საერთაშორისო სტანდარტების გამოყენება ევროპის საბჭოს სახელმძღვანელო ადგილობრივი არჩევნებზე სადამკვირებლო ორგანიზაციებისთვის
1
წინამდებარე ნაშრომში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნით ავტორებს და აუცილებლად არ გამოხატავს ევროპის საბჭოს ოფიციალურ პოლიტიკას. წინამდებარე პუბლიკაციის ტექსტის რეპროდუცირება შეიძლება წყაროს, კერძოდ, ევროპის საბჭოს, სახელწოდების სრული მითითებით. კომერციული მიზნებისათვის ტექსტის ნებისმიერი ნაწილის გამოყენებაზე ან ევროპის საბჭოს არაოფიციალურ ენაზე თარგმნაზე ნებართვის მიღებისათვის, გთხოვთ, დაუკავშირდეთ საჯარო ინფორმაციისა და საგამომცემლო განყოფილებას, კომუნიკაციის დირექტორატი (F-67075 სტრასბურგი ან publishing@coe.int).
ყველა მითითებული ინტერნეტ-რესურსი ხელმისაწვდომი იქნება 2013 წლის აგვისტოსა და სექტემბერში.
საარჩევნო დახმარებისა და მოსახლეობის აღწერის განყოფილება დემოკრატიული მმართველობის დირექტორატი გენერალური დირექტორატი II - დემოკრატია ევროპის საბჭო სტრასბურგი საფრანგეთი http://www.coe.int/t/dgap/eap-facility/
© ევროპის საბჭო 2013
2
საერთაშორისო სტანდარტების გამოყენება ევროპის საბჭოს სახელმძღვანელო ადგილობრივი არჩევნებზე სადამკვირებლო ორგანიზაციებისთვის
რედაქტორი: მარი-კარენ ფონ გუმპენბერგი თანაავტორები: ფაბიო ბარგაჩი, ტიმ ბეიკერი, იგორ გაონი, მარი-კარენ ფონ გუმპენბერგი, მილიცა კოვაჩევიჩი, მეთიუ მერინო, ანდრია ნადირაძე, ევა პალმენსი, ვლადიმირ პრანი
სტრასბურგი/თბილისი, 2013
3
სარჩევი
წინასიტყვაობა.............................................. Error! Bookmark not defined. შესავალი ...................................................................................................... 9 საერთაშორისო სტანდარტები ................... Error! Bookmark not defined. რომელ საერთაშორისო სტანდარტებზე ვსაუბრობთ? .. Error! Bookmark not defined. რა არის საერთაშორისო სტანდარტების ძირითადი პრინციპები? Error! Bookmark not defined.
საარჩევნო ციკლი ...................................................................................... 30 რატომ ხდება ორიენტირება მთლიან საარჩევნო ციკლზე? ...................30 როგორ არის შესაძლებელი საერთაშორისო სტანდარტების საუკეთესოდ ინტეგრაცია საარჩევნო ციკლში? ......... Error! Bookmark not defined.
სამართლებრივი ჩარჩო ................................................................................37 სტრატეგიული დაგეგმვა წინასაარჩევნო პერიოდში ..............................43 დამკვირვებელთა სწავლება ........................................................................52 ანგარიშგება .....................................................................................................61 არჩევნების შემდგომი დახმარება ...............................................................67
დანართები ................................................................................................. 75 ავტორები ........................................................................................................75 აბრევიატურები ..............................................................................................79 დამატებითი ლიტერატურა .........................................................................81 ანგარიშის შედგენის სახელმძღვანელო პრინციპები ..............................85
4
წინასიტყვაობა
სხვადასხვა ტერმინები საარჩევნო სტანდარტებისათვის ბოლო ორი ათწლეულის მანძილზე, განსაკუთრებით, ბერლინის კედლის დაცემის შემდეგ, დემოკრატიზაცია და, კერძოდ, არჩევნები, ძალიან მნიშვნელოვანი საკითხი გახდა საერთაშორისო ორგანიზაციებისათვის, მათ შორის, ევროპის საბჭოსათვის. დღეისათვის ფართო კონსენსუსი არსებობს იმის თაობაზე, რომ „ჭეშმარიტი“ არჩევნები მნიშვნელოვანია ხელისუფლებისათვის თავისი ლეგიტიმური ძალაუფლების დასამყარებლად, ხოლო მოქალაქეებისათვის ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების უზრუნველსაყოფად. არჩევნებზე დაკვირვება დემოკრატიზაციის ქვაკუთხედია, რაც მეტ მნიშვნელობას იძენს ბოლო წლების განმავლობაში. არჩევნების შესაფასებლად დამკვირვებლები იყენებენ ტერმინ „საერთაშორისო სტანდარტებს“, რომლებიც აერთიანებს მთელ რიგ საერთაშორისო და რეგიონულ პრინციპებს.
„თავისუფალი და სამართლიანი არჩევნებიდან“ არჩევნებამდე, რომელიც „აკმაყოფილებს საერთაშორისო სტანდარტებს“ თავდაპირველად, არჩევნები ფასდებოდა იმის მიხედვით, იყო თუ არა „თავისუფალი და სამართლიანი“, საქმის გარემოებებიდან გამომდინარე. აღნიშნული ტერმინოლოგია შემდგომში შეიცვალა, რადგან არჩევნებს რეალურად არ ასახავდა და შავ-თეთრ სურათს წარმოადგენდა, საარჩევნო პროცესზე დაბალანსებული შეხედულების ნაცვლად. იმის მაგივრად, რომ არჩევნები შეეფასებინათ როგორც „თავისუფალი და სამართლიანი“, დამკვირვებლები აფასებდნენ არჩევნებს, თუ რამდენად აკმაყოფილებდა „საერთაშორისო სტანდარტებს“. მრავალი დამკვირვებლის განცხადებაში გამოყენებული იყო ისეთი წინადადებები, როგორიცაა: „არჩევნები ჩატარდა (ან არ ჩატარდა) საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად“.
სტანდარტები, მოვალეობები, ვალდებულებები დღეს მოწმენი ვართ ძალიან ტერმინოლოგიასთან დაკავშირებით:
5
ინტენსიური ზოგიერთი
მსჯელობისა ორგანიზაცია
ახორციელებს ტერმინ „საერთაშორისო სტანდარტების“ ადვოკატირებას, ზოგიერთი მკვლევარი კი უპირატესობას ანიჭებს ტერმინს: „საერთაშორისო მოვალეობები ან ვალდებულებები“; სხვები მხარს უჭერენ ტერმინ „საერთაშორისო საჯარო სამართალს“, რადგან ამტკიცებენ, რომ საერთაშორისო საჯარო სამართალი წარმოადგენს კარგ საფუძველს არჩევნების შესაფასებლად, რამდენადაც საერთაშორისო სავალდებულო ნორმებზე მითითება შეფასებას უფრო გამჭვირვალესა და ობიექტურს ხდის. ტერმინოლოგიის თაობაზე დისკუსიის დაწყება უკავშირდება იმ გარემოებას, რომ ბევრმა ექსპერტმა, რომლებიც არჩევნების საკითხებზე მუშაობენ, ეჭვქვეშ დააყენა, თუ რამდენად ჯეროვანი იყო „საერთაშორისო სტანდარტების“ გამოყენება სავალდებულო ხელშეკრულებებსა და არასავალდებულო მოვალეობებთან მიმართებით. ზოგიერთი მკვლევარის აზრით, „სტანდარტები“ მოიცავს სავალდებულო ხასიათის საერთაშორისო ვალდებულებებსა და არასავალდებულო ხასიათის მოვალეობებს. თავიანთ არგუმენტაციას შემდეგნაირად ასაბუთებენ: მაგალითად, სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტი, რომელიც რატიფიცირებული აქვს 166 სახელმწიფოს, თითქმის უნივერსალური დოკუმენტია. პაქტი შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომლებიც შეესაბამება არჩევნებსა და დემოკრატიულ მმართველობას. აღნიშნული საერთაშორისო ხელშეკრულება სამართლებრივად სავალდებულოა ხელმომწერი სახელმწიფოებისათვის. საერთაშორისო პაქტის 25-ე მუხლის თანახმად, სახელმწიფოს არ აქვს სხვა არჩევანი, გარდა იმისა, რომ ჩაატაროს „ჭეშმარიტი პერიოდული არჩევნები“. ყველა სახელმწიფო ვალდებულია, დაიცვას აღნიშნული პრინციპი. შესაბმისად, ამ დოკუმენტის „სტანდარტად“ აღიარება არ არის მიზანშეწონილი; იგი აკნინებს პაქტში ასახულ პრინციპებს. აღნიშნული დებულება არ არის მხოლოდ „სტანდარტი“; ეს არის არჩევნებთან დაკავშირებული ერთ-ერთი ვალდებულება, რომლის შესრულებაც სახელმწიფოებმა ნებაყოფლობით იკისრეს. შესაბამისად, ბევრმა ექსპერტმა და მეცნიერმა, რომლებიც საარჩევნო საკითხებზე მუშაობენ, დაიწყეს საუბარი „საერთაშორისო მოვალეობებსა და ვალდებულებებზე“ „საერთაშორისო სტანდარტებთან“ ერთად.
ევროპის საბჭოსა და ეუთოს პრაქტიკა ევროპის საბჭოსა და ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის ორგანიზაციის (ეუთო) ბოლო პერიოდის ანგარიშების მოკლე ანალიზი
6
გვიჩვენებს, რომ ორივე ინსტიტუტი, უპირატესად, იყენებს ტერმინებს „სტანდარტებსა“ და „მოვალეობებს“. ქვემოთ წარმოდგენილია ყველაზე ხშირად გამოყენებული რამდენიმე წინადადება: -
„1 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები მნიშვნელოვანი ნაბიჯი იყო დემოკრატიული არჩევნების ჩატარებისთვის ეუთოსა და ევროპის საბჭოს წინაშე აღებული ვალდებულებების შესაბამისად, თუმცა გარკვეული მნიშვნელოვანი საკითხები კვლავ მოითხოვს რეაგირებას.“
-
ეუთო/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის საარჩევნო სადამკვირვებლო მისიამ შეაფასა საარჩევნო პროცესი ეუთოს ვალდებულებებისა და სხვა საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად დემოკრატიული არჩევნების კუთხით.“
-
„არჩევნები არსებითად შეესაბამებოდა ეუთოსა და ევროპის საბჭოს ვალდებულებებსა და სტანდარტებს დემოკრატიული არჩევნების კუთხით.“
აღნიშნული პრაქტიკის გათვალისწინებით ევროპის საბჭოს წინამდებარე სახელმძღვანელოში გამოყენებულია ტერმინი „სტანდარტები“, რომლის ქვეშ მოიაზრება საერთაშორისო ვალდებულებები, მოვალეობები და საუკეთესო პრაქტიკა.
სახელმძღვანელოს შესახებ „საერთაშორისო სტანდარტების გამოყენება - ევროპის საბჭოს სახელმძღვანელო ადგილობრივი არჩევნებზე სადამკვირებლო ორგანიზაციებისთვის განკუთვნილია ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის, თუ როგორ გამოიყენონ საერთაშორისო სტანდარტები ყოველდღიურ საქმიანობაში. სახელმძღვანელოში განხილულია, თუ საარჩევნო ციკლის რომელ ეტაპზე არის შესაძლებელი საერთაშორისო სტანდარტების გამოყენებება და რა სახით. ევროპის საბჭომ წინამდებარე სახელმძღვანელო შეიმუშავა აღმოსავლეთ პარტნიორობის ინსტრუმენტის, ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული და ევროპის საბჭოს მიერ განხორციელებული პროგრამის, ფარგლებში სომხეთთან, აზერბაიჯანთან, ბელორუსთან, საქართველოსთან, მოლდოვას რესპუბლიკასა და უკრაინასთან თანამშრომლობით. სახელმძღვანელო იყოფა ოთხ ნაწილად: შესავალი, საერთაშორისო სტანდარტები, საარჩევნო ციკლი და დანართები. „საერთაშორისო სტანდარტების“ ნაწილი მოიცავს ორ თავს: „რომელ საერთაშორისო
7
სტანდარტებზე ვსაუბრობთ?“ და „რა არის საერთაშორისო სტანდარტების ძირითადი პრინციპები?“ საარჩევნო ციკლის შესახებ ნაწილი ორი თავისაგან შედგება: „რატომ ხდება ორიენტირება მთლიან საარჩევნო ციკლზე?“ და „როგორ არის შესაძლებელი საერთაშორისო სტანდარტების საუკეთესოდ ინტეგრაცია საარჩევნო ციკლში?“ მეორე თავი - „როგორ არის შესაძლებელი საერთაშორისო სტანდარტების საუკეთესოდ ინტეგრაცია საარჩევნო ციკლში“ - იკვლევს, თუ როგორ უნდა განხორციელდეს საერთაშორისო სტანდარტების ინტეგრაცია სამართლებრივ ჩარჩოში, სტრატეგიულ დაგეგმვაში, დამკვირვებელთა მომზადების პროცესში, შიდა და გარე ანგარიშგების, ასევე არჩევნების შემდგომ დახმარების პროექტებში. დანართებში შესაძლებელია შემდეგი სახის ინფორმაციის მოძიება: ანგარიშის შედგენის სახელმძღვანელო პრინციპები, განხილული ლიტერატურა, აბრევიატურები და ინფორმაცია ავტორთა შესახებ. წინამდებარე პუბლიკაცია განკუთვნილია არა მხოლოდ ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის, არამედ ხელისუფლების წარმომადგენლებისათვის, პოლიტიკური პარტიებისათვის, საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეებისათვის, ამომრჩევლებისა და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისათვის, რომლებიც გეგმავენ საარჩევნო საქმიანობის განხორციელებას და სურთ საერთაშორისო სტანდარტების ინტეგრაცია თავიანთ საარჩევნო საქმიანობაში. ამავდროულად, სახელმძღვანელო შეიძლება გამოყენებული იყოს სასწავლო ინსტრუმენტის სახით მომავალ არჩევნებზე ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის. დასასრულს, მინდა, ვისარგებლო შემთხვევით და მადლობა გადავუხადო ყველა ექსპერტს, რომლებმაც მოკრძალებული წვლილი შეიტანეს წინამდებარე სახელმძღვანელოს შემუშავებაში, კერძოდ, მარი-კარენ ფონ გუმპენბერგს, ტიმ ბეიკერს, ფაბიო ბარგაჩის, მილიცა კოვაჩევიჩს, მეთიუ მერინოს, ანდრია ნადირაძეს, ევა პალმენსს, ვლადიმირ პრანსა და იგორ გაონს. მადლიერებას გამოვხატავთ ევროპული კომისიისა და ნორვეგიის სამეფოს მიმართ, რომლებმაც მხარი დაუჭირეს ამ პროექტს. ფრანსუა ფრიდრიხი, განყოფილების უფროსი გენერალური დირექტორატი II - დემოკრატია დემოკრატიული მმართველობის დირექტორატი საარჩევნო დახმარებისა და მოსახლეობის აღწერის განყოფილება
8
შესავალი რატომ მუშაობს ევროპის საბჭო ადგილობრივ დამკვირვებლებთან დაკავშირებულ საკითხებზე?
არჩევნებზე
არჩევნები ერთ-ერთი მნიშნელოვანი ნაბიჯია ქვეყნის დემოკრატიზაციის პროცესში, ხოლო ადგილობრივ დამკვირვებლებს, ხშირად სხვადასხვა საზოგადოებრივი ორგანიზაციის კოალიციის სახით, შეუძლიათ დიდი წვლილის შეტანა ამ პროცესში. ევროპის საბჭო, როგორც პან-ევროპული ორგანიზაცია, რომელიც 47 წევრ-სახელმწიფოსაგან შედგება, ხელს უწყობს ამ სახის სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს იმ თვალსაზრისით, რომ, პოლიტიკური პარტიებისა და მედიის გარდა, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები დემოკრატიული პროცესების მნიშვნელოვანი გენერატორია. 2005 წლიდან, ევროპის საბჭომ შესანიშნავი თანამშრომლობა განავითარა სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებთან თავის წევრ სახელმწიფოებში, კერძოდ, იმ ორგანიზაციებთან, რომლებიც არჩევნების საკითხებზე მუშაობენ. ევროპის საბჭომ სხვადასხვა აქტივობები შესთავაზა ადგილობრივ დამკვირვებელთა შესაძლებლობების გაძლიერების კუთხით. მაგალითად, საქართველოში არჩევნებზე მეთვალყურეთა კვალიფიკაციის გაზრდის მიზნით ევროპის საბჭოს მიერ ორგანიზებული იქნა ტრენინგი ანგარიშის შედგენის საკითხებზე. აღმოსავლეთ პარტნიორობის ინსტრუმენტის, ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული და ევროპის საბჭოს მიერ განხორციელებული პროგრამის, ფარგლებში არასამთავრობო ორგანიზაციების დამკვირვებლებმა სომხეთიდან, აზერბაიჯანიდან, ბელორუსიდან, საქართველოდან, მოლდოვას რესპუბლიკიდან და უკრაინიდან ყოვლისმომცველ სწავლებაში მიიღეს მონაწილეობა. არჩევნებზე ადგილობრივი სადამკვირვებლო საქმიანობის მნიშვნელობა არსებითად გაიზარდა ბოლო ათწლეულის განმავლობაში. ადგილობრივი დამკვირვებლები აკვირდებიან მთელ საარჩევნო პროცესს - დაწყებიდან დამთავრებამდე, წინასაარჩევნო პერიოდის, არჩევნების დღისა და არჩევნების შემდგომი პერიოდის ჩათვლით. მათ ესმით ადგილობრივი ენა და ჩვეულებები, პოლიტიკური გარემო. ისინი დეტალურად იცავენ კონკრეტულ საარჩევნო პროცედურებს, როგორიცაა: საარჩევნო საზღვრების დემარკაცია, ამომრჩევლების, პოლიტიკური პარტიებისა და კანდიდატების რეგისტრაცია და საარჩევნო კამპანიის დაფინანსება.
9
ადგილობრივი დამკვირვებლები ნაკლებ ხარჯებს მოითხოვენ, ამასთანავე, ისინი მთელი ქვეყნის მასშტაბით მოქმედებენ. მათ ჰყავთ თავიანთი დამკვირვებლები ადგილებზე, რომლებიც არჩევნების დღეს ყველა საარჩევნო უბანს ფარავენ. ისინი თვალყურს ადევნებენ არჩევნებთან დაკავშირებულ საქმეებს, შეიმუშავებენ სამოქმედო გეგმებს საარჩევნო პროცესის შემდგომში გასაუმჯობესებლად და აკვირდებიან, ძირითადი დაინტერესებული მხარეები ითვალისწინებენ თუ არა რეკომენდაციებს არჩევნებს შორის პერიოდში. მათი დაკვირვება აუცილებელია საარჩევნო პროცესის გამჭვირვალობისათვის ორი თვალსაზრისით: საარჩევნო პროცესის თაობაზე ინფორმაციის შეგროვება და ფაქტების დოკუმენტირება; და ფაქტების/ინფორმაციის შეფასება იმის გასაგებად, არჩევნები ჩატარდა თუ არა საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად. ფაქტების ჩამოყალიბების, ზუსტი, ობიექტური და სრული ინფორმაციის უზრუნველყოფისა და ოპერატიული რეკომენდაციების შემუშავების მეშვეობით ადგილობრივი დამკვირვებლები ხელს უწყობენ დარღვევების თავიდან აცილებას, არჩევნებთან დაკავშირებული ხარვეზების, მათ შორის, ადამიანის უფლებათა დარღვევის გამოვლენასა, და იმ სფეროების იდენტიფიცირებას, რომლებიც გაუმჯობესებას საჭიროებს. ხდებიან რა უფრო მეტად სპეციალიზებული და მოქმედებენ პროფესიონალურ დონეზე, ისინი ხელს უწყობენ საარჩევნო პროცესის მიმართ ნდობის განმტკიცებას, ხოლო გრძელვადიან პერსპექტივაში - დემოკრატიზაციის პროცესის სტაბილურობას. რატომ სახელმძღვანელო ადგილობრივი საერთაშორისო სტანდარტების შესახებ?
დამკვირვებლებისათვის
საარჩევნო საქმიანობისას ადგილობრივი დამკვირვებლები ორიენტირებული არიან დარღვევების გამოვლენასა და მათ გაზომვაზე ეროვნულ სტანდარტებთან მიმართებით. ასეთი ეროვნული სტანდარტებია კონსტიტუცია, საარჩევნო კანონი, კოდექსები და კანონმდებლობა არჩევნებთან დაკავშირებით, ისევე როგორც არჩევნების მართვის ორგანოთა ინსტრუქციები და დირექტივები. ზოგჯერ ეროვნული კანონმდებლობა ურთიერთსაწინააღმდეგო და არათანმიმდევრულია, რაც ხარვეზების ინტერპრეტაციის შესაძლებლობას იძლევა. ხშირად ეროვნული კანონმდებლობა არ შეესაბამება საერთაშორისო სტანდარტებს. ქვემოთ წარმოდგენილია ერთ-ერთი ასეთი მაგალითი:
10
2009 წელს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს დიდმა პალატამ განიხილა საქმე Sejdić and Finci vs. Bosnia and Herzegovina (27996/06 და 34836/06). სასამართლომ პირველი გადაწყვეტილებით დაადგინა #12 ოქმის დარღვევა. მოსარჩელეები იყვნენ ბოსნია და ჰერცოგოვინას ორი მოქალაქე, დერვო სეჟდიცი და ჯეკობ ფინჩი. ბოსნია და ჰერცოგოვინას კონსტიტუციის თანახმად, ბოსნია და ჰერცოგოვინას პრეზიდიუმისა და ხალხთა პალატის წევრებად შეიძლება არჩეული იყვნენ მხოლოდ ეთნიკური ბოსნიელები, სერბები და ხორვატები. განმცხადებლები, რომელთაგან ერთი ბოშა იყო, ხოლო მეორე - ებრაელი, აპროტესტებდნენ აღნიშნულ დებულებებს.
სამართალწარმოება: განაცხადები შეტანილი იქნა 2006 წელს, ხოლო მათ შესახებ მთავრობას 2008 წელს ეცნობა. 2009 წელს იურისდიქცია გადაეცა დიდ პალატას. 2009 წლის ივნისში გაიმართა საჯარო მოსმენა, ხოლო 2009 წლის დეკემბერში გამოქვეყნდა გადაწყვეტილება.
გადაწყვეტილება:
სასამართლომ დაადგინა, რომ განმცხადებელთა მხრიდან ხალხთა პალატის წევრთა არჩევნებში მონაწილეობის მიღების შეუძლებლობა არღვევს ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპული კონვენციის მე-14 მუხლს (დისკრიმინაციის აკრძალვა კონვენციით გათვალისწინებული უფლებების კუთხით) #1 ოქმის მე-3 მუხლთან (თავისუფალი არჩევნები) ერთად, 14 ხმით სამის წინააღმდეგ, ხოლო მათი მხრიდან პრეზიდიუმის წევრთა არჩევნებში მონაწილეობის მიღების შეუძლებლობა არღვევს #12 ოქმის პირველ მუხლს (დისკრიმინაციის ზოგადი აკრძალვა), 16 ხმით ერთის წინააღმდეგ. შედეგად, 2011 წლის ოქტომბერში ბოსნია და ჰერცოგოვინას საპარლამენტო ასამბლეის მიერ ინიცირებული იქნა საკონსტიტუციო რეფორმა, რომელიც ითვალისწინებდა საარჩევნო დებულებების შეცვლას. აღნიშნული მაგალითიდან გამომდინარეობს, რომ იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც ქვეყნის კონსტიტუცია შესაძლოა ეწინააღმდეგებოდეს საერთაშორისო სტანდარტებს; და თუ ეს საერთაშორისო სტანდარტები წარმოადგენს ქვეყნის მიერ ხელმოწერილი ხელშეკრულებით გათვალისწინებულ სტანდარტებს, მათი ამოქმედება შესაძლებელია ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილების მეშვეობით. ევროპული სასამართლოს აღნიშნული გადაწყვეტილების საფუძველზე ადგილობრივ არჩევნებზე დამკვირვებლებმა დაიწყეს თავიანთი მიდგომის გადახედვა არჩევნებთან მიმართებით: საარჩევნო პროცესების შეფასებისას ისინი უფრო მეტად ორიენტირებული გახდნენ
11
საერთაშორისო სტანდარტებზე. ეროვნული კანონმდებლობა კვლავ პირველწყაროდ რჩება; ხოლო საერთაშორისო სტანდარტები მეორეული საბოლოო - წყაროს სახით გამოიყენება. აღნიშნული სტანდარტები საფუძვლიანად არის განხილული ევროკომისიის კომპენდიუმში არჩევნებთან დაკავშირებით საერთაშორისო სტანდარტების შესახებ. კრებული (კომპენდიუმი), რომელიც შემდგომში გადამუშავებული და განახლებულ იქნა მას შემდეგ, რაც პირველად გამოქვეყნდა 2005 წელს, მიმოიხილავს თითოეული სახელმწიფოს მიერ ნაკისრ ვალდებულებებსა და მოვალეობებს.
რატომ ვრცელდება მონიტორინგზე?
საერთაშორისო
სტანდარტები
ადგილობრივ
როდესაც საერთაშორისო სტანდარტები დაინერგა ადგილობრივ არჩევნებზე დაკვირვების დროს, ადგილობრივი დამკვირვებლების როლი შეიცვალა: ისინი უფრო მეტად ორიენტირებული გახდნენ იმ სტანდარტებზე, რომელთა მიმართებითაც ფასდებოდა ქვეყანაში არჩევნები შესაბამისად, იცავდნენ ეუთო/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის (OSCE/ODIHR) რეკომენდაციებს: „ხარისხი, თუ რამდენად შეესაბამება არჩევნები საერთაშორისოდ შეთანხმებულ სტანდარტებს, წარმოადგენს კრიტერიუმებს საერთაშორისო და ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის არჩევნების შესაფასებლად.“ (OSCE/ODIHR-ის სახელმძღვანელო ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის, 2003, გვ. 16). საერთაშორისო სტანდარტები არა მხოლოდ ის კრიტერიუმებია, რომელთა მიმართებით ადგილობრივი დამკვირვებლები აფასებენ არჩევნებს, ამავდროულად, ისინი წარმოადგენს პრინციპებს, რომლებსაც ეფუძნება მათი დასკვნები და რეკომენდაციები, და სახელმძღვანელო მითითებებს საარჩევნო სტანდარტების შემდგომში გასაუმჯობესებლად. ამავდროულად, საერთაშორისო სტანდარტები უზრუნველყოფს სახელმძღვანელო მითითებებს ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის არჩევნებთან დაკავშირებული საქმიანობისას: ისინი წარმოადგენს სახელმძღვანელო პრინციპებს სტრატეგიული დაგეგმვის/საარჩევნო ორიენტირის/პოზიციონირების გამოვლენის ეტაპზე საარჩევნო ციკლში. ამავდროულად, საერთაშორისო სტანდარტები დონორი საზოგადოებისათვის ის კრიტერიუმებია, რომლებითაც იზომება ადგილობრივ დამკვირვებელთა მიერ განხორციელებული საქმიანობა. სადამკვირვებლო მეთოდოლოგიაში საერთაშორისო სტანდარტების დანერგვით ადგილობრივი დამკვირვებლები არ ახდენენ საერთაშორისო
12
დამკვირვებლების მიდგომის კოპირებას (ისინი მხოლოდ აკვირდებიან და არ მიჰყავთ საქმე საჩივრებამდე და პრეტენზიებამდე), არამედ უფრო მკვეთრი მიდგომა აქვთ (რაც მოიცავს დაკვირვებას, არჩევნების დროს დახმარებას, საჩივრების შეტანასა და გასაჩივრებას და სამოქმედო გეგმების შედგენას საარჩევნო სტანდარტების შემდგომში გაუმჯობესების მიზნით). საარჩევნო საქმიანობაში საერთაშორისო სტანდარტების ინტეგრირებით ისინი მნიშნელოვანი აგენტები ხდებიან არჩევნებზე დაკვირვების სფეროში: თავიანთი პროფესიონალიზმის დემონსტრირებისას მათ მოიპოვეს ნდობა საკუთარ საზოგადოებაში და მათ უსმენს საკუთარი ხალხი.
