PREVENCIÓN / LA GESTIÓN DE RIESGOS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA / JUAN CARLOS MIRANDA

Se está haciendo el retiro de todos los sistemas anteriores, toda vez que han concluido su vida útil.

en riesgo la integridad de la estructura, y esto da cuenta de las características de la ingeniería y la construcción en el país desde hace 50 años.

IC: ¿Cuáles son las empresas que forman el consorcio ganador de este proyecto? GCA: El consorcio ganador lo encabeza la mayor fabricante de trenes en el mundo, la empresa china CRRC, a través de su filial mexicana MEXIRRC.

IC: ¿Hay empresas mexicanas? GCA: Hay empresas subcontratistas mexicanas, pero el fabricante de trenes que es el componente principal del contrato es esta empresa china. También para la parte del sistema de control sísmico de trenes está Siemens, que es la mayor y mejor empresa, tecnológicamente hablando, en este tema, en México denominado CBTC, y hay una empresa que encabeza la construcción de la obra civil, que es COMSA, de origen español, pero también con filial en México, todas ellas acompañadas de una serie de proveedores y subcontratistas mexicanos.

IC: ¿Está considerada la modernización de las estaciones y demás instalaciones para la comodidad de los usuarios? GCA: Consideramos que toda la obra es en beneficio de los usuarios, pero tiene que ver esencialmente con la operación y el mejoramiento de las condiciones de traslado y control de trenes, lo cual nos permitirá reducir los tiempos de traslado en forma muy importante. Es decir que un recorrido en esta línea de 20 kilómetros de longitud, de Pantitlán a Observatorio, que hoy en día se hace en más de una hora, con los sistemas nuevos de control de trenes, con la vía rehabilitada y toda la nueva señalización que se está implementando podrá hacerse en cerca de media hora. IC: ¿Las líneas BRT se plantean independientemente, o hay una planeación en complemento con el Metro y otros medios? GCA: Hay una coordinación muy estricta y cercana, colegiada, con los expertos en movilidad, donde participamos todos los organismos del área; me refiero al Metro, que es la columna vertebral de la movilidad en la ciudad, con sus 226 kilómetros de red, pero participa también el Metrobús, con sus 180 kilómetros de red, el Sistema de Transportes Eléctricos con el Tren Ligero y su red de trolebuses ahora renovada, así como la red de transporte público, con más de 900 autobuses. La columna central es el Metro, pero lo que se busca con los otros sistemas es la integración, acercar a los usuarios al Metro.

IC: En estándares de cantidad y calidad, ¿cómo se encuentra el Metro de la Ciudad de México en comparación con otros sistemas en otros países? ¿Existe un análisis de ese tipo? GCA: Hay una clasificación, sobre todo en cuanto a usuarios transportados. El Metro de la Ciudad de México se encuentra entre los 10 primeros sistemas de transporte de Metro en el mundo; ese es un indicador muy bueno. En cuanto a otros indicadores, como disponibilidad de material rodante de trenes, estamos en los estándares internacionales de cumplimiento.

IC: ¿Qué experiencias se han tomado o piensan tomarse de desarrollos de movilidad, en particular de Metro, de otros países que sirvan como modelo? GCA: El Metro de la Ciudad de México se inspiró hace 50 años en el Metro de París a través de su organismo, la RATP (Régie Autonome des Transports Parisiens); hubo en los primeros años una influencia, un apoyo y soporte tecnológico muy importante del Metro de París. En épocas recientes hemos estado comunicándonos

y compartiendo experiencias con sistemas de Metro de todo el mundo: de París, Toronto, Nueva York… sí hay un intercambio tecnológico de experiencias, de comunicación.

IC: Además de los recursos públicos, ¿se han explorado otras fuentes de financiamiento para construcción de nuevas líneas o modernización de las actuales? GCA: La experiencia más reciente es la Línea 1, que es obra pública con financiamiento externo. Es un modelo de rehabilitación total que se dará el próximo año: 14 meses de intervención y después mantenimiento de todos los sistemas, no nada más de los 29 trenes nuevos sino también los 10 que ya compró el Metro recientemente, que se aplican a la Línea 1, así como el mantenimiento de todos los sistemas de telecomunicaciones, de vigilancia.

