საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
დავით ნარმანია
დავით ნარმანია, ივ. ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის და საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტის პროფესორი, ეკონომიკის აკადემიური დოქტორი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრის გამგეობის თავმჯდომარე, კავკასიის ეკონომიკური და სოციალური კვლევითი ინსტიტუტის აღმასრულებელი დირექტორი
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები „ბიუჯეტი სახელმწიფოს ხერხემალია, ყველა დამაბნეველი იდეოლოგიისგან თავისუფალი“. ჟოზეფ შუმპეტერი, 1942 წ.
ზოგადი კონტექსტი და რეგულაცია 2008 წლის აგვისტოს რუსული აგრესია და მსოფლიო ეკონომიკური კრიზისი საქართველოს ეკონომიკაზე და საჯარო ფინანსებზე საკმაოდ ნეგატიურად აისახა. აღნიშნული ორი მოვლენა ისე ერთდროულად დაემთხვა დროში ერთმანეთს, რომ ძალიან რთულია საჯარო ფინანსებზე რომელიმე მათგანის გავლენის ცალკე გამოყოფა და შეფასება. შედეგად, 2009 წელს მშპ-ს 3,9%-იანი ვარდნა მივიღეთ და ამავე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში 2-ჯერ იქნა განხორციელებული ცვლილებები შემცირების მიმართულებით. 2009 წლის ივლისში განხორციელებული ცვლილებებით, ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების გეგმა ნახევარი მილიარდი ლარით შემცირდა, რაც თავდაპირველად პროგნოზირებული მაჩვენებლის 10,6%-ია, ხოლო წლის ბოლოს, უკვე მეორედ წლის განმავლობაში, ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების პროგნოზი კიდევ ერთხელ, დაახლოებით 80 მლნ ლარით, ანუ მთლიანად პროგნოზის თავდაპირველი მოცულობის დაახლოებით 13%-ით (4,76 მლრდ. ლარიდან 4,139 მლრდ. ლარამდე) შემცირდა1. ცხადია, ასეთ ფონზე, რომ არა 2008-2010 წლის განმავლობაში დონორთა დახმარება და კრედიტები (რაც საქართველომ 2008 წლის 22 ნოემბრის ბრიუსელის დონორთა კონფერენციის საფუძველზე მიიღო), ქვეყანაში ეკონომიკური ფონი კიდევ უფრო დამძიმდებოდა და ბიუჯეტის დეფიციტი გაცილებით მეტი იქნებოდა. ამდენად, საქართველომ დახმარებების და კრედიტების მიღებით შეძლო შედარებით მდგრადობის შენარჩუნება, ანუ ომმა ქვეყანას მისცა საშუალება თავიდან აეცილებინა ეკონომიკური კოლაფსი, რაც „ომის პარადოქსის“ სახელითაა ცნობილი2. უნდა
აღინიშნოს
ისიც,
რომ
მიუხედავად
ბიუჯეტის
საგადასახადო
შემოსავლების
პროგნოზის
შემცირებისა, გაიზარდა ბიუჯეტის ხარჯვითი ნაწილი. კერძოდ, თუ სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები 10,3%-ით, ანუ 565 მლნ. ლარით შემცირდა, ბიუჯეტის ხარჯები დაახლოებით 225 მლნ. ლარით, ანუ 4,3%1
ნარმანია დ., საქართველოს საჯარო ფინანსების მდგომარეობა და ტენდენციები, ჟურნალი „ლიბერალი“, 25 მარტი,
2010, www.liberali.ge/node/1434 2
ვ. პაპავა., ომის შემდგომი საქართველოს ეკონომიკა: ახალი გამოწვევები და ძველი შეცდომები, საქართველო-2009, ომისშემდგომი გამოწვევები და პერსპექტივები, დამოუკიდებელ ექსპერთა კლუბი, თბ. 2010., გვ. 47. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
1
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
ით გაიზარდა. შესაბამისად საჭირო გახდა სხვაობის დასაფინასებლად დაფინანსების ალტერნატიული წყაროების მოძიება. შესაბამისად, გრანტები 4%-ით, ხოლო სხვა შემოსავლები კი 12,5%-ით გაიზარდა. სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტის დასაფინანსებლად მთავრობამ 2009 წლის განმავლობაში დამატებით 260 მლნ. ლარის სახაზინო ვალდებულებების ემისია მოახდინა (აიღო შიდა ვალი კომერციული ბანკებიდან), რომელთა საშუალო შეწონილი საპროცენტო განაკვეთი 4,72-დან 8,5%-მდე მერყეობდა3. საგარეო და საშინაო ვალის მაღალი ინტენსივობით აღების შედეგად, ქვეყნის სავალო მდგომარეობა მნიშვნელოვნად დამძიმდა: საქართველოს სახელმწიფო ვალმა 2010 წლის ბოლოს მშპ-ს 47%, ხოლო სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების 167% შეადგინა. 2011 წელს მდგომარეობა კიდევ უფრო დამძიმდება, ვინაიდან მიმდინარეობს დამატებითი ვალდებულებების აღება. საქართველოს
ცენტრალური
ხელისუფლების
მიერ
პარალელურად
ხდებოდა
ადგილობრივი
თვითმმართველობების ფინანსური დასუსტება და საჯარო ფინანსების მაქსიმალურად ცენტრალურ დონეზე აკუმულირება. ყველა ადგილობრივი თვითმმართველობის (ქ. თბილისის ჩათვლით) ჯამური ბიუჯეტები შეადგენს ნაერთი ბიუჯეტის 19%-მდე, ხოლო თბილისის გამოკლებით ეს მაჩვენებელი 12%მდეა. საბიუჯეტო სისტემაში საკმაოდ მნიშვნელოვანია საჯარო ფინანსების იმგვარი განაწილება, რომ ცენტრალურმა
ხელისუფლებამ,
ავტონომიურმა
რესპუბლიკებმა
და
ადგილობრივმა
თვითმმართველობებმა შეძლონ საკუთარი უფლებამოსილებების დამოუკიდებელი განხორციელება საკუთარი შემოსავლებით. ამასთან, დაუშვებელი უნდა იყოს ცენტრალური ხელისუფლების რამენაირი ჩარევა ადგილობრივი თვითმმართველობების უფლებამოსილებებში და სხვა საკითხებში. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსში ეს ფუნდამენტური პრინციპები დარღვეულია. საქართველოს საბიუჯეტო პოლიტიკის სამართლებრივ ბაზისს წარმოადგენს საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, რომელიც საქართველოს პარლამენტის მიერ 2009 წლის 18 დეკემბერს იქნა მიღებული და 2010 წლის 1 იანვრიდან შევიდა ძალაში. საბიუჯეტო კოდექსმა შეცვალა ადრე ცალკე მოქმედი სამი საკანონმდებლო აქტი და რამოდენიმე ახალი რეგულაცია დააწესა საბიუჯეტო სისტემაში (მ.შ. არსებითია პროგრამული
და
კაპიტალური
ბიუჯეტების
დეფინიციის
შემოღება4,
ასევე
ადგილობრივი
თვითმმართველობების მიერ პრიორიტეტების დოკუმენტის მომზადების ვალდებულება)5. საბიუჯეტო კოდექსით გაუქმებული საკანონმდებლო აქტებია:
„საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ საქართველოს კანონი;
„ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების შესახებ“ საქართველოს კანონი;
„შემოსულობების ბიუჯეტებს შორის განაწილების შესახებ“ საქართველოს კანონი.
