Revista EL PACTO especial diciembre 2014

E

l día 22 de octubre se cumplieron 200 años de haber sido promulgada la primera Constitución mexicana, conocida comúnmente como la Constitución de Apatzingán. Hecho que fue verificado en 1814, durante el Congreso de Chilpancingo, instalado el 13 de septiembre de un año anterior, teniendo como fuente inspiradora los Sentimientos de la Nación, ideario político del Siervo de la Nación.

Y el 4 de octubre pasado, se conmemoraron 190 años de haber sido promulgada la primera Constitución Federal de nuestro país, como producto de la presión ejercida por las Diputaciones Provinciales para constituirse en una federación de estados, entre los años de 1823 y 1824.

Ambos acontecimientos motivan al Instituto de Estudios del Federalismo, para poner en circulación este número extraordinario de su órgano de divulgación. El objeto es rememorar a nuestros próceres independentistas y federalistas, cuya obra ha trascendido hasta nuestros días, moldeando la relación entre gobernantes y gobernados, y de la nuestra con el resto de las soberanías del mundo.

Es por ello que, rompiendo con la estructura acostumbrada de sus contenidos, en esta ocasión el Instituto pone a su disposición las propuestas federalistas de académicos y la experiencia de dos organismos troncales del municipalismo en México. El contenido de estos artículos fue tomado de su participación en dos importantes eventos.

El primero de ellos fue convocado por el Senado de la República, a manera de seminario, durante los días 30 de septiembre y el 2 de octubre pasado, bajo el nombre de “Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional”. En el cual, el gobierno de Jalisco tuvo una participación central, con cinco propuestas para lograr un Federalismo coordinado.

El otro evento, realizado el lunes 6 de octubre en el antiguo recinto del Congreso de Jalisco, nos dio la oportunidad de escuchar los puntos de vista de dos constitucionalistas destacados: los doctores José de Jesús Covarrubias Dueñas y José Barragán Barragán, sobre el origen y trayectoria del Federalismo en México.

Y finalmente, se incluye un extracto de los puntos relacionados con la soberanía, la división de poderes y la organización política interna de las entidades federativas, contenidos en la propuesta de reforma constitucional de Don Venustiano Carranza, del 1° de diciembre de 1916.

Con esto se pretende motivar a nuestros lectores a practicar algunas reflexiones sobre el sistema federal que se planteó inicialmente hace 200 años, y lo que es ahora, analizando las reformas realizadas hasta hoy. Sólo nos resta reiterarles que en nuestra revista tienen ustedes un espacio disponible para expresar sus opiniones, reflexiones e ideas sobre el Federalismo, en un texto que no exceda las dos mil 500 palabras (incluyendo pies de página y gráficas); recibiremos sus artículos en el correo: inaotalt@hotmail.com

Diciembre 2014

Revista de información, Divulgación y Análisis del Federalismo Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”

Directorio CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS DEL FEDERALISMO “PRISCILIANO SÁNCHEZ” (JUNTA DE GOBIERNO) Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del E stado de Jalisco y Presidente del Consejo General Diputado José Trinidad Padilla López Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del E stado Magistrado Salvador Cantero Aguilar R epresentante del Supremo Tribunal de Justicia del E stado de Jalisco Dr. Javier Hurtado Director General del Instituto de E studios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Dr. Arturo Martínez Sánchez Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA)

Dr. Daniel Peralta Cabrera Instituto Tecnológico y de E studios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara (ITESM)

Mtro. Francisco Peña R azo/Dra. Edith Roque Huerta Universidad de Guadalajara

Dra. A zul América Aguiar Aguilar Instituto Tecnológico y de E studios Superiores de Occidente (ITESO)

Dr. Roberto Arias de la Mora Colegio de Jalisco

Mtra. María de Lourdes Cabezas Muñiz Universidad Autónoma de Guadalajara (UAG)

Lic. José Gorgonio Ponce Rodríguez Benemérita Sociedad de Geografía y E stadística del Edo.

Dr. Edmundo Romero Martínez Universidad Panamericana

Profesor Ernesto Hernández Ruvalcaba SNTE Sección 16

Francisco Padilla López Ciudadano distinguido

Lic. X avier Garabito Tovar Grupo Democrático X alisco

Profesor R amón Mata Torres Ciudadano distinguido

Lic. Paulina Carvajal de Barragán Ciudadana distinguida y miembro de la Benemérita Sociedad de Geografía y E stadística del E stado

Dr. Jaime Preciado Coronado Ciudadano distinguido

Mtra. Magdalena González Casillas Ciudadana distinguida

Lic. Pedro Vargas Ávalos Presidente fundador del IEF y Consejero honorario

, Revista de Información, Divulgación y Análisis, trimestral, Año 3, N° 10 (Especial), octubre-diciembre 2014

Editor responsable: Francisco Javier Jiménez Campos Arte y Diseño: José Luis López González Corrector de Estilo: Fanny Enrigue L ancaster Jones Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional de Derecho de Autor: 04-2014-102414264000-102 Número de Certificado de Licitud de Título y de Contenido: 16040

ISSN (en trámite) Distribuidor: Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Domicilio de la publicación: Juan Álvarez No. 2440 Colonia, L adrón de Guevara, C.P. 44600 Teléfono: 01(33) 30 30 18 00 opción 1 y E xt. 50200 Impreso en: Impresos R evolución 2000 S.A. de C.V. Calle Libertad No. 19 Colonia Centro C.P.44100 Este número se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2014, con un tiraje de 2000 ejemplares.

Los artículos firmados se consideran responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden con los puntos de vista del IEF. Se autoriza la reproducción parcial o total de los trabajos que aparecen en esta revista, siempre que se cite su procedencia y se envíe a este Instituto un ejemplar de la publicación en que éstos sean reproducidos.

El material tomado de otras fuentes no puede reproducirse sin autorización. Toda solicitud al respecto deberá enviarse directamente a las fuentes respectivas.

http://www.ief.jalisco.gob.mx IMPRESO Y HECHO EN MÉXICO

Tiraje 200 ejemplares Correo: institutofederalismo@jalisco.gob.mx

Índice Génesis del Federalismo Mexicano Las diputaciones provinciales, los Estados y sus Municipios: Esencia del Federalismo Francisco Jiménez

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Cúpula municipalista

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Encuentro por la federación y la unidad nacional

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¿Qué es la CONAMM? L a redacción

Reseña del evento El Editor

Localidades fuertes para robustecer al Federalismo mexicano Ponencia presentada en el Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional

R amón Sergio Luna Cortés

Necesario impulsar un Federalismo municipalista Ponencia presentada en el Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional

Sergio Arredondo Olvera

Vivimos un Federalismo centralista Ponencia presentada en el festejo de los 190 años de Federalismo José de Jesús Covarrubias Dueñas

El Federalismo Mexicano actual a la luz de la Constitución de 1824 Ponencia presentada en el festejo de los 190 años de Federalismo José Barragán Barragán

Reflexiones y propuestas para un Federalismo coordinado Ponencia presentada en el Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional

Javier Hurtado

Testimonios y documentos Las tres grandes autonomías en el proyecto de Constitución de Venustiano Carranza IEF

18 30 42 48 55 66 Diciembre 2014

Génesis del Federalismo Mexicano

Por: Francisco Jiménez

LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES, LOS ESTADOS Y SUS MUNICIPIOS: ESENCIA DEL FEDERALISMO

En la búsqueda de las fuentes federalistas de nuestro país, no podemos negar que el enciclopedismo, la Constitución de Cádiz de 1812, así como la Carta Magna de los Estados Unidos de Norteamérica, cada una en su justa medida, tuvieron influencia en el diseño de la organización política de México surgida en el Constituyente de 1824.

LA INSURGENCIA DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Como lo afirma el Doctor José Barragán1, el movimiento social de Inde-

pendencia iniciado en 1810, culmina con la aprobación del texto constitucional de 1824; como resultado de la rebelión de las provincias que, según sostiene Nattie Lee Benson2, adheri-

1 Investigador asociado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Especialista en temas constitucionales.

2 Nattie Lee Benson. La Diputación Provincial y el Federalismo Mexicano. UNAM/ COLMEX. 2012.

4 | Las diputaciones provinciales, los Estados y sus Municipios: Esencia del Federalismo

Francisco Jiménez

EL PACTO

das al Plan de Casa Mata (1° de febrero de 1823): “se declararon independientes y exigieron, para permanecer en la República, el establecimiento del Estado Federal”. Además, el mencionado Plan, abanderado por Antonio López de Santa Anna, al que la Provincia de Guadalajara se adhirió inmediatamente, aludía en su artículo 3° a la autodeterminación libre y soberana de las Diputaciones Provinciales ante la resistencia del Congreso Constituyente afín a Iturbide, para convocar a uno nuevo.

Bajo estas condiciones, y en ausencia de toda representación nacional, al haber sido disuelta por el efímero Emperador, las provincias desconocieron todo vínculo con el centro, por lo que se dio una cadena de declaraciones de autonomía, destacando un grupo de ellas como el más radical, formado y liderado por las Diputaciones Provinciales de Guadalajara, Oaxaca, Yucatán, Zacatecas y Durango, que convocaba a Sonora, Sinaloa y Nuevo México a formar un Estado interno Occidental de la Federación Mexicana.

Pero sumado a esto, incluso antes de que diputados mexicanos fueran enviados a las Cortes de Cádiz de 1810 y 1821, el germen federalista ya había brotado en el suelo y en las mentes de futuros próceres del occidente mexicano. Las ideas contenidas en los libros prohibidos, resguardados en la biblioteca del Seminario Tridentino de Guadalajara, a cargo del Doctor

Huerta Leal3, que hacían referencia a los conocimientos escritos por los enciclopedistas, ya eran explicadas y difundidas por los padres novogalaicos liberales.

La generación de estos mentores federalistas, profesores de dicha institución religiosa, estuvo formada principalmente por el Doctor José de Jesús Huerta Leal, Diputado a las Cortes españolas de 1821, miembro de la Junta Provincial de Guadalajara en 1822, redactor del Acta de la Creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, en 1823 y Diputado integrante del Congreso Nacional Constituyente de 1824, donde planteó y defendió el sistema federal4; el Doctor Francisco Severo Maldonado, Constituyente en 1822 y autor del Contrato de Asociación para la República de los Estados Unidos del Anáhuac, publicado en 1821, como importante antecedente del Pacto Federal de Anáhuac en 1822; Don Esteban Huerta Leal, miembro del Congreso Constituyente de Jalisco en 1823; y Don Juan Cayetano Gómez de Portugal, ilustre universitario, primer cardenal mexicano, y miembro de la Diputación Provincial de Jalisco5.

Se habían formado estudiando los aportes de Condillac, Diderot, Hol3 Apuntes Biográficos del Doctor José de Jesús Huerta Leal. IEF. 2003.

4 Loc. cit.

5 La Gaceta. Universidad de Guadalajara.

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Génesis del Federalismo Mexicano bach, Turgot y Voltaire, en el campo de la filosofía y de la economía; y de Montesquieu y Rousseau en el campo de la teoría política. Ideas que arrojaron luz sobre el sendero político de nuestro país, que fueron adoptadas, transformadas, aplicadas al caso mexicano, y transmitidas a posteriores generaciones a su paso por las aulas seminaristas de la otrora Nueva Galicia, convertida después por obra de esa y nuevas generaciones en el Estado Libre y Soberano de Jalisco.

Entre los alumnos más destacados de aquella institución religiosa que seguramente abrevaron en el enciclopedismo, se encuentran el michoacano Don Anastasio Bustamante, General de División y Vicepresidente, y dos veces Presidente de la República (18301832 y 1837-1839); los jaliscienses Don Juan de Dios Cañedo, Diputado ante las Cortes de Cádiz en 1820 y Constituyente de 1824; el Doctor Don Valentín Gómez Farías, participante en las Cortes de Cádiz en 1820, miembro del Constituyente de 1824 (representando a Zacatecas), Vicepresidente y Presidente de México, Senador por Jalisco y considerado como uno de los padres de la Reforma; Don Prisciliano Sánchez Padilla, primer gobernador del Estado Libre y Soberano de Jalisco y autor del Pacto Federal de Anáhuac, antecedente inmediato de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824.

Aunque nativo de Coahuila, el líder federalista en el Congreso Consti-

tuyente de 1824, José Miguel Ramos Arizpe, también fue alumno y ordenado en el Seminario de Guadalajara.

El padre Arizpe fue quien creó la figura de las Diputaciones Provinciales en una petición hecha ante las Cortes de Cádiz el 1° de noviembre de 1811.

A partir de las cuales, diversas regiones de la entidad se fueron constituyendo en gobiernos locales, dando inicio al movimiento municipalista jalisciense. Esto último, según se da a conocer en la Biblioteca virtual del Congreso del Estado de Jalisco.

Y por lo que toca a otras latitudes del territorio nacional, también se distinguieron talentosos federalistas como el yucateco Lorenzo de Zavala, uno de los diputados a las Cortes de Cádiz, Constituyente de 1824 y defensor enérgico de los principios liberales; Francisco García Salinas, quien fue Constituyente de 1824, y que después de aprobada la primera Constitución Federal se atrincheró en Zacatecas, su estado natal, para hacer valer el Federalismo desde el gobierno estatal como gobernador.

No en vano Don Jesús Reyes Heroles, en aquel histórico discurso pronunciado en Zacatecas, el 10 de marzo de 1974, titulado “Con la sonda en la mano”, resumía que “…tres hombres (…) fueron los forjadores de nuestra primera definición federal: Miguel Ramos Arizpe; Prisciliano Sánchez y Francisco García Salinas, el legendario Tata Pachito.” Y agregaríamos: los tres pasaron por las aulas del Semina-

6 | Las diputaciones provinciales, los Estados y sus Municipios: Esencia del Federalismo

Francisco Jiménez

EL PACTO

rio Conciliar de Guadalajara, en donde las ideas de la Ilustración ya eran difundidas, siendo el Doctor José de Jesús Huerta Leal, guía y mentor de varias generaciones. De ahí que se le considere a este último, como el padre del Federalismo.

FEDERALISMO MUNICIPALISTA Pero independiente del contexto histórico descrito, siendo nuestra entidad reconocida como cuna del Federalismo, esta tierra ha sido pródiga en defensores de la autodeterminación de las regiones y la separación de los poderes, sin fomentar el rompimiento del vínculo de colaboración que mantiene la unión desde 1824, principio en el que se basa el Pacto Federal Mexicano.

Así encontramos a Mariano Otero Mestas, padre del Juicio de Amparo. Autor del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, que restablece la Constitución Federal de 1824; que establece el control de régimen de competencias; el otorgamiento de los derechos políticos y de participación a los habitantes del Distrito Federal; que suprime la vicepresidencia de la República; y genera una forma que sistematiza y hace posible la defensa de las garantías individuales dentro de la Constitución.

Y de la misma forma, el Diputado Constituyente que presidió el Congreso de la Unión, cuando el Primer

Jefe del Ejército Constitucionalista, presentó el proyecto de Constitución de 1917, Luis Manuel Rojas, quien publicó el 12 de abril de 1913, en el Periódico La Tribuna: “El histórico texto ‘Yo acuso’, en el que señala numerosos cargos contra el embajador norteamericano (Mr. Lane Wilson), por su responsabilidad en el golpe de estado y la muerte de Madero y Pino Suárez…”. Según lo narra el historiador Mario Aldana, en su obra Liberales Jaliscienses.

Pero también están los gobernadores de Jalisco -que por lo limitado del espacio del presente artículo, sólo mencionamos a un pequeño grupo-, como el General Luis Quintanar Bocanegra y Ruiz, Capitán General y Jefe Político Superior de la Provincia de Guadalajara, quien declaró a nombre de la Diputación Provincial, la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, el 16 de junio de 1823; Gregorio Dávila, Gobernador de Jalisco (1852 y varias posteriores), federalista perseguido por Antonio López de Santa Anna, cuando éste disolvió el Federalismo; Anastasio Parrodi, cubano nacionalizado mexicano, que organiza y comanda una Coalición militar integrada por cinco estados para combatir el pronunciamiento de Tacubaya, que pretendía dejar sin efecto la Constitución de 1857.

Y por supuesto, a Don Ignacio Luis Vallarta, Gobernador del Estado en el periodo comprendido entre 1871 y 1875, quien a su paso por el Poder D I C I E M B R E 2 0 14 |

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GGénesis énesisdel delFF ederalismo ederalismoMM exicano exicano Judicial de la Nación marca un hito en su historia, “… al defender la autonomía del mismo frente a las intromisiones de Manuel González y Porfirio Díaz, prefiriendo renunciar a su cargo de Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en noviembre de 1882) que aceptar la sumisión del Poder Judicial al Ejecutivo”6. Argumento que se ve reforzado en un documento publicado como Análisis jurídico de la Ley de Amparo de 1882, realizado por la Magistrada María Concepción Martínez Godínez en 20097.

Después, en los inicios del siglo XX, Jalisco tiene como primer gobernador posrevolucionario, al General Manuel Macario Diéguez, quien ocupó la gubernatura por siete ocasiones, debido a la inestabilidad política generada por el movimiento revolucionario. Durante éstas, llevó a cabo transformaciones sociales importantes que se vieron acompañadas por la abundante legislación en diversas materias, destacando la emisión del Decreto N° 3, que desaparece las Jefaturas y Directorías Políticas, restableciendo con ello los principios de libertad, democracia y autodeterminación municipal, al convocar a que cada municipio elija un presidente municipal.

Y esta tradición federalista, Jalisco ha querido continuarla. Así, en 1995 se 6 www.fernandodelaluz.com/Ensayos 7 www.tfjfa.gob.mx página 18.

emitió el Decreto N° 15816, que crea el Instituto de Estudios del Federalismo, a manera de un Organismo Público Descentralizado del Gobierno del Estado, con el propósito de fomentar la investigación, el estudio y la divulgación del conocimiento de esta forma de organización política, con el objeto de pugnar por la aplicación de sus principios.

Institución que ha venido acentuando su trabajo en la edición y promoción de investigaciones propias y de organizaciones académicas; en la participación de foros de discusión sobre el tema que le da sentido a su existencia; capacitación a funcionarios municipales; y entre los proyectos a mediano plazo se encuentra la instrumentación de un diplomado en Federalismo mexicano.

GOBIERNO PARA TODOS Actualmente, en un marco de alternancia y de respeto a la pluralidad, se pueden traer a la memoria cualquier número de casos que demuestran el sentido en que corren los torrentes federalistas. Situando a la controversia constitucional como la herramienta principal para combatir las tendencias centralistas que han sobrevivido a los tres Constituyentes de nuestra historia política, cuyo principal motor, hoy como en 1824, son los gobiernos locales.

Las resoluciones de la Corte Federal Mexicana, han sido pieza clave para

8 | Las diputaciones provinciales, los Estados y sus Municipios: Esencia del Federalismo

Francisco Jiménez

EL PACTO

que esto suceda. Como la emitida el día 29 de mayo de 2014, que favoreció a la comunidad indígena de Cherán, Michoacán, al demandar a los poderes del Estado, por violentar el artículo 2° de la Carta Magna, que establece el derecho de los pueblos indígenas a su libre determinación, y desconocer a su consejo de mayores como autoridades municipales. Lo cual representa un testimonio valioso y un recurso garante de la autonomía y respeto entre las partes constituyentes de la federación.

Por otro lado, tenemos las tres controversias que el municipio de Tultepec, Estado de México, ha presentado durante los últimos 9 años, ante la SCJN, que han resultado favorables, todas en contra del gobierno del Estado, en materia del control del tránsito vehicular; de la facultad de reglamentar el uso del suelo; y sobre la validez de los censos municipales por encima de los realizados por el INEGI. Éstas sientan otro precedente sólido que allana el camino hacia el fortalecimiento de la autonomía municipal.

Tal es la nueva ruta del Federalismo: la impulsada de abajo hacia arriba, desde las localidades.

Y en Jalisco, los descendientes de Quintanar, de Prisciliano Sánchez, del Padre Huerta y de sus discípulos, han encontrado la forma de replantear aquel modelo que exigía la federación de estados, pero ahora, además, piden una federación de estados que incluya a sus municipios, una fe-

deración de estados que se desdobla hacia el interior de su territorio, hasta el último rincón de cada una de sus 125 municipalidades.

