Revista by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

in duda alguna aquel viejo precepto federalista adoptado por el Constituyente mexicano de 1824, idealizado en un pacto político voluntario entre partes diversas y dispersas, ha permanecido intacto doctrinalmente. Por la dialéctica social, en su aplicación ha tenido que ir transformándose con tal de no perder su auténtica esencia y su vigencia. En este sentido, el desarrollo del Federalismo permite hablar de su desdoblamiento, que los estudiosos han dado en llamar municipalismo, entre los cuales no existe una relación de carácter secuencial o de subordinación, sino de mutua correspondencia, interdependencia, pero más aún, de origen común y supervivencia simbiótica. Asociación entre gobernadores, obligada por el impedimento constitucional de hacerlo entre estados, así como agrupaciones municipalistas y de legislaturas locales, en donde no tienen cabida distingos ideológicos y partidistas, constituyen de facto al día de hoy un nuevo rasgo de nuestro estado federal, que reclaman su derecho a rango constitucional. Éste es el nuevo entramado del Pacto Federal mexicano, que ha hecho suyo el Federalismo articulado del que se habla en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. El municipalismo de nuestro país, en tanto discurso histórico natural y consciente, tiene hondas raíces en su historia y en su territorio. Como tal, se ha convertido en un verdadero movimiento social, involucrando a ciudadanos y no ciudadanos, que reivindica el poder de pueblos, rancherías, barrios, colonias urbanas, así como de las gentes, vigorizado con el aporte de los académicos especializados en el tema. Hondas huellas ha dejado en el suelo nacional, desde el primer ayuntamiento mexicano -el de la Villa Rica de la Vera Cruz en 1519- el Voto General de los Pueblos de la Provincia Libre de Jalisco a favor de la república federal en 1823, la propuesta de elevar a rango constitucional la libertad municipal en el Constituyente de 1857, misma que se concreta hasta la promulgación de la ley del municipio libre por Venustiano Carranza en 1914. Hasta aquellos congresos de ayuntamientos realizados en Jalisco, en julio de 1922 y en mayo de 1953, durante los gobiernos municipal de José Guadalupe Zuno Hernández y estatal de Agustín Yáñez Delgadillo. Ya en el pasado inmediato, este movimiento social se afianza con la existencia de organismos federalistas como la FENAMM, CONAGO, COPECOL, CONAMM, así como innumerables organismos académicos, entre los que destacan la Red IGLOM, ICMA, el INDETEC, el Observatorio Académico de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalajara, el programa ONU-Hábitat y, por supuesto, el Instituto de Estudios del Federalismo, entre otros no menos importantes, y sus respectivos congresos y seminarios que realizan periódicamente. En la presente edición se publican algunas muestras de estos últimos, esperando continuar con ese espíritu. Invitamos a participar al público en general con un texto que sea objetivo, no exceda las 2 mil 500 palabras (incluyendo pies de página, bibliografía y cuadros) y sea enviado al correo: inaotalt@hotmail.com Adicionalmente comunicamos que el Instituto Nacional de Derechos de Autor (INDAUTOR) ha tenido a bien autorizar para nuestra revista EL PACTO el Número Internacional Normalizado de Publicaciones Seriadas (ISSN).

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Revista de información, Divulgación y Análisis del Federalismo Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” CONSEJO EDITORIAL Dra. Azul América Aguiar Aguilar Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente Mtra. María de Lourdes Cabezas Muñiz Universidad Autónoma de Guadalajara Dr. Arturo Martínez Sánchez Universidad del Valle de Atemajac Dr. Daniel Peralta Cabrera Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Guadalajara Dr. Edmundo Romero Martínez Universidad Panamericana Dra. Edith Roque Huerta Universidad de Guadalajara Dr. Roberto Arias de la Mora El Colegio de Jalisco Lic. José Gorgonio Ponce Rodríguez Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Estado de Jalisco Mtra. Magdalena González Casillas Premio Jalisco en Literatura 2014 y ciudadana distinguida Dr. Javier Hurtado Politólogo de la Universidad de Guadalajara Lic. Xavier Garabito Tovar Ciudadano distinguido Lic. Paulina Carvajal de Barragán Ciudadana distinguida Profesor Ernesto Hernández Ruvalcaba SNTE Sección 16 Lic. Pedro Vargas Ávalos Asociación de Cronistas Municipales del Estado de Jalisco A.C. , Año 4, N°16, diciembre 2015, “especial”

es una publicación trimestral

Editada y publicada por el Instituto de Estudios del Federalismo Domicilio de la publicación: Juan Álvarez N° 2440 Colonia, L adrón de Guevara, C.P. 44600, Municipio de Guadalajara, Jalisco. http://www.ief.jalisco.gob.mx Correo: institutofederalismo@jalisco.gob.mx Editor responsable: Francisco Javier Jiménez Campos Arte y diseño: José Luis López González Corrector de estilo: Fanny Enrigue L ancaster Jones Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional de Derechos de Autor: 04-2014-102414264000-102 Número de Certificado de Licitud de Título y de Contenido: 16040 ISSN 2395-924X Teléfono: 01 (33) 30 30 18 00 Opción 1 y E xt. 50200 Impreso en: Impresos R evolución 2000 S.A. de C.V. Calle Libertad N° 19 Colonia Centro C.P. 44100, Municipio de Guadalajara, Jalisco. Este Número se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2015, con un tiraje de 200 ejemplares. Los artículos firmados se consideran responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden con los puntos de vista del IEF. Se autoriza la reproducción parcial o total de los trabajos que aparecen en esta revista, siempre que se cite su procedencia y se envíe a este Instituto un ejemplar de la publicación en que éstos sean reproducidos. El material tomado de otras fuentes no puede reproducirse sin autorización. Toda solicitud al respecto deberá enviarse directamente a las fuentes respectivas.

Índice Reflexiones sobre el Federalismo Aseveraciones y desmentidos acerca de la existencia de la Confederación Chimalhuacana FABIÁN ACOSTA RICO El Federalismo en el mundo La marihuana: Problema de competencias entre los órdenes de gobierno y no solo de Derechos Humanos JAVIER HURTADO Observatorio Académico de Políticas Públicas

Gobiernos municipales y su capacidad de financiamiento para el desarrollo de la Zona Metropolitana de Guadalajara (zmg) ANTONIO SÁNCHEZ BERNAL / GUSTAVO GUZMÁN GARCÍA

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Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas

Introducción El editor

Diez consejos para las nuevas autoridades electas en junio de 2015 MTRO. EDUARDO RIVERA PÉREZ

Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas

Finanzas públicas, agenda y transparencia municipales MTRO. ALFONSO CHÁVEZ FIERRO

Conferencia Anual de Municipios

Agenda Municipalista ANTONIO MENDOZA ROMERO

Conferencia Anual de Municipios

Declaratoria de la CONAMM 2015 DR. JORGE MORALES BARUD

IX Congreso Internacional de la Red IGLOM, 2015

El Administrador Municipal en México; breve recuento a 2014 OCTAVIO E. CHÁVEZ ALZAGA / JAIME VILLASANA DÁVILA

Foro Internacional de Gobernanza Metropolitana onu-Hábitat en Jalisco

Declaración del Foro Internacional de Innovación en la Gobernanza Metropolitana ONU-HÁBITAT/GOBIERNO DE JALISCO

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Líderes del Federalismo Luis Manuel Rojas. Jalisciense orgullo de México PEDRO VARGAS ÁVALOS

Ensayo Federalista Principales Problemas del Federalismo en México ANDREA ELIZABETH GÓMEZ OLIVERA

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Reflexiones sobre el Federalismo

Por: Fabián Acosta Rico*

Aseveraciones y desmentidos acerca de la existencia de la Confederación Chimalhuacana

Perdida e ignorada queda en el gran recuento histórico precortesiano la llamada Confederación Chimalhuacana. Conformada por pequeños reinos y cacicazgos (hueitlatoanazgo y tlatoanazagos) del occidente de México, la dichosa confederación (de cuya existencia muchos historiadores dudan) jamás fue alcanzada por el brazo militar mexica y logró, además, mantener a raya a los purépechas, frustrando sus repetidos intentos de conquista. Soy también de la opinión acerca de la inexistencia de dicha Confederación; pero, utilizaré, por comodidad narrativa, el gentilicio chimalhuacano para referirme a los habitantes de un puñado de cacicazgos dispersos en la región transtarasca (o al norte de Michoacán) que formaron alianzas defensivas contra los purépechas o tarascos. El literato jalisciense Juan Rulfo, en un ensayo sobre la historia precolombina de Colima, no ahorra calificativos para arponear el prestigio de los tarascos y de paso elevar a sus coterráneos. Para el autor del Llano en llamas, los *Historiador AHJ.

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Fabián Acosta Rico

EL PACTO tarascos jamás fueron una potencia militar respetable, a la altura de los mexicas, quienes los menospreciaban como enemigos y los consideraban una raza indigna de ser sacrificada en sus teocallis, razón por la cual no los conquistaron. Incluso duda Rulfo de la afirmación de que Axayácatl, el tlatoani valeroso y sagaz, haya sido vencido por el ejército de Tangaxoan I, rey de los tarascos. Se pregunta cómo puede ser esto posible. Si su poderío militar desafiaba al mexica, entonces ¿por qué sólo conocieron la derrota en sus intentos de someter a los desunidos y pequeños reinos avecindados en su frontera norte? (Fell, 1996: 427). El sistema de fuerzas y contra-fuerzas que facilitó la autonomía de estos pequeños reinos, respecto a las potencias de la región, nos remite a una serie de quizás que dejan amplio margen a la especulación: “Quizás los vecinos de los tarascos eran en realidad muy buenos guerreros; pero, carentes de afanes o ambiciones expansionistas”; “quizás, para lo anterior, necesitaban un líder, un caudillo, que los unificara para hacerle frente a los tarascos y desafiar incluso a los mexicas”; “quizás simplemente Tangaxoan y sus sucesores tuvieron suerte en su lucha contra los mexicas y desfortuna en la conquistas de la Transtarasca”… El hecho es que los llamados señoríos chimalhuacanos lograron sostener y defender su autonomía repeliendo, a punta de obsidiana, a todo invasor; incluso estuvieron a punto de hacer fracasar la conquista española en toda la Nueva España, en 1540 durante la Guerra del Mixtón. Como lo refiere el historiador José López-Portillo, los orgullosos señores chimalhuacanos ostentaban su soberanía respecto a cualquier poder extranjero calzando huaraches de suela de oro, prenda prohibida por los mexicanas a sus tributarios (López-Portillo, 1980: 43). Ellos obviamente no lo eran. Por otro lado, del legado arquitectónico de estos señoríos poco se ha rescatado, su herencia cultural está casi olvidada; sin embargo, hay un hecho casi legendario que aún se recuerda sobre una guerra que no protagonizaron chichimecas o mexicas, una guerra que confrontó a

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Reflexiones sobre el Federalismo

tarascos y chimalhuacanos. Estos pueblos chocaron sus puntas y navajas de obsidiana en la disputa por la laguna de Sayula, proveedora de la vital y codiciada sal. La sal permitía conservar y transportar alimentos.1 De allí su importancia. A esta guerra por el domino de Sayula y de toda la región, a este épico episodio, casi olvidado en la historia precortesiana, se le conoce como la Guerra del Salitre. El salitre, insumo de la sal, abunda en Sayula. Como lo referí, en la Guerra del Salitre se enfrentaron dos culturas: la antagonista, la tarasca, la cual, sin menosprecio de su esplendor e importancia, logró, en cierta medida, rotular su nombre en la historia por permanecer indómita ante el expansionismo mexica. La otra involucrada en esta disputa, la hostilizada, no era propiamente un reino, una etnia unificada y menos un imperio, ni siquiera una confederación de tribus o pueblos. La historiográfica imaginación del profesor Ignacio Navarrete la concibió como una confederación, la Confederación Chimalhuacana, que agrupaba a varias naciones indígenas dispersas que, sólo motivadas por sus intereses y necesidades, formaron alianzas defensivas. 1 Como lo menciona Eduardo Williams en su obra Sal de la Tierra: “Por lo menos desde los orígenes de la agricultura en Mesoamérica, el cloruro de sodio estaba entre los elementos más impotentes del comercio” (2003: 31.

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EL PACTO López-Portillo y Weber comenta al respecto que al menos en tres ocasiones se unieron militarmente los caciques de la transtarasca: La primera de la que se tiene fe o referencia histórica, tuvo lugar a raíz de la ya referida Guerra del Salitre. En la segunda se involucraron principalmente caciques del oeste y del sur de Jalisco que se opusieron a los conquistadores liderados por Nuño Beltrán de Guzmán. La última, la cual ya mencioné, agrupó a varias tribus de la zona que se apertrecharon en el cerro del Mixtón, tras derrotar en un primer enfrentamiento a los españoles; detonaron así un levantamiento indígena popular, de 1536 a 1542, cuya fuerza y empuje alarmaron a las más altas autoridades novohispanas (López-Portillo, 1980: 43). De ninguna de estas alianzas emergió un reino, imperio o confederación. Como lo refiere el historiador José Bravo Ugarte, el profesor Navarrete, sin remitirse a fuente alguna contaba acerca de dicha confederación. Quizás el respeto que inspiraba el historiador y catedrático abonaron para que su repetida y no corroborada referencia fuera dada por cierta (Bravo, 1962: 479). El propio Navarrete demostró estar convencido de la existencia de la confederación al grado de dar cuenta de ella en su Compendio de la Historia de Jalisco publicado en el año de 1872. Más que las palabras, las letras son las que comprometen. Los dos tomos redactados por el profesor, bajo el estilo de los catecismos, recibieron críticas de historiadores de la época por muchas de sus inexactitudes históricas. Luis Pérez Verdía señala varios errores en fechas; por ejemplo, la obra menciona que el Obispado de Guadalajara se erigió en 1544 cuando en realidad fue en 1546. Otro tanto hizo Juan B. Iguíñiz, quien ratificó la corrección a la fecha de erección del obispado (Bravo, 1898: 480). Sin embargo, ni Pérez Verdía o Iguíñiz ni otros historiadores como Alberto Santoscoy le cuestionaron su afirmación acerca de la existencia de una confederación de reinos en el occidente de México, que abarcaba buena parte del actual estado de Jalisco y Colima. El también historiador jalisciense, López-Portillo y Weber, sostiene, equivocadamente, que fue Santoscoy el primero en referirse a la confederación

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y de paso desmiente la existencia de ésta. De entrada afirma que el término chimalhuacán es nahua y significa a grosso modo el lugar “de los que portan grandes escudos”. En las primeras historias de Jalisco existía la mención acerca de que los toltecas, provenientes del norte de México, le dieron el nombre de Chimalhuacán a unas tierras del sur donde sus habitantes tenían la peculiaridad, precisamente, de portar grandes y llamativos escudos. A la llegada de los españoles, este lugar sería rebautizado como la Nueva Galicia (la cual abarcó los actuales estados de Jalisco, Nayarit, Aguascalientes y Colima). Para López-Portillo y Weber estas aseveraciones son erróneas. Lo primero que hace notar el historiador es que los toltecas no provenían del norte; quienes migraron de las norteñas regiones de Aztlán fueron las tribus chichimecas y nahuatlacas. Estas tribus nómadas y belicosas, en su éxodo, no hicieron escalas para ponerle nombre a las regiones. Por otro lado, los dichosos escudos no aparecen referidos en ninguna de las crónicas de los conquistadores simplemente porque no existieron. Finalmente, el término Chimalhuacán ni siquiera era conocido ni usado por los indios de la región (López-Portillo, 1980: 42).