ნაცვლად პრინციპულად და სისტემურად ახალი რეგულაციების დაწესებისა, ახალმა საბიუჯეტო კოდექსმა მექანიკურად გააერთიანა ზემოაღნიშნული სამი საკანონმდებლო აქტი და მხოლოდ მცირედი სიახლეები დააწესა. მთავარ ხარვეზებს და პრინციპულად მიუღებელ საკითხებს წარმოადგენს:
პრეზიდენტის და მთავრობის ფონდების მიზობრიობის და ხარჯვის წესების არარსებობა;
საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის მიზნობრიობის არარსებობა;
3
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010., გვ. 21. 4 მეტი ინფორმაციისთვის იხ. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მე-9 მუხლი. 5 საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010., გვ. 54-55. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
2
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის საკუთარი და არასაკუთარი შემოსავლების გაუმიჯნაობა, რაც საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვაში დამოუკიდებლობის დაბალ ხარისხს განაპირობებს;
საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს განსაკუთრებით გაზრდილი როლი ადგილობრივ თვითმმართველობებთან მიმართებაში, რაც დეცენტრალიზაციის დაბალ ხარისხს განაპირობებს.
გარდა
საკანონმდებლო
ხარვეზებისა,
საქართველოს
საბიუჯეტო
სისტემაში
გვხვდება
ასევე
ინსტიტუციური პრობლემები: სუსტი საბიუჯეტო პროგნოზირება; სუსტი ფისკალური დეცენტრალიზაცია; საბიუჯეტო ფონდების არაინსტიტუციონალურობა; სახელმწიფო ვალის (საგარეო და საშინაო) სიმძიმე; საბიუჯეტო ხარჯების გაუმჭვირვალობა. გამომდინარე ზემოაღნიშნულიდან, საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა რამოდენიმე მნიშვნელოვანი გამოწვევის წინაშე დგას. ერთის მხრივ, ბოლო წლების ბიუჯეტების დეფიციტი და მაღალი საგარეო ვალი, ხოლო მეორეს მხრივ ქვეყანაში არსებული დაბალი საინვესტიციო აქტიობა, მოუწესრიგებელი ბიზნესგარემო, საწარმოო სექტორის დაბალი დონე და სუსტი ექსპორტი ვერ უზრუნველყოფს ქვეყნის ფინანსური სექტორის სტაბილურობას.
2011 წლის სახელმწიფი ბიუჯეტი საქართველოს 2011 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტი საქართველოს პარლამენტმა 2010 წლის 17 დეკემბერს მიიღო6. სახელმწიფო ბიუჯეტის განხილვას საკმაოდ ცხარე დებატები უძღოდა წინ, მ.შ. განხილვებში აქტიურად
იყო
ჩართული
საზოგადოებრივი
სექტორი.
მიუხედავად
მრავალი
შენიშვნისა
და
წინადადებისა, წარმოდგენილი ბიუჯეტის პროექტი ფაქტიურად უცვლელი ფორმით იქნა დამტკიცებული. 2011
წლის
ბიუჯეტმა
გაიმეორა
ყველა
ის
ხარვეზი,
რაც
წინა
წლის
ბიუჯეტებისთვის
იყო
დამახასიათებელი. საქართველოს 2011 წლის ნაერთი ბიუჯეტის გადასახადების საპროგნოზო მაჩვენებლების გაანგარიშებისას მხედველობაში იქნა მიღებული 2011 წლისთვის ეკონომიკური განვითარების საპროგნოზო მაჩვენებლები, კერძოდ ეკონომიკური ზრდა (4.5%), ფასები (მშპ-ს დეფლატორის ცვლილება 7.0%), საგადასახადო პოლიტიკა, ადმინისტრირების დონის გაუმჯობესება და სხვა ფაქტორები7. ეკონომიკური ზრდის რისკი დაბალანსებულია და დამოკიდებულია უცხოური კაპიტალის ნაკადებზე, განსაკუთრებით უცხოურ პირდაპირ ინვესტიციებზე8. 2011 წელს, 2010 წლის გეგმასთან შედარებით ბიუჯეტის შემოსავლები იზრდება 592,3 მლნ ლარით (11%). ზრდა ძირითადად განპირობებულია გადასახადების გეგმის ზრდით, რომელსაც საფუძვლად უდევს ახალი საგადასახადო კოდექსით ზოგიერთი გადასახადის განაკვეთის ზრდა, დაბეგვრის არეალის გაფართოება, გამკაცრებული საგადასახადო ადმინიტრირება და ინფლაციის მაჩვენებელი, რომელიც განსაკუთრებით
6
საქართველოს პარლამენტის 2010 წლის 17 დეკემბრის №4107–რს კანონი „საქართველოს 2011 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“. 7 საქართველოს 2011 წლის სახელმწფო ბიუჯეტის თანდართული განმარტებითი ბარათი, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო. 8
Georgia: Seventh and Eighth Reviews Under the Stand-By Arrangement, and Requests for Waivers of Nonobservance of Performance Criteria and Rephasing of Purchases, IMF Country Report No. 11/31, January, 2011, გვ. 5. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
3
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
არაპირდაპირი გადასახადების სახით მისაღები გეგმის ზრდას უწყობს ხელს9. ხარჯების ზრდა შედარებით მოკრძალებულია და 138,6 მლნ ლარს შეადგენს (2,47%). ხარჯვით ნაწილში ძირითადად იზრდება საჯარო სექტორში შრომის ანაზღაურების მოცულობა 66,4 მლნ ლარით (იხ. ცხრილი 1), რაც განპირობებულია როგორც დამატებით ადამიანების დასაქმებით (215 ერთეული), ასევე საშუალო შრომის ანაზღაურების ზრდით. ცხრილი 1. საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის ძირითადი მაჩვენებლები დასახელება შემოსავლები