En esta entidad, el Federalismo articulado, postulado fundamental en el Plan Nacional de Desarrollo, ha sido interpretado fielmente por gobernantes y gobernados, mediante mecanismos que permiten la transversalidad entre órdenes de gobierno y programas nacionales, encontrando a través del consenso y la consulta social, la compatibilidad de éstos con respecto a los estatales, regionales y municipales. Logrando tener un gobierno y un beneficio para todos.

Es posible observar, de esta manera, la coordinación intermunicipal intra e interestatal. Como lo demuestra la zona metropolitana de la ciudad de Guadalajara, compuesta de 8 municipios que han tenido diferentes partidos en el poder; la de Puerto Vallarta, integrada por los municipios de Puerto Vallarta, Jalisco y Bahía de Banderas, Nayarit; la integrada por los municipios de Ocotlán y Poncitlán, ambos de Jalisco; la zona metropolitana del Sur conformada por Ciudad Guzmán, Zapotiltic y Gómez Farías, y la de Autlán, que integra a ese municipio con el Grullo y El Limón.

Así como las que están por aprobarse, como la de Región Valles, en la cual estarían Ameca y otros tres municipios; aquella que estaría formada por D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Génesis del Federalismo Mexicano

Cocula, Ameca, San Martín Hidalgo y Villa Corona; la del Sur-Sureste, encabezada por el municipio de Mazamitla y que integraría a ocho municipios de la zona de la Sierra del Tigre.

por su efectividad, con el apoyo del gobierno del Estado, traspasando los colores políticos de sus alcaldes. Y que ha sido premiada por organismos nacionales e internacionales.

Y algo que demuestra el espíritu federalista que impera en los municipios de Jalisco, además de las mesoregiones que se han venido formando dentro del territorio estatal, a consecuencia de la necesidad de conurbación, es la cultura asociacionista intermunicipal, que ha rebasado las fronteras estatales, como el caso del Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos Sólidos Sureste (SIMAR-SURESTE) conformado por 9 municipios de Jalisco y el Marcos Castellanos, de Michoacán.

En lo que corresponde a la coordinación regional, el gobierno del estado ha instrumentado un mecanismo intra gubernamental que interactúa con la federación, sus municipios, organismos académicos y del sector productivo para tejer estrategias de desarrollo en las diversas regiones de la geografía estatal; conocida como “Jalisco Regional”.

Es una figura que ha venido replicándose en otras regiones de Jalisco,

Producto de esta red, mediante la construcción de acuerdos con los municipios involucrados, se ha podido formar y materializar un banco de proyectos como el Jardín Ombligo, que persigue la restaura-

10 | Las diputaciones provinciales, los Estados y sus Municipios: Esencia del Federalismo

Francisco Jiménez

EL PACTO

ción y alimentación comunitaria; la Ciudad Creativa Digital, que busca impulsar la tecnología digital en estrategias sustentables; los parques tecnológicos de Ciudad Guzmán y el de Lagos de Moreno; la conectividad y ampliación de la red del Sistema Tren Eléctrico Urbano; así como el Macrolibramiento que bajará los índices de contaminación de la zona metropolitana de Guadalajara, entre otros más.

Por esto, hoy, Jalisco y sus municipios ratifican su postura, como lo hicieron ayer los iniciadores del Federalismo en 1824, desde las diputaciones provinciales, haciendo votos para que los beneficios de esta Conferencia Anual se extiendan hacia todos los municipios de México. Y se enorgullece de que Guadalajara sea la sede de su edición en 2014, que a lo largo

de 17 años ha contribuido a este movimiento reivindicador.

Se congratula por tener el privilegio de ver reunida a la República en esta capital estatal, en un ambiente de respeto a la diversidad, de mutuo apoyo y solidaridad, donde se percibe el espíritu de aquel movimiento municipalista iniciado en la Ciudad de México, en 1997, con la primera edición de la Conferencia Anual de Municipios. *En orden de izquierda a derecha: Doctor José de Jesús Huerta Leal, Doctor Francisco Severo Maldonado, Don Anastasio Bustamante, Don Juan de Dios Cañedo, Don Valentín Gómez Farías, Don Prisciliano Sánchez Padilla, José Miguel Ramos Arizpe, Lorenzo de Zavala, Francisco García Salinas, Mariano Otero Mestas, Luis Manuel Rojas, General Luis Quintanar Bocanegra y Ruiz.

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Cúpula municipalista

Por: La redacción

¿ QUÉ ES LA CONAMM?

L

a CONAMM, abreviación que significa Conferencia Nacional de Municipios de México, fue constituida como asociación civil el día 6 de octubre de 2014, en la ciudad de León, Guanajuato. En la que resultó electa como presidenta del Comité Ejecutivo Nacional, la Licenciada María Bárbara Botello Santibáñez, siendo Presidenta de la Federación Nacional de Municipios de México, A.C., y Presidenta municipal de León, Guanajuato.

No obstante, desde 1997 se encuentran precedentes importantes de sus actividades en favor de los municipios.

Nace con el propósito de agrupar y representar a los 2 mil 456 gobiernos municipales del país, a las asociaciones de municipios y a los municipalistas más reconocidos del ámbito académico, internacional y legislativo, para impulsar una agenda nacional que fortalezca la vida municipal. Tiene su sede en la Ciudad de México, y cuenta con 32 coordinadores estatales. Está constituida por las tres organizaciones municipalistas más importantes 12 | ¿Qué es la CONAMM?

La redacción

de México: La Federación Nacional de Municipios de México (FENAMM); la Asociación Nacional de Alcaldes (ANAC); y la Asociación de Autoridades Locales de México (AALMAC).

A lo largo de 13 años de incansable esfuerzo, se ha podido lograr “la definición de una agenda común en favor de los municipios; hacer posible la cohesión unitaria de las asociaciones municipalistas; realizar una cumbre nacional de alcaldes con la participación del Presidente de la República y de los representantes de las principales instituciones de Estado; establecer alianzas con el Congreso, la CONAGO, la COPECOL, la dirigencia del Pacto por México, líderes de los tres principales partidos políticos (PRI, PAN y PRD), CGLU (organismo mundial de alcaldes), sociedad civil e instituciones académicas; y desarrollar un plan de trabajo que ha permitido gestionar fondos, impulsar reformas institucionales y promover la profesionalización de los gobiernos locales”. Así lo menciona en su Acta Constitutiva.

EL PACTO

Una actividad sustancial de este organismo ha sido la celebración de la Conferencia Anual de Municipios, que desde 1997 ha venido realizándose en diferentes ciudades de México. La de 2014 tendrá como sede el municipio de Guadalajara, Jalisco.

En esta última edición 2014, la Conferencia Anual de Municipios, se ha fijado como objetivos principales: a) Impulsar una reforma de Estado con sentido federalista cuya visión sea fortalecer las capacidades políticas, hacendarias e institucionales de los municipios; b) Reunir a todos los alcaldes del país, a sus organizaciones y liderazgos, para debatir los grandes retos de sus ciudades; c) Concretar acuerdos con todos los actores políticos e institucionales de todo el país y delinear políticas públicas nacionales para el ámbito municipal. Así lo muestra la página electrónica de la CONAMM.

Año

La reunión del presente año gira en torno a cinco ejes que plantean los retos del Federalismo: modernizar el modelo de municipio, fortalecer su suficiencia hacendaria, dotarlo de una visión de desarrollo estratégico, fortalecer sus capacidades institucionales y resolver temas a corto plazo (El Informador, 7 de octubre de 2014). Y su fin específico es “…dialogar con el Presidente de la República y su gabinete, con los gobernadores, con la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), con el Congreso Nacional, los Congresos Locales y con toda la comunidad académica e internacional para construir mejores ciudades”; tal como lo publica la página electrónica esloCotidiano, del 8 de octubre de 2014.

CONFERENCIA NACIONAL DE MUNICIPIOS Ediciones anteriores Municipio Año Municipio

1997

Ciudad de México

2006

Monterrey, Nuevo León

1998

Nuevo Laredo, Tamaulipas

2007

Pachuca, Hidalgo

1999

Guanajuato, Gto.

2008

Ciudad de México

2000

Tampico, Tamaulipas

2009

Ciudad de México

2001

Villahermosa, Tabasco

2010

Toluca, Edo. de México

2002

Monterrey, Nuevo León

2011

Metepec, Edo. de México

2003

Morelia, Michoacán

2012

Boca del Río, Veracruz

2004

Villahermosa, Tabasco

2013

León, Guanajuato

2005

Puebla, Puebla

2014

Guadalajara, Jalisco

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ENCUENTRO POR LA FEDERACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL

Por: El Editor

RESEÑA DEL EVENTO

E

ntre los días 30 de septiembre y 2 de octubre de 2014, el Senado de la República llevó a cabo un seminario con el nombre de “Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional”, al cual fueron convocados académicos, investigadores y especialistas en Federalismo y Municipalismo, procedentes de toda la República. Los textos entrecomillados fueron obtenidos de la versión estenográfica proporcionada por la Dirección de Comunicación del Senado de la República.

LA VOZ DE LA CONAGO El programa inició con la develación simbólica de una placa alusiva a todas las entidades federativas de la República. En este acto, el Ingeniero Carlos Lozano de la Torre, Goberna14 | Reseña del evento

El Editor

dor de Aguascalientes y a su vez Presidente de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), hizo mención en su discurso de algunos conceptos sobre nuestro actual sistema de organización política, en el sentido de que “…el fortalecimiento del Federalismo en nuestro país de ninguna manera significa anular las competencias constitucionales ni renunciar a las responsabilidades señaladas por nuestra Constitución Política para los diferentes órdenes de gobierno”.

Y de que esta reunión, a iniciativa del Senado hacia los poderes federales, gobernadores y alcaldes, es una “convocatoria republicana inédita en nuestra historia para establecer un diálogo permanente por un Federa-

EL PACTO

lismo, (porque) el Senado de la República es la cuna histórica del Federalismo mexicano, donde convergen la unidad y la participación equitativa de las entidades federativas”.

HABLA EL PODER JUDICIAL En su turno, el Ministro Juan Silva Meza, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aseguró que “El Federalismo fue la respuesta histórica a la mutilación territorial sufrida por el país frente a potencias extranjeras, y a la mutilación moral derivada de las guerras civiles que consumaron gran parte de la segunda mitad de nuestro siglo XIX y casi una década del XX (y que como tal) en sí mismo no está a discusión. Las reflexiones en torno a él están en cómo ser federalistas o en cómo hacer funcionar mejor el Federalismo, y sobre todo, cómo profundizamos y hacemos más eficaz (este último)”.

Además dijo, que: “México adoptó la forma de organización federalista, claramente una fórmula técnica de distribución de facultades y competencias, pero la empobrecemos si sólo la entendemos como una forma de organización; porque el Federalismo es también un valor y un principio, es esencialmente respeto, convivencia y tolerancia a la diferencia.

“Los impartidores de justicia –prosiguió- pensamos que el Federalismo puede dar lugar a un renovado desempeño de facultades y competen-

cias, que igualan a todas las instituciones bajo el mandato expreso de protección de derechos, en particular, de derechos humanos.

“En el Poder Judicial de la Federación, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que ha podido atestiguar por casi 150 años la capacidad unificadora de la vida federal, estamos seguros de que en nuestro país puede ser mediante la protección efectiva de los derechos de todos, un referente mundial de solución de problemas comunes a todas las naciones, consolidándose como un país de prosperidad y de justicia; como un país de leyes e instituciones al que todos aspiramos; donde el respeto, la certeza y la seguridad jurídica se garanticen por el intachable desempeño de sus jueces”.

PRESENTE, EL PODER EJECUTIVO Llegado el momento, en representación del Ejecutivo Federal, el Licenciado Miguel Ángel Osorio Chong, Secretario de Gobernación, manifestó que: “…el Federalismo mexicano es testigo y resultado de casi dos siglos de vida como nación independiente, pero, sobre todo, es reflejo de nuestra diversidad territorial y pluralidad política. Impulsamos un Federalismo donde la autonomía no significa desacuerdo obligado, sino fuente de colaboración”.

Ya que, “…desde 1917 el constituyente tuvo claro que garantizar el D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional

desarrollo nacional desde lo local requería la participación conjunta de los órdenes de gobierno, razón por la cual existen facultades concurrentes.

Por eso, la instrucción del Presidente ha sido impulsar un Federalismo que, con pleno respeto a la soberanía de los estados, articule esfuerzos y potencie capacidades.

“Porque un Federalismo que funciona es un Federalismo solidario en el que avanzamos juntos. Un Federalismo eficaz no es aquel que se limita por las fronteras entre órdenes de gobierno, sino aquel que en pleno respeto de las competencias, promueve su articulación.

“Se trata de una colaboración sin traspasar responsabilidades, de una 16 | Reseña del evento

El Editor

coordinación sin infringir competencias, porque lo más importante es que la ruta de prosperidad que hemos trazado juntos para este país, sea una a la que todo mexicano tenga acceso, sin importar su origen ni su circunstancia”.

Por último, señaló que: “…la soberanía de nuestra nación se sustenta en la soberanía de cada una de las entidades que la integran, al tiempo que la unidad entre los mexicanos se refleja en la unidad que significa el Pacto Federal”.

LA VOZ DEL SENADO DE LA REPÚBLICA Finalmente, el Licenciado Luis Miguel Barbosa Huerta, Presidente de

EL PACTO

la Mesa Directiva del Senado mexicano, asentó que en democracia no existen unanimidades, sino que aparecen divergencias que se expresan libremente, en la que cada parte asume sus decisiones y responsabilidades. Y que lo importante es que nunca se pierda la capacidad de establecer un sano ejercicio de comunicación y diálogo entre poderes. Porque ésta es una obligación que exige la sociedad.

En alusión a las tendencias actuales y en un tono conciliador, advirtió que: “No ha sido fácil lograr que nuestro país sea una República Federal. Es el momento de consolidar nuestro Federalismo, (ya que) las disparidades regionales, los desequilibrios entre el norte y el sur, la intensa concentración en un puñado de metrópolis, como la Ciudad de México, Monterrey, Guadalajara y, recientemente, Puebla, Tijuana y Cancún; así como los desequilibrios en la aportación al Producto Interno Bruto, la recaudación fiscal y la asignación anual de recursos presupuestales, no favorecen a nuestro Sistema Federal”.

Señaló que el seminario inaugurado, constituyó una aportación del Senado (garante del Pacto Federal) al fortalecimiento de nuestro Federalismo.

Siendo no un punto de llegada sino el punto de partida de una reflexión colectiva, a favor de una de las decisiones fundamentales del Estado Mexicano. Fue un acto sencillo, pero de gran simbolismo, que se llevó a cabo

en un patio, que en adelante se conocerá como El Patio del Federalismo.

EL DESARROLLO DEL ENCUENTRO Durante los tres días en que se desarrolló el programa del seminario, se escucharon dos conferencias magistrales, por parte del Doctor Agustín Basave Benítez, con el tema del “El Federalismo y la distribución de poder”; y la del intelectual y político Porfirio Muñoz Ledo y Lazo de la Vega, sustentando el tema “Reforma constitucional para fortalecer el Federalismo en México”.

Se planearon seis mesas en las que se expusieron temáticas diversas, como: ¿Federalismo en crisis?; El Centro y las Regiones; Las Fronteras Norte y Sur; Cien años de municipalismo; ¿Está en crisis el municipio?; y Tendencias culturales y regionales.

Durante su desarrollo se observaron posicionamientos diversos sobre el Federalismo y las regiones, destacando por el contenido de sus propuestas municipalistas, la de Sergio Arredondo Olvera, Secretario General de la Federación Nacional de Municipios de México (FENAMM); la del profesor Ramón Sergio Luna Cortés, Presidente de la Asociación de Autoridades Locales de México (ALMAAC); así como la del Instituto de Estudios del Federalismo, pronunciada por su Director General, Javier Hurtado.

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ENCUENTRO POR LA FEDERACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL

R amón Sergio Luna Cortés

LOCALIDADES FUERTES PARA

ROBUSTECER AL FEDERALISMO MEXICANO NOTA DEL EDITOR En el marco del Seminario “Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional”, efectuado en el recinto La Cuña, dentro de las instalaciones del Senado de la República, entre los días 30 de septiembre y 2 de octubre de 2014, en la mesa de discusión denominada ¿Está en crisis el municipio?, el profesor Ramón Sergio Luna Cortés, Presidente de la Asociación de Autoridades Locales de México (ALMAAC), expresó las experiencias que le ha tocado vivir como alcalde, cargo que ha desempeñado en dos ocasiones, en el municipio de Tultepec, Estado de México.

Se advierte que el título de este artículo es autoría del editor de la revista. Se transcribe el texto de su ponencia íntegramente (con el permiso de su autor), derivado de la versión estenográfica proporcionada por la Dirección de Comunicación Social del Senado de la República, por considerar que su contenido es de alto valor pragmático, y sintetizarlo o extractarlo, podría desvirtuarlo.

Entiéndase como un cúmulo de experiencias de alguien que se descarta como académico pero que se autocalifica como conocedor de la administración municipal, experiencia que podría enriquecer la gestión en cualquier municipio de nuestro país. Su intervención deja concluir que las controversias constitucionales son una herramienta eficaz para hacer valer la autonomía de los gobiernos municipales ante los actos arbitrarios de los otros órdenes de gobierno; e insta a fortalecer a las localidades para fortalecer al Federalismo.

18 | Localidades fuertes para robustecer al Federalismo mexicano

Ramón Sergio Luna Cortés

EL PACTO Muy buenas tardes, agradezco la invitación a participar en esta mesa.

En torno al tema de si está en crisis el municipio, yo quisiera aclararle a todos ustedes que mi perspectiva no se da desde el conocimiento científico del municipio, mi vida ha sido más práctica: soy actualmente alcalde de Tultepec, que se encuentra en el norte del Estado de México, cerca de los municipios conurbados de Tultitlán, Ecatepec y Coacalco; y cuenta con una población aproximada de 150 mil habitantes. Es la segunda ocasión que soy alcalde: dejamos transcurrir un ciclo y fuimos nuevamente propuestos por nuestro partido, y electos de manera inmediata en el periodo consecutivo.

La experiencia que hemos tenido al frente de la presidencia municipal y ahora en el nuevo periodo, nos servirá para abordar la materia que tratamos, sobre si está en crisis el municipio o no. Yo quisiera empezar este tema generalizando el planteamiento: ¿Está en crisis el municipio? ¿O están en crisis los Estados? ¿Está en crisis la Presidencia de la República? ¿Está en crisis la Federación? Y bueno, la pregunta es ¿Por qué se generaliza? Porque el municipio no es ajeno a la totalidad, a la integridad, al país entero.

Ya se ha mencionado aquí de manera reiterada que México está integrado por los 2 mil 400 y fracción de municipios, que conforman la federación.

Si está en crisis el municipio, está en crisis todo el país. No podemos aislar al municipio y seguirlo tratando como aquel que no existe dentro de la federación. Este es el principio con el que yo quisiera iniciar esta reflexión, recordando lo que de manera magistral los ponentes aquí han estado exponiendo, retomando algunas de sus ideas y algunas de sus aseveraciones para poder llegar a la conclusión que pudiésemos tener al final.

El municipio es la célula básica, administrativa y política del país. Tiene sus facultades totalmente determinadas y su personalidad jurídica; ya se mencionaba aquí la capacidad que tiene el municipio de hacer valer su personalidad jurídica, a través de las controversias constitucionales. Yo quisiera rescatar la experiencia propia en el Estado de México. El municipio de Tultepec siempre ha sido de oposición, tenemos gobernando 15 años por parte del Partido de la Revolución Democrática ante un gobierno del PRI, un gobierno contrario al nuestro. Obviamente la cercanía con el Gobierno del Estado no es la ideal y esto nos ha hecho que tengamos que exigirle y demandarle a éste lo que la ley y la Constitución nos faculta.

Hemos hecho tres controversias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para reclamar, repito, lo que por ley nos corresponde. Y es ahí donde hacemos valer nuestra personalidad jurídica como municipio. La primera de ellas, fue que exigimos el control del tránsito municipal, nos lo negó el Gobierno del Estado, cumplimos la formalidad D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional de hacerlo por escrito, no dieron respuesta, recurrimos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y nos atiende de manera favorable esta petición. Eso fue en el primer periodo de gobierno de un servidor.