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EL PACTO La idea de una Confederación Chimalhuacana es uno de muchos ejemplos en los que el historiador recrea y ordena, a criterio de sus condescendias personales, los datos históricos. En la invención o aceptación de un ficticio y poderoso estado ubicado en la zona transtarasca pudo obrar el regionalismo de Navarrete. Idéntico sentimiento pudo animar la aceptación de su existencia entre sus colegas en su hartazgo de repetir, en sus letras y palabras, la ajena gloria de las culturas amerindias del centro y sur de México. ¿Por qué no dar por válida la presencia de una indómita confederación de pueblos occidentales que desafió al imperio hegemónico y cuya fuerza y unidad la libraron de las acechanzas de los reinos vecinos? Esta idea, en el marco del federalismo del siglo XIX, resultaba seductora para los historiadores locales, deseosos de dignificar a sus entidades y regiones; lograban así garantizarles a éstas un lugar y una digna mención en la historia de México (Valdez Francisco, 1994: 285). Dicho sea de paso, el federalismo militante de este sector de la intelectualidad jalisciense, presumo, se fraguó desde épocas remotas si se repara en el peso que pudo tener, en la conciencia histórica de los jaliscienses, la Nueva Galicia, entendida como proyecto de unidad geográfica-política autónoma e independiente de la Nueva España. Este proyecto maquinado por el conquistador Guzmán en su intención crear y gobernar su propio virreinato llevaría por nombre: La Conquista del Espíritu Santo de la Mayor España. La imaginaria Confederación Chimalhuacana sería, en su creación, un ejercicio mitopoyético de historiadores jaliscienses que se articulaba a la perfección con la historia y herencia cultural de la Nueva Galicia. El mito y la historia validarían este orgullo regionalista: primero autonómico y posteriormente federalista. Por tanto, soy de la idea de que no hubo engaño ni engañados en esta invención. Más que convencer, la idea gustó y eso le bastó a Pérez Verdía y al propio Santoscoy. Si algún suspicaz o acucioso cuestionaba la existencia de la Confederación Chimalhuacana, poco importaba; si de inventar mitos

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Reflexiones sobre el Federalismo

se trababa, los historiadores del centro del país tenían los propios: ¿Quién les cuestionaba a ellos la también falacia de llamar pomposamente imperio a los señoríos, éstos sí confederados, de Tenochtitlan, Texcoco y Tlacopan? Nadie. ¿Por qué entonces no podía inventarse una gran confederación de pueblos transtarascos? Lo cierto es, como dice Rulfo, que si no hubo confederación en la región al menos sí la habitaron algunos chimalhuacanos no locales, es decir, nacidos en Chimalhuacán Atenco y Chalco, que llegaron a esta tierras, cuando estalló la Guerra del Mixtón (1541); guerra que fue, por cierto, una de las últimas rebeliones indígenas en el occidente de México en contra de la dominación española. Para someter a los rijosos seguidores de Tenamaztli, líder de la insurrección, el primer Virrey de la Nueva España, Antonio Mendoza reunió tropas, tanto españolas como indias: el Cacique de Tlalmanalco le facilitó 20 mil de sus guerreros, de los cuales la mayoría se quedó a vivir en el recién fundado Reino de la Nueva Galicia (Fell, 1996: 424). Incursionando nuevamente en los oscuros y divagantes terrenos de la especulación histórica, hay datos y pautas para imaginar que la unión de los pueblos de la transtarasca pudo llegarse a concretar gracias a la

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EL PACTO intervención de un guerrero dotado de carisma, de alto linaje y victorioso en el combate. Este personaje existió. Aunque no pocos estudiosos albergan dudas acerca de cuál pudo ser su nombre. Es conocido de común como Colímotl. Señor del hueytlatonazgo de Colima, este caudillo venció a los tarascos en la Guerra del Salitre. López-Portillo y Weber opina lo contrario y, desde su valoración, el señorío de Colima no poseía el suficiente brío cultural para haber consolidado una verdadera nacionalidad que hubiese fusionado o unido militar, cultural, política, económica y socialmente al resto de los señoríos que supuestamente conformaron la Confederación Chimalhuacana (López-Portillo, 1980: 43). Bibliografía Ahumada González Abelardo (2006). Mitos y realidades de la conquista y fundación de Colima. Universidad de Colima. México. Bravo Ugarte, José (1962). La confederación chimalhuacana y las fuentes históricas. Universidad de León. México. Clavijero, Francisco Javier (1974). Historia Antigua de México. Porrúa. Col. Sepan Cuantos. México. Escobar Olmedo, Armando M. (editor) (1997). Proceso, tormento y muerte del Cazonzi, último Gran Señor de los tarascos, por Nuño de Guzmán, 1530. Frente de Afirmación Hispanista. México. Fell Claude (coord.) (1996) Juan Rulfo, toda la obra. Allca XX. España. Figueroa Torres, J. Jesús (1947). Historia de Zapotlán. México. Cortés, Hernán (2002). Cartas de relación. Porrúa. Colección Sepan Cuantos. México. León Portilla, Miguel (2002). Filosofía Náhuatl. UNAM. México. López-Portillo y Weber, José (1980). La conquista de la Nueva Galicia. Colección Peña Colorada. México. Páez Brotchie, Luis (1940). Historia mínima. México. Pérez Verdía, Luis (1952). Historia del Estado de Jalisco. Tomo I. Gráfica. Guadalajara, Jalisco. Pizano y Saucedo, Carlos (1955). El Rey de Colima (Estudios históricos). CCEH, Círculo Colimote de Estudios Hispanoamericanos. http://www.c-c-e-h.blogspot.com Riva Palacio, Vicente (1953). México a través de los siglos. Tomo II. Editorial Cumbre. México. Séjourné, Laurette (1957). Pensamiento y religión en el México Antiguo. Fondo de Cultura Económica. México. Valdez Francisco (1994). “La cuenca de Sayula; yacimientos de sal en la frontera oeste del estado tarasco.” En Boehm de Lameiras, Brigitte. El Michoacán Antiguo. Colegio de Michoacán. México. Williams, Eduardo (2003). Sal de la tierra. Colegio de Michoacán. México.

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El Federalismo en la Actualidad

Por: Javier Hurtado*

La marihuana:

Problema de competencias entre órdenes de gobierno y no sólo de derechos humanos El pasado 4 de noviembre, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación otorgó a cuatro personas un amparo para usar marihuana con fines recreativos. Se les autorizó a cultivarla –dado que no se puede comprar lícitamente en expendios autorizados de manera oficial- y a consumirla en domicilios particulares, ya que no se puede hacer eso en espacios públicos ni en lugares privados –a manera de fumaderos- que operen para esos fines con licencia oficial. Importa recordar que lo anterior no significa la legalización del uso de esta planta, puesto que es una decisión que sólo atañe a ese número limitado de personas; y que se requeriría de cuatro amparos más ininterrumpidos y en el mismo sentido para sentar jurisprudencia. Por otro lado, pensar que la resolución de la Corte con relación a la marihuana va a aumentar sensiblemente su consumo o disminuirlo, resulta ingenuo. Tampoco va a reducir la violencia y muertes relacionadas con el tráfico de drogas ni a dañar las finanzas de los cárteles del narco, pues según datos de la DEA su eventual legalización absoluta en nuestro país sólo afectaría en un 5% los ingresos del Cártel de Sinaloa, por ser la droga ilegal que menos utilidades genera. Lejos de lo anterior, los efectos más importantes de la reciente decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) son culturales y políticos. Al margen de que se coincida o no con su contenido, si algo tiene que reconocerse es que vino a sacudir conciencias y a despertarnos de la soporífera e interminable discusión electoralista en que ha estado inmerso nuestro país durante décadas, abriendo al debate público un tema inimaginable hace apenas unas cuantas semanas. * Politólogo de la Universidad de Guadalajara.

| La Marihuana: Problema de competencias entre órdenes de gobierno y no sólo de derechos humanos

Javier Hurtado

EL PACTO

En la discusión que se abre, entre otras, deben considerarse las siguientes interrogantes: ¿El derecho humano al libre desarrollo de la personalidad es absoluto o debe tener restricciones relacionadas con asegurar la salud de las personas y el derecho a la vida, que es el primerísimo de los derechos humanos? ¿Ese derecho está relacionado con el consumo de drogas o más bien ligado a la educación y la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales, como lo establece la Declaración Universal de 1948 en sus artículos 221 y 262? ¿El ponerse “pacheco” es un derecho humano, o una decisión derivada del ejercicio del derecho natural a la libertad? Más aún: ¿Los fines del Estado (perpetuar la especie y la dignidad humana) deben subordinarse a los derechos de los individuos, o los derechos humanos deben estar comprendidos dentro de los fines del Estado? Creo que el debate debe empezar por aquí. Aunado a lo anterior, la resolución de la Corte, lejos de resolver vacíos o contradicciones jurídicas, lo que hizo fue acrecentar las antinomias legales en las que estamos sumidos en lo concerniente a las drogas: se pueden tener cinco gramos de marihuana pero está penado adquirirlos (contradicción que es origen y fuente del narcotráfico). Ahora, se declara inconstitucional su siembra pero no la prohibición de la compra de semillas para cultivarla3; se autoriza su consumo en lugares que no sean públicos, pero no se dice si pueden establecerse fumaderos privados a los que se pueda concurrir con esa finalidad (como ocurre, por ejemplo en Ámsterdam). Como se ve, la decisión de la Corte fue positiva, aunque imperfecta o incompleta. No se podía más, se trataba de un amparo, no de una controversia constitucional. En el fondo, el problema de la marihuana es un problema de nuestro débil federalismo. Desde 2009, cuando se facultó a los estados para legislar en materia de narcomenudeo, las legislaturas locales o los ayuntamientos han sido omisos para regular la posesión de los cinco gramos para consumo personal. Esto marca la diferencia entre lo que ocurre en México y en los estados del vecino país del norte. Nuestra cultura centralista hace que los congresos locales estén esperando que desde el centro se les ordene lo que deben hacer o dejar de hacer. 1 Artículo 22: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos del Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y libre desarrollo de su personalidad” 2 Artículo 26 …“La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales …” 3 Como lo hiciera notar el Ministro Jorge Pardo Rebolledo, al emitir el uno de los votos en contra de la resolución favorable de la Primera Sala, aprobada por cuatro votos. D i c i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en la Actualidad Debido a la omisión legislativa y/o normativa en que han incurrido las legislaturas de los estados y los ayuntamientos de los municipios del país, es que la SCJN tuvo que realizar un rodeo constitucional para otorgar un permiso -justificándolo como derecho humano al libre desarrollo de la personalidad- que estrictamente debería haber sido atribución de una autoridad municipal otorgarlo o negarlo. En el último caso, lo procedente sería un amparo sobre esa negativa, o bien un recurso ante un tribunal de lo administrativo. Si ante la petición de un particular que solicite una licencia municipal para establecer un fumadero de marihuana la autoridad la otorga, entonces la federación o el estado al que perteneciera ese municipio podría haber interpuesto una controversia constitucional por considerar que el ayuntamiento respectivo estaba ejerciendo una atribución que no le correspondía y que más bien era de competencia de alguno de ellos. Esa controversia debía haber sido resuelta por el pleno de la Suprema Corte y, de ser en favor del municipio por el voto de al menos ocho de sus once ministros, tendría efectos generales, tal y como lo estable el artículo 105 constitucional. Otra alternativa hubiera sido que la legislatura de un estado hubiera legislado para suplir el vacío jurídico existente en el hecho de que las autoridades del fuero común pueden conocer de los delitos de narcomenudeo, pero no legislan sobre la posesión de cinco gramos de marihuana que es permitida para consumo personal. De emitirse por el Poder Legislativo de una entidad federativa tal regulación, dentro de los 30 días posteriores a su publicación, entonces el Procurador General de la República hubiera interpuesto una acción de inconstitucionalidad sobre esa ley o apartado de una ley por considerar que ese estado estaría invadiendo la esfera de competencia del Congreso de la Unión.

| La Marihuana: Problema de competencias entre órdenes de gobierno y no sólo de derechos humanos

Javier Hurtado

EL PACTO

Como no ocurrió ninguna de las dos cosas anteriores, entonces se tuvo que dar el rodeo jurídico que se realizó, para que a final de cuentas la SCJN hiciera lo que los estados y municipios no han querido hacer: regular el uso de los cinco gramos que por disposición de una ley federal una persona puede poseer para su consumo personal. Conviene recordar que esta omisión es a todas luces grave, toda vez que desde 2009 se facultó a las entidades federativas para legislar en materia de narcomenudeo y se despenalizó la posesión de los cinco gramos para consumo personal, por lo que evidentemente la regulación del uso y consumo, incluso la compra-venta de esos cinco gramos pasó a ser competencia local, al no ser la regulación de esa actividad una facultad reservada explícitamente al Congreso de la Unión. Los estados no lo han entendido –y siguen sin entenderlo- debido a que la cultura centralista que prevalece entre sus legisladores y autoridades hace que estén esperando que desde el centro se les ordene hacerlo, o que el Congreso de la Unión expida una Ley General sobre el Consumo Lúdico de Marihuana (ahora que tan de moda están), ante la inacción legislativa de los congresos locales. La resolución de la Corte prácticamente ha implicado que a gritos se les esté diciendo a los estados y municipios que deben regularlo. El Ministro José Ramón Cosío Díaz en su voto particular, publicado en la revista Nexos4, explícitamente plantea:“Exhortar a todas las autoridades del Estado mexicano involucradas en la política pública nacional en materia de drogas, a revisar el modelo prohibicionista a fin de replantear el marco normativo para evitar la violación de los derechos humanos de los gobernados”. No obstante que al final el exhorto incluye a las “autoridades estatales”, esto no engloba la revisión del problema desde un punto de vista de las competencias de las autoridades locales en la materia. El pasado 2 de diciembre, la Secretaría de Gobernación convocó a un “Debate nacional sobre el uso de la marihuana”, en el que otra vez prevalece la idea de discutirlo desde el punto de vista de si es un problema de criminalidad o de salud pública, cuando en sus orígenes es un problema de la distribución, ejercicio o no ejercicio de las atribuciones de los órdenes de gobierno del Estado mexicano. Es decir, su regulación debe ser asunto estatal, municipal o metropolitano; y la provisión de marihuana debe estar a cargo de empresas estatales o de monopolios privados.

Empecemos, pues, el debate.

4 Revista Nexos, 5 de noviembre de 2015. D i c i e m b r e 2 0 15 |

Observatorio Académico de Políticas Públicas

Por: antonio sánchez bernal*/gustavo guzmán garcía**

Gobiernos municipales y su capacidad de financiamiento para el desarrollo de la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG)

Nota del editor. Como es sabido por la comunidad universitaria, nuestra máxima casa de estudios cuenta con una red de investigadores enfocados a difundir sus opiniones a través de una plataforma denominada Observatorio Académico de Políticas Públicas, que emite semanalmente algunos comentarios sobre esta materia. En el reporte de la semana N° 60, que comprende al periodo del día 6 al 13 de noviembre del presente año, dicho organismo hizo llegar a los integrantes de esta red, un interesante comentario del Doctor Antonio Sánchez Bernal, compartido por Gustavo Guzmán García, con referencia al financiamiento del desarrollo en la Zona Metropolitana de Guadalajara. Por el análisis puntual que se hace en dicho documento sobre la relación que existe entre el sentido político en la recaudación de su impuesto más representativo de los municipios, el costo operativo de sus administraciones, capacidad de inversión y endeudamiento, el Instituto de Estudios del Federalismo desea compartir con los lectores de nuestra revista este interesante comentario, que se expone de manera textual. * Jefe del Departamento de Estudios Regionales (INESER). ** Egresado de la licenciatura en Administración Gubernamental y Políticas Públicas.

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La ZMG (1) es una ciudad de relevancia nacional, su capacidad para mejorar como un polo competitivo y ofrecer calidad de vida a sus habitantes depende de una adecuada planeación urbana y de fuentes de financiamiento para instrumentar la infraestructura y servicios que requiere una gran metrópoli. El presente documento señala la capacidad financiera (2) de los gobiernos municipales para financiar el desarrollo de la metrópoli. 1.- La suma de los ingresos totales de los ocho municipios integrantes de la ZMG asciende a poco más de 13.7 mil millones de pesos y representa un monto mayor que el ingreso total del resto de los 117 municipios del Estado de Jalisco, es decir los gobiernos de la ZMG cuentan con un ingreso casi del doble que el resto de los municipios de la entidad. 2.- Por concepto de los ingresos propios la suma de la ZMG es de alrededor de cinco mil millones de pesos y en el año 2014 se acerca a los seis mil millones de pesos mientras que la suma de los ingresos propios de los municipios restantes no llega a los tres mil millones de pesos. De los diferentes rubros que constituyen los ingresos propios de los municipios el más representativo es el impuesto predial. Por parte de los municipios fuera de la ZMG se mantiene una tendencia ligeramente a la alza en la recaudación de dicho impuesto, sin embargo, es interesante saber que en los municipios metropolitanos el comportamiento es muy inestable, pareciera que en los años intermedios de la administración es cuando realmente hacen esfuerzos por el recaudo de este impuesto, y en los años iniciales y electorales no, este factor evidencia que el impuesto predial se utiliza como instrumento político. 3.- El inestable esfuerzo que realizan los municipios metropolitanos en la recaudación de su impuesto más representativo preocupa ante el hecho de que recientemente cinco presidentes electos anunciaron que en el 2016 no incrementarán el pago del predial. En el mejor escenario, si se suman los ingresos propios de los municipios metropolitanos del año 2014 (año en que recaudaron más al ser intermedio) equivalen a 5.785 mil millones de pesos en tanto el proyecto de la Línea 3 del tren ligero costará alrededor de 15.252 mil millones de pesos, lo que significa que ni sumando los ingresos proD i c i e m b r e 2 0 15 |

Observatorio Académico de Políticas Públicas pios de los municipios integrantes de la ZMG en su mejor año de recaudación podrían hacer con sus propios esfuerzos fiscales una línea del tren ligero y por lo tanto dependen de la intervención del gobierno estatal y federal. 4.-Por el lado del gasto, el costo operativo (81 por ciento del gasto total) es más alto en los municipios metropolitanos con respecto al resto, en términos monetarios en el año 2013 la suma del gasto corriente de los municipios de la ZMG rondó en los 10 mil millones de pesos mientras que la del resto de los municipios equivalió a seis mil millones de pesos. 5.- Un indicador pobre es el de la capacidad de inversión, en este rubro tan importante del gasto se presentan diferencias significativas en los municipios. Parte de esta diferencia se debe a que los municipios de la ZMG mantienen aparatos burocráticos más grandes, representando más del 40% de su gasto total mientras que el resto de los municipios destinan poco más del 30% para financiar sus costos burocráticos. En otros términos, los municipios integrantes de la ZMG destinan mayor proporción de su gasto para pagar sus ensanchados aparatos burocráticos y menor proporción para el gasto de inversión, por lo que disminuir el aparato burocrático y aumentar el gasto de inversión debe ser una prioridad para las administraciones entrantes. 6.- El año 2015 de acuerdo con fuentes oficiales (3) la ZMG tiene cuatro de los quince municipios más endeudados del país, los cuales son Guadalajara, Zapopan, Tonalá y Tlaquepaque. Si se suman los montos de la deuda de los municipios de la ZMG al primer trimestre del 2015 asciende a cinco mil 619 millones de pesos mientras que la del resto de los 117 municipios es de dos mil 23 millones. 7.- El programa federal denominado “Fondo Metropolitano” le ha otorgado a la ZMG en los dos últimos años un monto de un mil millones de pesos 18

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aproximadamente, por lo que los gobiernos metropolitanos podrán disponer de alrededor de 3 mil millones de pesos de esa fuente. 8.- En el mejor escenario si los gobiernos municipales de la ZMG destinaran la suma de ingresos propios y del fondo metropolitano para la metrópoli, los próximos tres años podrían invertir 18 mil millones de pesos en infraestructura y servicios para la ciudad. En síntesis, los gobiernos metropolitanos no tienen la capacidad de financiamiento para generar la infraestructura y servicios de la ZMG. 9.- Reducir gasto operativo, adelgazar la burocracia municipal, reestructurar la deuda y cobrar adecuadamente el impuesto predial son acciones que consideramos deben estar en la agenda financiera de los gobiernos municipales de la metrópoli de Guadalajara. Dichas acciones deben acompañarse con una estrategia común con el Gobierno del Estado que permita planear la ciudad y dotarla de infraestructura y servicios que le den competitividad a la metrópoli. (1) De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (CONAPO) la Zona Metropolitana de Guadalajara se conforma por los municipios de El Salto, Guadalajara, Tlaquepaque, Tlajomulco de Zúñiga, Tonalá, Zapopan, Ixtlahuacán de los Membrillos y Juanacatlán. (2) El análisis se realizó a partir de los datos que reportó el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en su base de datos Finanzas públicas estatales y municipales durante el periodo 2010-2014, el análisis de los indicadores aquí presentados se tomaron del Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED). (3) De acuerdo con la información del INAFED.