2009 წლის ფაქტი
2010 წლის გეგმა
2011 წლის გეგმა
4,916,960.0
5,363,552.7
5,955,814.9
გადასახადები
4,161,738.6
4,552,000.0
5,300,000.0
გრანტები
387,677.6
464,552.7
355,814.9
სხვა შემოსავლები
367,543.9
347,000.0
300,000.0
5,367,210.1
5,607,501.8
5,746,108.0
შრომის ანაზღაურება
941,632.6
1,014,825.7
1,081,212.8
საქონელი და მომსახურება
879,897.3
847,866.5
791,396.7
პროცენტი
167,177.4
204,115.0
314,295.3
სუბსიდიები
447,327.9
208,012.2
218,583.8
გრანტები
861,218.7
1,130,643.9
1,014,121.5
სოციალური უზრუნველყოფა
1,419,901.8
1,496,431.9
1,490,487.0
სხვა ხარჯები
650,054.4
705,606.6
836,010.9
საოპერაციო სალდო
-450,250.2
-243,949.1
209,706.9
არაფინანსური აქტივების ცვლილება
746,716.1
815,494.8
715,482.4
მთლიანი სალდო
-1,196,966.2
-1,059,443.9
-505,775.5
ფინანსური აქტივების ცვლილება
-499,557.4
279,853.0
104,483.9
ვალდებულებების ცვლილება
697,408.8
1,339,296.9
610,259.4
ბალანსი
0.0
0.0
0.0
ხარჯები
წყარო: საქართველოს პარლამენტის 2010 წლის 17 დეკემბრის №4107–რს კანონი „საქართველოს 2011 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“.
შესაბამისად, ბიუჯეტის საოპერაციო სალდო (სხვაობა შემოსავლებსა და ხარჯებს შორის) დადებითია და 209,7 მლნ ლარს შეადგენს. თუ მას დავაკორექტირებთ არაფინანსური აქტივების ცვლილებით, მივიღებთ საქართველოს 2011 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მთლიანი სალდოს, რომელიც -505,8 მლნ ლარის ტოლია, რაც 2010 წლის შესაბამის მაჩვენებელზე ნაკლებია 52.3%-ით10.
9
Bhatia H.L., Public Finance, 26th edition, Delhi, 2010., გვ. 50-51.
10
საქართველოს 2011 წლის სახელმწფო ბიუჯეტის თანდართული განმარტებითი ბარათი, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
4
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
დავით ნარმანია
როგორც ზემოთ აღინიშნა, 2011 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯები შეადგენს 5 734.1 მლნ ლარს, რომლის განაწილება მსხვილი მუხლების მიხედვით შემდეგნაირია:
შრომის ანაზღაურება - 1 089.4 მლნ ლარი (მთლიანი ხარჯების 19%); საქონელი და მომსახურება - 793.8 მლნ ლარი (მთლიანი ხარჯების 13,7%); პროცენტი - 314.3 მლნ ლარი (მთლიანი ხარჯების 5,5%); სუბსიდიები - 218.6 მლნ ლარი (მთლიანი ხარჯების 3.8%); გრანტები - 996.1 მლნ ლარი (მთლიანი ხარჯების 17,4%); სოციალური უზრუნველყოფა - 1 489.7 მლნ ლარი (მთლიანი ხარჯების 26%); სხვა ხარჯები - 832.2 მლნ ლარი (მთლიანი ხარჯების 14,6%).
გამოდის, რომ სოციალური უზრუნველყოფის შემდეგ სახელმწიფო ბიუჯეტის ყველაზე დიდი ნაწილი (თითქმის ერთი მეხუთედი) საჯარო სექტორში შრომის ანაზღაურებაზე იხარჯება. სარაკვირველია, საჯარო სექტორში დასაქმებულებს მაღალი შრომის ანაზღაურება უნდა ჰქონდეთ (რაც პირდაპირ კავშირშია კორუფციასთან), მაგრამ საჯარო ფინანსების სისტემაში არსებული პრობლემების დროს ე.წ. „ქამრების მოჭერის“ პოლიტიკის (Belt-tightening policy) უგულებელყოფა და საჯარო სექტორში შრომის ანაზღაურების ზრდა მიზანშეუწონელია11. ძალზე საინტერესოა 2011 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯების ფუნქციონალური კლასიფიკაცია (იხ. დიაგრამა 1), რომლის მიხედვითაც ხარჯების დიდი ნაწილი ისეთ აქტიობებზე იხარჯება, რომელიც ეკონომიკურ აქტიობას არ უწყობს ხელს (თავდაცვა, საზოგადოებრივი წესრიგი და უსაფრთხოება, სოციალური დაცვა, ჯანდაცვა, დასვენება, კულტურა, რელიგია, ასევე საერთო დანიშნულების სახელმწიფო მომსახურების დიდი ნაწილი).
დიაგრამა 1. 2011 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის ფუნქციონალური კლასიფიკაცია
წყარო: საქართველოს 2011 წლის სახელმწფო ბიუჯეტის თანდართული განმარტებითი ბარათი, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო, www.mof.ge
11
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010., გვ. 39-40. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
5
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
ფისკალური დეცენტრალიზაციის პრობლემატიკა თანამედროვე მსოფლიოში არ არსებობს ფისკალური დეცენტრალიზაციის ერთი უნივერსალური განმარტება, რის გამოც არსებობს განსხვავებული და ურთიერთსაპირისპირო მოსაზრებები12. მეცნიერეკონომისტთა უმეტესობა ემხრობა იმ განსაზღვრებას, რომ ფისკალური დეცენტრალიზაცია თავის თავში გულისხმობს ცენტრალური ხელისუფლების მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის საჯარო ფინანსების იმ მოცულობით გადაცემას, რაც საჭიროა მათი უფლებამოსილებების ეფექტურად განხორციელებისათვის.