La segunda exigencia vía controversia constitucional fue sobre las licencias de uso de suelo. Todos los gobiernos municipales del partido tricolor la ejercían, a excepción del municipio de Tultepec, por alguna cuestión burocrática, y la oposición lo desaprobó. Recurrimos entonces a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y nos hizo justicia, y el Gobierno del Estado se vio obligado a entregarnos esta facultad.

La única controversia, que ha sido la única a nivel nacional y que ha ganado un municipio al INEGI, fue precisamente la que establecimos, porque en el último censo del 2010, Tultepec es cercenado, le es arrebatado un total de 40 mil habitantes, de tajo. Esto a causa de que en el Estado de México, el gobernador o los anteriores gobiernos del PRI crearon una dependencia que se llama IGECEM (Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral), que es lo relativo al INEGI en el Estado de México. El IGECEM no tiene una estructura jurídica como tal, es una recomendación del Gobierno del Estado sobre datos estadísticos en el Estado de México. Dicho departamento le recomienda al INEGI que ciertas poblaciones no sean incluidas en el censo del 2010, y el INEGI le hace caso. Termina el censo: en el censo anterior somos 100 mil habitantes y en el nuevo somos 91 mil habitantes ¿Qué pasó aquí? En lugar de crecer, disminuimos. Demostramos que fuimos cercenados, que nos quitaron 40 mil habitantes del municipio de Tultepec. Recurrimos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se concluye que el IGECEM no es una dependencia normativa para poder determinar los límites territoriales y mucho menos el origen de los vecinos en cada municipio, y mandata al INEGI desconocer los documentos del IGECEM para que se devuelvan al municipio de Tultepec 40 mil habitantes. De 91 mil pasamos a 131 mil habitantes; ahorita con el crecimiento natural llegamos a 150 mil.

Esto es algo extraordinario, pero nos causó un daño patrimonial tremendo. ¿Qué pasó en este periodo del 2011 al 2013 cuando somos notificados del resultado de la controversia? Que el presupuesto se nos bajó en todos los ramos y en todos los rubros en una proporción aproximada del 30%.

Ramo 28, Ramo 23, FEFOM (Fondo Estatal de Fortalecimiento Municipal), todos los recursos que recibimos a través del Estado y de la Federación fueron disminuidos en esa proporción. Su servidor llegó a un arreglo con el Secretario de Finanzas para no establecer otra controversia; fuimos recompensados, no tan generosamente como fue la afectación, pero bueno, llegamos a un acuerdo. Esto, repito, es parte del avance que yo quisiera ir presentando en lo que respecta a los municipios, para abordar el cuestionamiento sobre si estamos en crisis o no.

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EL PACTO

Quisiera yo retomar algunas reflexiones sobre el Federalismo, expuestas por algunos de los ponentes. La primera que me pareció interesante es que el Federalismo no es una fórmula cuadrada, es un sistema de organización política que tiene muchas formas de presentarse, es muy laxo, cualquier país le pone las características que quiere. Aquí en México, de acuerdo a la ponencias que hemos escuchado, ha sido un Federalismo descentralizado, después un Federalismo poquito centralizado, lo podemos estar matizando... Esto quiere decir que en esta nación como en cualquiera, podemos hacer el Federalismo como un traje a nuestra medida y esa otra expresión que me pareció muy acertada: un Federalismo de acuerdo a nuestra realidad y obviamente nuestra realidad debe tener la consecuencia y tiene que buscar el objetivo del país que queremos. ¿Qué Federalismo queremos? ¿Qué país queremos? Esto me va a ir llevando poco a poco al análisis final que quisiera yo plantear.

Ya se mencionó aquí, y comparto la incomprensión ante el tema de la duración de los mandatos: el Presidente de la República dura seis años, al igual que el Gobernador, mientras que el Presidente Municipal dura tres.

Y, este último, de esos, gobierna uno y medio: llega el Presidente Municipal el primer día de su gobierno y hay que hacer los cambios necesarios -porque tenemos esa costumbre-. Cinco o seis meses antes de terminar el ejercicio de gobierno, hay que empezar a hacer las maletas porque ya viene el otro… Entonces estamos perdiendo mucho tiempo en el cambio y en la transformación, y eso ha hecho que no tengamos proyectos a largo plazo y que los municipios estén gastando muchos recursos en los cam-

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Encuentro por la federación y la unidad nacional bios constantes, que estén gastando muchos recursos en las modificaciones que hay que estar haciendo de manera trianual.

Por eso no me parece acertada la reelección, y eso lo digo con toda franqueza, no estoy en contra de ésta, yo soy reelecto por segunda ocasión, pero no considero que sea la solución al problema, porque no deja de ser un proyecto de gobierno a tres años. Hay la posibilidad de ser reelecto por otros tres, pero no deja de ser una moneda en el aire y luego entonces, no hay la certeza de un proyecto real de seis años de gobierno, que generarían una estabilidad y un desarrollo sustentable para el municipio.

Esta parte yo creo que está a debate y la propondremos en su momento a través de una ponencia, alguna recomendación a la Cámara, pero si se quiere realmente que los municipios crezcan y se desarrollen, es importante pensar en su periodo de gobierno.

Ya se mencionaba que tres Estados de la República (Puebla, Hidalgo y Michoacán), ampliaron su periodo de gobierno a cuatro años, todavía insuficiente… algunos van a gobernar cerca de cuatro años y medio, cinco años, por el ajuste de las elecciones, pero aun así no deja de ser insuficiente, no deja de ser coyuntural ese lapso. Si queremos realmente un proyecto de largo plazo, según la experiencia que yo tengo en el gobierno municipal, tenemos que modificar el periodo de gobierno.

No me explico por qué los presidentes municipales tenemos tres años y por qué el Presidente de la República y los gobernadores tienen seis.

Aquí yo creo que tomamos y retomamos el esquema de que los gobiernos municipales siguen siendo los infantes, siguen siendo los menores de edad, siguen siendo aquellos incapaces de gobernar, cuando creo que esta realidad ya fue rebasada. Yo estoy de acuerdo en lo que se ha comentado acá, se ha ejercido un centralismo, un federalismo centralista y quisiera hacer solamente un breve comentario, digo no voy a repetir todo lo que ya se expresó de manera acertada y con mucha elocuencia aquí, yo quisiera retomar esto, repito, para ir argumentando lo que voy a presentar al final.

Pasada la Revolución Mexicana, pasada la guerra, la inestabilidad, el conflicto bélico, las muertes, pues obviamente se reclamaba estabilidad, tranquilidad y eso hace que todos estemos de acuerdo, que todos estén de acuerdo en que el centralismo se fortalezca y que los presidentes de la república empiecen a manejar desde su mandato hasta a los gobiernos de los estados, a los sindicatos, a los campesinos, a las asociaciones, a los propios partidos políticos y, desde luego, a los municipios. Es desde ahí donde empieza a acentuarse esa tutela de los municipios solamente a la federación. Yo creo que ese centralismo quizá fue bueno en su momento para generar estabilidad política, social y económica que requería el país,

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EL PACTO pero pienso que se excedió un poquito.

Entonces, obviamente este centralismo político lleva y trae consigo un centralismo económico, y es donde los municipios no tenían recursos. Yo recuerdo que las personas de mi municipio decían “Yo no cobraba dinero allá en mi pueblo cuando era presidente municipal, es más, me vinieron a decir que si quería ser presidente municipal, yo les dije que no, pero me dijeron que eran órdenes del gobernador y que tenía que ejercer ese cargo”. Para hacer alguna obra en los municipios se tenía que contar con ese famoso Comité de Mejoras Municipales y todos los ciudadanos tenían que estar cooperando. No había un presupuesto, no había un ejercicio del presupuesto para poder hacer alguna acción de gobierno, y no estoy hablando de hace mucho tiempo, en el 70, en el 75, todavía estábamos viviendo ese esquema de gobierno municipalista en teoría, pero sin ejercicio de presupuesto. Y nos queda claro que cuando no hay dinero, pues por más ganas y por más facultades que nos den… si no hay dinero, pues desgraciadamente tenemos que reconocer que el dinero es lo que mueve obviamente cualquier mecanismo, cualquier máquina y si no lo hay va a estar complicado.

La realidad que estamos enfrentando ahorita ha tenido algunos avances: ya recibimos más presupuesto, el pueblo del 70 contaba con 12 mil habitantes, no tenía fondos o tenía menos; hoy somos 150 mil habitantes, hay más presupuesto pero más necesidades, el pueblo creció, el municipio creció, hay que pavimentar calles, hay que hacer drenajes, el recurso sigue siendo insuficiente aunque se esté entregando obviamente en mayor cantidad que en un principio.

Y eso sucede en todos los municipios, es una realidad general que obviamente nos va a tener que cimbrar un poco en cierto momento, porque tenemos que cambiar ese esquema. La distribución del presupuesto sigue siendo centralista, esto ya lo han comentado. La recaudación de los impuestos en un porcentaje del 94-95% es por la Secretaría de Hacienda, por la federación, y en una menor cantidad es por los municipios.

Yo les doy un dato: mi municipio tiene aproximadamente un presupuesto de 320 millones de pesos; de éstos, nosotros presupuestamos cerca de 95 millones de pesos de recursos propios, nuestra propia recaudación, y somos de los municipios con recaudación más elevada en el Estado de México, el 4.6% en ciertos niveles. Hay municipios que recaudan el 1 o el 2, nosotros estamos en el 4 o 4.5. Va a ser imposible porque ningún municipio recauda el 100% de su presupuesto, de su recaudación predial. Si nosotros incrementáramos lo que sería razonable -y razonable sería el 6065% que son los municipios o las localidades más elevadas-, estaríamos incrementando en 20-25 millones de pesos nuestro presupuesto. Esto no D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional nos va a permitir salir adelante. Quiere decir que la teoría de que los municipios no recaudamos y por ende no crecemos, no es real. Esa parte de la recaudación viene a ayudar, pero también es indispensable la distribución equitativa del presupuesto desde la federación. Y es aquí donde tenemos que estar muy claros en la distribución del presupuesto a nivel federal.

Haciendo cuentas, me puse a revisar el presupuesto federal, los billones de pesos que fueron programados para este año, de ahí consideré los 195 mil millones de pesos, aproximadamente, que programó el Gobierno del Estado de México y de éstos, la parte que el Estado de México destina a los municipios, y los datos son los siguientes: del presupuesto federal lo que se transfiere a los estados es aproximadamente del 18 al 20%, de ese 20% a los municipios baja solamente el 3 o el 4%, quiere decir que por cada peso estamos recibiendo 4 centavos y el resto está en la federación.

Si hablamos todavía de atropellos a los municipios, yo quiero platicarles la impotencia que a veces siento como alcalde cuando llega el de la Comisión Federal de Electricidad y nos corta la luz de los pozos y nos corta la luz de la Presidencia porque el adeudo es tremendo, es inmenso, tenemos ahorita un adeudo, impagable, de 60 o 70 millones de pesos con la Comisión Federal de Electricidad. Y decimos: “oye, espérate, tú tienes postes, ahora que ya es empresa particular, tienes tendido de cables, eso tendría que generar un impuesto. Yo le cobro al de Cablecom, yo le cobro a los de las telefonías, tú no me pagas y todavía me vienes a amenazar que me vas a cortar”… Entonces está ahí la inequidad de la distribución, no solamente del presupuesto sino de las facultades.

El Gobierno federal se protegió a sí mismo y protegió a los suyos: Ferrocarriles, no vas a pagar a los municipios; Comisión Federal de Electricidad, no vas a pagar a los municipios; escuelas de la Secretaría de Educación Pública, todas las escuelas, no van a pagar predio a los municipios ni agua.

Y entonces dice uno “Bueno, qué está pasando acá”. Cuando se trata de allá hacia acá, está el moche porque eres irresponsable, que no recaudas y cuando se trata de aquí para allá, están todas esas concesiones.

Es ahí donde nosotros decimos: este Federalismo no solamente no consideró a los municipios, sino que los puso en una desventaja real que hace que uno diga “espérate, la crisis no es de los municipios, la crisis es del país”. ¿Por qué razón? Yo paso por un municipio para irme a mi casa, en ese municipio hay inseguridad, en ese municipio hay baches, en ese municipio no hay lámparas porque el presidente municipal no tiene presupuesto ¿Y por qué no tiene presupuesto? Porque todo se está quedando en el centro y en la federación. Es ahí donde estamos hablando de esa inequidad que no tiene que existir y que nos daña a todos los mexicanos.

Si dijéramos que nada más existe un municipio por allá y es el afectado por la crisis, perfecto, pero no, todos los municipios estamos inmersos en

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EL PACTO esa crisis y estamos metiendo en una crisis fuerte al país.

El asunto de la inseguridad está rebasando a todos los municipios, ya los rebasó y es general, hasta los más grandes, hasta los que tienen mil, dos mil, tres mil millones de pesos de presupuesto, están siendo rebasados por la inseguridad. Imagínense los municipios más pequeños, con una incapacidad financiera que obviamente no permite atender las necesidades de seguridad y todo lo demás.

Quisiera seguir por ahí: estoy de acuerdo con quien comenta que si ya sufríamos el problema del centralismo o este Federalismo centralista, con la llegada del PRI y el señor Peña Nieto, este vicio o esta tendencia centralista se agudiza; y les voy a dar varios datos, no solamente a nivel federal sino también a nivel del Estado de México y creo que esto ha sido público en todo el país. El señor Gobernador, el Dr. Eruviel Ávila, nos manda un documento diciendo que está prohibido ya para los municipios permitir la apertura de lugares donde se expenda bebida al copeo, que ahora será algo que va a sancionar directamente la Secretaría de Salud. Generó una manifestación tremenda de todos los locatarios y de toda la gente del Estado de México. Con lo sucedido en Ecatepec de inmediato hay una reacción centralista y nos mandan un oficio diciendo que quedan prohibidos en todos los municipios las actividades y las manifestaciones públicas organizadas de cierta cantidad de habitantes o cierta cantidad de ciudadanos, el que lo haga será sancionado penalmente, incurrirá en esto, eso y en aquello. “Oye, espérate, yo lo podría haber impugnado a través de una controversia constitucional, pero obviamente a un presidente como yo no me va a convenir pelearme con el Gobierno del Estado, porque si de por sí estoy mal, me va a ir un poquito más mal”.

Entonces estoy, repito, no con toda la ciencia o conocimiento histórico que tienen los ponentes anteriores, sino con la realidad que yo estoy viviendo y que me parece que es parte de la que están viviendo muchos alcaldes en el municipio. Soy de los alcaldes que se opuso al Mando Único en el Estado de México, nos mandan la indicación, la CONAGO se reúne, los señores gobernadores acuerdan en la CONAGO que en todos sus Estados habrán de imponerlo, ni siquiera se pusieron de acuerdo en el modelo de éste, regresan de la reunión a cada uno de sus Estados y cada quien lo aplica a su estilo, a su forma y a su conocimiento. Tenemos el Mando Único de Morelos, con la policía de la proximidad que fue negociado con los alcaldes, tenemos varios modelos de Mando Único en todo el país.

En el Estado de México nos dicen “Este es el modelo de Mando Único” y yo estoy de acuerdo en que nos coordinemos para combatir la inseguridad, para bajar los índices de inseguridad, pero espérate, aquí estas atroD I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional pellando ciertos principios del municipio, del 115 Constitucional y bueno, con un ánimo de sacarlo políticamente, pues se tuvo que firmar, me fue mal políticamente, tuve que hacer una corrección pública para poder adherirme al Mando Único, pero yo sigo con mi posición de que éste tiene que ser analizado, revisado, porque no está dando los resultados que quisiera en el Estado de México y creo que en el país.

Lo anterior está provocando que nos sigan considerando elementos que no opinamos, que no tenemos alguna situación. Quiero comentarles a ustedes también que dentro de los atropellos que consideramos los alcaldes se encuentra la distribución los recursos federales. El Ramo 33 se divide en el FORTAMUN (Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios), FORTAMUN DF y el FAIS (Fondo de Apoyo para la Infraestructura Social), anteriormente FISIM (Fondo de Infraestructura Social Municipal). Antes los alcaldes decidíamos con un criterio general destinar ese recurso para las zonas más marginadas, más pobres y más necesitadas, así lo decía casi textualmente el artículo. Hoy no, hoy a través del censo del 2010 se crean las zonas de prioridad, las ZAP´s (Zonas de Atención Prioritaria), y nos dicen: “Tienes que canalizar este recurso ahí, y tienes que hacerlo de esta manera y de esta manera”. Les doy un ejemplo: hay un Alcalde que dice “Oye espérate, esto lo estás aplicando al 2014, el censo es 2010, esa zona de pobreza ya desapareció, ya no existe”, y así hubo muchos casos.

Entonces nos quitan la facultad de atender las necesidades del municipio.

Yo les doy el dato de Tultepec: las zonas de pobreza o las zonas de atención prioritaria, ya está al 100% cumplida, con drenaje, agua potable y nos faltan dos o tres calles, y tengo asentamientos irregulares ya reconocidos, donde no puedo aplicar ese recurso porque es desvío de recursos federales y luego entonces tendré que pagar con la sanción respectiva. Por tanto, esto le disminuye capacidad de ejercicio y de crecimiento al municipio.

El otro recurso que también fue direccionado de manera distinta de como se venía aplicando es el HÁBITAT. Éste nos llegaba, lo ejercíamos en las comunidades más necesitadas, pero hoy de SEDESOL pasa a SEDATU y ahí sucede lo más increíble: yo no decido ni en qué obras tengo que aplicar ese recurso, yo mando un panorama de obras y ellos determinan en qué lugar y bajo qué condiciones voy a ejercer el presupuesto, y si no, no me lo liberan. Esta situación la he estado reportando, el delegado de la SEDATU a veces nos genera más conflicto en la aplicación de este recurso que facilidad de aplicarlo.

Con esto me adelanto un poquito: no quisiéramos nosotros decir que los alcaldes queremos manga ancha y libertad para ejercer el presupuesto, desde luego que no, hay normatividades generales, estamos de acuerdo

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EL PACTO aquí en la transparencia, estamos de acuerdo en la rendición de cuentas, estamos de acuerdo en normatividades generales, pero no estamos de acuerdo en el extremo donde ya lo poco que teníamos para direccionar en beneficio del municipio, hoy nos sea totalmente etiquetado y no tengamos la posibilidad de moverlo en lo más mínimo.

La otra cuestión que nosotros o que su servidor cuestiona bastante es el modelo que está ahora adoptando la Cámara de Diputados Federal, es un símil de la Cámara de Diputados del Estado de México. El Estado de México es de los pocos estados en la República donde nuestros 75 diputados locales gozan de un presupuesto anual, año con año negocian el incremento de éste con el Secretario de Finanzas, para que ellos puedan hacer llegar de manera directa, sin vigilancia y sin control, a los ciudadanos, se llama PAC (Programa de Apoyo a la Comunidad).

En términos de transparencia se habla de que son aproximadamente cinco o seis millones de pesos, pero en la realidad ejercen 14 o 15 millones de pesos de manera discrecional todos los diputados… Y qué está pasando en el Estado de México: Que tenemos más diputados y -disculpando la expresión, espero no ser ofensivo, pero es el término que se usa en el Estado de México- los diputados tlapaleros, los diputados despenseros y ya no son los diputados que legislan, están más ocupados en la comunidad queriendo hacer votos para regresar a un puesto político repartiendo esto. ¿Qué está pasando en nuestra Cámara de Diputados Federal? A partir de la pasada legislatura se le asignó un presupuesto a cada Diputado federal, que podrá destinar… ¿de acuerdo a qué criterio? ¿a qué asignación? Pues a su criterio personal: lo puedo meter en este municipio, en esta obra, etc.; tengo para deporte, para cultura, tengo programa de pavimentaciones, y ya se ponen de acuerdo. Y hoy tenemos a los diputados haciendo eso y despreocupándose de la legislación. Ese es el modelo que se está aplicando al país, que viene del Estado de México y que mucho perjuicio nos ha hecho, porque obviamente en esa entidad no se ha legislado ni se ha cuidado el ejercicio del presupuesto como se debiera.

Esta es una de las circunstancias por las que digo que se está centralizando el presupuesto. Tanto éste que se les da a los diputados, como los demás, creo que tendrían que repartirse de manera proporcional con los criterios que se generen al 100% en los municipios del país, y no con criterios discrecionales y totalmente dirigidos a una situación.

