere, og her er udfordringen for en ambassadør ofte af klassisk ledelses- og styringsmæssig karakter. Men der er også situationer, man som ambassadør selv skal kunne håndtere, og opgaver, man kun selv kan løse, og hvor man hurtigt befinder sig som “Palle alene i verden”.

For alle danske embedsmænd gælder der en række fælles spilleregler i form af standarder og kodekser for embedsmandsetik og god forvaltningsskik. For en ansat i Udenrigsministeriet i København er rammerne for ens arbejdsindsats ikke meget forskellige fra det, der gælder i andre ministerier. Man indgår fuldt og helt i de systemer, der er bygget op for at rådgive og betjene regeringen bedst muligt og for at løse de myndighedsopgaver, man nu engang har.

Som udsendt dansk ambassadør indgår man imidlertid samtidig i andre sammenhænge og relationer der, hvor man er; sammenhænge, der kan – og bør – tilføre afgørende nye perspektiver på de spørgsmål, der skal tages stilling til. Verden ser nu engang anderledes ud fra New York, Kabul eller Beijing end den gør fra Asia­tisk Plads. Det er en af grundene til, at Danmark har et netværk af repræsentationer verden over. Vægtningen i analyserne kan være forskel­lige. Det samme gælder de mulige konklusioner og vurderingerne af det råderum, der er – og dermed i sidste ende hvilke politik­ anbefalinger man finder bedst dækkende i den konkrete situation.

Disse forskellige perspektiver er udenrigstjenestens store styrke.

I Udenrigsministeriet i København er man af indlysende årsager ofte meget opmærksom på situationen i Folketinget, på den offent18

Skilleveje.indd 18

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

lige debat i Danmark, på danske holdninger og interesser af forskellig art og/eller på sammenhængen med andre aktuelle spørgsmål, der lige nu drøftes med nærtstående lande eller i andre fora. Det er man naturligvis også bevidst om på de danske repræsentationer ude i verden. Men herudover vil repræsentationerne også være opmærksomme på spørgsmålets betydning i den bredere lokale eller regionale sammenhæng, og på hvilke drejninger en sag eventuelt vil kunne tage på længere sigt.

Opstår der for eksempel en dansk politisk diskussion om et dansk bistandsprogram i et udviklingsland og krav om, at dette ændres indholdsmæssigt eller lukkes helt ned, vil ambassaden ofte være mere opmærksom end Udenrigsministeriet på mulige lokale konsekvenser i både tid og rum – ligesom den vil lægge stor vægt på, hvordan det konkrete problem håndteres mest effektivt i den lokale sammenhæng.

Alle forstår hinanden, men de afgørende perspektiver vil stadig være forskellige. Og ofte mere forskellige end det, man normalt oplever i danske beslutningsprocesser.

Det udfordrer det klassiske embedsmandsmotto: “Fearless in advice, loyal in implementation.” Med hensyn til den første del af kravet – “fearless in advice” – er det i sagens natur helt afgørende, at en dansk ambassadør, ligesom andre embedsmænd, bag lukkede døre og i et fortroligt rum giver de råd, som hun eller han finder rigtigst i den konkrete situation. Den amerikanske diplomat George F. Kennan konkluderede på baggrund af McCarthyismens politiske forfølgelse af en række amerikanske diplomater i 1950’erne, at “if there ever creeps into our system an atmosphere in which men do not feel at liberty to state the facts as they see them (…) then, in my opinion, the successful operation of the democratic foreign policy will be out of question”.6 Det nytter ikke at putte med det. Det er tværtimod helt afgørende, at de perspektiver, som en udeværende ambassadør kan bidrage med, indgår klart og tydeligt i beslutningsprocessen. Hvis der er risiko for, at der går porcelæn i stykker i forholdet til andre lande eller i det internationale samarbejde, må det frem og ikke spilles ned. Det behøver ikke at være afgørende for beslutningen, men det må være INDLEDNING

Skilleveje.indd 19

19

11/08/2020 10.37

en del af det grundlag, den træffes på. Det er den seriøse tryktest og afvejningen af de forskellige, ofte modsatrettede perspektiver og hensyn, der er det centrale. Beslutningen i vigtigere sager vil altid ligge hos de politisk ansvarlige.

Hele dette hjemme/ude-perspektiv skærper kravene til en ambassadørs rådgivning hjemover. Der må ikke være tvivl om den pågældendes personlige integritet og troværdighed – eller om den faglige viden, erfaring og diplomatiske træning og kunnen, hun eller han har. Ingen kan som nævnt alt i faglig henseende, men der må altid være den kerne af faglighed, som gør, at man kan stole på de analyser og vurderinger, der foretages ude, og som ambassadøren altid vil være garant for.

