FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA / EL PAPEL DE LA BANCA DE DESARROLLO / FEDERICO GUTIÉRREZ SORIA

a) Dispositivo propuesto b) Implementación del dispositivo

Figura 7. Ejemplo de un dispositivo de protección desarrollado en México.

por parte de profesionales del diseño; 4) poca experiencia sobre la instalación; 5) falta de normativa. Aunque en otros países de sismicidad alta, como Japón, Chile y Estados Unidos, el uso de sistemas de protección está ya incluido en su reglamentación, con requisitos mínimos para procesos de diseño, supervisión, inspección y pruebas de laboratorio, en México la norma vigente aborda el tema de manera escasa. Es por ello que la siguiente versión de las Normas Técnicas Complementarias para Diseño por Sismo de la Ciudad de México contará con especificaciones mucho más detalladas de disipación pasiva y aislamiento sísmico.

Por otro lado, en los últimos años, en México se han propuesto y estudiado, numérica y experimentalmente, diferentes dispositivos de protección sísmica que logran mejorar de manera significativa el comportamiento sísmico de las estructuras. La figura 7 muestra un dispositivo propuesto que fue estudiado en laboratorio e instalado en un proyecto de reforzamiento. Gracias a desarrollos como ese, el número de proyectos con sistemas de protección en México ha ido incrementándose de manera significativa en los últimos años, especialmente después de los sismos de 2017.

Además del desarrollo tecnológico de dispositivos de protección sísmica, es necesario capacitar a los profesionales del diseño para que cuenten con los conceptos técnicos necesarios para diseñar estructuras con este tipo de sistemas. Por ello, entidades como la SMIS, el CICM y la AMDROC han organizado cursos diversos para concienciar y capacitar al gremio sobre los requerimientos, necesidades y ventajas que conlleva implementar este tipo de dispositivos.

Sin embargo, es importante destacar que es necesario tener en cuenta diferentes aspectos relevantes al momento de implementar sistemas de protección sísmica, entre ellos: 1) diseño estructural apropiado: debe conceptualizarse y especificarse de manera correcta un proyecto con sistemas de protección; 2) proveedores certificados: al hacer uso de dispositivos importantes para la integridad estructural, es necesario seleccionar proveedores que tengan procesos de fabricación certificados y productos que hayan sido ampliamente estudiados y ensayados en laboratorio; 3) supervisión de obra apropiada: cada uno de los interesados en el proyecto (dueños, proyectistas, DRO, CSE, etc.) deben estar comprometidos con realizar una correcta supervisión de obra para verificar que el diseño propuesto se ejecute bien; 4) capacitación continua de los profesionales del diseño para que cuenten con las herramientas necesarias para especificar correctamente los sistemas de protección sísmica; y 5) se requiere hacer uso de normativa actualizada que considere los sistemas de protección sísmica dentro de sus alcances para definir los requerimientos mínimos necesarios para que el diseño estructural, la instalación y el funcionamiento sean correctos.

Las estructuras que contaban con algún sistema de protección sísmica presentaron un comportamiento muy satisfactorio durante los movimientos sísmicos de 2017. Tales son los caso de edificios como la Torre Ejecutiva de la Secretaría de Economía (disipadores viscosos), el Edificio G de la Universidad Autónoma Metropolitana (dispositivos histeréticos) y la Plaza Comercial Vía Vallejo (aislamiento sísmico), entre otros. Actualmente existen varios proyectos importantes en México que hacen uso de sistemas de protección sísmica, como el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, con más de 1,300 aisladores sísmicos instalados en la terminal de pasajeros.

Normativa

Edgar Tapia Hernández, UAM Azcapotzalco El sismo del 19 de septiembre de 2017 también tuvo influencia en el contexto de la normativa local. Por ejemplo, se incentivó la publicación de la nueva versión de las Normas Técnicas Complementarias del Reglamento de Construcciones de la Ciudad de México, que no se actualizaban desde el 6 de octubre del 2004, el 15 de diciembre de 2017, casi tres meses después del sismo, en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México. Esto no debe entenderse como que la normatividad se desarrolló de emergencia. Los subcomités con la encomienda de desarrollar las normas estaban conformados desde varios meses antes, de forma que el sismo sólo sirvió como recordatorio e incentivó la publicación. De hecho, el movimiento sísmico de intraplaca, registrado en varias estaciones de la red acelerográfica, sirvió para verificar que los criterios normativos que estaban por publicarse eran apropiados.