საერთაშორისო სტანდარტები რომელ საერთაშორისო სტანდარტებზე ვსაუბრობთ? სტანდარტები, ვალდებულებები, მოვალეობები და საუკეთესო პრაქტიკა საარჩევნო სტანდარტებზე საუბრისას რომელი ტერმინები გამოიყენება? ვენეციის კომისია საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსში იყენებს ტერმინს „ევროპის მემკვიდრეობას“. ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისი მიუთითებს ეუთოს მოვალეობებზე, ევროპის საბჭო - დემოკრატიული არჩევნების სტანდარტებსა და საერთაშორისო ვალდებულებებზე. კარტერის ცენტრი და სხვა გლობალურად მოქმედი სუბიექტები საუბრობენ საერთაშორისო ვალდებულებებზე ხელშეკრულებებსა და ხელშეკრულების ცვლილებებზე, აგრეთვე სახელმწიფოთა პრაქტიკაზე. სახელმძღვანელოში განხილული ყველა ქვეყანა ევროსაბჭოსა და ეუთოს წევრი სახელმწიფოებია; თითოეულმა ქვეყანამ ხელი მოაწერა არა მარტო სახელშეკრულებო სტანდარტებს/ვალდებულებებს, არამედ არასახელშეკრულებო/რბილი სამართლის სტანდარტებს. ყველა ეს სტანდარტები სახელმძღვანელოში მოხსენიებულია „საერთაშორისო სტანდარტებად“, თუნდაც ისინი მხოლოდ გარკვეულ გეოგრაფიულ არეალს მოიცავდეს.
გლობალური და რეგიონული სტანდარტები არსებობს ორი სხვადასხვა სახის საარჩევნო სტანდარტი: გლობალური და რეგიონული. პირველი სახის სტანდარტს აღიარებს და იყენებს საერთაშორისო თანამეგობრობის უმრავლესობა, ხოლო მეორე მხოლოდ მსოფლიოს კონკრეტულ რეგიონებში მოქმედებს.
13
გლობალური სტანდარტები ძირითადად გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის ფარგლებში მიღებული ინსტრუმენტებია (ხელშეკრულებები და დეკლარაციები). ესენია: 1966 წლის საერთაშორისო პაქტი სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ და 1948 წლის ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაცია. რეგიონული სტანდარტები ის ინსტრუმენტებია, რომლებიც მიღებულია რეგიონული ორგანიზაციების მიერ, როგორიცაა: აფრიკის კავშირი, ამერიკულ სახელმწიფოთა ორგანიზაცია, დამოუკიდებელ სახელმწიფოთა თანამეგობრობა, ევროპის საბჭო, ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის ორგანიზაცია (ეუთო). ეს სტანდარტები მხოლოდ ამ ორგანიზაციების წევრ-სახელმწიფოებთან მიმართებით მოქმედებს. მაგალითად, 1950 წლის ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპული კონვენციის მოქმედება მხოლოდ ევროსაბჭოს ქვეყნებზე ვრცელდება.
სავალდებულო და არასავალდებულო სტანდარტები სახელშეკრულებო სტანდარტებს იურიდიულად სავალდებულო დოკუმენტები ითვალისწინებს; ისინი მოქმედებს მხოლოდ იმ ქვეყნებში, რომლებმაც ხელი მოაწერეს ამ ხელშეკრულებებს. სახელშეკრულებო სამართლის შესახებ ვენის 1969 წლის კონვენცია „ხელშეკრულებას“ განსაზღვრავს როგორც სახელმწიფოებს შორის წერილობითი ფორმით დადებულ საერთაშორისო შეთანხმებას, რომელიც საერთაშორისო სამართლით რეგულირდება. კონვენციის თანახმად, ყველა ძალაში მყოფი ხელშეკრულება სავალდებულოა მხარეთათვის და უნდა შესრულდეს კეთილსინდისიერად. ხელშეკრულება შეიძლება დაიდოს ორ ან მეტ ქვეყანას შორის, ერთი კონკრეტული რეგიონული ორგანიზაციის წევრ-სახელმწიფოებს შორის ან საერთაშორისო თანამეგობრობის ქვეყნებს შორის. აქედან გამომდინარე, ევროპის საბჭოს წევრ-სახელმწიფოებს შორის დადებული ევროპული კონვენცია რეგიონული ხელშეკრულებაა და, შესაბამისად, სავალდებულოა მხოლოდ მისი მხარეებისათვის. მეორე მხრივ, სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტს აქვს უფრო გლობალური (უნივერსალური) ხასიათი, რადგან რატიფიცირებული აქვს 160-ზე მეტ ქვეყანას და, შესაბამისად, სამართლებრივად სავალდებულოა ამ ქვეყნებისათვის. არასახელშეკრულებო სტანდარტები შეიძლება იყოს სამართლებრივად სავალდებულო და სამართლებრივად არასავალდებულო:
14
სამართლებრივად სავალდებულო არასახელშეკრულებო სტანდარტები: ნორმები, რომლებიც გამომდინარეობს საერთაშორისო ჩვეულებითი სამართლიდან, სამართლებრივად სავალდებულოა იმ ქვეყნებისათვის, რომლებიც ასეთ ჩვეულებებს აღიარებენ. ჩვეულებითი სამართალი სავალდებულო რომ გახდეს სახელმწიფოსათვის, ორი წინაპირობა უნდა არსებობდეს: პირველი, ნორმები უნდა წარმოადგენდეს სახელმწიფოს ზოგად პრაქტიკას და, მეორე, იყოს opinio juris, ანუ სახელმწიფოს მხრიდან უნდა არსებობდეს რწმენა იმისა, რომ ასეთი პრაქტიკა სავალდებულოა.
სამართლებრივად არასავალდებულო არასახელშეკრულებო სტანდარტები: „რბილი სამართლის" ნორმები ძლიერი მორალური ვალდებულებაა, თუმცა არ არის სამართლებრივად სავალდებულო. მაგალითად, ასეთი ინსტრუმენტებია მთავრობათაშორისი ორგანიზაციების რეზოლუციები, რომლებიც მოიაზრებს მოვალეობებს, ერთობლივი განცხადებები თუ დეკლარაციები პოლიტიკისა და განზრახვათა შესახებ. ასეთი არასავალდებულო სტანდარტების მაგალითებია: ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაცია (1948), გაეროს გენერალური ასამბლეის A/RES/46/137 რეზოლუცია პერიოდული და ჭეშმარიტი არჩევნების პრინციპის ეფექტიანობის გაუმჯობესების თაობაზე ან ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის კონფერენციის (CSCE) ადამიანური განზომილების კონფერენციის კოპენჰაგენის შეხვედრის დოკუმენტი.
რბილი სამართალი ევროპის საბჭოს სივრცეში რბილი სამართალი დიდ როლს ასრულებს სამართლებრივად სავალდებულო სტანდარტების ინტერპრეტაციის ან თუნდაც საერთაშორისო ჩვეულებითი სამართლის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით. ამ მხრივ სასამართლო გადაწყვეტილებებს მნიშვნელოვანი როლი ენიჭება. მაგალითად, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილებები ქმნის პრეცედენტულ სამართალს, რომელიც, პირველ რიგში, სავალდებულოა იმ ქვეყნებისთვის, რომლებსაც ისინი ეხება; ამავდროულად, ისინი მნიშვნელოვანია ევროპული კონვენციის სხვა წევრი სახელმწიფოებისათვის, რამდენადაც ისინი იყენებენ პრეცედენტულ სამართალს, როგორც ადამიანის უფლებებთან დაკავშირებული კანონმდებლობის ინტერპრეტაციის საშუალებას. გარდა ამისა, ევროპული სასამართლოს პრეცედენტული სამართალი ადამიანის უფლებათა ევროპულ კონვენციას ცოცხალ ინსტრუმენტად მიიჩნევს, აფართოვებს რა უფლებებს და იყენებს მათ ისეთ სიტუაციებში, რომლებიც არ იყო გათვალისწინებული კონვენციის
15
მიღების დროს. ამდენად, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტული სამართალი სამართლის ერთ-ერთი ყველაზე ავტორიტეტული დამატებითი წყაროა ევროპის საბჭოსა და ევროპული კონვენციის წევრი სახელმწიფოებისათვის. ევროპის საბჭოს სივრცეში რბილი სამართლის სხვა ინსტრუმენტებიდან აღსანიშნავია:
ვენეციის კომისიის საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი; ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის კონფერენციის ადამიანური განზომილების კონფერენციის კოპენჰაგენის შეხვედრის დოკუმენტი (1990); ეუთო/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის (OSCE/ODIHR) სახელმძღვანელო პრინციპები არჩევნების სამართლებრივი ბაზის განხილვის თაობაზე (2001) და საარჩევნო დავების მოგვარების თაობაზე ეუთოს სივრცეში: საარჩევნო დავების სტანდარტული მონიტორინგის სისტემისაკენ (2000); დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის და ვენეციის კომისიის ერთობლივი მოსაზრებები საარჩევნო კოდექსებისა და კანონების თაობაზე მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ; კორუფციის წინააღმდეგ სახელმწიფოთა ჯგუფის (GRECO) შეფასებითი მოხსენებები პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების შესახებ; და საერთაშორისო საარჩევნო მისიების საბოლოო ანგარიშები.
არჩევნებზე დაკვირვების საერთაშორისო სტანდარტები დამკვირვებლებისათვის მნიშვნელოვანია სამართლებრივად სავალდებულო და სამართლებრივად არასავალდებულო საერთაშორისო სტანდარტებს შორის დიფერენცირება. საარჩევნო დავების ეროვნული სასამართლოების წინაშე განხილვისას ადგილობრივ დამკვირვებლებს შეუძლიათ თავიანთი არგუმენტაციის დაფუძნება უპირატესად სამართლებრივად სავალდებულო საერთაშორისო სტანდარტებზე, როგორიცაა ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპული კონვენცია; მათ ასევე შეუძლიათ სამართლებრივად არასავალდებულო სტანდარტებზე მითითება, თუმცა მხოლოდ სამართლებრივად სავალდებულო ინსტრუმენტების ინტერპრეტაციის თვალსაზრისით. გარდა ამისა, ადგილობრივ დამკვირვებლებს შეუძლიათ და უნდა გამოიყენონ და მიუთითონ საერთაშორისო სტანდარტებზე
16
ამომრჩეველთა განათლების/ინფორმირებისა და საარჩევნო ადმინისტრაციის ტრენინგების დროს, არჩევნებზე დაკვირვების მეთოდოლოგიასა და რეკომენდაციებში საარჩევნო პროცესებში შემდგომი გაუმჯობესების თაობაზე. სწორედ ამას ეხება წინამდებარე სახელმძღვანელო: იგი აერთიანებს საერთაშორისო სტანდარტებს ხელშეკრულებებსა და რბილი სამართლის ნორმებს - ადგილობრივ დამკვირვებელთა ყოველდღიურ საქმიანობაში!
„ხარისხი, თუ რამდენად შეესაბამება არჩევნები საერთაშორისოდ შეთანხმებულ სტანდარტებს, წარმოადგენს კრიტერიუმებს საერთაშორისო და ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის არჩევნების შესაფასებლად. საერთაშორისო სტანდარტები, მათი ბუნებიდან გამომდინარე, საკმაოდ ზოგადია, მათში ფართოდ არის ჩამოყალიბებული პრინციპები, რომლებიც სახელმწიფოებმა უნდა დაიცვან. ადგილობრივ დამკვირვებელთა ჯგუფის წინაშე ბევრი კონკრეტული საკითხი წამოიჭრება, რომლებიც ზოგად სტანდარტებთან მიმართებით უნდა შეფასდეს. როგორც წესი, საერთაშორისო სტანდარტები საკმაოდ მკაფიოა, რაც ადგილობრივ დამკვირვებელთა ჯგუფს აძლევს შეფასების საშუალებას ყოველგვარი სირთულეების გარეშე. თუმცა ზოგჯერ სიტუაცია შეიძლება ნაკლებად მკაფიო იყოს და ასეთ შემთხვევებში ერთმანეთისაგან უნდა გაიმიჯნოს საერთაშორისო სტანდარტები, რომლებიც ყველა სახელმწიფომ უნდა შეასრულოს, და კარგი პრაქტიკა, რომელიც სასურველია, მაგრამ არა სავალდებულო.“ (OSCE/ODIHR-ის სახელმძღვანელო ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის, 2003, გვ. 16).
17
რა არის საერთაშორისო სტანდარტების ძირითადი პრინციპები? რეგიონისათვის ყველაზე განხილული წიგნში?
მნიშვნელოვანი
რომელი
სტანდარტებია
რადგან ეს სახელმძღვანელო დაწერილია აღმოსავლეთ პარტნიორობის ინსტრუმენტის, ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული და ევროპის საბჭოს მიერ განხორციელებული პროგრამის ფარგლებში, იგი მოიცავს გეოგრაფიულ არეალს ვენის აღმოსავლეთით და სამხრეთით, ისევე როგორც კასპიის ზღვის დასავლეთით. ამ რეგიონში ევროსაბჭოს, ევროკავშირისა და ეუთოს მიერ დადგენილი საერთაშორისო სტანდარტები წარმოადგენს არჩევნების შეფასების სახელმძღვანელო პრინციპებს. აღნიშნული სტანდარტები ქვემოთ მოკლედ არის განხილული. მათი ფორმალური გამოყენება კონკრეტულ ქვეყანასთან მიმართებით დამოკიდებულია ასეთ ხელშეკრულებებთან მიერთებაზე (ქვეყანამ ხელი მოაწერა თუ არა სახელშეკრულებო სტანდარტებს) და მის ნორმატიულ მოვალეობაზე, განამტკიცოს და მხარი დაუჭიროს ხსენებულ საერთაშორისო სტანდარტებს.
ევროპის საბჭო დაარსების დღიდან ევროსაბჭომ შეიმუშავა მთელი რიგი სახელშეკრულებო და არასახელშეკრულებო სტანდარტები არჩევნებთან დაკავშრებით. ყველაზე გამორჩეული ხელშეკრულებაა ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენცია, რომლის საფუძველზეც დაარსდა ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო (ევროპული სასამართლო), რომელიც შესაძლებლობას აძლევს ინდივიდულურ პირებს ადამიანის უფლებების დარღვევებთან დაკავშირებით მიმართონ საერთაშორისო სასამართლოს - უფლება, რომელიც ჩვეულებრივ სახელმწიფოთა მიერ ხორციელდება. მისი მიღებიდან 60 წელზე მეტი ხნის შემდეგაც კი ევროპული კონვენცია კვლავ რჩება ერთადერთ საერთაშორისო შეთანხმებად ადამიანის უფლებათა სფეროში, რომელიც უზრუნველყოფს მაღალი ხარისხის ინდივიდუალურ დაცვას. ევროპის საბჭოს ყველაზე მნიშვნელოვანი დოკუმენტებია:
18
ევროპის საბჭო სახელშეკრულებო სტანდარტები ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენცია (ევროპული კონვენცია) (1950) ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციის პირველი ოქმი (ევროპული კონვენცია - #1 ოქმი) (1952) ეროვნულ უმცირესობათა დაცვის ჩარჩო კონვენცია (1995) ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტია (1985) კონვენცია ადგილობრივ დონეზე საზოგადოებრივ ცხოვრებაში უცხოელების მონაწილეობის შესახებ (1992) არასახელშეკრულებო სტანდარტები რეკომენდაცია პატიმართა საარჩევნო, სამოქალაქო და სოციალური უფლებების თაობაზე (1962) რეკომენდაცია მედიის მიერ საარჩევნო კამპანიის გაშუქებასთან დაკავშირებული ზომების შესახებ (1999) რეკომენდაცია სამართლებრივი, ოპერატიული და ტექნიკური სტანდარტების თაობაზე ელექტრონულ ხმის მიცემასთან დაკავშირებით (2004) ევროპული კომისია სამართლის მეშვეობით დემოკრატიის დასაცავად (ვენეციის კომისია) საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი (2002) სახელმძღვანელო მითითებები პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების თაობაზე (2003)
ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის ორგანიზაცია (ეუთო) როდესაც ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის კონფერენციის მონაწილე სახელმწიფოთა წარმომადგენლებმა შეთანხმებას მიაღწიეს კოპენჰაგენში 1990 წელს, მათ დაწერეს ისტორია მთელი ეუთოს რეგიონისათვის. ძირითადად, ყველა მონაწილე სახელმწიფო შეთანხმდა, რომ არსებობს მმართველობის მხოლოდ ერთი სისტემა, რომელსაც შეუძლია ადამიანის უფლებების ეფექტიანი დაცვის უზრუნველყოფა კანონის უზენაესობაზე დაფუძნებული პლურალისტური დემოკრატია. ე.წ. კოპენჰაგენის დოკუმენტმა დანერგა მთელი რიგი მნიშვნელოვანი ვალდებულებები დემოკრატიული არჩევნების ჩატარებასთან
19
დაკავშირებით და საფუძველი ჩაუყარა ორგანიზაციის სამომავლო საქმიანობას არჩევნებზე დაკვირვების სფეროში. (აგრეთვე იხ. Budden 2010) ეუთოს ყველაზე მნიშვნელოვანი დოკუმენტებია: ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის ორგანიზაციის (ეუთო) ეუთოს ადამიანური განზომილების კონფერენციის კოპენჰაგენის შეხვედრის დოკუმენტი (1990) პარიზის ქარტია ახალი ევროპისათვის (1990) ეუთოს ადამიანური განზომილების კონფერენციის მოსკოვის შეხვედრის დოკუმენტი (1991) სტამბულის სამიტის დეკლარაცია (1999) ეუთოს მონაწილე სახელმწიფოთა ვალდებულებები დემოკრატიულ არჩევნებთან მიმართებით (2003)
ევროპული კავშირი 2000 წელს ევროპარლამენტმა, ევროკომისიამ და ევროკავშირის წევრმა სახელმწიფოებმა, რომლებიც გაერთიანებული იყვნენ ევროპულ საბჭოში, ხელი მოაწერეს და საჯაროდ გამოაცხადეს ევროკავშირის პირველი ოფიციალური დოკუმენტი, რომელიც აერთიანებდა მთელ რიგ სამოქალაქო, პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და სოციალურ უფლებებს და „მესამე თაობის“ კონკრეტულ უფლებებს, როგორიცაა უფლება ეფექტიან მმართველობაზე. ევროკავშირის ძირითად უფლებათა ქარტია აერთიანებს არსებულ უფლებებს, რომლებიც ადრე მიმოფანტული იყო მთელ რიგ წყაროებში, მათ შორის, ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპულ კონვენციაში და ევროპის საბჭოს, გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის (გაერო) და შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის სხვა შეთანხმებებში. 2009 წელს ლისაბონის ხელშეკრულების ძალაში შესვლისთანავე, ქარტია მოქმედებს ევროკავშირის ინსტიტუტებისა და წევრ-სახელმწიფოების მიმართ, როდესაც ისინი მოქმედებენ ევროკავშირის კანონმდებლობის ფარგლებში. ცალკეულ პირებს შეუძლიათ სასამართლო და პოლიტიკური მექანიზმების გამოყენება ევროკავშირის ინსტიტუტების, ხოლო გარკვეულ შემთხვევებში წევრი სახელმწიფოების ანგარიშვალდებულებისათვის, როდესაც ისინი ვერ უზრუნველყოფენ ქარტიის შესრულებას. არჩევნებთან დაკავშირებით ევროკავშირის ყველაზე მნიშვნელოვანი სტანდარტებია:
20
ევროპული კავშირი (ევროკავშირი) ევროპული კავშირის ძირითად უფლებათა ქარტია (2000) კომისიის კომუნიკაცია ევროკავშირის დაკვირვებასთან დაკავშირებით (2000)
არჩევნებზე
დახმარებისა
და
კომისიის კომუნიკაცია საბჭოსა და ევროპული პარლამენტისადმი - ევროპული კავშირის როლი მესამე ქვეყნებში ადამიანის უფლებებისა და დემოკრატიზაციის განმტკიცებაში (2001) კოტონუს შეთანხმება (ევროკავშირსა და აფრიკის, კარიბის ზღვისა და წყნარი ოკეანის აუზის პარტნიორ ქვეყნებს შორის) (2000)
რა არის საერთაშორისო სტანდარტების არჩევნებთან დაკავშირებით?
ძირითადი
პრინციპები
ფუნდამენტური საერთაშორისო სტანდარტები დემოკრატიული არჩევნების პრინციპებთან დაკავშირებით მოცემულია გაეროს ხელშეკრულებებში. გაეროს ყველაზე მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო დებულებებია:
1948 წლის ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაცია, მუხლი 21
(1) ყველას აქვს უფლება, მონაწილეობდეს თავისი ქვეყნის მართვა-გამგეობაში უშუალოდ ან თავისუფლად არჩეული წარმომადგენლების მეშვეობით. (2) ყველას აქვს უფლება თანაბარ საფუძველზე შევიდეს თავისი ქვეყნის სახელმწიფო სამსახურში. (3) ხალხის ნება უნდა იყოს მთავრობის ძალაუფლების საფუძველი; ეს ნება უნდა გამოიხატებოდეს პერიოდულ და გაუყალბებელ არჩევნებში, რომლებიც უნდა ჩატარდეს საყოველთაო და თანასწორი საარჩევნო უფლების პირობებში, ფარული კენჭისყრით, ან სხვა თანაბარმნიშვნელოვანი ფორმების მეშვეობით, რომლებიც უზრუნველყოფს ხმის მიცემის თავისუფლებას.
1966 წლის საერთაშორისო პაქტი სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ, მუხლი 25
თითოეულ მოქალაქეს მე-2 მუხლში ნახსენები რაიმე დისკრიმინაციისა და დაუსაბუთებელი შეზღუდვების გარეშე უნდა ჰქონდეს უფლება და შესაძლებლობა: ა) მონაწილეობდეს სახელმწიფო საქმეთა წარმოებაში, როგორც უშუალოდ, ისე თავისუფლად არჩეული წარმომადგენლების საშუალებით.
21
ბ) მისცეს ხმა და არჩეულ იქნას გაუყალბებელ პერიოდულ არჩევნებში, რომლებიც წარმოებს საყოველთაო და თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე ფარული კენჭისყრით და უზრუნველყოფს ამომრჩევლების სურვილის გამოვლინებას. გ) თავის ქვეყანაში თანასწორ პირობებში შეეძლოს სახელმწიფოს სამსახურში შესვლა.
-
1952 წლის კონვენცია ქალთა პოლიტიკური უფლებების შესახებ, მუხლები 1-3 მუხლი 1 ქალებს აქვთ უფლება მონაწილეობა მიიღონ ყველა არჩევნებში, მამკაცების თანასწორი პირობებით, ყოველგვარი დისკრიმინაციის გარეშე. მუხლი 2 ქალები შეიძლება არჩეული იქნენ, მამკაცების თანასწორი პირობებით, ყოველგვარი დისკრიმინაციის გარეშე, ეროვნული კანონით დადგენილ ყველა დაწესებულებაში, რომლებიც საჯარო არჩევნებს მოითხოვს. მუხლი 3 ქალებს, მამაკაცების თანასწორი პირობებით, ყოველგვარი დისკრიმინაციის გარეშე, უფლება აქვთ დაიკავონ საჯარო თანამდებობა და შეასრულონ ეროვნული კანონმდებლობით დადგენილი ყველა საჯარო ფუნქცია.
1965 წლის საერთაშორისო კონვენცია რასობრივი დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ, მუხლი 5 (გ) გ) პოლიტიკური უფლებები, კერძოდ არჩევნებში მონაწილეობის უფლება – მისცენ ხმა და წამოაყენონ თავიანთი კანდიდატურა – საერთო და თანაბარი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, მიიღონ მონაწილეობა ქვეყნის მართვაში, ისევე როგორც სახელმწიფოს საქმეების მართვაში ყველა დონეზე, და სახელმწიფო სამსახურზე თანაბარი ხელმისაწვდომობა;
1979 წლის კონვენცია ქალთა დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ, მუხლი 7 მონაწილე სახელმწიფოები მიმართავენ ყველა შესაბამის ზომას ქვეყნის პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაში ქალის დისკრიმინაციის აღმოფხვრის მიზნით, კერძოდ, ქალისათვის, მამაკაცის თანასწორად, უზრუნველყოფენ უფლებას: ა) ხმა მისცეს ყველა არჩევნებსა და რეფერენდუმში, არჩეულ იქნას ნებისმიერ სახალხოდ არჩეულ ორგანოში; ბ)
მონაწილეობდეს
სახელმწიფო 22
პოლიტიკის
ფორმირებასა
და
განხორციელებაში და ეკავოს სახელმწიფო თანამდებობა, აგრეთვე, ახორციელებდეს ნებისმიერ საჯარო ფუნქციას მმართველობის ყველა დონეზე; გ) მონაწილეობდეს არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და ასოციაციების საქმიანობაში, რომლებიც ქვეყნის საზოგადოებრივ და პოლიტიკურ საკითხებზე მუშაობენ.
გაეროს ხელშეკრულებები ძირითადად მიუთითებს ხმის მიცემის უფლებაზე და უფლებაზე, იყოს არჩეული, მაშინ როდესაც ევროსაბჭოს/ვენეციის კომისიისა და ეუთო/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის სახელმძღვანელო მითითებები ითვალისწინებს უამრავ პრინციპს არჩევნებთან დაკავშირებით. ვენეციის კომისიის საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი განსაზღვრავს არა მხოლოდ ევროპის საარჩევნო მემკვიდრეობის ფუნდამენტურ ნორმებს, როგორიცაა საყოველთაო, თანასწორი, თავისუფალი, ფარული და პირდაპირი კენჭისყრა და არჩევნების პერიოდულობა, არამედ სათანადო არჩევნების ორგანიზებისათვის აუცილებელ ჩარჩო პირობებს: ადამიანის უფლებათა პატივისცემა, კერძოდ, პოლიტიკურ სფეროში, არჩევნების ორგანიზება მიუკერძოებელი ორგანოს მიერ და გასაჩივრების ეფექტიანი სისტემა. კოპენჰაგენის დოკუმენტი ითვალისწინებს ვალდებულებათა ფართო სპექტრს ეუთოს მონაწილე სახელმწიფოებისათვის ჭეშმარიტად დემოკრატიული არჩევნების ადამიანის უფლებების პატივისცემის უფრო ფართო კონტექსტში ჩატარების კუთხით - რომ იყოს თავისუფალი, სამართლიანი, გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული კანონის უზენაესობის მეშვეობით; საყოველთაო, თანასწორი და ფარული კენჭისყრის საფუძველზე; და, რომ უზრუნველყოფილი იქნეს უფლება იყოს არჩეული, ისევე როგორც ხმის მიცემის უფლება. ორივე დოკუმენტის შედარებისას თვალსაჩინოა შემდეგი პრინციპები:
პერიოდული არჩევნები
კოპენჰაგენის დოკუმენტი
საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსში
(7.1) — თავისუფალი არჩევნების ჩატარება გონივრული ინტერვალებით, კანონით დადგენილის წესით
6. არჩევნები უნდა ჩატარდეს რეგულარული ინტერვალებით; საკანონმდებლო ასამბლეის უფლებამოსილების ვადა არ უნდა აღემატებოდეს ხუთ წელს. 23
საერთო არჩევნები, როგორც წესი, ტარდება ოთხ ან ხუთ წელიწადში, ხოლო საპრეზიდენტო არჩევნების ჩატარება შესაძლებელია უფრო ხანგრძლივი ინტერვალებით, რაც შვიდ წელს არ უნდა აღემატებოდეს. უნდა არსებობდეს გონივრული „დროის ინტერვალი არჩევნების გამოცხადებასა და ჩატარებამდე, პარტიებსა და კანდიდატებს საკმარისი დრო რომ ჰქონდეთ არჩევნებისათვის მოსამზადებლად, განსაკუთრებით, პოლიტიკური გზავნილების ამომრჩევლებისათვის გადასაცემად“. (OSCE/ODIHR-ის მოქმედი ვალდებულებები, 2003, გვ. 54)
პირდაპირი არჩევნები (7.2) — ითვალისწინებდეს, რომ ეროვნული საკანონმდებლო ორგანოს მინიმუმ ერთ პალატაში ყველა ადგილი უნდა გახდეს კანდიდატთა შეჯიბრის ობიექტი საყოველთაო არჩევნების გზით
5. პირდაპირი კენჭისყრით არჩეული უნდა იქნეს: i. ეროვნული პარლამენტის სულ მცირე ერთი პალატა; ii. ქვედა დონის ეროვნული საკანონმდებლო ორგანოები; iii. ადგილობრივი საბჭოები.
