DARFUR VENTER STADIG PÅ VESTEN

Af Olga Ege og Solvej Berlau

I Darfur bevæger den blodige konflikt sig snart ind i sit femte år. Omverdenen har alt imens betegnet situationen som alt fra ’folkedrab’ til ’verdens værste humanitære katastrofe’. Efter flere års uenighed har FN’s Sikkerhedsråd besluttet at sende tropper til regionen, og fra januar af skal en hybridstyrke af soldater fra Den Afrikanske Union og FN-soldater sætte en stopper for de stadige overgreb på civilbefolkningen. Men hvorfor har det været så svært at sende hjælp, når der med al tydelighed har været behov for det? Hvorfor har man ikke grebet ind langt tidligere?

Konflikten i Darfur menes at have kostet over 200.000 menneskeliv, fordrevet to mio. fra deres hjem og gjort omkring fire mio. mennesker afhængige af nødhjælp (1). Men på et kontinent, som mange steder er præget af langt blodigere krige, er det ikke omfanget af lidelserne som gør, at Darfur skiller sig ud. Konflikten i Darfur er udsædvanlig på et andet men afgørende punkt: I de snart fem år konflikten har varet, har det nemlig på intet tidspunkt skortet på oplysninger om situ-

Sudan har i 21 år været præget af borgerkrig mellem Nord- og Sydsudan

ationen. Den vestlige verden har været med hele vejen og i årenes løb år har konflikten fået masser af spalteplads og prime-time sendetid. Hele verden har diskuteret om der var tale om et folkedrab. Spørgsmålet om hvem der kunne, ville og burde gribe ind er blevet vendt igen og igen. Alligevel er det først for nyligt, at det internationale samfund har besluttet at samle en FN-styrke, der skal støtte de hårdt trængte soldater fra AU.

Mange konflikter under samme tag

Nøglen til at forstå det internationale samfunds reaktioner, er konflikten selv. I Darfur udbrød der i begyndelsen af 2003 kampe mellem afrikanske oprørsgrupper og arabiske regeringstropper. Oprøret var for det første en reaktion på, at den sudanske regering i årevis havde ført en politik, som fremmede og favoriserede regionens arabiske befolkningsgrupper på bekostning af de afrikanske. Konflikten mellem befolkningsgrupperne var yderligere skærpet af, at mængden af græsningsarealer og dyrkbar jord i Darfur er reduceret pga. Saharaørkenens spredning ind i regionen (2). Denne udvikling har tvunget landbo- og nomadebefolkningen sammen på mindre områder, hvilket har været årsag til indbyrdes strid om adgang til vand og land. Oven i alt dette har Sudan i 21 år været præget af borgerkrig mellem Nord- og Sydsudan og konflikten i Darfur brød ud på et tidspunkt hvor parterne førte fredsforhandlinger. Den fredsaftale, som med hjælp fra flere internationale aktører 5

kom på plads, skulle skabe grundlaget for den fremtidige magt- og ressourcefordeling i Sudan, men i denne proces blev såvel Darfur som andre regioner udelukket. Marginaliseringspolitikken og ressourcekonflikten har, kombineret med ekskluderingen fra de essentielle forhandlinger, ansporet de afrikanske oprørsgrupper i Darfur.

Regeringens militser og oprørsgrupper

Den sudanske regerings svar på oprøret i Darfur var at erklære regionen i undtagelsestilstand og derefter indlede jagten på oprørsgrupperne og deres allierede. Det, der for snart fem år siden startede som et oprør, og som blev slået tilbage med grove overgreb på den afrikanske civilbefolkning, har siden udviklet sig til en kompliceret konflikt. Regeringshæren og Janjaweed-militsen er fortsat er i konflikt med oprørsgrupperne, men det er vanskeligt at vurdere omfanget af Khartoums kontrol over militsen. Oprørsgrupperne har til gengæld i mellemtiden delt sig i et utal af stridende fraktioner, med hver deres dagsorden. Deres overordnede mål er fortsat modstand mod regimet og ønsket om lokal indflydelse i Darfur, men vejen til at nå det mål, er der langt fra enighed om. Udviklingen har vanskeliggjort fredsforhandlinger og spændt ben for langsigtede strategier, hvilket den mislykkede fredsaftale fra maj 2006 vidner om (3). Under massivt internationalt pres underskrev Darfurs største oprørsgruppe Sudan Liberation Army (SLM) en fredsaftale med den sudanske regering. En fraktion af SLA og den mindre oprørsgruppe JEM valgte imidlertid ikke at underskrive, og det skrøbelige grundlag holdt da heller ikke længe på freden. De nye fraktioner af oprørsgrupperne har brug for materiel i form af satellittelefoner og biler, og overfalder som konsekvens både nødhjælpsarbejdere og den civile befolkning. Taberne er endnu engang de civile, der nu frygter både Janjaweed-militsen og oprørsgrupperne (4).