IC: ¿Se ha estimado el monto del subsidio otorgado anualmente a través del costo del pasaje? GCA: Sí, es muy importante y está claramente destinado al beneficio de los más necesitados, de la clase trabajadora, de los estudiantes. La tarifa comercial del pasaje es de 5 pesos; la tarifa técnica, que es lo que realmente cuesta trasladar a un usuario, está en el orden de los 13 pesos. La diferencia de los 8 pesos es el subsidio que da la ciudad, son recursos no de la nación, no federales, son recursos de la ciudad que otorga en beneficio de los habitantes de la ciudad y de la zona metropolitana, porque hay que recordar que el 25% de los usuarios son habitantes de la zona metropolitana.

IC: ¿Cuál es el monto anual de esos subsidios? GCA: Es un presupuesto también sin precedentes, porque en esta administración se ha incrementado sustancialmente el recurso para aspectos de modernización y mantenimiento. Tenemos un monto de 18 mil millones de pesos.

IC: ¿Se ha calculado el beneficio social que ofrece el Metro en la ciudad, en comparación con los otros medios de transporte? GCA: El mayor beneficio es la seguridad y reducción de tiempos de recorrido.

IC: ¿Cuántos años se establecieron de vida útil para las primeras líneas del Sistema de Transporte Colectivo Metro? ¿Hay algún plan de modernización para ellas y en qué periodos? GCA: Esto es muy importante. Ahora en la Línea 1 la intervención tuvo que ser total, absoluta: todos los sistemas se cambiaron a la vez porque no hubo una renovación paulatina de los sistemas. Todos los sistemas concluyeron sus ciclos de vida de 40 o 50 años, y muchos entraron en obsolescencia por falta de refacciones y otros componentes. La experiencia de la Línea 1 nos llevará a pensar y planificar las renovaciones y actualizaciones de estructuras de las líneas subsecuentes.

IC: ¿Ya se está trabajando en esa planificación? GCA: Nosotros lo dejaremos esbozado paras las próximas administraciones. El antecedente estará en la modernización de la Línea 1.

IC: ¿El plan maestro actual tiene más que ver con el mantenimiento de lo que existe que con la posibilidad de ampliar la red? GCA: Exactamente. Salvo casos muy concretos, como la extensión de la Línea 9 a Observatorio, un caso muy estudiado y directo, nuestro punto de vista es que hay que enfocarnos en la modernización del material nodal, en los sistemas de control de trenes, en la infraestructura en general. Encontramos una infraestructura deteriorada.

IC: ¿Existe una actualización del plan maestro original del STC en función de la experiencia, de que algunas líneas que se esperaba llevaran determinada cantidad de pasajeros llevan menos, y otras que llevan muchos más de los calculados? GCA: Hay un plan maestro. Nosotros no nos hemos enfocado en pensar en nuevas líneas, salvo la extensión de la Línea 12 que ya está en curso y se concluirá en esta administración. Nos hemos enfocado en mantener, modernizar y reforzar lo que ya existe; es muy importante que funcione adecuadamente

El contrato de la Línea 1 firmado a finales de 2020 incluye la rehabilitación del túnel propiamente dicho. Entrevista de Daniel N. Moser

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La gestión de riesgos en proyectos de infraestructura

Cuando se habla de megaproyectos, es decir, aquellos que tienen un costo superior a los mil millones de dólares, no se piensa en los grandes proyectos que son la base de la gran infraestructura de la que hoy dispone México (las grandes presas, el sistema ferroviario, el metro de la Ciudad de México, la red de generación y distribución eléctrica, la red de autopistas). Más bien se piensa en los megaproyectos que sabemos se han desarrollado en un tiempo muy por arriba de lo originalmente planeado, cuyo costo se ha incrementado de manera significativa, o que se interrumpieron o se cancelaron.