En stor del af det klassiske diplomatiske arbejde foregår i dag i multilateralt regi. Det er her – i de internationale organisationer og forhandlingsfora i Bruxelles, New York, Genève, Paris eller andre steder – landenes diplomatiske repræsentanter søger at løse de mange grænseoverskridende problemer, der præger den internationale dagsorden. Eller de forsøger at skære problemerne til, så ministre eller stats- og regeringschefer efterfølgende får et forståeligt og politisk tilgængeligt grundlag at forhandle videre på.

Det er ikke mindst i denne sammenhæng, at den anden del af det klassiske embedsmandsmotto kommer i spil, “loyal in implementation”. Hvis dette krav skal efterleves, forudsætter det, at landenes diplomater hver især behersker deres lands fastlagte positioner og forhandlingsmål (i flere led), forstår forhandlingsrummet og mulige sammenkædninger, har dybt kendskab til relevante procedureregler og praksis og evner at identificere og indgå de nødvendige alliancer etc. Ellers er man som diplomat ude af stand til i praksis at leve op til loyalitetskravet om at forfægte sit lands interesser og holdninger bedst muligt. Det drejer sig jo ikke kun om vilje, men også om evne. Det glorværdige nederlag har ikke den store tiltrækningskraft.

Multilateralt diplomati er en særlig profession. Man handler – og forhandler – efter bestemte regler og på måder, som kan være artsfremmede for mange danskere, der ynder et hurtigt, direkte og målrettet forhandlingsforløb, hvor vi alle giver lidt og får lidt og hurtigt kommer frem til en løsning. Sådan er det multilaterale sy20

Skilleveje.indd 20

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

stem ikke. Det går langsomt. Det er en klub af formelt ligestillede, og selv om nogle lande altid er større og mere magtfulde end andre, udjævnes disse forskelle til en vis grad af det multilaterale samarbejdes karakter, der bøjer synspunkterne mod hinanden for om muligt at opnå en løsning, som ingen er helt begejstrede for, men som alle kan leve med.

Der skal også her opbygges personlig tillid, og det tager tid. De personlige netværk er helt afgørende for, at man uformelt mellem deltagerne kan formidle de forskellige positioner og landenes relative interesseintensitet, så man kan begynde at lede efter løsninger, der sikrer, at ingen taber ansigt. Man skal kunne stole på hinanden, og det hjælper, hvis man har nogle af de samme forhandlingsmæssige erfaringer og samme diplomatiske ballast. Der er mange formkrav, der skal overholdes. Man må aldrig nogensinde gøre forhandlingerne personlige eller udstille nogen, selv når andres holdninger og argumenter kan synes ekstreme og usammenhængende. Derfor er det ofte lettere at adressere substansproblemer og meningsforskelle gennem procedurespørgsmål end offentligt at afsløre substantiel uenighed og forskellige grundlæggende værdier.

Danmark er et lille land, der har behov for venner og for alliancer. Danskerne har ingen førstefødselsret, ingen naturressourcer af betydning ud over grus, salt og svindende beholdninger af olie og naturgas, og vi har meget sjældent haft held med at forsøge at skyde os igennem. Så vi er nødt til at være hjælpsomme, når andre lande har problemer, for derigennem at skabe goodwill eller få “sat penge i banken” – i form af opsparet politisk kapital, som man kan forsøge at trække på, når og hvis vi får behov for det. Det gælder i den større sammenhæng mellem landene, men det gælder selvsagt også i det daglige diplomatiske samkvem, bilateralt såvel som multi­lateralt.

Hvis danske diplomater skal klare sig godt i internationale forhandlinger, er de nødt til hele tiden at være kreative og lidt bedre end andre til at identificere nye tilgange og alliancemuligheder – og til at afgrænse og definere udfordringerne på nye måder. Og lidt bedre til at formulere og definere det rum, hvori der kan handles meningsfyldt. Den amerikanske præsident Eisenhower er citeret for INDLEDNING

Skilleveje.indd 21

21

11/08/2020 10.37

at have sagt, at “in order to solve a problem, you may often have to expand it”. Det gælder nogle gange, men man kan som bekendt også gå den modsatte vej. Og man kan gå lange omveje, hvis det vigtigste lige nu er bare at holde en forhandlingsproces i gang.

Det er derfor, man taler om “det diplomatiske fag”, om “diplomati som profession” og om det “diplomatiske håndværk”. Noget af det kan læres i teoretiske uddannelsesforløb, men der skal også praktik til. Man skal være tålmodig og dygtig, men man skal også have ind under huden, hvordan det gøres, og hvordan man bringer alle de nødvendige talenter i spil. Man skal se det ske, og man skal have arbejdet på dækket, før man får ansvaret på broen. Det handler om erfaring og om oplæring og tillæring, på samme måde som i mange andre professioner. Diplomatisk kunnen er ikke en guddommelig nådegave. Der skal arbejdes for det.