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Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas

El editor

El pasado día 7 de junio de 2015 los ciudadanos de México acudieron a las urnas para elegir 300 diputados federales de mayoría y 200 de representación proporcional, 9 gubernaturas, 600 diputados locales, 871 presidentes municipales y 16 jefes delegacionales en el Distrito Federal. Con el propósito de fortalecer las administraciones públicas municipales, impulsar el profesionalismo de esas nuevas autoridades locales, así como estimular los mecanismos de coordinación entre la federación, estados y municipios, la Conferencia Nacional de Municipios de México realizó el Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas, con sede en la ciudad de Aguascalientes durante los días 6 y 7 de agosto. A la organización de tal evento también contribuyeron el Gobierno del Estado de Aguascalientes, la Secretaría de Gobernación, el Instituto Nacio20

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El Editor

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http://www.conferenciademunicipios.mx/

nal para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, el Instituto Nacional de Administración Pública y la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA por sus siglas en inglés). De la abundante y valiosa información que les fue proporcionada a los nuevos alcaldes, regidores, síndicos y funcionarios, a través de las intervenciones de académicos, exalcaldes y funcionarios de asociaciones y gobiernos nacionales e internacionales, que lamentablemente no es posible incluir en esta edición en su totalidad, el Instituto de Estudios del Federalismo transcribe, con el permiso de sus autores, textualmente dos de ellas, como una muestra de su extraordinaria y elevada calidad, en espera de que les sean de utilidad a los ayuntamientos que recientemente fueron instalados.

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Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas

Mtro. Eduardo Rivera Pérez*

consejos para las nuevas autoridades electas en junio de 2015

Les voy a dar diez consejos que considero debe seguir todo alcalde para tener una administración exitosa, pues han asumido ustedes la responsabilidad de dirigir el municipio. Éstos son parte de la experiencia que tuve al gobernar la ciudad de Puebla, una ciudad hermosa de 1 millón 600 mil habitantes. Primer consejo. La relación y unión con su origen ¿Qué es lo que les propongo? Seamos agradecidos de dónde venimos y a qué nos debemos: sea un partido político, asociación, una candidatura independiente o sean alianzas. Tengamos siempre presente que al final, estamos gracias a los ciudadanos. A veces cuando ganamos una elección pensamos que solamente es por nuestra linda cara y nos olvidamos del partido político que nos postuló: hay que pagar sus cuotas al partido, hay que apoyar al partido, hay que seguir haciendo política, porque en la medida en que también los partidos políticos sean fuertes, va a haber una mejor política también en nuestro país, en nuestros municipios, en nuestros estados. No olvidemos ser agradecidos, siempre tengamos en cuenta que nos debemos a los ciudadanos, porque ellos fueron los que nos eligieron y, ojo, ya después, siendo electos, a todos los ciudadanos, más allá de características partidistas, nos debemos a todos los pobladores de nuestro municipio. Segundo consejo. Armar un buen equipo: “holereca” ¿Qué es eso de “holereca”? Si ustedes ya están armando su equipo de gobierno, tienen que buscar estas cuatro características: honestidad, lealtad, responsabilidad y capacidad. ¿Por qué? Porque tal como recibimos toda la crítica, recibiremos poco o nada de reconocimiento durante o al final de la administración. Y hay que tener en cuenta que los errores y las malas prácticas de los funcionarios se vuelven implícitamente en contra del alcalde. *Exalcalde de Puebla.

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Mtro. Eduardo Rivera Pérez

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¿A quién le van a mentar la madre cuando uno va manejando, se atraviesa uno en un bache y se poncha la llanta? ¡Al alcalde!, no van a decir “el Secretario de Obra Pública o el Director de Obra Pública”. ¿A quién le van a mentar la madre cuando la lámpara de afuera de la casa tiene meses sin funcionar? ¡Al alcalde! Entonces lo que tienen que hacer es leerle la cartilla a su equipo y tienen que decirles que no los han invitado a hacer un negocio, a que vengan a flotar en su vida personal; sino que vienen a gobernar y cada acto u omisión de su funcionario va a ser obviamente señalado al presidente municipal. Y por eso, “holereca”, busquen gente que sea capaz, pero también busquen gente que sea honesta, porque si es muy capaz pero es muy deshonesto, los van a meter en problemas. Busquen gente que también sea muy responsable, leales a ustedes, no le vaya a ser leal a otro equipo u otros intereses, porque al final del camino, los va a meter en problemas a ustedes. Y vuelvo a reiterar: pueden tener gente muy honesta, puede ser su cuate, su amigo del alma, el que los apoyó desde el principio de la campaña y es muy honesto el cuate, el amigo o la amiga, pero no sabe nada de obra pública, no sabe nada de seguridad, si no cuidan ustedes esa designación, los puede meter en problemas. Tercer consejo. La transparencia “No hay términos medios, la honradez no es un valor subjetivo, no hay límites mínimos ni máximos, la honradez es el compromiso con la transparencia, contra cualquier forma de corrupción, del tráfico de influencias, no se diga, evidentemente, de la corrupción económica”: Abascal Carranza. Es decir, no hay honestidad a medias; se es o no se es honesto y si no quieren tener problemas durante su gestión y después de la misma, hay que empezar desde el principio a ser honestos y transparentes. Cuarto consejo. Implementar buenas prácticas La honestidad paga y paga bien; y la transparencia paga, y paga bien. Si quieren ustedes gobernar su municipio y quieren involucrar a la gente, hay que ganarse la confianza ¿Cómo se van a ganar la confianza con la gente? Cuando les dices la verdad. Ojo con engañar a la gente. Ojo con decir que el alcalde gana 20 o 30 mil pesos, pero con el bono a, con el b, con el c, que está escondido en el cajón z, en el cajón u; y gana a final de cuentas 40 mil pesos. A la gente nos choca que nos engañen y si de algo en este país estamos cansados todos es de la corrupción y del engaño. Empecemos por casa. Yo les quiero decir, por ejemplo una experiencia cuando yo ingresé a la alcaldía en el municipio de Puebla: había una mafia que se llamaba “La hermandad”, y la comandaba una persona que obviamente jineteaba todas las mordidas que se tenían en el cobro y en los recibos de cobros de multas, algunos de éstos eran falsos y cuando llegaba uno a pagar a la tesorería, ese que era falso, entraba a la caja chica de la hermandad. D i c i e m b r e 2 0 15 |

Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas Cuando llegue a la alcaldía, dije: “no puede haber aquí hermandad”, y les leí la cartilla claramente a todos los integrantes de la secretaría: el que la haga, la paga, se va de la administración. Por lo tanto, hay que empoderar a los agentes de tránsito para que hagan sus funciones, pues siempre hay el Secretario General o el Secretario de Obra Pública, que van al zócalo y porque eran secretarios de la administración suelen decir: “ahorita vengo, voy a ver al alcalde, dejo estacionado aquí mi coche”. Pues los infraccionaron y tuvieron que pagar su multa, y por ahí también infraccionaron a un diputado, por cierto después ese diputado se me vino en contra, pero tuvo que pagar su multa. ¿Saben qué les quiero decir? Que cuando ingresé a la administración solamente se cobraban 20 millones de pesos de infracciones y multas en el municipio de Puebla y cuando terminé mi gestión, se cobraban 90 millones de pesos. ¿Y para qué nos sirvieron esos 70 millones de pesos más? Para pagarles el INFONAVIT a los policías, para incrementarles el seguro en caso de pérdida de vida, que pudieran cobrar un buen seguro e incrementarles su salario también a los propios compañeros de la corporación. Para eso sirve, cuando uno administra también de manera honesta y hace buenas prácticas. Entonces, procuren hacer buenas prácticas dentro de su administración. Quinto consejo. Priorizar porque el dinero y el tiempo no alcanzan “México y los mexicanos no sólo aspiramos, estamos ciertos de tener otras condiciones de vida y otras perspectivas para el desarrollo”: Cuauhtémoc Cárdenas. En pocas palabras, aquí y allá afuera, la gente en su municipio, todos aspiramos a vivir en un México mejor; todos aspiramos a vivir en un Aguascalientes mejor, en un Monterrey mejor, en un Colima, en un Nayarit… todos queremos igualmente tener mejores condiciones de vida. ¿Cuál es el reto para ustedes como alcaldes? Priorizar conforme al bien común; es decir, lo que pareciera mucho, es nada. El tema de los recursos nunca es suficiente para tantas necesidades municipales. Lo bueno para ustedes no necesariamente será lo bueno para la gente que vive en su municipio. ¿Qué les quiero decir, amigos alcaldes, síndicos y regidores? Que no van a tener todo el dinero ni todo el tiempo para resolver todos los problemas de su municipio y es muy importante que ustedes lo sepan desde un principio, y parte de la chamba como alcaldes y también como Cabildo es que tendrán que tomar la decisión si hacen la calle A o la calle B; si la hacen de asfalto o la hacen de concreto hidráulico; o, en lugar de la calle, ponen el alumbrado; o en lugar de la calle y el alumbrado tendrán que poner primero el drenaje o el agua potable. Entonces, una tarea fundamental es decidir lo correcto y como no van a tener los recursos, se trata de que intenten beneficiar a la mayor cantidad posible de gente en el lapso de los tres años, con los recursos que ustedes tengan a su alcance.

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Mtro. Eduardo Rivera Pérez

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Sexto consejo. ¿Cómo van ustedes a hacer estas obras? Con plata, con dinero, ingresos y gestión de fondos. Para resolver los problemas públicos se necesita dinero, se requiere un tesorero honesto y se precisa de una persona o un área para revisar proyectos ejecutivos, no solamente de buenas intenciones. Han de decir “hombre, es que yo sí quiero gobernar el municipio, yo sí quiero acabar con la inseguridad, si quiero crear más obra pública, quiero hacer la cancha deportiva, sí creo que haya recursos para proyectos productivos, para rescate de espacios públicos”. Sí, pero de buenas intenciones no se puede, hay que conseguir dinero, yo les diría y les sugeriría que desde ahorita piensen en los integrantes de su equipo, quién se va a encargar que tienen que saber de los programas federales, se los tienen que saber de la A a la Z, y tienen que estar viendo qué proyectos ejecutivos tienen que conseguir y no solamente en la federación sino también en el estado, en el ámbito internacional y en la iniciativa privada. Hay que moverse para conseguir lana y poder hacer obras y llevarle soluciones a la gente; no va a encontrar toda la lana en el sector público y pueden ir con el abarrotero, pueden ir con la fábrica, que está a la mejor instalada en el edificio y le pueden sacar apoyos y beneficios para proyectos que se refieran también para resolver problemas. Séptimo consejo. No se aíslen de la sociedad y de los demás alcaldes Es decir: participación ciudadana, hay que construir ciudadanía, vincularse a nivel estatal, nacional e internacional, organizarse entre colegas, entre municipios conurbados, entre municipios del mismo estado, entre municipios de las asociaciones de alcaldes. Fíjense qué bonito, sí, en verdad qué bonito que en este país ya podamos estar haciendo eventos donde vengan alcaldes de todas las expresiones políticas a capacitarse, antes eso no sucedía. Yo les diría: afíliense, los del PRI a la FENAM; los del PRD y la izquierda a los del PAN al ANAC. Paguen sus cuotas, fortalezcan esas asociaciones para que puedan brindarles más y mejores servicios. Y en el primero de participación ciudadana, mucho cuidado con caer en seguir el consejo de que luego a veces el equipo dice “alcalde, ya no salga” “pero por qué” “es que la gente me reclama, si voy a la misa se acercan y me dicen; si voy al partido de futbol, igual; si voy en la calle, la gente se acerca y me pide”. Bueno, ¿no te contrataron para eso durante estos tres años? Entonces, mucho cuidado con alejarse de la sociedad. Hay que ir, el alcalde debe de tener el pulso y el termómetro de cómo va el gobierno de su municipio y por lo D i c i e m b r e 2 0 15 |

Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas tanto, es fundamental tener la opinión del secretario que tienen al lado, “¿Oye qué tal quedó la obra?” “Padrísima, sí, estupenda, maestro”, y resulta que a la mejor no pusieron drenaje o no pusieron las alcantarillas, entonces hay que tener la cercanía con la ciudadanía. Octavo consejo. La tarea de nuevo Si algunas personas se van a reelegir o no, lo vayan a hacer o no lo vayan a hacer, es muy importante que la sociedad sepa qué es lo que están haciendo, porque si no van a poder resolver todos los problemas y no van a poder atender todas las comunidades de su municipio, algunos les van a estar diciendo “este alcalde no está haciendo nada” o “esta área o esta secretaría no está haciendo nada”. Hagan que la gente se entere y perciba el trabajo realizado, en el tema de la percepción –como lo decía hace un momento- orientarse también de la opinión pública, ya hasta hay encuestas, hay estudios de opinión. ¿Creen en verdad que seamos humildes los alcaldes cuando están en el cargo? Levantar una encuesta de opinión, para que se den cuenta ustedes qué es lo que la gente percibe de su gobierno, si realmente lo que están atendiendo bien, hay que procurar hacerse de estos instrumentos, resaltar los logros del gobierno, para que además de educar en valores como la corresponsabilidad y el desarrollo, también se forme ciudadanía. Es decir, tratar de comunicarle a la gente que la solución de los problemas a veces no está en el gobierno, sino también en la participación de la sociedad. Pongo rápidamente un ejemplo, comunidad, pueden ir a inaugurar una cancha deportiva, una calle, y la gente se va a acercar y le va a decir “oiga, alcalde, vino usted a inaugurar la cancha y mire cómo está aquí la iglesia, la escuela llena de grafiti, haga usted algo alcalde por favor”, hay que comunicarle a la gente, y decirle “oiga, ¿usted sabe de qué edad son los chavos que pintan el grafiti? ¿alguien me puede decir más o menos de qué edad? Quince, dieciséis años… menores de edad”, entonces quiere a veces la gente que uno ande como acalde como policía cuidando a sus nenes de quince o dieciséis años, mientras eso es la responsabilidad de casa, de la familia. Hay que educar también a la gente en ese sentido, hay que hacer corresponsables a la gente de lo que pasa en nuestra comunidad. Noveno consejo. “Los políticos tenemos que vivir como vive la mayoría y no como vive la minoría” José Mujica Déjenme comentarles aquí una anécdota: no les vaya a pasar a los alcaldes que llegan a la presidencia a tomar protesta en el cargo, y lo primero que quieren hacer es, ven la presidencia y dicen: “no, este color no está bien, porque era el partido 26

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anterior que gobernaba y era mi adversario…”. O resulta que el alcalde entra a la presidencia y ve la camioneta o el coche del anterior todo destartalado, entonces la segunda decisión es camioneta nueva, y lo mismo vale para las alcaldesas. En verdad, algo muy importante que les quisiera decir, es el siguiente consejo: humildad. ¿Por qué? Se llega al poder con las maletas hechas; como alcaldes hagan el sentido de que esto va a durar tres años y no va a durar toda la vida. Cuando lleguen a su oficina, no sé si física o imaginariamente pongan ahí su maleta, porque un día van a salir de la presidencia cuando termine su periodo. Segundo: ¿por qué humildes? Porque los arrogantes de hoy son los humillados del mañana ¿a cuántos alcaldes hemos visto que nada más entran a una presidencia municipal y se marean? Algunos hasta el modo de andar cambian. Entonces, evitemos ese tipo de cuestiones. Y tercero, que al final de la administración un político pueda caminar por la calle con su familia, con más amigos, en verdad ese es el privilegio de los mejores. Cuando yo fui alcalde, me propuse terminar bien mi administración, hacer el mejor gobierno que haya habido en la historia de la ciudad de Puebla y me propuse, por lo menos, tener el respeto de la gente al terminar mi cargo. ¿Y saben qué es lo más lindo? No solamente tener el respeto, sino tener el reconocimiento. Y yo espero que ustedes lo tengan y estoy seguro que lo van a lograr. El último consejo. Cuiden a la familia Lo que nos queda antes y después del ejercicio del poder es la familia. Ellos siempre serán nuestros aliados y nuestros incondicionales. Si tenemos también esa fortaleza dentro de casa, vamos a poder también ser exitosos hacia afuera. Es muy importante porque todos sabemos que cuando andamos bien en familia, puede andar uno bien afuera. Entonces es muy importante el gobierno, es muy importante la ciudad, pero no te olvides que tienes una pareja, un esposo, una esposa, un hijo, una hija, un padre, una madre. Y que tú necesitas también alimentarte de ellos para seguir saliendo con fortaleza en tu responsabilidad. Concluyo diciendo: tienen y tenemos –porque me siento parte- una gran oportunidad histórica. Si tenemos municipios fuertes, vamos a tener un México fuerte. Yo les invito a que sigamos construyendo un mejor México. Les deseo a todos ustedes que sean los mejores alcaldes, los mejores síndicos y regidores en la historia de su ciudad, pero también les pido que se imaginen cómo será su toma de protesta, ya se estarán imaginando ustedes a quién van a invitar, qué grupo va a tocar, cómo va a ser la ceremonia, qué mensaje van a decir. Pero también imagínense cómo será su último día de gobierno. Y yo espero sinceramente que ustedes estén hinchados de orgullo por el deber cumplido ante su familia y ante su patria. Muchas gracias.