ეს კი ნიშნავს იმას, რომ ადგილობრივ თვითმმართველობებს
გააჩნიათ
საჯარო მომსახურების მიწოდების სრული დამოუკიდებლობა და გააჩნიათ მათ განსახორციელებლად საჭირო
საკმარისი
ცენტრალური
ფინანსური
თუ
სხვა
რესურსები.
დონის
ასეთ
შემთხვევაში
ხელისუფლებისგან
და
ისინი
დამოუკიდებლები
მხოლოდ
ფინანსურად
არიან ღარიბი
თვითმმართველობები იღებენ გათანაბრებით ტრანსფერს ცენტრიდან. გათანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშებაში სუბიექტური მიდგომა გამორიცხული უნდა იყოს, ხოლო ხარჯვაში კი ადგილობრივი თვითმმართველობები დამოუკიდებლები უნდა იყვნენ. თუ ქვეყანაში ამ კომპონენტთაგან რომელიმე დარღვეულია,
მაშინ
ფისკალური
დეცენტრალიზაცია
შეზღუდულია
და
ადგილობრივი
თვითმმართველობა ვერ ფუნქციონირებს ეფექტიანად, რაც საბოლოო ჯამში საზოგადოებისთვის მიწოდებულ სერვისებზე აისახება ნეგატიურად13. 2007 წელს ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტების წილი (ქ. თბილისის ჩათვლით) ნაერთ ბიუჯეტში 24,1%-ს შეადგენდა, 2008 წელს – 18,9%-ს, 2009 წელს კი - 18,2%-ს. 2011 წელს, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, ყველა ადგილობრივი თვითმმართველობის ჯამური ბიუჯეტები შეადგენს ნაერთი ბიუჯეტის 18,8%-ს, ხოლო თბილისის გამოკლებით ეს მაჩვენებელი მხოლოდ 12%-მდეა (იხ. დიაგრამა 2). ბოლო წლებში
მცირდება
ასევე
ადგილობრივი
თვითმმართველობების
ბიუჯეტების
წილი
მშპ-სთან
მიმართებაშიც. თუ 2007 წელს ეს მაჩვენებელი 7,0%-ს შეადგენდა, 2008 და 2009 წლებში მან 5,8% შეადგინა, ხოლო 2010 წელს - 5,3% (იხ. დიაგრამა 3). ადგილობრივი თვითმმართველობის ფისკალური დამოუკიდებლობის პრობლემათა შორის არის ასევე თვითმმართველი
ერთეულის
ბიუჯეტის
საკუთარი
გაუმიჯნაობა.
ადგილობრივი
თვითმმართველი
განეკუთვნება
ადგილობრივი
გადასახადები
და
და
არასაკუთარი
ერთეულის
ბიუჯეტის
მოსაკრებლები,
შემოსულობების საკუთარ
გათანაბრებითი
მკაფიო
შემოსულობებს ტრანსფერი
და
საქართველოს კანონმდებლობით ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის განკუთვნილი სხვა შემოსულობები. არასაკუთარ შემოსულობებს განეკუთვნება სპეციალური და მიზნობრივი ტრანსფერები და საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი სხვა შემოსულობები. ვინაიდან ორივე სახის შემოსულობები სხვა სახის შემოსულობებს ცნობს, პრაქტიკაში ძალზედ ძნელია იმის გარკვევა, საბიუჯეტო შემოსულობა საკუთარი იქნება თუ არასაკუთარი (მაგ. საკუთარი შემოსულობაა თუ არასაკუთარი გარემოს დაცვის მოსაკრებლები ან კიდევ დროებით სარგებლობაში არსებული სახელმწიფო ქონების პროვატიზაციიდან მიღებული სახსრები). ერთი შეხედვით უმნიშვნელო საკითხია, თუმცა სიღრმისეულად ასე სრულაც არ
12 ფისკალური დეცენტრალიზაციის რეფორმა საქართველოში, საქართველოს სტრატეგიული კვლევებისა და
განვითარების ცენტრი, ბიულეტენი No109, 2008 წ. ივნისი, გვ. 5. 13 ფისკალური დეცენტრალიზაცია საქართველოში, ანალიტიკური კვლევა, კავკასიის ეკონომიკური და სოციალური კვლევითი ინსტიტუტი, GTZ, 2009 წ., გვ. 5-6. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
6
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
არის: საკუთარი შემოსულობების განკარგვაში ადგილობრივი თვითმმართველობები დამოუკიდებლები არიან,
ხოლო
არასაკუთარი
შემოსულობების
განკარგვა
მათ
ცენტრალურ
ხელისუფლებასთან
14
შეუთანხმებლად არ შეუძლიათ . დიაგრამა 2. სხვადასხვა დონის ბიუჯეტის შემოსავლები
დიაგრამა 3. თვითმმართველობების ბიუჯეტების შეფარდება მშპ-სთან და ნაერთ ბიუჯეტთან
წყარო: საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო, www.mof.ge; სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, www.geostat.ge
გამომდინარე
იქიდან,
რომ
ბოლო
წლებში
მუდმივად
მიმდინარეობს
ადგილობრივი
თვითმმართველობების ფინანსური შესუსტება, იზრდება დამოკიდებულების ხარისხი ცენტრალური ხელისუფლებისადმი და უფლებამოსილებები ამ ორი დონის ხელისუფლებას შორის მკაფიოდ არ არის გამიჯნული, ფისკალური დეცენტრალიზაცია საქართველოში პრაქტიკულად ძალიან დაბალ დონეზეა. შედეგად, დაბალია ადგილობრივი ეკონომიკური განვითარება და ხდება მოსახლეობის მასობრივი მიგრაცია სოფლებიდან ქალაქში.
საბიუჯეტო ფონდების ბუნდოვანება საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან სახსრები გამოიყოფა სახელმწიფო
ბიუჯეტით
გაუთვალისწინებელი
გადასახდელების
დასაფინანსებლად.