Som en tidligere kollega har udtrykt det: “Failing to prepare is preparing to fail.”

Bogens struktur At “livet forstås baglæns, men må leves forlæns”, er mere end et velkendt citat af Søren Kierkegaard. Man ser og tolker de historiske begivenheder, der finder sted, i lyset af hvordan de forløber, og hvordan de ender. Denne bogs tolv historiske forløb er alle beskrevet med kendskab til, hvordan de endte, og dette kendskab sætter uundgåeligt sit præg på forståelsen og fortolkningen af de handlemuligheder, som de relevante aktører havde før og under de forløb, der beskrives.

Det har været min ambition at forsøge at nuancere nogle af de mere gængse og forsimplede fortolkninger af de historiske udenrigspolitiske forløb, der er gennemgået i bogen. En af bogens pointer er at vise nogle af de interne diskussioner og overvejelser, der gik forud for formuleringen af den danske stillingtagen i de konkrete sammenhænge. Selv om de danske beslutningstagere ikke altid har ramt rigtigt – set i bagklogskabens klare lys – så har de i vidt omfang tænkt og analyseret grundigt, forsøgt kvalificeret at vurdere andre parters interesser og bevæggrunde og til stadighed søgt at identificere danske handlemuligheder og forstå det samlede politiske råderum for Danmarks ageren.

22

Skilleveje.indd 22

 I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

En anden ambition har været, om ikke andet så glimtvis, at fremhæve nogle af de personer, der har været afgørende aktører i de historiske forløb, som bogen beskriver, samtidig med at jeg har forsøgt at drage nogle overordnede konklusioner af de konkrete forløb for herigennem at sige noget mere generelt om vilkårene for småstaten Danmarks udenrigspolitik gennem tiderne – og om, hvordan regeringen, Folketinget og Udenrigsministeriet tilrettelægger den bedst mulige varetagelse af danske interesser i verden.

Kapitlerne i bogens første del – Danmark finder sin form (17701945) – omhandler de helt afgørende skilleveje i den lange periode fra 1770 og frem til Anden Verdenskrig. De fire kapitler fokuserer primært på Danmarks forhold til de europæiske stormagter. Danmarks længst fungerende udenrigsminister i nyere tid, Erik Scavenius, har i sin bog om forhandlingspolitikken under besættelsen fremhævet, at: “I realiteten bestemmes Danmarks udenrigspolitik ved faktorer, på hvilke den danske regering og Rigsdag kun kan øve ringe indflydelse. [… Det afgørende] er de reale magtforhold i den os omgivende verden, derunder først og fremmest magtbalancen mellem de os nærmest liggende stormagter.” Det har traditionelt især været Tyskland (Preussen), Rusland, Storbritannien, Frankrig og fra tid til anden også Sverige, der har været de stormagter omkring Danmark, som dansk udenrigspolitik har skullet navigere med, mod og imellem.7 Kapitel 2 om tabet af Norge i 1814 viser grundvilkårene for det neutrale Danmarks placering mellem de europæiske stormagter, og hvordan landet, meget mod sin vilje, blev tvunget til at vælge side.

Det gik galt, da kongen, Frederik 6., valgte at fastholde sin alliance mod Napoleon helt til det sidste – mod nogle af de råd, han fik. Det kostede Danmark overhøjheden over Norge og dermed den fælles stat Danmark-Norge, men det lykkedes – primært gennem godt dansk diplomati på Wienerkongressen – at sikre landets overlevelse som selvstændig nation. Selv om det under forhandlingerne i Kiel også lykkedes at fastholde Grønland, Færøerne og Island som tilhørende Danmark, blev Danmark i 1814 reelt en europæisk småstat.

Det gik bare ikke helt op for danskerne på det tidspunkt.

Kapitel 3 om nederlaget i 1864 og tabet af de to hertugdømmer, INDLEDNING

Skilleveje.indd 23

23

11/08/2020 10.37

Slesvig og Holsten, viser om noget faren ved national selvovervurdering og manglende overblik over de afgørende udenrigspolitiske forhold, endda i tre led: Militært, hvor Kongen og dele af regeringen fejllæste Danmarks militære styrke i forhold til Preussen og Østrig og derfor løb ind i traumatiske nederlag ved Dybbøl og på Als. Politisk, hvor man heller ikke forstod den nye europæiske, og ikke mindst tyske, nationalisme og det forhold, at denne nødvendigvis måtte føre til, at Danmark måtte lade de tysksindede dele af hertugdømmerne gå til det nye Tyskland. Diplomatisk og forhandlingsmæssigt, hvor de danske forhandlere i London ikke formåede at håndtere deres mandat i landets reelle interesse, og hvor regeringen til sidst tabte det hele på gulvet. Det kostede Danmark det senere Sønderjylland; ikke bare en abstrakt landsdel, men også de omkring 150.000 mennesker, der i 1864 boede i den nordlige del af hertugdømmet Slesvig.