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Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas

Mtro. Alfonso Chávez Fierro*

Finanzas públicas, agenda y transparencia municipales

La idea de platicar con ustedes el día de hoy, es la de poder abordar diversas materias, un poco del contexto de las finanzas públicas, de la integración de la agenda pública y un tema que se ha vuelto fundamental, que es el de la transparencia en la adquisición y compras. EL CONTEXTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS MUNICIPALES Un diagnóstico que se tiene sobre cómo estamos a nivel municipal, muestra la altísima dependencia en los ingresos federales transferidos. En promedio más del 70% de los recursos que ustedes perciben tiene origen federal, ya sea por aportaciones de esa índole, recursos reasignados, participaciones y otros convenios.

La dependencia de estos ingresos trae como contraparte una baja recaudación en ingresos propios; en lo que se refiere al impuesto predial, principal característica de la recaudación municipal, éste apenas alcanza el .2% del Producto Interno Bruto, lo cual sin duda presenta un área de oportunidad para las haciendas municipales. Si bien la deuda pública municipal se ha venido incrementado sin que esto represente todavía un problema, hay que reconocer que el tema sigue creciendo en sus estimaciones. No es mala la deuda pública, si ésta viene aparejada o dirigida en materia de infraestructura, en materia de generación de ingresos para el municipio. De igual forma tenemos una creciente demanda de servicios públicos: como *Director General del INDETEC.

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Mtro. Alfonso Chávez Fierro

EL PACTO

han venido evolucionando las ciudades, el dinamismo poblacional que demanda luz, agua, infraestructura física; sin embargo, no hay una relación real con los costos que se vienen aparejando con estos servicios. Esto sin duda genera un espacio tributario, es decir, se pueden producir ingresos a nivel municipal por toda la parte de los servicios públicos, alumbrado público, el servicio de basura -sobre todo el que tenga de carácter comercial-, así como la posibilidad de estar estableciendo contribuciones ecológicas de corte municipal, es un área innovadora que se presenta como una nueva forma que los municipios pudieran estar utilizando. De igual forma, hay que reconocer que se necesitan actualizar los sistemas y los valores catastrales: en muchos municipios tenemos tablas de valores, sistemas catastrales que no se han actualizado y que indudablemente presentan la oportunidad de incrementar la recaudación. Recordemos que con la reforma constitucional, estos valores catastrales se tienen que estar buscando allegar a valores de mercado. Ya tiene varios años la reforma y sin embargo no hemos visto un solo incremento o una disminución del margen que hay entre los valores catastrales y los valores comerciales. Sin duda esta situación se ve agravada por las ineficiencias en el cobro, recordemos que los municipios tienen la posibilidad de ejercer el procedimiento administrativo de ejecución para aquellas contribuciones que no se hayan liquidado en tiempo y forma por

los contribuyentes. Se requiere de una decisión política y de una voluntad administrativa para llevar estas funciones hasta sus últimas consecuencias. Finalmente debemos estar manejando prudentemente el presupuesto, recordemos que en muchos lugares tenemos unos presupuestos y unas leyes de ingresos equilibrados en su salida, sin embargo en el momento en que estamos viendo el ejercicio del gasto, notamos un gasto disparado respecto de los ingresos que están percibiendo y esto en un largo plazo genera desequilibrios fiscales que se tienen que estar financiando con deuda; recordemos que hoy día, derivado de la reforma constitucional, esto va a ser muy difícil. Quisiera señalar los principales retos en esta materia. Tenemos que estar manejando nuevas contribuciones locales; debemos aumentar, como administración, la eficiencia recaudatoria, para generar ingresos; modernizar y armonizar los sistemas catastrales y registrales. A final de cuentas, la parte traslativa de la propiedad que se materializa en los registros públicos, tiene que estar ligada con el de los catastros. Hay entidades federativas donde la rectoría del registro público y el catastro lo lleva el estado, pero en la gran mayoría la parte catastral la llevan directamente los municipios y luego hay una vinculación directa con el registro público a la hora de traslación de dominio. Esta parte también va muy ligada con la mejoría en los sistemas de colaboración administrativa en materia local, pues si bien hay un Sistema Nacional de CoorD i c i e m b r e 2 0 15 |

Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas dinación Fiscal, en las entidades federativas hay sistemas locales de colaboración fiscal. Esta situación debe de estar produciendo mucho más valor agregado para los municipios que tengan una oportunidad de generar una mayor recaudación o al menos una mayor colaboración con el estado. Un área que es muy importante para los aquí presentes, es la necesidad de profesionalizar la administración financiera y la administración tributaria. Es recomendable que evalúen y revisen al personal que hoy labora en sus instituciones, vaya que ellos tuvieron ya una curva de aprendizaje en materia tributaria, pues en materia hacendaria este punto es fundamental. Las curvas de aprendizaje técnico tienden a ser largas y ustedes tienen muy poco tiempo para su ejecución, sobre todo si hablamos del manejo del presupuesto, de los manejos de los recursos federales transferidos, así como en materia de la armonización contable.

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INTEGRACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL Brevemente les presento un diagnóstico de la composición de las haciendas públicas a niveles de grandes promedios, destacando obviamente la alta dependencia que se tiene en los municipios respecto de las participaciones y aportaciones, así como de los ingresos federales transferidos. Estamos hablando de más del 60% de recurso de origen federal. En grandes números, hasta el 75% puede estar manejando los promedios, sin embargo si nos vamos a municipios con poblaciones menores a 100 mil habitantes, llegaremos a visualizar que este indicador se va arriba del 90%, entonces el margen de maniobra es muy pequeño y de ahí la necesidad de estar buscando qué estrategias necesitamos para incrementar las potestades y esos márgenes de maniobra. De igual manera, en materia de participaciones provenientes de la federación al 100%, que de acuerdo con la ley federal se establece que al menos el 20% de cada uno de estos fondos, se les tienen que estar entregando. Ahora, ¿por qué digo como mínimo? porque hay legislaciones estatales que establecen que estos porcentajes llegan hasta el 22 y en algunos casos hasta el 25%, entonces esta situación es una cuestión que hay que estar revisando con la Secretaría de Finanzas del Estado, así como con sus legisladores, a efecto de ver las posibilidades de establecer un mayor porcentaje para los municipios.

Mtro. Alfonso Chávez Fierro

EL PACTO

Por su parte, las aportaciones federales numeradas como Ramo 33, son recursos que vienen dados al 100% para ustedes, vienen denominados como FORTAMUN Y FAISEM, pero hay que tener cuidado en el ejercicio de éstos. Son recursos que les llegan mensualmente a ustedes, que poseen un fin específico. Si hablamos del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social Municipal, viene etiquetado para el combate a la pobreza, para infraestructura física en su gran mayoría. Entonces es muy importante cuidar el adecuado ejercicio de dicho recurso, porque si no, vamos a tener procedimientos de responsabilidades de servidores públicos y si en algún momento se llega a determinar una situación de mal ejercicio de éste, puede llegar a hasta una responsabilidad de carácter patrimonial imputable al servidor público. En materia del FORTAMUN, si bien su ejercicio es un poco más libre, mucho se encuentra enfocado a financiar lo que son el recurso para seguridad pública, para servicios públicos, así como para el pago del servicio de la deuda. Hay que destacar que para los municipios metropolitanos o municipios grandes, el ejercicio del SUBSEMUN también contempla recursos para pavimentación, deporte, cultura; recursos que están previstos en el presupuesto de egresos de la federación, pero que requieren para su radicación de trámites normalmente ante la Subsecretaría de Egresos, o bien ante alguna dependencia en lo particular. Otro fondo impor-

tante es el HÁBITAT, que viene dentro del Ramo 20, sólo por mencionar algunos de ellos. RENDICIÓN DE CUENTAS Hablar de estos temas sin duda lleva hablar de la administración contable, de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Es remontarnos más allá del año 2013, cuando en el seno de la Comisión Nacional Hacendaria se llegó a una de las grandes conclusiones como fue el diagnóstico de que se necesita una legislación base que nos permita tener el conocimiento en qué estamos ejerciendo cada uno de los recursos públicos. Esta ley que nace ya en el lejano año del 2008, establece una obligatoriedad, la cual señala que será sujeto de esta ley el Poder Legislativo, el Judicial, los autónomos, el sector paraestatal, ya sea de la federación, de las entidades federativas o de los municipios. Es decir, cualquiera que manejemos recursos públicos. Se establece que es para llevar la armonización contable del ingreso, del egreso, del gasto, de la deuda, de los activos, de los pasivos y del patrimonio. Claramente en su artículo segundo señala que los entes públicos deberán adoptar la contabilidad gubernamental, con el fin de facilitar el registro, pero también la fiscalización. Es decir, esta ley viene a facilitar el acto de fiscalización. Y última premisa básica: “Sin cuentas, no hay rendición de cuentas”. De ahí la importancia fundamental de estar presentando su inD i c i e m b r e 2 0 15 |

Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas formación financiera en los términos armonizados, de manera que podamos comparar el ejercicio de los recursos del municipio de Naucalpan, con el de Guadalupe, y por qué no, con el municipio de Querétaro y el de Corregidora. También establece la figura del Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), que es responsable de dictar las normas en materia de contabilidad en sentido amplio, no en sentido restringido de la pura norma contable. ¿Por qué? Porque recordemos que esta ley viene a vincular el ejercicio del presupuesto con el ejercicio de la contabilidad, con el registro contable. Finalmente un tema que es muy importante para ustedes: el de las cuentas públicas. Ustedes son los únicos responsables de presentar este documento que es base de la fiscalización. De acuerdo al criterio con el que se armoniza la estructura de la cuenta pública, se puede precisar lo siguiente: Primero que nada, la cuenta pública es anual, y éste es un tema indispensable para ustedes que están en la etapa de transición, ¿por qué es importante?

Porque la cuenta pública que ustedes van a rendir, seguramente durante los primeros meses del 2016, deberá de cubrir el periodo del 1° de enero al 31 de diciembre. La federación la presenta cuando el Presidente entra el 1° de diciembre, pero lo hace a más tardar el último día de abril y abarca del 1° de enero hasta el 31 de diciembre, es decir, está informando 11 meses que no fueron de su administración, ¿por qué? Porque lo que se rinde cuentas es sobre la gestión, recuerden que a ustedes les van a aprobar su Ley de Ingresos para un año, como también les aprobarán su presupuesto de egresos, en este mismo sentido la cuenta pública debe rendir esa información sobre ese periodo, sobre ese ejercicio. Entonces es fundamental que ahora, en la etapa de transición que están viviendo [aún no recibían las administraciones los nuevos alcaldes], les indiquen claramente en qué estatus van tanto del ejercicio contable como en el ejercicio de sus recursos, porque cuando ustedes tomen la administración tendrán unos meses muy cortos para entrar a rendir cuentas públicas. Hay entidades federativas en donde la cuenta pública se tiene que estar presentando desde el mes de enero o algunos -alrededor de ocho- en el mes de febrero, van a tener muy poco tiempo si no están familiarizados con este tema para hacer los cambios adecuados. ¿Por qué es importante entrar en esta materia? Porque los contenidos están armonizados,

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Mtro. Alfonso Chávez Fierro

EL PACTO

se está estableciendo cómo debe ser la cuenta pública y en el ámbito municipal deberemos de presentar una cuenta pública con la información de la déjenme llamarle sector central, de lo que será el ayuntamiento en su conjunto, pero en un tomo por separado y por primera ocasión para esta cuenta pública, deberán presentarla para el sector paraestatal. Ahí es un tema fundamental que deben de brindarle tiempo, esta primera cuenta pública municipal que presentarán deberá contener el tomo de todos y cada uno de los entes del sector paraestatal que conforma el municipio y no solamente eso, deberá venir consolidado. En ese sentido, el INDETEC ha apoyado mucho a los estados, así como lo hemos estado haciendo con los municipios que nos lo solicitan, para ayudarles a formular su información de cuenta pública, ya sea del sector central o del sector paraestatal. Un ejemplo importante sería el caso de Nayarit o el caso de Yucatán, que gracias al apoyo de la Subsecretaría de la Función Pública, como de la Auditoría Superior del Estado, se han de tener grandes avances. Recuerdo mucho el trabajo que ha hecho la Unidad de Desarrollo Regional de la Subsecretaría de la Función Pública para establecer un diagnóstico a nivel municipal y del cumplimiento de estas obligaciones. Hablar de este tema, también es hablar de sus contenidos, como la información contable, la información presupuestal y algo esencial: que la integración de la cuenta pública es responsabilidad de

las secretarías de finanzas o de las tesorerías municipales. Es decir, toda su información la deben integrar ustedes, ¿por qué? Porque son ustedes a final de cuentas los responsables en la Secretaría de Finanzas de presentarlas al Ayuntamiento y posteriormente a la Legislatura del Estado. En materia de difusión tengan presente que la cuenta pública es “pública” desde el momento en que se presenta para su fiscalización en el Congreso, esto es, desde ese momento tendrá que estar incorporada en sus páginas de internet. En cuanto al tema de sus contenidos ¿Qué deberá contener esta cuenta pública? Un apartado de resultados generales, que no es otra cosa más que un apartado de indicadores grandes de información general de cómo va su municipio; pero deberá tener su información contable, y hablar de información contable es hablar de formatos ya establecidos por el Consejo Nacional de Armonización Contable, es presentar un estado de situación financiera, no un balance general, es hablar de que la cuenta se llama efectivos y equivalentes, no caja y bancos. Entonces deben de estar revisando ahora que la información financiera que les va a entregar el ayuntamiento de salida, esté plenamente armonizada, que cumpla con los formatos de CONAC, si no, van a tener que hacer ustedes sus ajustes correspondientes para presentarla en tiempo y forma, porque la auditoría que les podrá hacer tanto la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría SuD i c i e m b r e 2 0 15 |

Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas perior del Estado, la Auditoría Superior de la Federación, los Contralores Municipales, tendrá que ser en los formatos de CONAC. Es referirnos a información presupuestaria, indicar que se tiene que presentar la información por clasificador, por objeto de gastos, clasificadores funcionales y de esas clasificaciones ya aprobadas. Y aquí es importante observar que muy probablemente el equipo que está entregando, no tiene o no ha manejado sus diversos clasificadores, nada más acuérdense que ustedes son los que van a presentar la información contable al término de su administración, ya no el Presidente saliente, de ahí la importancia que revisten estos momentos. Para estos efectos, el Consejo Nacional de Armonización Contable ha puesto a disposición en la página de internet lo que se denomina la Guía de cumplimiento para municipios, que no es otra cosa más que un check list, con las obligaciones que tienen que presentar y los fundamentos legales de esa obligación; si quieren saber cómo están esos municipios, aplíquense esa guía de cumplimiento, es un trabajo que ha venido haciendo tanto la Auditoría Superior y, en particular y fuertemente, la Secretaría de la Función Pública. Finalmente en el tema de los anexos, recuerden que en esta cuenta pública deberán presentar su relación de cuentas bancarias en donde manejen recursos federales, ya sea de FAISEM, SUBSEMUN, FORTAMUN o cualquier recurso federal que ustedes 34

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estén recibiendo, debiendo revelar su información. Algo importantísimo que tienen que examinar dentro de los procesos de transición, es la relación de bienes muebles e inmuebles que compone su patrimonio. La deben de presentar ustedes en la cuenta pública, pero además las autoridades salientes se las tienen que entregar en la relación de bienes, es fundamental que vean y guarden esta información, porque es el inventario y debe de venir valorizado, recuerden que se venció ya el plazo para que el valor del inventario de bienes muebles e inmuebles esté debidamente conciliado con el valor contable, es decir, el que está reflejado en el estado de situación financiera. El tema de la transparencia abarca diversas leyes. Una de ellas es la nueva Ley General de Transparencia que se publicó, la cual los ayuntamientos tienen que aplicarla, que contiene una serie de obligaciones que más vale que nos vayamos enterando, para no estar en incumplimiento. Esta ley, junto con la de Contabilidad, es una ley general, por lo cual abarca tanto a la federación como a la entidad federativa y al municipio. Resulta que ahora tenemos un procedimiento para la emisión de expedientes, para la conservación de los mismos y en su caso, para la destrucción o disposición final. Para ello existe la Ley General de Archivo, por lo que hay que estar muy de la mano con el Archivo General de la Nación y con el IFAI, si no, estaremos en incumplimiento de la norma. Mtro. Alfonso Chávez Fierro

EL PACTO

Es hablar de revisar las obligaciones que vienen previstas en el presupuesto de egresos de la federación, de la Ley de Coordinación Fiscal, si manejamos las aportaciones federales. En el título quinto de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, denominado De La Transparencia y Difusión de la Información Financiera, no trata simplemente del registro contable, sino también de en qué estamos ejerciendo el gasto, en qué programas y para qué necesidades y hay una serie de formatos que debemos que estar cumpliendo y publicarlos al menos trimestralmente. Por si fuera poco, es referirnos a la Ley Estatal de Transparencia, a las obligaciones que establece el marco normativo estatal y de los diversos indicadores que establecen los organismos de la sociedad civil. ¿Por qué? Porque si bien no son marcos legales, a ningún presidente municipal le gustaría ser señalado como el que no ha cumplido con algún indicador ex profeso que se le está pidiendo, entonces son temas que hay que estar visualizando porque todo este andamiaje es parte de la transparencia. Por último, quisiera dedicar un espacio a hablar del INDETEC, para aquellos que no nos conocen. Éste es un instituto previsto y creado por Ley de Coordinación Fiscal, es un instituto que se debe a los estados, a los municipios. Es un organismo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, regulado por ley, la federación y las entidades federativas y cumple con la misión de atender las necesidades de las finanzas públicas.

