HAR FN, EU OG AU LEVET OP TIL DERES ANSVAR?

Af Birthe Thykier Møller

Birthe Thykier Møller skriver om det internationale samfunds håndtering af konflikten i Darfur i lyset af Responsibility to Protect-doktrinen, der påbyder FN at handle hvis en suveræn stat mangler vilje eller evne til at beskytte egne borgere mod folkemord eller massive menneskeretskrænkelser.

Responsibility to Protect

I marts 2007 anklagede FN’s Darfur-menneskerettighedsmission Sudan for at stå bagved folkemord i Darfur og fremsatte i en rapport en række anbefalinger: Til Sudans regering om samarbejde med FN/AU-styrken, til oprørsstyrkerne om at nedlægge våbnene, til FN og Khartoum om at samarbejde med Den Internationale Straffedomstol (ICC) om procedurer til at beskytte civile og forbyde salg af våben til Sudan. Rapporten var udformet med afsæt i tanken fra 2001 om et ansvar til at beskytte, ’Responsibility to Protect’, kaldet R2P-doktrinen, hvis tanke var, at stater har det primære ansvar for at beskytte civile i væbnede konflikter - men kan de ikke dette, overgår ansvaret til FN.

Fra retfærdig krig til ansvar for beskyttelse

R2P-doktrinen trækker på traditionen om retfærdig krig, der startede med en teologisk disput over, hvorvidt en kristen måtte være soldat. Teologen st. Augustins svar, der byggede på Ciceros tanker, var, at krig kunne retfærdiggøres ved selv-forsvar og gengældelse. Retsfilosoffen Thomas Aquinas tillod krig under tre betingelser:

•

Med den valide autoritet fra en suveræn (auctoritas principes) dvs. modsat privat vold og feudalisme.

•

Den rette intention (Recta intentio), dvs. upartiske og gode motiver.

•

En retfærdig sag (Justa causa) dvs. selv-forsvar og gennemtvingelse af rettigheder, som er videreført i krigens folkeret Jus ad bellum i FN-Pagten.

Juristen Alberico Gentili (De Jure Belli, 1598) og fadderen til ’the law of

nations’, Hugo Grotius anførte som noget nyt i ’De Jure Belli ac Pacis’ (1625), at der skulle være moralske og juridiske, og ikke religiøse grunde til at gå i krig. Jævnfør R2P-doktrinen kan humanitære beskyttelsesoperationer legitimeres af den rette – upartiske - intention og af rette grund - justa causa - at beskytte civile i væbnede konflikter og stoppe folkemord. Darfur-missionens opfordring til FN var, at der var brug for ’urgent international action’ i Darfur. Har AU, FN og EU fulgt disse opfordringer og påtaget sig ansvaret for Darfur?

Den humanitære situation

USA og andre har beskrevet situationen som folkemord. EU og FN kalder det ’verdens værste humanitære katastrofe’. Modsat i Kosovo kæmpes der i Darfur om adgangen til knappe ressourcer som vand, og olie. Årtiers tørke har ført til kampe mellem Darfurs ikke-arabiske folkeslag fur, og den arabisk talende befolkning under ét kaldt for ’baggara’ på ’hvis vegne’ de arabiske janjaweed-militser kæmper, uofficielt støttet af Khartoum. Tal fra organisationen Coalition for International Justice estimerer, at omkring 400.000 er døde af sult, overgreb eller sygdom. Det estimerede antal internt fordrevne personer er vokset fra ca. 2 millioner i starten af januar til 2,15 millioner pr. 1. juli; og at den totale berørte population (Sudans befolkning er ca. 39 millioner, Darfurs ca. 6,5) er vokset fra knap 4 millioner i januar til 4,14 millioner i juli 07. Disse tal vokser månedligt.