„ეროვნული პარლამენტის ერთ-ერთი პალატის პირდაპირი არჩევა ხალხის მიერ ევროპის საერთო კონსტიტუციური მემკვიდრეობის ერთერთი ასპექტია. თუმცა რესპუბლიკის პრეზიდენტი ხშირად პირდაპირი წესით აირჩევა, ეს ინდივიდუალური სახელმწიფოს კონსტიტუციურ საკითხს მიეკუთვნება“. (ვენეციის კომისიის საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, I 5.) „პირველადი საკანონმდებლო ორგანოების შემადგენლობა მმართველობის ყველა დონეზე უნდა შეირჩეს პირდაპირი არჩევნების გზით. სხვა მაღალი რანგის საჯარო თანამდებობები, მათ შორის სახელმწიფო და აღმასრულებელი ხელისუფლების მაღალი თანამდებობები ასევე უნდა შეივსოს პირდაპირი არჩევნების, არაპირდაპირი წესით არჩეული ეროვნული პარლამენტის პალატის ან სხვა წარმომადგენლობითი ორგანოს, ან რეგიონული თუ ადგილობრივი თანამდებობებისათვის შესაბამისი საკანონმდებლო ორგანოს მეშვეობით“. (OSCE/ODIHR-ის მოქმედი ვალდებულებები, 2003, გვ. 12)
საყოველთაო არჩევნები (7.3) — უზრუნველყოფს საყოველთაო და თანასწორ კენჭისყრას
1.1 საყოველთაო კენჭისყრა პრინციპულად ნიშნავს, რომ ყველა 24
ადამიანს უფლება აქვს, მონაწილეობა მიიღოს არჩევნებში ხმის მიცემის გზით და უფლება აქვს, იყოს არჩეული.
ზრდასრული მოქალაქეებისათვის;
საყოველთაო კენჭისყრა ასევე მოიცავს შემდეგ პრინციპებს: ყველა ქმედუნარიან მოქალაქეს უნდა ჰქონდეს ხმის მიცემის უფლება არადისკრიმინაციულ საფუძველზე და ყოველგვარი განსხვავების გარეშე სოციალური ან ეკონომიკური ფაქტორების, ფიზიკური უუნარობის, ეთნიკური წარმომავლობისა თუ პოლიტიკური მრწამსის გამო. „ამომრჩეველთა რეგისტრაცია უნდა განხორციელდეს ზუსტად, დროულად და გამჭვირვალედ, ინდივიდუალურ პირებს უნდა მიეცეთ თავიანთი უფლებების გაგების, რეგისტრაციის სიზუსტის შემოწმებისა და შეცდომების გასწორების უზრუნველყოფის ეფექტიანი შესაძლებლობა“. (OSCE/ODIHR-ის მოქმედი ვალდებულებები 2003, გვ. 16) არ უნდა არსებობდეს საარჩევნო შეზღუდვები უმცირესობათა, ქალთა და სხვა მოქალაქეთა ჯგუფების (შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე პირთა, უცხოეთში მცხოვრებ მოქალაქეთა) მიმართ, თუმცა, შეიძლება მოქმედებდეს სპეციალური დებულებები იძულებით გადაადგილებული პირებისა და პატიმრებისათვის.
ფარული არჩევნები (7.4) ხმის მიცემა კენჭისყრით;
ხდება
ფარული
4. ამომრჩევლისათვის ხმის მიცემის ფარულობა არა მხოლოდ უფლებაა, არამედ მოვალეობა, რომლის შეუსრულებლობაც უნდა ისჯებოდეს ნებისმიერი იმ ბიულეტენის დისკვალიფიკაციით, რომლის შინაარსიც ცნობილი გახდება.
ამომრჩევლის ნების თავისუფალი გამოხატვის უზრუნველსაყოფად შემდეგი დებულებები უნდა იქნეს დაცული: საარჩევნო კაბინაში დაიშვება მხოლოდ ერთი ადამიანი (გამონაკლისია შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე ამომრჩეველი). დაუშვებელია ხმის მიცემა ღიად, ოჯახის წევრებთან ერთად ან სხვის მაგივრად. ციხეებსა და სამხედრო ნაწილებში ხალხს არ უნდა აიძულებდნენ ხმის მიცემას (ღიად).
თანასწორი არჩევნები (7.3) — უზრუნველყოფს საყოველთაო და თანასწორ კენჭისყრას
2.1. თანაბარი ხმის უფლება: თითოეულ ამომრჩეველს პრინციპულად აქვს 25
ერთი ხმა; როდესაც საარჩევნო სისტემა ითვალისწინებს ამომრჩეველთა ერთზე მეტ ხმას, თითოეულ ამომრჩეველს აქვს ერთი და იგივე რაოდენობის ხმა. 2.2. თანაბარი ხმის მიცემის უფლებამოსილება: ადგილების რაოდენობა თანაბრად უნდა განაწილდეს საარჩვნო ოქლებს შორის. 2.3. პარტიებისა და კანდიდატებისათის უზრუნველყოფილი უნდა იყოს თანაბარი შესაძლებლობები. 2.4. ნებადართული უნდა იყოს მხარეები, რომლებიც ეროვნულ უმცირესობებს წარმოადგენენ 2.5. სქესთა შორის თანასწორობა და პარიტეტი
ზრდასრული მოქალაქეებისათვის;
ყველა შემთხვევაში დაცული უნდა იქნეს შემდეგი პრინციპები: ხმების რაოდენობრივი თანასწორობა (ერთი ადამიანი - ერთი ხმა), თანასწორობა საარჩევნო ძალის კუთხით (ყველა მოადგილე აირჩევა თანაბარი რაოდენობის პირთა მიერ) და შესაძლებლობათა თანასწორობა (მაღალი ბარიერის არქონა პოლიტიკური პარტიებისათვის, კამპანიის თანაბარი შესაძლებლობები, მედია საშუალებებით თანაბრად გაშუქება, თანაბარი დაფინანსება).
თავისუფალი არჩევნები (7.4) ხმების დათვლა და აღრიცხვა ხორციელდება კეთილსინდისიერად, ოფიციალური შედეგები ცხადდება საჯაროდ;
3.1. ამომრჩეველთა აზრის ჩამოყალიბების თავისუფლება 3.2. ამომრჩეველთა ნების გამოხატვის თავისუფლება და არჩევნების გაყალბების წინააღმდეგ ღონისძიებები
(7.8) - უზრუნველყოფს, რომ არ არსებობდეს არანაირი სამართლებრივი ან ადმინისტრაციული დაბრკოლება მედიაზე დაუბრკოლებელი ხელმისაწვდომობის კუთხით არადისკრიმინაციულ საფუძველზე ყველა პოლიტიკური დაჯგუფებისა და ინდივიდუალური პირებისათვის, რომელთაც სურთ საარჩევნო პროცესში მონაწილეობის მიღება;
26
თავისუფალი არჩევნების პრინციპი მოიცავს ისეთი ფუნდამენტური უფლებების უზრუნველყოფას, როგორიცაა გამოხატვის, გაერთიანების, შეკრებისა და გადაადგილების თავისუფლება. იგი ასევე ითვალისწინებს შემდეგ დებულებებს:
„კანდიდატებს თავისუფლად შეუძლიათ წარმოადგინონ თავიანთი შეხედულებები. მედიამ კამპანია უნდა გააშუქოს თავისუფლად, ხელისუფლების მხრიდან ყოველგვარი ჩარევის ან დაუსაბუთებელი შეზღუდვის გარეშე. ადგილობრივ დამკვირვებლებს (პარტიული/უპარტიო) თავისუფლად უნდა შეეძლოთ საარჩევნო პროცესზე დაკვირვება ყველა ეტაპზე. ამომრჩევლები ხმას აძლევენ თავისუფლად, ყოველგვარი დაშინების, ძალადობის, ადმინისტრაციული ქმედების ან ანგარიშსწორების შიშის გარეშე. შედეგების შეჯამება უნდა იყოს ხილული და შემოწმებადი ხმის მიცემის უბნის დონიდან უმაღლეს დონემდე.“ (OSCE/ODIHR-ის სახელმძღვანელო გრძელვადიანი დამკვირვებლებისათვის, 2007, გვ. 18)
სამართლიანი არჩევნები (7.5) - პატივი სცენ მოქალაქეთა უფლებას დაიკავონ პოლიტიკური ან საჯარო თანამდებობა, ინდივიდუალურად ან პოლიტიკური პარტიების თუ ორგანიზაციების წარმომადგენლის მეშვეობით, დისკრიმინაციის გარეშე; (7.9) - უზრუნველყოს, რომ კანდიდატები, რომლებიც მიიღებენ კანონით განსაზღვრული ხმების საჭირო რაოდენობას, იკავებენ სათანადოდ თანამდებობას და შეუძლიათ დარჩნენ თანამდებობაზე უფლებამოსილების ვადის ამოწურვამდე ...
სამართლიანი არჩევნების პრინციპი მოიცავს შემდეგ დებულებებს:
27
„საარჩევნო კანონმდებლობა არ უნდა განხორციელდეს და მოქმედებდეს შერჩევით. ერთმანეთისაგან მკაფიოდ უნდა გაიმიჯნოს სახელმწიფო და პოლიტიკური პარტიები. სახელმწიფო რესურსები არ უნდა გამოიყენებოდეს უსამართლოდ რომელიმე ერთი კანდიდატის საკეთილდღეოდ. საარჩევნო ადმინისტრაცია ყველა დონეზე მოქმედებს პროფესიონალურ და ნეიტრალურ დონეზე (დაუშვებელია ყოველგვარი გაყალბება ან მანიპულირება). კანდიდატებს, პარტიებსა და ამომრჩევლებს შეუძლიათ სარჩელი შეიტანონ ან გაასაჩივრონ დარღვევის თაობაზე. სასამართლო და/ან საარჩევნო ადმინისტრაცია საქმეებს განიხილავს მიუკერძოებულად. კანონის დარღვევაზე პასუხისმგებლობა დროულად უნდა დაეკისროს“. (OSCE/ODIHR-ის სახელმძღვანელო გრძელვადიანი დამკვირვებლებისათის, 2007, გვ. 18)
პრინციპების განხორციელების პირობები
ძირითად უფლებათა პატივისციმა
„დემოკრატიული არჩევნები შეუძლებელია ადამიანის უფლებების პატივისცემის გარეშე, კერძოდ, გამოხატვისა და პრესის თავისუფლების, ქვეყნის შიგნით გადაადგილების თავისუფლების, პოლიტიკური მიზნებისთვის, მათ შორის, პოლიტიკური პარტიების შექმნის მიზნით, შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების გარეშე“. (ვენეციის კომისიის კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II 1.ა)
საარჩევნო კანონმდებლობის სტაბილურობა
„საარჩევნო კანონმდებლობის ფუნდამენტური ელემენტების, კერძოდ, საარჩევნო სისტემის, საარჩევნო კომისიების სათანადო წევრობისა და საარჩევნო ოლქების განსაზღვრის, ცვლილება არ უნდა იყოს შესაძლებელი არანაკლებ ერთი წლით ადრე არჩევნებანდე, ან უნდა ჩაიწეროს კონსტიტუციაში ან ჩვეულებრივ კანონზე მაღალი იერარქიის მქონე აქტით.“ (ვენეციის კომისიის კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II 2.ბ)
პროცედურული დაცვის მექანიზმები
არჩევნების ორგანიზება მიუკერძოებელი, მუდმივი ცენტრალური საარჩევნო კომისიის მიერ, რომელიც შედგება სასამართლოს, 28
პოლიტიკური პარტიებისა წარმომადგენლებისაგან
და
ეროვნული
უმცირესობების
„ცენტრალური საარჩევნო კომისია უნდა იყოს მუდმივი. იგი უნდა მოიცავდეს: i. სულ მცირე სასამართლოს ერთ წევრს; ii. იმ პარტიების წარმომადგენლებს, რომლებიც პარლამენტში არიან წარმოდგენილი ან, რომლებმაც მიიღეს სულ მცირე ხმების გარკვეული პროცენტი; ამ პირებს უნდა ჰქონდეთ კვალიფიციკაცია საარჩევნო საკითხებში. იგი შესაძლოა მოიცავდეს: iii. შინაგან საქმეთა სამინისტროს წარმომადგენელს; iv. ეროვნული უმცირესობების წარმომადგენლებს. პოლიტიკური პარტიები თანაბრად უნდა იყვნენ წარმოდგენილი საარჩევნო კომისიებში, ან მათ უნდა შეეძლოთ მიუკერძოებელი ორგანოს საქმიანობაზე დაკვირვება. თანასწორობა შესაძლოა განიმარტოს მკაცრად ან პროპორციულობის საფუძველზე...“ (ვენეციის კომისიის კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II 3.ა)
არჩევნებზე დაკვირვება
„ადგილობრივ და საერთაშორისო დამკვირვებლებს უნდა მიეცეთ შეძლებისდაგვარად ფართო შესაძლებლობა, განახორციელონ სადამკვირვებლო საქმიანობა“ (ვენეციის კომისიის კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II 3.ბ)
გასაჩივრების ეფექტიანი სისტემა
„საარჩევნო საკითხებზე სააპელაციო ორგანო უნდა იყოს საარჩევნო კომისია ან სასამართლო. საპარლამენტო არჩევნების შემთხვევაში პარლამენტისათვის საჩივრით მიმართვა შესაძლოა გათვალისწინებული იყოს პირველი ინსტანციის სახით. ნებისმიერ შემთხვევაში შესაძლებელი უნდა იყოს საბოლოო სააპელაციო ინსტანციის სახით სასამართლოსათვის მიმართვა. პროცედურა უნდა იყოს მარტივი და ფორმალობების გარეშე, კერძოდ, საჩივრების დაშვებადობასთან დაკავშირებით“. (ვენეციის კომისიის კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II 3.გ)
29
საარჩევნო ციკლი რატომ ხდება ორიენტირება მთლიან საარჩევნო ციკლზე? რატომ არის საარჩევნო ციკლი ასე მნიშვნელოვანი საარჩევნო დახმარების თვალსაზრისით? არჩევნები არ არის ერთჯერადი ღონისძიება, რომელიც ყოველ ოთხ ან ხუთ წელიწადში ერთხელ ტარდება. არჩევნები არის პროცესი, განგრძობადი, ციკლური საქმიანობა, რომელიც მიზნად ისახავს ქვეყნის დაახლოებას საერთაშორისო საარჩევნო სტანდარტებთან. საარჩევნო ციკლის შექმნა წარმოადგენს პირველ მცდელობას საარჩევნო საქმიანობის განმახორციელებელი სუბიექტების მხარდასაჭერად საარჩევნო პროცესების მართვისას და შეფასებისას. საარჩევნო ციკლის ინსტრუმენტის გააზრება მოითხოვს საარჩევნო მხარდაჭერის სფეროში ჩაღრმავებას.
წყარო: ACE საარჩევნო ცოდნის ქსელი, http://aceproject.org/electoral-advice/electoral-assistance/electoral-cycle
30
ოთხმოცდაათიანი წლების დასრულების შემდეგ, საარჩევნო მხარდაჭერის საქმიანობა (ანუ არჩევნებზე დაკვირვება და საარჩევნო საკითხებზე დახმარება) ძირითადად ხორციელდებოდა ევროპის საბჭოს, ევროკავშირის, ეუთოსა და გაეროს მიერ. თუმცა, პირველ ეტაპზე, განვითარებადი დემოკრატიებისათვის საერთაშორისო მხარდაჭერა ძირითადად ორიენტირებული იყო ადგილობრივი დაინტერესებული მხარეებისათვის აუცილებელი ცოდნის გადაცემით არჩევნების ორგანიზებასთან დაკავშირებით ad hoc საფუძველზე. 2000-იანი წლების დასაწყისისათვის, შესაბამისად, საარჩევნო დახმარების პროექტები ძირითადად ღონისძიებაზე ორიენტირებული იყო და ერთადერთ მიზანს ემსახურებოდა - ადგილობრივი დაინტერესებული მხარეებისათვის დახმარებას არჩევნების დღეს (აგრეთვე იხ. Bargiacchi, 2011: საარჩევნო დახმარების ეფექტიანობა და მდგრადობა). არჩევნებზე დაკვირვება ზოგადად განისაზღვრება, როგორც ინფორმაციის მიზანმიმართული შეგროვება საარჩევნო პროცესის შესახებ და ინფორმირებული გადაწყვეტილებების მიღება ასეთი პროცესის ჩატარებაზე შეგროვილი ინფორმაციის საფუძველზე, რაც ხორციელდება იმ პირების მიერ, რომლებსაც არ აქვთ ამ პროცესში ჩარევის უფლებამოსილება. მისი მთავარი მიზანია, საჭიროებისამებრ, საარჩევნო პროცესის ლეგიტიმაცია და საარჩევნო პროცესისადმი საზოგადოების ნდობა გაზრდა გაყალბების თავიდან აცილების, ადამიანის უფლებების პატივისცემის გაძლიერებისა და კონფლიქტის მოგვარების ხელშეწყობის მიზნით. საარჩევნო დახმარება, რომელიც უზრუნველყოფილი უნდა იყოს მთელი საარჩევნო პროცესის განმავლობაში, შეიძლება განისაზღვროს, როგორც სამართლებრივი, ტექნიკური და ლოჯისტიკური მხარდაჭერა საარჩევნო კანონმდებლობის, პროცესებისა და ინსტიტუტებისათვის. იგი მოიცავს ფართო სპექტრს - არჩევნების ადმინისტრირების სამართლებრივი ჩარჩოს შექმნიდან დაწყებული ინკლუზიური საარჩევნო სისტემებისა და ამომრჩეველთა რეგისტრაციის პროცესების მხარდაჭერის, საარჩევნო პროცესის ადმინისტრირებისა და გადაწყვეტილების მიმღები ინსტიტუტების მხარდაჭერის ჩათვლით ფინანსური რესურსების, მასალების, აღჭურვილობისა და ექსპერტული კონსულტაციების, ასევე ტექნიკური და ფინანსური მხარდაჭერის მეშვეობით სამოქალაქო და ამომრჩეველთა განათლებაში, საარჩევნო დაკვირვებასა და მედიის მონიტორინგის ჩართული სამოქალაქო საზოგადოებისათვის, პოლიტიკური პარტიებისათვის ტექნიკური დახმარების ჩათვლით. (იხილეთ ევროკავშირის მეთოდური რეკომენდაციები საარჩევნო დახმარების თაობაზე, 2006).
დროთა განმავლობაში მკაფიო გახდა ამ მიდგომის შეზღუდვები, კერძოდ, დემოკრატიის გაძლიერებისა და შესაძლებლობების გაფართოვების კუთხით გრძელვადიან პერსპექტივაში. მხოლოდ არჩევნების დღეზე ორიენტირება, ფაქტობრივად, არ იყო საკმარისი საარჩევნო მხარდაჭერის
31
მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, რადგან ადგილობრივ დაინტერესებულ მხარეებს მუდმივად დამოკიდებულს ხდიდა გარე დახმარებაზე (დამატებითი მასალებისათვის იხ. Tuccinardi 2007: ACE, ორიენტირი ეფექტიან საარჩევნო დახმარებაზე). შეზღუდვების გადალახვის მიზნით პრაქტიკოსებმა დაიწყეს ალტერნატიული მიდგომების შესწავლა. დახმარების ეფექტურობის შესახებ 2005 წლის პარიზის დეკლარაციის პრინციპებისა და 2010 წლის აკრას სამოქმედო პროგრამის გათვალისწინებით, აგრეთვე ღონისძიებაზე დაფუძნებული მიდგომის შეზღუდვების აღიარებით საარჩევნო მხარდაჭერის საქმიანობის წარმატებისათვის გრძელვადიან პერსპექტივაში, ევროკომისიისა და დემოკრატიისა და საარჩევნო დახმარების საერთაშორისო ინსტიტუტის (IDEA) ექსპერტებმა დაიწყეს თანამშრომლობა ახალი ინსტრუმენტის - საარჩევნო ციკლის შესაქმნელად. საარჩევნო ციკლის მიდგომის განვითარება და განხორციელება წარმოადგენს კრიტიკულ ცვლილებას საერთაშორისო საარჩევნო მხარდაჭერის მოკლევადიანი, ღონისძიებაზე ორიენტირებული მხარდაჭერიდან გრძელვადიან, ყოვლისმომცველ დახმარებაზე, რაც მეტად ორიენტირებულია მდგრადობაზე, ხარჯების ეფექტიანობასა და ეფექტურობაზე. საარჩევნო ციკლი მოიცავს დაგეგმვასა და სასწავლო ინსტრუმენტს; იგი შეიქმნა იმ მიზნით, რომ არჩევნებით დაინტერესებულ პირებს სცოდნოდათ არა მხოლოდ საარჩევნო პროცესების ციკლური ხასიათის თაობაზე, არამედ ხელი შეეწყოთ საარჩევნო მხარდაჭერის ღონისძიებების კოორდინაციაში და დახმარებოდნენ არჩევნების სუსტი მხარეებისა და გამოწვევების გამოვლენაში, რაც, საბოლოოდ, მიზნად ისახავდა არჩევნების საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის უზრუნველყოფას.
რომელ ფაზებად იყოფა საარჩევნო ციკლი? საარჩევნო ციკლი მიზნად ისახავს, დაეხმაროს დაინტერესებულ მხარეების, გაიაზრონ საარჩევნო პროცესის ციკლური ბუნება. იგი ეფუძნება არჩევნების, როგორც უწყვეტი პროცესის და არა როგორც იზოლირებული მოვლენების გაგებას. ზოგადად, საარჩევნო ციკლი სამ ძირითად პერიოდად იყოფა:
წინასაარჩევნო პერიოდი (18-დან სამ თვემდე არჩევნებამდე);
საარჩევნო პერიოდი (სამი თვით ადრე არჩევნების დღემდე);
32
არჩევნების შემდგომი პერიოდი (არჩევნების დღიდან ახალი საარჩევნო ციკლის დაწყებამდე).
თავის მხრივ, საარჩევნო ციკლის სამივე ძირითადი ეტაპი შეიძლება დაიყოს ქვე-ეტაპებად, რომლებიც წარმოადგენს მთელი საარჩევნო ციკლის განმავლობაში განსახორციელებელ საქმიანობას, რასაც დააკვირდებიან არჩევნების დღესთან მიმართებით. საარჩევნო საქმიანობის თვალსაზრისით, თითოეულ ეტაპზე შესაძლებელია საერთაშორისო სტანდარტების დანერგვა. ქვემოთ მოკლედ განხილულია სამივე ეტაპი. წინასაარჩევნო პერიოდი
ეტაპი 1: სამართლებრივი ჩარჩო
საკონსტიტუციო რეფორმა; საარჩევნო კანონმდებლობის რეფორმა (არჩევნების, პოლიტიკური პარტიების, პოლიტიკური დაფინანსების შესახებ კანონმდებლობა, სისხლის სამართლის კანონმდებლობა); მოქალაქეობისა და ბინადრობის შესახებ კანონმდებლობა; საარჩევნო სისტემა, საარჩევნო საზღვრების დელიმიტაცია, საარჩევნო ადმინისტრაციის შემადგენლობა.
ეტაპი 2: სტრატეგიული დაგეგმვა და განხორციელება
სტრატეგიული დაგეგმვა; ბიუჯეტირება, დაფინანსება (შემოწირულობები და გადასახადები) საარჩევნო ღონისძიებათა კალენდრის/განხორციელების გეგმის შედგენა; პერსონალის დაქირავება და შესყიდვები; ლოჯისტიკა: მასალების ტრანსპორტირება, უსაფრთხოება და შენახვა.
ეტაპი 3: სწავლება და განათლება
ადამიანური რესურსების მართვა: დროებითი და მუდმივი პერსონალის დაქირავება, სასწავლო საჭიროებათა შეფასება; მომზადება: კასკადური ტრენინგი არჩევნების დღესთან დაკავშირებულ პროცედურებზე, საბუღალტრო აღრიცხვის სპეციალიზებული ტრენინგი და ა.შ. ამომრჩეველთა განათლება და ინფორმირება; სამოქალაქო განათლება სკოლებში/უნივერსიტეტებში: არჩევნების მიღმა მონაწილეობის მნიშვნელობა; საზოგადოებასთან ურთიერთობა თანმიმდევრული გზავნილებით. 33
ეტაპი 4: რეგისტრაცია და კანდიდატურების წარდგენა
ამომრჩეველთა რეგისტრაცია; დამკვირვებელთა აკრედიტაცია; პარტიებისა და კანდიდატების რეგისტრაცია. საარჩევნო პერიოდი
ეტაპი 5: საარჩევნო კამპანია
პარტიების დაფინანსება; ქცევის კოდექსი; მედიაზე ხელმისაწვდომობა; დავების მოგვარება.
ეტაპი 6: ხმის მიცემის ოპერაციები
საარჩევნო მასალების დარიგება; პერსონალის დაქირავება და მომზადება; ამომრჩეველთა მკაფიო ინფორმირება; საჩივრების მიმართვის მკაფიო სისტემის არსებობა.
ეტაპი 7: შედეგების შემოწმება შედეგების დათვლა; საჩივრები და გასაჩივრება; საბოლოო შედეგების გამოცხადება. არჩევნების შემდგომი პერიოდი
ეტაპი 8: ანალიზი, კვლევა, არქივირება
შეფასება, აუდიტი, დასკვნები და რეკომენდაციები; რეფორმის მიზნების ფორმულირება; ინსტიტუციონალური გაძლიერება და პროფესიული განვითარება; სამართლებრივი რეფორმა; არქივირება და კვლევა; ამომრჩეველთა სიის განახლება.
ყველა ზემოხსენებული აქტივობა ურთიერთდამოკიდებულია; საარჩევნო ციკლის არც ერთი აქტივობა არ არის განყენებული, თითოეული მათგანი უკავშირდება სხვა აქტივობებს იმ თვალსაზრისით, რომ რეგრესმა ერთი მიმართულებით შეიძლება ძლიერი გავლენა იქონიოს სხვა ღონისძიებებზე. მთლიანი საარჩევნო პროცესის შეფასებისას და რეკომენდაციების ფორმულირებისას ადგილობრივმა და საერთაშორისო
34
დამკვირვებლებმა გაითვალისწინონ.
აღნიშნული
ურთიერთდამოკიდებულება
უნდა
როგორ არის შესაძლებელი საარჩევნო პროცესის მდგრადი გაუმჯობესება? არსებითად, საარჩევნო ციკლი სამ ძირითად ფუნქციას მოიცავს (აგრეთვე იხ. Bargiacchi 2008): 1.
მიმოიხილავს შესაძლო საარჩევნო დახმარების მკაფიოდ ღონისძიებებს, რაც ითვალისწინებს იდეალურ ხელმისაწვდომობას საარჩევნო პროცესის კონკრეტულ საჭიროებებზე რეაგირებისათვის, ასევე გრძელვადიანი დახმარების პრიორიტეტების იდენტიფიცირებისათვის საერთაშორისო სტანდარტებთან მიმართებით.
2.
უზრუნველყოფს ხელმისაწვდომობას
საარჩევნო
დამკვირვებლებისათვის
საარჩევნო პროცესის ყველაზე კრიტიკული ეტაპის იდენტიფიცირებისათვის. 3.
წარმოადგენს სასწავლო ინსტრუმენტს ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის ადგილობრივი სუბიექტებისათვის ცოდნის გადაცემის ხელშეწყობისა და, შედეგად, მათი შესაძლებლობების გაძლიერების მეშვეობით. შესაბამისად, საარჩევნო ციკლი წარმოადგენს სახელმძღვანელო ინსტრუმენტს, რომელიც ადგილობრივ დამკვირვებლებს ეხმარება რესურსების განაწილებაში.
იმ ინოვაციის მიუხედავად, რომელიც საარჩევნო ციკლმა განაპირობა საარჩევნო მხარდაჭერის აქტივობებისათვის, მისი წვლილი საარჩევნო პროცესების ეფექტიანობისა და მდგრადობის თვალსაზრისით შეზღუდულია (აგრეთვე იხ. Bargiacchi 2011/2008). შესაძლებელია არჩევნების საერთაშორისო სტანდარტებთან უფრო მეტი შესაბამისობის უზრუნველყოფა, თუ:
საარჩევნო საკითხებზე მომუშავე სუბიექტები ითვალისწინებენ იმ პოლიტიკურ კონტექსტს, რომელშიც მხარდაჭერის პროექტები ვითარდება, რათა უზრუნველყოფილი იქნეს მათი ინტეგრაცია პოლიტიკაში, რომელიც მიზნად ისახავს დემოკრატიული და ჰუმანური განვითარების გამყარებას (იხ. მომდევნო გრაფიკი).