El Instituto da cursos en materia de hacienda pública, actualiza funcionarios en temas de recaudación, elabora propuestas normativas y somos Secretario Técnico de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, en donde se agrupa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los 32 secretarios de Finanzas. Se ha trabajado fuertemente en lo referente a la armonización contable, a través de la capacitación a estados, municipios y organismos públicos descentralizados. Contamos con una plataforma para ayudarles a los municipios a concluir con sus obligaciones en materia de armonización contable. Es una plataforma sumamente económica, que cuesta menos de 25 mil pesos, por lo que no representa un pretexto para incumplir con las normas de administración contable. Somos secretarios técnicos del Comité Consultivo del Consejo Nacional de Armonización Contable. Una de nuestras principales funciones está en atender a los municipios, de ayudarles a fortalecer la función recaudatoria, financiera; a capacitar en el ejercicio de gasto contando con áreas especializadas para la evaluación y la presupuestación del gasto federal; recuerden que en el artículo 134 de nuestra Carta Magna todo el ejercicio de que disponen ustedes tiene que estar evaluado para resultados. Muy buenas tardes. D i c i e m b r e 2 0 15 |

Conferencia Anual de los Municipios

Por: Antonio Mendoza Romero**

Conferencia Anual de Municipios 2015. Chihuahua http://www.conferenciademunicipios.mx/

Agenda Municipalista*

Preámbulo En días recientes nuestra nación ha demostrado una vez más la grandeza de los mexicanos para hacer frente a las adversidades. Nuestro país, nuevamente mostró que cuando nos organizamos, estamos unidos y cuando nos lo proponemos, podemos hacer frente a casi cualquier obstáculo por difícil que parezca. Un huracán [se refiere al huracán Patricia], que amenazaba con ser el más peligroso de los últimos tiempos, sólo dejó la prueba al mundo, de que la capacidad que tenemos en afrontar este tipo de situaciones, es muy alta y ejemplar. El huracán nos demostró a los mexicanos que si hay algo que sabemos hacer bien, es trabajar unidos. Hoy, que más de mil autoridades locales nos encontramos reunidas en tan majestuosa ciudad, estamos dando una muestra más de que nuestra determinación, empeño y deseo por sacar a nuestro país adelante, puede más que cualquier diferencia política o ideológica. Por ello, celebro que el día de hoy estemos iniciando los trabajos de la Conferencia Anual de Municipios de México 2015, el evento municipalista más importante del país. *El texto fue tomado de la página web de la CONAMM. Los subtítulos que aparecen en el cuerpo de esta alocución fueron puestos e intercalados por la edición de este medio. **Copresidente de CONAMM y Alcalde de Chiautempan, Tlaxcala.

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Antonio Mendoza Romero

EL PACTO

AGENDA MUNICIPALISTA Este espacio nos une a todas las autoridades municipales, para construir juntos una agenda que atienda, proponga y promueva un gobierno local más fuerte, más decidido, con mejores capacidades y con mayor sentido humano. • Un gobierno con mayores recursos, pero también con mayor transparencia. • Un gobierno con mayores facultades, pero también con mayores obligaciones. • Un gobierno más eficiente, pero también más exigente y participativo. Éstos son los preceptos que nos unen. Éstos son los fines que todas las autoridades locales que tenemos el honor de servir a los mexicanos debemos perseguir y éstos son, seguramente, los logros que tarde o temprano nuestro movimiento municipalista presumirá de haber alcanzado. Sabemos que la tarea no es sencilla, aun cuando debemos reconocer que los avances han sido importantes y no los debemos escatimar. Porque gracias al esfuerzo de muchos ciudadanos y actores políticos que creyeron en la importancia de la reelección, hoy casi un tercio de los munícipes del país que recientemente fueron electos, dentro de tres años podrán contar con la posibilidad de ser evaluados por el electorado en una nueva oportunidad a ser gobierno. Esto gracias a que por muchos años un movimiento municipalista que nació en 2002 y que se materializó en la conformación de la Conferencia Nacional de Municipios de México 2012, puso en la palestra la importancia de la reelección de los gobiernos locales, como elemento fundamental para el crecimiento y el desarrollo con planes a mediano y largo plazo. Ante ello es importante resaltar la lucha que dieron las autoridades municipales -que me antecedieron- a este órgano de gobierno. A mi compañera, Leticia Quezada Contreras, quien fuera Jefa Delegacional de la Magdalena Contreras, Distrito Federal, Presidenta de

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Conferencia Anual de municipios 2015. Chihuahua http://www.conferenciademunicipios.mx/

la Asociación de Autoridades Locales de México promotora incansable de la reforma municipal y de la mayor alianza de los gobiernos de Izquierda (PRD, PT y Movimiento Ciudadano), quienes se agrupan en nuestra organización. Mi colega y amigo, Eduardo Rivera Pérez, alcalde de la bella ciudad de Puebla en el trienio pasado, que no sólo dejó un legado de desarrollo en su localidad, sino que también aportó a esta agenda municipalista un trabajo incansable para la articulación de muchas de las propuestas y acuerdos que hoy habrán de beneficiar a muchos de ustedes y muchos de los mexicanos. A nuestra compañera Barbara Botello, alcaldesa de León, Guanajuato, quien con el esfuerzo coordinado de mi amigo Jorge Morales Barud, Alcalde de Cuernavaca, lograron que el Gobierno Federal y otras instancias del Ejecutivo, atendieran responsablemente y de manera positiva la agenda con la que hoy contamos. Sabemos que la tarea no es menor, pero sabemos que nuestro país lo merece y que en este esfuerzo por sacar a México hacia adelante contamos con muchos aliados. Hoy nuestra lucha tiene que seguir, para brindar mayor desarrollo, mayor bienestar, mayor seguridad, mayores oportunidades a los mexicanos.

| Agenda Municipalista

Antonio Mendoza Romero

EL PACTO

LA PROPUESTA DE LA CONAMM Y por eso, a nuestros aliados les habremos de solicitar que trabajemos de la mano, trabajemos coordinados en una propuesta de respeto y orden de gobierno, porque creemos es la única manera hacer bien las cosas. • Porque en materia de Desarrollo Económico, los municipios estamos listos para fomentar la industria, la agricultura y el campo. Por lo que proponemos, que al gobierno local se le participe de recursos especiales para incentivar estas áreas estratégicas. • Porque en materia Social, nuestros gobiernos sabemos y somos los más sensibles a las necesidades de nuestra población. Por lo que buscaremos que de manera coordinada con la SEDESOL y la CNDS se mejoren las reglas de operación del Ramo 33. • Porque en materia de Cultura y Deporte, las autoridades locales estamos preparados para demostrar lo más rico de nuestras raíces. Por lo que solicitaremos al Congreso de la Unión, que se legisle para que se le traslade esta responsabilidad de incentivar estas acciones a los gobiernos locales. • Porque en materia de Seguridad Ciudadana, los gobiernos locales somos capaces de otorgarla si se nos dan las herramientas y medios necesarios. Por lo que solicitaremos al Gobierno de la República y a nuestros legisladores, el mando de la policía municipal sea una estrategia coordinada entre los tres órdenes de gobierno, así como que se incremente el recurso del SUBSEMUN para más ciudades que lo necesitan. • Porque la pluralidad que tiene nuestra nación, al contar con numerosos municipios indígenas, cientos de municipios turísticos y muchas ciudades que compiten a la vanguardia en el mundo, es prueba indiscutible que tenemos todos salir adelante. Por lo que esperamos que esta nueva legislatura atienda la demanda municipal de incrementar un 1% del Fondo General de Participaciones y crear el Ramo municipalista que agrupe todos los fondos que reciben los gobiernos locales. Por ello, convoco a todos ustedes a que unamos más que nunca nuestras voces, nuestras preocupaciones y nuestras propuestas. Convoco a que el movimiento municipalista no sea sólo una lucha nacional, que este esfuerzo por dejar de lado la división política que hoy caracteriza a la CONAMM, sea una práctica local de unión de esfuerzos, de unión de propuestas, de unión de lucha. Muchas Gracias. D i c i e m b r e 2 0 15 |

Conferencia Anual de los Municipios

Por: Dr. Jorge Morales Barud**

DECLARATORIA DE LA CONAMM 2015*

Señor Presidente de la República, Licenciado Enrique Peña Nieto, gracias por hacer honor a su compromiso hecho en la ciudad de León para reunirse con los presidentes municipales cada año y hacer juntos el balance de lo que hemos logrado en forma coordinada entre federación y municipios, y sobre las tareas que tenemos aún por hacer juntos. Los presidentes municipales del país que formamos parte de la CONAMM queremos destacar el enorme valor de su presencia, porque en ello reconocemos su vocación municipalista y la convicción que compartimos con su gobierno sobre la importancia que tiene para el país reformar nuestro federalismo desde sus bases locales y desde el engranaje de gobierno que es verdaderamente cercano a cada ciudadano: los municipios. *El texto fue tomado de la página web de la CONAMM. Los subtítulos que aparecen en el cuerpo de esta alocución fueron puestos e intercalados por la edición de este medio. **Alcalde de Cuernavaca y presidente de la CONAMM.

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Dr. Jorge Morales Barud

EL PACTO

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LA RUTA DEL MUNICIPALISMO Hemos dialogado, escuchado y propuesto una ruta que apunta en tres principales direcciones: Una, la urgencia de reformas políticas, legislativas, hacendarias e institucionales que nos permitan resolver los profundos nudos y debilidades de la enorme mayoría de los municipios. Dos, la imperiosa necesidad de profundizar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno, compartiendo en forma equitativa responsabilidades, competencias y compromisos frente a las demandas de la gente. Y, tres, nuestra decisión de dotar de un sólido soporte institucional a la Conferencia Nacional de Municipios de México, una organización que hoy nos mantiene unidos y que debe ser la plataforma que nos permita enfrentar con mayores posibilidades las necesidades comunes. RANGO CONSTITUCIONAL Por ello hemos acordado proponerle, señor Presidente, que haga suya y podamos impulsar juntos una reforma municipal moderna que saque de su marasmo a nuestra débil vida institucional local.

Por ello hemos ratificado también nuestra voluntad de estrechar la alianza que ya tenemos con el Presidente de la República y con el Gobierno Federal, pero también con el Congreso y con los gobiernos de los estados. Y por ello, queremos agradecer el claro y generoso compromiso que nos han expresado, de su parte, los secretarios de Gobernación y Hacienda para respaldar la iniciativa de reforma constitucional que establezca a la CONAMM este mismo año como institución de derecho público –al igual que a la CONAGO– y a la vez dotarla de un financiamiento institucional de 120 millones de pesos en el presupuesto de 2016, que le permita ofrecer servicios de asesoría, asistencia técnica y apoyo especializado en servicios públicos locales a los dos mil 457 municipios, así como conceder la donación de un inmueble que será la casa de los municipios del país. La CONAMM es ya una institución que contribuye a enriquecer nuestro federalismo, y lo hace http://www.conferenciademunicipios.mx/ D i c i e m b r e 2 0 15 |

Declaratoria de la CONAMM 2015 además siguiendo el espíritu que se ha hecho ya una noble actitud política en nuestro país, ya que todos los municipios y todas las organizaciones municipalistas de nuestro estamos hoy trabajando juntos y sin distingos partidistas, ni confrontaciones estériles de ninguna naturaleza. REFORMA DE ESTADO En esa CONAMM nos preocupamos más por los temas relevantes de país. En primer lugar, por impulsar una reforma de estado de gran visión con sentido federalista y municipalista, que clarifique las competencias de los tres órdenes de gobierno y que ponga en claro las responsabilidades de los municipios, asegurándose que ellas sean armónicas con las responsabilidades de la federación y de los estados, y luego, hacer posible que esas competencias sean acompañadas de los instrumentos y los recursos que le son indispensables. Ello implicará, desde luego, un proceso que esté acompañado de complejas reformas en el modelo hacendario y fiscal, de operación de las políticas sociales, de ordenamiento del desarrollo urbano, y de corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno. Esa reforma está, como nunca, al alcance de la mano si reconocemos que nuestro país vive momentos francamente favorables: un Presidente surgido totalmente de la vida local; gobernadores y legisladores con trayectoria política y de servicio en gobiernos locales; una democracia en franca consolidación que requiere una vigorosa institucionalidad; un país que ya realizó las reformas estructurales que tanto requería y que ahora está preparado para construir la reforma más sensible al interés de los ciudadanos: la reforma de su barrio, de su calle, de su entorno. La reforma municipal. REFORMA MUNICIPAL Hablamos de una reforma de Estado con sentido municipalista que modifique el actual esquema de distribución de los recursos federales; que dote a los municipios de herramientas para la planeación estratégica del desarrollo urbano; que introduzca nuevos canales que permitan ampliar y fomentar la participación ciudadana; que por fin establezca reglas estrictas para profesionalizar el servicio público municipal, para lograr la transparencia en su gestión, para asegurar el manejo sano de sus muy débiles finanzas, para combatir la lacra de la corrupción y para reconocer también el compromiso cotidiano de los millones de leales y mal remunerados empleados municipales. Esa reforma implica un proceso legislativo complejo, que se debe realizar en tres planos principales: Primero, una reforma integral del artículo 115 constitucional para establecer el nuevo modelo de municipio que el país necesita hoy, basado en un conjunto armónico de competencias y responsabilidades.