Den folkeretlige situation

FN tog efter lang tids tovtrækkeri det internationale ansvar på sig og vedtog enstemmigt den 31. juli resolution 1769, der i første omgang gav nyt håb for Darfurs civile. Den gav en FN-AU hybridstyrke (UNAMID) mandat til at beskytte FN-personel, nødhjælpsarbejdere, civile i flygtningelejrene, og fastholdte Sudan på sit ansvar til ’at beskytte’ Darfurs civile, som netop var udgangspunktet for Darfur-missionens rapport. Nu skulle man tro, at volden kunne stoppes og fredsprocessen fremmes. Det er langtfra tilfældet. Resolutionen er et sammenstød mellem to lejre i FN, hvor den realistiske (Kina og Rusland) hidtil har overtrumfet den idealistiske (USA og delvist Frankrig og England), hvilket direkte kan aflæses i det begrænsede mandat.

Den militære situation

Målet i resolutionen om, at indsættelsen af hybridstyrken skulle ske i løbet af ét år, og ca. halvdelen heraf være parat til at erstatte AU-styrken pr. 31.12.2007, er langt fra opfyldt. Kun 9000 ud af 26.000 mand er kommet på plads pga. logistiske problemer og mangel på donorer. Operabiliteten hindres af, at der kun er én hovedvej på 2300 km. fra Port Sudan til AlFasher, hvilket fordrer, at janjaweed og regeringen ikke lægger hindringer i vejen for UNAMID. I Tchad findes en stor lufthavn, som kunne benyttes af FN, hvis Sudan og Tchad gav lov. Det behøver Bashir ikke, da resolution 1769 udtrykker respekt for Sudans territoriale integritet, og vil ikke ske, da forholdet til præsident Déby er anspændt. Det vil også kræve stabilisering af det usikre område omkring Abéché. Resolutionen autoriserer ikke ’all means necessary to restore peace and security’. Uden det kan styrken ikke afvæbne oprørslederne og militsgrupperne. ’En robust styrke’, der skal beskytte civile på 510.000 km2 land, kræver støtte fra luften, men indsættelsen af helikoptere lader vente på sig. Og nu kommer regntiden i Sudan. Under disse betingelser anbefaler militærfolk en politisk løsning.

Den strafferetlige situation

Resolution 1769 opfordrer Sudan til at overholde humanitær lov. UNAMID gives ikke autoritet til at overskride Sudans jurisdiktion, medmindre FN anerkender, der er tale om folkemord, og giver nyt mandat til at gennemtvinge humanitær fred, som det skete i 1995 i Bosnien. Det positive er, at sikkerhedsrådet på EU’s foranledning fik nedsat en kommission, der skulle undersøge ’folkemord’ i Darfur. Sagen blev overdraget til ICC. Men det hindrer ICC’s arbejde, at UNANID ikke selv kan fængsle folkemordere eller overdrage disse til ICC. Begge dele kræver Sudans accept. At opnå dette er en by i Kina, hvorhen Sudans loyalitet er rettet.

”Det store problem er, at der ikke findes en samlende figur for oprørslederne i Darfur, der kan forhandle fred med regeringen”

Den politiske situation

Der er lang vej endnu til den evige fred. I begyndelsen af august var der optimisme på konferencen i Arusha, Tanzania, men de to væsentlige oprørsgrupper, SLA/M, der repræsenterer de fordrevne fur’er, og SLA Unity afstod fra deltagelse. En ny fredskonference begyndte 27.10 i Sirte i Libien med deltagelse fra FN, EU, USA, Kina og Rusland, men blev udskudt, da de to væsentlige oprørsledere, Abdel Wahid al-Nur og Khalil Ibrahim ikke dukkede op. Ifølge EU’s rådgiver Umberto Tavolata er det store problem, at der ikke findes en samlende figur for oprørslederne i Darfur, som afdøde sydsudaner Garang, der kan forhandle fred med regeringen. FN’s udsending Jan Eliassons håb er, at de to grupper på et senere tidspunkt kommer med.