Retomo nuevamente la pregunta inicial: ¿Está en crisis el municipio? Claro que sí, desde luego, ni cómo dudarlo, sin contar el peso de la deuda que cargan la mayoría de los municipios de todo México, la falta de presuD I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional

puesto… datos se podrán dar para comprobar esto. Pero obviamente al estar en crisis el municipio, no lo están solamente estas entidades, está en crisis el país. Si un municipio está crisis y tiene un bache, y ustedes pasan por ahí, se van a afectar por el bache, todos estamos afectados por esta crisis, es donde, repito, considero que la pregunta que debe de hacerse es si está en crisis el Federalismo del país.

Pero yo creo que la crisis y la perspectiva que todo el mundo tiene de ésta es buena, es un cruce de oportunidades, es un cruce de caminos, es una posibilidad de tomar alternativas distintas: “me voy hacia este rumbo, me voy hacia este otro…”. Ese es el cruce, la oportunidad de tomar un camino que nos pueda llevar al lugar que realmente queremos. Es ahí donde yo quisiera retomar un poco lo que hemos estado trabajando al interior de la ALMAAC, el concepto básico de la Asociación de Alcaldes de ALMAAC y que se ha estado trabajando también con la CONAM, es decir: no puede haber un país fuerte si no hay una localidad fuerte. Si ustedes me dicen en qué lugar del mundo existe un país con un gobierno central fuerte con localidades débiles y el país es fuerte, retiro lo dicho.

Creo que el trabajo que se tiene que hacer en este asunto es definitivamente fortalecer las localidades. Este planteamiento que se hace aquí en el Senado tendría que conducirnos a que veamos como una necesidad urgente y prioritaria el fortalecer las localidades para que se vayan resolviendo las necesidades básicas, las necesidades de inseguridad, para que se vayan resolviendo los problemas más inmediatos de la ciudadanía y a su vez se vaya tejiendo el bienestar de toda la gente hacia arriba, no de arriba hacia abajo, sino de abajo hacia arriba.

Lo anterior nos va a permitir tener un país fuerte, un país que nos dé la garantía de tranquilidad, seguridad, crecimiento y desarrollo; de otra ma-

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EL PACTO nera, pues obviamente el modelo que tenemos. Lo decía el día de ayer Don Porfirio Muñoz Ledo: “Los alcaldes somos los limosneros del presupuesto”. Andamos correteando a los diputados: “Oiga, pues apóyeme”, “Pues sí, si apoyo, si esto, si aquello”, y ahí andamos negociando. Hoy un alcalde ya no es administrador, tiene que ser negociador y tiene que ser gestor en gran medida, cuando realmente un alcalde debe ser administrador del municipio y no andar persiguiendo el presupuesto en la Cámara de Diputados Federal o en las diferentes dependencias.

Ahí está nuestra propuesta: que desaparezca la concesión que se tiene para los organismos descentralizados, puesto que considero que es más válido en estos momentos. Tal vez antes se tenía una explicación para que fuera así, por ejemplo, Ferrocarriles Nacionales era del país y ahora es una empresa privada; la Comisión Federal de Electricidad antes era dependencia del gobierno, ahora ya pasa a tener la posibilidad, la infraestructura de la iniciativa privada, y todas las dependencias gubernamentales y los espacios, pues que dejen de tener esa concesión para que puedan pagar predio y puedan fortalecer la hacienda municipal.

Si consideramos que no estamos en contra de la coordinación de la seguridad, creo que tenemos capacidad para dialogar y proponer el mando único que nos permita tener la seguridad que queremos. Los recursos federales, ahí desde luego que quisiéramos participar en los mecanismos de asignación y sobre todo de ejercicio de control de éstos para que nos puedan ayudar a tener más certeza en el municipio. Insistir en lo que hemos dicho: los gobernantes o los presidentes municipales no quisiéramos toda la parte de este lado, estamos asumiendo el compromiso en la transparencia y en la rendición de cuentas, del cumplimiento de las normatividades que ejerza cualquier presupuesto, obviamente siempre que tengan estas condiciones.

Pugnamos por un Federalismo que considera al municipio como eje del desarrollo nacional, no puede haber otra cosa; el desarrollo y el crecimiento del país no pueden ser ajenos al municipio. Es el Federalismo que va a enriquecer y hacer que México esté en mejores condiciones.

Hay muchos municipios con más población que algunos estados de la República y por ende con más responsabilidad, pero pues siguen siendo tratados de la misma manera. Hoy los municipios reclamamos un nuevo Pacto Federal en el que seamos incluidos, seamos considerados y que obviamente se nos tome como parte de ese Pacto Federal en los beneficios y sobre todo en la descentralización de carácter hacendario, que podamos ser parte del desarrollo del municipio.

Muchas gracias, estoy a sus órdenes.

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ENCUENTRO POR LA FEDERACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL

Sergio Arredondo Olvera

NECESARIO IMPULSAR UN FEDERALISMO MUNICIPALISTA

NOTA DEL EDITOR El siguiente texto corresponde a la intervención del Secretario General de la Federación Nacional de Municipios de México (FENAMM), Sergio Arredondo Olvera, efectuada el día 2 de octubre pasado, en la mesa de discusión ¿Está en crisis el municipio?, como parte del Seminario “Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional”, convocado por el Senado de la República. Y su título debe ser atribuido al editor de esta revista, pues el autor, como los demás participantes, pronunció su ponencia sin denominación alguna, limitándose al tema, en general de: ¿Está en crisis el municipio?

Se hace la transcripción textual con el permiso de su autor, derivada de la versión estenográfica proporcionada por la Dirección de Comunicación Social del Senado de la República. Y se incluye en esta publicación debido a que su contenido podría resultar muy útil para quienes están al frente de algún ayuntamiento del país, pues aclara que aunque formalmente se habla de un Federalismo de tres partes, muchos actores políticos piensan que sólo es de dos.

Su disertación está basada en las siguientes reflexiones: a) Tenemos un modelo federalista que limita el desarrollo de los gobiernos municipales; b) El municipio es un modelo de gobierno agotado porque tiene profundas debilidades políticas, hacendarias e institucionales; c) Se necesita un Federalismo más vigoroso basado en una revolución del modelo urbano, clarificando competencias, ordenando las colaboración de los órdenes de gobierno, buscando mayor equidad entre éstos y poniendo a los ciudadanos en el centro; d) Y fortalecer a los Cabildos, para darles una dinámica diferente, y que realmente representen a los ciudadanos, de manera que sus integrantes sean electos en forma territorial y directa, así como ampliar la participación de la ciudadanía en la vida democrática de los municipios y darle responsabilidades. A continuación el texto íntegro.

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Sergio Arredondo Olvera

EL PACTO Muy buenas tardes a todos los participantes en este importante seminario. Muchas gracias por la invitación, apreciamos enormemente la posibilidad de contar con este espacio para participar en este diálogo y presentar algunas reflexiones desde la perspectiva de los gobiernos municipales mexicanos, en particular la que represento, que es la Federación Nacional de Municipios de México, con la visión que tenemos sobre el tema que nos congrega y que está reuniéndonos a quienes participamos en este Seminario desde los dos días anteriores.

El concepto, la materia que nos reúne en esta mesa en particular es la pregunta -que nos hacemos seguramente muchos de nosotros- respecto de si el municipio está en crisis. A mí me parece muy pertinente ponerle signos de interrogación a ese tema, porque desde luego yo creo que los municipios no están en crisis, lo que está en crisis es probablemente el modelo de Federalismo que nos hemos construido los mexicanos por muchas décadas. Diría, en términos históricos, que por siglos hemos construido este modelo de Federalismo después de muchas luchas políticas, de muchas luchas legislativas y hemos logrado, hemos llegado a este modelo que el alcalde de Tultepec presentaba en una extraordinaria perspectiva desde su trinchera, que es la trinchera de la vida real de un gobierno municipal, él con su experiencia de dos veces responsable como alcalde de su municipio, pues nos refleja la forma en la que se vive cotidianamente el Federalismo que nos hemos dado los mexicanos.

Desde luego en muchas de las reflexiones, coincidimos; en otras no. Voy a dar mis puntos de vista sobre algunos de esos temas, son las mismas materias sobre las que vamos a conversar, pero yo diría, subrayaría de entonces el nombre o el marco que nos reúne en este panel. Pregunto, me pregunto a mí mismo si los municipios mexicanos estamos en crisis y yo me respondo rápidamente: lo que está en crisis en México es el modelo de régimen municipal. Me parece que los mexicanos no hemos tenido la inteligencia y la capacidad política para concertarnos y hacer las reformas que considero –como creo que hacen casi todos los mexicanos y casi todos los actores del Estado mexicano- son urgentes y se refieren a la renovación del modelo municipal en México.

Estamos convencidos de ello la gran mayoría, tal vez muchos de nosotros con enfoques diferentes, perspectivas diferentes, puntos de interés prioritarios diferentes, pero todos coincidimos que el modelo está agotado, en un mundo global en el que hoy fácilmente podemos ver cuál es la calidad de vida que se da en nuestras ciudades, en nuestros municipios, y cuál es la calidad de vida que se da en otros países del mundo que tienen modelos diferentes al nuestro. Este modelo de régimen municipal que vivimos en México -ahora que estamos celebrando los cien años de su implantación este 2014-, es un modelo que claramente está agotado, ha mostrado D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional en diferentes momentos ese agotamiento y lo que no ha logrado es que quienes actuamos en ese ámbito, quienes nos preocupamos por el agotamiento de ese modelo actuemos y resolvamos los nuevos términos del modelo municipal que debe tener nuestro país.

Tenemos hoy un Federalismo que todos nosotros conocemos, que está establecido en nuestra Constitución, la cual expresa que es un Federalismo de tres partes -primera coincidencia con el alcalde de Tultepec-. En México hoy muchos de los actores públicos legislativos y políticos piensan que dicho modelo es sólo de dos partes; no voy muy lejos: hace dos días, cuando se inaugura este seminario, los representantes de los alcaldes del país no fuimos convocados a un foro de Federalismo en la Cámara más importante representativa del Federalismo mexicano… seguramente algunos piensan que el municipio no es parte del Federalismo mexicano. Y ahí empieza el problema, que después se deriva en nuestra arquitectura legislativa, se deriva en nuestro modelo y nuestra cultura política y se deriva desde luego en la actuación diaria -como lo decía Luna Cortés- en algunas entidades federales de gobierno, en algunas instituciones nacionales, en algunos gobiernos estatales y en muchos otros ámbitos de la vida política de nuestro país.

Yo reitero, el Federalismo mexicano, para quienes hemos leído la Constitución que hasta hoy está vigente, sí incluye a los municipios, debe incluirlos, y esto ha quedado bien claro cuando en el año 83, el Presidente De la Madrid lanza una reforma, primera reforma después de más de cincuenta o sesenta años del modelo que nos establecimos al principio del siglo XX, y le clarifica las competencias de actuación a los gobiernos municipales, algunas de sus competencias. Después, en esta misma Cámara en el Senado de la República se impulsa otra reforma, la del año 99, donde al gobierno municipal -entonces Administraciones Municipales-, se le clarifican responsabilidades políticas, institucionales y de gobierno, y se acepta en la Constitución; algo que parecía claro pero no lo era, de que los gobiernos municipales tenemos la dignidad de tercer orden de gobierno, no orden de gobierno de tercera como muchos quisieran pensar y como muchos actúan, sino como el tercer orden de gobierno.

Y entonces tenemos en nuestra Constitución y en nuestro régimen político un Federalismo de tres partes, pero que se ha quedado ahí en la punta de la pirámide legislativa y normativa de nuestro país, y muchos piensan –reitero- que el Federalismo es de dos partes, cuando constitucionalmente es de tres. Recuerdo como anécdota, que un ex Secretario de Hacienda, el señor Carstens, cuando recibe a dirigentes de los alcaldes en su oficina, nos dice que no puede resolvernos ninguno de los temas de la agenda que le estábamos planteando porque esos temas teníamos que verlos con nuestros respectivos gobernadores, porque, dijo, eso es lo que me manda

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Sergio Arredondo Olvera

EL PACTO la Constitución. Seguramente ese señor no había leído la Carta Magna, tristemente, bueno muchos de los actores de la vida pública del país tal vez no la han leído…

Quienes la hemos leído, tenemos claro que el municipio tiene una dignidad que es preciso respetar y que debe ser hoy clarificada, porque se ha quedado esa dignidad de los gobiernos municipales en la parte superior de la pirámide y todo el resto de la arquitectura de leyes, reglamentos, disposiciones, normas, decretos, etc., en esa enorme, gigantesca estructura legislativa el municipio sigue no existiendo o sigue teniendo una dignidad mucho menor. Justamente, hace pocas semanas, en un foro al que asistimos aquí en el Senado, convocado por los Parlamentarios del HÁBITAT, el señor Joan Clos, Director General de ONU-Hábitat y Subsecretario de Naciones Unidas, ex Alcalde de Barcelona, municipalista reconocido a nivel mundial, decía: “En México ustedes tienen un gran problema, no pueden resolver o modificar una ley u otra o una tercera si no hacen una reforma integral de todo el marco legislativo, para que entonces, con un enfoque múltiple, la vida institucional de los municipios pueda modernizarse, ordenarse y pueda corresponder con las demandas que los ciudadanos les hacen a los gobiernos municipales y, en consecuencia, finalmente tener mayor calidad de vida en las ciudades”. Señaló que eso fue lo que hicieron en España, cuando el Pacto de La Moncloa: detonaron una reforma múltiple, con todos los enfoques (urbanos, medioambientales, de seguridad, etc.) y entonces lograron una reforma integral del marco normativo que regula la vida de los municipios.

En nuestro país eso no lo hemos hecho, ese es el gran pendiente que tenemos los mexicanos para reformar ese modelo municipal y entonces responder a la pregunta de este panel de si el municipio realmente está en crisis, porque pareciera ser -como lo apuntó por ahí un estudio del IMCO, con el que yo no estoy de acuerdo- que los municipios están en crisis y que éstos mismos, señalados con índice de fuego, son los responsables de su mal funcionamiento. Me decía un internacionalista experto en temas municipales: ustedes los mexicanos construyeron un régimen municipal perfecto si es que partimos del supuesto de que querían que fracasara…

Entonces, el conjunto de normas y de políticas nacionales que le establecemos a los municipios y que son una camisa de fuerza para los gobiernos municipales -como bien lo plasmó aquí el alcalde-, les impiden cumplir con la misión que tienen y la misión que quieren los ciudadanos que tengan, que es ofrecerles calidad de vida, porque les ponemos todos los impedimentos para que funcionen. De manera que si el municipio, dice el IMCO, está fracasado o no funciona es responsabilidad de los municipios: falso, es responsabilidad del modelo de régimen municipal que le han establecido actores externos, y esos actores del Estado nacional son los que tienen -y tenemos todos- la responsabilidad de hacer esa gran reforma municipal.

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Encuentro por la federación y la unidad nacional Con esas reformas del 83 y del 99 se le dio una ligera actualización al modelo mexicano, se le asignaron competencias en algunos ámbitos: seguridad pública, servicios públicos, panteones, barrer, limpiar, recoger la basura y algunas pocas otras muy acotadas. En el 99 se le da dignidad de orden de gobierno, pero ese régimen como está actualmente, desde mi punto de vista sigue siendo sumamente limitado, acota las capacidades de los municipios. En nuestras ciudades tenemos enormes potencialidades, enormes, los mexicanos no vivimos en entelequias políticas como son las entidades federativas o como son la federación, que tienen su oficina aquí en el Palacio Nacional, pero ahí no viven los ciudadanos, los ciudadanos viven en las localidades, en las comunidades locales, en los municipios y ahí la autoridad cercana y el orden de gobierno cercano que debería atenderlo es el gobierno municipal, bueno, derivado del régimen constitucional y competencial; las competencias, las responsabilidades que les hemos dado a esos municipios, los cuales están de origen impedidos para atender adecuadamente a los ciudadanos. ¿Entonces se dedican a qué? a administrar algunos programas, con todas las dificultades, según plantea el alcalde; con muchas dificultades, con muchas limitaciones y bien dice Luna Cortés, somos tratados como menores de edad, yo digo menores de edad del Federalismo.

Pareciera que los señores funcionarios de otros órdenes de gobierno tienen cuatro cerebros, ocho manos, diez ojos, son mucho más competentes que aquellos alcaldes que elige su comunidad, que los conoce, que los ve todo el día, saber si son honestos, si son responsables, si trabajan, o aquellos funcionarios que ni siquiera los eligen sino que son designados, que la gente no los conoce, pareciera que esos señores son mucho más hábiles, que la naturaleza los dotó de una inteligencia y de unas capacidades extraordinarias, y que desde el centro pueden decidir cosas que sucedan en un barrio, en una colonia de un municipio sumamente remoto, el cual seguramente ni siquiera conocen. Y los alcaldes, que sí conocen cuadra por cuadra, banqueta por banqueta, barrio por barrio a la gente, saben dónde se reTenemos un modelo quiere una escuela, una barfederalista que limita el da, arreglar un baño, pues desarrollo de los no tienen las competencias. gobiernos municipales Desde luego, tampoco tienen el instrumento, que son los recursos, entonces, digo yo, ese régimen constitucional acota las potencialidades enormes que pueden tener los actores municipales, no sólo el gobierno municipal, sino sobre todo la sociedad civil que vive en los municipios.

Así, mi primera reflexión es que tenemos un modelo federalista que limita

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EL PACTO el desarrollo de los gobiernos municipales. Segunda reflexión: ¿Cuál es la situación que viven hoy los municipios mexicanos? Deberíamos preocuparnos, creo que estamos preocupados todos los que participamos en este seminario. Tenemos un panorama desolador ciertamente, tenemos municipios con estratos muy diferenciados: Ecatepec con dos millones -cada quien da su estadística, lo que es claro es que son más de dos millones de habitantes-, el municipio más poblado de América Latina, y luego tenemos en el otro extremo municipios pequeños de comunidades de 100 o 200 habitantes, 400 de ellos en Oaxaca, donde el alcalde es honorífico como sabemos, electo por usos y costumbres por su comunidad, no tiene Palacio Municipal, no tiene sueldo, no tiene personal que colabore con él.

Un señor que fue Secretario de Seguridad Pública en el sexenio de Felipe Calderón, se extrañó de que no hubiera policía en 400 municipios; enorme ignorancia la suya, porque desde luego que no tienen policía, pero no tienen nada más: ni policía, ni secretaria, ni oficina, ni sueldo, ni nada, es un hombre que tiene una asignación honorífica, que muchas veces ni siquiera quiere, pero que la comunidad se lo pide y pues lo que hace es conciliar y ayudar a la convivencia comunitaria, pero no tiene desde luego ningún instrumento de gobierno, ni de servicio, ni de atender, ni de policía, ni nada más.

De modo que contamos con municipios muy débiles como esos 400 y otros más en diversas partes del país, no nada más en Oaxaca, y tenemos también gobiernos municipales pujantes: Guadalajara, Monterrey, Zapopan, Ciudad Juárez; municipios con una gran potencialidad, con una gran capacidad de progreso, de generar bienestar y desarrollo económico local en muchos temas como el turismo en Cancún o como el petróleo en Coatzacoalcos o como las fronteras en Tijuana. Mas tenemos enormes estratos y no poseemos una política pública nacional que nos permita que todos los municipios del país puedan tener clara su estrategia de gobierno en sus localidades.

Por otro lado, existe una debilidad hacendaria inaceptable: del fondo general de participaciones que se reparte a los tres órdenes de gobierno, sabemos todos que le toca el 4% a los municipios, el 16 a los estados y el 80 a la federación. ¿Qué pasa en el mundo? Me voy al otro extremo también, lo que ocurre en Suecia: 94% de los recursos fiscales van para las ciudades. El alcalde de Copenhague (capital de Dinamarca) es responsable de los hospitales, de las escuelas, de la infraestructura deportiva y lleguen ustedes a esa urbe, ¿prefieren Poza Rica o Copenhague? ¿Cuál modelo es el que funciona?