სახელმწიფო
ბიუჯეტის სარეზერვო ფონდების ხარჯების მიმართულებებს განსაზღვრავენ შესაბამისად საქართველოს პრეზიდენტი და საქართველოს მთავრობა (საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 28, პუნქტი 2). გამომდინარე განმარტებიდან, აღნიშნული ფონდების დანიშნულება გაურკვეველია, ვინაიდან ბიუჯეტში ყველა მხარჯავ დაწესებულებას აქვს სხვადასხვა და ზოგ შემთხვევაში გაუთვალისწინებელი ხარჯები, რაც შეუძლიათ ხარჯონ დანიშნულებისამებრ.
14
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010., გვ. 58. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
7
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
დავით ნარმანია
ამასთან, სახელმწიფო ბიუჯეტში იქმნება საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი, რომლის განკარგვა ხორციელდება საქართველოს მთავრობის მიერ მიღებული გადაწყვეტილების შესაბამისად (საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 29, პუნქტი 1). გამომდინარე ამ განმარტებიდან და ფონდის სახელმწოდებიდან, ამ ფონდის მხოლოდ ზოგადი დანიშნულებაა ცნობილი (საქართველოს რეგიონებში პროექტების განხორციელება), ხოლო კონკრეტული დანიშნულება გაურკვეველია. საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან სახსრები გამოიყოფა ისეთ ღონისძიებებზე, რაც სხვადასხვა საჯარო დაწესებულებების კომპეტენციაა. ხშირია ისეთი ხარჯები, როგორიცაა გართობაზე, მიღებებზე, დაჯილდოებებზე და ა.შ. დახარჯული თანხები. 2011 წელს, 2010 წელთან შედარებით თითოეული ფონდის მოცულობა გაორმაგდა და შეადგენს 50 მლნ ლარს. რეგიონალური განვითარების ფონდიდან ხორციელდება რეგიონალური განვითარების პროგრამები, რაც რიგ შემთხვევებში თვითმმართველობებთან დუბლირებაში მოდის ან ისინი ,,თამაშგარე მდგომარეობაში” არიან. 2011 წელს, დაგეგმილია თვითმმართველობებიდან 40 მლნ ლარის ამოღება, რათა შემდგომ ამ ფონდიდან დაფინანსდეს რეგიონალური პროექტები, რაც ხშირ შემთხვევაში თვითმმართველობის უფლებამოსილებას არ განეკუთვნება (წყლის სისტემების რეაბილიტაცია, რეგიონალური გზები, ხიდები და ა.შ.).
სახელმწიფო ვალის სიმძიმე და ვალის მართვა სახელმწიფო ვალი საგარეო და საშინაო ვალის ერობლიობაა. იგი წარმოადგენს დროის გარკვეული პერიოდისათვის სახელმწიფო სექტორის მიერ გამოყენებულ, მაგრამ დაუფარავ სავალო ვალდებულებათა ჯამს15. ქვეყნის ეკონომიკის ზრდის ადექვატურად, 2005-2006 წლებში შეიმჩნეოდა საქართველოს საგარეო ვალის კლების ტენდენცია, რაც ერთი მხრივ, საბიუჯეტო შემოსავლების ზრდით და, მეორე მხრივ, სავალუტო კურსის ცვლილებით იყო გამოწვეული16. ამასთან, ამ წლებში პრაქტიკულად არ ხდებოდა სახელმწიფო შიდა ვალის აღება. საგარეო ვალის მოცულობა ბოლო 3 წლის მანძილზე მკვეთრად გაიზარდა, რაც 2008 წლის აგვისტოში განვითარებული ტრაგიკული მოვლენების შედეგია. თუმცა, საგარეო ვალის ზრდა 2007 წელსაც ფიქსირდება. ამასთან, 2008 წლის აპრილში (როცა ბიუჯეტს დადებითი საოპერაციო სალდო გააჩნდა, აგვისტოს მოვლენები იყო მომხდარი და არც მსოფლიო ეკონომიკური კრიზისის გავლენა შეინიშნებოდა) საქართველოს ხელისუფლებამ 500 მლნ დოლარის ევროობლიგაციები გამოუშვა, რამაც საგარეო ვალის მოცულობა გაზრდა17 და საგარეო სავალო მდგომარეობა კიდევ უფრო დაამძიმა. მსოფლიო ბანკის მხრიდან არსებობს მიდგომა, რომ ზღვარი, რომლის ზემოთ საგარეო ვალის მოცულობის ზრდაც უკვე ეკონომიკურ ზრდას აფერხებს, დაახლოებით მთლიანი შიდა პროდუქტის 50%-ია. ასეთი მიდგომის მიხედვით, ექსპორტთან მიმართებაში ანალოგიური ზღვარი 100-105%-ზე გადის. თუ გავაანალიზებთ საქართველოს საგარეო ვალის მაჩვენებლებს ამ კუთხით (იხ. ცხრილი 2), ვნახავთ რომ 2011
15
ჯიბუტი ა., კაკულია რ., ბახტაძე ლ., საჯარო ფინანსები, თბ. 2009., გვ. 383. საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010., გვ. 50. 17 ვ. პაპავა., ომის შემდგომი საქართველოს ეკონომიკა: ახალი გამოწვევები და ძველი შეცდომები, საქართველო-2009, ომისშემდგომი გამოწვევები და პერსპექტივები, დამოუკიდებელ ექსპერთა კლუბი, თბ. 2010., გვ. 51-52. 16
© დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
8
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
წლის ბოლოსათვის საგარეო ვალის თანაფარდობა როგორც მშპ-სთან (42,7%), ასევე ექსპორტთან მიმართებაში (106,1%) კრიტიკულ ზღვარზეა.
ცხრილი 2. საქართველოს სახელმწიფო ვალის თანაფარდობა ზოგიერთ ეკონომიკურ მაჩვენებელთან
სახელმწიფო ვალის თანაფარდობა მშპ-სთან, % საგარეო ვალის თანაფარდობა მშპსთან, % საგარეო ვალის თანაფარდობა ექსპორტთან, % საგარეო ვალის თანაფარდობა ბიუჯეტის შემოსავლებთან, %
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
ფაქტ.
ფაქტ.
ფაქტ.
პროგნ.
პროგნ.
პროგნ.
პროგნ.