Kapitel 4 om fredsforhandlingerne i Paris i 1919 og Sønderjyllands tilbagevenden til Danmark i 1920 handler om at bruge de muligheder, man får – i dette tilfælde for at vinde dele af Slesvig tilbage efter det tyske nederlag i Første Verdenskrig – men også at bruge dem klogt. Trods fristelser og intern politisk splittelse om, hvor grænsen skulle gå, valgte regeringen at fastholde en dansktysk grænse efter nationalitetsprincippet. At tage tysksindede dele af Slesvig med var forhandlingsmæssigt muligt, men politisk farligt over for et Tyskland, der nok aktuelt var svagt, men ville komme op igen. Det betød, at det Danmark, vi kender i dag, allerede i 1920 havde fundet sin form. På grund af manglende formel tysk anerkendelse var man dog til stadighed usikker på, om det også var konklusionen i Berlin.

Kapitel 5 om den tyske besættelse 1940-45 gør det klart, at selv som besættelsesmagt stillede Tyskland ikke nye grænsekrav: Den dansk-tyske grænse lå fast. Den tyske besættelse af Danmark udfordrede de danske myndigheder i helt overvældende grad. Man forsøgte – gennem forhandlingspolitikken – at udjævne nogle af de magtmæssige forskelle mellem besættelsesmagt og besat, men det blev stadig sværere, som krigen skred frem. Udenrigsministeriet koordinerede forhandlingerne med besættelsesmagten og kom i nogle tilfælde ret langt ud i forhold til grundlæggende danske værdier, men altid med det formål at undgå det værre. Anført af 24

Skilleveje.indd 24

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

Henrik Kauffmann i Washington etableredes en alternativ dansk udenrigstjeneste, der støttede de allierede. Denne blev finansieret af USA, der til gengæld fik den militære overhøjhed over Grønland.

De to tilgange – og deres respektive fortalere – havde svært ved at sameksistere efter krigen.

De fire kapitler i bogens andel del – Danmark i det internationale system (1945-2001) – fokuserer på, hvordan Danmark efter afslutningen af Anden Verdenskrig i 1945, og med et vist tilløb, blev en del af efterkrigstidens internationale system, som ikke mindst blev skabt på amerikansk foranledning. I sin bog fra 1965 om Danmarks udenrigspolitik – i høj grad skrevet sammen med embedsmænd i Udenrigsministeriet – understregede daværende udenrigsminister Per Hækkerup, at efterkrigstidens verden var en anden end før krigen. Han definerede de fire søjler, der bar dansk udenrigspolitik, og som alle fandt deres plads i det internationale system: FN og ønsket om at styrke den internationale retsorden; NATO som garant for Danmarks sikkerhed; det europæiske markedsprojekt og det danske ønske om at kunne forene EF og EFTA; og endelig, ikke mindst gennem Nordisk Råd, det nordiske samarbejde, der var båret af et fælles værdigrundlag.8 Kapitel 6 om Danmarks FN-politik efter 1945 fremhæver den danske tilfredshed med at være blandt FN’s stiftende medlemmer og samtidig usikkerheden over for projektet og betydelig dansk tøven med at engagere sig. En undtagelse var Bodil Begtrups markante profil i forhold til ligestilling og kvinders rettigheder, ligesom Danmark også i Palæstina-politikken etablerede en vis selvstændighed i linjeføringen. På foranledning af FN’s anden generalsekretær, Dag Hammarskjöld, blev Danmark og de andre nordiske lande lige­ledes markante troppebidragydere til FN’s første fredsbevarende operationer i 1950’erne. Menneskerettigheder var – og er – et af FN’s kerneområder. Ud over på ligestillingsområdet var den danske profil i de første år især synlig i forbindelse med kolonifrigørelsen og kampen mod apartheid.

Kapitel 7 om dansk sikkerhedspolitik og udviklingen frem mod dansk NATO-medlemskab i 1949 fokuserer på forhandlingerne mellem Norge, Sverige og Danmark om et skandinavisk forsvarsforINDLEDNING

Skilleveje.indd 25

25

11/08/2020 10.37

bund. Uenigheden strandede på, hvor tæt et sådant forbund skulle være på det vestlige forsvarssamarbejde, der begyndte at tegne sig.

Det skandinavistiske projekt lykkedes ikke, og i stedet tilsluttede både Norge og Danmark sig NATO. Danmark var som NATO-medlem stærk fortaler for at styrke NATOs evne til at forsvare Danmark militært, men samtidig skeptisk over for amerikanske flybaser i Danmark og imod stationering af atomvåben i Danmark i fredstid.