Bueno, no queremos pasar a Copenhague mañana, pero es claro que el modelo hacendario mexicano está agotado, es obvio que esa debilidad hacendaria de los municipios es inaceptable, hay que modificarla, ahora D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional voy a hacer unas propuestas de cómo se puede transformar esto. Las condiciones políticas son obsoletas, el modelo político mexicano se construyó para una circunstancia, esa circunstancia se acabó y el modelo sigue siendo el mismo; no voy a profundizar en eso, pero todos tenemos en mente qué ha pasado en nuestro país en los últimos cien años: de estar en una revolución con caciques, con jefes políticos, donde se requería estabilidad y se requerían otras circunstancias, pero ese país se acabó, hoy tenemos un país moderno, pero no ha modernizado sus instituciones y desde luego no ha modernizado la vida política local. Un modelo de gobierno también agotado, nuestros cabildos, nuestros gobiernos, la gente quiere ver al alcalde y quiere que el alcalde le resuelva todo, desde pagarle el recibo telefónico hasta construirle vialidades urbanas modernas para su ciudad.

En otros países tienen gobiernos profesionales, permanentes, en México con el modelo de tres años renovamos al 85% de los funcionarios, los cambiamos, incluso cuando llega un alcalde del mismo signo político; parece ser que tienen que correr a todos para empezar de nuevo. Es un modelo de gobierno y de administración agotada, hay un escepticismo de los ciudadanos que dicen “no me gobierna, no me funciona mi gobierno municipal, entonces soy escéptico” y le echan la culpa al alcalde o al regidor o a quién sea, al que tienen a la mano, y eso no nos ha llevado en México a querer modificar esa circunstancia. Ese escepticismo tendría que llevarnos a buscar un modelo municipal, un régimen municipal que sea viable. Esa segunda parte la concluyo expresando lo que es obvio: que tenemos profundas debilidades políticas, hacendarias e institucionales, digo yo en forma resumida.

Necesitamos modificar

de fondo el modelo urbano que tenemos en México

Tercera reflexión: visión sobre el desarrollo municipal. Creo que se requiere en nuestro país un Federalismo más vigoroso, se requiere una revolución urbana, necesitamos modificar de fondo el modelo urbano que tenemos en México: qué ciudades queremos, cómo las queremos, y tenemos que hacer una transformación profunda de eso clarificando competencias, ordenando la colaboración entre los tres órdenes de gobierno, para que no sucedan estas distorsiones que menciona el alcalde, transformar la calidad de vida de las ciudades, que es lo que le toca a los alcaldes.

Tenemos que crear un nuevo modelo municipal para nuestro país con una mayor equidad entre esos tres órdenes de gobierno y poniendo a los ciudadanos en el centro, esa es la función de la democracia y de la vida democrática en todo el mundo. Y en México tenemos un déficit democrático, evidentemente; nos falta tener claro que cualquier decisión que tomamos

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EL PACTO en cualquier nivel, acá nacional en el Senado, a nivel local en los cabildos, el ciudadano debe estar en el centro y frecuentemente tenemos otra cosa: intereses políticos, partidistas, de fracción, de grupo, empresariales, etc.

En las democracias más avanzadas, el ciudadano está en el centro, eso es lo que tenemos que hacer cuando construyamos ese nuevo modelo municipal para nuestro país. Y una cualidad básica, pienso yo, del Federalismo moderno que debe existir en México: los municipios deben ser actores claves en el desarrollo general de nuestro país, no como lo son hoy, como un lastre, que algunos quieren desaparecer, otros quieren seguir acotando…

Tiene que ser un actor clave, así es en todas las democracias y en todos los países, y en todos los modelos exitosos de desarrollo en el mundo: el municipio está en el centro, por eso los suecos le dan el 94% de los recursos fiscales a los municipios, por eso en México tenemos que definir cuál es el modelo que queremos, y pensamos nosotros invertir el modelo federalista y poner a los municipios en el centro, ese es el modelo que planteamos desde mi organización, desde la Federación Nacional de Municipios de México.

Cuarta reflexión, que es muy amplia pero la voy a exponer rápidamente. ¿Cuáles son las prioridades para hacer esta gran reforma urbana y esta gran reforma municipal en nuestro país? Por un lado tenemos que realizar un conjunto de reformas políticas, esta Cámara y este Congreso ya hicieron la más importante: el tema de la reelección de los gobiernos municipales; sólo México y Haití teníamos modelo de tres años sin reelección en todo el mundo. Respetamos a los haitianos, pero no queremos ser como ellos, entonces era indispensable.

Tenemos que hacer un conjunto de reformas más profundas, decimos nosotros, queremos modificar de fondo el 115 constitucional, para tener un 115 que reconozca al municipio como un actor clave del desarrollo del país. Es preciso fortalecer a los cabildos, darles una dinámica diferente, tienen que ser cuerpos colegiados que representen a los ciudadanos, por eso opinamos que deben ser electos en forma territorial y directa, tanto los regidores como los síndicos, para que representen realmente los intereses de los ciudadanos y no los de un sindicato o los de una organización “x”. Y de esa forma potencien la capacidad de los cabildos para mejorar la vida local, ampliar la participación de la ciudadanía en la vida democrática de los municipios, y darle responsabilidades legislativas a los cabildos, que puedan legislar. Hoy no pueden establecer ni siquiera el monto del predial, tiene que irse al Congreso del Estado de su propio municipio. Es un conjunto de reformas, necesarias, en el que no voy a abundar.

Otra es la materia de las reformas hacendarias. Es obvio que ese es el tema más sensible para los gobiernos municipales, es el nudo central del queD I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional hacer de los municipios, entonces ¿qué planteamos? Dos o tres cosas sencillitas. Una, que la riqueza que se genera en los municipios deje una parte a éstos: el turismo de Cancún no le deja un centavo a la ciudad; el petróleo de Coatzacoalcos no le deja un centavo a la ciudad; el movimiento comercial y demás fronterizo de Tijuana no le deja un centavo a la ciudad; la actividad productiva, económica, comercial de las ciudades, no le deja a las ciudades, como es en todo el mundo; los principales cinco impuestos nacionales le dejan un porcentaje a la ciudad donde se produce esa riqueza, en México no.

Alguien que hoy es Senador, que fue alcalde y que fue gobernador, hablando de esto y como un ejemplo, decía: el impuesto de alcohol es federal, se vende en las bebidas alcohólicas y el impuesto se va 100% a la federación y los borrachitos son municipales, a esos los atiende el alcalde, sin ningún recurso. Pinta de cuerpo entero nuestro modelo tributario, los impuestos se van todos a la federación excepto el predial, es el único impuesto que tenemos los municipios a nivel nacional, el único. Eso sólo pasa en México, en otros países los municipios tienen múltiples fuentes de tributación y de ingreso. Por eso no puede recaudar el alcalde y tener ingresos propios, claro, jamás lo va a poder hacer porque no tiene competencias tributarias, sólo el predial y todos los demás impuestos se van al centro, regresan no sabemos cómo, cuándo ni para quien, entonces ese modelo es obvio que lo tenemos que modificar.

Tenemos que aumentar el fondo general de participaciones, que hoy es del 20%. Fox en su campaña prometía que lo iba a incrementar al 45%, ¿Por qué prometía eso? Porque es el promedio OPDE, lo sacó de un libro, nada más que luego no lo supo llevar a la realidad, ¿Cómo lo dejó? Igual que como lo recibió, no lo movió un milímetro, era su planteamiento único, número uno de sus propuestas municipalistas. Yo le decía seis meses antes de que se fuera: “Presidente, un 1% del 20 al 21, ni eso, se quedó en el 20, algunos Estados tienen 21 o 22, pero son algunos Estados muy contados”. ¿Qué planteamos nosotros? 20% a los estados, 10% a los municipios, 30% para los gobiernos locales del fondo general de participaciones. Queremos crear un ramo específico en el presupuesto, donde suceda algo que no ocurre en este país: los alcaldes son responsables de muchas cosas, tienen competencias en algunas, bueno queremos que a cada competencia le corresponda el trapito: te toca esto y ahí están los recursos para que lo hagas; te toca arreglar los baches pero no hay presupuesto; te toca la policía… hasta que FENAMM propuso el SUBSEMUN (Subsidio para la Seguridad en los Municipios) no había recursos para la policía. Cada competencia debe de tener sus recursos, eso planteamos en un gran fondo municipalista, en una gran ventana, en un gran ramo del presupuesto donde a los municipios se les asignen responsabilidades y se les asigne el recurso

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EL PACTO y entonces sí: te obligo o te comprometo a que los ejerzas bien, pero no le puedes exigir a un alcalde que haga bien su tarea si no tiene los recursos para hacerla.

Un tercer paquete: reformas políticas, reformas hacendarias, reformas institucionales. Tenemos que profesionalizar a los municipios, tenemos que lograr que los municipios tengan voz en foros como este. Ya lo estamos logrando, el Consejo Nacional de Seguridad Publica ya tiene un alcalde, la alcaldesa de Toluca que los representa; la Comisión Nacional de Desarrollo Social ya tiene la representación de las asociaciones municipalistas.

Queremos que en todos los foros de decisión nacionales estén presentes los alcaldes; hoy en muchos de ellos ni siquiera la voz, como en el foro del lunes pasado, ni siquiera la presencia. Necesitamos tener presencia, necesitamos tener voz y necesitamos dejar oír las propuestas de los gobiernos municipales.

Hoy, otro planteamiento de consolidación institucional, es un tema que estamos impulsando en forma conjunta todas las organizaciones de municipios: que la CONAM (Conferencia Nacional de Municipios) sea el órgano reconocido de Estado que represente a todos los alcaldes del país y tengamos derecho a presentar nuestras propuestas legislativas, políticas, de todo tipo, para impulsar esta agenda, queremos que la CONAM ya sea derecho público. El próximo lunes hay un evento histórico en la ciudad de León, donde el Secretario de Gobernación, con la presencia de los tres presidentes de los partidos más importantes del país y con la presencia de 150 alcaldes de todos los orígenes políticos, vamos a firmar los estatutos que constituyen la CONAM y vamos a definir la visión que tenemos los alcaldes del país, todos juntos, sin distingo ni partidista ni de ningún tipo, con una agenda en común que estamos impulsando y queremos que eso sea parte del crecimiento institucional de los municipios para que los alcaldes tengan voz y tengan defensores reconocidos en todas las instancias.

Debemos reformar a fondo el funcionamiento de los gobiernos municipales, que tienen muchas fallas. Desde luego, obvio, corrupción, falta de trasparencia, falta de rendición de cuentas, mala gestión de los limitadísimos presupuestos que tenemos, falta de profesionalización de los funcionarios o de los responsables. Pero hay también muchos ejemplos de cosas que estamos haciendo bien: en el Estado de México hoy los tesoreros y los contralores internos, no pueden ser compadres de los alcaldes, se los pueden hacer compadres después, pero primero tienen que ser certificados, es indispensable, así deben de ser todos los funcionarios municipales.

Debemos implementar algo así, no digo que igual, desde luego como un administrador de ciudad, un profesional que se encargue de estar viendo la buena gestión del gobierno municipal, así como sucede en todos los países desarrollados del mundo y el alcalde haciendo política y diciendo D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional hacia dónde tiene que ir la ciudad en cinco, en diez o en veinte años, pero un administrador que esté viendo el día a día de la gestión y de la atención a los ciudadanos. Tenemos ahí toda una tarea de reforma institucional. Último aspecto. Hay materias para los gobiernos municipales -que además mi organización impulsa, la FENAMM-, temas a corto plazo que hay que resolver muy rápido. Ejemplifico sobre materias que se pueden resolver de inmediato y que son de elemental justicia municipalista, normalidad municipalista. Sólo cobramos un impuesto los municipios, decía, el predial, bueno y nos dicen algunos tecnócratas que son malos los gobiernos municipales para cobrar el predial: cierto, pero sólo parte de la verdad, es una verdad a medias. Por muchas razones efectivamente no somos buenos los gobiernos municipales para cobrar el predial. Una de ellas es que hay muchas excepciones, lo decía el alcalde, sólo podemos cobrar ese impuesto pero hay un montón de excepciones, ¿Cuáles excepciones? Pues que no nos pagan los aeropuertos, no nos pagan las iglesias, no nos pagan las autopistas los derechos de vía, no nos pagan las refinerías, no nos pagan las escuelas, no nos pagan un enjambre gigantesco de excepciones; no hay reciprocidad ¿verdad?

Las entidades de otros órdenes de gobierno, por ejemplo la CFE, no nos deja de cobrar, o TELMEX que no nos paga impuestos es un caso emblemático. Teléfonos de México esta exceptuado de pagar, por título de concesión que le da la SCT, del uso de la vía pública que hace de las casetas por ejemplo. No paga ningún impuesto municipal TELMEX; en todo el mundo, todas las empresas telefónicas pagan el 10% de su facturación, en México TELMEX vive en un paraíso fiscal con los gobiernos municipales, con algunas excepciones: el gobierno de San Luis Potosí le acaba de ganar una controversia constitucional y le tiene que pagar más de 600 millones de pesos sólo a San Luis Potosí por los anuncios que pone en las casetas TELMEX y que debería de pagar derechos por poner esos anuncios en la vía pública y que hoy no paga; en los 2 mil 445 municipios TELMEX tiene anuncios de sus casetas de las cuales no paga esa publicidad. Sólo la publicidad la va a pagar por 600 millones a San Luis Potosí, sólo a un municipio. ¿Cuánto debería de pagar en todo el país? Y eso que está exceptuado por el título de concesión, que desde luego hay que desaparecer, del pago de la caseta y del espacio que usa en las banquetas en la vía pública. De esas excepciones tenemos muchas, tenemos que regularizar el derecho del alumbrado público, tenemos que regularizar las asociaciones de pago al predial y muchas otras más. Estos temas se pueden resolver de inmediato, lo que planteamos nosotros es que esos temas se asuman y se resuelvan en el corto plazo, porque requieren reformas muy pequeñas.

Termino: ¿Qué viene?, ¿hacia dónde vamos? Tres o cuatro reflexiones. Yo soy optimista, no creo que el municipio esté en crisis, por lo que dije, con-

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EL PACTO sidero que el modelo municipal está en crisis; pero no es responsabilidad del municipio, es responsabilidad de los actores del Estado nacional modificar ese régimen municipal, aunque hoy tenemos condiciones mucho mejores que antes. En los seis años del Presidente Calderón, nos recibió a los 14 días de haber asumido, no sé si por necesidades políticas de tomarse una foto, porque nunca nos volvió a recibir, nunca volvimos a hablar con él, jamás en los seis años. Desde luego tuvo una política antimunicipalista, Mando Único, con ese modelo impuesto que decía el alcalde. Hoy hay un Mando Único consensado con los gobiernos municipales, cualitativa y sustancialmente diferente y a favor del cual sí estamos nosotros, pero hemos tenido etapas en las que no nos veían ni nos oían.

Hoy tenemos una circunstancia muy diferente, la Conferencia Nacional de Municipios, todas las organizaciones de alcaldes estamos dialogando este último año y medio, primero con el Pacto por México, que ya no existe pero nos sentamos con ellos; estamos dialogando con el gobierno federal, un intenso diálogo, el Secretario Osorio Chong va a estar con nosotros el lunes y ha estado no menos de 15 veces en reuniones pequeñas, medianas y grandes con nosotros dialogando en forma intensa, escuchando nuestros planteamientos y así les podría decir con casi todos los Secretarios del Gabinete, múltiples encuentros con funcionarios federales. Hay una circunstancia diferente, los órganos de Estado, como es esta Cámara de Senadores y la de Diputados, está llena -por fortuna a nuestra democracia- de ex alcaldes que son voceros de la agenda municipal y que están ayudándonos a hacer trasformaciones profundas en estos temas.

Tenemos, por lo tanto, un escenario muy distinto. La cuestión es que en este momento debemos impulsar una gran reforma municipal, si ya se han hecho en este año y medio todas estas reformas estructurales que conocemos, necesarias, importantes, está pendiente la gran reforma municipal. Y quiero terminar diciendo que hay una oportunidad en una coyuntura, del 20 al 22 de noviembre vamos a realizar todas las organizaciones de alcaldes la Conferencia Nacional de Municipios, nuestra Conferencia Anual de Municipios. El Presidente de la República, como lo hizo el año pasado, va a estar con nosotros, el año pasado estuvieron diez Secretarios de Estado, 64 legisladores, 38 invitados internacionales de los organismos más importantes del mundo, municipalistas, 4 mil 300 asistentes, mil 500 alcaldes. Este mes de noviembre nos vamos a reunir en Guadalajara y queremos que ese sea el marco para impulsar una gran reforma municipal para que entonces el municipio no esté en crisis, sino que, al contrario, el municipio haga fuerte a México y el municipio permita que nuestro país tenga un Federalismo moderno como el que obviamente queremos todos los mexicanos.

Muchas gracias.

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190 Años de Federalismo

José de Jesús Covarrubias Dueñas

VIVIMOS UN FEDERALISMO CENTRALISTA

NOTA DEL EDITOR Con motivo del 190 aniversario de la promulgación de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, el gobierno del Estado, a través del Instituto de Estudios del Federalismo, realizó una ceremonia en el viejo recinto del Congreso del Estado de Jalisco. Para rememorar dicho acontecimiento se invitó al Doctor José de Jesús Covarrubias Dueñas, especialista en Estudios constitucionales y Director de la Facultad de Derecho de la Universidad de Guadalajara.

Su intervención se centra en señalamientos importantes sobre los procedimientos para reformar la Constitución y sobre las tendencias centralistas que han marcado las reformas a nuestra Carta Magna, así como la preocupación que le genera el desconocimiento –por parte de muchos- de los verdaderos padres de la Reforma, de origen jalisciense. El siguiente texto corresponde a la transcripción del audio obtenido en vivo directamente de la voz de su autor, con su debida autorización.

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José de Jesús Covarrubias Dueñas

EL PACTO

Agradezco al Dr. Javier Hurtado González, quien preside muy bien los Estudios del Federalismo en Jalisco, que me haya hecho el favor de invitarme a participar aquí, con otro gran jurista que es el Dr. José Barragán Barragán, ilustre jalisciense y también contar con la presencia de otro gran jalisciense y jurista, quien es Don José Luis Leal Sanabria y todos ustedes, pues muchas gracias por estar aquí.

Yo voy a hablar un poco sobre el contexto histórico-político en Jalisco, e igualmente, según decía Don Javier Hurtado, de cómo retrotraer eso a nuestros días, cómo podríamos ejemplificar eso, si el Federalismo va en avance o en retroceso, de acuerdo a mi perspectiva.

Aquí en Jalisco había un ambiente federalista muy importante a principios del siglo XIX. Tuvimos figuras de primer nivel, como Francisco Severo Maldonado, quien influyó en el pensamiento, por ejemplo, de Ignacio Ramón Prisciliano Sánchez Padilla y donde Jalisco, precisamente, el 21 de Junio de 1823 se declaró como República Federal; donde se estableció el Contrato de Asociación para la República de los Estados Federados del Anáhuac el 26 de Febrero de 1823, el Pacto Federal y el trato hacia el Congreso Constituyente el 27 de Septiembre de 1823. ¿Qué significa esto? Que antes de que se fundase oficialmente la Re-

pública Federal en México, Jalisco tenía una clara inclinación hacia el Federalismo y esto es producto de todo un esquema, toda una cultura.

Y luego viene la adhesión al Federalismo del Contrato de Asociación de la República de los Estados Federados del Anáhuac del 17 de Octubre de 1823, o sea, casi un año antes de la Constitución del 4 de Octubre de 1824. Y así pues tenemos ese contexto de qué es el Federalismo: es un pacto, un pacto con contenidos políticos, económicos y sociales en una situación histórica determinada. Bien decía Don Javier Hurtado, que se oscila en fuerzas centrífugas y centripetas entre Federalismo, Centralismo, repúblicas unitarias, repúblicas federalistas y donde dentro del contexto planetario también hay, digamos, esquemas más o menos mixtos, como es por ejemplo, el esquema que se plantea en España de lo que es la Monarquía Parlamentaria, definida en el artículo 1.3 de la Constitución española del 6 de Diciembre de 1978, o la República Italiana, que entra en vigor el 1ero. de Enero de 1947, donde se habla de “Il Decentramento” o “Il Stato della Regioni” (el estado de las regiones); entonces ahí hay figuras intermedias, pues.