Desde las Normas Técnicas de 1976, la Ciudad de México estaba subdivida en tres zonas geotécnicas, lo que se entiende como una zonificación sísmica. Después, la versión de 2004 mostraba una subdivisión de la Zona del Lago en cuatro zonas, lo que se entendía como una subzonificación sísmica. La nueva versión de 2017 establecía la demanda sísmica en una “nanozonificación”, puesto que ahora la definición de la demanda

sísmica dependía del periodo dominante del suelo y no de una región geográfica.

Una versión más reciente, vigente en este momento, se publicó el 9 de junio de 2020 e incluye comentarios que pretenden facilitar la interpretación e implementación de los criterios normativos. Los sismos de 2017 también han incentivado otros esfuerzos para desarrollar criterios sísmicos de diseño, como el Código Modelo Mexicano para el Diseño Sísmico de Edificaciones, que está desarrollando un conjunto amplio de expertos de todo el país y responde a la necesidad de contar con recomendaciones y criterios mínimos para el diseño sísmico de edificios en todo México.

Comentarios finales

Al igual que otros terremotos en el mundo, los sismos de 2017 nos recordaron el poder destructivo de la naturaleza. El contar con prácticas de diseño y construcción apropiadas resulta importante para evitar las pérdidas observadas durante estos sismos. Las reflexiones vertidas en este documento permiten comprender que, actualmente, los profesionales del diseño contamos con herramientas, procedimientos, metodologías, técnicas y tecnologías apropiadas para mejorar el desempeño sísmico de las construcciones. Algunas de estas herramientas son simples y otras son más complejas. Sin embargo, los profesionales debemos capacitarnos continuamente y empujar hacia la mejora continua para avanzar hacia la resiliencia sísmica de México

Referencias

Guerrero, H., T. Ji, J. A. Escobar y Terán, A. (2018). Effects of bucklingrestrained braces on reinforced concrete precast models subjected to shaking table excitation. Engineering Structures 163: 294-310. Guerrero H., V. Rodríguez, J. A. Escobar, S. M. Alcocer, F. Bennetts y M.

Suárez (2019). Experimental tests of precast reinforced concrete beam-column connections. Soil Dynamics and Earthquake Engineering 125: 105743. Lubin, C. (2022). Comportamiento experimental de muros de mampostería ante carga cíclica reversible rehabilitados con diferentes técnicas.

Tesis de maestría. México: Programa de Maestría y Doctorado en Ingeniería, UNAM. Meli, R. (2018). La ingeniería civil ante los efectos de los sismos de 2017 en los edificios patrimoniales (el equilibrio entre la autenticidad y la seguridad). En: Sismos y patrimonio cultural. Testimonios, enseñanza y desafíos, 2017 y 2018: 62-8. México: Secretaría de Cultura. Tapia H., E., A. Santiago, H. Guerrero y M. M. Chávez (2020). Comportamiento experimental de conexiones de marcos de acero ante demandas sísmicas. Revista de Ingeniería Sísmica 103: 37-55. Tapia H., E., y J. S. García (2019). Comportamiento de estructuras de acero durante los sismos de septiembre de 2017. Revista de Ingeniería Sísmica 101: 36-52.

¿Desea opinar o cuenta con mayor información sobre este tema? Escríbanos a ic@heliosmx.org

El papel de la banca de desarrollo

El 1º de diciembre de 2018 comenzó en México un proceso de transformación económica y política que ha modificado también los esquemas y modelos para impulsar la construcción de la infraestructura que el país necesita para su desarrollo.