საარჩევნო საკითხებზე მომუშავე სუბიექტები ერთობლივად იყენებენ საარჩევნო მხარდაჭერის ღონისძიებებს - არჩევნებზე დაკვირვებასა და საარჩევნო დახმარებას. როდესაც ფართო ინსტიტუციური მშენებლობისა და დემოკრატიის მხარდაჭერის 35
სტრატეგიის ნაწილს წარმოადგენს, ასეთ ღონისძიებებს უფრო გრძელვადიანი პოლიტიკური გავლენა აქვს არჩევნებზე. თუმცა, გრძელვადიანი გავლენის მისაღწევად მნიშვნელოვანია, რომ სადამკვირვებლო ძალისხმევასთან დაკავშირებული რეკომენდაციები ეფექტიანად იქნეს გამოყენებული პროგრამის შემუშავების მიზნებისა და შემდგომი ინტერვენციებისათვის საარჩევნო დახმარების კუთხით. მიღებული გამოცდილების გათვალისწინებით, საარჩევნო მხარდაჭერის ღონისძიებების - დახმარებისა და დაკვირვების - განვითარებას შეუძლია ხელი შეუწყოს ლეგიტიმურ და ძალადობისაგან თავისუფალ საარჩევნო პროცესებს, რაც, თავის მხრივ, შემდგომში უზრუნველყოფს არჩევნების საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობას. ასეთ შემთხვევაში ადგილობრივი დამკვირვებლები ძალიან მნიშვნელოვან წყაროს წარმოადგენენ საარჩევნო ციკლის დროს გაყალბების პრაქტიკის გამოვლენის დაფიქსირების კუთხით, ხოლო მათ რეკომენდაციებს შეუძლია ხელი შეუწყოს საარჩევნო პროცესისა და პრაქტიკის საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის უზრუნველყოფას.
36
როგორ არის შესაძლებელი საერთაშორისო სტანდარტების საუკეთესოდ ინტეგრაცია საარჩევნო ციკლში? სამართლებრივი ჩარჩო ეროვნულ კანონმდებლობასთან არჩევნების შესაბამისობის შეფასება არჩევნებზე დაკვირვების საბოლოო მიზანია საარჩევნო პროცესების შიდა კანონმდებლობასა და, მნიშვნელოვანწილად, საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის შეფასება, რაც ორი მიმართლებით ხორციელდება: უპირველეს ყოვლისა, საარჩევნო პროცედურები და დარღვევები ფასდება ეროვნულ კანონმდებლობასთან, ხოლო, მეორე მხრივ, საარჩევნო პროცედურები და დარღვევები, ისევე როგორც ეროვნული კანონმდებლობა საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის კუთხით, რადგან არჩევნები და საარჩევნო კანონმდებლობა თავსებადი უნდა იყოს საერთაშორისო სტანდარტებთან. ზოგადად, ეროვნული კანონმდებლობის სხვადასხვა ტიპი არსებობს:
-
კონსტიტუცია;
-
საარჩევნო კანონი/კოდექსი;
37
-
კოდექსები და კანონები საარჩევნო საკითხებზე (მაგ., მედიის, პოლიტიკური პარტიის, პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების შესახებ კანონმდებლობა )
-
არჩევნების მართვის ორგანოს ინსტრუქციები და დირექტივები
-
პოლიტიკური პარტიების/არჩევნების მართვის ორგანოს ქცევის კოდექსი
აღნიშნული ეროვნული სტანდარტები ყოველთვის არ წერია გასაგები ენით. ზოგჯერ მათი დებულებები სამართლებრივი ნორმებია, რომლებიც ფორმულირებულია გაურკვეველ და ბუნდოვან ენაზე, რაც ეწინააღმდეგება და არ შეესაბამება სხვა ეროვნულ თუ საერთაშორისო სამართლებრივ ნორმებს.
ეროვნული კანონმდებლობა
– ხშირად ბუნდოვანი, ორაზროვანი,
შეუსაბამო ხშირად ეროვნული სტანდარტები დაწერილია გაურკვეველი და ორაზროვანი ენით. სამართლებრივი დებულებების ბუნდოვანება ქმნის რისკს, რომ ისინი არ განხორციელდება თანმიმდევრულად მხარეების მიერ. ამასთანავე, მათ შეიძლება სირთულეები შეუქმნან ადგილობრივ დამკვირვებლებს, რომელთაც სურთ მთლიან საარჩევნო პროცესზე დაკვირვება, თუმცა დაბრკოლებას აწყდებიან, როდესაც ცდილობენ გაუგებარი და ბუნდოვანი სამართლებრივი დებულებების გაგებასა და განმარტებას, რაც მეტისმეტად ბევრ დროსა და რესურსებს მოითხოვს.
ორაზროვან და ბუნდოვან ენაზე დაწერილი ნორმების მაგალითი
მაგალითი 1 – ხელმოწერათა შემოწმება გარდამავალ დემოკრატიებში ძალიან გავრცელებული პრაქტიკაა, რომ საარჩევნო კანონი არ ითვალისწინებს კონკრეტულ დეტალებს კანდიდატების მხარდამჭერთა ხელმოწერების შემოწმებასთან დაკავშირებით. საკმაოდ ხშირ შემთხვევაში საარჩევნო კანონმდებლობა ითვალისწინებს მხოლოდ დებულებებს იმის თაობაზე, რომ არჩევნების მართვის ორგანო „არეგულირებს მხარდამჭერთა ხელმოწერების შემოწმებას“, თუმცა არ მიუთითებს, თუ როგორ უნდა განახორციელოს აღნიშნულმა ორგანომ ხელმოწერათა შემოწმება. ბუნდოვანმა პროცედურებმა შეიძლება განაპირობოს ხელმოწერის შერჩევისა და შემოწმების არათანმიმდევრული და შესაძლოა თვითნებური პრაქტიკა არჩევნების მართვის ორგანოს მხრიდან.
საერთაშორისო
სტანდარტების
რეკომენდაცია:
38
„ხელმოწერის
შემოწმების
პროცედურა უნდა ითვალისწინებდეს მკაფიო წესებს, განსაკუთრებით, ვადებთან დაკავშირებით, რომლებიც გამოყენებული უნდა იქნეს ყველა და არა მხოლოდ შერჩეულ ხელმოწერასთან მიმართებით...“ (ვენეციის კომისია, საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, § 1.3, 8)
მაგალითი 2 - პოლიტიკური პარტიები, რომლებიც უცხოურ დახმარებას იღებენ ზოგიერთი საარჩევნო კანონი კრძალავს პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებას უცხოეთიდან, უკრძალავს მათ ფუნქციონირებას ან არჩევნებში მონაწილეობას. ხშირად, საარჩევნო კანონმდებლობა შეიცავს ორაზროვან დებულებებს, რომლებიც არ განსაზღვრავს ტერმინ „უცხოურ დახმარებას“, რაც გარკვეულწილად დაბნეულობას განაპირობებს და ხელს უწყობს შემთხვევით ინტერპრეტაციებს. ხშირად სადავოა, ვინ ითვლება „უცხოურ დამფინანსებლად“: ითვლება თუ არა, რომ პარტია იღებს „უცხოურ დახმარებას“, თუ იგი იღებს დაფინანსებას სხვა მთავრობის, უცხოური დაწესებულების ან თუნდაც უცხოეთში მცხოვრები მოქალაქის (დიასპორის) მხრიდან; ეს უკანასკნელი საკმაოდ ხშირად საკამათო საკითხია.
საერთაშორისო სტანდარტების რეკომენდაცია: „სახელმწიფოებმა ხელი უნდა შეუწყონ ფინანსური ღიაობის პოლიტიკას პოლიტიკური პარტიების მხრიდან, რომლებიც სახელმწიფო დაფინანსებას იღებენ.“ (ვენეციის კომისია, საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II. 3.5, 111)
ხშირად ეროვნული კანონმდებლობა - კონსტიტუციური ნორმები, საარჩევნო კანონმდებლობა, კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები, არჩევნების მართვის ორგანოს ინსტრუქციები და მითითებები, აგრეთვე ქცევის კოდექსები - შეიცავს ურთიერთსაწინააღმდეგო დებულებებს. ურთიერთსაწინააღმდეგო სტანდარტების მაგალითები
ცენტრალური საარჩევნო კომისიის (ცესკო) დირექტივა საარჩევნო უბნებზე დამკვირვებელთა დაშვებასთან დაკავშირებით ზოგიერთ შემთხვევაში ცესკო-ს რეგლამენტი ხელს უშლის დამკვირვებლებს, სადამკვირვებლო ფუნქციების შესრულებისას სარგებლობდნენ გადაადგილების საკმარისი თავისუფლებითა და ინფორმაციის ხელმისაწვდომობით. თუმცა საარჩევნო კოდექსი, შესაძლებელია, ითვალისწინებდეს ზოგად დებულებას არჩევნებზე დაკვირვებასთან დაკავშირებით, ცესკო-ს რეგლამენტი ხშირად ზღუდავს სადამკვირვებლო საქმიანობას. არც თუ შემთხვევით, ცესკო-ს დირექტივები უკრძალავს დამკვირვებლებს, „იმ მაგიდებთან მიახლოებას, რომლებთანაც წარმოებს ბიულეტენების გაცემა“, ზღუდავს მათ შესაძლებლობას, დეტალურად გაეცნონ ამომრჩეველთა სიას, დააკვირდნენ ამომრჩეველთა იდენტიფიცირებასა და საარჩევნო ბიულეტენების გაცემას. აღნიშნული პრობლემა განსაკუთრებით მწვავედ წამოიჭრება ხმების დათვლისა და შედეგების შეჯამების დროს. ამავდროულად,
ცესკო-ს
მკაფიო
დებულებების
39
არარსებობა,
რომლებიც
უზრუნველყოფს მნიშვნელოვან ინფორმაციაზე დამკვირვებელთა ხელმისაწვდომობას, ხშირად გამოიყენება არჩევნების მართვის ორგანოთა მხრიდან იმ მიზნით, რომ შეზღუდონ დამკვირვებელთა უფლებები, შეამოწმონ დოკუმენტები, მიიღონ პასუხი ან მოიპოვონ შესაბამისი დოკუმენტების დამოწმებული ასლები.
საერთაშორისო
სტანდარტების რეკომენდაცია: „ადგილობრივ და საერთაშორისო დამკვირვებლებს უნდა მიეცეთ ფართო შესაძლებლობა, მონაწილეობა მიიღონ სადამკვირვებლო საქმიანობაში“ (ვენეციის კომისია, საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II. 3.2ა )
საარჩევნო ადმინისტრაციისა და სახელისუფლებლო ორგანოების შესაბამისი უფლებამოსილება და პასუხისმგებლობა არ არის ყოველთვის მკაფიოდ განსაზღვრული; საკითხი შეიძლება ეხებოდეს არჩევნების დროს მედიის როლის მარეგულირებელ კანონმდებლობას, პოლიტიკური პარტიების შექმნასა და მუშაობას, პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებას, პირადობის დამადასტურებელი დოკუმენტების გაცემასა და დამუშავებას და ა.შ. ხშირად აღნიშნული უფლებამოსილებები ურთიერთსაწინააღმდეგო ან ურთიერთგადამკვეთია, რამაც შეიძლება შეაფერხოს საარჩევნო კოდექსის მნიშვნელოვანი დებულებების განხორციელება. გაურკვევლად განსაზღვრული პასუხისმგებლობის მაგალითი
დაპირისპირებული მედია მონიტორინგის ორგანოები ბევრი საარჩევნო კანონი ითვალისწინებს დამოუკიდებელი მედია მონიტორინგის ორგანოს შექმნას, რომელიც ზედამხედველობს მედიის მხრიდან თავისუფალი საეთერო დროის გამოყოფის თაობაზე რეგულაციების შესაბამისობასა და საარჩევნო კამპანიის დაბალანსებულ გაშუქებას. ზოგჯერ ასეთი ორგანოები ცესკო-ს მიერ იქმნება და რეგულირდება, ან პარლამენტის წევრებისაგან შედგება და ანგარიშვალდებულია ეროვნული საკანონმდებლო ორგანოს წინაშე. ამავდროულად, მედიის შესახებ კანონმდებლობა ითვალისწინებს დამოუკიდებელი სააგენტოების ან მარეგულირებელი ორგანოების შექმნას, რომლებიც ახორციელებენ მედიის საქმიანობის მონიტორინგს და ეკისრებათ ურთიერთგადამკვეთი პასუხისმგებლობა. ეს ხშირად განაპირობებს სხვადასხვა სამართლებრივი ნორმის გამოყენებასთან დაკავშირებულ დავებს და ქმნის სიტუაციას, როდესაც ყველას პასუხისმგებლობა ხდება არავის პასუხისმგებლობა. ეს კი პრაქტიკულად ხელს უწყობს ისეთ ვითარებას, როდესაც, როგორც წესი, არ ხდება რეაგირება საჩივრებზე საარჩევნო კამპანიის დროს და არც სამართლებრივი შედეგები დგება არჩევნებში მონაწილე კონკურენტების არათანაბარი მოპყრობის გამო.
საერთაშორისო სტანდარტების რეკომენდაცია: „7.14 სახელმწიფომ უნდა
40
განსაზღვროს ის საშუალებები, რომელთა მეშვეობითაც შეინარჩუნებს მედიის მიერ არჩევნების გაშუქების სამართლიანობას, მედიის ზედმეტი შეზღუდვის გარეშე, რათა ამ უკანასკნელმა შეძლოს არჩევნების სრულად გაშუქება, ხოლო კერძო მედიის შემთხვევაში - თავისი მოსაზრებების გამოხატვა კანდიდატების, პარტიებისა და მათი პროგრამების შესახებ. კერძოდ, სახელმწიფოებმა უნდა შექმნან არჩევნებში მონაწილე კონკურენტების მხრიდან საჩივრების მიღებისა და მათზე რეაგირების კუთხით მედიის არასამართლიანი ან უკანონო საქმიანობაზე არჩევნების დროს“ (OSCE/ODIHR-ის მოქმედი ვალდებულებები, 2003, გვ. 20 )
ხშირ შემთხვევაში საარჩევნო კანონმდებლობა არ შედის ძალაში არჩევნებამდე საკმარისად ადრე, რათა პოლიტიკურ მონაწილეებსა და ამომრჩევლებს გონივრული დრო ჰქონდეთ საარჩევნო პროცესების რეგულაციების გასაცნობად. არჩევნებამდე ცოტა ხნით ადრე კანონის მიღება ძირს უთხრის მის ლეგიტიმურობასა და სანდოობას. არჩევნებამდე ცოტა ხნით ადრე საარჩევნო კოდექსის შეცვლის მაგალითი
საარჩევნო კოდექსში ცვლილებების შეტანა არჩევნებამდე ერთი კვირით ადრე ზოგიერთ შემთხვევაში ხელისუფლებას ბოლო მომენტში შეაქვს ცვლილებები საარჩევნო კოდექსში, რათა დააკმაყოფილოს ოპოზიციის მოთხოვნები და გააუმჯობესოს მათი მდგომარეობა საერთაშორისო თანამეგობრობის თვალში. ზოგიერთ ქვეყანაში ასეთი ცვლილებები ინიცირებულია მხოლოდ ერთი თვით ადრე არჩევნებამდე, ხოლო ერთ შემთხვევაში ინიცირებული იქნა მხოლოდ ერთი კვირით ადრე არჩევნების დღემდე. მიუხედავად იმისა, რომ ოპოზიციურმა პარტიებმა კმაყოფილება გამოხატეს ცვლილებების გამო და საერთაშორისო საზოგადოებაც მიესალმება იმ ფაქტს, რომ ვენეციის კომისიის/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის რეკომენდაციები გათვალისწინებული იქნა, ყველა დამკვირვებელმა აღნიშნა, რომ რეალურად არც ერთ საარჩევნო სუბიექტს არ ჰქონდა ბოლო ცვლილებების საკმარისად გაცნობის შესაძლებლობა არჩევნებამდე.
საერთაშორისო სტანდარტების რეკომენდაცია: „საარჩევნო კანონმდებლობის ფუნდამენტური ელემენტების, კერძოდ, საარჩევნო სისტემის, საარჩევნო კომისიების სათანადო წევრობისა და საარჩევნო ოლქების განსაზღვრის, ცვლილება არ უნდა იყოს შესაძლებელი არანაკლებ ერთი წლით ადრე არჩევნებანდე, ან უნდა ჩაიწეროს კონსტიტუციაში ან ჩვეულებრივ კანონზე მაღალი იერარქიის მქონე აქტით.“ (ვენეციის კომისია, საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსი, 2002, II 2.ბ)
ეროვნული სტანდარტებით საერთაშორისო სტანდარტების განმტკიცება იმ შემთხვევაში, როდესაც ეროვნული კანონმდებლობა დაწერილია ორაზროვან და გაურკვეველ ენაზე; როდესაც სამართლებრივი ნორმები ურთიერთსაწინააღმდეგო და ურთიერთგადამკვეთია; - და არა მხოლოდ
41
ასეთ შემთხვევაში, საერთაშორისო სტანდარტებს გადამწყვეტი როლი ეკისრება. მათი გამოყენება შესაძლებელია სახელმძღვანელოს სახით არჩევნებთან დაკავშირებული შემთხვევების ინტერპრეტაციისა და საარჩევნო კანონმდებლობის გრძელვადიანი რეფორმისათვის. ადგილობრივ დამკვირვებლებს შეუძლიათ ხელი შეუწყონ საარჩევნო კანონმდებლობის სიცხადესა და თანმიმდევრულობას შემდეგი გზით:
გაეცნონ ეროვნული კანონმდებლობის საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის არსებულ შეფასებებს. ვენეციის
კომისიის/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის ერთობლივი მოსაზრებები ეროვნული საარჩევნო კოდექსის თაობაზე ითვალისწინებს საარჩევნო კანონმდებლობის სიღრმისეულ შეფასებას საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის კუთხით და საკმაოდ ხშირად მიუთითებს ეროვნულ სტანდარტებში არსებულ ხარვეზებზე, შეუსაბამობებსა და წინააღმდეგობებზე.
გაანალიზონ არსებული სამართლებრივი პრობლემები, მიუთითონ საერთაშორისო სტანდარტებზე, რომლებიც ითვალისწინებს სახელმძღვანელო მითითებებს სამართლებრივი პრობლემების მოსაგვარებლად, და შეიმუშავონ კონკრეტული რეკომენდაციები საარჩევნო კანონმდებლობის შემდგომი გაუმჯობესების მიზნით.
არჩევნების შემდეგ მოახდინონ ინიცირება/მონაწილეობა მიიღონ საარჩევნო კოდექსთან დაკავშირებულ განხილვებში, რამაც ხელი უნდა შეუწყოს საუკეთესო პრაქტიკას, კერძოდ:
არჩევნების
შესახებ
ანგარიშებში
o
ყველა ძირითადი დაინტერესებული მხარის (პოლიტიკური პარტიების, ადგილობრივი დამკვირვებლების, ცენტრალური საარჩევნო კომისიის, სპეციალიზებული სახელმწიფო ორგანოების) ჩართულობას;
o
საერთაშორისო სტანდარტებზე მითითებას ყოველთვის;
o
განმარტებას კონკრეტული რეკომენდაციების ფორმულირებასთან დაკავშირებით. ზოგჯერ ყოველივე ეს ეხება საერთაშორისო სტანდარტებისა და ვალდებულებების დაცვას, ხოლო ზოგჯერ - მხოლოდ უფრო მკაფიო და თანმიმდევრული კანონმდებლობის მიღებას, რაც არანაკლებ მნიშვნელოვანია;
o
კონკრეტული წინადადებების შემუშავებას საარჩევნო კანონმდებლობის ხელახლა ფორმულირებასთან დაკავშირებით. 42
საარჩევნო კანონმდებლობის რეფორმა საქართველოში 2007 წელს პარლამენტში შეიქმნა სამუშაო ჯგუფი მმართველი გუნდისა და ოპოზიციური პარტიების მონაწილეობით. სამუშაო ჯგუფის შეხვედრებს ესწრებოდნენ ეუთოსა და ევროსაბჭოს წარმომადგენლები, თუმცა მათ არ მიუღიათ მონაწილეობა დისკუსიებში, რომლებიც კვირაში ორჯერ იმართებოდა. უკანასკნელ შეხვედრაზე მონაწილეებმა ერთმანეთს საკუთარი პოზიციები გაუზიარეს ყველაზე მნიშვნელოვან სამართლებრივ პრობლემებზე (საარჩევნო ოლქის საზღვრები, ბარიერები, საარჩევნო სისტემა და ა.შ.), რა დროსაც მიუთითეს ვენეციის კომისიის/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის სამართლებრივ დასკვნაზე. ნახევარწლიანი დისკუსიების შემდეგ მონაწილეები შეთანხმდნენ მთელ რიგ ცვლილებებზე 2008 წელს გადაიხედა ფორმატი; საერთაშორისო ორგანიზაციებს მიეცათ საარჩევნო კოდექსის განხილვის უზრუნველყოფის საშუალება პოლიტიკურ პარტიებს შორის პარლამენტში და მის მიღმა. შეხვედრებს უშუალოდ მართავდნენ თვითონ მონაწილეები და ხშირად იმართებოდა დისკუსიები პრინციპულ საკითხებზე. 2013 წლის დასაწყისში პარლამენტის თავმჯდომარემ შექმნა საკითხის განმხილველი ახალი ჯგუფი, რომლის ფორმატიც გარკვეულწილად შეცვალა და მის მუშაობაში ჩართო საპარლამენტო და არასაპარლამენტო პარტიები, ასევე ადგილობრივი დამკვირვებლები. შეხვედრები ყოველთვიურად იმართებოდა, თუმცა 2013 წლის ოქტომბერში შეწყდა საპრეზიდენტო არჩევნების გამო.
სტრატეგიული დაგეგმვა წინასაარჩევნო პერიოდში იცოდეთ და მოამზადეთ სტრატეგიული დაგეგმვის ყველა ასპექტი მომავალ არჩევნებზე დაკვირვებისათვის მოსამზადებლად შემდეგი საკითხები წამოიჭრება დამკვირვებელი ორგანიზაციების შტაბების წინაშე: ბიუჯეტირება, დაფინანსება (შემოწირულობები და გადასახადები) საარჩევნო ღონისძიებების კალენდრის/განხორციელების გრაფიკის შედგენა, პერსონალის დაქირავება და შესყიდვები, ლოგისტიკა (ტრანსპორტი), აგრეთვე უსაფრთხოება და მასალების შენახვა. არჩევნებზე დაკვირვებისათვის მომზადება სტრატეგიული დაგეგმვის პროცესის ნაწილია. მომზადება სადამკვირვებლო მისიისათვის გულისხმობს ხელმისაწვდომი რესურსების გათვალისწინებას, კერძოდ, მენეჯმენტს და პერსონალის, ფულისა და დროის განაწილებას. იმის გათვალისწინებით, რომ უპირატესად საარჩევნო დღეს წინასწარ განსაზღვრავს ცენტრალური საარჩევნო ორგანო, დამკვირვებელმა ორგანიზაციამ უნდა გამოყოს ადამიანური და ფინანსური რესურსები
43
არჩევნების დღემდე საკმაოდ ადრე, განხორციელების ვადებისა და გრაფიკის შესაბამისად. თუმცა, არჩევნებზე სადამკვირვებლო საქმიანობის ყოველდღიურ მართვაში ჩაღრმავებამდე, სადამკვირვებლო მისიის შტაბმა უნდა შეიმუშავოს საქმიანობის მართვისა და განხორციელების ჩარჩო სადამკვირვებლო მისიასთან დაკავშირებით სტრატეგიულ და კარგად დაგეგმილ დონეზე. ეს უნდა განხორციელდეს მოსალოდნელი არჩევნების დღემდე საკმაოდ ადრე, ორგანიზაციის რესურსების გათვალისწინებით. აღნიშნული სტრატეგიული დაგეგმვა უნდა განხორციელდეს საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად.
ორგანიზაციული მიზანი: დაკვირვება საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად ნებისმიერ დამკვირვებელ ორგანიზაციას სადამკვირვებლო მისიის წინაშე დაგეგმვის საწყის ეტაპზე დაისმის მნიშვნელოვანი კითხვა, თუ რას უნდა დააკვირდეს: არჩევნების მართვის ორგანოების საქმიანობას, ამომრჩეველთა როლს, მედიის მიერ არჩევნების გაშუქებას და/თუ პოლიტიკური პარტიების წინასაარჩევნო კამპანიას? სადამკვირვებლო მისიის საერთო მიზნის თაობაზე ნებისმიერი გადაწყვეტილების მიღების შემთხვევაში, იგი უნდა ეფუძნებოდეს საერთაშორისო სტანდარტებს შემდეგი მოსაზრებიდან გამომდინარე: არჩევნები შეფასდება არა მხოლოდ ეროვნული კანონმდებლობასთან, არამედ, უპირველეს ყოვლისა, საერთაშორისო სტანდარტებთან მიმართებით. არჩევნებზე დაკვირვების სახელმძღვანელო პრინციპებიდან აღსანიშნავია შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტები:
რამდენად სამართლიანია არჩევნები? ამ ნაწილში შეიძლება ყურადღება გაამახვილოთ კანდიდატების უფლებებზე, ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენებაზე, მედიის ხელმისაწვდომობასა და/ან საჩივრით მიმართვის/გასაჩივრების სისტემაზე.
რამდენად თავისუფალია საარჩევნო პროცესი? ამ ნაწილში შესაძლოა ორიენტირი იყოს დაშინების შემთხვევები და/ან ხმების დათვლისა და ამომრჩეველთა რეგისტრაციის პროცესი.
რა როლი ეკისრება მედიას საარჩევნო პროცესში? საკითხს შეიძლება სხვადასხვა კუთხიდან შეხედოთ: არჩევნების თავისუფლებისა და არჩევნების სამართლიანობის, არჩევნებთან დაკავშირებული ინფორმაციის (მაგალითად,საარჩევნო ცენტრების შესახებ)
44
ხელმისაწვდომობისა და კანდიდატების სამართლიანი წარდგენის პრინციპების კუთხით.
ხელმისაწვდომია თუ არა ხმის მიცემის უფლების განხორციელება? ხსენებული მოითხოვს საველე შეფასებას არჩევნების დღემდე და იმის გაგებას, თუ სად არის განთავსებული საარჩევნო ცენტრები და უბნები, როგორ მივა ამომრჩეველი ხმის მიცემის ადგილამდე და რა მექანიზმები არსებობს ამომრჩევლებისათვის ხელმისაწვდომობის გასამარტივებლად. ამავდროულად, გასათვალისწინებელია ამომრჩეველთა პირველადი და საბოლოო სიები. ეს მნიშვნელოვანია, რადგან ამომრჩეველთა სია უზრუნველყოფს ამომრჩევლებისათვის საარჩევნო ყუთის ხელმისაწვდომობას არჩევნების დღეს.
გეგმის შემუშავება მრავალი დაინტერესებული მხარის მონაწილეობით სადამკვირვებლო საქმიანობის დაგეგმვისას ყოველთვის უმჯობესია ფართო ალიანსის ჩამოყალიბება, თუმცა ეს უფრო მეტ გამოწვევასთან არის დაკავშირებული. ნებისმიერი გადაწყვეტილების მიღების შემთხევვაში სადამკვირვებლო მისიებმა უნდა შეადგინონ: -
სტრატეგიული გეგმა მხოლოდ ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის; სხვადასხვა დაინტერესებული მხარეებისათვის გეგმა, რომელიც მოიაზრებს ადგილობრივ დამკვირვებლებს; ეროვნული გეგმა, რომელიც მოიცავს მრავალ კომპონენტსა და ადგილობრივ დამკვირვებელთა ჯგუფებს; და/ან ცენტრალური საარჩევნო კომისიის მიერ დაფინანსებული გეგმა ადგილობრივ დამკვირვებელთა მონაწილეობით.
ქვემოთ განხილულია მაგალითი, თუ როგორ შეიძლება სტრატეგიული გეგმის შედგენა: არჩევნების მართვის ორგანო შეიმუშავებს სტრატეგიულ გეგმას ადგილობრივ დამკვირვებელთა მიერ არჩევნებზე დაკვირვების ხელშესაწყობად 2011 წელს, საარჩევნო სისტემების საერთაშორისო ფონდმა (IFES) და გაეროს განვითარების პროგრამამ (UNDP) ბალიში ჩაატარეს სტრატეგიული დაგეგმვის საპილოტო კურსი, რომელშიც მონაწილეობდა ინდონეზიის საარჩევნო კომისიის 21 წარმომადგენელი, მათ შორის, ყველა კომისარი და უფროსი თანამშრომელი. კურსის დროს განხილული იქნა შემდეგი საკითხები: ქვეყანაში არსებული დაგეგმვის ინსტრუმენტები; სამართლებრივი და ადმინისტრაციული მოთხოვნები სახელმწიფო ინსტიტუტების მიმართ, როგორიცაა საარჩევნო კომისია, და არჩევნების შემდგომი შეფასებების, კვლევებისა და დამკვირვებელთა ანგარიშების შედეგად მიღებული გამოცდილება. ასეთი სახის
45
სწავლებამ საშუალება მისცა არჩევნების მართვის ორგანოს, უკეთ მომზადებულიყო და დაეგეგმა არჩევნებზე დაკვირვება. ამვადროულად, იგი წარმოადგენდა შესაძლებლობას ყველა შესაბამისი თანამშრომლისათვის არჩევნებზე დაკვირვებისათვის არსებული რესურსების შესაფასებლად. წყარო: http://www.ifes.org/Content/Publications/Articles/2011/Roadmap-to-BetterElections-Multi-Year-Strategic-Plans-for-Election-Management-Bodies.aspx
მკაფიო გეგმის შედგენა მნიშვნელოვანია, რომ ნებისმიერი საარჩევნო სადამკვირვებლო მისია შეიქმნას მოსამზადებელი კვლევის, საველე შეფასებისა და დაინტერესებულ პირებთან ინტერვიუების საფუძველზე საარჩევნო პროცესში. ასეთი მოსამზადებელი კვლევის შედეგის გათვალისწინებით უნდა განისაზღვროს არჩევნებზე დაკვირვების მიზანი: საერთაშორისო სტანდარტები, რომლებიც დაგეგმვის პროცესში იხელმძღვანელებენ. ზოგადად, სადამკვირვებლო პროგრამის შემუშავებისას
გამოავლინეთ ის ძირითადი საკითხები, რომლებიც უნდა შეფასდეს;
განსაზღვრეთ არსებული ადამიანური და ფინანსური რესურსები;
ოპერაციების დაწყებამდე განიხილეთ დაგეგმვისა და ინსტიტუციონალური საკითხები;
ჩამოაყალიბეთ პროგრამა და ორგანიზაციული სტრუქტურა, რომელიც ითვალისწინებს საარჩევნო და პოლიტიკურ ვითარებას და არსებულ ადამიანურ და ფინანსურ რესურსებს;
განავითარეთ შესაძლებლობები პროგრამის განსახორციელებლად;
უზრუნველყავით მიუკერძოებლობა და ქცევის კოდექსის დებულებების დაცვა.
წყარო: OSCE/ODIHR-ის დამკვირვებლებისათვის, 2003, გვ. 21
სახელმძღვანელო
ადგილობრივი
გეგმა უნდა ითვალისწინებდეს არა მხოლოდ ზოგად მიზანს, არამედ გარკვეულ პრინციპებსაც (რომელთა სრული ჩამონათვალი მოცემულია ამ თავის ბოლოს); იგი უნდა მოიცავდეს არა მხოლოდ მკაფიო მიზნებს, არამედ ამოცანებს, აქტივობებსა და შედეგებს. მოცემული უნდა იყოს ღონისძიებების მკაფიო ჩამონათვალი და განისაზღვროს, თუ ვინ არის პასუხისმგებელი კონკრეტულ აქტივობაზე და აღნიშნული აქტივობები როგორ უკავშირდება სტანდარტებს შესწავლის, ანალიზისა და შეფასების
46
მიზნებისათვის. ამავდროულად, სტრატეგიული დაგეგმვის მნიშვნელოვანი კომპონენტია ფინანსური ასიგნებები და გამჟღავნება.
ეფექტიანი ანგარიშის სტრუქტურის ჩამოყალიბება კარგად გააზრებული სტრატეგიული გეგმის გარდა, სადამკვირვებლო მისიებს უნდა ჰქონდეთ კარგი ანგარიშგების გეგმა. მისი ძირითადი ელემენტები დამკვირვებლებს ადგილზე ობიექტური ინფორმაციის შეგროვების, ანგარიშში ზუსტად ასახვისა და რეგიონული კოორდინატორებისათვის რეგულარულად წარდგენის საშუალებას უნდა აძლევდეს, ხოლო კოორდინატორებს - ინფორმაციის ანალიზისა და მისი ძირითადი ჯგუფისათვის მიწოდების საშუალებას. საგანგებო ღონისძიებების ან განვითარებული მოვლენების შემთხვევაში, რაც განაპირობებს მოქმედი ეროვნული კანონმდებლობის და/ან საერთაშორისო სტანდარტების სერიოზულ დარღვევებს, დამკვირვებლებმა ადგილზე დაუყოვნებლივ უნდა აცნობონ შტაბს ტელეფონის და/ან მყისიერი ანგარიშის მეშვეობით. ქვემოთ წარმოდგენილია გრაფიკი, რომელიც მიუთითებს დამკვირვებლების სწავლებისა და ანგარიშგების ურთიერთკავშირზე. დამკვირვებლები მხოლოდ ანგარიშგების თაობაზე ინტენსიური ტრენინგის გავლის შემთხვევაში შეძლებენ ხარისხიანი ინფორმაციის მიწოდებას შტაბისათვის, რომელიც - ადგილობრივი დამკვირვებლისაგან მიწოდებული ინფორმაციის საფუძველზე - შეძლებენ შემდგომში ობიექტური, მიუკერძოებელი და ზუსტი ანგარიშის დაწერას.
47
სწავლება
ანგარიში
სათანადო კომუნიკაციის გეგმის არსებობა არჩევნებზე დაკვირვებისათვის მნიშვნელოვანია არა მხოლოდ კარგი ანგარიშგების გეგმა, არამედ საიმედო და ადეკვატური კომუნიკაციის გეგმა. არჩევნებზე დაკვირვება ეფუძნება სხვადასხვა საკომუნიკაციო ტექნოლოგიებს, რათა სწრაფად მოხდეს ინფორმაციის, კერძოდ, დამკვირვებლის დასკვნების გადაცემა ქვეყნის მასშტაბით არჩევნების დღეს. ასეთი საკომუნიკაციო სისტემები შეიძლება მოიცავდეს ფიქსირებულ და მობილურ ტელეფონებს, ფაქსს, კომპიუტერს ან მათ კომბინაციას. მიუხედავად იმისა, თუ რომელი ტექნოლოგია იქნება შერჩეული, საკომუნიკაციო ქსელი შეიძლება შეწყდეს ან გადაიტვირთოს, ამიტომ სადამკვირვებლო მისიებს მზად უნდა ჰქონდეთ ალტერნატიული საშუალება. უნდა არსებობდეს სარეზერვო საკომუნიკაციო გეგმა, რომლის თაობაზეც უნდა იცოდნენ დამკვირვებლებმა. ზოგჯერ შეიძლება მოგიწიოთ ინფორმაციის გაგზავნა მანქანით ან სხვა საშუალებებით, როგორიცაა მოკლე ტექსტური შეტყობინება ან ელექტრონული ფოსტა, რამდენადაც ეს შესაძლებელი და ხელმისაწვდომია.
იყავით მოქნილი მიზნის მტკიცედ მიღწევისას ხშირად პოლიტიკური ვითარება მოითხოვს არჩევნებზე დაკვირვების ორგანიზაციული გეგმის ცვლილებას. საკმარისი დროის, ადამიანური და ფინანსური რესურსების უზრუნველყოფის შემთხვევაში სადამკვირვებლო მისიის დაწყებამდე საკმაოდ ადრე აღნიშნული ცვლილება უნდა განხორციელდეს ადეკვატური და „სტრატეგიული“ გზით. თუმცა, არ
48
უნდა დაგვავიწყდეს ზოგადი მიზანი: საერთაშორისო სტანდარტები, რომელთა მიმართებით აფასებს სადამკვირვებლო ორგანიზაცია არჩევნებს. ხშირ შემთხვევაში საშინაო პოლიტიკურმა ვითარებამ შეიძლება აიძულოს ადგილობრივი ან ეროვნული საარჩევნო ორგანო, გადაავადოს ან შეცვალოს არჩევნების დღე. ეს განაპირობებს სტრატეგიული რესურსების განაწილებისა და განხორციელების გეგმის გადახედვას იმ საერთაშორისო ორგანიზაციის მხრიდან, რომელიც აფინანსებს სადამკვირვებლო მისიას. ამავდროულად, შესაძლებელია, რომ ადგილობრივმა სადამკვირვებლო არასამთავრობო ორგანიზაციამ (ან არასამთავრობო ორგანიზაციების ქსელმა), რომელიც თანამშრომლობს ორგანიზაციასთან, მოითხოვოს დამატებითი სწავლება და მოსამზადებელი დრო და, შესაბამისად, სტრატეგიული გეგმის განხორციელების ვადების გადახედვა. თუმცა, მოქნილობაზე აქცენტი არ უნდა გაკეთდეს საერთაშორისო სტანდარტების ხარჯზე, რომლებიც საერთო სადამკვირვებლო მიზნად განისაზღვრა.
დამატებითი რესურსებისა და ნიმუშებითვის, გთხოვთ, იხ. შემდეგი ბმულები: სტრატეგიული დაგეგმვა არჩევნებზე ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის ევროკავშირის სტანდარტები და მაგალითები: http://www.eueom.eu/files/dmfile/promoting-and-defending-democracy_en.pdf და http://www.eces.eu/about-us/focus-areas ადგილობრივ არჩევნებზე მონიტორების გლობალური ქსელი: http://www.gndem.org ეროვნულ-დემოკრატიული ინსტიტუტის არჩევნებზე დაკვირვების დაგეგმვის სახელმძღვანელო: http://www.ndi.org/files/2381_planning_engpdf_09192008.pdf საარჩევნო ინსტიტუტი აფრიკაში მდგრადი დემოკრატიისათვის/ჩადი, ადგილობრივი არჩევნების მონიტორინგისათვის მხარდაჭერა: http://www.eisa.org.za/EISA/chada1.htm
სტრატეგიული დაგეგმვის ნიმუშები Socrates.com: http://socrates.berkeley.edu/~pbd/pdfs/Strategic_Planning.pdf სტრატეგიული დაგეგმვის პროცესი სახელმწიფო და არასამეწარმეო ორგანიზაციებისათვის (ჯონი ბრაისონი): http://docushare.usc.edu/docushare/dsweb/Get/Document-8775/
49
სტრატეგიული დაგეგმვის რესურსები/ქვეყნების არჩევნების მართვის ორგანოების გეგმები დასავლეთ ავსტრალიის საარჩევნო კომისიის სტრატეგიული გეგმა (2013 – 2017): https://www.elections.wa.gov.au/sites/default/files/content/documents/Strategic_Plan_20 13-2017.pdf უგანდას საარჩევნო კომისიის სტრატეგიული გეგმა (2013 –2017): http://www.ec.or.ug/docs/EC%20Strategic%20Plan%202013-2017.pdf საქართველოს ცენტრალური საარჩევნო კომისიის სტრატეგიული გეგმა (20122015): http://cesko.ge/files/2012/Strategiuli_Gegma_Eng-NEW.pdf სამხრეთ აფრიკის დამოუკიდებელი საარჩევნო კომისიის სტრატეგიული გეგმა (2010-2013): http://www.info.gov.za/view/DownloadFileAction?id=133974 ავღანეთის დამოუკიდებელი საარჩევნო კომისიის სტრატეგიული გეგმა (20112016): http://www.iec.org.af/pdf/plan/updated_iec_five_year_strategic_plan_05_june_2012_eng .pdf პაკისტანის დამოუკიდებელი საარჩევნო კომისიის სტრატეგიული გეგმა (20102014): http://www.ecp.gov.pk/sp/downloads/ECP%205Year%20Strategic%20Plan,%20Full%20Version,%20English,%20May%202010.pdf
50
საერთაშორისო სტანდარტების დანერგვა არჩევნებზე ადგილობრივ სადამკვირვებლო საქმიანობაში საერთო მიზანი გავლენა ადგილობრივი არჩევნები შესაბამისობაშია საერთაშორისო სტანდარტებთან შედეგი მიზნობრივი ჯგუფი: არჩევნებზე ადგილობრივი დამკვირვებლები მიღწევები
საერთო, გრძელვადიანი მიზანია საერთაშორისო სტანდარტების განმტკიცება. მაჩვენებლები შემოწმების საშუალებები განმტკიცებულია ერთ-ერთი საარჩევნო სტანდარტი: საერთაშორისო სტანდარტები - თავისუფალი მაგ., ვენეციის კომისიის კარგი - სამართლიანი პრაქტიკის კოდექსი ან OSCE/ODIHR- თანასწორი ის მოქმედი ვალდებულებები - … საერთაშორისო სტანდარტები ეროვნული სადამკვირვებლო მეთოდოლოგიის ნაწილია.
საერთაშორისო სტანდარტების გაუმჯობესებული ცოდნა
1.
ყველაზე მნიშვნელოვანი საერთაშორისო სტანდარტების მიმოხილვა თითოეული საარჩევნო მეთვალყურისათვის; გადასინჯული კითხვარები და სასწავლო მოდულები; დამკვირვებლებისათვის საარჩევნო ანგარიშის ნიმუში; რეკომენდაციების ნიმუში; სამოქმედო გეგმა
2. 3. 4. 5.
ყველაზე მნიშვნელოვანი საერთაშორისო სტანდარტები იდენტიფიცირებულია ადგილობრივ არჩევნებზე სადამკვირვებლო ორგანიზაციის მიერ. არჩევნებზე სადამკვირვებლო მეთოდოლოგია ადაპტირებულია. ანგარიშების სტრუქტურა ჩამოყალიბებულია. რეკომენდაციები ასახავს საერთაშორისო სტანდარტებს. არჩევნებს შუა პერიოდში აქტივობები განამტკიცებს საერთაშორისო სტანდარტებს.
აქტივობები განისაზღვრება ადგილობრივი დამკვირვებლების მიერ.
51
ვარაუდები
დამკვირვებელთა სწავლება რას გულისხმობს არჩევნებზე დამკვირვებელთა სწავლება? საპარლამენტთაშორისო საბჭოს 1994 წლის პარიზის დეკლარაციის შემდეგ მრავალი საერთაშორისო სადამკვირვებლო ორგანიზაცია და არჩევნებზე ადგილობრივი მონიტორინგის არასამთავრობო ორგანიზაცია ითვალისწინებს საარჩევნო პროცესის ციკლურ ბუნებას თავიანთი საარჩევნო საქმიანობის დაგეგმვისას, რაც შემდეგი მოსაზრებით არის განპირობებული: არჩევნებზე ადგილობრივ დამკვირვებელთა ტრენინგისათვის გამოყოფილი შეზღუდული რესურსები ორიენტირებულია შეძლებისდაგვარად ფართო შერჩევაზე, რაც მიზნად ისახავს მთლიანი საარჩევნო პროცესის, როგორც საარჩევნო ციკლის ნაწილის, თაობაზე სტატისტიკურად და ფაქტობრივად ზუსტი სურათის მიღებას. დამკვირვებელთა ტრენინგი შეიძლება მოიცავდეს არჩევნების წინა დღის, არჩევნების დღის ან არჩევნების შემდგომი დღის შეფასებისა და ანალიზს დაფინანსებული მისიის მიზნებისა და ამოცანების მიხედვით. ყველა შემთხვევაში ტრენინგის მიზანია, გააუმჯობესოს და გაზარდოს საარჩევნო პროცესის გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება დემოკრატიულ განვითარების ინტერესებიდან გამომდინარე. ეს შეიძლება მოიცავდეს წინასაარჩევნოდ საარჩევნო კანონმდებლობის რეფორმას, ცენტრალური საარჩევნო კომისიის (ცესკო) მიერ არჩევნებთან დაკავშირებული პროცესებისა და პროცედურების ჩამოყალიბებასა და განხორციელებას, ან პოლიტიკური პარტიის საარჩევნო პლატფორმის შემუშავებასა და პარტიულ სიაში კანდიდატთა შერჩევას; ასევე შეიძლება მოიცავდეს არჩევნების დღის პროცედურებს, შედეგების დათვლასა და შეჯამების და/ან არჩევნების შემდგომ დავებსა და საჩივრებს.
როგორ ახორციელებთ საერთაშორისო სტანდარტების ინტეგრირებას სწავლების დროს? სასწავლო სახელმძღვანელოს შედგენისას გაითვალისწინეთ სპეციალური თავი საერთაშორისო სტანდარტების შესახებ, რომლის მორგებაც შესაძლებელია დამკვირვებელთა პროფილების მიხედვით. ყველა დამკვირვებელს - იმის მიუხედავად, ისინი არიან ძირითადი ჯგუფის წევრები, რეგიონული კოორდინატორები, გრძელვადიანი დამკვირვებლები თუ მოკლევადიანი დამკვირვებლები - უნდა ჰქონდეს საერთაშორისო სტანდარტების მინიმალური ცოდნა. ძირითადმა ჯგუფმა
52
და რეგიონულმა კოორდინატორებმა კი, გრძელვადიან და მოკლევადიან დამკვირვებლებთან შედარებით, უნდა გაიარონ უფრო სიღრმისეული სწავლება.
რატომ არის სწავლება დაკვირვებისათვის?
სასიცოცხლო
მნიშვნელობის
არჩევნებზე
დამკვირვებლები, რომლებიც კარგად მომზადებული არიან ფართოდ მიღებული და გამოყენებული საუკეთესო პრაქტიკული სტანდარტების მიხედვით, უფრო აქტიურად და პროაქტიურად მონაწილეობენ საარჩევნო პროცესში; სათანადოდ მომზადების შემთხვევაში ისინი უფრო მეტად ორიენტირებული არიან არჩევნების სიზუსტისა და სამართლიანობის უზრუნველყოფისაკენ. ამ მიზნის მისაღწევად აუცილებელია მაღალ დონეზე სპეციალიზებული სადამკვირვებლო მეთოდოლოგია და საფუძვლიანი სასწავლო გეგმა; უნდა შემუშავდეს ქცევის კოდექსი, რომელიც განსაზღვრავს ადგილობრივ დამკვირვებელთა ძირითად უფლება-მოვალეობებს, დაფუძნებულს ნეიტრალიტეტსა და ობიექტურობაზე. მნიშვნელოვანია, რომ დამკვირვებლებმა იცოდნენ და გამოიყენონ აღნიშნული ინსტრუმენტი მკაფიო და თანმიმდევრული ფორმით, რაც უზრუნველყოფს დამკვირვებელთა მხრიდან არჩევნების შესახებ ანგარიშგებას გამჭვირვალედ, ობიექტურად და ზუსტად. ამ სახით ისინი ეხმარებიან საარჩევნო პროცესის მხარდაჭერასა და გაძლიერებას ყველა ამომრჩევლის ინტერესებიდან გამომდინარე, რომლებიც იმედოვნებენ, რომ მათი ხმა მნიშვნელოვანი იქნება არჩევნების დღეს, ხოლო არჩევნების შემდეგ თანამდებობის პირები აიღებენ პასუხისმგებლობას.
ვინ მიიღებს სწავლებაში მონაწილეობას? სადამკვირვებლო მისიის არეალისა და მოცულობის გათვალისწინებით უნდა განიხილოთ ძირითადი ჯგუფის წევრების, რეგიონული კოორდინატორების, გრძელვადიანი დამკვირვებლებისა და/ან მოკლევადიანი დამკვირვებლების სწავლება. დამკვირვებლები შემდეგ მინიმალური საკვალიფიკაციო მოთხოვნებს უნდა აკმაყოფილებდნენ: ადგილობრივი კვალიფიკაცია
დამკვირვებლებისათვის
53
აუცილებელი
მინიმალური
ადგილობრივ დამკვირვებლად მუშაობის გამოცდილება;
საერთაშორისო (სასურველია);
სადამკვირვებლო მისიის მიზნისა და არსის ცოდნა და გაგება;
გამოხატული უნარი დააკვირდეს, აღრიცხოს და ზუსტად ასახოს შეძლებისდაგვარად ბევრი აქტივობა, რომლებიც ანგარიშში უნდა იყოს წარმოდგენილი;
შესაბამისი განათლება.
სადამკვირვებლო
მისიებში
მუშაობის
გამოცდილება
სწავლების რა მეთოდოლოგია უნდა იქნეს გამოყენებული? არსებობს სასწავლების სხვადასხვა მეთოდები, რომელთა გამოყენება შესაძლებელია და, რომლებიც „საუკეთესო პრაქტიკად“ არის აღიარებული არჩევნების დღეზე დაკვირვებისათვის. ამასთანავე, ძირითადი საკითხები ვრცელდება გრძელვადიან დაკვირვებასთან მიმართებით:
ადგილზე სემინარები კონკრეტულ თემატიკაზე, რომლებიც მოიცავს ფორმების განხილვასა და შევსებას გამოცდილ დამკვირვებელთა დახმარებით, და, რომლებიც, როგორც წესი, ტარდება დამკვირვებელი ორგანიზაციის მთავარ ან რეგიონულ ოფისში; ადგილზე სწავლება: გამოცდილი დამკვირვებლის მიმაგრება დამწყები დამკვირვებლისათვის იმის უზრუნველსაყოფად, რომ ინსტიტუციონალურ მეხსიერებასთან დაკავშირებული პრობლემები და გაუთვალისწინებელი გამოწვევები ხშირ შემთხვევაში თავიდან იქნეს აცილებული არჩევნების დღემდე დიდი ხნით ადრე; ელექტრონული სწავლება: ხელმისაწვდომობა ელექტრონულ ინფორმაციასა და სასწავლო სახელმძღვანელოებზე მათთვის, ვისაც ხელი მიუწვდება ინტერნეტზე არჩევნების დღემდე.
დამკვირვებელთა სწავლება საარჩევნო პროცესის სხვადასხვა ეტაპზე ტარდება: თავდაპირველად, რეგიონული კოორდინატორები და გრძელვადიანი დამკვირვებლები, ხოლო არჩევნებამდე ცოტა ხნით ადრე მოკლევადიანი დამკვირვებლები გადიან ტრენინგებს. ამ უკანასკნელი კატეგორიის სწავლება ხშირად არჩევნების დღისათვის საკმაოდ ინტენსიური მზადების პერიოდში მიმდინარეობს, როდესაც მიმდინარე არჩევნებთან დაკავშირებული აქტივობები ხორციელდება (მაგ., კამპანიის მონიტორინგი, ცენტრალური საარჩევნო კომისიის საარჩევნო პროცესების მონიტორინგი, პოლიტიკური პარტიების საარჩევნო კამპანიის დაფინანსების მონიტორინგი). ძალიან მოკლე დროში მოკლევადიანი დამკვირვებელი იღებს ბევრ ინფორმაციას.
54
მათი დაკვირვების ფარგლების მიხედვით, განსხვავებულად არის ფორმულირებული:
სასწავლო
მოდულები
წინა-სადამკვირებლო ტრენინგი კურსი ყველაზე ხშირად ერთი ან ორი დღის განმავლობაში მიმდინარეობს. ამ პერიოდის განმავლობაში დამკვირვებლებს უზრუნველყოფენ მთელი რიგი ყოვლისმომცველი ინსტრუმენტებით, რომლებიც არჩევნების დღეს უნდა გამოიყენონ. დაკვირვების საფუძვლებისა და საარჩევნო უბნის რეგულაციების შესახებ ტრენინგი მოიცავს შემდეგ საკითხებს: საარჩევნო უბნის ფიზიკური მოწყობა უახლესი საარჩევნო კანონის შესაბამისად, აღნიშნული კანონის კონკრეტული თავები და მუხლები, რომლებიც ეხება დამკვირვებლების ადგილებზე განაწილებას, და თუ რა წარმოადგენს სერიოზულ დარღვევას და როგორ უნდა მოხდეს შეტყობინება ასეთი დარღვევების თაობაზე. ტრენინგი ხმების პარალელურ დათვლაზე ხმების პარალელური დათვლა მოიცავს შერჩეული საარჩევნო უბნების სტატისტიკურად ვალიდურ შერჩევას კომპიუტერული ალგორითმების გამოყენებით ზოგადი საარჩევნო შედეგის პროგნოზირებისათვის ცდომილების ზღვრის ფარგლებში. არჩევნების დღეზე დაკვირვებასთან დაკავშირებით ამ ტიპის სწავლება მოითხოვს მაღალი დონის ტექნიკურ ექსპერტიზას სტატისტიკური ანალიზის, კომპიუტერულ და მონაცემების შეტანის უნარჩვევებსა და რაოდენობრივ ანალიზს, ხოლო დამკვირვებლებსა და დამკვირვებელ ორგანიზაციებს დამატებითი დრო და წინასწარი პრაქტიკა სჭირდებათ არჩევნების დღემდე იმის უზრუნველსაყოფად, რომ ხმების პარალელური დათვლა ზუსტად განხორციელდეს და ხელი შეუწყოს საარჩევნო პროცესთან სანდოობას. (იხ. აგრეთვე NDI, 2009)
რატომ არის მნიშვნელოვანი თანმიმდევრული სწავლება? დამკვირვებელთა სწავლება, უპირველესად, წარმოადგენს შესაძლებლობას, რომელიც ყველა მონაწილეს უზრუნველყოფს ერთი და იგივე ინფორმაციით თანმიმდევრული ფორმით. ანგარიშის კატეგორიები და მათი მკაფიო განმარტებები დამკვირვებელთა ადგილებზე განაწილებამდე ხელს უწყობს დაბნეულობის აღმოფხვრას და მხარს უჭერს უფრო ფართო და ადეკვატურ ანალიზს ველიდან. მაგალითად, სადამკვირვებლო ჯგუფი სოფლად შეძლებს საარჩევნო უბნიდან მარეგულირებელი ნორმების დარღვევების თაობაზე მნიშვნელოვანი ინფორმაციის მიწოდებას, თუ წინასწარი სწავლება მისიის მივლინებამდე დეტალურად და მკაფიოდ ითვალისწინებს უახლესი საარჩევნო კანონმდებლობის ჩამონათვალს და კანონის რომელი კონკრეტული პარამეტრები ეხება უბნებზე განაწილებულ პერსონალს,
55
აკრედიტებულ დამკვირვებლებს, საარჩევნო უბნის მოწყობას, ამომრჩეველთა უფლებებს, დასაშვებ პროცედურებსა და ასე შემდეგ.
რა ძირითად ელემენტებს უნდა ითვალისწინებდეს სწავლება? საერთაშორისო სტანდარტები სწავლება ითვალისწინებს საერთაშორისო სტანდარტების საბაზისო ცოდნას; დამკვირვებელთა უფლებებისა და მოვალეობების გათვალისწინებით სასწავლო მოდულები არ უნდა იფარგლებოდეს მხოლოდ ქვემოთ განხილული სტანდარტების სწავლებით:
საერთაშორისო სტანდარტები ჭეშმარიტი დემოკრატიული არჩევნები ხალხის მიერ სუვერენიტეტის კოლექტიური გამოხატულება და მოქალაქეთა განუყოფელი უფლებაა. ეს ნორმები აღიარებულია ეროვნულ კონსტიტუციებში მსოფლიოს მასშტაბით და გაეროს, რეგიონული სამთავრობათშორისო ორგანიზაციებისა და სხვა ორგანოების ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო ინსტრუმენტებში. ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაციის 21-ე მუხლის თანახმად: „ხალხის ნება უნდა იყოს მთავრობის ძალაუფლების საფუძველი; ეს ნება უნდა გამოიხატებოდეს პერიოდულ და გაუყალბებელ არჩევნებში, რომლებიც უნდა ტარდებოდეს საყოველთაო და თანასწორი საარჩევნო უფლების პირობებში, ფარული კენჭისყრით, ან სხვა თანაბარმნიშვნელოვანი ფორმების მეშვეობით, რომლებიც უზრუნველყოფენ ხმის მიცემის თავისუფლებას.“ სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტის (დღეისათვის სავალდებულოა 165 წევრი სახელმწიფოსათვის) 25-ე მუხლის თანახმად: „თითოეულ მოქალაქეს მე-2 მუხლში ნახსენები რაიმე დისკრიმინაციისა და დაუსაბუთებელ შეზღუდვების გარეშე [ანუ რასის, კანის ფერის, სქესის, ენის, რელიგიის, პოლიტიკური ან სხვა მრწამსის, ეროვნული და სოციალური წარმოშობის, ქონებრივი მდგომარეობის, დაბადების თუ სხვა გარემოებათა მიხედვით ყოველგვარი დისკრიმინაციის გარეშე] უნდა ჰქონდეს უფლება და შესაძლებლობა: ... მისცეს ხმა და არჩეულ იქნეს გაუყალბებელ პერიოდულ არჩევნებში, რომლებიც წარმოებს საყოველთაო და თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე ფარული კენჭისყრით და უზრუნველყოფს ამომრჩეველთა ნების გამოვლინებას...“ ხსენებულ ორ მუხლში ფორმულირებული უფლებები და შესაძლებლობები არჩევნებთან დაკავშირებით ეფუძნება იმის მკაფიო აღიარებას, რომ ყველა მოქალაქეს აქვს უფლება, მიიღოს მონაწილეობა მმართველეობასა და სახელმწიფოებრივ საქმიანობაში უშუალოდ ან თავისუფლად არჩეული წარმომადგენლის მეშვეობით. არაპარტიული
მოქალაქე
დამკვირვებლები 56
და
მონიტორები
შეიძლება
ჩაითვალოს ადამიანის უფლებათა სპეციალიზებულ დამცველებად, რომლებიც ორიენტირებული არიან მნიშვნელოვან სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებებზე ჭეშმარიტი არჩევნების უზრუნველსაყოფად. ჭეშმარიტი არჩევნები მოითხოვს ადამიანის უფლებებისა და ფუნდამენტური თავისუფლებების განხორციელების პატივისცემას, მათ შორის, გაერთიანების, მშვიდობიანი შეკრების, გამოხატვის, მედიის, გადაადგილების თავისუფლებას, პირადი ხელშეუხებლობის უფლებას, კანონის თანახმად პოტენციური ამომრჩევლისა და იმ პირთა თანაბრად დაცვის უფლებას, რომლებსაც უნდათ, იყვნენ არჩეული, აგრეთვე ეფექტიანი საშუალებების უზრუნველყოფას საარჩევნო უფლებების დარღვევის შემთხვევაში.