Pero en el caso de México, el problema es muy grande por las disputas entre federalistas y centralistas: podríamos decir que tenemos una Constitución en 1824, federal, pero antes teníamos el Imperio de IturbiD I C I E M B R E 2 0 14 |

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190 Años de Federalismo de. Luego tuvimos en 1836-37 las Leyes Constitucionales; en 1843, las bases orgánicas de la República Centralista; en 1847, lo que viene a ser el Acta Constitutiva y de Reformas que propone José Mariano Fausto Andrés Otero Mestas, gran jalisciense, que nació el 4 de Febrero de 1817 y muere en 1850. Él propone el Acta Constitutiva y de Reformas que se aprueba finalmente, el 18-19 de Mayo de 1847 y se pronuncia nuevamente por el Federalismo en un contexto totalmente conservador. Después viene la Constitución de 1857 y posteriormente el Imperio de Maximiliano de Habsburgo de 1865. Lo anterior muestra un Estado bipolar constitucional, o sea, que somos bipolares, lo digo con todo respeto: de estar en el Centralismo nos vamos al Federalismo y parece que todavía no hemos entendido eso de 1917 para acá.

cionales que firmara el presidente de esa nación y fueran ratificados por el Senado. En la Constitución de 1824, retomo, hay una fórmula parecida en el 161.3 que dice que los estados de la federación serán los guardianes de la Constitución de la República y de los tratados internacionales que se firmen por las autoridades de la federación. Y luego también hay otra fórmula importante que expresa el Constituyente de 1824, en su artículo 166, donde decía que los estados de la federación podrían hacer observaciones sobre las reformas a la Constitución de la República. En aquel entonces, México medía 4.2 millones, aproximadamente, de territorio, y se hablaba de los poderes, el federal, Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

La Constitución Política del Estado

“El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones” Ahora bien, me enfoco en la Constitución de 1824. Ésta posee 7 títulos, 26 secciones y 171 artículos. En el artículo 161.3, más o menos, hay una fórmula parecida a la de los Estados Unidos del 17 de Septiembre de 1787, en su artículo 6.2, que establece que en los Estados Unidos la Constitución será la Suprema Ley, luego las leyes que emanen del Congreso federal y los Tratados interna44 | Vivimos un Federalismo centralista

de Jalisco del 18 de Noviembre de 1824, tenía 7 títulos, 23 capítulos, un apéndice y 272 artículos. En el artículo 260 expresaba: “En todos los pueblos del Estado se establecerán escuelas de primeras letras en que se enseñará a leer, escribir, contar, el catecismo de la religión Cristiana, con una base de lo que son los derechos y deberes del hombre”. Lo leo literalmente: “la enseñanza de

José de Jesús Covarrubias Dueñas

EL PACTO

los derechos y deberes del hombre”, que luego Mariano Otero recoge como los derechos del hombre. El Constituyente de 1857, en su artículo primero, que estaba en el capítulo primero, sección primera, que era de los derechos del hombre, decía: “El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones”. Esto es muy importante porque ahora, el 10 de junio del 2011, nos salen con los derechos de los humanos, cuando en nuestra tradición jurídica y de Jalisco ya tenemos eso, y el Federalismo.

A mí me parece muy importante sacar eso a colación, para que vean cómo estos constituyentes, estos cerebros, estos pensamientos liberales y federalistas son muy vigentes, pero parece que primero los tenemos que incorporar vía tratados o presiones internacionales y no tanto porque nosotros estudiemos nuestra propia historia, sociología y evolución del pensamiento jurídico, y donde Mariano Otero pasa a ser un gran genio jurídico, incluso desconocido; muchos alumnos piensan que Mariano Otero es una avenida por Plaza del Sol… Pero bueno, así andamos aquí.

culos, al día de hoy modificados en 593 ocasiones, más 596 a los artículos transitorios, fe de erratas y aclaraciones, nos da un promedio de mil 196 reformas. Hicimos un estudio donde analizamos las 31 constituciones de los estados más el Estatuto del Distrito Federal y llegamos a una conclusión: en todas las constituciones de los estados de la República, una reforma a la Constitución de la República se trata igual como una reforma ordinaria o de la propia Constitución de cada Estado. Por ejemplo, si analizan el artículo 35 de la Constitución de Jalisco, donde habla de las facultades del Congreso local, se van a dar cuenta que se le da el mismo tratamiento a una re-

Entonces, ya entro a la parte actual a que aludía Don Javier: luego de este esquema, del Pacto Federal, ¿Qué tan federalistas somos? Pienso que si hacemos un análisis de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que tiene 9 títulos, 10 capítulos, 5 secciones y 136 artíD I C I E M B R E 2 0 14 |

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190 Años de Federalismo forma constitucional federal que a una reforma del Estado de Jalisco, sea constitucional o sea legal.

Considero, primeramente, que hablar de una reforma constitucional no es lo mismo que una reforma legal, entonces, eso es muy importante porque para mí, en una reforma constitucional debería haber plebiscito o referéndum, o la aprobación o sanción del pueblo, por un lado. Por otro lado, en lo que es la Constitu-

ción de la República si se fijan bien el proceso legislativo viene establecido en los artículos 71 y 72, que son el Capítulo Tercero, del Título Tercero, de lo que es del Congreso federal; o sea, el artículo 135, estamos hablando del Título Octavo de las Reformas a la Constitución, no está en el mismo espacio… para mí no estamos hablando de lo mismo.

En la Constitución de los Estados Unidos, en el artículo 7 se habla que cuando hay una reforma constitucional, se debe aprobar por las dos terceras partes del Congreso Federal y tres cuartas de los Congresos de los estados, o sea copiamos y mal.

Pero si estamos hablando de cesiones de soberanía de los estados a la federación y de la federación a nivel internacional, vía tratados internacionales, debería de haber plebiscito, referéndum o la aprobación del pueblo de México, porque estamos cediendo soberanía en un esquema federal.

Entonces, del estudio que hicimos de las constituciones de los estados, no hay nada de eso, yo pienso que como propuestas federalistas, me parece que las reformas constitucionales de los estados deberían tener una aprobación o sanción

46 | Vivimos un Federalismo centralista

José de Jesús Covarrubias Dueñas

EL PACTO

del pueblo o estado que se trata; y a nivel federal, por supuesto, que se diferencien las reformas constitucionales que se vayan aprobando por los estados, por la fórmula del 135 de dos terceras partes más el 50% más 1 o mayoría absoluta de los estados, que a lo mejor valdría la pena elevar ahí la calificación.

Pero, lo que debe quedar muy claro es que en los estados no se diferencia una reforma constitucional de una legal. Ni federal de la local.

Dónde hay cesiones de soberanía: por ejemplo, cuando sea crea el Tribunal Electoral del Poder Judicial

por qué ahora se disputa el INE –y éste es una institución centralista-.

Retrocedimos 200 años en materia electoral, en la Constitución de Cádiz había mayor descentralización, sin embargo lo que es un hecho es que los congresos de los estados lo aprobaron. Eso me parece muy grave y donde, por ejemplo, el pueblo de Jalisco no participó. Yo pienso que en toda reforma constitucional debe haber una forma diferente, porque hay una renovación o atraso (como se quiera ver) del Pacto Federal.

Porque el Pacto Federal es también competencias, distribución de competencias.

“Si ustedes analizan estas reformas, vamos a ver que el Federalismo, cada vez más, se convierte en Centralismo” de la Federación, se aprobó el 22 de agosto de 1996 por 455 diputados y 124 senadores, y luego se pasa a los estados la reforma, algunos magistrados locales decían: “¿Por qué un Tribunal Federal iba a arrogarse las atribuciones de los estados?”. Conforme al artículo 40 constitucional: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República, representativa, democrática, laica y federal, teniendo como su base a los estados libres y soberanos en su régimen interno, pero unidos a esta ley fundamental”; y, bien apuntó el Dr. Barragán, entonces, si los estados aprobaron, cedieron soberanía,

Quiero concluir: si analizamos el artículo 73 de la Constitución, si hacemos un estudio, llevamos 63 reformas a ese artículo, que versa sobre las facultades del Congreso de la Unión, si ustedes analizan estas reformas, vamos a ver que el Federalismo, cada vez más, se convierte en Centralismo. Lo podemos observar claramente en el IFE, sobretodo en su última etapa y luego se llama INE, el cual puede ser llamado Instituto Central Electoral, sobre todo por los procedimientos y en los hechos.

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190 años de Federalismo

José Barragán Barragán

EL FEDERALISMO MEXICANO ACTUAL A LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN DE 1824

NOTA DEL EDITOR En el mismo evento conmemorativo de la promulgación de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 1824, realizado en el recinto antiguo del Congreso de Jalisco, el Doctor José Barragán Barragán, importante constitucionalista, investigador asociado del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, nos obsequia este documento valiosísimo para reflexionar sobre nuestra Carta Magna. Nos llama la atención sobre las siguientes directrices en que fija su pieza oratoria: a) La Constitución Federal de 1824 es la coronación de la insurgencia provincial, que exigió el sistema federativo; b) Los políticos de hoy buscan adoptar la forma de república unitaria; c) En el Acta Constitutiva de 1824 está la esencia del Federalismo, sintetizada en los principios del derecho de libertad, igualdad, seguridad y de propiedad. d) Lo nacional sólo existe en la república unitaria. Aquí, su intervención.

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José Barragán Barragán

EL PACTO

Para mí, el Acta Constitutiva está en vigor todavía, junto con la Constitución del 4 de Octubre 1824, cuyos 190 años celebramos. Forman la única Constitución de los Estados Unidos Mexicanos desde su inicio, así, se dijo, el acta de reformas mencionada por el Dr. Covarrubias de 1847, igualmente expresa que se restablece la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, que consiste en el Acta constitutiva, que es del 31 de Enero de 1824, y la Constitución del 4 de Octubre del mismo año.

El acta está en vigor, ¿Por qué? Porque tenemos Federalismo y es el pacto fundamental y sí es un pacto de voluntades, pero detrás corrió mucha sangre. Como primer punto quisiera que viéramos nosotros en la Constitución, Acta Constitutiva y Constitución de 1824, el coronamiento, la culminación del movimiento insurgente mexicano; y si le damos fondo, la coronación del movimiento insurgente latinoamericano, porque nuestro movimiento insurgente forma parte del gran movimiento latinoamericano que tiene la misma causalidad, la entrega de Fernando VII de su Imperio a Napoleón en 1808, con lo que se crea un vacío de poder, que llega a todos los rincones de ese gran Imperio. Reaccionaron nuestras poblaciones con mucha oportunidad para asumir la soberanía que Fernando VII estaba entregando, y le recuerdan que la soberanía reside en el pueblo y si bien la ejercía el monarca, por el sis-

tema de Gobierno que se había elegido, pues bien, era el momento de retomar esa soberanía y se retoma en todos los pueblos desde la Nueva España hasta Centro y Sudamérica.

Entonces, la Constitución de 1824 representa la culminación de ese movimiento, la culminación de la meta de obtener nuestra independencia y la conseguimos más o menos en las mismas fechas en que la adquieren los países hermanos de Latinoamérica, que ahora son repúblicas independientes. Así, este movimiento nos da patria y culmina con esa Constitución, porque a pesar de todas las vicisitudes del movimiento insurgente, para declarar una nueva institucionalidad de la Nueva España, que era la Declaración de Independencia, incluido el Imperio de Agustín de Iturbide y el establecimiento de la Soberana Junta Provisional Gubernativa de 18211822 y que se encarga de la convocatoria a un Congreso Constituyente, el primero porque el segundo es el que nos da la Constitución de 1824.

Este Congreso se instala el 24 de Febrero de 1822 y entra en disputa de opiniones con Iturbide, quien lo clausura el 30 de Octubre de 1822, lo que provoca el levantamiento de las diputaciones provinciales, que estaban al frente de las provincias como órganos políticos, y generan el movimiento de insurgencia contra Iturbide, quien es derrotado con su ejército y se ve obligado a abandoD I C I E M B R E 2 0 14 |

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190 años de Federalismo nar el país. Lo anterior permite que las provincias le nieguen obediencia al Congreso, ya reinstalado, porque muchos de los miembros de éste habían apoyado a Iturbide, así que ya no cuenta con la confianza de los electores y debe instalarse un nuevo Congreso Constituyente. El Congreso reinstalado se resiste inicialmente y eso permite que los movimientos de las diputaciones provinciales se consoliden y haya una Declaración de Independencia de Jalisco de todas las demás diputaciones provinciales y el propósito de consolidarse como un Estado libre, independiente y soberano. Más adelante le siguen las Diputaciones de Oaxaca, Yucatán, Zacatecas y varias más. Con esto se consolida el movimiento inicial de formación de estados libres Independientes y Soberanos, mucho antes de que hubiera Congreso Constituyente, ante este movimiento de consolidación de independencia, el centro se ve obligado a generar una nueva ley de convocatoria de un Congreso Constituyente.

Este Congreso Constituyente se reúne el 30 de Octubre de 1823. Este nuevo Congreso es el que va a discutir el Pacto de Federación, que es Acta Constitutiva (acuerdo de voluntades), un acuerdo de delegados que mandan las diputaciones que se habían declarado estados libres, independientes y soberanos (que inclusive ya habían convocado congresos constituyentes locales), para pactar una unión de carácter federal entre todas esas

entidades y constituir unos poderes federales. Por eso la Constitución es la coronación de todo lo que sufrió la patria desde el levantamiento de Miguel Hidalgo y Costilla hasta la consumación pacífica de los ideales del segundo Congreso Constituyente, que fueron los mismos ideales de quienes aprobaron las constituciones de 1857 y de 1917.

A pesar de lo que los políticos de hoy en día buscan adoptar la forma de república unitaria, muchas personas buscan que se le dé un gran sentido de descentralización a las regiones, porque de no ser así, no prosperará ningún proyecto de república unitaria con un rey en Los Pinos. Inclusive el Dr. Jorge Carpizo comparó a la persona que ocupa Los Pinos con algunos de los reyes del periodo absolutista y llegó a decir que tenía más poder el presidente mexicano que algunos de los reyes más famosos del absolutismo.

En segundo lugar, la Constitución de 1824, junto con el Acta, efectivamente consolida las instituciones de una república, representativa, laica, popular, federal, de tal manera que la organización fundamental de toda esta estructura que conocemos bien, proviene de la Constitución de 1824 y si conservamos la esencia del Pacto Federal hay que decir que dicha esencia está en el Acta Constitutiva y esa esencia permanece hoy en día en vigor. ¿En qué consiste esa esencia? Hay

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José Barragán Barragán

EL PACTO

que empezar con los Derechos del hombre, que son los Derechos del hombre en sociedad. De tal manera que se reconocen todos los derechos inherentes al ser humano y que se pueden compendiar en cuatro: 1.- Derecho de Libertad.

2.- Derecho de Igualdad.

3.- Derecho de Seguridad.

4.- Derecho de Propiedad.

Tales derechos son fundamentales y representan a todos los demás derechos. No se mencionan en la Constitución federal, porque es un asunto de las constituciones locales, en donde sí está desarrollada la declaración de derechos de los habitantes de cada entidad y porque somos habitantes de cada entidad; hay que señalar que no somos habitantes federales, se tiene que rescatar esta idea.

tamiento legal, jurídico, y de garantía y respeto diferente. ¿Qué es lo federal? Es una forma de Estado, si es así debemos de reconocer que hay un Estado federal y estados locales. Si se maneja que lo federal es un Estado, está por encima de los demás estados. Por eso en México se promocionan las iniciativas de reforma del presidente, quien no tiene facultades para iniciar reformas. Las más ilustrativas de esto son las reformas al artículo 73, cuyo objetivo es aumentar facultades a un

Cabe mencionar que no todos los Derechos del hombre en sociedad son Derechos humanos. Por ejemplo, la Propiedad no es un Derecho humano, no se puede predicar ese derecho, porque hay millones de mexicanos que no tienen con qué caerse muertos y les deberíamos repartir lo que los demás tenemos.

Derecho de Propiedad no es un Derecho humano pero sí es un Derecho del hombre en sociedad (como los económicos, sociales, culturales, políticos), que debe de tener un traD I C I E M B R E 2 0 14 |

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190 años de Federalismo Congreso que no puede dárselas ni como parte del Poder Constituyente, ni las puede ejercer en términos de estricta constitucionalidad, porque el artículo 124 dice que las facultades que no están expresamente concedidas a los funcionarios federales corresponden a los estados.

es la federación y luego por los estados locales, el Distrito Federal y los propios municipios. La federación no tiene territorio, por eso la idea de que la federación es forma de gobierno se consolida.

Regresando a qué es lo federal, la Constitución dice claramente que es “forma de gobierno”. Porque el epígrafe que se encuentra arriba del artículo 39 dice “De la soberanía y de la forma de gobierno”. Este debate es muy antiguo, se presenta desde 1824, y se habla de la soberanía nacional y soberanía de los estados, y hay una votación respecto de si los estados son libres, independientes y soberanos (tres votaciones distintas) y el Dr. Barragán llega a la conclusión de que los estados son soberanos sin perjuicio de que la nación lo sea. Pero no la federación, nunca se ha hablado de un estado federal, con territorio y habitantes, nunca los mexicanos hemos sido habitantes federales. No tiene territorio la federación como elemento definitorio en términos de doctrina política.

Resulta que la fuente de legitimación del ejercicio del poder deriva del artículo 39, que es la soberanía popular que determina el ejercicio se haga por Poderes Federales, Poderes Estatales y en algunos supuestos Poderes Municipales, pero no nacionales y desde un punto de vista legal y jurídico no hay legitimación para la creación del INE, un instituto nacional que ejerza un poder soberano en materia electoral, no existe ningún fundamento. Puede existir una comisión nacional que no ejerce poder soberano alguno, quien ejerce el poder son los poderes federales, estatales y municipales, por lo que hay una desconexión completa del INE con la fuente originaria de legitimación del ejercicio del poder. No sólo es un rompimiento con la forma federal sino que es un acercamiento a la república unitaria, la cual sí posee poderes nacionales.

Entonces la federación es lo que dice el artículo 42: “El territorio nacional comprende las partes integrantes de la federación”. La federación es lo que integra políticamente a todas las entidades aceptadas que sí tienen territorio en el país. El Estado mexicano está compuesto por una entidad que aglutina a todas las demás, que

De esta manera se da un quebrantamiento importante en la Constitución en materia electoral, ya que si algo pertenece al régimen interno de un Estado es el régimen electoral. Si algo afecta a los estados es el rompimiento de ese principio del Federalismo para poder escoger a nuestras propias autoridades y que sean ellas

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José Barragán Barragán

EL PACTO

las que elijan a todas las instancias a ejercer el poder, como son, entre otros, los consejos electorales, tribunales electorales, que quedarían totalmente ajenas a la voluntad de los pueblos que constituyen a cada una de las entidades.

Antes los senadores eran elegidos por las legislaturas de los estados, dos por cada Estado y eran electos conforme a la ley local. Los Ministros de la Corte eran electos por las legislaturas de los estados de acuerdo a cada régimen local. El Presidente la República igual, era electo por las legislaturas de los estados y cada una de las elecciones locales estaba en manos del gobierno de cada una de las entidades locales, que eran 19, y ahora quedan en manos de la política (¿quién es la política?: el pacto celebrado por los distintos grupos parlamentarios, donde se obliga a los senadores y diputados a votar por grupos parlamentarios; son ellos los que dominan la partidocracia).

EN LA RONDA DE PREGUNTAS En la ronda de preguntas a los conferencistas, quedó muy grabado entre los asistentes que si una Constitución sostiene en su texto que nunca podrá ser reformada, y sin embargo ha sido modificada, ello ha sido posible porque en su propio texto también establece que la sociedad la puede cambiar, a través del referéndum, por ejemplo.

Y por lo que toca al tema de la libertad, el Doctor Barragán la definió citando un artículo de la Constitución de Antioquia, Colombia, que dice: “La libertad no es la facultad que tiene el hombre para escoger libremente entre el bien y el mal, sino para escoger operar el bien por elección, sin perjudicar a la sociedad ni a un tercero”.

Por su parte, el Doctor Covarrubias, aludió a la declaración de la Constitución de 1824, acerca del texto del artículo 171, que expresa que jamás se podrán reformar los artículos de esta Constitución y del Acta Constitutiva que establece la libertad e independencia de la nación mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta y división de los poderes supremos de la Federación y de los Estados, que es el equivalente al último artículo de la Constitución italiana de 1947.

