Rui Manuel Janes Cartaxo

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nalmente organismos públicos, personas jurídicas, y son autoridad ante las diferentes administraciones; tienen la capacidad de representar al Estado en el entorno portuario que toque.

Todas las autoridades portuarias están coordinadas por el ente del Estado; en México es la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, que no sé si aún existe por los cambios recientes que involucran a la Secretaría de Marina. Sé que hubo diferencias entre esta secretaría y la de Comunicaciones por la administración de los puertos, que el presidente de México resolvió a favor de la Secretaría de Marina.

En España las administraciones competentes han venido adecuando los marcos de planeación en cada uno de los puertos; es interesante comprobar que hay actuaciones y consultas muy fuertes con los puertos para determinar la visión general. La renovación del marco estratégico está en elaboración. Las autoridades portuarias españolas, como pasa en México, aunque no exactamente igual, tienen una auditoría responsable de elaborar un plan estratégico que debe alinear con el documento del marco estratégico español, pero además de eso existen dos figuras de planeación adicionales: el Plan Directivo de Infraestructura y el Plan de Empresa, que son documentos que se fusionarían en una especie de plan maestro de desarrollo portuario.

En México se dispone de una herramienta adicional, una herramienta más estratégica. Hay una preocupación especifica también, y es algo que no hay, por ejemplo, en la Ley de Puertos: la preocupación por la relación del puerto con la ciudad y los órganos de conciliación, y los órganos para establecer los mecanismos de acuerdo entre el planeamiento urbano y el planeamiento del sistema portuario. Esto es relevante e importante para los fines de un proyecto.

Pongo sobre la mesa varios temas clave de la revisión de los documentos legislativos y del análisis de su funcionamiento y aplicación en España. Por una parte hay una competencia de planeación de la Ley General de Transporte que recae directamente en el Estado, pero existen órganos consultivos, como el Consejo del Ministerio, y existen órganos de coordinación, como la Conferencia Nacional de Entidades Planificadoras del Transporte, donde hay una coordinación a nivel local con todos; éste es un punto importante, porque también el jaloneo político tiene mucha influencia en el resultado de la planificación sectorial en España.

Los planes de transporte estratégico vienen directamente definidos por ley; son vinculantes, de obligado cumplimiento y están aterrizados en los reglamentos.

El marco normativo en general es claro, hay definición de competencias clara y funcional; hay mecanismos de coordinación establecidos. El Consejo Asesor de 25 técnicos cuenta con un marco normativo dinámico, y eso también es importante. Si se revisa el Código Normativo y el Código Legislativo que hay en España, se observa que existe una gran cantidad de decretos modificatorios de las leyes y prácticamente para todos los temas que se van identificando como puntos clave; por ejemplo, en 2014 hay una modificación de la Ley del Sector Ferroviario, de la normativa de seguridad, a raíz de un accidente que hubo en España. Hay constantemente cambios en la reglamentación del transporte de mercancías peligrosas, en los marcos de aplicación de normativas de seguridad y prevención en el trabajo ligado al sector transporte, es decir, todas estas leyes se van construyendo, se van modificando y tienen un nivel de actualización muy relevante, y sobre todo adecuado tanto a las directivas comunitarias como a la propia realidad del país.

La propia LOTT establece la necesidad de que el Ministerio de Transporte incentive la creación de grupos de ciudadanos, de personas usuarias de los sistemas de transporte, para incrementar su participación en la planificación de la infraestructura; esto específicamente está asentado en la ley. El propio gobierno tiene que generar estos comités, y yo creo que esta cuestión es importante.

En general, se puede concluir que el marco legal es dinámico, que tiene un aterrizaje, que tiene el enfoque de ir muy a detalle en algunos de los asuntos más relevantes, destacando la idea de que exista participación tanto de comités técnicos especialistas como de sociedad civil.

Planeación participativa

RUI MANUEL JANES CARTAXO Economista. Su primera experiencia profesional fue en el Banco Central y luego se desempeñó como director general en el Tesoro. Durante 22 años ocupó altos cargos en corporaciones portuguesas en sectores de telecomunicaciones y energía. Fue profesor invitado en la Universidad Técnica de Lisboa. Actualmente dirige una firma propia de consultoría en temas energéticos.

En Portugal, un país pequeño y que no tiene regiones con autonomía política (exceptuando los archipiélagos atlánticos de Azores y Madera), lo que pasa en estos días es que la planificación de la infraestructura está muy ligada con la planificación de la Unión Europea. Nosotros tenemos planes sectoriales, no tenemos propiamente una agencia de coordinación nacional de planes sectoriales, para mí es una carencia del sistema de planificación nacional en Portugal.