წყარო: არჩევნებზე ადგილობრივი მონიტორების გლობალური ქსელი: არჩევნებზე არაპარტიული დაკვირვების გლობალური პრინციპების დეკლარაცია, 2012
ქცევის კოდექსი თანმიმდევრული და საიმედო ანგარიშგების უზრუნველყოფის მიზნით, დამკვირვებელთა სწავლების მოდული ყველაზე ხშირად ითვალისწინებს ქცევის კოდექსს იმის მიუხედავად, თუ ვინ არის დამკვირვებელი (ან სადამკვირვებლო ჯგუფი) ან სად არის განაწილებული. სასწავლო სესიების დროს დამკვირვებლებმა ხელი უნდა მოაწერონ წერილობით დაპირებას მიუკერძოებლობის შესახებ, ქცევის კოდექსისა და ეროვნული კანონმდებლობის შესაბამისად, რომელბიც ქვემოთ არის განხილული. ძირითადი ჯგუფის წევრები ინარჩუნებენ დამკვირვებელთათვის აკრედიტაციის გაუქმების უფლებას ქცევის კოდექსის შეუსრულებლობის შემთხვევაში. ქცევის კოდექსი შეიძლება ამტკიცებდეს 2012 წლის აპრილში გაერთიანებული ერების ორგანიზაციაში, ნიუ იორკში, 125-ზე მეტ არაპარტიულ სადამკვირვებლო ორგანიზაციას შორის შეთანხმებულ ქცევის კოდექსს, რომლის თანახმად: ქცევის კოდექსი არჩევნეზბე მონიტორებისათვის 1.
არაპარტიული
დამკვირვებლებისა
და
მკაცრად შეინარჩუნეთ მიუკერძოებლობა, კერძოდ: იყავით პოლიტიკურად ნეიტრალური საარჩევნო პროცესთან დაკავშირებულ ყველა ღონისძიებასთან მიმართებით (მათ შორის, დაკვირვება, მონიტორინგი, ამომრჩეველთა განათლება, საარჩევნო უბნებზე აზრის გამოკითხვა და ნებისმიერი სხვა საქმიანობა), თავი შეიკავეთ მოსაზრების საჯაროდ გამოხატვისაგან ნებისმიერი იმ კანდიდატის, პოლიტიკური პარტიის, ჯგუფის, მოძრაობის ან სხვა ასოციაციის სასარგებლოდ ან საწინააღმდეგოდ, რომელსაც სურს სახელმწიფო ხელისუფლებაში მოსვლა, ან მხარდაჭერისა თუ 57
ოპონირებისაგან ნებისმიერი სარეფერენდუმო საკითხის მიმართ (მათ შორის, პარტიების, კანდიდატების ან რეფერენდუმის ჯგუფების მხრიდან კანონებმდებლობის, რეგულაციების და საარჩევნო უფლებების დარღვევების გაშუქებისას) და უარი თქვით პოლიტიკური კონკურენტებისა და მათი წარმომადგენლების ნებისმიერ შეთავაზებასა თუ საფრთხეზე. 2.
იმუშავეთ ხელისუფლებისაგან დამოუკიდებლად ჭეშმარიტი დემოკრატიული საარჩევნო პროცესის მხარდასაჭერად, განურჩევლად იმისა, თუ ვინ გაიმარჯვებს ან დამარცხდება, და გამოიყენეთ საუკეთესო პრაქტიკა, მეთოდოლოგია და ტექნიკა მიუკერძოებლობის თვალსაზრისით და ქვეყანაში არსებული ვითარების შესაბამისად, რათა დააკვირდეთ საარჩევნო პროცესის სხვადასხვა ელემენტებს მთლიანი საარჩევნო ციკლის განმავლობაში და მასთან დაკავშირებულ პოლიტიკური გარემოს, ან გამოიყენეთ საუკეთესო პრაქტიკა, მეთოდოლოგია და ტექნიკა საარჩევნო პროცესში კონკრეტულ ელემენტებთან მიმართებით;
3.
მკაცრად დაიცავით ძალადობის აკრძალვის პრინციპი და საარჩევნო პროცესში ყველა ჩართულ მხარეებს იგივესაკენ მოუწოდეთ, განახორციელეთ ნებისმიერი პრაქტიკული ღონისძიება არჩევნებთან დაკავშირებული ძალადობის შესაძლებლობის შესამცირებლად;
4.
პატივი ეცით ქვეყნის კონსტიტუციას, კანონმდებლობასა და საერთაშორისო ვალდებულებებს დემოკრატიული არჩევნების ჩატარების კუთხით, ხელი შეუწყეთ არჩევნებთან დაკავშირებულ უფლებებს და არჩევნებში ჩართულ სხვა მხარეებსაც იგივესაკენ მოუწოდეთ;
5.
პატივი ეცით მიუკერძოებელი საარჩევნო ხელისუფლების როლს ყველა დონეზე და არასოდეს ჩაერიოთ უკანონოდ ან არამიზნობრივად არჩევნების ადმინისტრირებაში, ამავდროულად, შეეცადეთ გულმოდგინედ მუშაობას მიუკერძოებელ საარჩევნო მოხელეებთან თანამშრომლობით და დაიცავით მათი ან სხვა შესაბამისი ორგანოების კანონიერი მითითებები არჩევნების მთლიანობის დაცვასთან დაკავშირებით;
6.
ხელი შეუწყეთ ამომრჩეველთა და პოტენციურ ამომრჩეველთა უფლებების დაცვას, განახორციელონ თავიანთი არჩევანი თავისუფლად და არასათანადო დისკრიმინაციის, დაუსაბუთებელი შეზღუდვის, ჩარევის ან დაშინების გარეშე, რაც მოიცავს ხმის მიცემის საიდუმლოების პატივისცემას, საარჩევნო უფლების მქონე პირების, მათ შორის, ქალების, ახალგაზრდობის, მოწყვლადი ხალხის, ეროვნული უმცირესობების წევრების, შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირებისა და სხვა, ტრადიციულად მარგინალური მოსახლეობის უფლებების განმტკიცებას, გაიარონ რეგისტრაცია, მათთვის გასაგებ ენაზე მიიღონ საკმარისი, ზუსტი ინფორმაცია ინფორმირებული არჩევანის გასაკეთებლად პოლიტიკურ კონკურენტებს შორის და ჩაერთონ საარჩევნო პროცესში სხვა ასპექტებში;
7.
დაეხმარეთ აბსოლუტური მიუკერძოებლობით, უზრუნველყოფილი იქნეს პოლიტიკური კონკურენტების უფლებები, რომ არჩეული იქნენ მათი 58
შესაძლებლობის ყოველგვარი არასათანადო დისკრიმინაციის ან სხვა არაგონივრული შეზღუდვის გარეშე, მოიპოვონ სამართლებრივი აღიარება ან დააკმაყოფილონ სხვა მოთხოვნები არჩევნებში მონაწილეობის მისაღებად, თავისუფლად ჩაატარონ კამპანია ელექტორატის მხარდაჭერის მოსაპოვებლად, საზოგადოებას გააცნონ თავიანთი პოლიტიკური გზავნილები ან განახორციელონ გაერთიანების, მშვიდობიანი შეკრებისა და გადაადგილების უფლებები, განახორციელონ მონიტორინგი საარჩევნო პროცესის ყველა ელემენტის მიმართ და ჰქონეთ სამართლებრივი დაცვის ეფექტიანი საშუალებები, აგრეთვე ისარგებლონ პიროვნული უსაფრთხოების უფლებით; 8.
მჭიდროდ ითანამშრომლეთ სხვა მიუკერძოებელი სამოქალაქო ორგანიზაციების დამკვირვებლებსა და მონიტორებთან, რომლებიც აღიარებენ სამოქალაქო ორგანიზაციების მიერ არჩევნების მიუკერძოებელი დაკვირვებისა და მონიტორინგის გლობალური პრინციპების დეკლარაციას, და ითანამშრომლეთ საერთაშორისო სადამკვირვებლო მისიებთან;
9.
ანგარიშში ობიექტურად, ზუსტად და დროულად ასახეთ ყველა შენიშვნა და დასკვნა, როგორც დადებითი, ასევე უარყოფითი, ყველა სერიოზული პრობლემა სათანადო დოკუმენტაციით, რაც შესაძლებელს გახდის მოვლენების გადამოწმებას, და სათანადო დოკუმენტაციით პროცესის პოზიტიური ასპექტების თაობაზე მიუკერძოებელი და ზუსტი სურათის წარმოსაჩენად, თუ რა მოხდა;
10. უზრუნველყავით
დამკვირვებლისა
საკმარისად მაღალი ხარისხის სწავლება ყველა და მონიტორისათვის, რათა მიეცეთ საშუალება,
გააცნობიერონ წინამდებარე ქცევის კოდექსი, გააზრებულად მოაწერონ ხელი შესაბამის დაპირებას და წარმოადგინონ ანგარიში, რომელიც აკმაყოფილებს წინამდებარე ქცევის კოდექსის სტანდარტებს.
წყარო: არჩევნებზე ადგილობრივი მონიტორების გლობალური ქსელი: http://www.gndem.org/sites/default/files/declaration/Declaration_of_Global_Principles _0.pdf
ანგარიშგების სტანდარტები ანგარიშგების ფორმატის თანმიმდევრულობა უზრუნველყოფს, რომ მოპოვებული მონაცემები იყოს სანდო, გონივრულად ნეიტრალური და ზუსტი. მაგალითად, ინფორმაცია შეგროვება სოფლად შეიძლება უფრო რთული იყოს კონკრეტული გეოგრაფიულად იზოლირებულ ადგილებამდე მიღწევის, ხოლო, ხშირ შემთხვევაში, ტელეკომუნიკაციებისა და საინფორმაციო ტექნოლოგიების (კომპიუტერის, ინტერნეტის) შეზღუდული ხელმისაწვდომობის გამო.
59
თუმცა სიზუსტე, შეზღუდული ხელმისაწვდომობის შემთხვევაშიც კი, ეხმარება, რომ ცენტრალიზებული ანგარიშგება დაექვემდებაროს შემოწმებას და, ამავდროულად, უზრუნველყოფს სადამკვირვებლო ორგანიზაციის სანდოობას საარჩევნო ციკლის მონიტორინგის სხვადასხვა ეტაპის მეშვეობით. სწორი და ზუსტი ინფორმაციის მიღების მიზნით დამკვირვებლებმა უნდა ისწავლონ, თუ როგორ შეაგროვონ სათანადო ინფორმაცია არჩევნებთან დაკავშირებულ საკითხებზე. დამკვირვებლებმა არა მარტო უნდა იცოდნენ შესაბამისი ეროვნული კანონმდებლობა და საერთაშორისო სტანდარტები, მათ ასევე მოეთხოვებათ სრულყოფილი, სათანადო ინფორმაციის მოპოვება, ინციდენტის/საჩივრის ფორმების შევსება და მათი ანგარიშში ასახვა. ნებისმიერი დოკუმენტაცია ინფორმაციას:
უნდა
ითვალისწინებდეს
შემდეგ
დარღვევის დოკუმენტირება
ვინ: მოიპოვეთ ყველა ჩართული პირის სახელი, კუთვნილება და ფუნქციები და საკონტაქტო ინფორმაცია, თუ ეს შესაძლებელია. ვინ ასაჩივრებს? (მაგ., ამომრჩეველი, კანდიდატი, პარტიის წარმომადგენელი). ვინ ჩაიდინა სავარაუდო დარღვევა? (მაგ., მეორე მხარე, ადგილობრივი ხელისუფლება, მასმედია). ვინ განიხილავს საჩივარს?
რა
მოხდა: ჩაინიშნეთ დეტალები და დააზუსტეთ დრო. იკითხეთ შეძლებისდაგვარად ბევრი დეტალი (ანუ სახელები, ზუსტი ადგილი, თარიღი, მოწმეები). განსაზღვრეთ და მოიპოვეთ, თუ ეს შესაძლებელია, ნებისმიერი ხელშესახები მტკიცებულება, როგორიცაა: წერილობითი დოკუმენტების ასლები, ვიდეოჩანაწერები და საგაზეთო სტატიები. როდის მოხდა ეს? (იყავით შეძლებისდაგვარად ზუსტი) სად: სად შეიტანეთ თქვენ [ან სხვა საარჩევნო სუბიექტმა] საჩივარი? სასამართლოში თუ საარჩევნო კომისიაში? როდესაც საჩივარი შეტანილია სასამართლოს ან საარჩევნო კომისიის წინაშე, მოითხოვეთ საქმის ნომერი, რომელიც მიანიჭა საქმის განმხილველმა სასამართლოს ან კომისიას. როდის განიხილავს დავას სასამართლო/უფლებამოსილი ორგანო?
წყარო: OSCE/ODHIR-ის სახელმძღვანელო დამკვირვებლებისათვის, 2003, გვ. 48
არჩევნებზე
ადგილობრივი
სრული ინფორმაცია: დარწმუნდით, რომ გაქვთ საკმარისი მონაცემები ანგარიშისათვის!
მოვლენებისა და მონაწილე პირების შესახებ დეტალების გარდა, შეგროვებული ინფორმაციის ღირებულება საარჩევნო ანგარიშისათვის
60
დამოკიდებულია იმაზე, თუ რამდენად სრულყოფილია იგი. თუ დეტალები არ არის წარმოდგენილი, საჭიროა დამატებითი ინფორმაცია მოვლენათა სათანადოდ შესაფასებლად. ეს შეიძლება იყოს მოწმეებთან გასაუბრება, დამატებითი დოკუმენტაციის გამოთხოვა პოლიციიდან ან საავადმყოფოდან, ან, თუ ნებადართულია, საარჩევნო ჩანაწერების შემოწმება (როგორიცაა: ოქმები, ამომრჩეველთა სიების ამონაწერი, საუბნო საარჩევნო კომისიის ჩანაწერების წიგნი, გაფუჭებული, გამოუყენებელი და შევსებული ბიულეტენები, აგრეთვე აღჭურვილობა და მასალები, მაგ., მარკირების საღებავი).
სრული ინფორმაცია: ყველა დასკვნა დააფუძნეთ პირად დაკვირვებებზე ან მკაფიო და დამაჯერებელ ფაქტებსა და მტკიცებულებებზე!
დამკვირვებლებმა მკაფიოდ უნდა განასხვავონ იმ დარღვევების/საჩივრების პირველადი და მეორეული წყაროები, რომლებსაც ანგარიშში ასახავენ. მათ ყოველთვის მკაფიოდ უნდა მიუთითონ, თვითონ დააკვირდნენ ფაქტებს თუ მათთვის ცნობილი გახდა ამ ფაქტების შესახებ. ნებისმიერ შემთხვევაში, დამკვირვებლებმა ყოველთვის უნდა შეაგროვონ საჩივრებისა და სხვა დოკუმენტების ასლები, რომლებიც მათ განხილვას უკავშირდება. ეს საუკეთესო მეთოდია სიზუსტის უზრუნველსაყოფად.
ობიექტური ინფორმაცია: ანგარიშში დააფიქსირეთ პოზიტიური და ნეგატიური შედეგები!
ანგარიშის მომზადებისას დამკვირვებლებმა უნდა დაიცვან ბალანსი. თუ ისინი ასახავენ უარყოფით ტენდენციებს, მათ ასევე უნდა მიუთითონ დადებითი დასკვნები. ასეთი დასკვნები მკაცრად უნდა ასახავდეს ფაქტებს, არასდროს წარმოადგენდეს ჭორებს ან პირად მოსაზრებებს.
ანგარიშგება ანგარიშგება არჩევნებზე დაკვირვების განუყოფელი ნაწილია. იგი უზრუნველყოფს საჯარო ჩანაწერებს იმის თაობაზე, თუ რა მოხდა, და წარმოადგენს სახელმძღვანელო ინსტრუმენტს მომავალი არჩევნებისთვის. ანგარიშის შედგენისას უნდა დაიცვათ აუცილებელი სტანდარტები, როგორც ეს განსაზღვრულია ქცევის კოდექსში არჩევნეზბე მიუკერძოებელი დამკვირვებლისა და მონიტორისათვის: „ანგარიშში
61
ობიექტურად, ზუსტად და დროულად ასახეთ ყველა შენიშვნა და დასკვნა, როგორც დადებითი, ასევე უარყოფითი, ყველა სერიოზული პრობლემა სათანადო დოკუმენტაციით, რაც შესაძლებელს გახდის მოვლენების გადამოწმებას, და სათანადო დოკუმენტაციით პროცესის პოზიტიური ასპექტების თაობაზე მიუკერძოებელი და ზუსტი სურათის წარმოსაჩენად, თუ რა მოხდა“.
ჩამოაყალიბეთ თქვენი ანგარიშის სტრუქტურა იმ სტანდარტებზე დაყრდნობით, რომლებსაც აკვირდებით
საერთაშორისო
არსებობს სხვადასხვა სახის ანგარიში: შუალედური/წინასაარჩევნო ანგარიში, არჩევნების დღის ანგარიში და საბოლოო ანგარიში. წინასაარჩევნო დღის ანგარიში პროცესის თაობაზე კონსტრუქციული კომენტარის გაკეთების საშუალებას გაძლევთ; არჩევნების დღის ანგარიშში შესაძლებელია ასახოთ არჩევნების დღესთან დაკავშირებული სიტუაცია; არჩევნების შემდგომი ანგარიში არჩევნების, როგორც მთლიანის, გაანალიზების შესაძლებლობას უზრუნველყოფს. მიუხედავად იმისა, თუ რა გადაწყვეტილებას მიიღებთ ანგარიშთან დაკავშირებით - ორიენტირებული იქნებით შუალედურ, არჩევნების დღისა თუ/ან საბოლოო ანგარიშზე - ჩამოაყალიბეთ თქვენი ანგარიშის სტრუქტურა დაკვირვების დაწყებამდე! ეს რჩევა ეფუძნება ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის რეკომენდაციას: „სადამკვირვებლო პროგრამის დაწყებამდე ყურადღება უნდა მიექცეს მთელ რიგ შესაძლო დასკვნებს. წინასწარ უნდა განისაზღვროს, თუ როგორ მოხდება შესაძლო სიტუაციების შესახებ ანგარიშის მომზადება.“ (OSCE/ODIHR-ის სახელმძღვანელო ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის, 2003, გვ. 116) განიხილეთ, რომელ ნაწილებს უნდა მოიცავდეს ანგარიში. თქვენ მიერ არჩეული საერთაშორისო სტანდარტები გამოიყენეთ ანგარიშის სტრუქტურის საფუძვლად. მაგალითად, თქვენ ირჩევთ შემდეგ საერთაშორისო სტანდარტს: „საზოგადოებრივი რესურსები არ უნდა იქნეს გამოყენებული არასამართლიანად რომელიმე ერთი კანდიდატის საკეთილდღეოდ.“ ასეთ შემთხვევაში ანგარიში უნდა მიუთითებდეს აღნიშნულ სტანდარტზე შემდეგნაირად: არჩევნების ანგარიშის სტრუქტურა
შესავალი: აღნიშნეთ არჩევნებზე დაკვირვების ძირითადი ორიენტირი, მაგ.,
62
ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება.
მეთოდოლოგია: განმარტეთ მეთოდოლოგია: ექსპერტების დაქირავება კამპანიის დაფინანსების სფეროში, დამკვირვებელთა სწავლება ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენების შესახებ, დამკვირვებელთა განაწილება სტრატეგიულად მნიშვნელოვან ადგილებზე (მაგ., მერიაში).
ძირითადი
ნაწილი:
მოკლედ მიმოიხილეთ შესაბამისი კანონმდებლობა, წარმოადგინეთ ძირითადი მიმართულებები/დარღვევები, მაგ., კამპანიის დაფინანსების სფეროში.
დასკვნები: წარმოადგინეთ ანალიზი არჩევნების საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისობასთან სფეროში.
დაკავშირებით,
მაგალითად,
კამპანიის
დაფინანსების
რეკომენდაციები: ჩამოაყალიბეთ კონკრეტული წინადადებები, მაგ., შემდგომში როგორ უნდა იქნეს უზრუნველყოფილი საარჩევნო კამპანიის დაფინანსების შესაბამისობა საერთაშორისო სტანდარტებთან.
შეგიძლიათ ანგარიშის გარკვეული ნაწილები წინასწარ მოამზადოთ: მაგ., ნაწილი დაკვირვების მეთოდოლოგიის, საარჩევნო კანონმდებლობის და/ან საარჩევნო სისტემის შესახებ. ეს განსაკუთრებით საბოლოო ანგარიშს ეხება: საბოლოო ანგარიშის ძირითადი ნაწილი შეგიძლიათ დაწეროთ არჩევნების დღემდე და შემდგომში დაამატოთ დასკვნები ხმის მიცემასთან, ხმების დათვლასა და მონაცემთა შეჯამებასთან დაკავშირებით პროცესის ყველა ასპექტის თაობაზე ანგარიშების მიღების შემდეგ.
ჩამოაყალიბეთ ძირითადი გზავნილი მკაფიოდ განსაზღვრეთ მთავარი გზავნილი იმ საერთაშორისო სტანდარტებზე მითითებით, რომელთა მიმართებითაც აფასებთ არჩევნებს. უნდა აღნიშნოთ, კონკრეტულად რომელი საერთაშორისო სტანდარტები შესრულდა სრულად ან ნაწილობრივ, ან არ შესრულდა; თქვენ არ აფასებთ იმ გარემოებას, არჩევნები „შედგა“ თუ არა. ძირითად გზავნილში უნდა ასახოთ, თუ რა დონეზე განხორციელდა საარჩევნო პროცესი, რომ მოეპოვებინა კანდიდატებისა და ელექტორატის ნდობა, აგრეთვე ხელისუფლების მხრიდან გამოვლენილი პოლიტიკური ნების ხარისხი ჭეშმარიტად დემოკრატიული საარჩევნო პროცესის ჩასატარებლად. ეს შეიძლება განხორციელდეს შემდეგი სახით: „საპრეზიდენტო და ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების ორივე რაუნდი აკმაყოფილებს ეუთოს ვალდებულებებისა და სხვა საერთაშორისო
63
სტანდარტების უმეტესობას დემოკრატიული არჩევნების კუთხით. პოლიციელთა კონსტრუქციულმა და გონივრულმა, თავშეკავებულმა მოქმედებამ ხელი შეუწყო საარჩევნო დღეების მშვიდობიანად ჩატარებას. მთლიანობაში, არჩევნები ჩატარდა პროფესიონალურად და გამჭვირვალედ. არსებობდა მთელი რიგი პრობლემები, როგორიცაა ამომრჩეველთა დაშინების ბრალდებები წინასაარჩევნო პერიოდში.“ ან „საპარლამენტო არჩევნები მნიშვნელოვანი ნაბიჯი იყო დემოკრატიული არჩევნების ჩატარებისთვის ეუთოსა და ევროპის საბჭოს წინაშე აღებული ვალდებულებების შესაბამისად, თუმცა გარკვეული მნიშვნელოვანი საკითხები კვლავ მოითხოვს რეაგირებას. არჩევნები კონკურენტული იყო, მთელი საარჩევნო კამპანიის მანძილზე მოქალაქეთა აქტიური ჩართულობა, მათ შორის მშვიდობიანი ფართომასშტაბიანი მიტინგების სახით, სახეზე იყო. თუმცა საარჩევნო კამპანიის გარემო პოლარიზებული და დაძაბული იყო, იგი მკვეთრი რიტორიკის გამოყენებით და ზოგ შემთხვევაში ძალადობის გამოვლინებით ხასიათდებოდა. საარჩევნო კამპანია ხშირად კონკრეტული პოლიტიკური პლატფორმის წარმოჩენის მაგივრად, ერთის მხრივ, თანამდებობის, ხოლო, მეორეს მხრივ, კერძო ფინანსური რესურსების გამოყენებაზე იყო ორიენტირებული.“
მიუთითეთ საერთაშორისო სტანდარტებზე თითოეულ ნაწილში მიუთითეთ საერთაშორისო სტანდარტებზე, მაგალითად, საარჩევნო გარემოს აღწერისათვის. ეს შესაძლებლობას გაძლევთ, თავიდან აიცილოთ ცალკეული ინციდენტების ჩამონათვალი, რაც გაძლევთ მნიშვნელოვან ანალიტიკურ ინსტრუმენტს, რომლითაც შეგიძლიათ თქვენ მიერ დაფიქსირებული ინციდენტების შეფასება. თქვენი შეფასება შეიძლება ჩამოყალიბდეს შემდეგნაირად: საარჩევნო გარემო საარჩევნო გარემო იყო კონკურენტული და ხასიათდებოდა შეკრების, გაერთიანებისა და გადაადგილების ფუნდამენტური თავისუფლებების პატივისცემით; კონკურენტებს შეეძლოთ კამპანიის წარმოება დაუბრკოლებლად, საპროტესტო აქციებზე ადგილი არ ჰქონდა არანაირ ინციდენტს. ან სახელმწიფო ინსტიტუტებისა და პარტიის ინტერესებს შორის საზღვრების არარსებობა ეწინააღმდეგებოდა 1990 წლის ეუთოს კოპენჰაგენის დოკუმენტის 5.4 პუნქტსა და ვენეციის კომისიის საარჩევნო საკითხებში კარგი პრაქტიკის კოდექსის I.2.3 პუნქტს. ბრალდებებმა საჯარო სექტორის მოსამსახურეთა მოსყიდვისა და ზეწოლის თაობაზე, მათ შორის, საპროტესტო აქციებზე იძულებითი მონაწილეობისა და სამსახურიდან გათავისუფლების შემთხვევებმა,
64
რაც უტყუარად შეფასდა, უარყოფითად იმოქმედა წინასაარჩევნო გარემოზე.
მიუთითეთ საერთაშორისო სტანდარტებზე კონკრეტული საქმეების განხილვისას განიხილეთ ცალკეული შემთხვევები მხოლოდ მას შემდეგ, რაც შეისწავლით საჩივრის დასაბუთებულობას მოპოვებული მტკიცებულების საფუძველზე. მიუთითეთ, თქვენ მიერ მოპოვებული ინფორმაცია სანდოა თუ დაუსაბუთებელი. მკაფიოდ აღნიშნეთ, ანგარიშში ასახავთ პირველი თუ მეორეული წყაროდან მოპოვებულ ინფორმაციას (თქვენი დაკვირვება თუ სხვა წყაროსაგან მოპოვებული ცნობები). თქვენი დამკვირვებლები ესწრებოდნენ ინციდენტის ადგილს თუ უბრალოდ ინციდენტის თვითმხილველებმა აცნობეს ამის თაობაზე? ინციდენტთან დაკავშირებული ყველა ფაქტის წარმოდგენის შემდეგ გაანალიზეთ ის საერთაშორისო სტანდარტები, რომლებიც დაირღვა. ქვემოთ განხილულია ერთ-ერთი ასეთი მაგალითი: ოპოზიციური პოლიტიკური პარტიების მხარდამჭერთა და მათი ნათესავების დაკავებისა და დაპატიმრების სამი შემთხვევა დაფიქსირდა წინასაარჩევნო პერიოდში. ყველაზე გახმაურებელი იყო ოპოზიციის აქტივისტის საქმე, რომელიც 22 აგვისტოს დააკავეს. პოლიციამ არ წარმოადგინა ინფორმაცია მისი დაკავების მიზეზებისა და ბრალდების შესახებ ... ნაკლებად მძიმე დანაშაულისათვის დაკავებულ პირს უფლება აქვს ჯეროვან პროცესზე და მისი ძირითადი უფლებების პატივისცემაზე. თუმცა, ზემოხსენებულ შემთხვევებში არც ერთ თავისუფლებააღკვეთილ პირს არ უსარგებლია ჯეროვანი პროცესისა და სამართლიანი სასამართლო განხილვის უფლებით, მიუხედავად იმისა, ბრალდებები ადმინისტრაციული იყო თუ სისხლისსამართლებრივი.
ჩამოაყალიბეთ დასკვნები საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად რეკომენდაციების ფორმულირებამდე შეგიძლიათ წარმოადგინოთ თქვენი ძირითადი დასკვნები საარჩევნო პროცესთან დაკავშირებით. სწორედ ეს ნაწილი აინტერესებს მკითხველს ყველაზე მეტად! დასკვნები შეიძლება ჩამოყალიბდეს შემდეგნაირად: კანდიდატთა რეგისტრაცია მთლიანობაში იყო ინკლუზიური და გამჭვირვალე... საარჩევნო კამპანია წარიმართა ძალზე პოლარიზებულ პოლიტიკურ გარემოში...