FEDERICO GUTIÉRREZ SORIA Licenciado y maestro en Economía con diplomado en Finanzas. Con experiencia en el sector financiero: fue director general adjunto de Proyectos en Banobras y subdirector de Carreteras en el Fonadin. En Nafinsa fue director de Crédito y de Planeación Estratégica, entre otros. La redefinición de estrategias impulsada por el gobierno actual ha conllevado un cambio sustancial al esquema con el que se habían impulsado los proyectos de infraestructura en los últimos 35 años: la privatización de activos y las asociaciones público-privadas (APP). En el caso de la infraestructura carretera, su desarrollo en las administraciones recientes se caracterizó por lo siguiente con los montos en inversión que se ilustran en la figura 1): • 1988-1994. Fuerte expansión de la red carretera basada en el otorgamiento de concesiones al sector privado, que terminó en una severa crisis financiera del sector debida a varios factores: a) un problema de diseño de las licitaciones, que se asignaban “al menor plazo solicitado” por los licitantes, cuando se trataba de inversiones con recuperaciones a muy largo plazo; b) no se contó con estudios de tráfico bien sustentados; c) deficiencia de metodologías para determinar

“tarifas óptimas”, y d) no existía una red de operadores de carreteras con vocación y experiencia; las constructoras se enfocaron en la utilidad de corto plazo que les significaban las obras de construcción y desdeñaron la rentabilidad a largo plazo que significaba la explotación de los títulos de concesión (por ejemplo, el título de concesión de la carretera Constituyentes-

La Venta (julio de 1989) se asignó a un plazo de tan sólo 28 meses). • 1994-2000. Esta administración se concentró en el diseño de una solución a la crisis en el sector carretero; creó el Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas

Concesionadas (FARAC) y se emitieron los pagarés de indemnización carretera (PIC) para liquidar a los inversionistas privados de las concesiones carreteras y sus acreedores. Se transfirieron al FARAC (emisor de los PIC) las concesiones de las carreteras rescatadas, como fuente de pago de dichos pagarés. • 2000-2006. Surge el esquema de aprovechamiento de activos y se lanzan las licitaciones de los llamados paquetes carreteros, esquema que consistió en monetizar los flujos de efectivo de paquetes de carreteras maduras para obtener recursos que financiarían la construcción de nuevas carreteras. Se diseñó el llamado FARAC 1, paquete integrado por cuatro tramos carreteros en el occidente del país, cuya licitación generó una contraprestación para el gobierno por un monto de 44,051 mdp, que permitirían financiar la construcción de la carretera Durango-Mazatlán y generar un excedente para fortalecer el patrimonio del

FARAC (a la postre, el Fonadin). • 2006-2012. En esta administración se creó el Fondo

Nacional de Infraestructura (Fonadin, abril de 2008) como resultado de la fusión del FARAC y el Fondo de

Inversión en Infraestructura, Finfra, con un patrimonio integrado con recursos líquidos por 76,000 mdp y activos concesionados (35 carreteras + cuatro puentes). Con el nacimiento del Fonadin se instrumentó un Programa de Desarrollo Carretero para completar los ejes longitudinales y transversales de carreteras, soportado con subvenciones, deuda subordinada y deuda mezzanine, que hizo posible la licitación de ca-

233 Miles de millones de pesos

–48% TACC

120 42% TACC 61% TACC

171 276

1989-1994 1995-2000 2001-2006 2007-2011

Fuente: Principales estadísticas 2010, Subsecretaría de Infraestructura. Quinto Informe de Gobierno.

Figura 1. Inversión público-privada sexenal acumulada 1989-2012.

Tabla 1. Paquete de proyectos de transporte. Acuerdo para la Reactivación Económica y otros, 2018-2024

Sector 1er anuncio (10/2020) Inversión (mdp) 2º anuncio (11/2020) Inversión (mdp)

Otros proyectos (op y concesiones) Inversión (mdp) Total

Carreteras 9 36,379 13 88,022 6 28,909

Desdoblamientos carreteras 10 32,931 2 3,286 Mantenimiento, reparación y revisión 5 8,024 1 426 Energía Conexiones AIFA 5 98,980 9 104,766 2 13,473 1 1,500 4