25.5
31.2
41.2
46.9
47.1
45.0
42.0
16.8
23.5
31.8
37.8
42.7
36.8
34.2
56.4
73.5
106.6
109.3
106.1
93.5
79.9
57.3
76.6
108.3
134.5
139.1
137.5
135.1
7.6
9.4
9.1
8.4
8.2
7.8
87.3
101.6
140.4
166.8
169.3
168.0
165.9
3.4
2.1
4.7
5.0
5.3
4.0
19.8
შიდა ვალის თანაფარდობა მშპ-სთან, % 8.8 სახელმწიფო ვალის თანაფარდობა ბიუჯეტის შემოსავლებთან, % საგარეო ვალის მომსახურება ბიუჯეტის შემოსავლებთან, %
წყარო: საქართველოს 2011 წლის სახელმწფო ბიუჯეტი, www.mof.ge
ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე (დიაგრამა 4) ვიზუალურად მოცემულია საგარეო ვალის სიმძიმე 2007-2013 წლებში. დიაგრამა 4. საგარეო ვალის სიმძიმე
წყარო: საქართველოს 2011 წლის სახელმწფო ბიუჯეტი, www.mof.ge
© დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
9
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
ერთი შეხედვით, 2011 წლიდან საგარეო ვალის სიმძიმე მცირდება, თუმცა ეს გამოწვეულია იმით, რომ დიაგრამის აგებისას შეყვანილია მხოლოდ მომდევნო წლების მშპ-ს მაჩვენებლები, ხოლო საგარეო ვალის მაჩვენებლები არ არის შეყვანილი (ვინაიდან არ არის ცნობილი მომდევნო წლებში ასაღები ვალის მოცულობა) და ეს ხელოვნურად ამცირებს ვალის სიმძიმეს. ტრადიციული ფილოსოფიის მიხედვით, ვალის მართვა (Debt Management) გულისხმობდა სესხის აღებას შესაძლო მინიმალური საპროცენტო განაკვეთით და გადახდას შესაძლებლად გვიან პერიოდში. თანამედროვე
ზრუნვაზე
ორიენტირებული
სახელმწიფოები
(Welfare
States)
მათი
სოციალურ-
ეკონომიკური მიზნებიდან გამომდინარე, ცდილობენ ვალი აიღონ შესაძლო მინიმალური საპროცენტო განაკვეთით
და
მოახმარონ
ეკონომიკურ
სტაბილიზაციას,
ზრდას,
დასაქმებას
და
საყოველთაო
18
კეთილდღეობას . საქართველოს შემთხვევაში, ადგილი აქვს ვალის აღების მცდელობას შესაძლოდ დაბალი საპროცენტო განაკვეთებით, გადახდას შესაძლოდ გვიან (მაგ. პარიზის კლუბის ფარგლებში 2005 წელს 5წლიანი რესტრუქტურიზაციაც კი განხორციელდა) და ხარჯვას მთელ რიგ შემთხვევებში მიმდინარე ვალდებულებების გასასტუმრებლად და არა გრძელვადიანი ეკონომიკური ეფექტის მისაღებად. აქვე დავძენთ, რომ საქართველოს საგარეო ვალის გასტუმრების თვალსაზრისით ყველაზე მძიმეა 2013 წელი, როდესაც დგება 2008 წელს 5 წლის ვადით გამოშვებული ევროობლიგაციების გასტუმრების ვადა. ამასთან, ამავე წელს საქართველოს სხვადასხვა ქვეყნების და საერთაშორისო ორგანიზაციების ვალდებულებების გასტუმრებაც უწევს. გასასტუმრებელი ვალდებულება ჯამში დაახლოებით 800 მლნ აშშ დოლარამდეა, რისი საშუალებაც ქვეყანას ერთიანად არ ექნება, ამდენად საჭირო გახდება მისი რეფინანსირება (დაფარვა სხვა ფასიანი ქაღალდების გამოშვებით მიღებული სახსრებით)19. დიაგრამა 2. საგარეო ვალის მომსახურება (მლნ აშშ დოლარი)
წყარო: საქართველოს 2011 წლის სახელმწფო ბიუჯეტი, www.mof.ge 18
Bhatia H.L., Public Finance, 26th edition, Delhi, 2010., გვ. 216-217.
19
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010., გვ. 52. © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
10
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
საქართველოს პრემიერ-მინიტრის მიერ 2010 წლის შემოდგომაზე ჩინეთში გამართულ ბიზნეს-ფორუმზე, ასევე 2011 წლის მარტში საპარლამენტო გამოსვლისას გაცხადებული ევროობლიგაციების სამომავლო ემისია 2011 წლის სახელმწფო ბიუჯეტში ჯერ-ჯერობით არ არის ასახული. ბუნებრივია, ასეთ შემთხვევაში ქვეყნის საგარეო ვალდებულებები კიდევ უფრო მეტად გაიზრდება.
ახალი საგადასახადო კოდექსი და სახელმწიფი ბიუჯეტი საქართველოს პარლამენტმა 2010 წლის 17 სექტემბერს ახალი საგადასახადო კოდექსი მიიღო, რომელიც 2011 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდა. პარადოქსია ის, რომ კოდექსის აღრულებისათვის საჭირო ინსტრუქციები ფინანსთა მინისტმა 2010 წლის 31 დეკემბერს მიიღო და ძალაში 2011 წლის 1 იანვრიდან (მომდევნო დღიდან) შევიდა. ახალი საგადასახადო კოდექსის მიღებით ხელისუფლებამ საგადასახადო ტვირთი ძირითადად ფიზიკურ პირებზე გაზარდა: საშემოსავლო გადასახადის განაკვეთი გრანტიდან და საჯარო ქირიდან მიღებულ შემოსავლებზე გაზარდა 12%-დან 20%-მდე, პარალელურად აღარ შემაცირა მთლიანი საგადასახადო განაკვეთი 20%-დან 18%-მდე; ზოგიერთი კატეგორიის აქციზურ პროდუქციაზე გაზარდა განაკვეთი, რაც ბაზარზე ამ საქონლის სარეალიზაციო ღირებულებას ზრდის და ტვირთი ძირითადად ფიზიკურ პირებზე გადადის. შედეგად, 2011 წელს საშემოსავლო გადასახადის გეგმა 2010 წელთან შედარებით გაზარდა 21,9%-ით, მაშინ როცა ეკონომიკური ზრდა 4,5%-ია ნავარაუდევი. როგორც ჩანს,
ხელისუფლება
ფიზიკური
პირების
და
ინდივიდუალური
მეწარმეების
გამკაცრებული
ადმინისტრირების გზით აპირებს ამ სახის შემოსავლების ბიუჯეტში მობილიზებას. ეფექტურ საგადასახადო სისტემას რამოდენიმე წინაპირობა გააჩნია, რომელთაგან სოციალურ-შრომით ურთიერთოებში მნიშვნელოვანია ის, რომ გადამხდელთა მზადყოფნა შრომისათვის (დაქირავებისათვის) არ უნდა შეიზღუდოს20. ამასთან, საშემოსავლო გადასახადი ანალოგიური განაკვეთის მქონე კაპიტალისა და შრომითი
რესურსის
გადასახადის
ეკვივალენტურია.