Tenemos un plan para la energía, uno para infraestructuras de movilidad, incluyendo ferrovías y aeropuertos, otro para el agua, pero la coordinación entre los planes sectoriales es hecha solamente en la medida en que es necesaria para satisfacer el cuadro europeo y para tener acceso a los sistemas de incentivos que son establecidos por la Unión Europea para fomentar determinadas áreas prioritarias de inversión en el ámbito europeo.

Portugal no tiene una gran tradición de planeación centralizada; creo que eso tiene un poco que ver con los antecedentes históricos portugueses, porque había una fuerte planeación central en el régimen anterior a la revolución democrática en Portugal de los años setenta, y también el los años “revolucionarios” que siguieron al golpe militar del 25 de abril de 1974. Desde que Portugal estabilizó una democracia pluralista, en la mente colectiva permaneció una cierta aversión por la planificación económica centralizada.

Siendo así, lo que yo tal vez pueda traer a esta conferencia con mayor interés para ustedes es compartir mi experiencia personal en el sector de energía.

Fui participante relevante del proyecto de introducción en Portugal del gas natural, lo que fue para mi país en los años noventa una nueva forma de energía. Las infraestructuras fundamentales de ese proyecto se centraron alrededor del gasoducto de Magreb, que fue un proyecto internacional que involucró a cuatro países: Argelia, Marruecos, España y Portugal. El gas natural era oriundo de Argelia, y llegaba a España hace bastante tiempo; fue un proyecto de coordinación multinacional. Para mí fue una escuela de aprendizaje importante, me dio lecciones, y personalmente me percaté de que hay unos cuantos factores que son muy importantes para el éxito de los grandes proyectos de infraestructura, que incluyen varios componentes, no eran sólo los gasoductos, eran también otras infraestructuras, como una terminal de gas licuado e instalaciones de almacenaje subterráneo de gas natural. ¿Cuáles fueron a mi ver los factores más determinantes para el éxito de ese proyecto? El primero fue el marco legislativo, creado expresamente para el proyecto de introducción de gas natural en Portugal. Esta legislación fue muy abarcadora, rigurosa, fue sobre todo muy importante para la rapidez de la ejecución del proyecto, porque abarcó la parte más compleja de la planificación del proyecto, la administrativa, que involucró los derechos de pasaje (de vía, en México) por muchos miles de pequeñas propiedades, unas agrícolas, otras urbanas, y había que formular un marco legal que diese poder a las empresas involucradas en este proyecto para avanzar con rapidez, con reglas claras, para fijar indemnizaciones a los propietarios, a poblaciones, etcétera. El marco legal era muy sencillo y claro en lo que hace a los métodos de constitución de derechos de pasaje.

El segundo factor determinante fue la creación de una empresa con estructura privada y capital mixto (parte público y parte privado) sujeta a un contrato de concesión pública que incluía incentivos para que los plazos de construcción fueran cumplidos y para que los costos fueran tan bajos como fuera posible, sin afectar la calidad y seguridad de la infraestructura.

El hecho de que institucionalmente se creara una entidad empresarial (a la que se llamó Transgas) y que los incentivos de los inversores en esa empresa –tal como fueron definidos en el contrato de concesión– estuvieran alineados con los objetivos políticos del proyecto fue un factor crítico para el éxito del proyecto.

También los acuerdos contractuales entre los principales accionistas plantearon de manera clara la repartición de los riesgos del proyecto. Hablo principalmente del contrato entre Transgas y Sonatrach (la empresa argelina que suministró el primer gas), de contratos bilaterales entre Transgas y cada una de las empresas transportistas de gas natural de España, Marruecos y Argelia, y de los contratos de suministro de gas por Transgas a una gran central de ciclo combinado en el norte del país y a un conjunto de empresas de distribución local cubriendo el territorio de Portugal continental.

Estos contratos de suministro a los principales consumidores del gas natural fueron un componente esencial, porque el contrato de compra de gas natural a Argelia tiene una cláusula de tomar o pagar, que significa que Transgas, una vez firmado el contrato, tenía la obligación de pagar un 70% de la cantidad de gas aunque no tuviese los clientes para consumirlo. Esto generaba un riesgo comercial grande si Transgas no conseguía asegurar la comercialización del gas entre sus consumidores. El principal consumidor era, por mucho, la central de ciclo combinado, capaz de producir 1,200 mega watts de energía.

La lección que yo saco de esto es que una definición clara de las responsabilidades contractuales de cada uno de los accionistas es un factor crítico para el éxito de los grandes proyectos de infraestructura, al igual que la existencia de incentivos empresariales alineados con los objetivos políticos del proyecto, y finalmente una buena gobernanza institucional. Vale la pena trabajar intensamente en la fase inicial de los grandes proyectos para que esas condiciones se reúnan.

Cuando las condiciones iniciales están mal planteadas, sucede lo que todos vimos con el caso famoso del proyecto del nuevo aeropuerto de Berlín, un fracaso que irónicamente