65
განსხვავება სახელმწიფოსა და პარტიას შორის ხშირად ბუნდოვანი იყო... ზოგადად, მედია ამომრჩევლებისათვის უზრუნველყოფდა პოლიტიკური შეხედულებების მრავალფეროვან სპექტრს, რამაც უფრო ინფორმირებული არჩევანის გაკეთების საშუალებას მისცა მათ... საჩივრებისა და გასაჩივრების პროცედურები უახლოეს წარსულში გამარტივდა და გარკვეულწილად, დაზუსტდა... არჩევნების დღე ზოგადად მშვიდი იყო... ხმების დათვლის პროცესი საოლქო საარჩევნო კომისიებში დადებითად შეფასდა დამკვირვებლების მიერ... შეტანილი იქნა დაახლოებით 800 საჩივარი და სარჩელი არჩევნების დღესთან დაკავშირებით მთელი რიგი სავარაუდო დარღვევების გამო ხმის მიცემასთან, ხმების დათვლასა და შედეგების შეჯამებასთან დაკავშირებით...
რეკომენდაციებში მიუთითეთ საერთაშორისო სტანდარტებზე ანგარიშის ბოლო ელემენტი შეიძლება იყოს რეკომენდაციები ძირითადი დაინტერესებული მხარეებისათვის, თუ როგორ უნდა გაუმჯომესდეს მთლიანი პროცესი ან პროცესის გარკვეული ელემენტები, ან მეტად იქნეს უზრუნველყოფილი საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობა. რეკომენდაციები შეიძლება შეიცავდეს წინადადებებს საარჩევნო კანონმდებლობის შეცვლის, საარჩევნო ადმინისტრირების პრაქტიკის გაუმჯობესების ან სხვა დაინტერესებული მხარეების საქმიანობის თაობაზე. რეკომენდაციები შესაძლოა ეხებოდეს კონკრეტულ პროექტებს საარჩევნო დახმარების სფეროში. რეკომენდაციების ფორმულირებისას უნდა გაითვალისწინოთ ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის რჩევები, რომელთა თანახმად, „რეკომენდაციები ნათლად უნდა ჩამოყალიბდეს და მოიცავდეს კონსტრუქციულ წინადადებებს საარჩევნო პროცესის გასაუმჯობესებლად“. (OSCE/ODIHR-ის სახელმძღვანელო არჩევნებზე ადგილობრივი დამკვირვებლებისათვის, 2003, გვ. 120). რეკომენდაციების ფორმულირება შესაძლებელია შემდეგნაირად: საარჩევნო კამპანია სახელისუფლებლო ორგანოებს ეკისრებათ პასუხისმგებლობა, უზრუნველყონ, მკაფიო, თანმიმდევრული გზავნილის მიწოდება ყველა სახელმწიფო მოხელისათვის, რომ საარჩევნო პროცესში ჩარევა, მათ შორის, ნებისმიერი ფორმით ზეწოლა, დაშინება ან ძალადობა პოლიტიკურ აქტივისტებზე, საჯარო სექტორის წარმომადგენლებზე, ბიზნესსა თუ ამომრჩეველზე, მიუღებელია და არ იქნება შეწყნარებული. ნებისმიერი გამოვლენილი შემთხვევა სრულად უნდა
66
იქნეს გამოძიებული, ხოლო დამნაშავეებმა პასუხი აგონ კანონის შესაბამისად.
კამპანიის დაფინანსება საარჩევნო კამპანიის დაფინანსების გამჭვირვალობისა და ანგარიშგების სიზუსტის გაუმჯობესების მიზნით კანონი შეიძლება შეიცვალოს და დაინერგოს კონტროლისა და ზედამხედველობის მნიშვნელოვანი მექანიზმები, აგრეთვე ეფექტიანი, პროპორციული და შემაკავებელი სანქციები პოტენციური დარღვევათათვის.
არჩევნების შემდგომი დახმარება საერთაშორისო დახმარებისას
სტანდარტებზე
ორიენტირება
არჩევნების
სფეროში
საარჩევნო ციკლის მიდგომა წარმოადგენს სახელმძღვანელოს სახელმწიფო ინსტიტუტებისათვის საერთაშორისო სტანდარტების საარჩევნო სისტემაში ინტეგრირების მიზნით და სთავაზობს სხვადასხვა შესაძლებლობებს საარჩევნო დახმარების პროვაიდერებისათვის აღნიშნული სტანდარტების განხორციელებაზე მუშაობის კუთხით. ყოველდღიურ საქმიანობაში ეს უკანასკნელნი ხშირად დგებიან გამოწვევების წინაშე; ზოგჯერ აუცილებელია საარჩევნო სუბიექტების (სახელმწიფო დაწესებულებების, ასევე არასახელმწიფო სუბიექტების) დარწმუნება შეთავაზებული დახმარების - ცოდნის გადაცემის და/ნ ტექნიკური მხარდაჭერის - სარგებლიანობის თაობაზე. საერთაშორისო სტანდარტებზე, როგორც საარჩევნო დახმარების საბოლოო მიზანზე, მითითება ხელს უწყობს ბენეფიციართა მხრიდან დახმარების მნიშვნელობის გაგებას. ეჭვგარეშეა, რომ სტანდარტებზე მითითების სარგებლიანობა საარჩევნო დახმარების პროექტებში მრავალმხრივი ხდება შემდეგი ღონისძიებების მეშვეობით:
საარჩევნო კანონმდებლობის გაუმჯობესების საჭიროებაზე არგუმენტების უზრუნველყოფა; დახმარების პროექტების სანდოობის გაძლიერება; და პრიორიტეტულ რეფორმებზე ორიენტირის შენარჩუნება.
არჩევნების შემდგომი ანალიზის განხორცილება უაღრესად მნიშვნელოვანია საარჩევნო დახმარება არჩევნების შემდგომ პერიოდში. სწორედ არჩევნებს შორის პერიოდში უნდა მოგვარდეს მნიშვნელოვანი საკითხები და არა არჩევნებამდე ცოტა ხნით ადრე. დაინტერესებულ პირებს საკმარისი შესაძლებლობა აქვთ, არჩევნების
67
შემდეგ დაუყოვნებლივ დაიწყონ მზადება მომავალი არჩევნებისათვის არაპოლიტიზირებულ გარემოში. პირველი ეტაპია არჩევნების შემდგომი ანალიზი, რაც სასარგებლო ინსტრუმენტია რეფორმის საჭიროებებისა და დახმარების პრიორიტეტების განსაზღვრისა და სტრატეგიული გეგმების შემუშავებისათვის. იდეალურ შემთხვევაში ყველა დაინტერესებული მხარე, კერძოდ, კანონმდებელი, საარჩევნო ადმინისტრაცია და არჩევნებზე დამკვირვებლები, ახორციელებს არჩევნების შემდგომ ანალიზს, რაც შეიძლება ეხებოდეს ისეთ საკითხებს, როგორიცაა:
ეროვნული და საერთაშორისო დამკვირვებლების ანგარიშების შესწავლა; საარჩევნო ღონისძიებების სფეროში მიღებული გამოცდილების შესახებ სამუშაო სემინარების ორგანიზება; სასამართლო გადაწყვეტილებების ანალიზი; სახელმწიფო აუდიტორების ანგარიშების შესწავლა; და /ან ოპერატიული გეგმების სტრატეგიულ გეგმებთან შესაბამისობის შეფასება.
ანგარიშები: იმის გამოვლენა, სტანდარტები შესრულდა
თუ
რომელი
საერთაშორისო
შემდგომი სადამკვირვებლო მისიების მნიშვნელობის და მათ მიმართ მზარდი ინტერესის გამო (იხ. ევროპარლამენტი, (2011/2032 (INI)), საარჩევნო დახმარების პროექტები შესაძლოა მიზნად ისახავდეს დაინტერესებული მხარეებისათვის სახელმძღვანელო მითითებების უზრუნველყოფას არჩევნების პროცესის ანალიზის მეშვეობით. ექსპერტებს შეუძლიათ ხელი შეუწყონ ადგილობრივ დონეზე მიღებული პრაქტიკის შესახებ სემინარებისა და საკონსულტაციო განხილვის ფორუმების ორგანიზებას მრავალი დაინტერესებული მხარის მონაწილეობით. აღნიშნული
ფორმატის
შეხვედრებმა
შესაძლოა
ხელი შეუწყოს დაკვირვების შესახებ რეკომენდაციების უკეთ გაგებას. როგორც წესი, სადამკვირვებლო მისიებს ძალიან ცოტა შესაძლებლობა აქვთ, ითანამშრომლონ ეროვნულ დაინტერესებულ მხარეებთან არჩევნების შემდეგ. რეკომენდაციების დამწერი პირები ჩამოსვლისა და რეკომენდაციების შესაბამისი საარჩევნო სუბიექტების განმარტების შემთხვევაში თავიანთ წვლილს შეიტანენ საარჩევნო პროცესებში შემოთავაზებული ცვლილებების უკეთ გაგებაში. ამავდროულად, ასეთი შეხვედრები შესაძლოა კარგი შესაძლებლობა იყოს, საარჩევნო სუბიექტმა დაინახოს, თუ გავლენა აქვს თითოეულ მათგანზე
68
მათ საქმიანობას. აშკარაა, რომ ბევრი კავშირი არსებობს პოლიტიკურ პარტიებს, მედიას, საარჩევნო ადმინისტრაციასა და სამოქალაქო საზოგადოებას შორის არჩევნების პერიოდში, მაგრამ ნაკლებად თვალსაჩინოა, თუ რა გავლენას ახდენენ ერთმანეთის საქმიანობაზე. ასეთმა შეხვედრებმა შესაძლოა უზრუნველყოს იმის გაგება, თუ როგორ უკავშირდება საარჩევნო ოპერაციები ფართო საარჩევნო კანონმდებლობასა და საერთაშორისო სტანდარტებს. შესაძლოა გამოვლინდეს ურთიერთგადამკვეთი ასპექტები საარჩევნო პროცესებში (სამართლებრივი და ოპერატიული) და მკაფიოდ გამოიხატოს საერთაშორისო სტანდარტები. ქვემოთ მოცემულია მაგალითი, თუ როგორ ასახავს ანგარიში კონკრეტულ რეკომენდაციას საერთაშორისო სტანდარტებთან მიმართებით (ევროკავშირის სადამკვირვებლო მისია პაკისტანში, 2013):
ძირითადი პრინციპი
რეკომენდაცია
საერთაშორისო ვალდებულებები და მოვალეობები
ძირითადი განმახორციე ლებელი მხარე
კონტექსტი
თანასწორი კენჭისყრა
გადაისინჯოს საარჩევნო უბნების საზღვრების დადგენის შესახებ კანონმდებლობა, რათა მკაფიოდ განისაზღვროს საზღვრების დადგენა ქვეყნის მასშტაბით, შესაძლებელია, ამომრჩეველთა რეგისტრაციის მონაცემების გამოყენება იმ შემთვევაში, თუ არ არსებობს აღწერის განახლებული მონაცემები. საარჩევნო უბნების საზღვრების დადგენა უნდა ჩატარდეს დროულად და ითვალისწინებდეს კონსულტაციებისა და საჩივრების საშუალებას.
სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტის 25(ბ) მუხლი: „არჩევნებში, რომლებიც წარმოებს საყოველთაო და თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე ფარული კენჭისყრით“. GC 25, პუნქტი 21. უნდა გამოყენებული იქნეს პრინციპი - ერთი ადამიანი ერთი ხმა, ხოლო თითოეული სახელმწიფოს საარჩევნო სისტემის ფარგლებში ერთი ამომრჩევლის ხმა უთანაბრდებოდეს მეორე ამომრჩევლის ხმას.“
პარლამენტი, ცესკო
ამჟამად არსებობს ძალიან განსხვავებული ზომის საარჩევნო ოლქები, რომლებიც თმობენ ხმების თანასწორობას. ბოლო აღწერა 1998 წელს ჩტარდა. გაურკვეველია, როდის ჩატარდება შემდგომი აღწერა. ყარაჩაის ოლქში საარჩევნო ოლქები ძალიან სადავოა. ამომრჩეველთა მონაცემები შეიძლება ჩაითვალოს დელიმიტაციის საფუძვლად.
69
მიზნის დასახვა: საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობა იდეალურ შემთხვევაში საარჩევნო პროცესში ჩართული ყველა დაინტერესებული მხარე შეიმუშავებს სტრატეგიულ გეგმას ყოვლისმომცველ, გრძელვადიან სამოქმედო გეგმას, რომელიც მიმართულია კონკრეტული მიზნის მიღწევაზე (იხ. IFES, სტრატეგიული დაგეგმვის გზამკვლევი, 2011). აღნიშნული სტრატეგიული გეგმა განხილული უნდა იქნეს არჩევნების შემდეგ. საარჩევნო დახმარების პროექტები უზრუნველყოფს სახელმძღვანელო მითითებებს დაინტერესებული მხარეებისათვის (მაგალითად, არჩევნების მართვისა და ამომრჩეველთა რეგისტრაციის განმახორციელებელ ორგანოებისათვის და/ან საარჩევნო რეფორმის კომისიებისათვის) თავიანთი სტრატეგიული დაგეგმვის კუთხით, ან ხელს უწყობს სტრუქტურირებული საჯარო განხილვებისა და საკონსულტაციო ფორუმების ორგანიზებასა და სხვა საარჩევნო დაინტერესებული მხარეების პრიორიტეტების განხილვას. ეს არის შესაძლებლობა, რომელიც საარჩევნო სუბიექტს აცნობს საერთაშორისო სტანდარტებს. ქვემოთ წარმოდგენილია საერთაშორისო სტანდარტებთან დაკავშირებული სტრატეგიული გეგმის მაგალითი (ნეპალის საარჩევნო კომისია, სტრატეგიული გეგმა, 2009):
ძირითადი პრინრიპი
საერთ. ვალდებულებები მოვალეობები
და
საყოველთაო კენჭისყრა
საერთაშორისო პაქტი სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ, მუხლი 25: „არჩევნებში, რომლებიც წარმოებს საყოველთაო და თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე ფარული კენჭისყრით“. GC25, პუნქტი 11. „სახელმწიფოებმა უნდა მიიღონ ეფექტიანი ზომები იმის უზრუნველსაყოფად, რომ ხმის მიცემის უფლების მქონე ყველა ადამიანმა შეძლოს ამ უფლების განხორციელება. როდესაც ამომრჩეველთა რეგისტრაცია სავალდებულოა, ამ პროცესს ხელი უნდა შეეწყოს და თავიდან იქნეს აცილებული დაბრკოლებები ... ამომრჩეველთა განათლება და სარეგისტრაციო კამპანია აუცილებელია 25-ე მუხლით
70
სტრატეგიული მიზანი
ამოცანები
საარჩევნო სიებისა და ამომრჩეველთა იდენტიფიცირების სიზუსტის უზრუნველყოფა
6.2.1 ადგილობრივი საარჩევნო ორგანოების პასუხისმგებლობის უზრუნველყოფა საარჩევნო სიების შეგროვებასა და განახლებაზე 6.2.2 საარჩევნო რეესტრის (ამომრჩეველთა ფოტოსურათების ჩათვლით) მომზადების პროცესის დაწყება 6.2.3 საარჩევნო რეესტრის სიზუსტის გაზრდა 95 პროცენტზე მეტით 6.2.4 საარჩევნო რეესტრის განახლება მთელი წლის განმავლობაში, მისი დახურვა არჩევნებამდე მხოლოდ 75 დღით ადრე
გათვალისწინებული უფლებების ეფექტიანად განსახორციელებლად ინფორმირებული საზოგადოების მიერ.“
საერთაშორისო სტანდარტებზე ორიენტირის შენარჩუნება ბევრი ქვეყანა დგას სირთულეების წინაშე საარჩევნო რეფორმისა და საექსპერტო დახმარების აუცილებლობის აღიარების თვალსაზრისით. ხშირად არ არსებობს კონსენსუსი იმასთან დაკავშირებით, თუ რა უნდა იყოს რეფორმისა და დახმარების ორიენტირი. არჩევნების მართვის ორგანოებს, უპირატესად, აინტერესებთ სტრატეგიული გეგმების შემუშავება, ხოლო კანონმდებლები და პოლიტიკური პარტიები ხშირად ხელმძღვანელობენ ურთიერთსაპირისპირო ინტერესებით. ეს უკანასკნელი სცილდება არჩევნების სფეროს და შეუძლია პრიორიტეტული საკითხებიდან ყურადღების გადატანა და საკანონმდებლო პროცესების შეფერხება აუცილებელი საარჩევნო რეფორმების ხელშეწყობის ნაცვლად. მაგალითად, ზოგიერთმა პარტიამ შესაძლოა მოითხოვოს ხმის მიცემის დანერგვა ინტერნეტის მეშვეობით ქვეყნის გარეთ მცირერიცხოვანი ამომრჩევლებისათვის, ხოლო ქვეყანაში მცხოვრები მრავალრიცხოვანი ქალი არ იყოს რეგისტრირებული ან დაბრკოლებებს უქმნიდნენ მათ ხმის მიცემის კუთხით. საარჩევნო დახმარების დაკავშირება საერთაშორისო სტანდარტებთან ეფექტიანი ინსტრუმენტია პრიორიტეტული საკითხების დღის წესრიგში შენარჩუნებისათვის.
საერთაშორისო სტანდარტების ადვოკატირება საარჩევნო დახმარება ისეთივე მნიშვნელოვანია, როგორც მისი ადვოკატირება. ძალიან ხშირად დახმარების პროგრამები შემთხვევით მიუთითებენ საერთაშორისო სტანდარტებზე და არ ითვალისწინებენ დონორებისა და ბენეფიციარების განათლების შესაძლებლობას, რომ არჩევნების საკითხებზე საერთაშორისო სტანდარტები არ არის სპეციფიკური ოპერატიული პროცედურები და მოითხოვს გარკვეულ ტექნოლოგიას, საკომუნიკაციო სისტემების დამონტაჟებას ან კონკრეტული ხარისხის ბიულეტენებს. რადგან არჩევნები (სენსიტიური) პოლიტიკური პროცესია, დახმარების ადვოკატირება უნდა ეფუძნებოდეს მტკიცე საფუძველს. საარჩევნო დახმარების ბენეფიციარებს მკაფიოდ უნდა ჰქონდეთ გააზრებული
71
დახმარების ფარგლები, მიზნები და პრიორიტეტები. მათი საერთაშორისო სტანდარტებზე დაფუძნება უზრუნველყოფს მყარ არგუმენტებს პროექტების მიზნების სასარგებლოდ, ვიდრე მხოლოდ საჭიროებების ცალმხრივად შეფასება. ეს უკეთესად შეუწყობს ხელს პროექტის საერთო „კუთვნილებას, შესაბამისობას, ჰარმონიზაციას, შედეგების მართვასა და ურთიერთანგარიშვალდებულებას“. (OECD-ის პარიზის დეკლარაცია დახმარების ეფექტიანობის თაობაზე, 2005) ამასთანავე, საერთაშორისო სტანდარტების ხელშეწყობა უნდა იყოს სახელმძღვანელო პრინციპი დონორებისათვის. არის შემთხვევები, როდესაც დონორთა დახმარება პოლიტიკური მოსაზრებებით არის განპირობებული და არა მკაფიოდ განსაზღვრული პოლიტიკით დემოკრატიისა და ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო ხელშეწყობის კუთხით. გაუგებრობის თავიდან ასაცილებლად დონორებმა, როგორიცაა ევროკავშირი, დაიწყეს საერთაშორისო სტანდარტების ინტეგრირება შემსრულებლებსა და ბენეფიციარებთან გაფორმებულ გრანტებსა და კონტრაქტებში.
კონკრეტული სამოქმედო გეგმის შემუშავება საარჩევნო სუბიექტებს შეუძლიათ გაითვალისწინონ სამოქმედო გეგმის შემუშავება (იხ. მიმოხილვა მომდევნო გვერდზე) მომავალი არჩევნების საერთაშორისო სტანდარტებთან შემდგომში შესაბამისობის უზრუნველსაყოფად. სამოქმედო გეგმა უნდა ეფუძნებოდეს არჩევნების შესახებ ანგარიშებში ასახულ დასკვნებსა და რეკომენდაციებს. რეკომენდებულია მიდგომა მრავალი დაინტერესებული მხარის ჩართულობით; ამ სახით შესაძლებელი იქნება სხვადასხვა მოსაზრებების გათვალისწინება, დახმარების პრიორიტეტების კოორდინირება და ურთიერთგადამკვეთი აქტივობების თავიდან აცილება. სამოქმედო გეგმის შემუშავებისას შემდეგ ძირითადი პრინციპები უნდა იქნეს გათვალისწინებული:
-
გაზომვად შედეგებზე ორიენტირი: პასუხისმგებლობების, როლებისა და გაზომვადი ეტაპების/კრიტერიუმების მკაფიოდ ფორმულირება;
-
ყველა ძირითადი დაინტერესებული მხარის სწავლასა და მონაწილეობაზე ორიენტირი, რაც მიზნად ისახავს მიღებული გამოცდილების საფუძველზე სწავლასა და მყარ პარტნიორობაზე დაფუძნებული ეფექტიანი, სრულყოფილი ინფორმაციის მართვასა და ინტენსიურ ურთიერთქმედებას; 72
-
გამჭვირვალობაზე, კუთვნილებასა და ანგარიშვალდებულებაზე ორიენტირი: მკაფიო პასუხისმგებლობის ფორმულირება შემსრულებლებს, ბენეფიციარებსა და დონორებს შორის.
სამოქმედო გეგმა საკითხებზე:
შესაძლებელია
ორიენტირებული
იყოს
შემდეგ
-
არჩევნებთან დაკავშირებული კანონმდებლობის გადახედვა საერთაშორისო სტანდარტებთან შემდგომი შესაბამისობის უზრუნველსაყოფად, ვენეციის კომისიის/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის სამართლებრივ მოსაზრებებსა და სხვა საერთაშორისო რეკომენდაციებზე მითითებით (მაგ., კორუფციის წინააღმდეგ სახელმწიფოთა ჯგუფის (GRECO) მოხსენება პარტიების დაფინანსების შესახებ);
-
კონსულტაციების გაწევა საერთაშორისო სტანდარტებისა და საუკეთესო პრაქტიკის თაობაზე ისეთ საკითხებზე, როგორიცაა პროფესიული და ეფექტიანი საარჩევნო ადმინისტრაცია და ამომრჩეველთა ეფექტიანი რეგისტრაცია;
-
დახმარების გაწევა უმცირესობათა უფლებების უზრუნველსაყოფად და კამპანიის დაფინანსების გამჭვირვალობის გასაუმჯობესებლად.
73
ლოგიკური ჩარჩო – ძირითადი დაინტერესებული მხარეების ერთობლივი სამოქმედო გეგმის ნიმუში პროექტის სახელწოდება გავლენა ეროვნული არჩევნები თავისუფალი, სამართლიანი და გამჭვირვალეა
შედეგი არჩევნების მართვის ორგანოები უზრუნველყოფენ გამჭვირვალე, ინკლუზიურ არჩევნებს.
არჩევნების საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობაში მოყვანა ზეგავლენის მაჩვენებელი 1 დაშინებისა და პოლიტიკური ძალადობის დონე წინასაარჩევნო და არჩევნების პერიოდში მნიშვნნელოვნად შემცირებულია. ზეგავლენის მაჩვენებელი 2 დამოუკიდებელ დამკვირვებელთა ანგარიშები არჩევნებს აფასებს უმეტესწილად როგორც თავისუფალსა და სამართლიანს შედეგის მაჩვენებელი 1 ამომრჩეველთა ინკლუზიური რეგისტრაცია და ხმის მიცემა
შედეგის მაჩვენებელი 2 არჩევნების შედეგების გამჭვირვალე დათვლა შედეგის მაჩვენებელი 3 მაღალი საზოგადოებრივი ნდობა 1. არჩევნების მართვის ორგანოთა მიმართ თავისუფალი და სამართლიანი არჩევნების ჩატარებაზე და 2. სასამართლო სისტემის მიმართ არჩევნებთან დაკავშირებული საქმეების განხილვაზე
74
ვარაუდები სახელისუფლებლო ინსტიტუტებს, მათ საქმიანობაზე მონიტორინგისა და ზედამხედველობიდან გამომდინარე, აქვთ არჩევნების უკეთ მართვის უფრო მეტი შესაძლებლობა. საზოგადოება აღიქვამს გაუმჯობესებულ საქმიანობას, რაც განაპირობებს მაღალი დონის საზოგადოებრივ ნდობას ინსტიტუტებისა და მათი მუშაობის მიმართ.
დანართები ‐
ავტორები
‐
აბრევიატურები
‐
განხილული ლიტერატურა
‐
ანგარიშის შედგენის სახელმძღვანელო პრინციპები
ავტორები ფაბიო ბარგაჩი საარჩევნო მხარდაჭერის ევროპული ცენტრის (ECES) აღმასრულებელი დირექტორი; 2011-2012 ევროკავშირის პროექტის - „აფრიკაში პორტუგალიურ ენაზე მოლაპარაკე ექვს ქვეყანაში საარჩევნო ციკლისთვის მხარდაჭერა“ - მთავარი ტექნიკური მრჩეველი; 2007-2010 ევროკომისიისა და გაეროს განვითარების პროგრამის სპეციალური კომისიის კოორდინატორი და უფროსი მრჩეველი საარჩევნო დახმარების საკითხებზე გაეროს/განვითარების პროგრამის ბრიუსელის ოფისში. 20042006 სპეციალისტი ევროკავშირის განვითარებისა და თანამშრომლობის სააგენტოს (EuropeAid) არჩევნების საკითხებზე ხარისხის მხარდაჭერის ოპერაციების დირექტორატში; 2005-2011 ევროკომისიის/გაეროს განვითარების პროგრამის/დემოკრატიისა და საარჩევნო მხარდაჭერის საერთაშორისო ინსტიტუტის ეფექტიანი საარჩევნო დახმარების ტრენინგის კონცეფცია და განხორციელება; 1997-2004 ევროკავშირის, გაეროსა და ეუთოს ფარგლებში დახმარება საარჩევნო საკითხებზე და დაკვირვება; BRIDGE-ის აკრედიტებული ტრენინგის ფასილიტატორი; ევროკავშირის/არჩევნების ადმინისტრაციის და ხარჯების პროგრამის/გაეროს განვითარების პროგრამის რეკომენდაციებისა და ISPIის საარჩევნო დახმარების შესახებ სამუშაო მოხსენების კოორდინატორი/თანაავტორი. ტიმ ბეიკერი ჰუმანიტარულ მეცნიერებათა ბაკალავრი პოლიტიკურ მეცნიერებასა და სახელმწიფოს მართვაში (სენტ ლაურენსის უნივერსიტეტი); ჰუმანიტარულ მეცნიერებათა მაგისტრი საერთაშორისო ურთიერთობებსა და ეკონომიკაში (ჯონს ჰოპკინსის უნივერსიტეტი, გაღრმავებული
75
საერთაშორისო კვლევების სკოლა); საკანონმდებლო განვითარებისა და სამოქალაქო საზოგადოების ტექნიკური დახმარების პროგრამების რედაქტორი, მკვლევარი და შემფასებელი; სამოქალაქო, პოლიტიკური პარტიებისა და საკანონმდებლო პროგრამების მენეჯერი ვაშინგტონში, ერაყში, კოსოვოში, რუმინეთში, ბულგარეთში, თურქეთში, ეგვიპტეში, საქართველოში, ბანგლადეშში, ავღანეთსა და კენიაში; საჯარო და კერძო სექტორში ფინანსური მომსახურების მრჩეველი და პროგრამის მენეჯერი პოლონეთში, კოსოვოსა და საქართველოში. საარჩევნო უბნის ხელმძღვანელი და არჩევნებზე დამკვირვებელი ბოსნია და ჰერცოგოვინაში, საქართველოში, ეგვიპტეში, პალესტინის ტერიტორიებსა და კოსოვოში. იგორ გაონი უნივერსიტეტის პროფესორი, პროგრამის მრჩეველი ევროპის საბჭოს II გენერალურ დირექტორატში საარჩევნო საკითხებზე; ევროპის საბჭოს გენერალური მდივნის ყოფილი სპეციალური წარმომადგენელი საქართველოში; ბოსნია და ჰერცოგოვინას პირველი ელჩი ევროპის საბჭოში; სარაევოს მუნიციპალიტეტის ცენტრის ყოფილი მერი; 10 წელზე მეტი ხნის გამოცდილება საარჩევნო დახმარების საკითხებზე (დამკვირვებელთა სწავლება; საარჩევნო ადმინისტრაციის შესაძლებლობების გაძლიერება; საარჩევნო პროცესში ქალებისა და ახალგაზრდა პოლიტიკოსების როლის გაზრდა); არჩევნებზე დამკვირვებელი; ევროსაბჭოს ორი წიგნის თანარედაქტორი საქართველოში ორი არჩევნების შესახებ 2006 და 2008 წლებში; ევროსაბჭოს წიგნის რედაქტორი 2010 წლის არჩევნებზე ბოსნია და ჰერცოგოვინაში. მარი-კარენ ფონ გუმპენბერგი პოლიტიკურ მეცნიერებათა დოქტორი (მიუნხენის ლუდვიგ მაქსიმილიანის სახელობის უნივერსიტეტი); ეუთოში მუშაობის 10წლიანი გამოცდილება ყირგიზეთში, უზბეკეთში, საქართველოსა და მაკედონიაში; ექსპერტი საარჩევნო დახმარების საკითხებზე (სამართლებრივი რეფორმა, საარჩევნო ადმინისტრაციის შესაძლებლობების გაძლიერება; დამკვირვებელთა ტრენინგი); არჩევნებზე დამკვირვებელი; ევროსაბჭოსა და ევროკავშირის/გაეროს განვითარების პროგრამის კონსულტანტი არჩევნებთან დაკავშირებულ პროექტებზე; ევროსაბჭოს ორი წიგნის თანარედაქტორი საქართველოში ორი არჩევნების შესახებ 2006 და 2008 წლებში; სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისათვის ევროსაბჭოს სახელმძღვანელოს „არჩევნების შესახებ ანგარიშები“ რედაქტორი (2013).