Fredsforhandlinger i 2007

I slutningen af oktober 2007 mødtes repræsentanter for de stridende parter i Libyen med FN og AU som mæglere. Her indledte parterne nye forhandlinger, men prospektet for fred er usikkert, fordi flere indflydelsesrige oprørsledere afviste at deltage. Nogle udeblev, fordi de ikke ville indgå i forhandlinger med regeringen før Janjaweed-militsen var afvæbnet, mens andre, pga. interne stridigheder, nægtede at sidde ved samme bord som visse andre fraktioner af oprørsbevægelsen. Endnu andre hævdede, at Libyen ikke var neutral grund og derfor ikke kunne huse fredsforhandlingerne. På nuværende tidspunkt er udsigterne for forhandlingerne derfor usikre.

Darfur på dagsordenen

Således har situationen udviklet sig i løbet af årene, som er gået. Men det er som sagt hverken konfliktens omfang eller længde som gør Darfur til noget usædvanligt. For det er ikke første gang, at en regerings brutale metoder rammer en civilbefolkning, at de omkomne skal tælles i tusindvis, og at millioner af mennesker er drevet på flugt. Det er heller ikke første gang, at det internationale samfund undlader at gribe ind i en blodig afrikansk konflikt, om hvilket bl.a. folkedrabet i Rwanda er en kronisk påmindelse. Som det allerede er blevet påpeget, består det usædvanlige i, at konflikten i Darfur overhovedet indfandt sig på den internationale dagsorden.

Det nye Rwanda?

Efter at konflikten i FN-regi i slutningen af 2003 var blevet karakteriseret som én af “verdens værste humanitære katastrofer”, blev donorinitiativer iværksat af FN og NGO’er for at skabe opmærksomhed omkring ofrene (5). At 2004 var 10-året for folkedrabet i Rwanda var desuden en slags held i uheld for Darfur – i hvert fald hvad angik international opmærksomhed. På mindedagen for folkedrabet i Rwanda, havde repræsentanter fra det internationale samfund vanskeligt ved at mindes det tragiske fravær af handling, uden samtidig at tage stilling til den igangværende konflikt i det nærtliggende Darfur.

Disse begivenheder satte for alvor Darfur på den internationale dagsorden. Verdenspressen udråbte konflikten til “det nye Rwanda”, og i sommeren 2004 iværksatte den daværende amerikanske udenrigsminister Colin Powell en undersøgelse, som skulle afklare, om konflikten kunne karakteriseres som et folkedrab (6). Undersøgelsen skabte massiv international medieomtale, fordi det var første gang at en udefrakommende stat gennemførte en sådan undersøgelse i en igangværende konflikt. Dernæst vakte det nærmest sensation, da Colin Powell konkluderede, at det, som foregik i Darfur, var folkedrab - forbrydelsen over dem alle. Det fik dog ingen konkret betydning, idet han samtidig fastslog, at USA folkeretligt set, ikke var forpligtet til at gribe ind – underforstået heller ikke havde til hensigt at handle (7). Den amerikanske anklage om folkedrab satte dog ikke en stopper for spørgsmålet om konfliktens karakter. Så mens

At 2004 var 10-året for folkedrabet i Rwanda var desuden en slags held i uheld for Darfur

blodighederne fortsatte i Darfur, iværksatte også FN en undersøgelse af, hvilken type konflikt der var tale om (8). I modsætning til USA konkluderede FN imidlertid, at der ikke var tale om folkedrab. FN kunne ikke finde belæg for, at overgrebene blev begået med henblik på at udrydde de etnisk afrikanske darfurianere. Ifølge FN kunne forbrydelserne i Darfur derfor ikke betegnes som folkedrab, men faldt under kategorien “forbrydelser mod menneskeheden”. Herefter faldt mediebevågenheden og den politiske interesse drastisk, desuagtet at smerten vel er konstant uanset, desuagtet om man er offer for folkedrab eller forbrydelser mod menneskeheden.