JUAN CARLOS MIRANDA Ingeniero civil con maestría en Ingeniería y en Administración de Negocios. Experiencia de 33 años en infraestructura, operación y servicio ferroviarios, y en gestión de proyectos. Perito profesional en Gerencia de Proyectos y PMP. Coordinador del Subcomité de Ferrocarriles del CICM. La Auditoría Superior de la Federación ha realizado estudios de la efectividad de la obra pública, y ha concluido que “los principales proyectos de infraestructura realizados por diferentes entidades fiscalizadas tuvieron modificaciones recurrentes respecto de las previsiones originales, que generaron incrementos importantes en el monto de inversión y prórrogas en el plazo de contratación, ejecución y puesta en operación, con la consecuente repercusión social y económica de no contar con las obras y servicios en el plazo y monto contratados”. En una muestra de proyectos llevados a cabo entre 2012 y 2016 concluyó que el 48% de las obras tuvieron un sobrecosto promedio de 89%, y el 54% se excedió en un 90% en su tiempo de ejecución (ASF, 2016).

Dos son los mecanismos con los que se cuenta para corregir esta situación: planeación y gerencia de proyectos. Lamentablemente, el marco legal en México (Ley de Planeación y Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, junto con su reglamento) no establece las bases para una planeación de largo plazo de la infraestructura nacional y tampoco define los procedimientos para la gerencia de proyectos. Es necesario modificar la legislación para asegurar que los proyectos se lleven a cabo a tiempo, con el presupuesto y con calidad, y que finalmente cumplan los objetivos económicos y sociales que justificaron su instrumentación.

En este artículo se presenta una de las herramientas fundamentales de la gerencia de proyectos para disminuir la probabilidad de que se incurra en demoras y sobrecostos: la gestión de los riesgos.

El aeropuerto de la Ciudad de México y la gestión de los riesgos

Un caso muy conocido por todos es el tortuoso camino que ha pasado el proyecto de construcción de un nuevo aeropuerto para la Ciudad de México desde el año 2000, cuando se dieron los primeros pasos para construirlo, hasta la actualidad, en que contamos con una red aeroportuaria metropolitana a la que le falta mucho para madurar.

Al menos desde el decenio de 1990 se ha reconocido la urgente necesidad de ampliar la capacidad del aeropuerto de la Ciudad de México. El incremento en la demanda se fue atendiendo mediante ampliaciones a la infraestructura del aeropuerto que se construyó desde sus orígenes en terrenos de Balbuena (en 1994 se remodeló la terminal internacional). El número de pasajeros crecía a una tasa anual compuesta de 6.7% entre 1988 y 2000, y las características técnicas del aeropuerto limitaban la posibilidad de incrementar la capacidad de las operaciones.

En el año 2000, en la entonces administración entrante, se tomó la decisión de construir un nuevo aeropuerto en la zona de Texcoco. El rechazo de las comunidades ejidales de San Salvador Atenco por el bajo monto que el gobierno federal pretendía pagar por el derecho de vía requerido para su construcción derivó en su cancelación en 2002.

Sin embargo, dado que la demanda continuaba creciendo (2.1% de tasa de crecimiento anual compuesta entre 2001 y 2012) y que las ampliaciones al aeropuerto no habían sido suficientes para cubrir esa demanda

(en 2004 se amplió la capacidad de los servicios al pasajero y en 2007 se inauguró la Terminal 2), en 2014 el gobierno federal retomó la iniciativa de construir un nuevo aeropuerto en Texcoco. En 2018, al término de esa administración, la obra llevaba un avance del 32%, cuando la administración entrante decidió cancelarlo (véase figura 1), con el argumento de que su cancelación “evitó un desastre ecológico mayor, una severa explosión demográfica en la zona oriente del Valle de México, la sobreexplotación de recursos escasos como el agua, el dispendio de enormes recursos públicos y la herencia de altos compromisos financieros a las siguientes administraciones; evitó, además, el desperdicio de la infraestructura aeroportuaria existente y los riesgos del comportamiento de pistas e instalaciones en un terreno inestable y complejo” (SCT, 2019).