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EL PACTO Segundo, la reforma del régimen de distribución de recursos fiscales que se base en una nueva equidad federalista, en el reconocimiento del papel transcendente que los gobiernos locales tienen para asegurar mejores condiciones de vida a los ciudadanos y en que cada responsabilidad municipal vaya acompañada de los recursos conducentes. Tercero, la reforma institucional que asegure administraciones modernas, alentando la profesionalización, transparencia y ética en la gestión de los recursos públicos, reconociendo las muy diversas capacidades y estratos demográficos que van desde comunidades de 500 habitantes hasta grandes ciudades de casi tres millones de habitantes. Ello sobre la base de la permanencia y especialización de quienes colaboran en esas administraciones locales, y que establezca en todo el país un nuevo modelo de administrador profesional municipal. COMPROMISO DE LA CONAMM Para que esto suceda le proponemos, señor Presidente, convocar conjuntamente a una Comisión Nacional para la Reforma Municipal que podrá realizarse el próximo año y la cual asuma la tarea de diseñar con seriedad y profundidad una iniciativa de amplio consenso, que tenga el acompañamiento del Congreso, del Gobierno Federal, de los presidentes municipales, de gobernadores, académicos, expertos y organismos ciudadanos. La CONAMM ya ha dado el primer paso, y ha consensado una agenda de gran visión que sería el cimiento de esa reforma federalista y que considera iniciativas en materia política, legislativa, hacendaria, sectorial e institucional, la cual estamos listos para poner en la mesa y que todos juntos podamos enriquecer. Y ha propuesto también la CONAMM una agenda mínima de 10 puntos que podrá poner fin a algunas inexplicables inercias que dañan la vida local y que deberían resolverse de inmediato, tales como las tan generalizadas e injustificadas excepciones en el pago del predial, o el privilegio de empresas que usan la vía pública sin pagar derechos ni aceptar regulaciones, o las entidades que dañan el paisaje urbano con sus cables e instalaciones sin compromiso alguno con el orden, o el distanciamiento de nuestras verdaderas necesidades por parte de las instituciones de financiamiento a la infraestructura de las ciudades, o la opacidad en el cobro del derecho de alumbrado público, por ejemplo. En suma, señor Presidente, aspiramos a que los municipios sean parte relevante del espíritu reformador que ha caracterizado su gobierno y que definen esta etapa en la historia de nuestro país. No posterguemos más la demanda sentida de nuestra gente para acercarle servicios y espacios públicos de calidad. Por ello hago propicia la ocasión para enfatizar la importancia de reconocer a los municipios como aliados claves para la implementación de las

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Declaratoria de la CONAMM 2015

Consideramos relevante el establecer una mesa permanente de coordinación entre el Gobierno Federal y los gobiernos municipales representados por la CONAMM, cuyo objetivo sea colaborar en la operación y ejecución de las políticas públicas nacionales a fin de que puedan implementarse eficazmente en el ámbito local. Aunado a lo anterior nos enfrentamos a uno de los retos mayores que viven los municipios y que consiste en encontrar la posibilidad de que sus administraciones estén preparadas para atender y resolver la enorme y cotidiana demanda de los ciudadanos, quienes no tienen en sus localidades a nadie más a quién acudir para encontrar la solución a sus problemáticas. Los ciudadanos no reconocen, ni es posible esperarlo, la compleja estructura de competencias de los tres órdenes de gobierno. Por lo que sólo tienen una instancia real para demandar respuestas, su alcalde: quien es normalmente su vecino, su amigo o su cercano conocido y a ellos les demandan soluciones prontas y con eficacia. Ante ello, no es posible que México siga contando con gobiernos locales que están atados de manos y carecen de capacidad real para atender las demandas de los ciudadanos. Hoy tenemos también gobiernos municipales maduros y responsables. Gobiernos que estamos listos para asumir compromisos de cara a la ciudadanía y a nuestro país, por eso hemos acordado también en nuestra cumbre impulsar desde la CONAMM la construcción de un Código de Ética Nacional del Servicio Público Municipal, el cual oriente el comportamiento de los funcionarios locales y establezca un marco de actuación basado en la honestidad, transparencia y rendición de cuentas. También estamos dispuestos a concretar un Pacto Nacional para la Seguridad Ciudadana y el Bienestar del país al que se adhieran los otros órdenes de gobierno, con el objetivo principal de mitigar la violencia que persiste en algunas regiones de México y así recobrar la paz en todo el territorio nacional con acciones orientadas a la profesionalización de los cuerpos policiales, la

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reformas estructurales y de políticas nacionales en el territorio. Lo cual será posible al propiciar un mayor involucramiento de los alcaldes en la toma de decisiones y en particular con la plena integración de los representantes de los municipios en todos los órganos nacionales de decisión.

EL PACTO capacitación de los cuerpos municipales o la implementación del mando único policial, entre otras más. Apreciamos la disposición al diálogo del Comisionado de Seguridad nacional y de todo su gobierno para encontrar una fórmula que evite la afectación a las haciendas locales ante el riesgo de insuficiencia de recursos para la ministración del SUBSEMUN 2015. Señor Presidente: Los municipios mexicanos enfrentan grandes desafíos y lo hacen en condiciones de franca debilidad política, hacendaria e institucional; a lo largo del país las comunidades locales viven realidades verdaderamente difíciles, que derivan de un modelo de Federalismo que está agotado, un Federalismo que requiere una reforma de Estado que ha sido postergada y que debería producir un nuevo modelo municipal, acorde a las nuevas y complejas realidades de un país muy diferente al que existía cuando en los años treinta del siglo pasado delineamos nuestro actual régimen local. Sin embargo, hoy nos encontramos ante una oportunidad histórica para realizar una reforma que permita reinventar nuestro Federalismo con visión de largo plazo, y dotar a los gobiernos municipales de capacidades para ser protagonistas y no lastres, contribuyendo a que el país logre su máximo potencial democrático, social y económico. Requerimos de municipios que se ubiquen a la altura de los desafíos del siglo XXI, a partir de una seria revisión de nuestro Federalismo, poniendo en el centro de todos los debates los intereses y demandas de los ciudadanos, y no los de las facciones, grupos o sectores que defienden sus parcelas o sus visiones decimonónicas. Un país moderno, urbano, con el extraordinario potencial del nuestro, vive, en lo local, atado a camisas de fuerza que impide la contribución efectiva de sus instituciones locales al bienestar y a la calidad de vida de cada persona y de cada familia, ahí donde ellos habitan: en su barrio, en su colonia, en su manzana, en su ciudad. Y para que ello suceda requerimos, sin lugar a dudas, reformar el modelo municipal. La modernización verdadera del municipio mexicano debe basarse en una visión de Estado que ponga por delante los intereses ciudadanos y no las parcelas de poder burocrático, y debe basarse en una arquitectura de colaboración entre los tres órdenes de gobierno. La CONAMM quiere hacerle, señor Presidente, una invitación para que nos permita seguir trabajando juntos, fortalecer nuestra alianza, mantener y acrecentar el diálogo federalista entre ambos órdenes de gobierno. Porque haciendo fuertes a los municipios, hacemos fuerte a México. Muchas gracias.

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iglom

Por: Octavio E. Chávez Alzaga*/Jaime Villasana Dávila**

El Administrador Municipal en México; Breve recuento a 2014

* Director General de ICMA **Director adjunto de ICMA

Asociación Internacional de Gerentes de Ciudades y Municipios (ICMA) Tomado de la ponencia del mismo nombre ante el IGLOM, 2015 Nota del editor Recientemente, del 21 al 23 de octubre, la RED de Investigadores de Gobiernos Locales Mexicanos, realizó su IX Congreso Internacional en la ciudad de Puebla. En éste se dictaron ponencias agrupadas en once ejes temáticos. Es indiscutible el valor académico de los trabajos presentados por destacados miembros de la RED, pero dada su extensión y lo numeroso de ellos, el Instituto de Estudios del Federalismo presenta a sus lectores algunos fragmentos de uno de ellos, por tener una estrecha relación con los últimos eventos municipalistas que se han vivido en últimas fechas, relacionados con la zona metropolitana de la capital de Jalisco. Resumen Han pasado ya más de 20 años desde que el tema de la figura del Administrador Municipal hizo su aparición en el debate público local de México. En la actualidad la figura únicamente existe en el municipio de Navolato, Sinaloa, siendo implementado

| El administrador municipal en México; breve recuento a 2014

Octavio E. Chávez Alzaga / Jaime Villasana Dávila

EL PACTO en febrero de 2014. Previamente existió en Tijuana de 2002 a 2004 y de 2007 a 2010. Otros casos que han recibido ese nombre se han suscitado. Si tomamos como referencia este hecho se puede concluir que el proceso de adopción masiva de la figura no ha avanzado en México. Sin embargo dos factores deben considerarse para esta condición. El primero radica en el desconocimiento e/o interpretación errónea que se tiene de la figura. El segundo es la ya clásica discontinuidad en los gobiernos municipales debido a los cambios de autoridad. I. Antecedentes: Ayuntamiento Mexicano, City Manager y Administrador Municipal El Ayuntamiento es una estructura gubernamental implementada en México en 1519 como resultado de la llegada española a tierras mexicanas, dado que las culturas indígenas gobernaban sus comunidades de forma variada, con mandatos verticales y donde la religión jugaba un rol principal. Desde entonces, y ya muy próximo a cumplir 500 años (2019), han sido pocas las modificaciones estructurales que se le han realizado. Por cierto, la estructura orgánica del gobierno municipal ha experimentado igualmente una evolución limitada. Hoy en día la forma de gobierno de Ayuntamiento aplica en México por mandato constitucional y se conforma por tres cargos: Presidente Municipal (Alcalde), Regidores y Síndico1. De los varios modelos de forma de gobierno local existentes2, para algunos el modelo mexicano bien puede caber en la conocida como CabildoAlcalde, pero el hecho de contar con el Síndico, una figura con una función exclusiva (representar jurídicamente al Ayuntamiento)3, obliga a incluir al Ayuntamiento como forma de gobierno local en Norteamérica. En la forma de gobierno Cabildo-Alcalde quien ejerce esta función es el Abogado (de la ciudad o pueblo) pero no es parte del Cabildo y por lo tanto no es un actor legislativo como el Síndico, aunque sí puede llegar a ser una autoridad, según de la comunidad de que se trate.

1 En algunos estados se le denomina “Síndico Procurador” y puede haber más de uno por municipio. 2 En Norteamérica existen varias formas de gobierno local. Para más información léase “Formas de Gobierno Local en Norteamérica; Variedad a Diferente Escala”, de Jaime Villasana Dávila. VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política. 15-16 de Febrero de 2007. Bilbao, País Vasco, España. Disponible en http://www.localeando.com 3 Para forjar una mejor idea del Síndico, acudamos al artículo 35 del Código Municipal para el Estado de Coahuila, el cual indica “El síndico es el integrante del Ayuntamiento encargado de vigilar los aspectos financieros del mismo, de procurar y defender los intereses del municipio y representarlo jurídicamente”.

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IX Congreso Internacional de la RED IGLOM, 2015 Por su parte, la figura del City Manager surgió paulatinamente en los Estados Unidos de América (EE.UU.) como respuesta a las crisis sociales y políticas que vivieron algunas ciudades estadounidenses a finales del siglo XIX. La figura es creada y adoptada por primera vez bajo el esquema actual en Staunton4, Virginia, en 1908. La creación del City Manager dio lugar a la forma de gobierno Concejo-Gerente5 y fue una opción más a la entonces existente Alcalde-Cabildo, que es muy similar al Ayuntamiento. La primera ciudad en adoptar oficialmente esta forma de gobierno (Concejo-Gerente) fue Sumter, Carolina del Sur en 19126. Al año siguiente le siguió Westmount, Quebec en Canadá. La primera ciudad grande en adoptar la figura fue Dayton, Ohio, EUA, en 1914. En esta forma de gobierno (como en la del Ayuntamiento) los miembros del Cabildo poseen funciones y atribuciones similares, y el mayor cambio ocurre con el Alcalde, cuyas responsabilidades ejecutivas ahora descansan mayormente en el City Manager7, una figura que ha evolucionado con el paso de los años, dando origen a otras más como la del Administrador Municipal 8. Dado lo anterior es preciso diferenciar entre dos términos: Gerente (Manager) y Administrador (Administrator). El primero forma parte fundamental de la forma de gobierno Cabildo-Gerente y sin él no existiría la misma. Aquí implica que el Gerente es nombrado por el Concejo (Cabildo que incluye al Alcalde), su cargo no está ligado a un período de gobierno sino a su desempeño, es un cargo independiente y con responsabilidades operativas y administrativas únicas dentro de la estructura gubernamental. El Administrador, por su parte, es un asistente operativo dependiente del Alcalde (ratificado por el Cabildo) que le ayuda a administrar y manejar el gobierno. El titular del cargo puede estar o no ligado a un período gubernamental (algunos duran

4 Para mayor detalle sobre la historia que dio surgimiento a la creación del “City Manager” se recomienda la lectura de “The Origin Of The City Manager Plan In Staunton, Virginia”, publicado por the City of Staunton in 1954. Se puede leer un extracto del mismo en http://www.staunton.va.us/ about-staunton/about-staunton 5 En esta forma de gobierno tres son las figuras principales Miembros del Cabildo, Alcalde y el City Manager. 6 Otra referencia invaluable para conocer el origen del City Manager es el trabajo realizado por James R. Haworth titulado “How the City Manager Idea Got Its Start in America”, 39 The American City, 111-112 (1928). 7 En los pueblos se le denomina Gerente del Pueblo (Town Manager). En Inglaterra Secretario de la Comunidad (Town Secretary); en Australia Secretario Municipal (Municipal Clerk); en Nueva Zelanda y Holanda Secretario Permanente de la Comunidad (Town Permanent Secretary); en India Gerente de la Ciudad (City Manager). 8 En algunas ciudades de EE.UU., como Nueva York o Washington, se les denomina Vice-Mayors. En Chile, Brasil y México Administrador Municipal. En Perú Gerente Municipal.

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Octavio E. Chávez Alzaga / Jaime Villasana Dávila

EL PACTO décadas en sus cargos), informa y rinde cuentas al Cabildo previo acuerdo con el Alcalde y posee autonomía operativa limitada9. Hoy existen diversos grados de “pureza” tanto del Gerente como del Administrador, pues cada ciudad/municipio y en cada país se decide de acuerdo a las realidades, las competencias y la autoridad que se quiera otorgarle a la figura, aunque se deben respetar ciertos principios y atribuciones para que sea una figura gerencial. En la actualidad ambas figuras, y otras similares, se han expandido por múltiples países como Chile, Perú, India, Australia, Inglaterra, entre otros. En México también ha existido y existe, tal como se dará cuenta en el siguiente apartado. II. El Administrador Municipal en México La lógica de distinguir lo técnico de lo político dentro de los gobiernos municipales en México data al menos de 1994. En aquel año, se habló públicamente sobre la posible conveniencia de la figura en Nuevo León10. Sin embargo, la figura no fue incluida en el marco legal ni tampoco los gobiernos municipales la incluyeron por su cuenta. Años después, específicamente en octubre de 2002 y sin debates previos registrados en el país (al menos no en prensa), la figura del Administrador Municipal fue aprobada y adoptada por primera vez en México en el municipio de Tijuana y desapareció en 2004 con el cambio de gobierno. Durante su existencia, el Administrador Municipal supervisó a las áreas de desarrollo económico, desarrollo humano, administración y finanzas, seguridad pública y desarrollo urbano. La figura fue readoptada en Tijuana para el trienio 2007-2010 y ocupó la misma posición dentro de la estructura, ubicándose jerárquicamente un nivel superior al de los diversos secretarios, quedando como ente independiente el cargo del Secretario de Gobierno. Posteriormente ha existido actividades relacionadas con la idea promover la figura del Administrador Municipal, incluso en Jalisco en el 2008 se modificó la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, dentro del capítulo V con título “De los Servidores Públicos Auxiliares del Ayuntamiento”, para crear la figura del “gerente municipal o coordinador de gabinete”. 9 Para ahondar en las diferencias entre ambas figuras consultar “Diferencias entre City Manager y Administrador Municipal” de O. Chávez y J. Villasana. Disponible en http://www.icmaml.org/el-administrador-municipal/ 10 Periódico El Norte, José Antonio López, “Propondrán gerentes de ciudad”, 14 de septiembre de 1994. Disponible en www.elnorte.com

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IX Congreso Internacional de la RED IGLOM, 2015 Tabla 1.- INICIATIVAS PRESENTADAS ANTE EL CONGRESO FEDERAL O LOCALES PARA CREAR FIGURA DEL ADMINISTRADOR MUNICIPAL (A julio 2015) CONGRESO

PROPUESTO POR:

FECHA

NORMA A MODIFICAR

Marzo 2009

Artículo 115, Const.Mexicana

Grupo Parlamentario del PAN

Octubre 2012

Ley Municipal

Congreso de Nuevo León

Dip. Federal Alfonso Robledo Leal

Marzo 2014

Ley Municipal

Congreso de Coahuila

Dip. Local Samuel Acevedo Flores

Junio 2014

Ley Municipal

Dip. Local Miguel de Jesús Maza Hdz.

Octubre 2014

Ley Municipal

Congreso Federal

Dip. Federal María Argüelles

Congreso de Chihuahua

Congreso de San Luis Potosí

Fuente: Elaboración propia.

Podemos afirmar que el Administrador Municipal ha estado presente en un mayor número de actos y debates a todos los antes citados, de lo cual vamos dando cuenta anualmente en un reporte publicado y disponible en la página web de la International City/County Management Association (ICMA), capítulo México/Latinoamérica (www. icmaml.org)11. Y a manera de resumen, a continuación se muestran dos gráficos que recopilan los hechos más relevantes de 1994 a 2014:

Fuente: Elaboración propia.

11 El reporte se publica bajo el título de “El Administrador Municipal (City Manager) en México; Un recuento a…”. La última edición del reporte corresponde al año 2014.

| El administrador municipal en México; breve recuento a 2014

Octavio E. Chávez Alzaga / Jaime Villasana Dávila

EL PACTO

Fuente: Elaboración propia.

III. Caso del Administrador Municipal en Navolato (2014) El 2014 fue muy distinto a 2013 y es un año importante para la figura del Administrador Municipal en México. Ello se debe a que apenas por segunda vez se implementó esta figura en un municipio mexicano luego que en Tijuana estuvo de 2002 a 2004 y de 2007 a 2010. En efecto, el 7 de febrero de dicho año el XVII Ayuntamiento de Navolato, Sinaloa, aprobó incorporar la figura en el organigrama de gobierno 2014-2016, quedando esto definido en el Reglamento Interno de la Administración Pública del Municipio de Navolato.