I modsætning til USA konkluderede FN imidlertid, at der ikke var tale om folkedrab

Forud for FN-undersøgelsen var konflikten dog blevet bragt op i Sikkerhedsrådet. I adskillige efterfølgende resolutioner truede Rådet med at indføre sanktioner mod Sudan og forlangte at den sudanske regering efterkom sit ansvar som regering, beskyttede indbyggerne i Darfur og afvæbnede Janjaweed-militserne (9). Hverken krav eller trusler blev imidlertid fulgt op med handling, og sikkerhedsrådsresolutionerne indikerede, at det internationale samfund nok var bevidst om konflikten i denne fjerne afrikanske region, men at engagementet var mere af verbal end praktisk karakter.

Gerningsmænd på anklagebænken?

Den første aktive form for intervention Sikkerhedsrådet iværksatte, var indbringelsen af Sudan for den Internationale Straffedomstol i Haag (ICC) (10). Straffedomstolen er et selvstændigt organ, hvis undersøgelser, anklager og domsafsigelser Sikkerhedsrådet hverken kan kontrollere eller regulere. Sikkerhedsrådet kan derimod på lige fod med stater henvise sager til domstolen, og med refereringen af Sudan var det første gang Rådet 2 benyttede denne mulighed (11). Konkret betyder det, at domstolen har indsamlet bevismateriale og udstedt arrestordrer på to personer, som er mistænkt for krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden. Det drejer sig om Sudans minister for humanitære anliggender samt en Janjaweed-leder (12). Sudan har imidlertid ikke tilsluttet sig ICC og regeringen anerkender derfor heller ikke domstolens jurisdiktion og har afvist at udlevere de mistænkte. Så dette første forsøg på retsforfølgelse af formodede gerningsmænd, har hidtil ikke været

AU i Darfur

Med ca. 7000 soldater i Darfur, er Den Afrikanske Union (AU) fortsat den eneste aktør, som aktivt har været til stede under konflikten. AU har opholdt sig Darfur siden 2004 og har arbejdet under et spinkelt mandat, der kun har bemyndiget dem til at beskytte civile i overhængende fare. Med 7000 dårligt udrustede soldater i et område på størrelse med Frankrig, har det været svært at monitorere en fredsaftale og beskytte de civile mod overgreb (13). For den Sudanske regering har AU’s tilstedeværelse sandsynligvis været at foretrække, frem for internationale tropper. Ikke mindst fordi AU alene gennemfører operationer i lande som regeringen i det pågældende land giver tilladelse til. Den sudanske regering har således i en vis udstrækning haft kontrol over operationen (14).

FN-tropper i Darfur - Hvorfor først nu?

Med Sikkerhedsrådets vedtagelse af en fælles AU/FN mission (UNAMID) ser billedet nu ud til at skulle ændre sig. Begyndende fra januar 2008 skal styrken i Darfur op på omkring 26.000 tropper (15). Regeringen i Khartoum har bøjet sig for kravet om troppernes tilstedeværelse, men fastholder at styrken skal være overvejende afrikansk. Foreløbig har regeringen imidlertid hverken villet godkende en thailandsk bataljon, en nepalesisk specialstyrke eller en nordisk ingeniørstyrke (16). Det er med andre ord fortsat uklart, hvilke lande der kommer til at stille med tropperne og hvorfra de nødvendige logistiske materialer skal komme.

Forud for vedtagelsen om at sende hybridstyrken til Darfur, har FN uden held forsøgt sig med forskellige andre sanktionsmuligheder, som fordømmelser, indefrysnings af midler, våbenembargoer etc. Det altoverskyggende spørgsmål er: hvorfor først nu? Hvad er forklaringen på, at FN ikke langt tidligere har indført en skrap politik overfor den sudanske regering og Janjaweed-militserne? Hvorfor er der ikke blevet iværksat en militær intervention i regionen med det formål at stoppe de omfattende overgreb og krænkelser af menneskerettighederne? Forklaringen ligger i, at politik først og fremmest er et spørgsmål om vilje og Sikkerhedsrådet har været splittet i dette spørgsmål. Diskussionen har handlet om hvorvidt konflikten skulle løses via forhandlinger med regeringen i Khartoum eller om FN, mod regeringens vilje, skulle gennemtvinge en militær løsning.