76
მილიცა კოვაჩევიჩი იურისტი (მონტენეგროს უნივერსიტეტი); მონტენეგროს არასამთავრობო ორგანიზაციის - დემოკრატიული გარდაქმნების - პრეზიდენტი; ექსპერტი საარჩევნო კამპანიისა და კომუნიკაციების, არჩევნების, საკანონმდებლო გაძლიერების, ინსტიტუციონალური შესაძლებლობების გაუმჯობესების, საარჩევნო გზავნილების განვითარებისა და მედიასთან ურთიერთობის საკითხებზე არასამეწარმეო ორგანიზაციებისათვის; მრავალი არასამთავრობო ორგანიზაციისა და სამოქალაქო ჯგუფის ტრენერი და კონსულტანტი დასავლეთ ბალკანეთში, ევრაზიასა და ახლო აღმოსავლეთში, მათი დახმარება სტრატეგიული მიზნებისა და გეგმების, სამოქალაქო აქტივობებისა და კამპანიების დიზაინის, პარტნიორობების განვითარებისა და ქვეყნის შიგნით რეფორმების მიმართულებით; არჩევნებზე დამკვირვებელი და კონსულტანტი მონტენეგროში, უკრაინაში, რუსეთში, საქართველოში, ბელორუსიაში, კოსოვოში, ალბანეთსა და ერაყში. მეთიუ მერინო პოლიტიკურ მეცნიერებათა დოქტორი (პოს უნივერსიტეტი აფრიკაში საფრანგეთის კვლევით ინსტიტუტთან (IFRA-Nairobi) თანამშრომლობით); საარჩევნო მხარდაჭერის ევროპული ცენტრის (ECES) უფროსი მკვლევარი არჩევნების საკითხებში; მკვლევარი სტრატეგიული კვლევების ფონდში (FRS) პარიზსა და აფრიკაში საფრანგეთის კვლევით ინსტიტუტში (IFRA), ნაირობიში (კენია); ევროკავშირის სადამკვირვებლო მისიების მონაწილე, საარჩევნო დახმარების [პროგრამის] ხელმძღვანელი, აფრიკის დიდ ტბებში სტრატეგიულ საქმეთა დელეგაციის პოსტკონფლიქტური მართვის პროგრამის კოორდინატორი (საფრანგეთი). ანდრია ნადირაძე იურისტი; კავკასიის სამართლის სკოლის ასისტენტ-პროფესორი; საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველოს ანალიტიკოსი; არჩევნებზე სადამკვირვებლო მისიების ტრენერი; საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს საერთაშორისო სამართლებრივი დეპარტამენტის ყოფილი სპეციალისტი; საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს ტექნიკური და სამშენებლო ზედამხედველობის სააგენტოს ყოფილი მთავარი სპეციალისტი იურიდიულ საკითხებზე. ევა პალმენსი დოქტორის ხარისხი არჩევნების საკითხებზე ბურუნდიში (ანტვერპენის უნივერსიტეტი); საარჩევნო მხარდაჭერის ევროპული ცენტრის (ECES)
77
პროგრამების ხელმძღვანელი; 2008-2010 წლებში ბელგიის არასამთავრობო ორგანიზაციის არჩევნების მართვისა და დემოკრატიის პროექტებზე რეგიონული კოორდინატორი ცენტრალურ აფრიკაში (ბურუნდიში, კონგოს დემოკრატიული რესპუბლიკასა და რუანდაში); 2011, პოლიტიკური პროგრამის ოფიცერი აფრიკაში მდგრადი დემოკრატიისათვის საარჩევნო ინსტიტუტის (EISA) მადაგასკარის ოფისში; ევროკომისიის და EISA-ს დამკვირვებელი და პოლიტიკური ექსპერტი; BRIDGE-ის აკრედიტებული ტრენინგის ფასილიტატორი. ვლადიმირ პრანი პოლიტიკურ მეცნიერებათა მაგისტრი, ზაგრების უნივერსიტეტი; პაკისტანში დემოკრატიის საერთაშორისო ანგარიშგების საარჩევნო რეფორმების ადვოკატირების საკითხებზე ევროკავშირის პროგრამის მენეჯერი; არჩევნების საკითხებზე მუშაობის გამოცდილება 1992 წლიდან, თავდაპირველად მშობლიურ ხორვატიაში, სადაც მუშაობდა ხორვატიის სახალხო პარტიასა და ხორვატიის საარჩევნო სადამკვირვებლო ორგანიზაციაში (GONG), შემდგომში, ევროკომისიის არჩევნების მონიტორინგის ორგანიზაციის ევროპული ქსელში მდივნის მოვალეობის შემსრულებლად, ხოლო შემდგომში ექსპერტად საარჩევნო საკითხებზე ეროვნულ-დემოკრატიულ ინსტიტუტში (NDI), ეუთო/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისში (OSCE/ODIHR), საარჩევნო სისტემების საერთაშორისო ფონდში (IFES) და DRI-ში ბალკანეთში, კავკასიაში, აღმოსავლეთ ევროპაში, აფრიკაში, აზიასა და ახლო აღმოსავლეთში; ავტორი NDI-ის გზამკვლევისა „მონიტორინგის ელექტრონული ტექნოლოგიები საარჩევნო პროცესებში“.
78
აბრევიატურები ACHPR AoR CEC CoE DEC EC ECES ECHR ECtHR EMB ENEMO EOM EU IFES IRI ICCPR LTO NC NDI NEEDS NGO OAS ODIHR OECD OSCE PACE PEC PVT RC
აფრიკის ადამიანისა და ხალხთა უფლებების კომისარი სამოქმედო ოლქი ცენტრალური საარჩევნო კომისია ევროპის საბჭო საოლქო საარჩევნო კომისია ევროკომისია საარჩევნო მხარდაჭერის ევროპული ცენტრი ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენცია ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო არჩევნების მართვის ორგანო ევროკომისიის არჩევნების მონიტორინგის ორგანიზაციის ევროპული ქსელი არჩევნებზე სადამკვირვებლო მისია ევროკავშირი საარჩევნო სისტემების საერთაშორისო ფონდი საერთაშორისო რესპუბლიკური ინსტიტუტი საერთაშორისო პაქტი სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ გრძელვადიანი დამკვირვებელი ეროვნული კოორდინატორი საერთაშორისო საქმეთა ეროვნულ-დემოკრატიული ინსტიტუტი საარჩევნო და დემოკრატიული მხარდაჭერის გაფართოებული ქსელი არასამთავრობო ორგანიზაცია აფრიკულ სახელმწიფოთა ორგანიზაცია დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისი ეკონომიკური თანამშრომობისა და განვითარების ორგანიზაცია ევროპაში უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის ორგანიზაცია ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეა საუბნო საარჩევნო კომისია ხმების პარალელური დათვლა რეგიონული კოორდინატორი 79
STO UNDP USAID VC
მოკლევადიანი დამკვირვებელი გაეროს განვითარების პროგრამა აშშ-ის საერთაშორისო განვითარების სააგენტო ევროპის საბჭოს ევროპული კომისია სამართლის მეშვეობით დემოკრატიის დასაცავად (ვენეციის კომისია)
80
დამატებითი ლიტერატურა საერთაშორისო სტანდარტები Venice Commission (2002): Code of Good Practice in Electoral Matters, CDL‐ AD(2002)023rev, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL‐ AD%282002%29023rev.aspx Venice Commission (2008): Code of Good Practice in the field of Political Parties, CDL‐AD(2009)021, http://portales.te.gob.mx/internacional/sites/portales.te.gob.mx.internacional/file s/Code%20of%20Good%20Practice%20in%20the%20Field%20of%20Political%20Pa rties%20%28and%20explanatory%20report%29.pdf Needs/European Commission: Compendium of International Standards for Elections, 2nd edition, http://eeas.europa.eu/eueom/pdf/compendium‐of‐int‐ standards‐for‐elections_en.pdf OSCE/ODIHR (2003): Existing Commitments for Democratic Elections in participating States, http://www.osce.org/odihr/elections/13957 Inter‐Parliamentary Council (1994): Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, http://www.ipu.org/cnl‐e/154‐free.htm საარჩევნო ციკლი/დახმარება/მხარდაჭერა Bargiacchi, F. / Dupont, P./ Torcoli, F. (2010): EU Electoral Support, in Blockmans, S./ Wouters, J. / Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, The Hague, p.313‐340 Bargiacchi, F. / Guerin, P./ Tuccinardi, D. / Maguire L. (2008): ACE “Focus On…” Series, Making Electoral Assistance Effective: From Formal Commitment to Actual Implementation, the ACE Project, IDEA, Stockholm, http://aceproject.org/ace‐ en/focus/focus‐on‐effective‐electoral‐assistance Bargiacchi, F. / Bakken, M. / Guerin, P./ Godinho Gomes, R. (2011): The Electoral Cycle Approach: Effectiveness and Sustainability of Electoral Assistance, ISPI White Paper, ISPI, Milan, http://www.ispionline.it/ad/electoral/ISPI%20WP%20‐ %20Sustainability%20and%20Effectiveness%20of%20Electoral%20Assistance%20‐ %20The%20Electoral%20Cycle%20Approach.pdf European Commission (2006): Methodological Guide on Electoral Assistance, http://ec.europa.eu/europeaid/what/human‐ rights/election_observation_missions/documents/election‐assistance‐ methodological‐guide_en.pdf
81
OECD (2005): The Paris Declaration on Aid Effectiveness, http://www.oecd.org/development/effectiveness/34428351.pdf Tuccinardi, D. / Guerin, P./ Bargiacchi Fabio / Maguire, L. (2007): ACE Focus on Effective Electoral Assistance, ACE Electoral Knowledge Network, Stockholm. www.aceproject.org UNDP (2007): Electoral Assistance Implementation Guide, http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic‐ governance/electoral_systemsandprocesses/undp‐electoral‐assistance‐ implementation‐guide/ არჩევნებზე დაკვირვება ERIS: The Work of Domestic Election Observer Groups around the World, http://eeas.europa.eu/eueom/pdf/promoting‐and‐defending‐democracy_en.pdf European Commission (2008): Handbook for European Union Election Observation, 2nd edition, http://www.needsproject.eu/files/Handbook_EUEOM_EN_2nd_Edition.pdf Global Network of Domestic Election Monitors (2012): Declaration of Global Principles for Non‐Partisan Election Observation and Monitoring by Citizens Organisations and Code of Conduct for Non‐Partisan Citizens Election Observers and Monitors, http://www.eods.eu/files/Declaration_of_Global_Principles.pdf European Parliament (2011/2032(INI)): Report on EU External Policies in Favour of Democratization, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7‐ 2011‐0231&language=EN NDI Handbook (1995): How Domestic Organizations Monitor Elections: an A to Z Guide; http://www.ndi.org/node/15090 OSCE/ODIHR (2003): Handbook for Domestic Election Observers, http://www.osce.org/odihr/elections/70289 OSCE/ODIHR (2007): Handbook for Long‐Term Election Observers, http://www.osce.org/odihr/elections/24678 OSCE/ODIHR (2010): Election Observation Handbook, 6th edition, http://www.osce.org/odihr/elections/68439
განცხადებები და საჩივრები IFES (2011): Guidelines for Understanding, Adjudicating, and Resolving Disputes in Elections (GUARDE),
82
http://www.ifes.org/Content/Publications/Books/2011/Guidelines‐to‐ Understanding‐Adjudicating‐and‐Resolving‐Disputes‐in‐Elections.aspx International IDEA (2010): Electoral Justice. The International IDEA handbook, http://www.idea.int/publications/electoral_justice/upload/inlay‐Electoral‐ Justice.pdf OSCE/ODIHR (2000): Resolving Election Disputes in the OSCE Area: Towards a Standard Election Dispute Monitoring System, http://www.osce.org/odihr/elections/17567 The Carter Center (2010): Guide to Electoral Dispute Resolution, http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/news/peace_publications/conflict_re solution/Election‐Dispute‐Guide.pdf არჩევნების ადმინისტრირება IFES (2011): Strategic Planning Guide for effective electoral management, http://www.ifes.org/~/media/Files/Publications/Books/2011/Strategic_Planning_G uide_2011.pdf International IDEA (2006): IDEA Handbook on Electoral Management Design, The International IDEA Handbook, http://www.idea.int/publications/emd/ სამართლებრივი ნორმების მიმოხილვა International IDEA (2002): International Election Standards. Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections, http://www.idea.int/publications/ies/upload/electoral_guidelines.pdf NDI (2004): Promoting Legal Frameworks for Democratic Elections, http://www.ndi.org/node/14905 OSCE/ODIHR (2001): Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections, http://www.osce.org/odihr/elections/13960 მედია მონიტორინგი CoE/Committee of Ministers (2004): Declaration on freedom of political debate in the media, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=118995 CoE/Committee of Ministers (2007): Recommendation CM/Rec 15(2007) of the Committee of Ministers to member states on measures concerning media coverage of election campaigns, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=419411
83
Joint Statement on the Media and Elections (2009) ‐ UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, OSCE Representative on Freedom of the Media, OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression and the ACHPR Special Rapporteur on Freedom of Expression and Access to Information, http://www.osce.org/fom/37188 NDI (2002): Media Monitoring to Promote Democratic Elections, http://www.ndi.org/node/12997 OSCE/ODIHR (2012): Handbook on Media Monitoring for Election Observation Missions, http://www.osce.org/odihr/92057 CoE/Parliamentary Assembly (2008): Indicators for media in a democracy, http://assembly.coe.int/mainf.asp?link=/documents/adoptedtext/ta08/eres1636.h tm ეროვნული უმცირესობები CoE (1995): Framework Convention for the Protection of National Minorities, http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/157.htm ამომრჩეველთა რეგისტრაცია OSCE/ODIHR (2012): Handbook for the Observation of Voter Registration, http://www.osce.org/odihr/92058 ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენება Open Society Foundations (2004): Monitoring Election Campaign Finance, a Handbook for NGOs; http://www.soros.org/initiatives/justice/articles_publications/publications/monito ring_20041123/Handbook_in_full.pdf დამატებითი წყაროები Budden, Churtis (2010): Living up to the legacy? Key OSCE human rights document turns 20, http://www.osce.org/odihr/elections/69578 National Democratic Institute for International Affairs (2009): NDI organises parallel vote tabulation academy, http://www.ndi.org/NDI_Organizes_Parallel_Vote_Tabulation_Academy
84
ანგარიშის შედგენის სახელმძღვანელო პრინციპები სახელმძღვანელო პრინციპები გრძელვადიან დამკვირვებელთა ყოველკვირეულ (ან შუალედურ) ანგარიშთან დაკავშირებით გარკვეულწილად, შესაძლებელია წინამდებარე ნიმუში განსხვავდებოდეს მისიების მიხედვით. თუმცა, ზოგადად, იგი ასახავს ძირითადი ჯგუფის ყოველკვირეული/შუალედური ანგარიშის, ისევე როგორც სადამკვირვებლო მისიის წინასწარი განაცხადისა და საბოლოო ანგარიშის სტრუქტურას. მნიშვნელოვანია, გვახსოვდეს, რომ ადგილობრივმა დამკვირვებლებმა არ უნდა შეზღუდონ თავიანთი ანგარიშგების პროცედურები ეროვნულ კანონმდებლობასთან შესაბამისობით, ამავდროულად, მათ უნდა გაითვალისწინონ საერთაშორისო სტანდარტები. 1. შემაჯამებელი მიმოხილვა შემაჯამებელი მიმოხილვა არ უნდა აღემატებოდეს 15-20 სტრიქონს. პუნქტებად გამოყავით არჩევნებთან დაკავშირებული მნიშვნელოვანი მოვლენები, რომლებიც შემდგომში უფრო სრულყოფილად იქნება აღწერილი ანგარიშის შესაბამის მონაკვეთში. არ გამოიყენოთ შემაჯამებელი მიმოხილვა გრძელვადიან დამკვირვებელთა შეხვედრებისა და აქტივობების ჩამონათვალისათვის. 2. წინაისტორია ეს ნაწილი განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია პირველადი ყოველკვირეული/შუალედური ანგარიშისათვის გრძელვადიან დამკვირვებელთა სამოქმედო ოლქის მიმოხილვის უზრუნველსაყოფად. ეს ნაწილი შეიძლება აღარ იყოს საჭირო შემდგომი ანგარიშებისათვის, თუმცა შესაძლებელია სასარგებლო იყოს ადგილობრივი მდგომარეობის შესახებ ახალი ინფორმაციის ასახვისათვის, რამაც შესაძლოა გავლენა მოახდინოს არჩევნებზე. გამოიყენეთ ეს ნაწილი თქვენი სამოქმედო ოლქის საერთო ვითარების აღწერისათვის, რაც ქვეყნის სხვა ნაწილებისაგან განასხვავებს მას. მიუთითეთ რეგიონის სპეციფიკა. ეს შეიძლება იყოს, მაგალითად, მოსახლეობის რაოდენობა, ქალაქისა თუ სოფლის მოსახლეობა; როგორ იყოფა საარჩევნო ოლქები თქვენს სამოქმედო სფეროში; მოსახლეობის ეთნიკური და რელიგიური შემადგენლობა; ძალადობის ან სეპარატიზმის ნებისმიერი ისტორია; ძირითადი ეკონომიკური ფაქტორები, რომლებმაც შეიძლება გავლენა მოახდინოს არჩევნებზე; და თუ როგორი ვითარება იყო თქვენს სამოქმედო ოლქში, რომელი პარტიები იქნა არჩეული წინა არჩევნებში.
85
3. საარჩევნო ადმინისტრაცია შეაფასეთ საარჩევნო ადმინისტრაცია და მისი საქმიანობა რეგიონულ და საარჩევნო ოლქების დონეზე. ძირითადმა ჯგუფმა შეიძლება ასევე მოითხოვოს კონკრეტული დამატებითი ინფორმაცია. საარჩევნო პროცესის სირთულის გათვალისწინებით, ეს ნაწილი უნდა შეიცავდეს შემდეგ ქვეთავებს:
3.1. ამომრჩეველთა რეგისტრაცია ამომრჩეველთა რეგისტრაცია, როგორც წესი, გრძელვადიანი დამკვირვებლების ჩამოსვლის დროისათვის უკვე დასრულებულია. იმ შემთხვევაში, თუ ამომრჩეველთა რეგისტრაციის პროცესი დასრულდა, ამ ნაწილში წარმოდგენილი უნდა იყოს დამკვირვებელთა შეფასება ამომრჩეველთა სიების ხარისხის ან ნებისმიერი პრობლემური საკითხის თაობაზე, რომელიც შეიძლება წარმოიშვას რეგისტრაციასთან დაკავშირებით (ეს ნაწილი შეიძლება იყოს ან არ იყოს გათვალისწინებული ყველა ყოველკვირეულ ანგარიშში).
3.2 არჩევნებისათვის მზადება განაახლეთ ინფორმაცია იმის თაობაზე, თუ რას საქმიანობს საარჩევნო ხელისუფლება არჩევნების დღისათვის მზადების თვალსაზრისით, აგრეთვე ნებისმიერი პრობლემური საკითხის თაობაზე.
3.3. კანდიდატთა/პოლიტიკურ პარტიათა რეგისტრაცია ეროვნული რეგულაციების მიხედვით, კანდიდატისა და პარტიის რეგისტრაცია შესაძლებელია განხორციელდეს ეროვნულ, ან უფრო დაბალ დონეზე. იმ შემთხვევაში, თუ თანამდებობის პირები სამოქმედო ოლქიდან პასუხისმგებელი არიან ამ საკითხებზე, ანგარიშის ეს ნაწილი გრძელვადიან დამკვირვებლებს აძლევს პროცესის შეფასების შესაძლებლობას, თუნდაც უკვე დასრულებული იყოს გრძელვადიან დამკვირვებელთა სამოქმედო ოლქში ჩამოსვლის დროისათვის. (ეს ნაწილი შეიძლება იყოს ან არ იყოს გათვალისწინებული ყველა ყოველკვირეულ ანგარიშში). 4. პოლიტიკური კამპანია ამ ნაწილში განხილული უნდა იყოს ძირითადი საარჩევნო სუბიქტები (პარტიები, პარტიათა კოალიციები, კანდიდატები), რომლებიც კენჭს იყრიან საარჩევნო ოლქში გრძელვადიან დამკვირვებელთა სამოქმედო ტერიტორიაზე და მათი საარჩევნო კამპანია. ამასთანავე, შესაძლებელია ინფორმაციის ასახვა არჩევნებთან დაკავშირებული ნებისმიერი ძალადობის, საარჩევნო კამპანიისათვის ხელის შეშლის, სხვა ნებისმიერი პრობლემის თაობაზე, რომელსაც მონაწილეები აწყდებიან კამპანიის
86
პერიოდში, აგრეთვე, კამპანიისათვის სახელმწიფო რესურსების ბოროტად გამოყენებისა და კამპანიის დაფინანსების საკითხების თაობაზე. 5. მედია გარემო მიუხედავად იმისა, რომ ძირითადი ჯგუფი, უპირველეს ყოვლისა, პასუხისმგებელია მედია მონიტორინგზე, ეს ნაწილი გრძელვადიან დამკვირვებლებს საშუალებას აძლევს, ანგარიშში ასახონ ინფორმაციის ძირითადი წყაროები მათ სამოქმედო ტერიტორიაზე, რამდენად მიუწვდება ხელი სხვადასხვა ეროვნულ მედიასაშუალებებს მოქალაქეებზე მათ სამოქმედო ტერიტორიაზე, როგორ აშუქებს ადგილობრივი და რეგიონული მედია არჩევნებს და ნებისმიერი მნიშვნელოვანი მედია საქმიანობა მათ სამოქმედო ტერიტორიაზე. 6. სამართლებრივი საკითხები, საჩივრები და გასაჩივრება გრძელვადიან დამკვირვებლებს შეუძლიათ ანგარიშში ასახონ ახალი საკანონმდებლო ჩარჩო და რეფორმირებული სასამართლოს სანდოობა. დამკვირვებლებს ასევე შეუძლიათ მიუთითონ საჯარო რესურსების ბოროტად გამოყენების შესახებ ნებისმიერი ცნობები. ამ ნაწილში ასევე მოცემული უნდა იყოს საარჩევნო დავების ჩამონათვალი, შეტანილი საჩივრები და მათზე რეაგირება თავიანთ სამოქმედო რეგიონებში. და ბოლოს, თუ კანდიდატებმა, პარტიებმა ან სხვა სუბიქტებმა მათი სამოქმედო ტერიტორიის ფარგლებში შეიტანა ფორმალური საჩივრები ან სააპელაციო საჩივარი საარჩევნო საკითხებზე, შესაბამისი ინფორმაცია ამ ნაწილში უნდა აისახოს. არაფორმალური საჩივრები, რომლებიც ცნობილი გახდება დამკვირვებლებისათვის, სისტემატურად უნდა აისახოს ანგარიშში. შეძლებისდაგვარად, დამკვირვებლებმა თვალყური უნდა ადევნონ ფორმალური საჩივრების შედეგებს და ეცადნენ, შეაფასონ, თუ საჩივრების მექანიზმი რამდენად ეფექტიანად და მიუკერძოებლად მუშაობს და უზრუნველყოფს სამართლებრივი დაცვის ეფექტიან საშუალებას. 7. ქალებისა და უმცირესობების მონაწილეობა/ადამიანის უფლებები გრძელვადიანმა დამკვირვებლებმა ამ ნაწილში უნდა ასახონ ინფორმაცია არჩევნებთან დაკავშირებულ ყველა ასპექტში ქალებისა და უმცირესობების მონაწილეობის თაობაზე, მათი, როგორც კანდიდატების, პარტიის წევრების, საარჩევნო მოხელეთა, აქტივისტებისა და ამომრჩევლების, როლის თაობაზე, ასევე ნებისმიერი განსაკუთრებული მნიშვნელობის საკითხზე ქალებსა თუ უმცირესობათა ჯგუფებთან მიმართებით. ამ ნაწილში შეიძლება ხაზგასმით აღინიშნოს ნებისმიერი მეთოდი, რომლის მეშვეობითაც საარჩევნო კანონმდებლობა და
87
პროცედურები განსხვავებულად მოქმედებს ქალების მამაკაცებისაგან განსხვავებით. გარდა ამისა, ამ ნაწილში ნებისმიერი საკითხი ადამიანის უფლებებთან დაკავშირებით, გავლენას ახდენს საარჩევნო პროცესზე, მათ შორის, უმცირესობებისა და სხვა ჯგუფების დისკრიმინაციასა მონაწილეობასთან დაკავშირებით.
მიმართ აისახება რომელიც ქალების, და მათ
8. სამოქალაქო საზოგადოება სამოქალაქო საზოგადოების მრავალფეროვანი აქტივობა შეიძლება მნიშვნელოვანი იყოს არჩევნებისათვის და, შესაბამისად, ამ ნაწილში უნდა აისახოს: ადგილობრივი სადამკვირვებლო ჯგუფების საქმიანობა, ამომრჩეველთა განათლების სამოქალაქო საზოგადოების პროგრამები, სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობა, რომელიც მიზნად ისახავს არჩევნებში აქტიურად მონაწილეობას, და სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობა არჩევნებთან დაკავშირებულ კონკრეტულ საკითხებზე, კორუფციის ან პოლიტიკური ინტერესის მქონე ნებისმიერი საკითხის ადვოკატირება. ასევე საინტერესოა, თუ რამდენად თავისუფლად ახორციელებენ თავიანთ საქმიანობას სამოქალაქო საზოგადოების ჯგუფები. 9. კენჭისყრა და ხმების დათვლა ამ საკითხების ანგარიშში ასახვა, როგორც წესი, უმჯობესია გრძელვადიანი დამკვირვებლების განაწილების საბოლოო კვირის განმავლობაში და შეიძლება დაექვემდებაროს ძირითადი ჯგუფის სპეციალურ ინსტრუქციებს. თუმცა, შესაძლებელია, დამკვირვებლების ყოველკვირეული ანგარიში კარგი შესაძლებლობა იყოს კონკრეტული საკითხების უფრო ვრცლად მიმოხილვისათვის, რომლებიც შესაძლოა არ აისახოს არჩევნების დღის პირველად ანგარიშში. ამავდროულად, ამ ნაწილში შესაძლებელია ინფორმაციის ასახვა ვადამდე ხმის მიცემის შესახებ იმ ქვეყნებში, რომელშიც ეს ნებადართულია. 10 უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული საკითხები ეს ნაწილი გამოყენებული უნდა იყოს სამოქმედო ტერიტორიაზე უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული არსებული მდგომარეობის შესაფასებლად. განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება ნებისმიერ განვითარებულ მოვლენას, რომელმაც შეიძლება გავლენა იქონიოს პირად უსაფრთხოებაზე, გრძელვადიანი თუ მოკლევადიანი დამკვირვებლების უსაფრთხოებასა და ჯანმრთელობაზე. ზოგადად, ამ ნაწილში უნდა აისახოს უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული ნებისმიერი ინციდენტი, რომელიც არჩევნებს ეხება, ყურადღება გამახვილდეს განსაკუთრებული
88
მნიშვნელობის ადგილებზე, მიეთითოს გაზრდილი დაძაბულობა და ნებისმიერი აქტივობა უსაფრთხოების ძალების მხრიდან.
89