Det væsentligste danske bidrag til alliancen var Grønland og den amerikanske adgang til at etablere baser der med mulighed for at operere uden reelle begrænsninger, ej heller med hensyn til atomvåben.

Kapitel 8 handler om det europæiske markedsprojekt. Også her var USA fødselshjælper ved gennem Marshall-planen ikke blot at yde økonomisk støtte til det ødelagte Europa, men også ved at insistere på, at krigens taber, Tyskland, skulle have en ligeværdig plads i genopbygningen. De Seks (Frankrig, Vesttyskland, Italien og Benelux) etablerede først Kul- og Stålunionen, og senere, i 1957, Fællesmarkedet (EF). De Syv, herunder Storbritannien og Danmark, etablerede heroverfor i 1960 EFTA-samarbejdet. Efter mange tilløb gik Danmark, sammen med Storbritannien og Irland, ind i EF i 1973, og de seks blev til de ni. EF-samarbejdet udviklede sig både i bredden (nye medlemslande) og i dybden (nye samarbejdsområder, ikke mindst det indre marked). Maastrichttraktaten tog bestik af den nye verdensorden efter 1990 og kodificerede det europæiske samarbejde i et unionsprojekt. EU var født – og det danske folk sagde nej. Med Edinburghafgørelsen kom Danmark tilbage i samarbejdet, men med en bagage bestående af fire forbehold.

Kapitel 9 beskriver udviklingen i Sovjetunionen – og Sovjetunionens opløsning – fra fodnotepolitikkens start i 1982 frem til den offensive danske baltikumpolitik i begyndelsen af 1990’erne. Socialdemokratiet blev stadig mere skeptisk over for, hvad man så som NATOs konfrontationskurs over for den sovjetiske oprustning.

Med regeringsskiftet i september 1982 fik partiet mulighed for, gennem et alternativt flertal i Folketinget, at pålægge den borgelige regering at føre denne politik ud i livet gennem en række forbehold over for NATO-beslutninger (de såkaldte fodnoter). Sovjetunionens sammenbrud ændrede spillepladen fuldstændig. Danmarks 26

Skilleveje.indd 26

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

væsentligste bidrag i denne kritiske periode var at støtte de tre baltiske lande i deres ønsker om selvstændighed og medlemskab af EF/ EU og NATO. Ikke mindst i 1990-91 gik Danmark her meget langt og var tæt på at udfordre nære allierede, der ønskede mindre fokus på disse spørgsmål.

De fire kapitler i bogens tredje del – Danmark og den nye verdensorden (2001-2020) – sætter fokus på den multipolære verden, der siden 2001 har afløst den foregående stærke amerikanske dominans på den globale scene. Vi har over de seneste to årtier i stigende grad set USA abdicere fra sit globale lederskab. Landet er fortsat verdens klart stærkeste militærmagt, men uden samme ambitioner som tidligere om globalt lederskab. Det gælder selvsagt især efter præsidentvalget i 2016, men var også tydeligt før. Det har åbnet muligheder for andre og ikke mindst Kina, der har omsat sin markante økonomiske vækst til en stadig stærkere global placering. EU-landene har været mindre behændige med at få omsat det europæiske samarbejdes økonomiske styrke til politisk magt. Jeg har valgt at slutte bogens række af konkrete nedslag ved 2010 og inddrager derfor ikke begivenheder fra de seneste ti år. Det har været vigtigt for mig at fastholde den historiske vinkel og undgå at komme for tæt på det helt dagsaktuelle i dansk udenrigspolitik.

Kapitel 10 gennemgår forhandlingsspillet ved EU’s udvidelse i 2002 med ti nye medlemslande, primært øst- og centraleuropæiske lande og herunder alle tre baltiske lande. Danmark spillede som EU-formandskab i efteråret 2002 en central rolle i forløbet og pressede stærkt på for at få et positivt resultat i hus. Indsatsen blev til­ smilet af en række heldige faktorer undervejs, men i sidste ende var det ikke mindst dansk diplomatisk dygtighed – og opfindsomhed – der sikrede resultatet. Samtidig var Danmark præget af en betydelig folkelig skepsis over for det europæiske projekt. Det lykkedes således hverken for det store folketingsflertal at vinde den folkeafstemning i 2000, der ville afskaffe ØMU-forbeholdet, eller den folkeafstemning i 2015, der ville afskaffe retsforbeholdet. Danmarks fire forbehold består således fortsat – og gør Danmark til det medlemsland, der efter Storbritanniens udtræden har flest traktatfæstede forbehold og undtagelser over for EU-samarbejdet.