Pligt og ansvar i det internationale samfund

Når det internationale samfund står over for en konflikt som den i Darfur, rejser der sig en række af muligheder og dilemmaer. Det primære ansvar for at beskytte civilbefolkningen i Darfur ligger hos regeringen i Sudan, men hvis denne enten ikke vil eller er ude af stand til at varetage dette ansvar, kan det internationale samfund vælge at påtage sig opgaven (17). Det er imidlertid aldrig uproblematisk fordi, nok ville en FN-intervention i Darfur redde måske titusindvis af menneskeliv, men samtidig ville en sådan operation krænke Sudans suverænitet og princippet om ikke-intervention i andre stater. Det spørgsmål må staterne i hvert enkelt tilfælde afklare med sig selv - og med hinanden. I forbindelse med denne overvejelse er statsinteresser og opretholdelse af magtstrukturer i international politik væsentlige faktorer. Tidligere eksempler antyder, at der typisk skal være tale om et incitament fra den intervenerende stats side. Det kan for eksempel være i form af historiske, kulturelle, strategiske eller økonomiske interesser i landet, men også eksterne politiske forhold kan være af betydning (18). Statssuverænitet, princippet om ikke-intervention, statsinteresser og magtstrukturer er således faktorer for forklaringen på det internationale samfunds og Sikkerhedsrådets handlemønstre. I eksemplet med Darfur skal disse faktorer ses i forhold til en række forhold, som har vanskeliggjort en samlet indsats i Darfur.

Fred mellem Nord- og Sydsudan

For det første har fredsslutningen på den 21 år lange konflikt mellem Nord- og Sydsudan været prioriteret politisk over problemerne i Darfur. Denne krig, én af Afrikas længstvarende borgerkrige, stod i 2004 foran sin afslutning, og konflikten i Darfur kunne få års nationale såvel som internationale forhandlinger til at falde til jorden. Det internationale samfunds prioritering blev begrundet med, at kritik af situationen i Darfur kunne få den sudanske regering til at trække sig fra forhandlingerne – hvilket Khartoum også truede med. Desuden blev det hævdet, at fred mellem Nord- og Sydsudan ville kunne etablere en ramme, inden for hvilken konflikten i Darfur ville blive løst. Fredsaftalen mellem Nord- og Sydsudan blev underskrevet den 9. januar 2005, men banede ikke som forventet vejen for fred i Darfur.

Olie, våben og krig mod terror

For det andet indgår strategiske interesser, som fx olie, våben og krig mod terror, når fraværet af en militær intervention i Darfur skal belyses. Først og fremmest har Kina og Rusland, som har olie- og våbenaftaler med Sudan for flere millioner dollar, været modstandere af en skrappere politik og følgelig advokerede begge stater for en politisk prioritering af fredsaftalen mellem Nord- og Sydsudan (19). (Det internationale pres på Kina for at gøre sin indflydelse gældende i forhold til Darfur har dog været massivt, hvilket sandsynligvis har medvirket til at reducere Kinas modstand mod international tilstedeværelse i Darfur). Dernæst har USA’s rolle været ambivalent forårsaget af undersøgelseskommissionen og anklagen om folkedrab på den ene side og på den anden side en anti-terror alliance med Sudan pga. landets tidligere tætte forbindelser til Osama bin Laden (20). Som permanente medlemmer har disse staters politiske og strategiske interesser gjort det vanskeligt at opnå enighed om den politiske linje i Sikkerhedsrådet.

Irak-krigen og skepsis overfor vestlig interventionisme

For det tredje har en generel skepsis overfor vestlig interventionisme været udtalt siden Irak-krigen blev indledt i 2003. Fordi masseødelæggelsesvåben ikke blev fundet i Irak, blev krigen legitimeret med moralske imperativer om indførelse af vestlige demokratiske normer og befrielse af den irakiske befolkning fra diktatur. Konsekvensen har været en øget skepsis overfor vestlig interventionisme maskeret som ‘humanisme’ (21).

Et område på størrelse med Frankrig

For det fjerde, har den enorme praktiske udfordring, der er forbundet med en intervention i Afrikas største land, sandsynligvis holdt mange stater tilbage. Sudans mange konflikter taget i betragtning vil de stater, der fra januar skal sende tropper til Darfur, involvere sig i en kompliceret, dyr og sandsynligvis langstrakt freds- og genopbygningsoperation.

Fred i Darfur – hvordan og hvornår?

Alle benspændene til trods, har FN alligevel efter næsten 5 års blodig konflikt besluttet at indsætte en hybridstyrke i Darfur. Kritikere af resolution 1769 har dog indvendt at mandatet er for spinkelt, at tropperne ikke får tilstrækkelig handlefrihed samt at resolutionen ikke specificerer et samarbejde mellem hybridstyrken og ICC. Samtidig skrider tiden fremad og pt. er tropperne ikke identificeret. Alligevel må håbet være, at det er nu situationen vil ændre sig. At det er nu der kommer FN soldater til Darfur og at de vil gøre en forskel. Konflikten i Darfur er kompliceret og løsningen bliver heller ikke ligetil. Der er mange hensyn at tage, og derfor er det farligt at ty 8

til nemme forklaringer. Men der skal findes en løsning, hvis der skal være håb om fred. De næste par måneder vil vise, om der er grund til forsigtig optimisme, når talen falder på konflikten i Darfur.