ვინაიდან
წარმოების
ფაქტორთა
მიწოდება
ფიქსირებულია, ამ გადასახადის გადანაწილება შეუძლებელია. იგი ინდივიდების თავდაპირველ შემოსავალზე
წესდება
და
მთელ
ამის
გრაფიკული
წარმოდგენისათვის (იხ. გრაფიკი 1) შეგვიძლია გავაკეთოთ რამოდენიმე დაშვება. ვთქვათ,
DL შრომით
რესურსზე მოთხოვნა, ხოლო
საგადასახადო
ტვირთს
ისინი
ატარებენ.
S L _ შრომითი რესურსის მიწოდებაა. დავუშვათ, რომ S L სრულად
არაელასტიურია. დაბეგვრამდე ხელფასი მიმდინარე მოთხოვნის მრუდს
w0 -ს უდრიდა. შრომითი რესურსის ღირებულებაზე გადასახადი
DL - მდე გადასწევს. როგორც ყოველთვის, DL -სა და DL - ს შორის
მანძილი არის სხვაობა გადახდილ და მიმწოდებლის მიერ მიღებულ თანხას შორის. გადასახადის დაწესების შემდეგ მომუშავის მიერ მიღებული ხელფასი მიერ გადახდილი ხელფასი, w g , კვლავ
wn - მდე მცირდება. მეორე მხრივ, დამქირავებლის
w0 წერტილში რჩება. მიუხედავად იმისა, რომ გადასახადის
განაწილება სამართლებრივადაა დარეგულირებული, ცხადი ხდება, რომ მომუშავის მიერ მიღებული
20
გველესიანი რ., გოგორიშვილი ი., ეკონომიკური პოლიტიკა, წიგნი I, თბ. 2008., გვ. 149.
© დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
11
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
ხელფასი გადასახადის ტოლი თანხით მცირდება, შესაბამისად მთელი საგადასახადო ტვირთი მას აკისრია21. გრაფიკი 1. ხელფასზე გადასახადის ზემოქმედება შრომის არაელასტიური მიწოდების შემთხვევაში
საათობრივი სახელფასო განაკვეთი
w g = w0
wn
DL
DL
L0= L1 საათების რაოდენობა წლიურად ამდენად, ხელისუფლების მიერ განხორციელებული ცვლილებით, სახელმწიფო ბიუჯეტში დამატებითი შემოსავლების მისაღებად დაქირავებით მომუშავე ფიზიკურ პირებზე და სხვა ტიპის შემოსავლის მიმღებ პირებზე საგადასახადო ტვირთი გაიზარდა.
ბიუჯეტის გამჭვირვალობა და პროგრამული ბიუჯეტირება ბიუჯეტის მარგი ქმედების შეფასების (მ.შ. გამჭვირვალობის) ერთ-ერთ ყველაზე ცნობილ და ფართოდ აპრობირებულ სტანდარტს წარმოადგენს მსოფლიო ბანკისა და ევროკომისიის მიერ ერთობლივად შემუშავებული PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) - საჯარო ფინანსების მარგი ქმედების ანალიზის
ჩარჩო
სახელმძღვანელო22.
აღნიშნული
სახელმძღვანელოს
ინდიკატორების
მიხედვით,
საქართველოს ძირითადი ფისკალური ინფორმაციის საჯარო ხელმისაწვდომობაში B მაჩვენებელი გააჩნია (ბოლო შეფასება, 2008), რაც იმას ნიშნავს, რომ რიგი ფისკალური დოკუმენტაციისა არ არის საჯაროდ ხელმისაწვდომი. მთავრობა მხოლოდ 4-დან 6-მდე კატეგორიის ინფორმაციის მიმცველ დოკუმენტს ხდის საჯაროს23.
21
როუზენი ჰ.ს., საჯარო ფინანსები, ქართული გამოცემა (რედ. ნ. ხადური), საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტი - GIPA, ტ. II, თბ. 2006., გვ. 317-318. 22 საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010., გვ. 61-62. 23
Georgia: Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), Joint World Bank-European Commission Public Financial Management Assessment, November 2008, Report No. 42886-GE, გვ. 46. მეტი ინფორმაცია PEFA-ს © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
12
დავით ნარმანია
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
მთავრობის ფისკალურ აქტიობებზე ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა მოქალაქეებს არა მხოლოდ პოლიტიკურ და ეკონომიკურ გადაწყვეტილებებზე აძლევს საუკეთესო განმარტებას, არამედ მათ შესაძლებლობას აძლევს მონაწილეობა მიიღონ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. მთავრობის აქტიობებზე მაჩვენებლები ექვემდებარება სამოქალაქო კონტროლს, რომელსაც გააჩნია მნიშვნელოვანი ეფექტი მოქალაქეების წინაშე მთავრობის ანგარიშვალდებულებაზე. ინფორმაციის ხელმისაწვრომობა მეტად მნიშვნელოვანია კორუფციაზე ზეწოლისა და საჯარო სერვისების მიწოდების გაუმჯობესებისათვის. აღნიშნული თვალსაზრისით საბიუჯეტო გამჭვირვალობის საკითხებზე ყოველწლიურად ქვეყნდება სპეციალური ინდექსი (Budget transparency index), რომლითაც შესაძლებელი ხდება საბიუჯეტო პროცესის გამჭვირვალობის საერთაშორისო შედარებები24. ამ ინდექსში საქართველოს 2010 წელს 55-ე ადგილი უჭირავს (საშუალო მაჩვენებელი) და მდებარეობს უგანდის, ფილიპინების, განას და სერბიის გვერდით, თუმცა მდგომარეობა წინა წლებთან დაკავშირებით გაუმჯობესებული აქვს25. საქართველოს მაჩვენებლის გაუმჯობესება უმეტესად მთავრობის მიერ მიღებული საბიუჯეტო კოდექსის ხარჯზე მოხდა. ქულის ზრდის მიუხედავად, კვლევის მიხედვით, მთავრობა საზოგადოებას საბიუჯეტო დოკუმენტაციით ინფორმაციის მცირე ნაწილს აწვდის. შესაბამისად, საქართველოს მოქალაქეებისათვის ძნელი არის დააყენონ მთავრობის ანგარიშველდებულების საკითხი საზოგადოების თანხების განკარგვის შესახებ26. უნდა აღინიშნოს, რომ ბიუჯეტის გამჭვირვალობის თვალსაზრისით პროგრესულია საბიუჯეტო კოდექსის მე-9