INDLEDNING

Skilleveje.indd 27

27

11/08/2020 10.37

Kapitel 11 analyserer den danske deltagelse i Irakkrigen i 2003 og ikke mindst spørgsmålet om, hvorvidt der var et folkeretligt grundlag for krigen. Danmarks deltagelse i internationale militære indsatser, ikke mindst FN’s fredsbevarende operationer, havde traditionelt altid været begrundet i et klart mandat fra FN’s Sikkerhedsråd. Det var hverken tilfældet i Kosovo i 1998 eller i Irak i 2003, men der var samtidig væsentlig forskel på de to operationer.

Danmarks deltagelse i Irakkrigen var drevet af alliancehen­synet til USA, mens det – for befolkningen – afgørende spørgsmål om FN-forankring forblev underbelyst. Argumenterne for, at der var en klar FN-forankring af den amerikanskledede krigsindsats var, som det blev formuleret i den meget omfattende Krigsudredning i 2019, ikke “fuldstændig vandtætte”.

Kapitel 12 om Muhammedkrisen i 2005-2006 viser, at der i den moderne verden kun er én offentlighed, og at den er global. Hvad man tegner i Jyllands-Posten, ses – og fortolkes – næsten samtidig i Kairo og Jakarta. At de tolv tegninger af profeten Muhammed skulle få så stor gennemslagskraft, som tilfældet var, skyldtes primært en “perfekt storm” i forhold til de indenrigspolitiske behov i en række nøglelande, ikke mindst Egypten, Saudi-Arabien og Iran. Men også, at den danske regering, og især statsministeren, bandt sig til masten og valgte at være solidarisk med det politiske indhold af Jyllands-­ Postens tegninger. Det skabte en langvarig krise, hvor Danmark længe stod alene. Isolationen sluttede først, da danske ambassader blev sat i brand. Det var helt uacceptabelt efter de internationale diplomatiske spilleregler – og fik krisen afsluttet hurtigt. Krisen skabte også slør i billedet af Danmark. Det var ikke let at forene de tolv tegninger med cykler og begrebet hygge.

Kapitel 13 om FN’s klimatopmøde i København i december 2009 (COP 15) gennemgår den store satsning, som Danmark foretog ved at søge værtsskabet for den konference, der skulle have ført til en stor international klimaaftale. Det mislykkedes. En medvirkende årsag var klart, at de involverede danske ministerier ikke forstod at samarbejde ordentligt. Mere væsentligt var dog, at den samtidige globale økonomiske og finansielle krise, sammen med klassiske nord/syd-problemer, gjorde en juridisk bindende aftale umulig.

Det var derfor nødvendigt med et paradigmeskifte i retning af en 28

Skilleveje.indd 28

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

politisk bindende aftale baseret på landenes egne nationale planer.

Man var tæt på at nå det i København, men fik ikke de sidste hjørner på plads. I stedet blev det i Paris i 2015, at den internationale klimaaftale blev indgået, i mangt og meget på grundlag af paradigmet fra København.

I Kapitel 14 har jeg i form af et efterskrift søgt at tegne nogle linjer videre frem, om end med alle de forbehold, man nødvendigvis må tage. Jeg har bogen igennem anført en række citater, hvor personen bag ofte i meget få ord har formået at karakterisere en situation eller et forløb. Få er mere prægnante end Harold Macmillans “events, dear boy, events” som svar på, hvad der bestemmer en regerings politiske kurs. Man skal bare tænke tilbage til julen 2019, hvor corona for de fleste stadig var en mexicansk øl og ikke en dræbende global virus, der kun få måneder efter truede med at destabilisere hele verdensøkonomien.

De lange linjer Bogens tolv historiske nedslag er alle forskellige, også i form og fokus. Fælles er, at jeg har baseret mig på eksisterende historiske fremstillinger og kun i yderst begrænset omfang har søgt arkivmateriale, ligesom jeg heller ikke har gennemført interview med nøglepersoner. Denne begrænsning har været nødvendig af praktiske og tidsmæssige grunde. Til gengæld har det komprimerede skriveforløb også givet mig mulighed for at reflektere mere på tværs af de tolv nedslag.

Danmark ligger, hvor Danmark ligger. Kontrollen med adgangen til Østersøen har været landets skæbne. Det fordrede politisk mobilitet og en aktiv neutralitetspolitik igennem århundreder, med en nøje afstemt balancegang mellem de større magter, der lå og kredsede i det umiddelbare nærområde: Storbritannien, Rusland, Frankrig, Sverige og – især i den seneste periode – den tyske nabo.