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IX Congreso Internacional de la RED IGLOM, 2015

Existen dos figuras principales12: el Secretario del Ayuntamiento y el Administrador Municipal. La no inclusión del primero bajo el mando del segundo es algo recomendable, pues el Secretario del Ayuntamiento opera bajo una lógica de fines políticos y jurídicos, debiendo tener por lo tanto una operación independiente respecto del Administrador Municipal. La aportación de Navolato en esta ocasión, y a diferencia de Tijuana, es que por primera vez se definen normas puntuales en el reglamento respectivo que le prohíben actividades políticas al AM y no tener vínculos partidistas; al menos no recientes. Debe señalarse además que en octubre pasado hubo cambio de titular en el cargo de AM en Navolato y el reglamento fue respetado en cuanto al perfil de la persona, es decir sin vínculos políticos y/o partidistas. En apenas un corto periodo de tiempo la figura enfrentó con éxito su primer reto de sobrevivencia. Concluimos diciendo que por ahora sólo queda esperar a que termine el 2015 para saber si otro municipio mexicano, adicional a Navolato, decide adoptar al 12 Página web del gobierno municipal de Navolato, http://www.navolato.gob.mx/images/stories/ ayto2014-2016/rec-hum/Organigrama%20Gobierno%20Municipal%202014-2016.jpg consulta realizada el 24 de Julio 2015.

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EL PACTO Administrador Municipal o bien se modifica alguna ley municipal de corte estatal para incorporarla en su territorio. Lo cierto es que el municipio mexicano está urgido de innovaciones legislativas, operativas y administrativas pues su estructura es prácticamente la misma desde que Hernán Cortes lo instituyó hace casi 500 años. En pleno siglo XXI, con los enormes retos de las ciudades mexicanas y cuando otros países actualizan su modelo municipal o local según las condiciones de los tiempos, seguir manteniendo al municipio mexicano sin cambios relevantes es imperdonable y condena a la desventaja competitiva en un mundo globalizado. Bibliografía Asociación Nacional de Alcaldes – ANAC (2012). Agenda de un Buen Gobierno Municipal; Gobernanza Humanista. ANAC. City of Staunton (1954). The Origin Of The City Manager Plan In Staunton, Virginia. City of Staunton. Chávez O. y J. Villasana D (2014). “Diferencias entre City Manager y Administrador Municipal”. ICMAMéxico/Latinoamérica. Disponible en http://www.icmaml.org/el-administrador-municipal/ Haworth James R. (1928). How the City Manager Idea Got Its Start in America. The American City. Instituto Mexicano para la Competitividad –IMCO (2012). El municipio: una institución diseñada para el fracaso”. IMCO. Villasana Dávila, Jaime (2007). “Formas de Gobierno Local en Norteamérica; Variedad a Diferente Escala”. VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política. Asociación Vasca de Sociología y Ciencia Política. Disponible en http://www.localeando.com

Notas periodísticas Aguilar, Ángel. “Proponen implementar figura del City Manager en todos los municipios”. Periódico El Heraldo de Saltillo, 10 de junio de 2014. Beltrán, Claudia. “Esperan validen al ´Gerente Municipal´”. Periódico Noroeste, 11 de noviembre de 2009. Dominio FM. “Propone diputado Robledo Leal crear puesto Gerente de la Ciudad”. Dominio FM, 10 de marzo de 2014. López, José Antonio. “Propondrán gerentes de ciudad”. Periódico El Norte, 14 de septiembre de 1994. Milenio Digital. “Somos independientes, MC fue el vehículo para competir: Enrique Alfaro”. Periódico Milenio, 9 de julio de 2015. Redacción. “Entregan iniciativa de creación de figura del Administrador Publico Municipal”. Periódico El Exprés, 24 de octubre de 2014. Staff El Norte. “Ofrece Tatiana `gerente de ciudad’ ”. Periódico El Norte, 16 de mayo de 2009. Staff El Norte. “Impulsan ONGs figura del “city manager”. Periódico El Norte, 22 de octubre de 2014. Staff La Jornada. “Pedirá AN crear la figura del gerente municipal con la reforma electoral”. Periódico la Jornada, 4 de julio de 2008.

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Foro Internacional de Gobernanza Metropolitana ONU-Hábitat en Jalisco

ONU-HÁBITAT/GOBIERNO DE JALISCO

Declaración del Foro Internacional de Innovación en la Gobernanza Metropolitana*

En los últimos cincuenta años, la migración, los cambios demográficos y la transformación de las zonas rurales a urbanas han provocado una rápida urbanización y expansión sin precedentes en la historia de la humanidad en las diferentes regiones del mundo, particularmente en el Sur Global. La expansión urbana, cada vez más con un carácter metropolitano, pone de manifiesto una multiplicidad de temas y poblaciones en la intersección de los diferentes niveles de gobierno y dinámicas de la vida económica urbana. Las complejidades espaciales, jurídicas, políticas, económicas y sociales de este fenómeno hacen a la gobernanza metropolitana uno de los desafíos más urgentes de nuestro tiempo. El desarrollo de las zonas metropolitanas o regiones del mundo rara vez se acompaña de marcos normativos adecuados y mecanismos de planificación para el desarrollo urbano sostenible; y menos aún por las estructuras y procedimientos presupuestarios adecuados para asegurar su sostenibilidad y desarrollo. *Tomada de la página web de ONU-HÁBITAT-Jalisco .

| Declaración del Foro Internacional de Innovación en la Gobernanza Metropolitana

ONU-HÁBITAT / Gobierno de Jalisco

EL PACTO Por lo tanto, los procesos de urbanización en general durante el siglo XX, se han realizado en un contexto de capacidades normativas técnicas insuficientes, que han dado lugar a la dispersión territorial y la fragmentación de las ciudades. En los últimos años, han surgido nuevas configuraciones espaciales: megaregiones, corredores urbanos o la ciudad-región, que son ejemplos que reflejan el incremento de vínculos entre el crecimiento de la ciudad y los nuevos patrones de la actividad económica, social, cultural y política. Los sistemas urbanos, tanto regionales como metropolitanos, están creando nuevos retos y desafíos en una nueva jerarquía urbana, por lo que el alcance, la variedad y complejidad de los temas involucrados requieren mecanismos innovadores para la gestión de las ciudades y eficiente gobernanza urbana y metropolitana, más democrática al tenor de la ciudad moderna. Es así que: 1. Reconociendo la importancia que tienen todos los actores involucrados en que las áreas y las regiones metropolitanas, sean parte fundamental del desarrollo sostenible de los sistemas urbanos; 2. Considerando que nos encontramos en el rumbo de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos -HÁBITAT III-, a celebrarse en octubre de 2016 en Quito, Ecuador, y que durante esta reunión se discutirá la Nueva Agenda Urbana para el siglo XXI, que deberá recalcar y reafirmar la importancia que tienen las autoridades locales como socios fundamentales para la urbanización sostenible, para responder a los desafíos metropolitanos; 3. Reconociendo la importancia de promover la consecución de la Agenda para el Desarrollo Sostenible, con especial referencia al Objetivo 11: Ciudades y comunidades sostenibles; la planificación del desarrollo nacional y regional, integral e inclusivo, así como el favorecimiento de la innovación en la gestión social, territorial y técnica; 4. Recordando y reconociendo la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas, particularmente el objetivo de consolidar una gobernanza metropolitana eficaz y sostenible, adoptada durante la Conferencia Temática sobre Áreas Metropolitanas celebrada el pasado 7 de octubre de 2015 en la Ciudad de Montreal, Canadá; y 5. Reiterando la importancia de la gestión compartida del conocimiento, así como de la oportunidad que brinda el intercambio de experiencias y buenas prácticas para el desarrollo urbano sostenible a través de instrumentos de cooperación técnica descentralizada, como lo es la

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ONU-Hábitat/Gobierno de Jalisco JALISCO

Red de Áreas Metropolitanas de las Américas -RAMA-, así como los acuerdos bilaterales entre gobiernos locales; Por lo tanto, los participantes y asistentes al Foro Internacional de Innovación en la Gobernanza Metropolitana, celebrado en el Área Metropolitana de Guadalajara los días 23 y 24 de noviembre, se comprometen a promover y adoptar lo siguiente: 1. Diseñar e implementar arreglos, mecanismos y estructuras eficaces de gobernanza metropolitana, con la intención de facilitar la adopción de políticas públicas exitosas que respondan a los desafíos para lograr la urbanización sostenible, segura y equitativa, así como para monitorear y evaluar su implementación; 2. Apoyar el fortalecimiento de las instituciones públicas, destinadas de manera especializada en la planeación y gestión de las áreas metropolitanas, como lo son los Institutos Metropolitanos de Planeación, Consejos Metropolitanos, Agencias de Desarrollo Metropolitano o similares;

| Declaración del Foro Internacional de Innovación en la Gobernanza Metropolitana

ONU-HÁBITAT / Gobierno de Jalisco

EL PACTO 3. Impulsar el diseño de marcos legales e institucionales claros, coherentes e incluyentes, basados en la colaboración de los diferentes niveles de gobierno, y observando permanentemente los principios de la democracia, respecto de la autonomía local y subsidiariedad, así como la transparencia y la rendición de cuentas; 4. Asegurar un financiamiento adecuado para el desarrollo de las ciudades con visión metropolitana, el cual implica mecanismos de coordinación y políticas sectoriales entre y a través de los diversos niveles de gobierno; 5. Fortalecer los mecanismos de participación y observancia de los actores urbanos y metropolitanos, para avanzar hacia una visión común metropolitana y establecer estrategias y mecanismos de cooperación coherentes que aseguren el desarrollo sostenible de las áreas y regiones metropolitanas en el mediano y largo plazo; 6. Reconocer la importancia de lograr la representación de todos los ciudadanos y actores interesados, independientemente de sus capacidades de movilización, recursos y compromiso, incluyendo a los sectores empresariales, como laborales y comunitarios, los sectores educativos, que busque asegurar la puesta en marcha de esquemas de gestión metropolitana acorde a la realidad de cada sistema urbano tanto regional como metropolitano; 7. Promover el desarrollo de conocimiento e innovación en acciones concretas en la búsqueda de una mejor gobernanza urbana y metropolitana, que estén dirigidas a incrementar la prosperidad de los sistemas urbanos en beneficios de los ciudadanos. En el Área Metropolitana de Guadalajara, al día 24 de noviembre de 2015.

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Líderes del Federalismo

Por: Pedro Vargas Ávalos*

Luis Manuel Rojas.

Jalisciense orgullo de México

El viernes 23 de septiembre de 1870 nació en la entonces villa de Ahualulco de Mercado, Jalisco, el que habría de ser uno de los mexicanos más destacados del siglo XX: Luis Manuel Rojas Arreola. En este año se cumple el 145 aniversario de su natalicio y por ello es de justicia que lo recordemos y honremos su memoria. Es oportuno aclarar varios equívocos que sobre este ilustre personaje se han escrito. El primero y segundo, ya se precisaron puesto que nació el 23 de septiembre del año de 1870. En relación a su segundo apellido es muy común que se anote como “Arriola”, siendo que está escrito con “e” el apellido de su señora madre (Antonia Arreola) de la misma forma que el de su abuelo materno: Cecilio Arreola. Igual sucede en las actas de bautizo de sus hermanas, en que madre y abuelo son “Arreola”. *Presidente de la Asociación de Cronistas de Jalisco. Miembro del Consejo editorial y del Consejo General del Instituto de Estudios del Federalismo.

| Luis Manuel Rojas. Jalisciense orgullo de México

Pedro Vargas Ávalos

En la ciudad de Ameca nacieron las dos hermanas del futuro abogado Rojas: el 7 de julio de 1873 se bautizó a María del Rosario y luego vino al mundo con fecha 6 de junio de 1875, Ma. Guadalupe Luisa Elvira Zara de Jesús. El jefe de la familia, el liberal licenciado Anastasio Rojas Topete, de la misma generación que el jurista Ignacio L. Vallarta, fue nombrado magistrado del Supremo Tribunal de Justicia de Jalisco, y se radicó en Guadalajara. La posición socio-económica del matrimonio Rojas-Arreola era holgada y de prestigio, especialmente por el lado paterno, pues pertenecía a la familia de los Rojas, destacados agricultores y productores de Tequila; de igual manera el linaje Topete era de reconocido nombre en toda la región que tiene como eje a la ciudad de Ameca. En tales condiciones, el joven primogénito pudo entonces recibir educación esmerada. En el Liceo de Varones y los círculos de la juventud tapatía, Luis Manuel (que así se comenzó a denominar, y no sólo como Luis que es el nombre de su bautizo) se pulió en cuanto a sus inclinaciones hacia la poesía y literatura, sin serle ajenos los conocimientos de las ciencias exactas; en este período de sus estudios, produjo una excelente tesis sobre las características de la luna, que aún en sociedades científicas de los Estados Unidos, causó admiración. Abogado: Por ejemplo del padre, se inscribió en la escuela de Jurisprudencia de Guadalajara, recibiendo enseñanzas de sabios maestros como Jesús López Portillo (casado con una tía de Rojas); de Francisco J. Zavala, experto en Derecho Internacional; de D. Mariano Coronado, gran estudioso del Derecho Constitucional, y de otros notables juristas como el notario y periodista, Cenobio I. Enciso o el fogoso letrado Francisco O´Reilly. De esta manera, con un riquísimo bagaje de sapiencia, el año de 1897 se tituló de abogado, teniendo entre sus compañeros a destacados jaliscienses como Antonio Pérez Verdía, José González Rubio y Luis Villa Gordoa. Por los desposeídos: El conocimiento del campo, de sus cultivos, de la situación en que vivían los agricultores y su espíritu justiciero, hicieron que pronto abrazara el joven Rojas las causas en pro de la reivindicación de principios, derechos y valores, muy demeritados por el porfiriato. Siendo buen orador, se adhirió a la causa del laguense Lic. Ventura Anaya y Aranda, quien como candidato a la gubernatura del estado, intentó atajar el porfirismo imperante. Para fortalecer esa lucha, abrazó el periodismo y desde el periódico El Siglo XX, criticó las arbitrariedades e injusticias, defendiendo la democracia y la ley. Periodista: La experiencia anterior, fortaleció su espíritu emprendedor y con el apoyo de Rafael Reyes Espíndola, logró edificar en el D.F. un popular almanaque; las utilidades generadas, le sirvieron para fundar en la Perla Tapatía el diario la La Gaceta de Guadalajara, que fue en la primera decena del siglo veinte, el más D i c i e m b r e 2 0 15 |

Líderes del Federalismo importante rotativo del occidente de México, llegando a circular hasta el sur de Estados Unidos. En la trinchera del periodismo, se erigió como recio baluarte que criticaba los atropellos y el desgobierno; abrigó a los jóvenes poetas, publicándoles sus trabajos y abrió horizontes amplísimos para difundir la información diaria. Su valentía hizo que altos funcionarios lo mandaran aprehender y con amenazas de todo tipo, para salir de prisión tuvo que deshacerse de su periódico y emigrar a la capital. En la Ciudad de los Palacios se adhirió al maderismo y fundó en 1910 la exitosa publicación Revista de Revistas, de la cual iría a emerger años después el diario Excélsior. Por lo pronto, fue Diputado Federal por el distrito de su tierra, Ahualulco de Mercado, siendo uno de los líderes de grupo “Renovador” que tanto apoyó al maderismo. En este cargo, promovió leyes para proteger a los campesinos y particularmente a los productores del agave tequilero. Contra Wilson: La valentía del Lic. Luis Manuel Rojas se prueba con varios hechos, pero mencionaremos sólo algunos: fue uno de los cinco diputados que no aprobaron en febrero de 1913 la renuncia, sacada a la fuerza, del Presidente Madero y el Vicepresidente Pino Suárez. Enseguida hizo púbico su “Yo Acuso”, demoledor señalamiento al embajador de Estados Unidos, Henry Lane Wilson, como responsable de los asesinatos del Apóstol de la Democracia y su vicepresidente. A consecuencia de ello, fue encarcelado por los esbirros huertistas y duró varios meses en prisión, salvándose en varias ocasiones de ser asesinado, pero sin claudicar de sus ideales. Legislador: En 1914, se sumó al Primer Jefe de la Revolución, D. Venustiano Carranza, quien evaluando los méritos del abogado jalisciense, lo nombró para la Sección Social, cuyo objetivo fue redactar leyes y disposiciones que emitió el gobierno constitucionalista. Para refrenar su buena labor, se le encomendó redactar un Proyecto de Reformas a la Constitución de 1857, convenciendo a Carranza de que convocara para aprobar ese documento, a un Congreso Constituyente. Estando en Veracruz el régimen carrancista, elaboró Rojas varias normas que luego promulgó el Primer Jefe; de las más importantes está la Ley del Municipio Libre, emitida la navidad de 1914, así como las reformas al Código Civil del D.F., que incluyó entre otras cosas la figura del divorcio. Instalado en el Congreso Constitucional de Querétaro, Rojas fue electo diputado por Guadalajara y por sus cualidades, presidente de la magna asamblea, dirigiéndola con admirable habilidad, reciedumbre y patriotismo. A él, federalista convencido, se debe el discurso por medio del cual se aprobó el nombre oficial del país: Estados Unidos Mexicanos.

| Luis Manuel Rojas. Jalisciense orgullo de México

Pedro Vargas Ávalos

EL PACTO

Terminada su titánica tarea como legislador, fue director del diario El Universal; antes había sido director de la Biblioteca Nacional (dos ocasiones) y encargado de Bellas Artes, además de embajador de Guatemala y miembro de la comisión para los Daños de la Revolución. Fiel partidario del civilismo, señaló a Obregón como causante del asesinato del presidente Carranza; con este hecho, se apartó de toda actividad política. Historiador: Escribió varios libros de temas de historia nacional; se desempeñó como maestro de Derecho Constitucional y ejerció su profesión de abogado, sin nunca dejar de ser periodista. Años después se le reconoció el grado de General y se le nombró para el Tribunal Superior de Guerra. Siempre defendió los intereses nacionales, denunciando incluso a los ministros de la Suprema Corte cuando actuaron en contra de la nación, favoreciendo a los extranjeros. Hasta su fallecimiento, a la par de tan fructífera existencia, vivió con suma modestia. Estuvo casado con la distinguida dama Elodia Ramírez de Rojas, procreando como hijos a Manuel, Ignacio, Carlos Enrique, Elodia, Lilia y Graciela. Este gran jalisciense, orgullo de México entero y a quien tanto le debemos sus compatriotas, expiró en la ciudad capital del país el 27 de febrero de 1949. Su nombre está inscrito en la Sala de Cabildos del Ayuntamiento de Guadalajara, ciudad en que una calle lo recuerda; un óleo del gran pintor Gabriel Flores está en el Congreso del Estado, para enaltecerlo como notable jurista y legislador.