1 1 12,442

256,000 1,769

Puertos y aeropuertos Ferrocarriles 2

4,511 1 3,960 3 83,676 1 4

74,000 370,000

Totales 277,974 201,960 743,120 1,223,054

rreteras cuyo nivel de tráfico era insuficiente para atraer la inversión privada. Las subvenciones constituyen una especie de capital subordinado cuyas características se describen más adelante. • 2012-2018. Hubo una desaceleración notable de la inversión en infraestructura carretera, particularmente en carreteras concesionadas. El 83% de las carreteras ejecutadas fueron obra pública financiada con el

Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF); sólo se licitaron cuatro nuevas concesiones, de las cuales se concluyeron dos.

Proyectos actuales y desarrollo

Hoy, la apuesta del gobierno federal es impulsar el desarrollo económico del país con una mejor distribución del ingreso a través no sólo de la instrumentación de programas sociales, sino de la implementación de grandes proyectos prioritarios que detonen el nivel de actividad económica y la generación de empleo de las regiones más atrasadas (Sur-Sureste), así como atendiendo otras prioridades estratégicas como lo es lograr la soberanía energética, todo ello con finanzas públicas sanas, con un superávit primario, a través del fortalecimiento de la recaudación de impuestos y un gasto austero del gobierno, a fin de generar excedentes para financiar los programas y proyectos prioritarios.

Así, están en proceso de ejecución o en inicio de operaciones proyectos emblemáticos como el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, la Refinería Olmeca, el Tren Maya y el Corredor Transístmico, que están siendo desarrollados como obra pública financiada (PEF); además, se están terminando otros no menos importantes, como el tren México-Toluca y la autopista Barranca Larga-Ventanilla en Oaxaca. Este último proyecto, que llevaba 15 años sin poder terminarse y cuya conclusión se espera a mediados de 2023, será muy importante para impulsar el desarrollo económico de Oaxaca.

Una de las críticas a los proyectos emblemáticos de la actual administración es que se trata de proyectos no financieramente viables (como tampoco lo eran en sí mismas las carreteras Durango-Mazatlán o la OaxacaPuerto Escondido), pero se soslaya el impacto y los efectos multiplicadores que este tipo de proyectos tienen en el nivel de actividad económica y en la generación de empleo en las regiones donde se llevan a cabo (véase versión pública del análisis costo-beneficio, ACB, del Tren Maya en www.trenmaya.gob.mx). Efectivamente, la tasa interna de rendimiento financiero (TIR) del Tren Maya seguramente será muy baja, incluso negativa, si se considera sólo el flujo de efectivo que per se generará el tren; sin embargo, de acuerdo con el ACB realizado por la Unidad de Inversiones de la SHCP, el beneficio social del proyecto generará una elevada tasa interna de rendimiento socioeconómico (19.6%). Esta metodología es la que los organismos multilaterales también emplean para justificar el financiamiento a los proyectos; con un criterio de estricta rentabilidad financiera, la gran mayoría de los trenes en Europa nunca habrían sido financiados por el Banco Europeo de Inversiones, ni construidos.

Una condición indispensable para lograr mayores niveles de desarrollo económico y social en México es una redistribución progresiva del ingreso, para lo cual se requieren más y mejores empleos bien remunerados, más y mejores servicios públicos, en particular en aquellas áreas y sectores que más inciden en la distribución del ingreso, como la salud, la educación, el transporte público, las telecomunicaciones, caminos y carreteras, en lo cual el gobierno federal está enfocando sus mayores esfuerzos. El reto es formidable, las inversiones cuantiosas y los recursos finitos. Por ello, es aconsejable que el gobierno se plantee una estrategia para segmentar los proyectos de infraestructura por tipo y sector y se identifiquen las fuentes de financiamiento más ad hoc para cada uno de ellos en función de su naturaleza. La salud, la educación y la seguridad pública, entre otras, son de responsabilidad exclusiva del Estado y deben ser financiadas con recursos presupuestales; otros rubros, como la construcción de carreteras, transporte público y telecomunicaciones cuentan con ingresos propios (cobro de tarifas), y podrían ser financiados mediante esquemas de APP con la participación de la banca de desarrollo (BD), lo cual evitaría presiones en las finan-

zas públicas y distracción de recursos presupuestales destinados a los programas sociales y otras prioridades.