Y haciendo honor al gran Ignacio Ramón Prisciliano Sánchez Padilla, cita sus palabras: “Cada hombre en el secreto de su corazón que inciense al Dios que quiera, que levante los templos que guste, pero que este hombre respete el culto externo de los demás, que no es mejor un hombre que un pueblo”. La Reforma nació en Jalisco, con Prisciliano Sánchez, con el Doctor Valentín Gómez Farías y con Mariano Otero. O sea, aquí está la esencia, aquí, en este lugar (el viejo recinto del Congreso del Estado de Jalisco, donde se realiza la conferencia).

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190 años de Federalismo Entonces -prosiguió el Doctor Covarrubias- no hay una contradicción, lo que pasa es que era un Estado que venía de la cuestión religiosa. Incluso las constituciones de 1836, 1837, 1843, eran los obispos y gente de la milicia quienes debían integrar el Senado, era una conversión del Estado medieval al Estado liberal.

Son constituciones de un origen federal pero que trataron de respetar el tema religioso, católico, va por ahí la cosa. Pero los verdaderos liberales, estuvieron aquí. Todos ellos fueron maestros de Juárez. Y si se fijan, el Constituyente de 1856-1857, no cita a Otero, ni a Vallarta.

Y acuérdense como recibe el Constituyente de 1857 a José María Valentín Gómez Farías, en alfombra roja y en hombros, porque era la gran autoridad moral federalista, liberal, de la República.

Ahora bien: copia de Venezuela (se refiere la pregunta sobre el sistema electoral mexicano). Lo que pasa es que México tenía un esquema con el IFE, ideado por otro cerebro jalisciense no reconocido, como fue el maestro Lamadrid Souza, quien junto con Jesús Reyes Heroles, diseñaron la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), de 1997, y con ello las bases de un tribunal electoral propio de México y de un Instituto Federal.

Y el esquema de Venezuela, siendo también una República Federal, cen-

tralizó el poder, pero aquí el problema es diferente porque la reforma del 2014 que impactó 31 artículos de la Constitución, con 21 transitorios, tuvimos una regresión de 200 años, porque es un acuerdo político que se da entre partidos.

Yo no comparto –dice el Doctor Covarrubias- que el Consejo General del INE, nombre por ejemplo, a los 7 consejeros del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Jalisco. Ni tampoco que el Senado nombre a los 5 Magistrados del Tribunal Electoral del Estado de Jalisco. Porque luego llega gente que ni siquiera es de aquí. Y esto es muy grave.

E igualmente, el Mando Único va en contra de la Constitución y del Federalismo, y de todo el orden constitucional. Se ha querido hacer “de facto”, pero eso no va con el Pacto Federal. Porque ello le está quitando atribuciones a los Estados y a los municipios.

Termina el evento conmemorativo de la promulgación de la Carta Magna de 1824.

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José Barragán Barragán

ENCUENTRO POR LA FEDERACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL

Javier Hurtado

REFLEXIONES Y PROPUESTAS PARA UN FEDERALISMO COORDINADO

NOTA DEL EDITOR

Posterior a la inauguración del Seminario “Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional” y a la Conferencia Magistral del Doctor Agustín Basave en el Senado de la República, tocó el turno al Doctor Javier Hurtado, Director del Instituto de Estudios del Federalismo, quien sostuvo su intervención en cinco propuestas para conseguir un Federalismo Coordinado entre los tres órdenes de gobierno en México. A continuación, el texto íntegro. Muy buenas tardes.

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Encuentro por la federación y la unidad nacional Muchas gracias, señor senador, es un honor compartir la mesa con tan distinguidos colegas y ponentes.

Y sobre todo, agradecer al selecto público que nos acompaña, su paciencia para hacerme merecedor de su atención en esta última intervención.

Espero ser lo más breve posible, concreto y preciso.

Voy a tratar de dividir mi participación en tres grandes apartados: primeramente, quisiera fijar una primera reflexión o posicionamiento respecto al asunto del Centralismo, Federalismo y democracia; esto, porque lo que he escuchado el día de hoy, lo que escuché también en un programa de la televisión en la noche. En segundo lugar, haré cinco breves reflexiones sobre la situación actual del Federalismo en México, para concluir si se encuentra o no en crisis. Y finalmente, propondré a ustedes, al Senado, aquí por el digno conducto del senador Zoé, cinco propuestas muy sencillas, muy claras, muy concretas de cómo podríamos hacer funcionar mejor el Federalismo.

Entonces, si ustedes me lo permiten, iniciaría: Miren ustedes, yo no puedo venir a hablar a un Foro de Federalismo, a favor del Centralismo, ni por más que trate de asociarlo con la democracia.

A mí me parece que ahí, en esa asociación, hay una confusión conceptual.

Para mí, el concepto de democracia tiene que ver con el sistema político.

Es un concepto que nos remite a los análisis de los sistemas políticos: el sistema político democrático, el sistema político autoritario, el sistema político totalitario, de partido único, teocrático, lo que quieran ustedes.

Federalismo nos remite al sistema de organización política. Y entonces, sistema de organización política quiere decir: Federalismo o Centralismo o estados unitarios, autonomías o confederaciones.

56 | Reflexiones y propuestas para un Federalismo coordinado

Javier Hurtado

EL PACTO Y sistema de gobierno quiere decir: parlamentarismo, presidencialismo y semipresidencialismo.

De tal manera que yo no puedo mezclar las cosas, yo no puedo asociar Centralismo con democracia; como tampoco Federalismo con democracia, son variables independientes, no tiene nada que ver una con la otra.

A mí no se me olvida que en una campaña, y no quiero citar al que llegó a ser Presidente, cuando era candidato dijo: “Vamos a terminar en México con el viejo presidencialismo, para instaurar el auténtico Federalismo”. “¿Qué es eso?”, dije yo.

Lo correcto es decir: “Vamos a terminar en México con el viejo presidencialismo, para implantar el parlamentarismo”; o bien: “Vamos a terminar en México con el Centralismo para implantar el Federalismo”. Eso sí.

Entonces, no confundamos las materias y no hagamos depender una cosa de la otra; porque no quisiera que detrás de eso haya un objetivo insano.

Si yo les dije que no puedo venir a hablar a nombre del Centralismo, tampoco vengo a decirles a ustedes que el Federalismo es un sistema de organización política cualitativamente superior al Centralismo, a las Comunidades Autonómicas y que es el que mejor se relaciona con la democracia. No, no voy a hacer eso tampoco.

Para mí, el Federalismo es otro sistema de organización política, con las mismas cualidades y defectos que tiene el sistema unitario. Ninguno es jerárquica ni cualitativamente superior al otro.

Pero de la misma manera, y eso tampoco se puede aceptar, yo no puedo decir: “La democracia sólo puede existir en el Centralismo” porque en este país ha habido un fracaso y un abandono de las responsabilidades del gobierno federal o del gobierno central, y eso ha permitido que en los estados existan autócratas, señores de horca y cuchillo, y que sean reductos del tradicionalismo en México.

Yo no puedo aceptar eso. Quizá soy muy provinciano y no vengo muy seguido al Distrito Federal. Voy a venir más seguido para nutrirme de cuáles son esas obsolescencias que existen en los estados; porque yo vengo de un estado y observo algunos problemas en los controles y en el sistema de distribución de competencias.

También observo problemas de falta de eficacia democrática, de incapacidad de los gobernadores de poder tomar decisiones porque tienen un gobierno dividido. Hoy en día, en 21 estados de la República existen D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional gobernadores que su partido no tiene mayoría absoluta en el Congreso; entonces yo no sé cómo pueden hacer y aplicar lo que se conoce como “ley del chicharronero” (es decir el prinicipio aquél de actuación de que “aquí nomás mis chicharrones truenan”). Definitivamente no me lo explico.

Ahora, si me dicen: “Es que hay gobernadores que se las arreglan para -no obstante eso- imponer su voluntad”. Bueno, señores, entonces ese es un asunto del proceso político, y de las aptitudes o incapacidades, y cualidades o capacidades personales de los políticos. Pero no se la achaquemos ni al diseño del sistema de Gobierno ni al Federalismo como sistema de organización política.

Para terminar esta reflexión, que me parece importante, yo me pregunto: ¿por qué, entonces, si fuera cierto, cómo era que entonces en la época del partido hegemónico existía partido hegemónico o sistema autoritario con democracia en los estados? No me lo explico. Como tampoco que en la época de la transición democrática o democratización existan enclaves democráticos y grandes zonas tradicionalistas o pre democráticas.

O bien, tampoco entiendo cómo es posible, aceptando que hay dos Méxicos –el México de los estados y el México de la Ciudad de México, llámese Distrito Federal y Gobierno Federal–, en donde la locomotora federal que va adelante en la democratización y en la modernización del país; y sin embargo perviven en esta realidad, reductos ultratradicionalistas como los del siglo XIX. No me checa, sinceramente se los digo. ¿A qué atribuyo eso? Eso lo atribuyo a que hay una confusión de los conceptos, son cosas distintas.

Entonces, para terminar con esta reflexión, el problema es que en esto ha habido una argumentación a modo, porque de eso se ha valido el Gobierno Federal para que entonces, en vez de buscar salidas institucionales y constitucionales que puedan permitir la ampliación de las esferas democráticas en las entidades federativas y la eficiencia administrativa y gubernamental en las autoridades locales, entonces llega y dice: “Vénganse para acá, ustedes son incapaces de hacer todo y ahora el que lo voy a hacer soy yo, a través de la expedición de Leyes Generales”. ¡Qué bonito!, ¿no?

Porque si en verdad hubiera congruencia, por qué no dice entonces –si en realidad ese es el problema de México– vamos a apoyar a los estados para modernizar las estructuras locales de poder. Yo creo que ese es actualmente el quid del asunto desde el punto de vista político en el país.

Esta situación –digámoslo– esquizoide, esta situación bipolar, las dos rea-

58 | Reflexiones y propuestas para un Federalismo coordinado

Javier Hurtado

EL PACTO lidades, ¿no? El sistema democrático y moderno en el órden federal, y el sistema tradicional y atrasado en las estructuras locales. Ese es el asunto fundamental.

Bueno, y si eso fuera cierto –aceptando sin conceder, como dicen los abogados- el caso es que el gobierno federal unilateralmente ha optado por la vía de la centralización para superar esa supuesta realidad. ¿Y por qué la solución es unilateral? Porque esto se resuelve a través de la preeminencia del Gobierno Federal y la expedición de las Leyes Generales, a través de lo cual se está modificando drásticamente el esquema competencial previsto por el Constituyente de 1917. ¿Y la Suprema Corte?

Bien, gracias.

Insisto, creo que vale la pena repensar esto del tradicionalismo en los estados. Para concluir, nada más quisiera recordarles a ustedes, que muchos de los avances en este país se dieron en los estados y voy a mencionar algunos: La primera alternancia se dio en un estado; el primer gobierno dividido se dio en un estado; la credencial para votar con fotografía surgió en un estado; la segunda vuelta electoral se aplicó en un estado, y aquí todavía no se aplica a nivel federal; las figuras de democracia directa nacieron en los estados; las fiscalías, las figuras de las fiscalías nacieron en los estados: Chihuahua, Durango y Jalisco, y ahora la va a copiar la federación.

Más aún. En febrero de este año, 2014, en la adecuación o armonización en la legislación local electoral con la federal y la constitucional, Aguascalientes ya estableció y creó el gobierno de coalición. Y a nivel federal todavía no existe. ¿Quién es el que está por detrás, la federación o los estados? ¿A quién o a qué conviene afirmar esto?

Yo no vengo a defender a ningún gobernador ni a los gobernadores; que se defiendan solos. Pero no me parece a mí correcto afirmar cuestiones que lógicamente no checan y que la evidencia impide corroborar.

Dicho lo anterior, paso a hacer las siguientes cinco reflexiones breves e importantes. Creo que son la parte que sigue.

Considero que los problemas que presenta actualmente el Federalismo son producto de cinco cuestiones básicas. Primera: miren, es mi convicción que en los últimos 37 años México se ha dedicado a discutir -desde D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional 1977- las reglas de acceso al poder, pero no hemos debatido nunca, para nada, las reglas del ejercicio y de la distribución del poder y titubeamos para entrarle a las reglas del control del poder.

De tal manera que la asignatura pendiente en este país desde que empezaron con las discusiones de la reforma del Estado, siempre la que se les olvida en estos procesos, es la llamada Reforma del Estado, y específicamente la modificación y análisis del esquema competencial mexicano.

Tibia y tímidamente hemos avanzado un poco en las relaciones Ejecutivo-Ejecutivo, pero sin resolver los problemas principales de funcionamiento eficaz de nuestro sistema presidencial.

Yo creo que ya ha llegado el momento de que se avance en esta materia, México se ponga a tiempo, salde esa deuda que tiene con los procesos de modernización política, acompasar los progresos que han existido en el artículo 2º, donde se ha definido a la nación mexicana como única e indivisible, pero sustentada en la pluriculturalidad de sus comunidades, y hace falta reconocer la pluralidad política, que también México es un país que tiene un sistema de gobierno y un sistema de organización política sustentado en la pluralidad política de sus ciudadanos.

Y continuar con el artículo 40 constitucional para establecer también algunos principios, no sólo que tengan que ver con los que deben de guiar a los procesos electorales que están en el 41 constitucional, sino también los principios que deben de guiar las relaciones entre órdenes de gobierno. Y menciono el 40 constitucional porque ahí dice que nuestra república se compone de estados unidos en una federación establecida según los principios de la ley fundamental. Esos principios no están establecidos en la Constitución, ni los sabemos ni los conocemos. En ocasiones, se tratan de deducir no sin dificultades.

Segundo. Este vacío de que no se han discutido las reglas del acceso al poder, del ejercicio del poder y del control del poder, se da en el contexto de la complejización de las demandas sociales y de la complejización de la gobernabilidad.

Esto, en el contexto de un sistema presidencial de gobierno con gobierno dividido que hemos tenido en este país de manera reiterada desde 1997, de los gobiernos yuxtapuestos que también a caracterizado a la diversidad partidista entre órdenes de gobierno.

Hago paréntesis, para señalar que si bien desde 1977 la Constitución impide o dificulta que un partido pueda tener mayoría absoluta en la Cáma-

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Javier Hurtado

EL PACTO

ra de Diputados, ahora ya por virtud de la reforma constitucional aprobada para 2014, ahora ya por decreto, en todos los estados de la República debe haber gobiernos divididos. Por esta visión de que hay que someter a los gobernadores, se van a crear por decreto en los estados gobiernos divididos; porque el principio es establecido en la fracción V del 54 constitucional, de que ningún partido puede tener más del ocho por ciento de la sobrerrepresentación, ya está establecido para todos los estados en el artículo 116 constitucional.

Así es que si ahora tenemos 21 gobiernos divididos, después del 2015 van a ser 31 entidades con gobiernos divididos. Y espero entonces que ocurrido eso no sigan diciendo: “Es que los gobernadores hacen de las suyas”.

Entonces, no sé qué es lo que se quiera.

Eso se ha dado en el contexto de un gobierno dividido y de una complejidad de las demandas y de la gobernabilidad.

Esto ha traído, a su vez, como consecuencia que exista como evidencia una ausencia de dispositivos institucionales y constitucionales para la coordinación gubernamental y, por lo tanto, una debilidad y parálisis o ineficacia de los tres órdenes de gobierno. Son los tres órdenes de gobierno, están en la misma situación, porque no existen salidas institucionales y constitucionales, ni siquiera para acordar la coordinación gubernamental entre órdenes de gobierno, ni mucho menos tampoco para superar una situación de gobierno dividido.

Tercero. Para resolver esto se inventó el Pacto por México, pero el Pacto por México orientado esencialmente a establecer acuerdos entre el EjeD I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional cutivo y el Legislativo con una débil o nula participación de los demás órdenes de gobierno. Consecuencia de todo ello: en lo que va de este periodo gubernamental federal del Ejecutivo en turno, se han expedido siete Leyes Generales y están ahí en el tintero anunciadas ya otras ocho más en transitorios de las reformas constitucionales o en la fracción XXIX- de la P a la U del 73 constitucional. Ahí están anunciadas las Leyes Generales; todo, todo. “¿Esto no funciona?: expídase una Ley General”.

Esta situación, cuarta reflexión, se ha dado también en el contexto de una ausencia de espacios o instituciones para la concertación y la coordinación, y de vacíos para las reformas constitucionales, lo cual ha traído como consecuencia la dificultad del control de la constitucionalidad de las reformas constitucionales, e incluso si esto se refiriera solamente a su procedimiento, lo que de alguna manera se ha dificultado.

Quinta reflexión y última. Pese a lo anterior, yo considero que el Federalismo no está en crisis. Lo que está en crisis es un modelo de Federalismo en México.

Pese a lo anterior, yo considero que el Federalismo no es tá en crisis. Lo que es tá en crisis es el modelo de Federalismo descordinado y centralizado ¿Y cuál es ese modelo de Federalismo que está en crisis? El modelo de Federalismo descoordinado y también que va acompañado últimamente del Federalismo centralizado; del Federalismo con preeminencia del Ejecutivo Federal y con la creación de órganos “nacionales”.

No estoy diciendo un sinsentido, ¿eh?, porque no necesariamente Federalismo es sinónimo de descentralización, como tampoco sistema unitario es sinónimo de centralización. Hay sistemas unitarios más descentralizados que los federales y hay sistemas federales más centralizados que los unitarios.

México es un caso paradigmático. Creo yo que México es, sin lugar a dudas, el Estado Federal más centralizado de los 26 Estados Federales del mundo. Y eso desde hace años, no de ahora; siempre hemos sido así. ¿Qué es lo que propongo?

Rapidísimo, si me lo permiten, al felicitarlos por esta iniciativa, señor Senador, y a la Mesa Directiva y al Senado de la República, en primer lugar,

62 | Reflexiones y propuestas para un Federalismo coordinado

Javier Hurtado

EL PACTO institucionalizar este encuentro, pero que éste no se encuentre sujeto a voluntades, a condiciones o a coyunturas políticas ni mucho menos que haya fuerzas políticas que no lleguen, porque no sé qué razones tuvieron para no hacerlo.

Este encuentro transformarlo en un Consejo para la Coordinación Intergubernamental. No quiero decir un Consejo Federal, porque eso sonaría como un órgano o poder nuevo, pero sí hace falta un consejo para la coordinación intergubernamental, que obligatoriamente debería reunirse al menos una vez al año y su atribución sería conocer, discutir, concertar y arreglar problemas y necesidades que se presenten en los distintos ámbitos del territorio nacional para, de manera consensuada, buscar alternativas de solución que involucren a dos o más órdenes de gobierno.

Este consejo gubernamental sería el ámbito en el que se analizarían las capacidades institucionales de que dispone cada orden de gobierno para hacer frente a las demandas y necesidades sociales y, de ser necesario, acordar una acción coordinada.

De ello se podría derivar un acuerdo de coordinación y/o cooperación inter gubernamental o bien una reforma legal o constitucional a presentarse ante el Congreso de la Unión.

Este consejo gubernamental, considero, no es una receta, pero es una reflexión, una propuesta, podrían integrarlo los 31 gobernadores y el jefe de gobierno del Distrito Federal.

Ya no sería la CONAGO, porque entonces aquí entrarían los presidentes de las 31 legislaturas locales y el de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que me parce a mí que son fundamentales.

Por favor, si no reconocen eso, consideraría más importante una reunión de legisladores locales con los legisladores federales, que una reunión de la CONAGO. Yo no sé un gobernador, cuando no tenga mayoría, pues en realidad qué gobierna.

Luego, 32 senadores por cada entidad federativa y el Distrito Federal designados por la Junta de Coordinación Política del Senado; cinco representantes del Ejecutivo federal designados por el titular; cinco diputados federales, designados también por su Junta de Coordinación Política, y 32 presidentes municipales de los municipios más poblados del país, a razón de uno por cada entidad federativa.

Este consejo debería reunirse al menos una vez al año, en el mes de septiembre. Podrá también reunirse cuando sea necesario a convocatoria exD I C I E M B R E 2 0 14 |

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Encuentro por la federación y la unidad nacional presa del Presidente de la República; por la mayoría absoluta de los integrantes de la Cámara de Senadores; por la mayoría de los gobernadores, más la mayoría de los congresos locales; o bien, o bien, más la mayoría de los presidentes municipales.

Segunda propuesta: adicionar al 71 constitucional para establecer que toda iniciativa de reforma constitucional que tenga que ver con la modificación de competencias entre órdenes de gobierno, tenga que ser presentada ante el Senado de la República, como cámara de origen y que una vez presentada ésta, previo a su discusión y votación en el propio Senado, debería ésta remitirse a las legislaturas locales para que en un plazo perentorio, establezcan su posicionamiento; no significa votación, simplemente posicionamiento.