Noter:

. UN Fact Sheet: http://www.un.org 2. Prunier, Gérard (2005), “Darfur – The Ambiguous Genocide”, Hurst & Company, England 2005. 3. ICG, 20. juni 2006: ”Darfur’s Fragile Peace Agreement” 4. Folkekirkens Nødhjælp, 3. maj 2007: ”Kaos i Darfur et år efter fredsaftalen” 5. De tidligste advarsler fra NGO’er om, at en alvorlig konflikt var under optrapning blev udsendt i første halvdel af 2003, hvor organisationer som Amnesty International, International Crisis Group (ICG), Justice Africa samt Læger uden Grænser (MSF) udsendte pressemeddelelser om situationen i Darfur. 6. “Darfur Atrocities Documentations Team”. Undersøgelseskommissionen blev iværksat på initiativ af ‘US Department of State’s Bureau of Democracy, Human Rights and Labor’. Undersøgelsesholdet blev ledet af ‘Coalition for International Justice (CIJ), der er en international NGO, der støtter såvel ICTY i Eksjugoslavien og ICTR i Rwanda, samt yder støtte til andre områder hvor menneskerettighedskrænkelser finder sted. 7. Department of State (9. september 2004), se: http://www.state.gov/ 8. FN’s Sikkerhedsrådsresolution 1564 (18. september 2004). 9. Der er frem til i dag vedtaget 18 Sikkerhedsrådsresolutioner om Darfur. 10. FN’s Sikkerhedsrådsresolution 1593 (31. marts 2005). 11. Den internationale straffedomstol i Haag (ICC) (1998/2003) tilgængelig på: http://www.icc-cpi.int/ 12. Læs mere på: http://hrw.org/english/docs/2007/02/23/darfur15402.htm 13. Se: www.african-union.org 13. Reeves, Eric (7. september 2005). www.sudanreeves.org 15. FN’s Sikkerhedsrådsresolution 1769 (31. juli 2007) 16. Information, 16. november 2007 ”FN advarer om fiasko i Darfur”. 17. Se ICISS rapporten (2001): http://www.iciss-ciise.gc.ca/menu-en.asp samt udkommet af UN Summit 2005 På: http://www.un-ngls.org/un-summit-FINAL-DOC.pdf 18. Jvf. USA i Irak i 1991 og 2003, Frankrig i Rwanda i 1994, Italien i Albanien i 1997, Australien i Østtimor i 1999 samt England i Sierra Leone i 1999. 19. Prunier, Gérard (2005), “Darfur – The Ambiguous Genocide”, Hurst & Company, England 2005. “Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General”, Geneva, 25. januar 2005, tilgængelig på: http://www.ohchr.org/ english/docs/darfurreport.doc 20. Prunier, Gérard (2005), “Darfur – The Ambiguous Genocide”, Hurst & Company, England 2005. DIIS (2005), “Nye trusler og militær magtanvendelse”, Gullanders Bogtrykkeri A/S, Skjern, Danmark 2005.

21. Anti-interventionisme er imidlertid ikke kun et ikke-vestligt fænomen, men er – med omvendt fortegn - også til stede i adskillige vestlige stater, hvilket også har spillet ind i forhold til Darfur. Her daterer forbeholdet overfor at sætte egne soldaters liv på spil i fremmede landes konflikter sig tilbage til den katastrofale “Black Hawk Down-operation” i Somalia i 1992, hvor amerikanske soldater blev dræbt og slæbt gennem Mogadishus gader. Interventionen i Somalia endte i en konfrontation mellem lokale oprørsstyrker og FN’s UNSOM II personel, hvor 18 amerikanske soldater omkom ved nedskydningen af tre Black Hawk helikoptere. I praksis kom det til at betyde, at FN- tropperne forlod Somalia tidligere end oprindelig planlagt og uden at have opfyldt de erklærede mål deres mandat havde fordret. På den måde blev Somalia interventionen både et skridt i retning af en ‘norm’ for beskyttelsen af menneskerettighederne, samtidigt med at interventionen indikerede et af de store praktiske problemer forbundet hermed. ‘Somalia syndromet’, eller den såkaldte ‘body-bag factor’, blev synonym for vestlige staters forbehold mod at ofre egne soldater i ‘humanitære interventioner’ i fremmede lande.