Det blev også Danmarks skæbne at være genstand for omverdenens tilskæring af landet efter nationalitetsprincippet. Først Norge i 1814, så Slesvig, Holsten og Lauenborg i 1864, De Vestindiske Øer i 1917 og Island i 1918. Man lærte lektien og undgik fristelsen til INDLEDNING

Skilleveje.indd 29

29

11/08/2020 10.37

at gengælde i 1920, hvor kun de dansksindede dele af Slesvig kom tilbage til Danmark. Denne tilbageholdenhed viste sig klog også under den tyske besættelse og under Knud Kristensens forsøg på at genåbne grænsespørgsmålet i 1947. 1920-grænsen lå fast. Danmark var blevet en nationalstat – og det passede danskerne godt.

Efter Anden Verdenskrig begyndte Danmark forsigtigt at placere sig i det nye internationale system, som USA tog initiativ til. Man skulle ikke stikke næsen for langt frem; dansk medlemskab af FN’s Sikkerhedsråd var ikke helt ufarligt heller. Også sikkerhedspolitisk søgte man umiddelbart nordisk tryghed og valgte først NATO, da Norge havde bestemt sig for det samme. Selv om det nordiske samarbejde stort set aldrig leverede på de økonomiske og sikkerhedspolitiske parametre, var det umiddelbart dér, man søgte hen, når verden blev urolig.

Det gjaldt også markedspolitikken, hvor man afprøvede en nordisk toldunion, før man gik videre med at manøvrere i det hajfyldte farvand mellem EF og EFTA. Danmarks centrale problem var, at Storbritannien og Vesttyskland – de to største samhandelspartnere – befandt sig i hver sin lejr. Rigtig lykkelig blev Danmark derfor først, da det med EF-medlemskabet i 1973 lykkedes at bringe de to store samhandelspartnere sammen – og få en fælles landbrugspolitik med i købet.

Problemet var, at det skete på ikke fuldt oplyste præmisser. EF blev fremstillet som alene et markedsmæssigt og økonomisk samarbejdsprojekt. Det var nogle af samarbejdets toner, men ikke dem alle. Det europæiske samarbejde var også en vision og en idé om et stadig tættere samarbejde mellem de europæiske lande, og mange danske blev usikre på, hvor det ville ende. Det førte til nejet til Maastrichttraktaten i 1992, de fire forbehold og senere tabte folkeafstemninger om to af forbeholdene. I det lys vil det nok være svært at ændre Danmarks ikke helt centrale placering i EU uden en brændende platform.

Den nye verdensorden, der blev symboliseret med angrebet på World Trade Center den 11. september 2001, er svær for alle at navigere i. De globale magtforhold er under forandring. Det gælder ikke mindst trekantsforholdet mellem USA, Kina og EU, men i det hele taget vækstøkonomiernes stigende økonomiske betydning og 30

Skilleveje.indd 30

I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

­ ECD-landenes tilsvarende relativt faldende andel af verdensøkoO nomien. Det internationale samarbejde i de multilaterale institu­ tioner er under pres, både i global sammenhæng og regionalt.

Samtidig er landene blevet stadig mere gensidigt afhængige af hinanden. Globaliseringen og stadig mere komplicerede globale forsyningskæder binder landene tættere sammen end nogen sinde før.

Da Udenrigsministeriet blev oprettet i 1770, var dansk udenrigspolitik et anliggende for kongen. Det viste sig tydeligt i både 1814 og senere i 1864, hvor Christian 9. var en væsentlig del af årsagen til det politiske nederlag. På det tidspunkt delte kongen magten med sin regering. Og regeringen fik stadig større magt, selv om Christian 10. i 1920 viste, at der fortsat var politisk liv i kongemagten.

Men det var også sidste gang. Samtidig begyndte Folketinget at gøre sig udenrigspolitisk gældende. Ledende politikere, også fra oppositionspartierne, deltog i fredskonferencen i Paris i 1919.

Grundlovens paragraf 19 siger, at kongen (regeringen) “handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender”. I praksis har udenrigspolitikken de sidste mange årtier været et anliggende for regering og Folketing i fællesskab – og Folketinget har løbende udbygget sin kontrol med regeringen. Udenrigspolitisk Nævn blev oprettet i 1923.

Markedsudvalget – nu Europaudvalget – kom til med EF-medlemskabet i 1973 og giver regeringen de afgørende forhandlingsmandater, før den binder sig til beslutninger i EU-sammenhæng.

Hvor har Udenrigsministeriet været i hele dette lange forløb? Det billede af den adelige og formuende udetjeneste og det meget beskedne ministerium i København, der er tegnet i indledningen af dette kapitel, holdt helt frem afslutningen af Første Verdenskrig.

Først med Udenrigskommissionens beretning fra 1921 blev grunden lagt til en moderne udenrigstjeneste, der ikke blot skulle tage vare på relationerne mellem landenes regeringer, men også være med til aktivt at sikre Danmarks økonomiske og eksportmæssige interesser. Og hvor også mennesker uden personlig formue kunne gøre karriere.