International Crisis Group: Ingen fred uden retfærdighed

November 2007-rapporten fra International Crisis Group (ICG) anbefalede en reformulering af Darfurfredsprocessen, der bør inkludere landbesiddelser, olierettigheder og de lokale regeringer. UNMAID burde være mere pro-aktiv i beskyttelsen af civile, og sikkerhedsrådet burde straffe obstruktion af UNAMIDs deployering, overtrædelse af humanitær lov og presse Khartoum til aktivt samarbejde med ICC og overdrage sigtede for folkemord til ICC. En fundamental justering af FN/EU’s mæglerposition kræver opbakning fra AU, Rusland og Kina med henhold til at udøve effektivt pres på Khartoum for at opgive en militær sejr, at støtte EU/FN som det eneste forhandlingsforum, og udvikle konsensus om en ny politisk strategi. En fredsløsning kan i ICG’s optik ikke ske uden retfærdighed.

Kinas indflydelse i Afrika stigende – på bekostning af EU?

Afrika-EU-topmødet i Lissabon i december 2007 vedtog en fælles EU-Afrika strategi, der tager sigte på at indfri mål som god regeringsførelse, udvikling, fred og menneskerettigheder og energiaftaler i Afrika. Trods disse handlingsplaner og ambitionerne om at sætte Darfur på dagsordenen, endte topmødet i skænderier om handelsaftaler. Afrika er ikke nær så afhængig af Europa længere, nu hvor Kina er kommet på banen og har store olie- og handelsinvesteringer i lande som Sudan. Sudan afviste et foreslået møde mellem Al-Bashir og FN’s to specialudsendinge i Darfur på topmødet. Zimbabwes Mugabe stjal billedet, og udstillede Vestens uenighed overfor folkemord. I konklusionerne fra det europæiske råds topmøde i Lissabon i december nævnes Darfur ikke med et ord, men det gør Burma trods alt. Det positive ved EU-topmødet var, at Kosovos uafgjorte status blev omtalt som et sui generis-spørgsmål, der ikke vil danne præcedens. Man kan håbe, at otte års tovtrækkeri mellem EU, FN og Rusland ender med, at Kosovo bliver anerkendt som en selvstændig multi-etnisk stat.

Sanktioner på vej?

Til sidst kan man stille spørgsmålet, hvad kan EU, AU og FN gøre? USA’s kongres vedtog i april 2006 en lov, der muliggør en række økonomiske og retlige sanktioner overfor Sudan. Problemet er ifølge Human Rights World Report 2007, at det ikke er efterfulgt af sanktioner fra FN og EU, så som en våbenembargo, indefrysning af udenlandske konti og rejseforbud for sudanske politikere. Rusland og Kina er imod. Håbet er, at EU og FN vil følge efter, når USA’s nye lov træder i kraft og giver delstaterne mulighed for at indføre sanktioner indenfor områderne som olie, energi, minedrift og militærudstyr, der kan ramme Sudan økonomisk.

Tendenser mod fred og retfærdighed

FN, AU og EU mangler stadig at påtage sig det fulde ansvar for Darfur. To tendenser arbejder dog mod fred og retfærdighed i Darfur. For det første et relativt nyere princip om Responsibility To Protect, der i stigende grad anerkendes af FN, EU og af humanitære talerør som ICG. Den anden tendens er revitaliseringen af justum bellum-tanken og forbundet dermed retfærdighedsprincippet, materialiseret med Nato’s intervention i Kosovo og Den Internationale Domstols dom i 2007 i sagen Bosnien mod Serbien. Den Internationale Domstol slog som noget nyt fast, at stater, der er passivt vidne til folkemord, som Serbien var i Bosnien, også kan drages til ansvar. Den Internationale Domstols fordømte den serbiske stat for ikke at påtage sig ansvaret for at stoppe den etniske udrensning og gribe ind overfor folkemordet i Srebrenica, hvilket også kan siges at være en videreførelse af R2P-doktrinens grundtanke indenfor det internationale domstolssystem i FN-regi. Stater, der overtræder menneskerettigheder, har fået sværere ved at gemme sig bag ikke-indblandingsprincippet, som Bosnien-sagen illustrerer, og hærchefer, der bryder humanitær lov er blevet stillet til ansvar ved straffetribunaler såsom ICTY. Den Internationale Straffedomstol kræver folkemordere straffet ud fra justum bellum og R2P-tanken, om at varig fred kræver retfærdighed. Dette peger på en tredje tendens: en humanisering af international lov og moderne folkeret.