Es una especie como de moción constructiva de censura que existe en el sistema alemán para la moción de censura al canciller, mismo posicionamiento que debería ser tomado en cuenta en las deliberaciones del Congreso de la Unión al respecto. Integren a las legislaturas locales, se expresen. Avísenles de qué se trata.

Tercero: reformar el 135 constitucional para establecer que la votación necesaria para considerar una reforma constitucional aprobada por una legislatura local debe ser por las dos terceras partes de sus integrantes.

No puede seguir estando la cosa como está actualmente, de manera imprecisa. Ya la Corte se ha pronunciado sobre esta situación, no hay acuerdo al respecto.

No puede ser que en un criterio se fije para el Congreso de la Unión las dos terceras partes, y para las legislaturas locales no se diga qué tipo de mayoría se requiere.

Es evidente que deberían existir las dos terceras partes. Como no está explícito en la Constitución, creo que sería muy importante que se estableciera esto y creo que eso vendría a poner una suerte como de garantía o de salvaguarda, para que no se estuvieran haciendo tantas reformas constitucionales al vapor, que en el fondo vienen a modificar drásticamente la distribución de competencias, y el propio 124 constitucional.

Cuarta: Agregar una fracción décima al 116 constitucional para permitir la asociación entre estados circunvecinos, al menos para asuntos de seguridad, de turismo, de promoción económica, de lo que ustedes quieran, sin transgredir los principios del Pacto Federal.

Esta discusión estuvo presente desde el constituyente de 1857 y el dipu-

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Javier Hurtado

EL PACTO tado Ignacio Ramírez se preguntaba y planteaba la necesidad de que se permitiera la asociación entre estados, sin que significara la transgresión del Pacto Federal.

Creo que esto es muy importante y necesario, es más, es un atavismo ahora que existen zonas metropolitanas interestatales: ¿cómo es posible que existan zonas metropolitanas interestatales y se prohíba la asociación entre estados?, por favor.

Y quinto, introducir en el artículo 40 constitucional la cláusula de lealtad federal, en la que se establezcan los principios de solidaridad, subsidiariedad, responsabilidad, confianza recíproca y respeto mutuo en el marco de un Federalismo cooperativo y de concertación, para asumir una conducta leal que tome en cuenta los intereses del conjunto, para alcanzar cooperativamente la funcionalidad de la estructura federal.

Se trata, señoras y señores, de pasar del juego de suma cero -es decir, en donde lo que gana un orden de gobierno tiene que ser a costa de lo que pierda el otro-, que ha caracterizado las relaciones entre el gobierno del Federalismo mexicano, para establecer un juego de suma positiva, en donde todos ganen y se privilegie el fortalecimiento de la estructura federal, no del gobierno federal.

Lo anterior, que es muy sencillo, en síntesis implicaría iniciar una nueva etapa en la evolución del Federalismo en nuestro país, la etapa del Federalismo coordinado que demanda ya la nación mexicana.

Por su atención, muchas gracias.

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Testimonios y documentos

Por: IEF

LAS TRES GRANDES AUTONOMÍAS EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE VENUSTIANO CARRANZA Con el mismo motivo de los 190 años de la promulgación de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, y en honor a ello, bien vale el esfuerzo revisar los términos en que el Primer Jefe plantea, a su vez, en 1917, la reforma de este texto fundamental, que estuvo vigente desde 1857, en lo que se refiere a los aspectos de la organización del poder político a partir del triunfo revolucionario de 1910.

Según consta en el Tomo I. N° 12, del Diario de los Debates, fechado en Querétaro, el 19 de diciembre de 1916, se celebró la sesión inaugural del Congreso Constituyente, en el Teatro Iturbide, la tarde del viernes 1° de diciembre de 1916.

En ese día, el ciudadano Primer Jefe, encargado del Poder Ejecutivo de la Unión, General Venustiano Carranza Garza, hace entrega al Congreso de la Unión, del proyecto de Constitución que reformaba a la de 1857, bajo la Presidencia del jalisciense Luis Manuel Rojas.

Entre otros, discurre sobre los temas de la soberanía nacional y la de los estados; la división de los poderes y la desaprobación del parlamentarismo como opción viable de forma de gobierno para nuestro país; así como sobre el municipio libre.

He aquí un extracto, acompañado de algunas de sus consideraciones. Los subtítulos fueron realizados por el autor de este artículo de la revista, con el objeto de agrupar la selección de temas, alterando el orden en que fueron colocados por su autor, mas no su texto.

Don Venustiano Carranza inicia su exposición de motivos señalando que “La Constitución política de 1857 (…) tiene en general el aspecto de fórmulas abstractas en que se han condensado conclusiones científicas de gran valor especulativo, pero de las que no ha podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva”. Y prosigue.

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IEF

EL PACTO

LA SOBERANÍA NACIONAL “Y, en efecto, la soberanía nacional, que reside en el pueblo, no expresa ni ha significado en México una realidad, sino en poquísimas ocasiones, pues si no siempre, sí casi de una manera rara vez interrumpida, el Poder público se ha ejercido, no por el mandato libremente conferido por la voluntad de la nación, manifestada en la forma que la ley señala, sino por imposiciones de los que han tenido en sus manos la fuerza pública para investirse a sí mismos o investir a personas designadas per ellos, con el carácter de representantes del pueblo”.

LA SOBERANÍA DE LOS ESTADOS “Igualmente, ha sido hasta hoy una promesa vana el precepto que consagra la federación de los Estados que forman la República Mexicana, estableciendo que ellos deben de ser libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, ya que la historia del país demuestra que, por regla general y salvo raras ocasiones, esa soberanía no ha sido más que nominal, porque ha sido el Poder central el que siempre ha impuesto su voluntad, limitándose las autoridades de cada Estado a ser los instrumentos ejecutores de las órdenes emanadas de aquel. Finalmente, ha sido también vana la promesa de la Constitución de 1857, relativa a asegurar a los Estados la forma republicana, representativa y popular, pues a la sombra de este principio, que también es fundamental en el sistema de Gobierno federal adoptado para la nación entera, los poderes del Centro se han ingerido en la administración interior de un Estado cuando sus gobernantes no han sido dóciles a las órdenes de aquellos, o sólo se ha dejado que en cada Entidad federativa se entronice un verdadero cacicazgo, que no otra cosa ha sido, casi invariablemente, la llamada administración de los gobernadores que ha visto la nación desfilar en aquéllas”.

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Testimonios y documentos EL MUNICIPIO LIBRE “El Municipio Independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la revolución, como que es la base del Gobierno libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, substrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tenga a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con toda severidad toda tentativa para violarlo, establecerá poder electoral sobre bases racionales que, le permitirán cumplir su cometido de una manera bastante aceptable. De la organización del poder electoral, de que se ocupará de manera preferente el próximo Congreso Constitucional, dependerá en gran parte que el Poder Legislativo no sea un mero instrumento del Poder Ejecutivo, pues electos por el pueblo sus representantes, sin la menor intervención del Poder central, se tendrán Cámaras que de verdad se preocupen por los intereses públicos, y no camarillas opresoras y perturbadoras, que sólo van arrastradas por el afán de lucro y medro personal, porque no hay que perder de vista ni por un momento, que las mejores instituciones fracasan y son letra muerta cuando no se practican y que sólo sirven, como he dicho antes y lo repito, para cubrir con el manto de la legalidad, la imposición de mandatarios contra la voluntad de nación”.

LA DIVISIÓN DE PODERES “Tampoco ha tenido cumplimiento y, por lo tanto, valor positivo apreciable, el otro principio fundamental claramente establecido por la Constitución de 1857, relativo a la división del ejercicio del Poder público, pues tal división sólo ha estado, por regla general, escrita en la ley, en abierta oposición con la realidad, en la que, de hecho, todos los poderes han estado ejercidos por una sola persona, habiéndose llegado hasta el grado de manifestar, por una serie de hechos constantemente repetidos, el desprecio a La Ley suprema, dándose sin el menor obstáculo al jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habiéndose reducido a esto la función del Poder Legislativo, el que de hecho quedó reducido a delegar facultades y aprobar después lo ejecutado por virtud de ellas, sin que haya llegado a presentarse el caso, ya no de que reprobase, sino al menos de que hiciese observación alguna”.

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IEF

EL PACTO

DEL PARLAMENTARISMO AL PRESIDENCIALISMO “La división de las ramas del Poder obedece, según antes expresé, a la idea fundamental de poner límites precisos a la acción de los representantes de la nación, a fin de evitar que ejerzan, en perjuicio de ella, el poder que se les confiere; por lo tanto, no sólo hay la necesidad imprescindible de señalar a cada departamento una esfera bien definida, sino que también la hay de relacionarlos entre sí, de manera que el uno no se sobreponga al otro y no se susciten entre ellos conflictos o choques que podrían entorpecer la marcha de los negocios públicos aún llegar hasta alterar el orden y la paz de la República.

“El Poder Legislativo, que por naturaleza propia de sus funciones, tiende siempre a intervenir en la de los otros, estaba dotado en la Constitución de 1857 de facultades que le permitían estorbar o hacer embarazosa y difícil la marcha del Poder Ejecutivo, o bien sujetarlo a la voluntad caprichosa de una mayoría fácil de formar en las épocas de agitación, en que regularmente predominan las males pasiones y los intereses bastardos.

“Encaminadas a lograr ese fin, se proponen varias reformas de las que, la principal, es quitar a la Cámara de Diputados el poder de juzgar al presidente de la República y a los demás altos funcionarios de la Federación, facultad que fue, sin duda, la que motivó que en las dictaduras

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Testimonios y documentos pasadas se procurase siempre tener diputados serviles, a quienes manejaban como autómatas.

“El Poder Legislativo tiene, incuestionablemente, el derecho y el deber de inspeccionar la marcha de todos las actos del Gobierno, a fin de llenar debidamente su cometido, tomando todas las medidas que juzgue convenientes para normalizar la acción de aquel; pero cuando la investigación o debe ser meramente informativa, para juzgar de la necesidad e improcedencia de una medida legislativa, sino que afecta a un carácter meramente judicial, la reforma faculta tanto a las Cámaras como al mismo Poder Ejecutivo, para excitar a la Suprema Corte a que comisione a uno o algunos de sus miembros, o a un magistrado de Circuito, o un juez de Distrito, o a una comisión nombrada por ella para abrir la averiguación correspondiente, únicamente para esclarecer el hecho que se desea conocer; cosa que indiscutiblemente no podrían hacer los miembros del Congreso, los que de ordinario tendrían que conformarse con los informes que quisieran rendirles las autoridades inferiores.

“Esta es la oportunidad, señores diputados, de tocar una cuestión que es casi seguro se suscitará entre vosotros, ya que en los últimos años se ha estado discutiendo, con el objeto de hacer aceptable, cierto sistema de gobierno que se recomienda como infalible, por una parte, contra la dictadura, y por la otra, contra la anarquía, entre cuyos extremos han oscilado constantemente, desde su independencia, los pueblos latinoamericanos, a saber: el régimen parlamentario. Creo no sólo conveniente, sino indispensable, deciros, aunque sea someramente, los motivos que he tenido para no aceptar dicho sistema entre las reformas que traigo al conocimiento de vosotros.

“Tocqueville observó en el estudio de la Historia de los pueblos de América de origen español, que éstos van a la anarquía cuando se cansan de obedecer, y a la dictadura cuando se cansan de destruir; considerando que esta oscilación entre el orden y el desenfreno, es la ley fatal que ha regido y regirá por mucho tiempo a los pueblos mencionados.

“No dijo el estadista referido cuál sería, a su juicio, el medio de librarse de esa maldición, cosa que le habría sido enteramente fácil con sólo observar los antecedentes del fenómeno y de las circunstancias en que siempre se ha reproducido.

“Los pueblos latinoamericanos, mientras fueron dependencias de España, estuvieron regidos por mano de hierro; no había más voluntad que 70 Las tres grandes autonomías en el proyecto de constitución de Venustiano Carranza

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EL PACTO

la del virrey; no existían derechos pare el vasallo; el que alteraba el orden, ya propalando teorías disolventes, o que simplemente socavaban los cimientos de la fe o de la autoridad, o ya procurando dar pábulo a la rebelión, no tenía más puerta de escape que la horca.

“Cuando las luchas de independencia rompieron las ligaduras que ataban a esos pueblos a la metrópoli, deslumbrados con la grandiosidad de la Revolución Francesa, tomaron para sí todas sus reivindicaciones, sin pensar que no tenían hombres que los guiasen en tan ardua tarea, y que no estaban preparados para ella. Las costumbres de Gobierno no se imponen de la noche a la mañana; para ser libre no basta quererlo, sino que es necesario también saberlo ser.

“Los pueblos de que se trata, han necesitado y necesitan todavía de Gobiernos fuertes, capaces de contener dentro del orden a poblaciones indisciplinadas, dispuestas a cada instante y con el más fútil pretexto a desbordarse, cometiendo toda clase de desmanes; pero por desgracia, en ese particular se ha caído en la confusión y por Gobierno fuerte se ha tornado al Gobierno despótico. Error funesto que ha fomentado las ambiciones de las clases superiores, para poder apoderarse de la dirección de los negocios públicos.

“En general, siempre ha habido la creencia de que no se puede conservar el orden sin pasar sobre la ley, y esta y no otra es la causa de la ley fatal de que habla Tocqueville; porque la dictadura jamás producirá el orden, como las tinieblas no pueden producir la luz.

“Así, pues, disípese el error, enséñese al pueblo a que no es posible que pueda gozar de sus libertades si no sabe hacer uso de ellas, o lo que es igual, que la libertad tiene por condición el orden, y que sin este aquélla es imposible.

“Constrúyase sobre esa base el Gobierno de las naciones latinoamericanas, y se habrá resuelto el problema.

“En México, desde su independencia hasta hoy, de los Gobiernos legales que han existido, unos cuantos se apegaron a este principio, como el de Juárez, y por eso pudieron salir avantes; los otros, como los de Guerrero y Madero, tuvieron que sucumbir, por no haberlo cumplido. Quisieron imponer el orden enseñando la ley, y el resultado fue el fracaso.

“Si, por una parte, el Gobierno debe ser respetuoso de la ley y de las instituciones, por la otra debe ser inexorable con los trastornadores del D I C I E M B R E 2 0 14 |

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Testimonios y documentos orden y con los enemigos de la sociedad: sólo así pueden sostenerse las naciones y encaminarse hacia el progreso.

“Los constituyentes de 1857 concibieron bien el Poder Ejecutivo: libre en su esfera de acción para desarrollar su política, sin más limitación que respetar la ley; pero no completaron el pensamiento, porque restaron al Poder Ejecutivo prestigio, haciendo mediata la elección del presidente, y así su elección fue, no la obra de la voluntad del pueblo, sino el producto de las combinaciones fraudulentas de los colegios electorales.

“La elección directa del presidente y la no-reelección, que fueron las conquistas obtenidas por la revolución de 1910, dieron, sin duda, fuerza al Gobierno de la nación, y las reformas que ahora propongo coronarán la obra. El presidente no quedará más a merced del Poder Legislativo, el que no podrá tampoco invadir fácilmente sus atribuciones.

“Si se designa al presidente directamente por el pueblo, y en contacto constante con él por medio del respeto a sus libertades, por la participación amplia y efectiva de éste en los negocios públicos, por la consideración prudente de las diversas clases sociales y por el desarrollo de los intereses legítimos, el presidente tendrá, indispensablemente su sostén en el mismo pueblo; tanto contra la tentativa de Cámaras invasoras, como contra las invasiones de los pretorianos. El Gobierno, entonces, será justo y fuerte. Entonces la ley fatal de Tocqueville habrá dejado de tener aplicación.

“Ahora bien; ¿qué es lo que se pretende con la tesis del Gobierno parlamentario? Se quiere, nada menos, que quitar al presidente sus facultades gubernamentales para que las ejerza el Congreso, mediante una comisión de su seno, denominada ‘gabinete’. En otros términos, se trata de que el presidente personal desaparezca, quedando de él una figura decorativa. “¿En dónde estaría entonces la fuerza del Gobierno?

En el Parlamento. Y como este, en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la administración, el Gobierno caminaría siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado.

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EL PACTO

“El parlamentarismo se comprende en Inglaterra y en España, en donde ha significado una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes; se explica en Francia, porque esta nación, a pesar de su forma republicana de Gobierno, está siempre influida por sus antecedentes monárquicos; pero entre nosotros no tendría ningunos antecedentes y sería, cuando menos, imprudente lanzarnos a la experiencia de un Gobierno débil cuando tan fácil es robustecer y consolidar el sistema de Gobierno de presidente personal, que nos dejaron los constituyentes de 1857.

“Por otra parte, el régimen parlamentario supone forzosa y necesariamente dos o más partidos políticos perfectamente organizados y una cantidad considerable de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuirse frecuentemente las funciones gubernamentales.

“Ahora bien; como nosotros carecemos todavía de las dos condiciones a que acabo de referirme, el Gobierno se vería constantemente en la dificultad de integrar el gabinete, para responder a las frecuentes crisis ministeriales.

“Tengo entendido que el régimen parlamentario no ha dado el mejor resultado en los pocos países latinoamericanos en que ha sido adoptado; pero para mí, la prueba más palmaria de que no es un sistema de Gobierno del que se puedan esperar grandes ventajas, está en que los Estados Unidos del Norte, que tienen establecido en sus instituciones democráticas el mismo sistema de presidente personal, no han llegado a pensar en dicho régimen parlamentario, lo cual significa que no le conceden valor práctico de ninguna especie.

“A mi juicio, lo más sensato, lo más prudente y a la vez lo más conforme con nuestros antecedentes políticos, y lo que nos evitará andar haciendo ensayos con la adopción de sistemas extranjeros propios de pueblos de cultura, de hábitos y de orígenes diversos del nuestro, es, no me cansaré de repetirlo, constituir el Gobierno de la República respetando escrupulosamente esa honda tendencia a la libertad, a la igualdad a la seguridad de sus derechos, que siente el pueblo mexicano. Porque no hay que perder de vista, y sí, por el contrario, tener constantemente presente, que las naciones, a medida que más avanzan, más sienten la necesidad de tomar su propia dirección para poder conservar y ensanchar su vida, dando a todos los elementos sociales el goce completo de sus derechos y todas las ventajas que de ese goce resultan, entre otras, el auge poderoso de la iniciativa individual.

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Testimonios y documentos “Este progreso social es la base sobre la que debe establecerse el progreso político; porque los pueblos se persuaden muy fácilmente de que el mejor arreglo constitucional, es el que más protege el desarrollo de la vida individual y social, fundado en la posesión completa de las libertades del individuo, bajo la ineludible condición de que este no lesione el derecho de los demás”.

INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL “Otras reformas sobre cuya importancia y trascendencia quiero, señores diputados llamar vuestra atención, es la que tiende a asegurar la completa independencia del Poder Judicial, reforma que, lo mismo que la que ha modificado la duración del cargo de presidente de la República, está revelando claramente la notoria honradez y decidido empeño con que el Gobierno emanado de la revolución está realizando el programa proclamado en la heroica Veracruz el 12 de diciembre de 1914, supuesto que uno de los anhelos más ardientes y más hondamente sentidos por el pueblo mexicano, es el de tener tribunales independientes que hagan efectivas las garantías individuales contra los atentados y excesos de los agentes del poder público y que protejan el goce quieto y pacífico de los derechos civiles de que ha carecido hasta hoy”.

H

oy, a 190 años de la promulgación de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos y a 98 de las reformas presentadas por el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unión, que reivindica al Federalismo, valdría el esfuerzo ref lexionar sobre su evolución en relación a temas tan trascendentes para las entidades de la federación, como el de su soberanía, su régimen interior, la libertad municipal, así como la invasión de funciones entre órdenes de gobierno y entre poderes públicos, a las que se refería Don Venustiano Carranza aquel 1° de Diciembre de 1916.

Habría que analizar la obra de nuestros legisladores en estas materias y la actitud indiferente o por lo menos relajada de la mayoría de Estados y municipios, ante la trayectoria que ha tomado nuestro país con las numerosas reformas constitucionales y la menesterosa situación a que han llegado.

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Revista de información, Divulgación y Análisis del Federalismo Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”