Un tema central es el papel que tiene y ha desempeñado la BD, en particular Banobras y el Fonadin, en el financiamiento a la infraestructura y su perspectiva en el marco de la política económica de la presente administración.

Composición del financiamiento de infraestructura

Un dato de la mayor relevancia para la ingeniería civil y la industria de la construcción es el monto de inversión en infraestructura que se está aplicando en esta administración. Los proyectos anunciados por el gobierno federal y el Consejo Coordinador Empresarial en octubre y noviembre de 2020 (Acuerdo para la Reactivación Económica), así como otros no listados en dicho acuerdo pero que están en proceso de ejecución, o incluso ya se han terminado, suman 80, con una inversión de 1 billón 223 mil millones de pesos (véase tabla 1), que representa el 5.6% del PIB (considerando el PIB promedio del periodo 2018-2021), el más alto en los últimos 20 años. La mayoría de estos proyectos cuentan con los recursos necesarios para su ejecución, ya sea PEF (obra pública) o el capital y el financiamiento requeridos (concesiones al sector privado), provenientes de la banca de desarrollo y de la banca comercial (BC), lo cual asegura su ejecución. Contar en México con fuentes de financiamiento endógenas, a diferencia de lo que sucede en muchos países de América Latina, que carecen de bancas de desarrollo locales para financiar infraestructura y dependen de organismos multilaterales, ha evitado retrasos en la ejecución de los proyectos en nuestro país, al menos por carecer de financiamiento. La existencia de la BD (en particular Banobras) y otras entidades públicas como el Fonadin ha sido clave para asegurar el financiamiento de largo plazo a la inversión en infraestructura. No obstante, las necesidades de financiamiento del sector son de tal tamaño que la BD, por sí sola, no tendría el balance ni el capital suficiente para atenderlas; forzosamente se requiere el concurso de otras fuentes (BC, mercado de valores), pero los riesgos inherentes a cada fase de este tipo de proyectos inhibe y aminora las posibilidades de participación de las fuentes privadas en el financiamiento a los proyectos de infraestructura (véase figura 2).

Los riesgos asociados a la construcción y maduración (ramp up) del proyecto no son tomados por las Afores ni los fondos de pensiones; estas entidades invierten en emisiones a muy largo plazo, respaldadas por proyectos maduros ya estabilizados asociados a las etapas de crecimiento y consolidación de los proyectos (contingencias del entorno, cambios tecnológicos y la propia evolución de los sectores en el largo plazo). Un caso muy diferente es el de la BC, que desarrolló esquemas de mitigación de los riesgos de la fase de construcción (desempeño del constructor, sobrecostos, liberación del derecho de vía, retrasos y otros riesgos). Sin embargo, en esta banca (principalmente de capital extranjero) se han venido acentuando en los últimos años algunas aversiones a ciertos riesgos inherentes a los proyectos de infraestructura, y ha mostrado indisponibilidad para correr “riesgos de demanda” vinculados a la etapa de maduración de los proyectos, o el que conllevan los créditos de muy largo plazo (carreteras), y ha buscado resolverlo con esquemas de financiamiento

u Una condición indispensable para lograr mayores niveles de desarrollo económico y social en México es una redistribución progresiva del ingreso, para lo cual se requieren más y mejores empleos bien remunerados, más y mejores servicios públicos, en particular en aquellas áreas y sectores que más inciden en la distribución del ingreso, como la salud, la educación, el transporte público, las telecomunicaciones, caminos y carreteras, en lo cual el gobierno federal está enfocando sus mayores esfuerzos. El reto es formidable, las inversiones cuantiosas y los recursos finitos.