I 1920’erne sås en kraftig forøgelse af Udenrigsministeriets opgaver, budgetter og personaleressourcer. Siden gik det tilbage igen.

INDLEDNING

Skilleveje.indd 31

31

11/08/2020 10.37

Anden Verdenskrig bragte opgaver, som ingen havde drømt om – endsige håbet på. Udenrigsministeriet fik ansvaret for den samlede forhandlingspolitik, og ministeriets direktør var under Departementschefstyret fra 1943 til 1945 reelt landets leder, om end i tæt samspil med partierne. Splittelsen af Udenrigsministeriet mellem dem, der gjorde tjeneste i København og tog slæbet med den tyske besættelsesmagt, og dem, der – set fra København – kørte på frihjul ude i verden, finansieret af politisk dyrt betalt grønlandsk kryolit, satte sig dybe spor, også efter krigen.

Efter Anden Verdenskrig fik Udenrigsministeriet igen tilført nye midler og nye opgaver, og der blev oprettet en række nye ambassader, ikke mindst uden for Europa og ved de større interna­tionale organisationer. Danmarks interesser i det nye internationale system skulle varetages bedst muligt – men forsigtigt. Det var tilgangen til FN og til NATO, mens det med hensyn til efterkrigstidens styrkede økonomiske samarbejde gjaldt om at få så mange penge ud af det som muligt. Dette skabte grundlag for en særlig skole af danske diplomater, der arbejdede med økonomiske og markedspolitiske spørgsmål, og som senere – i forbindelse med EF-medlemskabet i 1973 – blev ophøjet til ministeriets 2. Departement. Noget tilsvarende skete nogle år efter på udviklingsbistandens område, hvor ­DANIDA i 1986 blev ministeriets 3. Departement med en medarbejderstab, der i vid udstrækning bestod af specialister på området.

Som led ikke mindst i det stadig tættere EU-samarbejde fik andre ministerier i stigende grad en rolle på deres særlige områder, hvad enten det drejede sig om international miljøpolitik, klima, asyl og indvandring eller mange andre politiske områder. Udenrigs­ ministeriets rolle her blev primært koordinerende i forbindelse med de samlede danske udenrigspolitiske prioriteringer.

Afslutningen af Den Kolde Krig førte til en reorganisering af Udenrigsministeriet baseret på betænkningen fra den allerede i 1989 nedsatte Udenrigskommission. Organisatorisk blev Udenrigsministeriet igen ét departement, opdelt i henholdsvis en Nordgruppe (OECD-landene, NATO og EU) og en Sydgruppe (Afrika, Asien, Latinamerika, FN og udviklingsbankerne). Få år efter blev Danmarks Eksportråd en tredje gruppe i ministeriet. Denne struktur bestod indtil 2009, hvor den blev erstattet af en ny center­baseret 32

Skilleveje.indd 32

 I NDLEDNING

11/08/2020 10.37

struktur, der siden har været genstand for en række yderligere tilpasninger. Ministeriets struktur er i dag mindre fast og mere fleksibel end tidligere – og afpasses hurtigere til ændringer i de politiske prioriteringer og den internationale udvikling. Samtidig er især Borgerservice – hjælpen til danske borgere i udlandet – over de senere år blevet kraftigt opprioriteret som et helt centralt arbejdsområde i ministeriet.

Sammenfattende kan man sige, at de gange, hvor Danmark – forstået som regeringen og Udenrigsministeriet – ikke har haft fuldt overblik over de internationale rammevilkår og de gældende spilleregler, er det ofte gået galt. Danmarks fremtid vil fortsat i høj grad blive bestemt af, hvordan man formår at aflæse og interagere med omverdenen, både den nære europæiske virkelighed og den noget større globale landsby.

Det vil næsten altid i sidste ende være en politisk opgave at træffe de endelige beslutninger om den fremtidige udenrigspolitiske linjeføring. Men det er Udenrigsministeriets opgave at tilvejebringe grundlaget for sådanne beslutninger, baseret på en solid analyse af den oftest ret spegede internationale situation og de forskellige parters interesser, disse interessers politiske tyngde og de muligheder og trusler, som i øvrigt indgår i sammenhængen.

Afgørende er som altid en nøgtern analyse af situationen. Evnen til at skære ønsketænkning bort. Viden om, hvad der for alvor driver andre aktører, hvor deres røde linjer og politiske smertegrænser går, og hvordan disse eventuelt kan spille sammen med varetagelsen af danske interesse. Evnen til finde de mulige kompromiser, der er i Danmarks bedste interesse – i erkendelse af, at landets størrelse normalt ikke giver grundlag for meget andet end forhandlingsløsninger.

Kort sagt: diplomati.

INDLEDNING

Skilleveje.indd 33

33

11/08/2020 10.37