მუხლში
არსებული
პროგრამული
ბიუჯეტის
შემოღების
და
დამკვიდრების
მცდელობა
საქართველოში. მიუხედავად არასამთავრობო სექტორის არაერთი მცდელობისა, სახელმწიფო და ავტონომიური რესპუბლიკის ბიუჯეტების დონეზე პროგრამული ბიუჯეტის შედგენა აქამდე ვერ მოხერხდა. ცალკეულ ადგილობრივ თვითმმართველობებში ასეთი ბიუჯეტები დგებოდა და გარკვეული პრაქტიკაც დამკვიდრდა. აქამდე მუდმივ პრობლემას წარმოადგენდა ის, რომ ბიუჯეტები დგებოდა ცალკე, ხოლო მიზნობრივი პროგრამები ცალკე და დარღვეული იყო მათი ერთიანობის პრინციპი. პრგრამული ბიუჯეტების მომზადება ყველა დონეზე სავალდებულო ხდება 2012 წლიდან. მნიშვნელოვანია, რომ პროგრამული
ბიუჯეტები
არ
იყოს
ფორმალური
და
რეალურად
გათვლილი
იყოს
როგორც
გამჭვირვალობის, ასევე ანგარიშვალკდებულების მდგომარეობის გაუმჯობესებისათვის.
მიხედვით საქართველოს შეფასებაზე შეგიძიათ იხილოთ აღნიშნულ დოკუმენტში ან ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრის მიერ ჩატარებული საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგის მასალებში, გვ. 61-66. 24 A sitizens giude to the budget, ed. Ott K., second edition, Zagreb, 2009., გვ. 16-17. 25 მეტი ინფორმაციისთვის იხ. www.internationalbudget.org 26 საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო (Internationalbudget-ის ოფიციალური წარმომადგენელი საქართველოში), www.transparency.ge © დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
13
საბიუჯეტო პოლიტიკა საქართველოში: პრობლემები და ტენდენციები
დავით ნარმანია
გამოყენებული ლიტერატურა და წყაროები: 1.
გველესიანი რ., გოგორიშვილი ი., ეკონომიკური პოლიტიკა, წიგნი I, თბ. 2008.
2.
ნარმანია დ., საქართველოს სახელმწიფო ვალის მოცულობა და განვითარება, ჟურნალი `ეკონომიკა~ #11-12. თბ. 2006 წ.
3.
ნარმანია დ., საქართველოს საჯარო ფინანსების მდგომარეობა და ტენდენციები, ჟურნალი „ლიბერალი“, 25 მარტი, 2010.
4.
ნარმანია დ., ზარნაძე ნ., საზოგადოებრივი ადმინისტრირების საფუძვლები და საზოგადოებრივი ადმინისტრირება საქართველოში, თბ. 2009.
5.
პაპავა ვ., ომის შემდგომი საქართველოს ეკონომიკა: ახალი გამოწვევები და ძველი შეცდომები, საქართველო-2009, ომისშემდგომი გამოწვევები და პერსპექტივები, დამოუკიდებელ ექსპერთა კლუბი, თბ. 2010.
6. როუზენი ჰ.ს., საჯარო ფინანსები, ქართული გამოცემა (რედ. ნ. ხადური), საქართველოს 7.
საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტი - GIPA, ტ. II, თბ. 2006. ჯიბუტი ა., კაკულია რ., ბახტაძე ლ., საჯარო ფინანსები, თბ. 2009.
8.
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის მონიტორინგი, ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, ავტ. ნარმანია დ., მურღულია შ., ხადური ნ., მურღულია თ., თბ. 2010.
9.
საქართველოს მთავრობა, ძირითადი მონაცემები და მიმართულებები 2011-2014 წლებისათვის (გადამუშავებული ვარიანტი), თბ. 2010.
10. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, საქართველოს პარლამენტი, #2440-IIს, 18 დეკემბერი, 2009. 11. საქართველოს საგადასახადო კოდექსი, საქართველოს პარლამენტი, #3591-IIს, 17 სექტემბერი, 2010. 12. საქართველოს პარლამენტი, www.parliament.ge 13. საქართველოს ეროვნული ბანკი, www.nbg.gov.ge 14. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო, www.mof.gov.ge 15. საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, www.geostat.ge 16. საქართველოს სტრატეგიული კვლევებისა და განვითარების ცენტრი, www.csrdg.ge 17. ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი, www.cepr.ge 18. კავკასიის ეკონომიკური და სოციალური კვლევითი ინსტიტუტი, www.ciesr.org
19. Bhatia H.L., Public Finance, 26th edition, Delhi, 2010. 20. Narmania D. Rights of Local Jurisdictions and Tax Revenue Distribution in Georgia, Uni-Potsdam, #G-6, 2007. 21. Narmania D., Khokrishvili E., Tax Reform in Georgia: Which alternatives should be used?, Georgia in Transition, Peter Lang, Germany, 2009. 22. A sitizens giude to the budget, ed. Ott K., second edition, Zagreb, 2009. 23. Georgia: Seventh and Eighth Reviews Under the Stand-By Arrangement, and Requests for Waivers of Nonobservance of Performance Criteria and Rephasing of Purchases, IMF Country Report No. 11/31, January, 2011. 24. Georgia: Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), Joint World Bank-European Commission Public Financial Management Assessment, November 2008, Report No. 42886-GE. 25. Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), www.pefa.org 26. International Budget Partnership (IBP), www.internationalbudget.org
© დავით ნარმანია, CEPR, CIESR, 2011
14