El Presidente del Congreso Luis Manuel Rojas protesta cumplir la nueva Constitución.

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Ensayo Federalista

Por: Andrea Elizabeth Gómez Olivera*

Principales problemas del Federalismo en México Nota del editor. Como ha sido costumbre, el Instituto de Estudios del Federalismo realizó el concurso de Ensayo sobre el tema del Federalismo, siendo en esta ocasión el anfitrión la Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA). De entre los numerosos e interesados universitarios que presentaron su propuesta, el jurado calificador otorgó el primer lugar al trabajo realizado por la señorita Andrea Elizabeth Gómez Olivera, con el título Principales problemas del Federalismo en México. Texto que se presenta a continuación. *Primer lugar en el ensayo federalista 2014/UNIVA.

| Principales problemas del Federalismo en México

Andrea Elizabeth Gómez Olivera

EL PACTO Los orígenes del Federalismo en nuestro país se vinculan con la organización política social de los pueblos prehispánicos. Existía una distribución de las poblaciones prehispánicas en México en comunidades regionales en diferente grado de desarrollo social, político y cultural que comprendía jerárquicamente a los grupos de cazadores y recolectores en la península del noroeste, y en las regiones norte y noreste de lo que hoy es México, tribus locales en zonas del noroeste y en la región de Tehuantepec y pequeños y grandes estados en la parte central y sureste del antiguo territorio. La existencia en el centro del país antes de la Colonia de una verdadera federación de estados y señoríos, que reconocían como núcleo principal la triple alianza, Azteca–Acolhua–Tepaneca, en torno de la cual agrupaban provincias federadas en número 38 pequeños estados incorporados.

do. El Federalismo, como escribió Ignacio Romero Vargas en su libro Organización política de los pueblos de Anáhuac, constituye una organización ligada a la distribución territorial y a las actividades económicas y políticas de un país, para la satisfacción de las autonomías territoriales e institucionales reconocidas por el Estado. En México el Federalismo corresponde a las instituciones prehispánicas y desde entonces era notorio el centralismo. Pero el Federalismo en forma, más como lo conocemos comienza en la historia constitucional de México de la mano de la República en 1824 a través de la Constitución de Cádiz y de la Carta norteamericana de 1787, fue visto como una expresión democrática ya que tiene la finalidad de repartir el poder pú-

Al ocurrir la conquista y a medida que se desarrollaba el proceso de la colonización del territorio mexicano por los españoles, éstos debieron tomar en cuenta la distribución territorial y demográfica preexistente al establecer las nuevas formas de gobierno y división política del país dominaD i c i e m b r e 2 0 15 |

Ensayo Federalista nismos para que las Entidades Federativas fortalezcan sus ingresos propios”; mientras tanto Alberto Azis, opina: “Tenemos un federalismo centralizado, cuyo modelo obedece a un sistema autoritario y de partido casi único, que ya no corresponde a la realidad del México de fin de siglo. El reparto de recursos expresa con nitidez el problema”.

blico para evitar el despotismo, pero la solución federalista fue combatida por el constitucionalismo conservador y por un centralismo al que nunca hemos dejado. Desde entonces lo que se pretende es evitar que el poder se aglutine en una sola región y que los beneficios sean para todos. Para construir la federación son necesarias las entidades federativas pero por lo regular el poder se condensa en las capitales de los estados, provocando así que se frene el desarrollo de los municipios que también conforman la entidad federativa. Esta problemática puede también ser vista desde el punto de vista fiscal. José Ángel Gurría advierte: “Es necesario explorar meca-

| Principales problemas del Federalismo en México

Es importante la cuestión económica para que el Estado se desarrolle de manera adecuada. Algunas otras problemáticas que se presentan en los estados son por ejemplo que la población se concentra en sus capitales; que las participaciones federales son insuficientes para el desarrollo de los estados, es necesario el aumento de las participaciones federales hacia éstos, pero de manera transparente, ya que muchas veces llega el apoyo de la federación a algún estado pero sólo sirve para enriquecer a los gobernadores y a sus trabajadores más allegados, y no se utiliza para el beneficio al que estaba destinado. México cuenta con dos mil 457 municipios, si se lograra que todos tuvieran un desarrollo económico, político y social grande no hay duda que se fortalecería la federación, ya que se benefi-

Andrea Elizabeth Gómez Olivera

EL PACTO ciarían todos los estados que la conforman. Para llegar a un verdadero Federalismo debe haber nuevos criterios en la relación de los tres órdenes de gobierno: Municipio–Estado–Federación, ya que la mayoría de los municipios viven en un abandono y su problemática tiene mucho que ver con que dependen del estado. La federación debería aumentar su apoyo a cada municipio en proporción a su extensión geográfica, ya que existen unos muy pequeños y otros muy grandes, y con esto hay unos casi despoblados y por otro lado la población se concentra en las principales ciudades y se entiende que por esto el Gobierno Federal se ve obligado a destinar mayor apoyo a estos lugares, pero al grado de descuidar otros municipios que podrían llegar a ser importantes para el desarrollo de la federación. Lo mismo para con los recursos fiscales, no son equitativos y si bien el régimen político cambió significativamente en nuestro país, las haciendas públicas no lo hicieron y esto contribuye a que los problemas sociales que tiene el país como la educación, salud, vivienda, grupos indígenas, pobreza extrema sean como un círculo vicioso del que no podemos salir ni podemos darles solución.

Anteriormente era lógico que el Gobierno Federal fuera quien llevara a cabo la recaudación, ya que las decisiones se tomaban de manera centralizada y él mismo era quien se encargaba de ejecutar el gasto o decidir en qué se iba a utilizar, sin embargo en una federación donde existe un sistema competitivo y donde el pluralismo político es una de sus principales características, no es lógico que más de 85% de la recaudación total se lleve a cabo por el gobierno central, mientras que los gobiernos estatales y municipales ejercen una proporción cada vez mayor del gasto público. Es lo que mencionábamos anteriormente, que el Gobierno Federal es quien recauda, cobra y reparte, pero no es proporcional con todos los municipios. Por esto no es una buena idea que las haciendas y la recaudación se siga realizando por el Gobierno Federal únicamente. Lo que podemos hacer para solucionar tanto éstos como muchos otros problemas que sufrimos en nuestro país es terminar con el Federalismo centralizado, no solamente descentralizando las funciones sino que en realidad se haga énfasis en crecer a los municipios y que la ayuda sea proporcional para todos, tomando D i c i e m b r e 2 0 15 |

Ensayo Federalista en cuenta el potencial y las necesidades que tenga cada uno para explotar los recursos que existen en ellos sin que sólo se apoye a los que se favorece en mayor cantidad siempre; tal vez deba haber un poco de sacrificio por parte de estos estados y municipios, pero a largo plazo sería conveniente para todos, ya que siendo estados parte de una federación fuerte, van a crecer y también se van a beneficiar de las ganancias que se logren con los municipios pequeños y apoyados. Se incrementarían nuestras actuales potencias como estados y crecería toda la Federación. México necesita una descentralización. Es necesaria una mayor autonomía por parte de los estados y los municipios, la comunidad debe tener el derecho a proclamarse existente, autodelimitarse, autodefinirse y autogobernarse con base en los siguientes derechos: Derecho a la autoafirmación, que asiste a toda la colectividad a declararse existente y a ser reconocida como tal

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por otras colectividades. Derecho a la autodefinición, que es la capacidad de trazar y fijar fronteras y límites políticos y geográficos. Derecho a la autoorganización, a dotarse a sí mismo de su propia norma fundamental. Y el derecho a la autogestión, que es a gobernarse y ad m i n ist ra rse libremente dentro de su propia normatividad. Pero la autonomía con esto aparecería como individualista y sería hasta cierto punto anarquista para el país, por eso sería necesario tener en cuenta también los siguientes principios: Principio de subsidiariedad, en donde la colectividad inferior debe conservar todas las competencias y poderes que es capaz de ejercer eficazmente. Todo lo demás se debe transferir al poder superior y bajo este principio se dice que la sociedad debe construirse de abajo hacia arriba, y el poder político ha de situarse en el nivel en el que surgen los problemas y donde están quienes los sufren y saben resolverlos.

Andrea Elizabeth Gómez Olivera

EL PACTO Principio de participación o unidad, las colectividades inferiores se asocian activamente en la toma de decisiones de la colectividad superior resultante, es decir, se debe propiciar la participación de las colectividades inferiores en la gestión de la colectividad superior. Principio de cooperación, sin esto una sociedad de grupos autónomos sería anárquica, la autonomía no se refiere a individualismo. Se complementa con la cooperación y la acción coordinada y global: “Todos dependemos de todos”. Autonomía no significa soberanía, sino libertad limitada por la necesidad que las personas y comunidades tiene de los demás. Y el Principio de garantías, que es capaz de organizar y dar viabilidad a la sociedad federal en su totalidad. La garantía jurisdiccional asegura la aplicación de las normas a cargo de los tribunales con competencia obligatoria, y la garantía de ejecución material asegura la ejecución de las decisiones de los tribunales mediante órganos a veces coercitivos. Lo que se pretende con esto es que cada estado y municipio adecuaría las soluciones a sus problemas y no se le impondrían remedios como se implementan en

otros lados, ya que tal vez no sean las mejores medidas, porque sus problemas o la raíz de éstos es diferente; con la autonomía no se intenta que cada municipio se gobierne por sí mismo, si bien hay un gobierno por cada municipio, éste debe rendir cuentas al Gobierno del Estado y el del estado al federal, pero quién mejor para solucionar sus problemas que el mismo que los sufre, conociendo las causas de éstos y las mejores soluciones. Lo que se necesita es el apoyo de la federación para el mejor desarrollo de los municipios en su economía y su bienestar, ejercer su propia recaudación para que ésta refleje beneficios en él y no en otros municipios que ya están más desarrollados y que son los que siguen acaparando la economía y los beneficios; volvemos a lo mismo: la centralización, donde los estados y municipios grandes son los que reciben el apoyo y el dinero porque la federación es quien los reparte. Díaz Cayeros sintetiza el debate actual del Federalismo de la forma siguiente: la discusión acerca de cómo estructurar un mejor y más equitativo sistema fiscal, que va desde quienes argumentan reglas claras y precisas que determinen las participaciones D i c i e m b r e 2 0 15 |

Ensayo Federalista de la federación hacia los niveles estatales y municipales, hasta posiciones que abogan por sistemas de participaciones fiscales en cada estado, con un sistema impositivo propio. En materia de política social, existe el reclamo de los municipios por una descentralización que permita que aquélla se elabore en los estados y municipios. Algunos aspectos se relacionan con la capacidad de endeudamiento de los estados y municipios, y aquí se discute la profesionalización de las administraciones públicas locales para asumir esas responsabilidades. También se discute sobre los relativos a las leyes electorales que garanticen transparencia y equidad en los procesos locales, y a la federalización de la educación y la salud, que más bien implican una desconcentración administrativa, pues los recursos todavía son manejados desde el centro. Otros puntos no tocados por Díaz Cayeros son los que aluden a los reclamos de autonomía regional de algunos grupos indígenas y los de la desigualdad entre las regiones del país, que requiere la recomposición del pacto federal. Y que hay que verlo como eso, como una verdadera revolución federalista,

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que desestructure y reestructure el sistema federal vigente. En mi opinión el Federalismo es la forma en la que más nos conviene llevar al país, es una forma democrática en la cual nos basamos, pero si bien es cierto que es la mejor manera, tal vez sea también la más complicada, ya que desde los tiempos prehispánicos se ha estado acostumbrado a un gobierno centralista y hasta entonces lo seguimos haciendo, tal vez no de manera tan notoria como antes, pero es algo de lo que no hemos podido despegarnos, aún el poder sigue concentrado en el Distrito Federal, las haciendas y la recaudación siguen siendo del Poder Federal y creo yo que es ahí donde más residen los problemas, porque la federación no quiere dejar a cada estado y municipio que se haga cargo de sus finanzas y sus necesidades y problemas con lo que logren recaudar de impuestos. Es verdad que lo que pase a un estado o municipio también le incumbe a la federación, pero como se menciona anteriormente, los problemas hay que solucionarlos desde abajo, hay que cortarlos de raíz, nos vamos siempre a querer resolver todo cuando ya están las dificultades, a querer sólo aumentar el potencial que ya tene-

Andrea Elizabeth Gómez Olivera

EL PACTO mos, que es lo que se ha hecho dando mayor participación de la federación a los estados y municipios ya desarrollados, en lugar de hacer crecer a otros municipios para poder ayudar también con la economía federal, para que deje de haber tanta pobreza. Disminuyendo ésta, los estados van a tener mayor crecimiento y los ya desarrollados no van a tener por qué verse en desventaja si se supone que se impulsan, pues son los que mayor economía producen; al contrario de recibir el mayor apoyo deberían apoyar éstos a los más necesitados. No pretendo llegar al punto del socialismo, sino de que haya un mayor crecimiento para los que tienen potencial pero no han podido explotarlo por falta de apoyo o porque no se les ha permitido crecer ni con su producción, porque esto ha sido destinado a respaldar otras causas y otras partes como los estados con mayor turismo, en lugar de impulsar la producción de algún mineral en un estado más pequeño y menos conocido, por poner un ejemplo, si se les permitiera con su propia recaudación explotar y hacer crecer su economía en lugar de limitarlos dándoles sólo una parte de las ganancias que se tienen, la economía se vería beneficiada

y con esto disminuirían sus problemas porque el mismo municipio sabría en qué utilizar sus ganancias, ya que es el que conoce sus necesidades. Concluyo que si lográramos descentralizar el Federalismo que que tenemos en México sería una muy buena manera de hacer crecer la economía, disminuir los problemas que existen en nuestro país, acabar con la falta de recursos, terminar con el despotismo. Sería una forma en la que podría haber mayor ganancia para más municipios y estados, sin que quedara el poder y la economía solamente en los estados de siempre o en el Distrito Federal; habría mayor crecimiento tanto para municipios como para estados y la misma federación, ya que tendríamos estados más fuertes y productivos.

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Notas

Directorio CONS E J O G E N E RAL D E L INSTITUTO D E E STUDIOS D E L F E D E RALISMO “ PRISCILIANO S Á NCH E Z ” (JUNTA DE GOBIERNO) Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del Estado de Jalisco y Presidente del Consejo General Diputado Enrique Aubry de Castro Palomino Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado Magistrado Salvador Cantero Aguilar Representante del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco Dr. Javier Hurtado Director General del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”

Dr. Arturo Martínez Sánchez Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA) Mtro. Francisco Peña R azo/Dra. Edith Roque Huerta Universidad de Guadalajara Dr. Roberto Arias de la Mora Colegio de Jalisco

Dr. Daniel Peralta Cabrera Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara (ITESM) Dra. Azul América Aguiar Aguilar Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) Mtra. María de Lourdes Cabezas Muñiz Universidad Autónoma de Guadalajara (UAG)

Lic. José Gorgonio Ponce Rodríguez Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Edo.

Dr. Edmundo Romero Martínez Universidad Panamericana

Profesor Ernesto Hernández Ruvalcaba SNTE Sección 16

Francisco Padilla López Ciudadano distinguido

Lic. X avier Garabito Tovar Grupo Democrático X alisco

Profesor R amón Mata Torres Ciudadano distinguido

Lic. Paulina Carvajal de Barragán Ciudadana distinguida y miembro de la Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Estado

Dr. Jaime Preciado Coronado Ciudadano distinguido Lic. Pedro Vargas Ávalos Presidente fundador del IEF y Consejero honorario

Mtra. Magdalena González Casillas Ciudadana distinguida

http://www.ief.jalisco.gob.mx IMPRESO Y HECHO EN MÉXICO

Tiraje 200 ejemplares Correo: institutofederalismo@jalisco.gob.mx