Riesgos asociados a los proyectos de infraestructura

ETAPAS

Construcción (hasta 48 meses) Curva de maduración (3 a 5 años) Crecimiento y consolidación

RIESGOS • Retrasos • Sobrecostos • Cambios en proyecto ejecutivo • Demoras en liberación de derecho de vía • Insuficiencia de recursos • Riesgos técnicos • Riesgos ambientales • Riesgo demanda (tráfico) • Tarifas • Composición vehicular • OPEX • Ingresos • OPEX • CAPEX • Riesgos asociados al LP • Entorno económico financiero

Figura 2. Matriz de riesgos de los proyectos de infraestructura.

ETAPAS Licitación Ciclo proyectos carreteros Bancos comerciales

Construcción

Curva de maduración Mercado valores

Crecimiento y consolidación

APOYOS No recuperables

Recuperables Subvenciones

Créditos subordinados

Líneas contingentes o garantías

• Fonadin • Banobras • Fonadin • Banobras

Figura 3. Ciclo de los proyectos de infraestructura y papel de las entidades financieras.

u Contar en México con fuentes de financiamiento endógenas, a diferencia de lo que sucede en muchos países de América Latina, que carecen de bancas de desarrollo locales para financiar infraestructura y dependen de organismos multilaterales, ha evitado retrasos en la ejecución de los proyectos en nuestro país, al menos por carecer de financiamiento. La existencia de la BD (en particular Banobras) y otras entidades públicas como el Fonadin ha sido clave para asegurar el financiamiento de largo plazo a la inversión en infraestructura.

conocidos como “miniperms” (créditos de cinco a siete años con algún pago bullet en el último año y con la idea de refinanciarlo a largo plazo en el mercado de valores, una vez superado el ramp up del proyecto). También ha habido carencia de fondeo de largo plazo en moneda local de algunos bancos extranjeros.

Si bien estas muy diferentes vocaciones de financiamiento entre las Afores y la BC terminaron complementándose en varios proyectos en el pasado reciente, en los últimos años se ha observado un retiro paulatino de la BC del financiamiento a largo plazo de los proyectos de infraestructura; son contados los bancos que se mantienen activos en el financiamiento a este sector, y predominan los bancos nacionales. Debe reconocerse también que en esta caída de la participación de la BC ha influido el reducido número de licitaciones realizadas, no solo en la presente administración sino también en la inmediata anterior, especialmente de carreteras.

En un entorno como este, la BD ha venido desempeñando un rol “anticíclico” cubriendo el vacío dejado por la BC; sin embargo, una de las funciones más importantes de aquella es inducir el financiamiento tanto de la BC como del mercado de valores a los proyectos. En esta tesitura, Banobras ha venido operando como banco mixto, ya sea financiando de manera directa (primer piso) los proyectos u otorgando fondeo y garantías a los intermediarios financieros (segundo piso), además de las garantías bursátiles que puede otorgar para facilitar la salida al mercado de los proyectos maduros, estando con ello en capacidad de cubrir todo el ciclo de financiamiento de los proyectos de infraestructura.

Por su parte, el Fonadin y Banobras han formado la dupla financiera de la infraestructura por antonomasia, la cual ha llamado la atención de otros países; sin embargo, su réplica en otras latitudes difícilmente sería factible, ya que el Fonadin es producto tanto de la casualidad como de la causalidad. Sus antecedentes son: a) el Finfra, fideicomiso creado en 1996 en Banobras que aportaba recursos casi a fondo perdido o cuasicapital, con esquemas de retorno o rentabilidad compartida sujeta a que la de TIR de los concesionarios de las carreteras superara ciertos umbrales; este apoyo posteriormente se tipificó como subvenciones en las Reglas de Operación del Fonadin, que hace las veces de un capital subordinado con posibilidad de ser recuperado si el tráfico-ingresos de la carretera supera cierto nivel, o bien cuando concluya el plazo de la concesión y la carretera revierta al gobierno; y b) el FARAC, creado en agosto de 1997 como parte del Programa de Rescate Carretero que implementó el gobierno de ese sexenio. Como se mencionó, el FARAC emitió los PIC para indemnizar a los concesionarios privados y recibió la concesión de las carreteras rescatadas para (con sus flujos) liquidar a muy largo plazo dichos pagarés. Por