Los tres proyectos tienen algo en común: un evento imprevisto y sin estrategias de atención ocasionó que el objetivo no se lograra.

En el primer caso, no se identificó al inicio del proyecto que hay interesados afectados (expropiación por derecho de vía en San Salvador Atenco) y que se requiere una adecuada gestión. No se identificó el riesgo de ocurrencia y en consecuencia tampoco se contaba con una estrategia estructurada de atención a la contingencia. Si se hubiesen evaluado los riesgos por la falta de liberación de derecho de vía y por inconformidades sociales, junto con una adecuada gestión de interesados, podría haberse intervenido certera y oportunamente, y quizá el proyecto habría continuado.

En el segundo caso, el proyecto estaba sujeto a un riesgo por cambio en el ambiente político (nueva administración federal). Ciertamente, es un riesgo difícil de prever, pero es un riesgo.

Finalmente, el tercer caso, actualmente en proceso, está asociado con riesgos técnicos (rediseño del espacio aéreo) y con los denominados riesgos de demanda, que significan que la demanda no se dé como está prevista.

Todos los proyectos están sujetos a riesgos. Los anteriores son ejemplos de una deficiente gestión de éstos; para tener infraestructuras a tiempo, en costo y con calidad, se requiere gestionarlos de manera correcta. Debe además tenerse en cuenta que los riesgos están presentes a todo lo largo del ciclo de vida de un proyecto (planeación, ingeniería conceptual, ingeniera básica, ingeniería de detalle, construcción, operación, incluyendo mantenimiento, y disposición final). Es importante gestionar los riesgos desde el inicio del proyecto, para mitigarlos oportunamente.

A continuación se presenta, de manera resumida, el proceso de gestión de riesgos para proyectos de infraestructura.

Definición de riesgo en la gerencia de proyectos

El Project Management Institute (PMI) define riesgo como un “evento o acción que, si ocurre, tendrá un efecto positivo o negativo sobre el proyecto”.

Figura 1. En 2014 el gobierno federal inició la construcción de un nuevo aeropuerto en Texcoco, y en 2018 la nueva administración decidió cancelarlo.

Esta definición tiene las siguientes particularidades: por un lado, se trata de un evento o condición incierta –no es una condición planeada o esperada–, que puede presentarse o no. Es un evento incierto. Por otro lado, es un evento o condición que, en caso de que se presente, puede tener un efecto. Si es negativo, se denomina “amenaza” y su efecto depende de la vulnerabilidad y la resiliencia de la infraestructura (se denomina resiliencia a la capacidad de reducir la magnitud y los efectos causados por fenómenos perturbadores). Si el efecto es positivo, se denomina “oportunidad”.

La gestión de riesgos consiste en seis fases: • Identificación de los riesgos • Análisis cualitativo • Análisis cuantitativo • Estrategia de riesgos • Implantación de la respuesta de riesgos • Monitoreo

Identificación de riesgos

Lo primero que hay que hacer en el proceso de gestión de riesgos es identificarlos. Para ello, se pueden formular las siguientes preguntas, enfocando la atención en la naturaleza del proyecto, en el enfoque de gestión de riesgos que tengan los dueños del proyecto (tolerancia o aversión al riesgo) y en el marco regulatorio que debe cumplirse: ¿qué puede ir mal?, ¿por qué se podría presentar ese evento o situación?, y ¿qué pasa si…?

Para la identificación de los riesgos, se recurre a un análisis conocido como risk breakdown structure o RBS. En la tabla 1 se presenta una RBS con los riesgos comunes en proyectos de infraestructura.

Análisis cualitativo

Ya identificados los riesgos, hay que evaluarlos a través de un análisis cualitativo, que consiste en priorizar los riesgos con base en dos variables: