IPmonopolet #17

IPmonopolet

Tidsskrift om international politik ipmonopolet.dk 17. udgave, oktober 2012 pris 50,-

TEMA

DET REGIONALE

VERDENSKORT Ole Wæver

Decentral globalisering: En verden af regioner Ernesto Laclau

De røde, de indignerede og de nyliberale Chantal Mouffe

Mellem nyliberalisme og terror Martin Breum

Arktisk Råd: Er glasset halvt fyldt eller halvt tomt?

David Mouyal

Syrien: Responsibility to Protects fald? tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 1

IPM 17 (Arktis wrap).indd 1

22-10-2012 22:06:57

Redaktion Chefredaktør Jon Ahlberg

Temaredaktør

Nicolai Bech Kofoed

Udbliksredaktør Julie Holte

Redaktion

Daniel Møller Ølgaard Didde Zander Edith Endsjø Jonathan Tybjerg Kári Gunnarsson Sofie Kofoed Stine Iskov

Layout & web

Christian Daugaard Jacobsen

IPmonopolet

c/o Institut for Statskundskab (IfS) Øster Farimagsgade 5, 1353 København K

IPmonopolet udgives med støtte fra:

Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

www.ipmonopolet.dk

E-mail: redaktion@ipmonopolet.dk ISSN: 1903-5713 ISSN: 1903-5721 (online udgave)

IPmonopolet trykkes hos:

Grafisk - Københavns Universitet

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 2

IPM 17 (Arktis wrap).indd 2

22-10-2012 22:06:57

Leder “Vi må lære at tænke kontinentalt,” insisterede Alexander Hamilton over for borgerne i sin stat, New York, i forfatningsåret 1787: “Det er fra lang tids observation af samfundsudviklingen blevet en selvindlysende sandhed i politik, at nærhed mellem stater gør dem til naturlige fjender af hinanden, medmindre deres fælles svaghed tvinger dem til at forenes.” For Hamilton var forfatningens primære formål at sikre et fredeligt samkvem mellem de unge, nordamerikanske stater. De sikkerhedspolitiske udfordringer var altså først og fremmest regionale.

Siden er USA vokset fra elleve til halvtreds stater, den føderale regerings magt styrket og risikoen for krig mellem staterne elemineret. I sin tale på uafhængighedsdagen d. 4. juli 1962 refererede John F. Kennedy til Hamiltons udsagn 175 år forinden: “I dag må amerikanerne lære at tænke interkontinentalt,” sagde han. Det var få måneder før Cubakrisens udbrud, og frygten for en atomkrig med Sovjetunionen var udtalt. De sikkerhedspolitiske udfordringer var i den grad blevet globale.

Efter Den Kolde Krigs afslutning har truslerne mod USA fortsat rødder langt fra det nordamerikanske kontinent. Men for de fleste andre lande i verden er sagen ganske anderledes. Her følger trusselsbilledet snarere Hamiltons logik; fysisk nærhed og regionale dynamikker er de afgørende faktorer. Tænk på Israel. Tænk på Pakistan. Tænk på Sydkorea. I disse lande, hvor et fåtal af lærebøgerne om international politik forfattes, er truslerne ikke primært knyttet til forskydninger i det internationale system, men til dynamikker i de regionale subsystemer. Derfor kan det måske være hensigtsmæssigt at indføre et analyseniveau mellem det statslige og det internationale; at undersøge de regionale dynamikker, én for én og i samspil med hinanden. Lad os betragte det regionale verdenskort!

Siden murens fald er integrationsprocesserne i de fleste regioner intensiveret. Men er der tale om én global regionaliseringstendens eller en række vidt forskellige regionaliseringer med hver deres særegne dynamikker? For Hamilton var etableringen af en føderation af stater nødvendig for at undgå stridigheder staterne imellem. Men hvilken rolle spiller sikkerhed i de regionale institutioner, og hvordan forholder staterne i de forskellige regioner sig til suverænitetsafgivelse og overnational styring?

IPmonopolet sætter i denne udgave fokus på regionernes historiske rødder, aktuelle udviklingstendenser og fremtidige perspektiver. Vi stiller de store spørgsmål og beder landets førende eksperter om svar. Desuden dækker vi i Udblik en lang række aktuelle, internationale problemstillinger – fra cyberkrig til statsopbygning, fra nyliberalisme til terror, fra pressefrihed til R2P. Jon Ahlberg Chefredaktør

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 3

IPM 17 (Arktis wrap).indd 3

22-10-2012 22:06:58

Tema: Det regionale verdenskort 5: Indledning af Nicolai Alexander Bech Kofoed 6: “Decentral globalisering: En verden af regioner” af Ole Wæver 10: “The Clash of Regions? EU, ASEAN og spørgsmålet om Myanmar” af Sanne B. Kristensen 14: “Arktisk Råd: Er glasset halvt fyldt eller halvt tomt?” af Martin Breum 16: “Mercosurs ABC: Argentina, Brasilien og Chile” af Hjalte Meilvang 18: “The African Experience: Democratization as a Conflict Driver” af Henrik Laugesen 20: “The Middle East: the Arab League and Iran” af Wais Sediq 22: “Den Katolske Kirke: Europas første regionale samarbejdsinstitution” af Ask Foldspang Neve

foto: goran tomasevic/reuters

Udblik 25: Indledning af Julie Holte 26: “De røde, de indignerede og de nyliberale - Interview med Ernesto Laclau” af Allan Dreyer Hansen og André Sonnichsen 38: “Mellem nyliberalisme og terror - Interview med Chantal Mouffe” af Allan Dreyer Hansen og André Sonnichsen 31: “Syrien: Responsibility to Protects fald?” af David Mouyal 34: “R2P og FN’s skizofreni” af Andreas W. Rasmussen & Gry W. Falkenstrøm 36: “Afghanistan: Statsopbygningens kulturelle udfordring” af Ulrik Trolle Smed 38: “Rusland og WTO: Proformaægteskab eller handelspolitisk succeshistorie?” af Jonas L. Gravesen og Christian Holm 40: “Fri presse kan hjælpe Burma til demokrati” af Jonathan Tybjerg 42: “Gælder krigens love i cyberspace?” af Sebastian S. Kjeldtoft

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 4

IPM 17 (Arktis wrap).indd 4

22-10-2012 22:06:58

Tema: Det regionale verdenskort Medlemmerne af Sikkerhedsrådet understregede, at denne hændelse fremhæver den alvorlige indvirkning, som krisen i Syrien har på sine naboers sikkerhed og på fred og stabilitet i regionen, hedder det i FN-erklæringen.

Ovenstående stammer fra Ritzau den 5. oktober 2012. Telegrammet omhandler Syriens angreb på Tyrkiet og understreger en pointe, der historisk set har præget international politik: sikkerhed er regionalt bestemt. Tag konflikten i Syrien. Den er interessant og måske endda væsentlig for Danmark, mens den for et land som Tyrkiet er en altdominerende faktor for landets sikkerhed – både hvad angår Tyrkiets egen suverænitet, befolkningens tryghed, magtbalancen blandt nabolandene og flygtningestrømme fra syd.

Netop geografiens betydning for et lands sikkerhed er udgangspunktet for Ole Wæver og Barry Buzans værk Regions and Powers fra 2003. Her argumenterer de to grundlæggere af Københavnerskolen for, at den sikkerhedspolitiske verdensorden bør anskues ud fra et regionalt perspektiv. Med udgangspunkt i netop den teori, indleder Wæver denne udgave af IPmonopolet.

Erkendelsen af, at regional sikkerhed er en afgørende faktor for et lands udvikling, var central i oprettelsen af Kul- og Stålfællesskabet. De europæiske statsledere var klar over, at deres store fælles nabo, Tyskland, måtte inkluderes i økonomiske og handelsmæssige aftaler for derigennem at minimere risikoen for, at fremtidige konflikter ville få en militær udgang. Netop Europas regionale sikkerhed qua politisk og økonomisk integration er det primære fokus i Sanne Brasch Kristensens artikel. Vi bliver endvidere præsenteret for den sydøstasiatiske regionale institution, ASEAN, der bygger på en fundamentalt anderledes opfattelse af regional integration. Her spiller begreber som uafhængighed og ubetinget suverænitet, modsat i EU, en fredspromoverende rolle. Således bliver regional integration i en europæisk forstand ingenlunde kopieret.

Samme karakteristika kan bruges om Arktisk Råd. Som Martin Breum skriver, bygger Arktisk Råd på inklusion af både arktiske stater og oprindelige folk som samer og inuitter. Dermed er Rådet en yderst legitim størrelse, der dog hverken har vist sig afgørende eller effektiv i spørgsmålet om grænsedragningen omkring Nordpolen. Her tog de fem arktiske kyststater egenrådigt affære og indgik i 2008 den såkaldte Ilulissat-erklæring, der fastslår, at territoriet omkring den geografiske nordpol skal deles mellem de fem. Større var ønsket om regional integration altså heller ikke.

Analyserer man en regional institution ud fra dens aktører, er Mercosur formentlig den institution, der ligner EU mest. Det sydamerikanske fællesmarked er baseret på to relativt store, historisk vigtige stater i Argentina og Brasilien, der på lige fod med Tyskland og Frankrig deler en konfliktfyldt fortid. Artiklens forfatter, Hjalte Meilvang, finder desuden, at integration mellem de sydamerikanske sværvægtere promoverede den interne demokratisering i begge lande. Der er ikke behov for oberster i regeringskontorerne, når der er fred i regionen.

Netop demokratisering via regional integration har vist sig at være problemet frem for løsningen i den Afrikanske Union. Som major Henrik Laugesen fra Forsvarsakademiet konkluderer, har Vesten længe begået den fejl at forlange demokratiske reformer som betingelse for økonomisk støtte. Den manglende forståelse for eksisterende magtstrukturer og konsekvenserne ved at ændre dem markant gør, at demokratiseringsprocessen giver anledning til konflikt snarere end løsning.

Pludselige og markante ændringer kan også spores i Mellemøsten. I de senere år har Den Arabiske Liga fået stadig mere opmærksomhed, og derfor er det interessant at analysere den mellemøstlige institutions rolle som lokal og relativt legitim aktør. Det oplagte spørgsmål er endvidere, om Ligaen er en aktør, eller om manglen på reelle supranationale karaktertræk gør den til et forum i forklædning. Den overvejelse samt Israel og Irans betydning for regionen er omdrejningspunktet for Wais Sediqs artikel.

Den sidste artikel omhandler Europas første regionale institution, Pavevældet. Her argumenter Cambridge-kandidaten Ask Foldspang Neve for, at pavevældet allerede for mange hundrede år siden udviklede et system af beslutningsprocedurer og magtstrukturer, hvis elementer kan genkendes i mange af de regionale institutioner, der behandles i denne udgave af IPmonopolet.

Rigtig god læselyst!

Nicolai Bech Kofoed, Temaredaktør

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 5

IPM 17 (Arktis wrap).indd 5

22-10-2012 22:06:58

Decentral globalisering: En verden af regioner Af Ole Wæver Hvorfor al den snak om ”regioner”, ”regionale magter” og ”regionale organisationer” – var der ikke noget med, at verden var i gang med at blive globaliseret? Er regionerne et udtryk for et tilbageslag i globaliseringen – måske på grund af den økonomiske krise? Nej, hvis man trækker de helt store historiske linjer op, viser det sig snarere, at en regionaliseret verden udtrykker en mere moden globalisering end den centraliserede fase, der gik forud.

Først var verden ikke én verden, men mange verdener. De forskellige dele (som vi – set med dagens briller – ville kalde regioner) var verdener, for de havde relativt begrænset indvirkning på hinanden; de var ikke dele af et hele, de var hver et hele. Romerriget var på sit højdepunkt et verdensrige, ikke en regional stormagt; og den kinesiske kejser har for det meste tronet over verden i dens relevante udstrækning. Ja, der er historikere i de senere år, der har påvist, at samspillet var større end tidligere antaget, og udviklingen i hver af disse verdener blev på afgørende punkter puffet af hinanden. Men alligevel: hovedpointen er god nok for en politolog. Verden blev først samlet til et globalt system, der dermed kunne få regioner, fra 1500-tallet og frem. Det skete imidlertid ikke – som det kunne have gjort – ved, at et antal regionale systemer blev bundet tættere sammen, for så ville vi fra starten have fået et mere balanceret, decentralt system og en bedre forståelse af regioner. I stedet blev verden samlet altovervejende fra ét hjørne: Europa.

Det har skabt en masse af vores begrebsforvirringer i dag, f.eks. omkring polaritet, hvor vi har været vant til, at én region samtidig var verdens centrum og primær arena for de ledende globale magter. At de derfor også var i en region, blev overset. Andre regioner spillede under kolonitiden en underordnet rolle. Afkolonialiseringen skete derefter samtidig med den kolde krig, hvor to supermagter prægede verden. Efter den kolde krig har vi haft en periode, hvor globaliseringen var centreret – globalising, vestliggørelse og amerikanisering gled over i hinanden. Kulturel og økonomisk globalisering gik hånd i hånd med nær-unipolariteten med USA som enesupermagt.

“

»Verden blev først samlet til et globalt system, der dermed kunne få regioner, fra 1500-tallet og frem. Det skete imidlertid ikke – som det kunne have gjort – ved, at et antal regionale systemer blev bundet tættere sammen, for så ville vi fra starten have fået et mere balanceret, decentralt system og en bedre forståelse af regioner. I stedet blev verden samlet altovervejende fra ét hjørne: Europa«

Nu er de globale magter placeret i forskellige regionale systemer. Den sidste supermagt er ved at takke af. Der er relativt mindre aktivitet direkte rettet mod det globale niveau – både mindre direkte kappestrid om ”magten” i verden (heldigvis) og mindre ansvarlighed i forhold til globale udfordringer (desværre).

(Denne analyse har jeg fremlagt mere udførligt i tidsskriftet Udenrigs nr. 2010/3.) Magterne sidder i hver deres regionale system, bekymrer sig i rækkefølge om 1) egne problemer, 2) regionale forhold, og 3) det globale. Globaliseringen bliver på de fleste punkter uddybet. Kulturelle udviklinger er stadig oftere krydsklippede globale overraskelser ’Gangnam Style’, økonomierne er under denne krise i modsætning til tidligere ikke blevet genadskilt, og vores samlede globale udfordring af klimasys-

temet og andre ’planetære grænser’ bliver kun mere massiv.

Globaliseringen fortsætter. Men det bliver mindre og mindre meningsfyldt at se den som koncentriske cirkler om USA. Barry Buzan har kaldt det ”Decentered Globalism”.

“

»Set fra USA (og dermed de fleste lærebøger) har verden en samlet sikkerhedspolitisk overskrift: ”civilisationernes sammenstød”, ”unipolaritet”, ”krigen mod terror”, osv. Men for stort set alle andre stater og sikkerhedspolitiske aktører er de vigtigste sikkerhedspolitiske spørgsmål placeret i deres egen verdensdel«

Det bliver vigtigere end nogensinde at forstå det regionale niveau. Også hvis det er det globale, man egentlig er interesseret i, for fremover vil det ikke primært være globale processer, der direkte styrer det globale niveau. Regionerne vil have usamtidige udviklinger, hvor f.eks. konfliktniveauet kan stige i én og falde i en anden, sikkerheden blive mere statscentreret et sted og det modsatte et andet, og præget af militære spørgsmål i én ende af verden, mens en anden har ikke-militære dagsordener. At forstå verden vil fremover kræve, at man går omvejen og forstår de forskellige – forskellige! – regioner; og samspillet mellem regionale og globale dynamikker.

Sikkerhed i klumper

Verdens sikkerhed falder i klumper. Godt nok hænger alt sammen med alt, og vi er alle en del af samme verden, men noget hænger nu alligevel mere sammen med andet end med noget tredje. Sveriges og Togos sikkerhed er mindre intenst forbundet, end Indiens og Pakistans er. I bogen ”Regions and Powers: The Structure of International Security” fra 2003 forsøgte Barry Buzan og jeg at kortlægge verdens sikkerhed ud fra teorien om regionale sikkerhedskomplekser. Visse trusler bevæger sig relativt uafhængigt af geografi – især økonomiske og visse miljømæssige og ideologiske – men de fleste opererer stærkest over korte afstande: militære, politiske, demografiske, miljø, m.fl. Så hvis man forestillede sig en kortlægning, hvor man for hver kraftig sikkerhedsliggørelse i verden trak en streg mellem den truede (referent object) og truslen, ville vi få et verdenskort, hvor plamager af sort var adskilt af mere sporadisk gennemkrydsede områder. Ganske som i klassisk geopolitik er disse afgrænsninger ofte have, bjergkæder eller ørkener, men i enkelte tilfælde er der også tale om ”insulators”, stater der ligger i den typisk ret vanskelige position, hvor to eller flere regionale sikkerhedskomplekser grænser op til hinanden, eksempelvis Tyrkiet og Afghanistan.

Set fra USA (og dermed de fleste lærebøger) har verden en samlet sikkerhedspolitisk overskrift: ”civilisationernes sammenstød”, ”unipolaritet”, ”krigen mod terror”, osv. Men for stort set alle andre stater og sikkerhedspolitiske aktører er de vigtigste sikkerhedspolitiske spørgsmål placeret i deres egen verdensdel – kun indirekte koblet til udviklingen i regionen på den modsatte side af kloden, og kun koblet til det globale niveau i det omfang, globale aktører har et særligt engagement i deres region (læs: USA i Mellemøsten).

Sådan kan vi kortlægge en verden af regioner: Mellemøsten, Nordamerika, Østasien, EU-Europa, Ruslands sfære, osv (se kortet på denne side). Dette er den specifikt sikkerhedsmæs-

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 6

IPM 17 (Arktis wrap).indd 6

22-10-2012 22:06:58

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 7

IPM 17 (Arktis wrap).indd 7

22-10-2012 22:06:58

sige form for regioner. Kortet ville se anderledes ud for andre synssæt, men det ændrer ikke ved, at sikkerhed i meget høj grad er regional. Også globale aktører manøvrerer i en verden af regioner.

To typer af ideologiske projekter har stået i vejen for at se/indrømme dette. Den ene form består af præpolitisk fundamentalisme i sikkerhedspolitikken, hvor man vil argumentere for, at særlige regioner er ”naturlige”, fordi de stemmer med geografi, historie eller kultur – eksempelvis ”Rusland er (ikke) en naturlig del af Europa”, hvilket så underbygges med henvisning til en historisk periode, der passer ens kram, til geografi eller til religion eller verdenslitteratur, alt efter hvad hold man er på. Op imod dette siger teorien om Regionale Sikkerhedskomplekser, at vi studerer sikkerhedens mønstre, og de er ganske rigtigt ofte påvirket af historie, geografi, sprog og meget andet, men det er et empirisk spørgsmål, hvor meget disse faktorer præger, det er ikke en facitliste, der kan ”fejldømme” faktisk sikkerhedsinterdependens.

Den anden ideologiske dagsorden er en udpræget amerikansk tilbøjelighed til at definere sig selv ind i de regioner, man har politisk interesse i. Så frem for at anerkende Europa som regionalt system, taler man atlantisk, latinamerikansk regionalisme er søgt afsporet af panamerikanske dagsordener, og særligt tydeligt var det i 1990’erne, da asiatisk regionalisme straks blev modsagt af en ”Asia-Pacific”-konstruktion, der gjorde USA til medlem af regionen. Med den stigende betydning af Afrika er det vel kun et spørgsmål om tid, før vi for alvor ser USA lanceret som et afrikansk land (hvad der kan argumenteres sagligt for; det kan man jo for stort set alting). Eftersom faget international politik som bekendt er domineret af teorier ”made in USA” var også regionale sikkerhedsanalyser præget af teorier, der ”glemte” at skelne mellem aktører fra en region og eksterne magter, der kan deltage i den. Det gør en stor forskel, om man er ”dømt til” at være med, eller man kan melde sig ind og ud efter behag.

Sikkerhedsliggørelse

Hvis man vil forstå ”regionale organisationer”, som dette temanummer yder et godt bidrag til, er det en god idé først at forstå regioner. Der er grundlæggende to tilgange til regioner – en arbitrær og en empirisk. Netop når man ser på ”regionale organisationer”, er det fristende at gribe til den arbitrære tilgang. Man tager så udgangspunkt i ”sin” organisation og ser den i forhold til den ”region”, den repræsenterer. Eksempel: Der er et Østersøråd, ergo er der en Østersøregion. Den tilgang kan bruges til visse ting, især til at studere ”region building” som politisk mål og identitetspraksis, hvad jeg selv var ganske optaget af netop med Østersø-eksemplet i slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne. Hvordan kan historikere, miljøaktivister, virksomheder og interparlamentarisk samarbejde skabe en selvforstærkende proces, hvor en bestemt geografisk ramme bliver mere og mere relevant og virksom, nogenlunde som ”nationsbyggerne” gjorde det for nogle hundrede år siden?

Den anden tilgang er imidlertid også ganske nyttig. Her spørger man i stedet, hvilke regionale mønstre, verdens sikkerhed er lagt i for tiden, og dermed kan man holde en given organisation op imod sikkerhedens landkort. Netop hvordan en organisation forholder sig til sikkerhedsmønstrene siger meget om, hvilken rolle organisationen kan spille. Sammenfalder organisationens grænser med en aktuel sikkerhedsregion – eller rummer den kun en del, eller går den på tværs af flere regioner? Mere herom nedenfor.

Som sagt er der ikke tale om ”naturlige” regioner, de er stadig menneskeskabte – ja, de er skabt af menneskers sikkerhedspraksis (sikkerhedsliggørelser). Så tilgang to kan meget vel være konstruktivistisk, blot tager den ikke folk på ordet i deres

regionssnak. Hvis vi kortlægger sikkerhedsliggørelser og finder ud af, at der er et mellemøstligt regionalt sikkerhedskompleks, fordi allehånde statslige og ikke-statslige enheder fører sikkerhedspolitik med hinanden som trusler og allierede i et tæt netværk af relationer her, så dropper vi ikke det mellemøstlige sikkerhedskompleks, bare fordi aktørerne selv benægter, der er en ”mellemøstlig region”, fordi nogen siger, at ”Mellemøsten” er vestlig kolonilogik, og de i øvrigt ikke vil være i samme region som Israel og hellere vil omtales som arabere eller muslimer; og andre siger, at Israel er en del af Vesten ikke Mellemøsten. Jeg bestemmer selv, hvordan mit analytiske begreb skal udmøntes i en empirisk analyse, det gør mine analyseobjekter ikke; så de må finde sig i at blive placeret i ”Mellemøsten”. Og det er sågar dem selv, der har gjort det – ved deres egen sikkerhedspraksis.

Verdens mønster af sikkerhedsregioner er konstitueret ved sikkerhedspraksis, kan påvirkes ved bevidste projekter for regionsdannelse, og sætter et vigtigt vilkår for mulig sikkerhedspolitik på et givent tidspunkt.

“

»Efter den kolde krig har vi haft en periode, hvor globaliseringen var centreret – globalising, vestliggørelse og amerikanisering gled over i hinanden. Kulturel og økonomisk globalisering gik hånd i hånd med nærunipolariteten med USA som enesupermagt. Nu er de globale magter placeret i forskellige regionale systemer. Den sidste supermagt er ved at takke af. Der er relativt mindre aktivitet direkte rettet mod det globale niveau – både mindre direkte kappestrid om ”magten” i verden og mindre ansvarlighed i forhold til globale udfordringer«

Netop derfor er teorien nyttig. Hvis landene fløjtede ind og ud af regioner, og grænserne susede frem og tilbage over landkortet, ville teorien ikke være meget værd. Netop fordi disse mønstre er relativt stabile, kan de dels bruges som analyseramme i analyser, dels fokusere vores opmærksomhed på de sjældne og derfor vigtige skift i grænserne for regioner. Eksempelvis, at Sydøstasien efter den kolde krig ophørte med at være et selvstændigt regionalt sikkerhedskompleks og gled ind i et større østasiatisk, hvorved ASEAN fik en helt ny dynamik og rationale; at Nordafrika sandsynligvis i det kommende årti glider fra det mellemøstlige til det europæiske kompleks; at komplekserne i Afrika generelt har været under omformning de sidste 15-20 år; og at det sydasiatiske og østasiatiske kompleks med tiden formodentlig vokser sammen til et stort asiatisk kompleks.

I den første tilgang repræsenterer ”regional” et synssæt, man kan anlægge, og alt kan være en region. I den anden har man selv en analyse af, hvordan verdens sikkerhedskomplekser er, og den kan bruges til at forstå de forskellige regionale organisationers potentiale og begrænsninger.

Regionale organisationer af mange slags

Hvis vi nu antager, at der faktisk er et landkort over den reelt eksisterende sikkerhed, kan vi stille to spørgsmål til enhver regional organisation: Det første er “dækker den en del af eller hele regionen; eller på mystisk vis både-og?” og det andet er “hvis ikke skaleret til et sikkerhedskompleks, hvilket sigtepunkt har den så?”.

Ser vi først på organisationer, der er rettet imod en hel region, er der tre typer: 1.

Der kan være tale om en organisation, der forsøger at sikre én gruppe af lande mod en anden i dette sikkerhedskompleks, altså en militær alliance (traditionelt kaldet ”kollektivt forsvar”). Golfstaternes Samarbejdsråd handler f.eks. rigtigt meget om et land, der netop ikke er medlem af organisationen og heller ikke kan blive det, men i høj grad er medlem af samme sikkerhedskompleks: Iran.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 8

IPM 17 (Arktis wrap).indd 8

22-10-2012 22:06:59

2.

3.

Alternativet til dette er at skabe en organisation for alle i det relevante konfliktfelt, venner og fjender sammen (”kollektiv sikkerhed”). Folkeforbundet, FN og i en vis forstand OSCE forsøger at samle alle i det relevante sikkerhedspolitiske system – regionalt eller globalt – og få de deraf følgende fordele (alle er med) og ulemper (det er ikke meget, man kan blive enige om).

En tredje vej er repræsenteret af EU og MERCOSUR: man samler de vigtigste lande, de potentielle hovedfjender. De er så få, at det kan blive nogenlunde effektivt, og efterhånden som det fungerer, lukker man flere og flere ind, indtil denne kerne reelt har stabiliseret hele regionen. Længe troede faglitteraturen kun, at der fandtes de to første veje, men meget tyder nu på, at den tredje er den mest farbare.

Den anden principielle mulighed er, at vi har at gøre med en organisation, der slet ikke retter sig mod et regionalt sikkerhedskompleks. Det kan ske på fire forskellige måder: 1.

Sub-kompleks. En organisation for en underordnet del af en region – Nordisk Råd for eksempel – kan aldrig komme til at sætte sin egen dagsorden, men vil være præget af hele regionens processer og udvikle sig som tilpasning og påvirkning i forhold til den større region.

2.

Overskride kompleksets grænser ved at medtage en ekstern magt. Organisationer som NATO eller APEC kommer i sidste ende til at handle om – og stå og falde med – hvilken rolle USA skal eller ikke skal spille i denne region. De kan ikke blive bærende på langt sigt for et stabilt regionalt system.

3.

Organisation for flere sikkerhedskomplekser (evt. for et løsere sammenknyttet såkaldt ”super-kompleks”). Med tiden er EU-Europa og den russisk-centrerede del af exSovjet blevet konsolideret som to regionale sikkerhedskomplekser, og følgelig er OSCE blevet en noget særpræget organisation, der dels handler om forholdet mellem de to regioner, dels kan fungere som en mellemting mellem Europarådet og FN for især standarder for mindretal og menneskerettigheder. Den Afrikanske Union er et særligt komplekst tilfælde, hvor de reelle sikkerhedskomplekser består af dele af Afrika, men der stadig er tilstrækkelig mange særlige afrikanske anliggender og spørgsmål om afrikanske staters mulige rolle i andre komplekser end deres eget, så AU kan få en væsentlig rolle; men den forstås bedst, hvis man ser den som placeret på niveauet over de reelle regioner i Afrika.

4.

Tværgående, overlappende i forhold til flere regionale sikkerhedskomplekser. Denne sidste type er måske analytisk den mest udfordrende og den, hvor der tolkningsmæssigt er størst risiko for at gå galt i byen – eksempelvis Af-Pakanalyser af Afghanistan-Pakistan området, eller Arktis. Ja, der er vigtige processer, der foregår centralt i disse områder, men de vigtigste aktører har alle deres primære sikkerhedsdynamikker placeret andetsteds, nemlig i de sikkerhedskomplekser, de befinder sig i. Ja, Arktis er vigtigt for Rusland, men deres vigtigste sikkerhedsspørgsmål ligger ikke her, og derfor vil deres beslutninger i forhold til Arktis altid være betinget af større sikkerhedsspørgsmål, der ikke udspringer herfra. En bæredygtig analyse af cases som Af-Pak og Arktis kræver derfor, at man analyserer alle de berørte, tilstødende regionale sikkerhedskomplekser, og derefter hvad det er, der foregår på tværs af dem i denne særlige zone.

Afsikkerhedsliggørelse som strategi

Denne lille artikel har fokuseret på én type af regioner – de sikkerhedspolitiske – og dermed også i første omgang på regionale sikkerhedsorganisationer. Men netop i dette efterår, hvor Nobels fredspris gik til EU, skal man være opmærksom på, at de to begrænsninger ikke sammenfalder. Ja, der findes regionale organisationer, der decideret handler om noget andet end sikkerhed. Men hvis det er store, tungtvejende spørgsmål, der samarbejdes om, vil man nok med fordel kunne medtage sikkerhedsmønsteret for at vurdere forudsætningerne for samarbejdet. Mere tankevækkende: Går vejen til regional sikkerhed via specialiserede sikkerhedsorganisationer eller via samarbejde i organisationer, der har deres primære samarbejdsobjekter på andre felter? EU har netop været så unikt succesfuld en regional organisation, fordi man har transformeret den samlede dynamik i en region, således at den verdensdel, der stod bag det 20. århundredes to verdenskrige, er blevet en af verdens mest krigsfrie.

“

»Ja, Arktis er vigtigt for Rusland, men deres vigtigste sikkerhedsspørgsmål ligger ikke her, og derfor vil deres beslutninger i forhold til Arktis altid være betinget af større sikkerhedsspørgsmål, der ikke udspringer herfra«

Det gjorde man ikke ved at lave et specifikt sikkerhedssystem, der identificerede sikkerhedsproblemer og svar på dem. Monnet-strategien gik via et bredt økonomisk og politisk samarbejde, der dels viklede landene langt tættere sammen end blot handel (der dokumenteret ikke i sig selv forhindrer krig), dels flyttede opmærksomhed og energi, således at landene for hinanden kom til at handle om andre ting end mulige trusler. Det var afsikkerhedsliggørelse snarere end at italesætte sikkerhedsproblemer og love løsninger på dem. Men de, der iværksatte strategien om ikke at tale om sikkerhed, var i høj grad selv motiveret af sikkerheden. Det var en sikkerhedsstrategi at lave en regional organisation for ikke-sikkerhedsmæssigt samarbejde.

Fredspriskomiteens bevæggrund for valget af modtager var næppe, at EU fortjente en trøstpris i en svær tid, men langt vigtigere at sende et signal til resten af verden. I en tid, hvor regionerne sættes fri verden rundt – fri til at forme sig selv, mindre begrænset af globale dynamikker – er det vigtigere end nogensinde, om det lykkes for hver region at finde sin model for regionalt samarbejde, der kan løse sikkerhedens udfordringer.

De spændende artikler på de følgende sider giver læseren en stribe vigtige bud på, hvordan det går hermed.

Om skribenten Ole Wæver er professor i International Politik og leder af Center for Advanced Security Theory (CAST) ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet. Hans forskningsinteresser omfatter international politik og sikkerhed, sociologi, videnskabsteori samt religion og identitet i international politik. Har med sin forskning været hovedarkitekt bag IP-disciplinen ved navn Københavnerskolen.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 9

IPM 17 (Arktis wrap).indd 9

22-10-2012 22:06:59

The Clash of Regions?

EU, ASEAN og spørgsmålet om Myanmar Af Sanne B. Kristensen For EU har integration været et fredsprojekt. Gennem århundreder skabte magtkampe og beskyttelse af egne interesser krig og stridigheder på det europæiske kontinent. Det har betydet, at fragmentering er blevet set som den største trussel for freden i Europa, da det vil medføre en tilbagevenden til de historiske stridigheder. I ASEAN er dynamikken en helt anden. Her betragtes opretholdelsen af medlemslandenes suverænitet som den afgørende forudsætning for regional stabilitet og sikkerhed. Ønsket om fred har derfor været den største drivkraft bag integration i EU, hvilket bl.a. kommer til udtryk ved debatten om eurokrisen. Truslen er ikke kun det økonomiske sammenbrud af euroen. Van Rompuy har gentagne gange henvist til, at eurokrisen må løses, så EU undgår fragmentering.

“

»ASEAN er præget af en idé om, at for meget integration udgør en trussel mod regionens sikkerhed«

En fundamentalt anderledes holdning til, hvordan fred bevares mellem forskellige stater, finder vi i ASEAN. En organisation, der blev oprettet af nyligt selvstændiggjorte stater i Sydøstasien i 1967, mens Vietnam-krigen var på sit højeste. I ASEAN må hver enkelt medlemsstats uafhængighed sikres for at skabe regional fred. Det har bevirket, at ASEAN er præget af en idé om, at for meget integration udgør en trussel mod regionens sikkerhed.

De to forskellige syn på regional sikkerhed har ikke kun haftindflydelse på opfattelsen af, hvor meget integration, der er ønskeligt, men også på den interregionale dialog. De forskellige opfattelser af sikkerhed udgjorde ikke et problem, så længe sikkerhedsdynamikkerne forblev internt i regionerne. Men efterhånden som EU er blevet en global aktør, er EU begyndt at eksportere sin egen forståelse af sikkerhed til andre regionale samarbejdsprojekter, herunder bl.a. til ASEAN. Det betyder, at sikkerhedsdynamikken ikke længere, som argumenteret af Buzan og Wæver, kun defineres regionalt. I takt med at regionerne bliver aktører i international politik, får den interregionale dialog en stigende betydning. Det skaber et behov for at forstå, hvornår EU eksempelvis aktivt promoverer sit syn på sikkerhed internationalt, således at der skabes fred i det internationale samfund.

Myanmar er et godt eksempel på, hvad der kan ske når regionerne ikke har en fælles forståelse af sikkerhed. Denne ASEANmedlemsstat har med sine massive overtrædelser af menneskerettigheder og sit begrænsede demokrati været en hindring for samarbejdet mellem EU og ASEAN. For at forstå problematikken omkring Myanmar bør man bide mærke i det forhold, at EU og ASEAN har forskellige opfattelser af integration.

EU; Integration som vejen til fred

Siden oprettelsen af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab har EU haft et mål om, at samarbejde skal bane vejen til fred i Europa. Det blev understreget i præamblen til Kul- og Stålfællesskabet, der henviser til, at en fusion af fælles interesser skal erstatte historiske stridigheder. Fra starten har fred således været den primære værdi for EU. Denne værdi står således over bevarelse af nationalstaten, som vi kender den. Forudsætningen for fred var tilstedeværelsen af institutioner, der kunne sikre koordinering og varetagelse af medlemmernes fælles in-

teresser. Integration blev, allerede fra etableringen, gjort til EU’s primære sikkerhedsskabende funktion. Dette skete på grund af overbevisningen om, at en regelbaseret og multilateral international orden, funderet i normer som menneskerettigheder og demokrati, kunne transformere det europæiske kontinent fra en tilstand med tilbagevendende krige til en mere fredelig situation.

På trods af høje ambitioner om at danne en fælles udenrigsog sikkerhedspolitik viste de interne stridigheder sig for store til, at samarbejdet i praksis kunne fungere. Efter Frankrig trak sin støtte tilbage og lavede sin egen militære doktrin, blev spørgsmålet om en fælles sikkerhedspolitik næsten umulig, før forhandlingerne blev genoptaget med Maastricht-traktaten. Derimod var der større succes med at etablere europæiske institutioner til sikring af fælles økonomiske interesser. Således fik EF allerede med Rom-traktaten i 1957 overført kompetencer til at varetage medlemmernes eksterne økonomiske interesser og til at indgå aftaler med tredjelande.

Den tætte økonomiske integration blev også afsættet for EF som global aktør. Hvad der kendetegnede EF’s første regionale aftaler med f.eks. ASEAN, er, at hovedvægten blev lagt på enten udviklingsbistand eller handel - netop de områder, hvor den regionale integration var stærkest.

Op gennem 70’erne og 80’erne begyndte EF-landene at få en mere kohærent udenrigspolitik, og den tættere integration betød, at EF fra 1970 blev mere aktiv i promoveringen af demokrati og menneskerettigheder i forhold til dets eksterne relationer. Promovering af normer var tæt forbundet med opretholdelsen af fred internt i EF. Det var kun gennem en anerkendelse af disse normer såvel internt som eksternt, at EF’s fredsprojekt kunne sikres.

“

»Integration blev, allerede fra etableringen, gjort til EU’s primære sikkerhedsskabende funktion«

Manglen på udenrigspolitiske og især militære kompetencer afstedkom en stor debat om EU som international aktør. Det fik en af datidens teoretikere, Duchêne, til at betegne EF som en civil magt i international politik. Som civil magt havde EF en stor økonomisk stemme; EF var i stand til at opnå nationale mål, løse konflikter gennem diplomati og bruge juridisk bindende aftaler til at opnå internationale fremskridt. Ikke mindst det sidste kan siges at være kendetegnende for en international aktør.

Duchênes idé om EF som international aktør qua dets civile magt mødte senere kritik fra bl.a. Hedley Bull, der argumenterede for, at EF ikke kunne være, og aldrig ville blive, en aktør i international politik, så længe EF ikke besad reelle militære muskler. Der var derfor stor uenighed om, hvorvidt EF behøvede en tættere integration omkring udenrigs- og ikke mindst sikkerhedspolitikken for at kunne karakteriseres som en global aktør.

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

Med Maastricht-traktaten i 1992 fik EU en egentlig fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Den Kolde Krigs ophør og et genforenet Tyskland satte nye spørgsmålstegn ved sikkerhedssituationen i Europa. FUSP’en blev EU’s svar på de nye udfordringer. Gennem yderligere integration skulle FUSP’en

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 10

IPM 17 (Arktis wrap).indd 10

22-10-2012 22:06:59

definere EU’s identitet på den internationale scene, men endnu mere centralt var det, at FUSP’en skulle understøtte og sikre freden i EU. Integration blev dermed endnu engang løsningen på EU’s sikkerhedspolitiske udfordringer, såvel internt som eksternt. På trods af store forventninger til FUSP’en blev den ikke udstyret med instrumenter, der gjorde det muligt for EU at blive en enhedsaktør i international politik. Problemet var, at udenrigs- og sikkerhedspolitikken fortsat var et statsligt anliggende. Samtidig blev området ikke udstyret med de nødvendige policy-instrumenter eller økonomiske ressourcer til at håndtere dets virke.

En fundamental ændring kom med Amsterdam-traktaten i 1997, der introducerede den højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, og som gav FUSP’en et ansigt udadtil. Kun to år efter fik EU endelig brudt det gamle (franske) tabu om fælles militære kompetencer, da Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik blev vedtaget ved EU’s rådsmøde i Helsinki. Selvom ændringerne ikke bidrog til at gøre EU til en egentlig enhedsaktør, var de alligevel medvirkende til at styrke EU som global aktør. EU’s mål om at bevare fred blev styrket ved internationalt at promovere og beskytte normer som menneskerettigheder og demokrati, da disse normer gradvis blev stadig mere stadfæstet som mål for den fælles udenrigsog sikkerhedspolitik.

“

»EU’s mål om at bevare fred blev styrket ved internationalt at promovere og beskytte normer som menneskerettigheder og demokrati, da disse normer gradvis blev stadig mere stadfæstet som mål for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«

Ian Manners har argumenteret for, at det netop er promoveringen af de fundamentale normer, der har gjort EU til en særlig international aktør. Ved at fokusere på fred og fremme af menneskerettigheder og demokrati argumenterer han for, at EU er en normativ magt, der har haft mulighed for at ændre internationale aktørers syn på spørgsmål som eksempelvis dødsstraf. Ved at koble netop de elementer til FUSP’en har den haft en langt større effekt på EU’s muligheder for at promovere sig globalt. Ønsket om at øge sammenhængskræften i EU’s eksterne relationer spillede en stor rolle i udformningen af Lissabon-traktaten. Traktaten introducerede tre nye aktører til EU’s eksterne relationer: Den Høje Repræsentant for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik, der har fået klare beføjelser til at repræsentere EU i spørgsmål, der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, en permanent præsident for EU’s ministerråd, der skal kunne sikre sammenhængskræften i EU’s udenrigspolitik, og en fælles udenrigstjeneste, der skal assistere den høje repræsentant, og som har beføjelse til at repræsentere EU globalt. Lissabon-traktaten skaber derfor en ramme for, at EU kan definere sin identitet på den internationale scene. EU’s internationale virke er dog fortsat drevet af ideen om, at integrationen af normer som menneskerettigheder og demokrati vil skabe en mere fredelig verdensorden. Den forbedrede mulighed for at agere internationalt kræver ligeledes øget opmærksomhed på, hvornår EU kan eksportere sin definition af sikkerhed til andre regioner, så fred ikke erstattes af nye stridigheder, denne gang interregionale frem for regionale.

Integration som beskyttelse af uafhængighed

Den 8. august 1967 i Bangkok blev Association of South East Asian Nations (ASEAN) dannet som et samarbejde mellem staterne Thailand, Indonesien, Malaysia, Singapore og Filippinerne. I henholdsvis 1984 og 1995 blev organisationen udvidet med Brunei og Vietnam, mens Laos og Myanmar kom til i 1997 og Cambodja i 1999. ASEAN er EU’s første regionale samarbejdspartner. Uformelt kan samarbejdet dateres tilbage til 1972, og det blev formaliseret i 1980 med Kuala Lumpur-aftalen.

ASEAN startede som en reaktion mod de interne sikkerhedstrusler fra kommunistiske opstande, og den eksterne trussel fra Kinas stigende dominans i regionen, der blev anset som en trussel for de nyligt uafhængige stater.

“

»Hvor EU altid har set integration og fælles institutioner som midler til at opnå en fredelig sameksistens, var ASEAN af den overbevisning, at kun gennem en beskyttelse af hver enkelt stats ukrænkelige suverænitet var det muligt at sikre fred i regionen«

Det var især staternes uafhængighed efter hundrede år under et kolonistisk styre, der blev en grundsten for samarbejdet i ASEAN. Uafhængigheden blev kernen for institutionens identitet og præger på trods af øget integration fortsat organisationen i dag.

Konsekvensen blev, at ASEAN fra starten havde en meget lav grad af integration og ikke havde ambitioner om, at det mellemstatslige samarbejde skulle erstattes af et overnationalt. Et område, hvor uafhængigheden kom til udtryk, var, at stater ikke skulle opfylde andre krav end et regionalt tilhørsforhold for at blive medlem af ASEAN. Det blev først ændret med ASEAN’s nye Charter i 2008.

Internt var samarbejdet udtryk for et ønske om at bevare fred i den sydøstasiatiske region. Det blev understreget i 1976, hvor ’Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia’, blev vedtaget på et møde i Indonesien. Traktaten fremhæver, at landene i regionen skal arbejde for at bevare den regionale fred, hvilket sker med respekt for uafhængighed, suverænitet, lighed, territoriel integritet og for alle nationernes nationale identitet. Hvor EU altid har set integration og fælles institutioner som midler til at opnå en fredelig sameksistens, var ASEAN af den overbevisning, at kun gennem en beskyttelse af hver enkelt stats ukrænkelige suverænitet var det muligt at sikre fred i regionen. Troen på, at en bevarelse og beskyttelse af staternes suverænitet ville sikre fred internt mellem medlemsstaterne og samtidig være et værn udadtil mod Kinas dominans i regionen fik også indflydelse på de normer, der siden har været styrende for ASEAN’s virke såvel udadtil som indadtil. Hvor EU har haft et kontinuerligt fokus på menneskerettigheder og dermed haft som mål ikke kun at beskytte stater, men også civilsamfund, har ASEAN, som naturlig konsekvens af ønsket om at beskytte medlemsstaternes suverænitet, været styret af princippet om ikke-intervention. Resultatet har været, at dét at samle en region med vidt forskellige styreformer og samtidig diskutere interne forhold, som bl.a. overtrædelse af menneskerettigheder, ikke har været muligt i ASEAN som organisation. Som det senere vil fremgå, er det netop de forskelligartede opfattelser af, hvordan fred bevares, der har skabt store spændinger i det interregionale samarbejde mellem EU og ASEAN. ASEAN’s lave grad af integration og fravær af fælles institutioner til at understøtte samarbejdet har haft indflydelse på ASEAN’s forhold til tredjelande. Op gennem 70’erne og 80’erne var ASEAN præget af medlemsstaternes tidligere koloniale status, idet de fleste stater forsat var afhængige af udviklingsbistand og anden økonomiske hjælp. De relationer, ASEAN havde med lande uden for regionen, var derfor et donor-modtager forhold. ASEAN havde ikke – og det kan diskuteres, om de har fået – en selvstændig identitet på den internationale scene.

ASEAN’s Charter: begyndelsen på øget integration?

I 1997 blev Thailand ramt af en omfattende finansiel krise, der hurtigt spredte sig til de øvrige medlemmer af ASEAN. Det afstedkom flere regionale initiativer, der skulle hjælpe landene igennem krisen. På det politiske niveau blev det indledningen til en diskussion om, hvorvidt øget integration var hensigtsmæssig. Dette kom bl.a. til udtryk ved en større ledelsesmæssig rolle for ASEAN, der havde til formål at sikre en bedre koordinering af de fælles interesser. Ønsket om øget regional integration resulterede i Bali Concorden II fra 2003, hvori det blev vedtaget,

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 11

IPM 17 (Arktis wrap).indd 11

22-10-2012 22:06:59

“

»Særligt emnet ’menneskerettigheder’ skabte stor intern debat i ASEAN, da flere af medlemsstaterne mente, at det var i konflikt med ideen om ikke-intervention.«

at der skulle etableres et egentligt ASEAN-fællesskab. Det nye fællesskab i ASEAN blev understøttet af en nyoprettet søjlestruktur med tre søjler: økonomisk, politisk-sikkerhedsmæssigt og socio-kulturelt samarbejde. Dermed kom ASEAN’s struktur til at afspejle EU’s opbygning.

“

»Den øgede integration omkring formelle og uformelle institutioner, der er implementeret med ASEAN Charteret, har lagt kimen til at gøre ASEAN mere magtfuld i regionen«

Erklæringerne om et ’ASEAN-fællesskab’ var dog i langt højere grad retorik end praksis. Med en fortsat deklaration om, at staterne skulle sikres mod enhver ekstern intervention, og en samtidig forpligtelse til at bevare og beskytte hver enkelt nations identitet, var der ikke nogen reel ændring af samarbejdet i ASEAN. Det var forsat en beskyttelse af staternes suverænitet, der lå til grund for forståelse af sikkerhed i regionen.

Det egentlige vendepunkt for integrationen kom i 2005. På et møde i Kuala Lumpur blev det besluttet at etablere et ASEAN Charter, der skulle ligge klar på organisationens 40-års fødselsdag i 2007. Det lykkedes, og ASEAN fik sit nye Charter, der trådte i kraft i 2008. En af de største ændringer i Chartret var, at ASEAN blev dets egen juridiske enhed. Dette skulle sikre, at ASEAN fik sin egen identitet uafhængigt af medlemsstaterne.

Andre ændringer var målet om at skabe et fællesmarked inden år 2015, men to af ændringerne er særligt interessante set i konteksten af den interne dynamik i ASEAN, specielt hvis det viser sig, at det bliver til mere end de foreløbige politiske udmeldinger. Det første var en ændring af de normer, ASEAN anser for at være en del af organisations fundament. Organisationen erklærede sig forsat forpligtiget til at respektere ikke-intervention, suverænitet, lighed og territoriel integritet, som de var specificeret i 1967-aftalen, men der kom også en åbning over for en styrkelse af normerne: respekt for loven, fundamental frihed og menneskerettigheder – præcis de normer, der definerer EU’s identitet.

Særligt emnet ’menneskerettigheder’ skabte stor intern debat i ASEAN, da flere af medlemsstaterne mente, at det var i konflikt med ideen om ikke-intervention. Det lykkedes til sidst bl.a. Indonesien at få vedtaget, at der skulle oprettes en egentlig menneskerettighedsenhed. Den blev i 2009 fulgt op af ’ASEAN Intergovernmental Commission of Human Rights’, hvis opgave det er at beskytte og promovere menneskerettigheder i regionen.

Medlemsstaterne bevarer dog den fulde suverænitet i ethvert

spørgsmål. De nye initiativer omkring menneskerettigheder har været betegnet som ’tandløse’, netop fordi ASEAN ikke besidder kompetencer til at tilsidesætte staternes suverænitet for at beskytte dem. Det må i den betragtning medtages, at ASEAN på relativt kort tid er gået fra at udelukke menneskerettigheder fra det regionale samarbejdet til at inkludere dem i Charteret.

Som det senere vil fremgå, er der også små ændringer at spore i ASEAN’s retorik omkring disse normer.

“

»Overordnet fremstår ASEAN derfor stadig som den ’papirtiger’, som organisationen blev udnævnt til at være i 1967«

Den anden vigtige ændring var reglen om medlemskab af ASEAN. Fra kun at have et krav om geografisk tilhørsforhold blev der nu stillet krav om, at kommende medlemmer skal acceptere at være bundet af at følge Charteret samt have en evne og villighed til at udføre de krav, der stilles.

Såvel Wæver som Manners har tidligere argumenteret for, at et af de områder, der har gjort EU til (sikkerheds)aktør på det europæiske kontinent, er, at EU har opstillet regler for medlemskab. Gennem disse krav har EU haft succes med at ændre de normer og institutioner, der er styrende for den regionale sikkerhedsdynamik.

Den øgede integration omkring formelle og uformelle institutioner, der er implementeret med ASEAN Charteret, har lagt kimen til at gøre ASEAN mere magtfuld i regionen. Som overnational institution er ASEAN dog fortsat svag. Eksempelvis mangler der en reel suverænitetsafgivelse fra medlemslandene til ASEAN. Således er der på trods af Charterets gode intentioner fortsat ikke en domstol, der har autoritet over medlemsstaterne i lighed med EU-domstolen. Der er indsat en paragraf, der henviser seriøse overtrædelser af Charteret til ASEAN-topmøder, hvor statslederne fra de enkelte medlemslande mødes to gange årligt. Møderne er konsensusbaserede, og med den store divergens mellem staterne er det ikke på kort sigt realistisk, at der vil kunne opnås enighed om at sanktionere lande, der overtræder Charteret. Overordnet fremstår ASEAN derfor stadig som den ’papirtiger’, som organisationen blev udnævnt til at være i 1967.

Myanmar i EU: ASEAN’s interregionale samarbejde

Som det fremgår ovenfor, er det ikke kun graden af regional integration i hhv. EU og ASEAN, der er forskellig. Fra et sikkerhedsperspektiv er det mere centralt, at der er forskellige opfattelser af, hvordan fred sikres. Det har haft stor indflydelse på, hvordan

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 12

IPM 17 (Arktis wrap).indd 12

22-10-2012 22:06:59

problemerne med Myanmars overtrædelser af menneskerettigheder og demokratiske principper er blevet behandlet.

“

»EU søger at eksportere sine egne normer om menneskerettigheder og demokrati til ASEAN og anser dem for grundstenen i enhver regional integrationsproces«

I 1988 overtog et nydannet parti ’State Law and Order Restoration Council’ (SLORC) magten i Myanmar. Partiet var militærets forsøg på at dæmme op for kritikken af det etpartisystem, der havde styret landet siden et militærkup i 1962. Der blev siden afholdt demokratiske valg. Valget blev vundet af det nye oppositionsparti ’National League for Democracy’ under ledelse af Aung San Suu Kyi. Militærjuntaen nægtede at anerkende resultatet og fængslede i stedet politiske modstandere, inklusive Suu Kyi, der blev sat i husarrest. I 1997 ændrede SLORC navn til ’State Peace and Development Council’. Det ændrede dog ikke ved partiets massive overtrædelser af menneskerettigheder, der bl.a. inkluderer fængsling af politiske modstandere, systematisk brug af tortur og voldtægt, brug af børnesoldater, forfølgelse af minoriteter og begrænsning af ytringsfriheden. Samtidig er der rapporter om, at mænd, kvinder og børn pålægges tvangsarbejde under slavelignende forhold.

“

»Ved at bringe sin egen interne sikkerhedsforståelse til ASEAN skabte EU dermed ikke fred, men en diplomatisk kold krig«

EU har set overtrædelsen af menneskerettigheder i Myanmar som en trussel mod det internationale samfund, og har som følge heraf ført en politik baseret på sanktioner. Ideen har været, at en isolation af Myanmar fra det internationale samfund ville skabe øget respekt for menneskerettigheder og demokrati.

ASEAN har for deres vedkommende ført politik baseret på engagement. Politik, der primært er baseret på forståelsen af, at organisationen ikke blander sig i interne forhold. Skal der ske ændringer, skal det ske igennem dialog og samarbejde.

De forskellige politiske tiltag i forhold til Myanmar blev især et problem, da Myanmar blev optaget som medlem af ASEAN i 1997. Optagelsen gjorde Myanmar til et reelt sikkerhedsspørgsmål mellem EU og ASEAN, da EU samtidig nægtede at anerkende Myanmar som del af Kuala Lumpur-aftalen fra 1980.

Allerede forud for optagelsen havde EU argumenteret for, at der skulle ske en substantiel fremgang mod ”politisk normalisering” i Myanmar, før landet kunne blive medlem af ASEAN. Samtidig truede EU i kraftige vendinger med, at Myanmars medlemskab ville skabe seriøse problemer for samarbejdet mellem EU og ASEAN. Efter optagelsen blev retorikken fra EU yderligere skærpet, og Myanmar blev omtalt som ”..a thorn in the foot that has to be clinically removed”. Ved det efterfølgende EU-rådsmøde i Luxemburg blev det præciseret, at EU forventede, at medlemskab af ASEAN ville bidrage til promoveringen af menneskerettigheder og demokrati i Myanmar.

Det ses her, hvordan EU søger at eksportere sine egne normer om menneskerettigheder og demokrati til ASEAN og anser dem for grundstenen i enhver regional integrationsproces. Her må det huskes, at for EU vil et land som Myanmar være en trussel mod integrationsprojektet. Den manglende fælles forståelse af normer som menneskerettigheder og demokrati, fundamentet for det EU vi kender i dag, vil kunne skabe fragmentering i EU og true EU som fredsprojekt. Det er netop derfor, at EU selv stiller krav til kommende medlemsstater.

transformere den regionale sikkerhedsdynamik. Det blev set som en reaktion på Kinas strategiske position i regionen. At adoptere Myanmar til ASEAN betød, at ASEAN kunne undgå, at Myanmar kom under kinesisk indflydelse. Netop det aspekt blev også brugt som argument for, at EU ikke skulle blande sig i ASEAN’s interne affærer, som udtrykt efter det 12. EU-ASEANmøde i 1997 “…if you’re right next to Myanmar, and what happens there has repercussions on your own interests, on your own security, your own survival, you take a more practical approach which is what works”.

Det fremgår her, hvordan ASEAN er mere styret af interesser om overlevelse end af normer såsom menneskerettigheder, og hvordan Myanmar har betydning for denne overlevelse. Samarbejdet i ASEAN sker derfor alene for at sikre fælles interesser, eksempelvis inddæmning af Kinas magt i regionen. Det bevirker, at indblanding i medlemsstaternes interne affærer vil blive opfattet som en trussel mod den regionale orden.

Modstridende forståelser af sikkerhed

Den manglende fælles forståelse af sikkerhed betød, at striden om Myanmar resulterede i en diplomatisk krise mellem EU og ASEAN, hvor alle diplomatiske møder blev indstillet i tre år. Ved at bringe sin egen interne sikkerhedsforståelse til ASEAN skabte EU dermed ikke fred, men en diplomatisk ”kold krig”. Først da spørgsmålet om Myanmar i 2000 blev trukket ud af sikkerhedslogikken, blev det muligt for EU og ASEAN at genoptage samarbejdet. I de følgende år blev spørgsmålet om Myanmar tilsidesat i EU-ASEAN-relationerne, og ved de lejligheder det blev bragt op, skabte det fornyet strid.

Der er dog en ændring at spore i ASEAN’s retorik omkring Myanmar, der måske kan ses som udtryk for, at EU og ASEAN er ved at nærme sig en større fælles forståelse. Det kom bl.a. til udtryk i 2009, hvor EU i forbindelse med endnu en myanmarsk retssag mod Aung San Suu Kyi bragte spørgsmålet om Myanmar op på et ASEM-møde. EU’s retorik var forsat præget af, at Myanmar blev anset som ’en trussel mod den regionale integration og stabilitet’. Men frem for at skabe endnu en diplomatisk krise søgte ASEAN at undgå konfrontation og valgte at fokusere på andre områder. Mindre end et år efter fremsattes de stærkeste kritikpunkter af Myanmar. På ASEAN mødet i Hanoi i 2010 blev det understreget, at ASEAN anser fair og frie valg i Myanmar som en nødvendighed for at sikre udvikling og stabilitet i regionen.

At definere et emne som et sikkerhedsspørgsmål kræver en fælles forståelse af sikkerhed. At ASEAN ikke afviser EU’s sikkerhedsliggørelse af Myanmar tyder derfor på, at der er sket en forskydning i ASEAN, hvor normer som menneskerettigheder er blevet mere legitime. Hvis en sådan ændring faktisk er ved at finde sted, kan det have positiv indflydelse på det fremtidige samarbejde mellem EU og ASEAN.

Om skribenten Sanne B. Kristensen er cand.scient.pol og ph.d.-studerende på Roskilde Universitet. Hun skriver afhandling om EU som global aktør og interregionalisme med afsæt i Den Engelske Skole og Københavnerskolen.

For ASEAN var Myanmars medlemskab ikke et forsøg på at

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 13

IPM 17 (Arktis wrap).indd 13

22-10-2012 22:07:00

Arktisk Råd: Er glasset halvt fyldt eller halvt tomt?

Af Martin Breum Den arktiske region forvandles med stor hast. Polarisen forsvinder. For første gang i menneskets historie åbner et nyt verdenshav sig. Nye olie- og gasfelter bliver pludselig tilgængelige, og nye handelsruter fra Europa og Nordamerika til Asien åbner sig.

Fra Grønland og hele vejen rundt langs polarcirklen indretter stater og samfund sig på nye tider. Nye indtjeningsmuligheder, risici og udfordringer opstår. Oliejagten i Barentshavet nord for Norge, i havene nord for Sibirien og Alaska og ud for Grønlands kyster skaber både mulighed for store indtægter og risici for miljøkatastrofer, og den sikkerhedspolitiske arkitektur forandres.

Den russiske Nordflåde i Murmansk har vokseværk, Norge har flyttet sit forsvarshovedkvarter til Bodø langt mod nord og gjort Arktis til hovedfokus for sin udenrigs- og sikkerhedspolitik. I Canada høster en konservativ regering stemmer på at tale dunder om behovet for et stærkt forsvar i Arktis, og i USA har man for længst lagt sine arktiske strategier, også de militære.

Det Arktiske Ocean er fortsat afgørende for den russiske og den amerikanske nukleare afskrækkelseskapacitet: Missilbevæbnede ubåde patruljerer under isen. Danmarks flåde har ændret sit operationsmønster i Arktis: Danske flådeskibe patruljerer længere mod nord i længere tid ad gangen end tidligere, Færøernes og Grønlands Kommando samles inden udgangen af 2012 i en ny Arktisk Kommando i Nuuk, forsvarsminister Nick Hækkerup planlægger nye investeringer i forsvaret i Grønland og den amerikanske Thule Air Base indkalkuleres som fremtidig forsyningsbase.

Fredens region

Denne accelererende dynamik rejser spørgsmålet: Er de politiske institutioner i regionen stærke nok til at absorbere og sikre fælles løsninger på de udfordringer og risici, Arktis står overfor? Arktis Råd står centralt i ligningen. Arktisk Råd er det eneste regionale politiske organ, der samler de otte arktiske stater. Rådet blev til som reaktion på en tale af Sovjetunionens daværende leder Mikhail Gorbatjov i Murmansk i 1987.

Han malede en vision om Arktis som en fredens region. Tanken blev samlet op bl.a. af canadiske aktører, der så en mulighed et nedrustningsorgan, men især på amerikansk foranledning blev tanken udvandet til primært at være et miljøpolitisk initiativ.

Arktisk Råd blev formelt stiftet i Ottawa i 1996 med repræsentation også for de oprindelige arktiske folk, der deltager som ’permanent participants’. I praksis træffer Rådet ikke beslutninger, uden at de arktiske folk er indforståede.

“

»Denne accelererende dynamik rejser spørgsmålet: Er de politiske institutioner i regionen stærke nok til at absorbere uenigheder og sikre fælles løsninger på de udfordringer og risici, Arktis står overfor?«

Kritikerne hæfter sig ved, at Arktisk Råd ifølge sit mandat ikke kan beskæftige sig med de svære, politiske emner – de militære strukturer i Arktis, atomvåbnene og de uklare grænser i Det Arktiske Ocean. Udenrigsministrene deltager kun i møder i Arktisk Råd hvert andet år. Resten af tiden mødes alene professionelle diplomater, så afstanden til de politiske beslutningstagere er lang (på det seneste mødes dog også viceministre en gang om året). Arktisk Råds arbejde udføres i hovedsagen af forskere fra de otte medlemslande, der er organiseret i stærke, videnskabelige netværk, som ofte har produceret banebrydende forskning

om Arktis, men kritikerne savner politisk tyngde, beslutningskraft og handling. Rådet roses ofte, fordi det sikrer, at samer, inuitter i Grønland og Canada, indianere i Alaska og de oprindelige folk i Sibirien altid inddrages, men bredden er også en svaghed: Især USA og Canada kan virke utilbøjelige til at overlade tungere beslutninger til Arktisk Råd, netop fordi kredsen af deltagere er så bred.

Hillary Clinton i 2011

Rådet befandt sig nederst på de danske politikeres dagsorden i mange år: Frem til 2009 havde ingen dansk udenrigsminister deltaget i et ordinært ministermøde i Arktisk Råd. Det skete første gang da VK-regeringens udenrigsminister, Per Stig Møller, overtog det roterende formandskab for Arktisk Råd i Tromsø i april 2009. Siden har Rådet udviklet sig. Rådets ministermøde i Nuuk i 2011 bød på to gennembrud: For det første deltog Hillary Clinton. Aldrig før har en amerikansk udenrigsminister deltaget i et møde i Arktisk Råd. For det andet skrev de forsamlede ministre for første gang i Rådets historie under på en beslutning, der er juridisk bindene for staterne. Staterne forpligtede sig til at arbejde tættere sammen om en arktisk søredningstjeneste.

“

»Det vanskeligste har været at finde et fælles, arktisk svar til de lande, herunder Kina, Japan, Korea, Singapore og EU, der ønsker status som permanente observatører i Arktisk Råd. Kina og flere af de andre har længe været ad hoc-observatører«

Det er en relativ lavpraktisk affære, der især går ud på at gøre det nemmere for flådeskibe at krydse ind i andre landes farvande, når der er menneskeliv på spil. Men beslutningen blev straks fremhævet som et bevis på Arktisk Råds nye styrke og beslutningskraft. Ministrene vedtog også at arbejde frem mod endnu en bindende aftale i 2013, denne gang om bedre koordinering af beredskab til oprydning efter oliekatastrofer. Endelig vedtog ministrene at oprette et permanent sekretariat for Arktisk Råd i Tromsø i Nordnorge med 10 medarbejdere. Det åbner i 2013.

Rusland lovede at betale for tolkeudgifterne, der ellers truede med at kvæle det spæde momentum.

Halvt tomt – halvt fyldt?

Det gode spørgsmål er så: Er glasset halvt tomt eller er det halvt fyldt? Er de arktiske regeringer villige til at bruge Arktisk Råd som rammen om de nødvendige, fælles politiske beslutninger, der skal beskytte miljøet i Arktis, forebygge oliekatastrofer og sikre de arktiske folkeslags velfærd? Vil Rådet blive brugt til at sikre, at standarden hæves over den laveste fællesnævner?

Kan det politiske samarbejde forhindre, at konflikter opstår og de nye våben i Arktis pludselig kommer i spil? Eller vil Arktisk Råd forblive et forum for vigtige, men apolitiske, videnskabelige udredninger om klima, økonomi og sociale forhold i Arktis? Som folketingsmedlem for SF, Steen Gade, skrev i en pressemeddelelse efter ministermødet i Nuuk: ”En bindende aftale på mødet i Arktisk Råd er et skridt fremad, men målt med behovet for beslutninger er det jo et lille resultat efter 15 års arbejde.”

Kina vil med

I kraft af Grønland er Danmark en central politisk aktør i Arktis.

Daværende udenrigsminister Per Stig Møller tog i 2008 initiativ til den skelsættende Ilulissat-erklæring, hvor de fem stater med

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 14

IPM 17 (Arktis wrap).indd 14

22-10-2012 22:07:00

kyst mod Det Arktiske Ocean (Rusland, Danmark, Norge, USA, Canada) skrev under på, at de vil løse eventuelle uenigheder om de endnu udefinerede grænser i Det Arktiske Ocean med fredelige midler. Samtidig gjorde de fælles front mod de mange aktører uden for Arktis, der argumenterer for, at andre nationer og institutioner end de arktiske stater bør have mere at sige i regionen. Især miljøbevægelser som WWF og Greenpeace har argumenteret for vidtgående, internationale traktater eller andre kontrolmekanismer særlig med henblik på mere effektiv miljøbeskyttelse i regionen. Senest har Greenpeace i 2012 foreslået at FN’s Generalforsamling tager initiativ til fredning af den centrale del af Det Arktiske Ocean, som ingen endnu ejer.

Det vanskeligste har været at finde et fælles, arktisk svar til de lande, herunder Kina, Japan, Korea, Singapore og EU, der ønsker status som permanente observatører i Arktisk Råd. Kina og flere af de andre har længe været ad hocobservatører. I praksis gør det ingen forskel, om man er det ene eller andet, men Kina og de øvrige ansøgere ser det som en væsentlig, symbolsk forskel, der viser, om de arktiske nationer er indstillet på at diskutere arktiske forhold af global betydning med resten af verden, eller om de arktiske nationer er så opsatte på at bevare adgangen til de nye rigdomme i Arktis for sig selv, at rimelige hensyn til andre bliver tilsidesat. Flere af de arktiske stater, herunder Danmark, mener, at Kina og EU har legitime interesser i udviklingen af især de nye sejlruter mellem Nordamerika og Nordeuropa og Asien nord om Canada og Sibirien. For Kina kan den nye sejlrute nord om Sibirien blive af stor strategisk betydning: 70 pct. af den olie, Kina importerer i dag, fragtes gennem det kun fire kilometer brede Malacca-stræde tæt på Singapore. En modstander kan afskære vitale forsyninger til Kina med et enkelt hangarskib eller nogle få fly. Hvis olie og flydende naturgas til Kina i fremtiden kan transporteres nord om Sibirien, vil det lette presset. Klimaets forandring i Arktis har også betydning langt uden for Arktis, og både Kina og EU siger, at de gerne vil deltage i klimaforskningen i Arktis.

De otte nationer i Arktisk Råd har skændtes om Kinas, EU’s og de øvrige landes observatørstatus i mere end fire år uden at blive enige. Bag kulissen lurer truslen om, at Kina og de øvrige bliver så trætte af Arktisk Råd og dermed af hele den politiske arkitektur i regionen, at de tager den fremtidige regulering af miljø, trafik, olie, gas, fisk og handel i Arktis op i FN. Dette FNspor har længe hørt til skrækscenarierne blandt danske diplomater og politikere.

“

»70 pct. af den olie, Kina importerer i dag, fragtes gennem det kun fire kilometer brede Malacca-stræde tæt på Singapore. En modstander kan afskære vitale forsyninger til Kina med et enkelt hangarskib eller nogle få fly. Hvis olie og flydende naturgas til Kina i fremtiden kan transporteres nord om Sibirien, vil det lette presset«

det næste møde for udenrigsministrene i Kiruna i Nordsverige i foråret 2013, men det er uklart, om der kan opnås enighed.

Ikke mindst Rusland vender sig skarpt mod at give Kina større indflydelse på den politiske udvikling i Arktis, før alle grænserne i Det Arktiske Ocean ligger fast og rigdommene på havbunden er fordelt.

Lene Espersen og “Arctic Five”

Da Per Stig Møller i 2008 samlede de arktiske kyststater i Ilulissat i Grønland, blev han beskyldt for at undergrave Arktisk Råd. Hvorfor må Sverige, Finland, Island og de arktiske folk ikke være med? lød kritikernes spørgsmål. Pointen var, at Danmark ikke troede på, at Arktisk Råd kunne levere varen. To russiske miniubåde havde i 2007 sat et russisk flag på bunden af Det Arktiske Ocean netop ved Nordpolen, og der var opstået frygt for, at Rusland ikke ville følge FN’s regler for grænsedragning i Oceanet.

Per Stig Møller mente, at det var vigtigt med en hurtig, fælles erklæring, der ville binde russerne og overbevise resten af verden om, at freden var kommet for at blive. Arktisk Råd blev anset for ineffektivt. »Bag kulissen lurer truslen om, at Kina og de øvrige bliver så trætte af Arktisk Råd og dermed af hele den politiske arkitektur i regionen, at de tager den fremtidige regulering af miljø, trafik, olie, gas, fisk og handel i Arktis op i FN. Dette FN-spor har længe hørt til skrækscenarierne blandt danske diplomater og politikere« I stedet samledes de fem arktiske kyststater i et forum, der siden er kaldt “Arctic Five”. Tanken var, at mødet i Ilulissat skulle være en engangsforestilling, men året efter indkaldte Canada igen til møde i “Arctic Five” (det var her, udenrigsminister Lene Espersen i stedet valgte en berømt ferie på Mallorca). I dag er det uklart, om “Arctic Five” vil udhule betydningen af Arktisk Råd yderligere. Rusland ser eksempelvis “Arctic Five” som et vigtigt forum for diskussioner om grænserne i Det Arktiske Ocean. Det emne er Arktisk Råd ifølge sit eget mandat som nævnt afskåret fra at diskutere.

Om skribenten Martin Breum, er vært på DR2s Deadline og forfatter til bogen ‘Når Isen Forsvinder - Danmark som stormagt i Arktis, Olien i Grønland og Kampen om Nordpolen’, der udkom i marts 2011. Uddannet journalist fra Danmarks Journalisthøjskole, Afrikakorrespondent for Dagbladet Information, Christiansborg-reporter for TV-Avisen, Vicedirektør i International Media Support, vært på DR2 Udland.

Danske diplomater brugte mange kræfter på at finde en løsning under det danske formandskab for Arktisk Råd 2009-2011, men uden held. I Nuuk blev der lagt op til, at en løsning må findes på

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 15

IPM 17 (Arktis wrap).indd 15

22-10-2012 22:07:00

Mercosurs ABC: Argentina, Brasilien og Chile Af Hjalte Meilvang Mercosur er ”sydamerikansk” på samme måde som Kul- og Stålunionen med sine seks medlemmer var ”europæisk” i det begrænsede omfang, at det kun omfatter en del af regionens lande. Blandt disse har særligt Argentinas og Brasiliens konfliktfyldte forhold formet integrationens dynamik – og det i en sådan grad, at man kan stille spørgsmålstegn ved, om Mercosur overhovedet eksisterer som et projekt i sig selv, eller om det bare er et andet ord for sydamerikansk stormagtsdiplomati.

USA’s ”Manifest Destiny” aspirerede Brasilien mod at dominere sit kontinent gennem territorial udvidelse. Og med udgangspunkt i geopolitisk tænkning forsøgte Argentina gennem det meste af det 20. århundrede at agere modvægt til kolossen i nord. Dette har ført til et konfliktfyldt forhold og et frustreret Argentina, efterhånden som Brasilien mere og mere entydigt er rykket økonomisk og militært fra sin sydlige nabo.

Mercosur er måske det regionale integrationsprojekt, der minder mest om det europæiske. Det har en grundlæggende traktat, Asuncion-traktaten, underskrevet i et medlemslands hovedstad. Det domineres ligesom det europæiske samarbejde af et centralt makkerpar, Argentina og Brasilien. En overskridelse af deres gensidige fjendskab har været et centralt formål med integrationen. Dette par suppleres af en modvillig med- og modspiller, der lidt fra sidelinjen kigger mere mod verdenshavene end mod sine naboer. På den sydamerikanske scene spilles den rolle af Chile. Netop denne genkendelighed får ofte europæiske iagttagere til at analysere Mercosur i et europæisk lys, hvilket da heller ikke er et dårligt udgangspunkt. Men ligesom de fleste sydamerikanere fra et nordligt synspunkt må siges at gå rundt med hovedet nedad, er der også visse aspekter af Mercosur, der for en europæisk iagttager tager sig bagvendt ud. Som den uruguayanske poet og maler Joaquín Torres Garcias udtrykte det i 1947, er de geografiske forhold her modsatte: ”Amerikas spids peger mod Syd, vores nord”. Og da Mercosur netop er det sydlige fællesmarked (MErcado COmún del SUR), er det passende at starte denne ABC for et sydamerikansk samarbejde med lidt historie om en spejlvendt verden.

I 1970’erne centrerede de konkrete konflikter sig om tre ting: 1) Udnyttelse af vandet fra Paraná floden 2) Indflydelse i grænsestaterne Paraguay og Uruguay, 3) Gensidig mistænksomhed over kernekraftsprojekter. Da alle tre områder i årtiets anden halvdel bevægede sig i retning af en løsning, øgedes også muligheden for en generel tilnærmelse mellem de to lande. Brasilien havde længe arbejdet sammen med Paraguay om i Itaipú at opføre det, der ville blive datidens største vandkraftværk.

Argentina frygtede, at dette ville få negative konsekvenser for dets udnyttelse af floden, og krævede at blive involveret i processen, hvilket Brasilien nægtede. Fra 1977 begyndte de tre lande imidlertid en række forhandlinger, der med underskrivelsen af Itaipú-trepartsaftalen i 1979 endelig løste problemet.

I samme periode begyndte de to landes flåder i fællesskab at foretage jævnlige FRATERNO (broderskabs)øvelser, og i maj 1980 besøgte den brasilianske militærpræsident Figueiredo Buenos Aires for første gang siden 1935, hvilket den argentinske junta-leder Videla gengældte i august samme år. Under Falklandskrigen få år senere støttede Brasilien de argentinske krav, og trods officiel neutralitet bistod de Argentina ved at lade dets eksport til Europa (hvis direkte adgang var midlertidigt blokeret) passere gennem sine havne. Brasilien medvirkede til at begrænse briternes handlemuligheder ved at lade dem forstå, at et angreb på det argentinske fastland kunne tolkes som et angreb på Sydamerika som sådan. Med disse begivenheder var den argentinsk-brasilianske afspænding komplet. For at bruge den italienske sydamerikakender Gian Luca Gardinis ord, så opstod tilnærmelsen med Itaipú-aftalen, konsolideredes med præsidentmøderne i 1980 og blev bekræftet af Falklandsskrigen.

Født i krig

Mange af de for analysen af Mercosur relevante temaer har rødder tilbage til kolonitiden. Det gælder særligt det problematiske forhold mellem Brasilien og Argentina. De to lande har arvet spaniernes og portugisernes konflikt over kontrollen med området nord for Rio de la Plata-bugten og dermed indsejlingen til de to navigerbare floder Paraná og Uruguay. Denne konflikt udspillede sig især på det nuværende Uruguays territorium, hvor portugiserne provokerede ved at anlægge Colonia de Sacramento lige over for Buenos Aires. Byen udviklede sig hurtigt til et centrum for smugling ind i de spanske besiddelser. I en række krige skiftede kontrollen frem og tilbage, inden Spanien definitivt fik etableret overhøjhed over begge sider af bugten. Denne kontrol holdt frem til Uafhængighedskrigene, hvor det endnu portugisiske Brasilien udnyttede forvirringen i de spanske områder til igen at invadere.

Tilnærmelser

Integration: A og B uden C

»Med inspiration fra USA’s ”Manifest Destiny” aspirerede Brasilien mod at dominere sit kontinent gennem territorial udvidelse. Og med udgangspunkt i geopolitisk tænkning forsøgte Argentina gennem det meste af det 20. århundrede at agere modvægt til kolossen i nord«

I 1983 og 1985 vendte Argentina og Brasilien tilbage til demokrati efter længere perioder under militærregeringer. I november 1985 blev en kommission nedsat for at studere økonomisk samarbejde, hvilket i 1985 førte til underskrivelsen af Integrationsakten, der formaliserede de to landes intentioner om dybere integration. I denne periode begyndte man også for alvor at inkludere Uruguays regering i samarbejdet. Da Paraguays diktator, Alfredo Stroessner, faldt i 1989, åbnedes vejen for, at også Paraguay kunne deltage. Disse fire lande arbejdede de næste år frem mod en yderligere formalisering af samarbejdet, og i 1991 underskrev de Asuncion-traktaten. Mercosur var født.

Efter ti års kampe endte konflikten med et uafhængigt Uruguay som en form for stødpude mellem de nu selvstændige rivaler.

Brasilien og Argentina blev dermed mere eller mindre født i krig med hinanden. Op gennem det 19. århundrede blev temperaturen på forholdet ofte sat af store brasilianske ambitioner om adgang til både Stillehavet og Caribien. Med inspiration fra

Men hvad med Chile? I den første periode med egentlige integrationsforhandlinger var landet udelukket, da Augusto Pinochet først forhandlede sin afgang fra magten i 1989. Op til den endelige underskrivelse af Asuncion-traktaten blev det nu demokratiske Chile imidlertid inviteret med, men takkede nej.

Mange i det chilenske etablissement frygtede, at Mercosur-

“

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 16

IPM 17 (Arktis wrap).indd 16

22-10-2012 22:07:00

medlemskabet ville begrænse mulighederne for handel med andre nationer, mens også de andre medlemmers ustabile makroøkonomiske forhistorie vakte bekymring. Siden har Chile indgået en frihandelsaftale med Mercosur og er blevet associeret medlem, men prioriterer stadig forbindelsen med de nordlige økonomier i NAFTA højest.

Hvorfor Mercosur? A og B’s grunde til venskab

Den argentinsk-brasilianske afspænding var den centrale betingelse for Mercosurs opståen. Men hvad skyldes denne tilnærmelse? Hvad gjorde den til en attraktiv strategi for de to lande?

“

»Dette er den europæiske ”integration for at undgå krig” vendt på hovedet: Argentina og Brasilien afgiver ikke beslutningskompetence til et fælles centrum for at sætte sig ud over muligheden for interstatslig konflikt, men nærmer sig hinanden for at bevare den nationale magt på civile hænder«

For det første delte de to lande en interesse i at bruge integrationen til at sikre sig mod indenrigspolitiske tilbagefald. Dette er den europæiske ”integration for at undgå krig” vendt på hovedet: Argentina og Brasilien afgiver ikke beslutningskompetence til et fælles centrum for at sætte sig ud over muligheden for interstatslig konflikt, men nærmer sig hinanden for at bevare den nationale magt på civile hænder. Det er alt andet lige lettere at bevare det civiles forrang i dets relation med militæret, hvis den nærmeste nabo ikke er en trussel. Frygten for en tilbagevenden til den nære fortids indenrigspolitiske undertykkelse vejer tungere end risiciene i tilnærmelsen til en tidligere udenrigspolitisk trussel.

For det andet kan især Brasilien bruge Mercosur i sine forsøg på at blive en faktor på den internationale scene. Et Brasilien, der både har opgivet ubetinget loyalitet over for USA og en selvfølelse som exceptionel i Sydamerika, har brug for at repræsentere sin latinamerikanske ”valgkreds” i internationale forhandlinger, især i forsøget på at ændre sammensætningen af FN’s sikkerhedsråd.

Endelig har eksterne faktorer givet de to lande strategiske interesser, der har mindsket den militære tilstedeværelse og derved spænding ved den fælles grænse. Brasilien har omstationeret store dele af sine styrker til det nordlige og vestlige Amazonas, hvor narkokriminalitet og guerillabevægelser fra Peru og Columbia udgør de nye udfordringer. Argentinas militære fokus er i stigende grad rettet mod syd, hvor særligt Falklandsstriden med Storbritannien stadig er akut, og hvor slut-70’ernes næstenkrig mod Chile har efterladt en kraftigt militariseret kontinental sydspids, om end de fleste af de konkrete uoverensstemmelser siden er blevet løst.

Politik over økonomi

Det siges ofte om EU, at det er et projekt for både fred og velstand. I Mercosur derimod står de politiske grunde til integration entydigt stærkere. Det er tydeligt, at der ikke er tale om et økonomisk projekt drevet og opretholdt af gensidig økonomisk afhængig. Da integrationsprocessen for alvor startede i slut 80’erne, udgjorde landenes eksport til hinanden en forsvindende lille del af deres totale eksport. I takt med projektets udvikling i løbet af 90’erne steg det tal til over 25 pct. i 1998, men er siden faldet igen. I 2005 var Mercosur-landenes eksport til hinanden mindre end til både USA, EU og Asien. Der er langt til den interne andel af den totale eksport på omkring 2/3, der er typisk i EU.

På trods af dette er Asuncion-traktatens konkrete indhold dog under alle omstændigheder primært økonomisk, for hvad ellers skulle man integrere? Projektets tre søjler er: 1) Varer og services frie bevægelighed; 2) en fælles ekstern told (toldunion) og en fælles handelspolitik over for tredjeparter; samt 3) en koordinering af den makroøkonomiske politik. Den eksterne told blev etableret den 1. januar 1995, men det store antal undtagelser bevirker, at de færreste vil betragte det som mere end en uperfekt toldunion. Mere succes har Mercosur haft som forhandlingsfællesskab, men mest af afvisende karakter: de nordamerikanske forsøg på at skabe et ”Free Trade Area of the Americas” ser ud til at være lagt endegyldigt død. De forpligtende forhandlinger med EU om et bi-regionalt samarbejde kører derimod på andet årti.

Relationer uden centrum

I 1985 kaldte Jacques Delors, Kommissions daværende formand, det Europæiske Fællesskab for et ”uidentificeret politisk objekt”. Det var ingen tvivl om, at fællesskabet var til. Problemet var blot, at man ikke vidste, hvad det var! Til forskel fra dette, kan man stille spørgsmålstegn ved, om Mercosur overhovedet eksisterer. Om der findes et ”politisk objekt” udover blotte relationer mellem lande? Den Interamerikanske Udviklingsbank har således talt om projektet som lidende af ”institutionelt underskud”. Dette billede er passende: alle beslutninger skal vedtages enstemmigt, der er ingen overnationale instanser, samarbejdets love er international folkeret. Mercosur har ingen pendant til EU’s fællesskabsret. Når man dertil føjer, at konflikthåndtering primært sker ad hoc via direkte forhandlinger og først derefter i Mercosurs centrale organer, Fællesmarkedsgruppen og Fællesmarkedsrådet, hvor der i øvrigt heller ikke stemmes, tegner der sig et billede af et politisk samarbejde, der i høj grad er et vigtigt forum for medlemslandene, men ikke i sig selv udgør et politisk objekt med en selvstændig dynamik.

Et tydeligt eksempel på samarbejdets ad hoc-karakter fik vi denne sommer. En konstitutionel krise i Paraguay gav de øvrige Mercosur-medlemmer anledning til midlertidigt at suspendere landets medlemskab med henvisning til, at Paraguay indtil næste valg ikke var et demokrati. Dernæst accepterede de tre tilbageværende lande Venezuela som samarbejdets 5. medlem – et medlemskab, der ellers siden 2006 havde været blokeret af Paraguay! På trods af disse lettere pessimistiske pointer, skal man dog hverken underkende Mercosurs betydning eller dets fremtidige perspektiver. Samarbejdet har medvirket til at institutionalisere og sikre en afspænding mellem kontinentets to sydlige stormagter, der ellers siden uafhængigheden har været på koalitionskurs. Og vigtigere endnu har integrationen været et centralt redskab for den første generation af demokratiske politikere, der skulle sikre deres skrøbelige stater mod militaristiske tilbagefald. Disse to bedrifter er i sig selv betragtelige og værd at tage med sig her, hvor projektet er på vej ind i sit tredje årti.

Om skribenten Hjalte Meilvang er kandidatstuderende ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet og tidligere chefredaktør på IPmonopolet.

I foråret 2012 tilbragte han et halvt år i Sydamerika. Han er generelt interesseret i regional integration – også den slags, der foregår uden for Europa.

Det er altså tydeligt, at Mercosur mere er en overbygning til og institutionalisering af den argentinsk-brasilianske tilnærmelse end et forsøg på at integrere markeder. Med andre ord dukker “integration” uden tillægsord op som tema i de bilaterale forhandlinger lang tid før den specifikke tilføjelse ”økonomisk”.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 17

IPM 17 (Arktis wrap).indd 17

22-10-2012 22:07:01

foto: radio france international

The African Experience: Democratization as a Conflict Driver Af Henrik Laugesen The African Union (AU) and the African Peace and Security Architecture (APSA) are institutions basically meant to move Africa towards democracy; however the process of democratization that has taken place in the post-colonial era is as much a part of the security problem as it is part of the solution. The complicated process of democratization is challenging existing ethnic, political and economic structures in society by insisting on redistribution of resources and power. Unfortunately, the International community has failed to recognize that the process of democratization is much more than ballot boxes and voters.

from East Africa, but the conclusion will to some extent be generic and thereby applicable in other parts of Africa as well.

My first argument will focus on how democratization challenges existing powerbases, and how the training of the Armed Forces has been one-sided and without any link to regional Defense cooperation. My second argument will rise from the unhappy marriage between week state institutions and strong repressive instruments of violence. Last but not least my third argument will show how the political misuse of ethnicity produces a spillover effect and threatens interstate relations.

The fact that the African nations are caught up in more or less successful state building programs has a considerable negative impact on the AU’s attempt to establish regional security through APSA. Since the year 2000, several political attempts have been launched to strengthen the development of APSA. Under the program “New Partnership for Africa’s Development” (NEPAD), the AU highlights peace and security as “fundamentally important conditions for advancing development in Africa.

However, national turmoil has all along seriously inflicted on the various initiatives. Not since the British chairmanship of the European Union and G8 in 2005, has the challenges facing Africa been a priority of the international society. The exception is the development of African Peace Support Operations (PSO) capacity, which remains recognized as a priority for preventing and resolving conflicts in Africa, however.

Reformation of the Armed Forces

“

»Since this western “Blue Print” strategy did not address the huge ethnic tensions that triggered the genocide sufficiently, it placed an enormous pressure on the winning Tutsi elite to consolidate their power base«

In the following I will suggest three arguments that support the idea that democratization is a conflict driver and thereby threatens the establishment of APSA. All three arguments are drawn form the State Building “frame work” since State Building programs usually contain the tools with the highest impact.

Other arguments outside this framework might be relevant, but are not considered here. I will base my argumentation on cases

In 1994 the world was so terrible reminded about the shortcomings in African capabilities to handle local conflicts. The genocide in Rwanda displayed the inefficiency of the system, and the time had come to take steps toward a more active African approach. APSA was thus established in 2002 with the purpose of handling “prevention, management and resolution” of conflicts in Africa. A vital part of the APSA, besides the Continental Early Warning System and the Peace Fund, is the African Stand By Forces (ASF). The ASF build on the idea that Africa’s 5 regions (East, West, North South and Central) should provide well-trained and flexible forces deployable at short notice. As an added bonus, training of national military forces would most likely have a positive effect on the national transition towards democracy, that, for most countries, were on-going. The U.S. has for that reason since 1997 engaged in Military Capacity Building (MCB) programs in 22 countries in Africa. Rwanda was one of the first partners in the US program. This partnership has resulted in thousands of trained military units, with a history of several peacekeeping operations. But how can that be a threat to regional security? Well, for at least two reasons.

First, the donor aid and the training of Rwanda’s Armed Forces were followed by substantial demands for democratisation from the international community. Rwanda should adopt a multi party system, conduct an election and adopt procedures of good governance. Since this western “Blue Print” strategy did not address the huge ethnic tensions that triggered the genocide

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 18

IPM 17 (Arktis wrap).indd 18

22-10-2012 22:07:03

sufficiently, it placed an enormous pressure on the winning Tutsi elite to consolidate their power base. According to Freedom House, the democratic transition in Rwanda has been rolling backwards ever since. In fear of the return of the Hutus, Paul Kagame has allegedly authorized military operations in Congo towards Hutu safe havens and rebel training camps. For that, he has been drawing extensively on his Armed Forces, especially land forces, which, due to western military training programs, have reached a “Level of Excellency”. Furthermore, the training of the Rwandan Army seems to be remarkable unimpressed by ethnicity. The Rwanda Army is 99% Tutsi dominated.

“

»The link between security and development is paramount, and without one of these variables, the establishing of a legitimate system of rule is almost impossible«

Second, the training of the Rwandan Armed Forces in programs like the ACOTA is mostly done on a bilateral basis and is thus not linked to the regional structure as a multi national part of ASF. Basically that means that the national army is growing and the ASF is not. As a consequence, the deployment of the army is done in accordance only with national interest, instead of also cooperating on peace and security issues on a regional level.

Interoperability, the ability to operate with others through common doctrines and logistics, is paramount to African countries in gaining legitimacy as a reliable partner on a regional and international level. Together, these factors are seriously endangering the APSA and the ability to handle conflicts in Africa.

Uneven State Building

As announced, my second argument will rise from the unhappy marriage between week state institutions and strong repressive instruments of violence. In a liberal context the idea of democratization and especially the conflict preventing effect of a full-consolidated democracy is highly valued. The link between security and development is paramount, and without one of these variables, the establishing of a legitimate system of rule is almost impossible. Africa has had its “wave of democratization” since most countries were liberated, and as such, the process has brought the countries under a tremendous pressure for radical change in society. On the national level, the tools of implementing democracy have many faces, but could be recognized in terms of building or reforming the different state institutions (State Building) according to western norms and standards. As we know, also on the regional level the institutionalization of security began with The Organization of African Unity (OAU) and later the AU. But how could these deliberately introduced democratic processes be a problem, challenging regional peace and security? Well, one of the problems is that the state building process, involving several state institutions, is evolving in different tempi. In other words, the process of evolving full-scale legitimate democracy including all aspects of good governance, takes a bit longer than reforming for instance the security sector, especially the armed forces.

“

»The “patron – client” relationship is one of the most well preserved cultural structures and as such a key element in understanding African political culture «

Developing institutions, which can provide democratic control with the Armed Forces, has to be measured in generations. Why did Kenya invade Somalia the 16th of October 2011? Well, partly because they could, it is argued. Daniel Branch suggests in his newest book “Kenya: Between Hope and Despair 1963 - 2011” that Kenya is expanding the tools in the toolbox of foreign policy.

Since 1963 Kenya has built itself into an economic powerhouse, and since 1996, Kenyan Armed Forces has received extensive military training and thereby enlarged their military capacity considerably. From Washington’s point of view, Kenya today is considered to be the forefront in the global war on terror in

East Africa. But the question is then, how will the relative young and fragile democracy use their new and powerful tool? Only the future can tell, but the fear is that this new tool will play an increasing active role in the future Kenyan foreign policy, and draw Kenya towards narrow minded military solutions instead of regional cooperation. This will seriously endanger the APSA and the ability to handle conflicts in Africa.

Democracy and Ethnicity

“It is our time to eat!”. So eloquently is the consequences of ethnicity formulated by most Africans. The “patron – client” relationship is one of the most well preserved cultural structures and as such a key element in understanding African political culture.

My third argument will show how the democratically driven political use of ethnicity produces a spillover effect and endangers the APSA. It is widely mistaken, that ethnicity in itself constitutes a threat to democracy; it is the other way around. When ethnicity is brought into a political context, and used to define them and us, troubles begin to arise. The process of democratization is a process of redistributing access to national resources to a wider audience. This runs contrary to the patron – client idea of giving preferential treatment to your own tribe. The pressure for introducing the “Blue Print” democracy is evolving a bizarre system of “winner takes it all”. The political elite will do absolutely everything to stay in power, including playing the ethnic card and incite the masses to rebel. Seen from a perspective of regional peace and security, this is alarming and perhaps the greatest threat to stability in the region. Remember the post election violence in Kenya in 2007. Thousands of people were killed, and hundreds of thousands displaced putting a severe pressure on the neighboring countries. But more disturbing is the fact that Kenya because of its relatively peaceful democratic transition is spearheading the development of East African Stand By Forces (EASF) both within the land component and the maritime component. With the coming Kenyan election in March 2013 the general fear is that the scenario from 2007 will repeat itself.

The following national democratic instability will then experience several severe drawbacks, which will seriously endanger the APSA and the ability to handle conflicts in Africa.

Conclusion

I have presented three arguments that support the idea that democratization is a conflict driver, which threatens the establishing of APSA. So the big question is then, do we call a halt on supporting democratization in Africa? From my point of view there is still plenty of reasons to believe in democracy. However, on a few occasions there is also good reason to rethink the implementation. The democratic alteration is not done with an election. It takes time to build a legitimate system of rule. Maybe the western Blue Print democracy isn’t a so-called “one size fits all”, and the building of institutions should to a much larger extent be based on a respect for existing structures. That might enhance the APSA and the future ability to handle conflicts all over Africa.

Om skribenten Henrik Laugesen er major og ansat ved Forsvarsakademiets Institut for Strategi.

Han er desuden ph.d.-studerende på Center for Afrikastudier ved Københavns Universitet, hvor han primært arbejder med militær kapacitetsopbygning i Østafrika. Har tidligere været udsendt for FN til Sudan i 6 måneder og har gjort kortere ophold i Etiopien, Puntland, Somaliland og Kenya.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 19

IPM 17 (Arktis wrap).indd 19

22-10-2012 22:07:03

The Middle East: the Arab League and Iran Af Wais Sediq The Middle East continues to be one of the most interesting regions of the world. During the Middle Ages, the Vatican and the Islamic Caliphate battled many wars over this area to gain sovereign power. Nowadays, the Middle East remains as important as ever, not only due to enormous reserves of oil, but also because of Israel’s foreign policy and Iran’s nuclear ambitions – all three are issues that affect the security dynamics of the Middle East.

The region’s most advanced institutional framework to solve the issues mentioned above, and many more before it, is the League of Arab States. It was founded in 1945, when six countries in the Middle East voluntarily signed a pact to intensify the relationship between their member states through political, cultural and economic cooperation. Member states were countries where a majority of the people spoke Arabic, or where Arab was the official language.

The British proposed the original idea of an Arab League during World War II, with the purpose of converging resistance towards Nazi-German presence in Northern-Africa. After World War II, Arab nationalism was promoted to decrease the Ottoman influence, which led to inter alia the birth of Arab nation-states. The League’s main objective was to promote unity amongst the people of the Arab states while respecting their sovereignty.

Arab reluctance to confer power

The structure of The League of Arab States is currently based on three institutions, the Council, the Arab Parliament (AP) and the annual summits, with the Council having the most power by far.

Representatives from each member state, being either headsor secretaries of state, constitute the Council in which political, economic and foreign policy-related issues are discussed. The Council meets twice a year - extraordinary meetings can take place if at least two members require such. In the Council, each representative has one vote and decisions of the Council can be made through simple majority vote. Yet laws that are passed only apply to the member states that have voted in favor of them, which is a significant safeguarding of national sovereignty. Nevertheless, the general rule that prohibits the use of force, as a mean to settle disputes between member states, is a principle that all members must compel to.

Before taking a brief look at the decision making structure of the League of Arab States, it is necessary to review the organization’s objective: “to strength(en) the close relations and numerous ties which bind the Arab States on the basis of respect for the independence and sovereignty of theme Stated”.

In practice, this leads member states wishing to maximize their benefits, but wanting to minimize their losses, especially that of national sovereignty. Therefore, further integration has come to a hold prior to the Arab spring. The decision-making system has hardly changed throughout the League’s history and no institutional adjustments have been made to meet new political or economical challenges.

At first glance, the League might seem to be based on a relatively democratic principle: In the Council each state has one vote regardless of size and wealth. However, when taking a

closer look at the member states’ domestic political structures, one will notice the highly undemocratic fundaments upon which they are based. That is to say that the decision making structure of the League as such is arguably democratic – the problem is that the states constituting it seldom are as well.

The Greater Middle East

Politics in the Middle East are influenced by other factors than the League. The state of Israel and the Islamic Republic of Iran are two vital and powerful actors in the region. Their influences range from sponsoring organizations such as Hamas and Hezbollah to being an important ally of the Western powers. In this regard the Iranian nuclear energy program is highly interesting as it has reached the international agenda (UN Security Council) and led to the Iranian state being sanctioned multiple times. Furthermore, the rise of Iran as a potential military regional power in the Middle East could have serious consequences for Israel and Saudi-Arabia. The latter may see its religious authoritative role being diminished by Shi’ite Iran sponsoring Shi’ite groups outside its borders, whereas the former no longer will be the region’s dominant military power. Looking at Iran, the real question is what is going on in and with Iran in regard to its nuclear energy program.

Iranian Politics

Before 1979, the Shah, who had a pro-Western course and was supported by his Western allies, led Iran. Yet, during his reign there were records of enormous violations of human rights, which inter alia led to the rise of an opposition movement under the leadership of Khomeini, who eventually overthrew the Shah through a revolution.

Iran’s current political system is based on this revolution and is therefore unique in the world, containing democratic as well as theocratic elements. The Wali Faqih is the spiritual leader of the country and has overall authority as the guardian of the Islamic Revolution. Ali Khamenei, also titled ‘the Ayatollah’, currently holds this position. The most important political figure after the Wali Faqih is the state President, Ahmadinejad. It is important to keep this distinction in mind, for the president of the State may be a Reformist, whereas the Wali Faqih has always held a conservative background. The Ayatollah’s role in Iran’s political system is not to be underestimated. The main course of Iran’s foreign policy and decisions on the Armed Forces are certainly under the influence of the Ayatollah.

Considering the political ideologies, a distinction can be made amongst the different political institutions between the Left and the Right fractions, which are informally called the Reformists and the Conservatives. The latter builds on the premise of governing by religious leaders, whereas the Left holds a more liberal view on domestic and foreign affairs and emphasizes the need for guaranteeing more political freedom for the Iranian citizens.

Since the Islamic Revolution, Iranian politics and cabinets have always been dominated by the conservatives, until the Iranian Reformist leader Mohammad Khatami was chosen as president in the elections of 1997. Khatami held ‘modern’ views on Iran’s domestic and foreign affairs and consequently put through many liberal reforms. The conservative ruling power responded

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 20

IPM 17 (Arktis wrap).indd 20

22-10-2012 22:07:03

with an intensified power struggle by blocking reforms. Despite all of this, Khatami was re-elected by a majority of 78 pct. of the votes in 2001. Meanwhile, president George W. Bush’s remarkable announcement that Iran was part of the Axis of Evil, can be perceived as a dismissal of Khatami’s efforts to promote a more liberal Iran seeking acknowledgement in the international community. After the presidential elections of 2005, Ahmadinejad came into power and brought up a new era of conservative domination in cabinet and parliament.

The point is that the image portrayed in the media of Iran as a unitary actor, or even as a dictatorial regime, seems rather onesided. The elections of 1997 showed that the Iranian electorate is able to choose a more liberal discourse.

international agreement signed by almost all states in the world, including Iran, aiming at preventing the spread of nuclear weapons or nuclear technology that could lead to the manufacture of nuclear weapons. Only three countries have never signed and ratified this treaty: India, Pakistan and Israel.

The current ‘diplomatic talks’ and conferences regarding Iran’s nuclear energy program aim to increase the degree of transparency. Of course, as always in politics there are differing opinions as to the extent to which Iran should cooperate and under whose supervision. For example, the Ayatollah has claimed that Iran’s nuclear program should be taken off the Security Council’s agenda, as the resolutions as well as the financial sanctions imposed on Iran are illegitimate. Meanwhile in the past years, the Iranian government has been actively cooperating with the

Figure 1: Iran’s political system Iranian Nuclear Energy Program

The Iranian nuclear energy program itself was initiated in the fifties with the support of France, Germany and the United States, who were all involved in the Shah’s nuclear ambitions from the very beginning. Concerns of a nuclear proliferation were the main topic of the U.S. led negotiations aimed at “taming” the Shah’s ambitions to manufacture a nuclear weapon and his right to develop nuclear energy for civil use. But as the Shah was overthrown in 1979, the new forces in power were placed in an international isolation by the USA. Scholars such as Burr have argued that this may have had an impact on the ‘security calculating’ point of view of the Iranian leaders. But when exactly did the Iranian nuclear program become an issue? On August 14th 2002, when the country reported the existence of two undeclared nuclear sites being under construction. The country had been violating the IAEA’s Comprehensive Safeguard Agreements, by not reporting its nuclear activities for more than twenty years. This included the import of source material from China, the building and enrichment of two sites in the region of Natanz. The IAEA and certain states, such as the USA perceived Iran’s nuclear activities as highly controversial. The main question was: why did Iran not report its nuclear activities, while being a member of the Non-Proliferation Treaty and aware of its obligations?

It is important to bear in mind that Iran is not manufacturing a nuclear weapon under the guise of its nuclear energy program.

For if any evidence of the nuclear program diverted to military activities had been found, the stance by the USA and the IAEA would have been rather different from the current (IAEA Reports and USA sanctions). What is taking place is that Iran is currently being suspected of aiming at building a capability of diverging nuclear material into a nuclear device, since they had not reported their (new) nuclear activities for over twenty years, while being a member of the Non-proliferation Treaty. The NPT is an

IAEA resulting in: 1) 6000-man day inspections of the Iranian nuclear facilities, 2) A two-and-a-half year voluntary suspension of uranium enrichment, 3) Voluntary implementation of the Additional Protocols and, 4) the provision of unlimited access to all nuclear facilities.

Future

Adding the above points to the notion that the Iranian government has cooperated with the IAEA since 2002, it is interesting to raise one general question: Why is the world all that concerned?

Let us not forget that currently 30 states worldwide are generating nuclear energy and 18 more are planning to build nuclear reactors. Serious debates on contradictions and the sustainability of the current international agreements and treaties are necessary. For example, when are India, Pakistan and Israel going to ratify the NPT? Is the NPT discriminative as Indian officials state, since it acknowledges the current five nuclear powers, but leaves barely any space for others in the nuclear field? Are economic and military powerful states such as Saudi Arabia and the UAE worried that Shi’ite Iran could undermine their current distribution of power in the Middle East? It is time not only for those in power, but also for those who are not, to rethink these issues. Not from the current, simplified point of view, provided by politicians and the daily news sources, but by a well-argued debate that reflects the complexity of the Middle East.

Om skribenten Wais Sediq er studerende ved Leiden Universitet, hvor han læser Master i International Relations.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 21

IPM 17 (Arktis wrap).indd 21

22-10-2012 22:07:03

Den Katolske Kirke:

Europas første regionale samarbejdsinstitution Af Ask Foldspang Neve Wienerkongressen, Haager-konferencen og Folkeforbundet kappes ofte om at blive nævnt som forløberen til de institutionelle overbygninger på det internationale system. Alligevel udviklede Europas første regionale samarbejdsinstitution sig flere hundrede år, før Staten gjorde det. Fra midten af det 11. århundrede og godt hundrede år frem bevægede den katolske kirke sig fra at være en løs føderation af lokale kirker til at blive en samlet organisation med et klart etableret hierarki og et efterhånden klarere mandat til at mediere i tidens væsentligste internationale, politiske konflikter.

Den vestlige, kristne kirke er en af de mest komplekse og indflydelsesrige sociale fænomener i Europas historie. Kirken og dens doktriner udgjorde fænomener, der i dag beskrives af en række moderne, samfundsvidenskabelige og humanistiske discipliner, herunder international politik, statskundskab, sociologi, jura, antropologi og teologi. Det er imidlertid også denne kompleksitet, der gør den interessant som en oplysende case, der kan forklare meget om fremvæksten af en institution, om institutionel mutation og om bevægelsen fra et begrænset politisk samarbejde til en selvejende organisation med selvstændige beslutningsprocesser, der foregik globalt, men implementeredes både regionalt og lokalt. Sidstnævnte har ikke mindst interesse i EU-sammenhænge, hvor sammenligningen med det integrationssøgende Europa-Parlament og Europa-Kommission synes oplagt. Som denne artikel argumenterer for, er der god grund til at antage, at grundlæggende integrationssøgende institutioner har en væsentlig mulighed for at indføre selvejerskab, hvormed de må forventes at gå fra primært at have funktion som fora for andre aktører til at indtage selvstændig aktørstatus.

Fra konfessionelt framework til selvejende institution Fra begyndelsen er det nyttigt at iagttage, at det, vi omtaler som den vestlige kirke, kan anskues i en række dimensioner. For det første udgjorde kirken sammen med sit ideologiske grundlag et framework, der muliggjorde en række basale institutioner, hvoraf flere var af helt afgørende politisk betydning. Som Cambridgeantropologen Jack Goody gjorde opmærksom på, var det den katolske kirke, der omdannede den europæiske familiestruktur fra både germanske og romerske mønstre til noget, der ligner den moderne kernefamilie. Fordi international politik – som i sammenhængen selvfølgelig er et misvisende begreb, idet ’nationen’ ikke var opfundet – var dynastisk, var sådanne ændringer af helt afgørende karakter. Den politiske enhed, uanset dennes natur, der legitimt kunne håndhæve regler for ægteskab og arv, havde også en unik mulighed for at påvirke internationale konflikter og balanceforhold. Denne første dimension udgøres primært af fælles normer, ritualer, og specifikke regler for både civil og politisk adfærd.

Den anden dimension udgør dens specifikke sociale organisation. Indtil midten af det 12. århundrede havde kirken de facto ikke nogen regional organisation. I stedet var ’kirken’, også i samtidige beskrivelser, snarere en række lokale kirker, der var genstand for lokal politik og magtkampe mellem lokale og regionale eliter. Grundlæggende anså især stærke verdslige fyrster rigets kirker som primært værende underordnet rigets politiske struktur. For verdslige fyrster var idéen at sikre sig så megen pavelig legitimitet som muligt og for denne at give

så få tilkendelser som muligt. Særligt var det målet at sikre, at kirkelige embeder vedblev at være goder, der kunne gives til politiske allierede eller familiemedlemmer. Det var ikke mindst dette forhold, der blev gjort til genstand for konflikt mellem forskellige eliter i det, der populært kendes som Investiturstriden.

Endelig udgjordes kirken også af idéen om en global organisation, der i stigende grad var adskilt fra fællesskabet af troende, men ikke var opdelt i lokale enheder som de lokale kirker. Set fra pavevældet udgjorde kirken på den måde også et hierarki, hvor paven, som Peters efterfølger, var den første blandt hyrderne; han var servum servorum Dei, tjener for guds tjenere.

Indtil brudperioden var dette dog udpræget en ceremoniel rolle, der som institution tilsyneladende spillede en væsentligt mindre rolle i politiske beslutningsprocesser end underliggende systemiske faktorer. Væsentligere var den udveksling af idéer og personer i regionale netværk, som kirken også udgjorde; universitetsvæsenet opstod ikke kun i sin nuværende form som en kirkelig institution, men var også selv modelleret over forskellige latinskoler og klostre. Den væsentligste konstante transnationale migration af individer i eliten foregik mellem intellektuelle og beslutningstagere, der var tilknyttet klosternetværk eller rejste i kirkeligt embede.

“

»Idéen om at straffe uønsket adfærd med isolation er ikke fjern fra det moderne, internationale samfunds praksis med at fokusere sanktioner målrettet mod medlemmer af en overtrædende stats elite, fx i form af rejseforbud eller indfrysning af midler«

Et entydigt internt hierarki, der inkluderede alle væsentlige beslutningsområder, var til gengæld ikke en del af den tidlige kirke. I stedet sås til paven for åndeligt lederskab. I midten af det 12. århundrede havde dette væsentligt ændret sig, og det var blevet almindeligt, at det pavelige hierarki nogenlunde uantastet kunne fastsætte distinktionen mellem medlemmer og ikke-medlemmer af organisationen. Dermed var der opstået et egentligt organisationssystem, der differentierede sig selv fra omverdenen og anså medlemmer for, i denne kapacitet, at være tættere på hinanden end på noget led i omverdenen.

Der var flere afgørende momenter i denne udvikling. For det første var den politiske beslutning i Rom om konsekvent at konfrontere verdslige fyrsters ret til kompetence i lokale kirker.

Selve investiturspørgsmålet, som dækker over retten til at udnævne nogen til gejstligt embede, var selvfølgelig centralt.

Ved at nægte at anerkende biskopper, der kun var udnævnt af verdslige fyrster, udelukkede man også disse fra det intellektuelle netværk. Deres kirkelige virke blev endvidere ignoreret, så eksempelvis udnævnelser foretaget af en biskop, der ikke havde pavens velsignelse, også var ugyldige eller endda blev særskilt straffet. Jorder og midler blev søgt inddraget. Idéen om at straffe uønsket adfærd med isolation er ikke fjern fra det moderne, internationale samfunds praksis med at fokusere sanktioner målrettet mod medlemmer af en overtrædende stats elite, fx i form af rejseforbud eller indfrysning af midler.

Der var også et væsentligt retsligt element i processen. Jurister i både romerret og kanonisk ret arbejdede i byer som Bologna og Paris med at formulere en kohærent retlig opfattelse af den

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 22

IPM 17 (Arktis wrap).indd 22

22-10-2012 22:07:04

politiske og teologiske orden. I 1100-tallets sociale univers var de to ganske nært beslægtede, men stadig adskilte dimensioner. En række store kanoniske værker, ikke mindst Gratians Concordia discordantium canonum, eller ”Overensstemmelsen mellem uoverensstemmende kanoner”, blev afgørende for den magtudfoldelse, kirken søgte. Netop den retlige formulering af styringsprincipper, og formuleringen af denne rets fortrin frem for arbitrære fyrstelige beslutninger, var med til at institutionalisere Europa. Samtidig cementerede den behændigvis den pavelige autoritet. Reelt set var paverne åbenlyst bundet af strukturer, der ikke mindst var bestemt af de underliggende politiske dimensioner, aktørerne handlede i. Det skyldtes både, at paverne, som moderne generalsekretærer, ikke besad nævneværdige selvstændige militære ressourcer, og også at de var valgt af en række interessenter i Rom: den lokale adel, byens gejstlige og halvofficielle militsledere.

Nye politiske dimensioner

Kirkens nye karakter af enhedsorganisation ændrede den som objekt for politisk kamp. I det 11. århundredes kirke havde den altoverskyggende diskussion ved hoffet i Rom drejet sig om forholdet til de hellige romerske kejsere i nord og de normanniske fyrster i syd. Da både de romerske adelsfamilier, der styrede mange af de interne politiske processer i Rom, og den romerske kirke som sådan var for svage militært til konsekvent at udgøre en udenrigspolitisk selvstændig enhed, måtte man balancere enten mod syd eller mod nord.

Mange af de faktorer, der i moderne realistisk trusselsbalanceteori antages at afgøre forholdet mellem stater, spillede også væsentligt ind på forholdet mellem 1100-tallets politiske aktører.

Fra Rom har både fyrsterne i Sicilien og Capua og herskerne i de tyske områder virket som konstante trusler. De normanniske fyrster var geografisk nærmere og havde en stort set konstant konflikt med pavernes mindre vasaller mod syd. Til gengæld var de tyske herskere til tider stærkere og kunne på afgørende tidspunkter diktere politiske forhold i Rom, herunder ved at forsøge at erstatte den siddende pave med deres egen kandidat.

Sidstnævnte redskab blev brugt mindst ni gange i perioden fra 1061-1168, hvor konflikten var mest udtalt.

“

»Netop den retlige formulering af styringsprincipper, og formuleringen af denne rets fortrin frem for arbitrære fyrstelige beslutninger, var med til at institutionalisere Europa«

Men eftersom det lykkedes kirken i Rom at sikre, at kun godkendte medlemmer fik adgang til kirkens beslutningsprocesser og ressourcer, dukkede nye konflikter op. I stedet for at fokusere udelukkende på de eksterne interessenter, drejede et stigende antal konflikter sig om interne spørgsmål om kirkens opbygning og natur – såkaldt ekklesiologiske spørgsmål. I den første halvdel af det 12. århundrede dukkede således nye munkeordener som Cistercienserne op. De udfordrede den organisatoriske status, som de etablerede ordner besad i en magtdeling med den del af præsteskabet, der ikke havde baggrund i munkevæsenet. Da paverne i samme periode, og som led i samme proces, havde lykkedes med at begrænse stemmeretten i pavevalget til kardinalerne, dvs. selve byen Rom og dens omegns præsteskab, blev kardinalkollegiet rammen for disse konflikter. Mens de traditionelle kardinaler kæmpede for en ’ren’ gregoriansk model, der var kompromisløs i sine krav til kirkens uafhængighed af verdslige herskere, kæmpede reformordenerne for en genforhandling af det integrerede forhold mellem gejstlig og verdslig magt. Institutionens selvstændiggørelsesproces blev dermed afspejlet internt i institutionens

egne beslutningsorganer. Indtil 1179 afgjorde man pavevalg ved simpelt flertal. Så længe der kun var én salient politisk dimension, nemlig nord-syd-aksen, gav det ikke selvstændige problemer. Men alliancer begyndte at opstå selvstændigt på baggrund af tilhørsforholdet til henholdsvis reformordenerne og de traditionelle ordener, og det gav anledning til stemmecyklusser, som de er kendt fra den moderne, politologiske litteratur.

“

»... alliancer begyndte at opstå selvstændigt på baggrund af tilhørsforholdet til henholdsvis reformordenerne og de traditionelle ordener, og det gav anledning til stemmecyklusser, som de er kendt fra den moderne, politologiske litteratur«

Det gjorde systemet ustabilt og sårbart over for enkeltpersoners dagsordensfastsættelse. Et kendt eksempel er Cistercienserabbeden Bernard af Clairvaux’ indblanding i pavevalgene i 1143, 1144 og 1145, der ændrede det politiske landskab og gjorde den kirkelige nypolitik til den mest saliente dimension og markerede de nye ordners indtog i pavevældet; Bernards kandidat Bernardo Pignatelli blev i 1145 valgt som Eugenius III og gav abbeden en direkte adgang til kirkens absolutte top. Tilsammen gjorde det, at det blev attraktivt for forskellige eksterne interessenter at søge indflydelse på organisationen gennem repræsentation i kardinalkollegiet. Selvom dette genindlejrede kirken i den verdslige orden, markerede det også den fuldendte overgang fra normativt framework til selvstændig organisation.

“

»Man fandt dermed en model, der først igen blev anvendt, da fredskonferencen i Haag i 1899 ledte til oprettelsen af Den Faste Voldgiftsret og derfra den humanitære folkerets videre institutioner, som de udfoldede sig først i Folkeforbundet og derefter FN’s regi«

Den katolske kirke blev via en selvbevidst proces en regional institution, der i vid udstrækning blev anvendt til at afgøre de væsentligste politiske stridigheder i perioden. Et stort flertal af disse var dynastiske, hvorfor deres afgørelser ofte handlede om enten rettigheder i ægteskab, om forholdet mellem herre og vasal eller om fortolkningen af særlige rettigheder. I de fleste tilfælde lykkedes det den kirkelige organisation at tilkende sig selv kompetence som afgørende instans i tilfælde af uenighed.

I praksis var denne kompetence primært medierende, og som med en lang række moderne eksempler var den varierende med både arten af konflikten, der var tale om, og med de involverede personers karakter og ressourcer. Man fandt dermed en model, der først igen blev anvendt, da fredskonferencen i Haag i 1899 ledte til oprettelsen af Den Faste Voldgiftsret og derfra den humanitære folkerets videre institutioner, som de udfoldede sig først i Folkeforbundet og derefter FN’s regi.

Om skribenten Ask Foldspang Neve er bachelor i statskundskab fra Aarhus Universitet. Han har arbejdet som forskningsassistent ved Department of Sociology ved Yale University og læser pt. historie ved University of Cambridge.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 23

IPM 17 (Arktis wrap).indd 23

22-10-2012 22:07:04

UDBLIK

foto: geir friestad

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 24

IPM 17 (Arktis wrap).indd 24

22-10-2012 22:07:05

Udblik I denne udgivelse går vi i sektionen Udblik i dybden med en række aktuelle, både generelle og mere landespecifikke, problemstillinger. Vi bringer derudover to eksklusive interviews med de anerkendte politiske filosoffer Ernesto Laclau og Chantal Mouffe.

Andreas Wiendel Rasmussen og Gry Waagner Rasmussen giver deres analyse af FN’s reelle muligheder for at foretage humanitære interventioner. Behovet er senest blevet synligt i forbindelse med konflikten i Syrien, men spørgsmålet er, hvorvidt R2P (Responsibility to Protect), har været det afgørende tiltag, der skulle til inden for det internationale samarbejde, for at der faktisk kan reddes flere menneskeliv.

Cand.jur. David Mouyal giver ligeledes sin analyse af R2P-princippet med afsæt i konflikten i Syrien. Mouyal udfolder en række historiske eksempler på, at doktrinen netop ikke har banet vejen for intervention, fordi den ikke er slået igennem som en bindende norm i verdenssamfundet.

Artiklerne leverer tilsammen et grundigt indblik i og en forståelse af splittelsen i Sikkerhedsrådet i spørgsmålet om berettigelsen for en intervention i Syrien.

Ulrik Trolle Smed giver sit bud på, hvorfor statsopbygningen i Afghanistan ikke har vist sig at være bæredygtig. Den dybe kulturelle splittelse i befolkningen er den primære udfordring for den afghanske statsopbygning, og fredelig forandring kan derfor have lange udsigter.

Også villigheden til forandring i Rusland synes at være begrænset. Christian Holm og Jonas Ladekjær Gravesen forklarer i deres bidrag, hvorfor Ruslands nylige optagelse i WTO både giver øgede muligheder for en omlægning af den økonomiske politik, og hvorfor der er en risiko for, at disse muligheder hurtigt indskrænkes igen.

I et interview med Esben Q. Harboe fra International Media Support tegner Jonathan Thybjerg et billede af endnu et land, der er udfordret som følge af store samfundsmæssige udviklingstendenser. Den burmesiske presses nyvundne frihed giver både masser af muligheder, men er samtidig en stor udfordring for landets medier, der ellers har været vant til at være holdt i et jerngreb af militærstyret.

Sebastian Kjeldtoft sætter med sin artikel fokus på en mere grænseoverskridende konflikt, eller krig om man vil. Cyperkrig bryder nemlig helt grundlæggende med den traditionelle, territoriale krigs logik. Han stiller i lyset af en række store cyperangreb det presserende spørgsmål: Er international regulering overhovedet mulig på et område som internettet, der er grænseløst i sin natur og derfor måske ikke kan håndteres som andre internationale konflikter?

Endelig har Allan Dreyer Hansen, ph.d. og lektor i politik ved Institut for Samfund og Globalisering ved RUC, og André Sonnichsen, ph.d. i statskundskab, interviewet Ernesto Laclau og Chantal Mouffe. Med udgangspunkt i de to filosoffers bog Hegemony and Socialist Strategy fra 1985 bliver der, i to separate interviews, spurgt ind til teoriens berettigelse og forklaringskraft i det internationale politiske samfund anno 2012.

Vi håber, at artiklerne i Udblik vil blive læst som et udsnit af og bidrag til en dynamisk debat, der konstant udvikler sig og byder på nye interessante vinkler på international politik.

Rigtig god læselyst!

Julie Holte, Udbliksredaktør

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 25

IPM 17 (Arktis wrap).indd 25

22-10-2012 22:07:05

Introduktion til interviews med Ernesto Laclau og Chantal Mouffe Hegemony and Socialist Strategy udkom første gang i 1985.

I bogen argumenterede Laclau og Mouffe for, at marxismens krise skyldtes en manglende forståelse af politik. De argumenterede for, at den italienske marxist Antonio Gramscis (1881 – 1937) begreb om hegemoni var vejen ud af krisen. Med hegemoni pegede Gramsci på, at politik ikke kunne forstås som resultatet af simple klasseinteresser. Tværtimod måtte arbejderklassen søge at vinde bredere opbakning til det, han kaldte et nationalt-folkeligt politisk projekt. En sådan opbakning er kun mulig, hvis man bevæger sig ud over de snævre umiddelbare økonomiske interesser. Gramsci mente derfor, at det ikke var klasser, men det, han kaldte “kollektive viljer”, der var de egentlige politiske aktører.

I starten af 80’erne var der et “Gramsci-boom” på den teoretiske venstrefløj i Storbritannien. Thatcher-regeringerne var i fuld gang med at ændre væsentligt på samfundet med blandt andet tilbagerulning af velfærdsstaten og svækkelse af fagforeningerne. Problemet var, at hun gjorde det med delvis opbakning fra arbejderklassen. For at forsøge at forstå det greb mange tilbage til Gramscis begreb om hegemoni. Thatcherismen kunne så forstås som et nyt hegemonisk projekt, der på en ny måde kædede traditionelle konservative værdier som moral sammen med nyliberale ideer om frie markeder, noget der havde en bredere folkelig appel.

Hegemony and Socialist Strategy indgik i denne diskussion, men bogens konklusioner var mere radikale end de fleste andres. Laclau og Mouffe hævdede, at hegemoni i sidste ende ikke kan forenes med ideen om, at det er klassekampen, der er det afgørende: vil man forstå politik som kampe om hegemoni, er man nødt til at anerkende, at marxismens fortælling om

økonomiens dominans i lighed med andre fortællinger er en sproglig konstruktion, der ikke kan forsvares via en påstand om ‘videnskabelighed’ eller ’politisk forrang’. Pointen var, at der intet findes uden for sproget, der kan garantere en entydig politisk effekt. Man var, som de kaldte det, nødt til blive postmarxist. I denne fundamentale kritik af marxismens lineære historiefortælling, som nogle ville kalde et dødsstød, bidrog Laclau og Mouffe til styrkelse af poststrukturalismen og den ‘sproglige drejning’ i samfundsvidenskaberne, som tildeler sproget og diskurser en afgørende rolle i dannelsen af interesser, identiteter og i politiske kampe.

Praktisk politisk betød det, at man måtte forstå det socialistiske projekt som blot én del af en bredere demokratisk revolution – deraf undertitlen på bogen Towards a Radical Democratic Politic. De sammenfattede deres politiske projekt under overskriften ”et radikalt og pluralistisk demokrati”. Med det ønskede de at understrege, at der er utallige konfliktlinjer og undertrykkelsesforhold i moderne samfund (køn, etnicitet, miljø osv.), og at de ikke ville forsvinde “af sig selv”, hvis arbejderklassen sejrede. Tværtimod må en radikal demokratisk bevægelse søge at kæde mange forskellige krav og ønsker sammen. Den må kæmpe for at opnå hegemoni omkring et demokratisk projekt for gennemført lighed og frihed. Et radikalt demokrati er derfor en fortsat bevægelse mod større frihed og lighed i stadigt bredere områder af samfundet.

Bogen har siden den udkom første gang været centrum for utallige debatter på den teoretiske venstrefløj. Den var udsat for endog meget hård kritik fra den marxistiske lejr, men senere har andre centrale skikkelser som Slavoj Žižek, Judith Butler, Hardt og Negri m.fl. diskuteret den. ADH/AS

De røde, de indignerede og de nyliberale Interview med Ernesto Laclau Af Allan Dreyer Hansen og André Sonnichsen I 1985 formulerede den politiske filosof Ernesto Laclau i bogen Hegemony and Socialist Strategy en vision for venstrefløjens alternativ til nyliberalismen. Siden har neoliberalistiske projekter som thatcherismen og blairismen endt med at være dominerende. I dette interview gør Laclau status på bogens vision, venstrefløjens nuværende position og muligheden for et nyt radikaldemokratisk projekt.

Den argentinske filosof Ernesto Laclau har siden midten af 1970’erne været blandt de mest indflydelsesrige tænkere på den globale venstrefløj. Han har altid været optaget af, hvordan venstrefløjen kan udvikle sin politik med henblik på at blive bedre til at udfordre de grundlæggende magtforhold. Laclau har flere gange ændret sin opfattelse af det, der skal være venstrefløjens vigtigste politiske projekt. I begyndelsen var han en revolutionær antiimperialist, og senere blev han eurokommunist.

I dag står han for en mere åben politik, der delvist anerkender den postmoderne forestilling om, at politik ikke mere er en stor historie. I stedet ses historien som en række små historier, som

bør forbindes af en venstrefløjs-fortælling om det såkaldte ’radikale demokrati’, der kan levere reel opposition til nyliberalismen.

En af de mest udbredte blandt Laclaus bøger er Hegemony and Socialist Strategy fra 1985, der er skrevet sammen med Chantal Mouffe. Dette interview tager udgangspunkt i denne bog, for at blive klogere på, hvilke muligheder Laclau i dag ser for at realisere bogens visioner om et alternativ til nyliberalismen. Tror han stadig, at der kan der skabes opbakning til en stor fortælling, der kan forene økologer, kvinder, anti-racister og indignerede modstandere af kræfterne bag finanskrisen om et fælles projekt?

Venstrefløjens projekt

Hvad så du og Chantal Mouffe som hovedformålet med at udgive Hegemony and Socialist Strategy?

“Sagt i dagens sprog ville jeg sige, at vi prøvede at skabe et nyt narrativ. I 1980’erne, hvor bogen blev udgivet,

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 26

IPM 17 (Arktis wrap).indd 26

22-10-2012 22:07:05

havde venstrefløjen mistet sin historie. Den traditionelle venstrefløjs historie, marxismen, havde været baseret på udviklingen af produktionsmåder, fremtidens socialistiske samfund og så videre. Alt det var under angreb dengang.

Vi prøvede at fortælle en alternativ historie omkring begrebet om hegemoni, hvor politik i stedet for produktionsforhold spillede hovedrollen. Venstrefløjen skulle være den kraft, der samlede forskellige dele af oppositionen til et samlet demokratisk opgør med det gamle samfund.”

Ville du sige, at bogen var vellykket?

“Ja, i en vis udstrækning. Jeg mener, at den historie vi foreslog – med et par revisioner, vi siden har gjort – stadig er relevant. Siden da er der ikke blevet fremstillet noget, der summer sig op til at være en egentlig ny fortælling om det socialistiske projekt. Der har været nogle få forsøg på at skabe alternativer, fx Michael Hardts og Tony Negris bog om Imperiet. De opfattede dog de forskellige politiske krav som fuldstændig selvstændige i forhold til hinanden. I det perspektiv kan der ikke opstå en global fortælling omkring kravene, der kunne organisere et fælles politisk alternativ.”

Hvilke revisioner I har gjort siden 1985?

“Et eksempel er, at dengang var det eurokommunistiske projekt stadig gyldigt, selv om det hurtigt blev irrelevant. I det oprindelige marxistiske projekt var de enkelte demokratiske krav indskrevet i en fortælling, der var organiseret omkring produktionsmåder, samfundsformationen og så videre. De folkelige krav om frihed og retfærdighed skulle indfries, efterhånden som socialismen ville blive udviklet som fremherskende produktionsmåde. Denne fortælling tabte troværdighed, så der var brug for en ny. Det forudsatte to ting: at fokusere mere på mangfoldigheden af de krav, der tilsammen skulle udgøre et frigørende projekt.

For det andet at finde nye former for sammenkædning af kravene. I den form synes jeg stadig, at vores projekt er relevant. Jeg mener, at vi er kommet videre i bestemmelsen af dette ’sammenfattende led’, der for os var begrebet om hegemoni. Men et hegemoni, der ikke var baseret på givne grupper, som fx arbejderklassen, men var konstrueret omkring et politisk program, der på samme tid definerede, hvem dets støtter var, og hvilke krav, de ville arbejde for.”

Dengang mente I, at når demokratiet er sået et sted, vil det sprede sig til andre dele af samfundet. Er du enig i denne fortolkning, og hvad er dine tanker om demokratiets udbredelse i dag?

“Jeg er enig – og ikke enig. Jeg er enig så langt som, at udbredelsen af demokrati omkring demokratiske krav er den måde, som nye folkelige identiteter skabes på. Jeg er dog ikke enig i, at denne proces er så entydig og fremadskridende, som vi tænkte os, da vi skrev bogen. På det tidspunkt knyttede vi os til Claude Lefort. Han fortalte i L’Invention démocratique (Paris, 1981) en historie om, at det egalitære demokrati var blevet født i slutningen af det 18. århundrede med begrebet om medborgerskab i den franske revolution. Det blev derefter udviklet til at omfatte økonomiske krav i den socialistiske diskurs i det 19 århundrede og skulle siden udbrede sig til flere og flere områder. Så vi tegnede et idealistisk billede af den demokratiske revolution, der var meget sammenhængende.

I dag tror jeg ikke mere på, at det er så enkelt. Demokratiske krav kan forenes med forskellige politiske projekter, der overhovedet ikke er demokratiske. Højre-

populismen i Vesteuropa og Tea Party-bevægelsen i USA er gode eksempler. De forbinder begge underhundenes demokratiske krav om mere indflydelse, med højreorienterede ideer om modstand mod indvandring. Der er intet ved et demokratisk krav, der sikrer, at det bliver knyttet til et globalt frigørende projekt. Faktisk er det først, når de demokratiske krav er formuleret, at kampen om at sammenknytte dem på forskellige måder starter. Og her er variationsmulighederne altid meget store.”

Thatcherismens dominans

Thatcherismen udkonkurrerede både den gamle socialdemokratisme og venstrefløjens alternativ. Som hegemonisk projekt var det en slags nyliberalisme kombineret med moralsk-konservative værdier. Men hvem var subjektet bag det projekt?

“Thatcherisme blev konstitueret af projektet, for de britiske konservative samlede folks utilfredsstillede krav vedrørende velfærdsservice, løn og indflydelse sammen til et enkelt udtryk for utilfredshed. Thatcher sagde: ”Det egentlige problem er bureaukratiseringen, og den ansvarlige for bureaukratiseringen er velfærdstaten. Derfor må vi ødelægge denne stat, så vi kan håndtere problemerne på en anden måde. Det vil sige gennem markedet. ”Så kravene blev flyttet fra den velfærdsstatslogik, der var aktiv, og kædet til et nyt projekt, der var baseret på markedet.

Kravene var dog stadig til stede, og myten, der organiserede alt dette med henblik på et nyt paradis, kunne ikke levere varen. Så thatcherismens hegemoniske projekt begyndte at svække sig selv, da afstanden mellem kravene og de nye midler, der skulle løse problemerne, blev større.

Men hvorfor fejlede det nyliberale projekt så ikke med det samme? Jeg tror årsagen er, at der var så stor tiltro til at markedsmekanismerne ville kunne løse problemerne, at folk sagde: ”Ok, det her er ikke ret godt, men hvis vi ikke accepterer spillereglerne, bliver det endnu værre.”

Og det var her Blair kom ind og lovede at kunne løse de problemer, som thatcheristerne var kommet til kort med. I dag står vi ved slutningen af den proces. Folk er begyndte at tænke, at dette ikke var det paradis, de troede. Men der er ikke et alternativt paradis. Thatcherismen og blairismen ligger meget tæt på hinanden!”

Ville du sige gå så langt som til at sige, at der ikke var tale om forskellige projekter, når vi taler om thatcherisme og blairisme?

“Jeg mener ikke, at der var mange forskelle på thatcherisme og blairisme, så nej, de var ikke forskellige projekter.

Det handlede simpelthen om, hvem der var bedst til at administrere projekter, der gik i samme retning. I slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne var thatcherismen kommet til grænsen for, hvad folk ville acceptere. De prøvede med Poll tax (en skatteform, hvor alle betaler samme beløb årligt til de lokale myndigheder uafhængigt af indkomst, red.), og måtte trække den tilbage. Så fik vi en række år med stilstand under John Major, og da Blair kom til, blev de nyliberales agenda overhovedet ikke ændret.

Så jeg mener, at vi i praksis har haft 30 år med nyliberalt hegemoni.

I dag består vanskelighederne i, at dette hegemoni har vist sig at være ustabilt selv på det økonomiske niveau.

Jeg har for nylig hørt den formulering, at Europa skal latinamerikaniseres. Det skal forstås på den måde, at Europa burde lære økonomisk af Latinamerika, der ikke har haft den form for økonomisk krise, vi har. De har i deres økono-

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 27

IPM 17 (Arktis wrap).indd 27

22-10-2012 22:07:05

miske model brudt med det nyliberale mantra. Derfor er Latinamerika nu i en ekspansiv økonomisk fase.

Jeg tror, at den såkaldte Washington Consensus og dens nyliberale anbefalinger smuldrer. De kan ikke forhindre sammenbrud i nogle af de europæiske økonomier. Politisk set er det dog et problem, at hvis ikke nyliberalismen bliver problematiseret på den rigtige måde, vil der ikke være noget alternativ til den. Der er håb for venstrefløjen, hvis vi kan udvikle en alternativ model, der er omfattende og realistisk nok til at skabe en ny kraft.”

Manglen på politiske alternativer

Kan man forvente en udvikling hinsides ‘det radikale center’, som Blair talte om?

“Det kan jeg ikke svare på. Jeg har ikke en krystalkugle, der dækker Europa. Jeg kan imidlertid se, at der plads til håb i Latinamerika. I Europa går det i retning af stagnation, mulighederne for forandring er begrænsede, der tages små skridt i den ene og den anden retning, men der er ikke noget, der kan danne basis for forhåbninger og nye politiske forestillinger.”

Kan man forestille sig en politisk udvikling, der giver øget styrke til et radikaldemokratisk projekt?

“For det første findes der ikke en samlet radikaldemokratisk bevægelse. Der er i stedet radikaldemokratiske enkeltsager og pejlemærker. Feministiske grupper, miljøgrupper og anti-establishmentgrupper presser alle på for forskellige projekter for forandring.

Jeg tror ikke meget på Tony Negris diskurs, når han siger, at disse kræfter ikke behøver et fælles projekt i kampen mod ’Imperiet’. Jeg mener, at dette er en ren illusion.

Disse bevægelser kan forenes på mange måder, og de bliver forenet på mange måder rundt omkring i Europa, men det store ’radikale brud’ i den folkelige forestillingsverden finder ikke sted ret mange steder i vore dage.

Der er elementer i bevægelserne af de indignerede finanskrisemodstandere forskellige steder i Europa i dag, og de repræsenterer en protest mod det system, der har tilladt bankernes grådighed og dermed finanskrisen at opstå. Men vi venter stadig på at opleve, hvordan denne protest skal materialisere sig i noget politisk relevant.

Forrige gang, vi havde en stor mobilisering i Europa, var i Frankrig 1968. Der udviklede sig en omfattende mobilisering omkring mange forskellige gruppers krav, der ikke kunne finde udtryk i den institutionaliserede politik.

Men dengang tænkte ingen over, hvordan man kunne videreføre kraften i denne protest politisk. Når folk ikke ved, hvordan man skal give en politisk fortsættelse til de nye former for social protest, er dette hvad der sker: Den folkelige protest vil disintegrere, og der kommer ikke noget ud af det. I dag står Europa ved en korsvej, hvor der er et nyt udbrud af sociale kræfter, der kan skabe nye poler i en nyorganisering af de radikale kræfter. Der er små udbrud her og der, men jeg tror ikke, at ’De indignerede’ får en langvarig betydning, med mindre de begynder at tænke i politiske alternativer. Ingen tænker imidlertid i alternativer for tiden.”

Mellem nyliberalisme og terror Interview med Chantal Mouffe Af Allan Dreyer Hansen og André Sonnichsen ”Inden for de demokratiske institutioner burde der være mulighed for dissens, også på det internationale niveau. Det er meget vigtigt, at der ikke bare er et enkelt hegemoni. Det er på denne basis, at jeg kritiserer det kosmopolitiske synspunkt, der vil have en verden hinsides suverænitet, hinsides alle disse opdelinger. Mit argument er, at det ikke er muligt. Hvis vi accepterer, at enhver orden er en hegemonisk orden, hvad ville dette kosmopolitiske demokrati så indebære? Det ville være en verden, hvor et enkelt hegemonisk projekt bliver så enerådende, at det end ikke ses som et resultat af et hegemoni. Det ville være den værst realiserbare betingelse. Det ville føre til Vestens fuldstændige hegemoni,” siger Chantal Mouffe.

Chantal Mouffe er en belgisk politisk filosof. I starten af sin karriere som politisk filosof arbejdede hun mest med forestillinger om, hvordan man kunne radikalisere demokratiet i Europa. Senere har hun været mere opmærksom på trusler mod det europæiske demokrati. Hun har i den forbindelse set nyliberalismen under den nye verdensorden som en bevægelse, der ville undergrave de sociale og politiske rettigheder, de europæiske folk trods alt har tilkæmpet sig. På den anden side er demokratiet truet af samtidens terror.

Siden den kolde krigs slutning, hvor nye voldelige konflikter blussede op i Europa, nærmere betegnet på Balkan, har Mouffe også diskuteret, hvad det betyder, at man italesætter konflikter, som noget der foregår mellem fjender, og hvad det betyder, at man betegner den, man er uenig med, som ’modstander’.

Fjender kan man ikke tale med. Ens forhold til dem er antago-

nistisk, og man må bekæmpe dem og sørge for, at de bliver sat uden for indflydelse. Modstandere kan man derimod godt forhandle med. Modstandere kan sidde omkring samme bord, og de retter sig efter samme regler, fx demokratiske, i kampen om at sætte den politiske dagsorden. Man har et agonistisk forhold til dem, som hun siger. Hun har på den baggrund argumenteret for, at så mange konflikter som muligt bør flyttes fra ’fjendeland’ til ’modstanderland’, fra antagonisme til agonisme.

Det lyder også indlysende og besnærende, men er i realiteten ikke så lige til. I dette interview uddyber Mouffe nogle af sine synspunkter omkring, hvordan man kan forholde sig til fjendskab på det indenrigske og det udenrigske plan.

Modstandere og fjender

Der er i de seneste år foretaget indskrænkninger i demokratiets navn, såsom forsvar mod terrorister og militære interventioner til forsvar for menneskerettigheder eller for at sikre sig, at der ikke sker overgreb på civilbefolkninger. Hvilke eksklusioner fra ’det gode selskab’ vil du acceptere i demokratiets navn?

“Eksklusion er uundgåelig. Vi kan ikke lade være med at ekskludere. Det grundlæggende spørgsmål her handler selvfølgelig om grænser for pluralismen og derved om grænserne for agonistisk respekt. Kan vi acceptere alle krav i et pluralistisk samfund? Det handler jo ikke om vage etiske principper, men om politiske spørgsmål om, hvor man skal trække grænser. Hvis man ikke forestiller sig, at der findes antagonismer, så er alt ok. Man behøver ingen

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 28

IPM 17 (Arktis wrap).indd 28

22-10-2012 22:07:05

grænser. Hvis man derimod mener, at der findes virkelige antagonismer, stiller spørgsmålet sig anderledes. Kan krav fra enhver gruppe opfattes som en del af kampen, og skal alle grupper opfattes som fjender? Er der grupper, der ikke kan inkluderes i det radikale demokratis konsensus, fordi de ikke accepterer det? Konsensussen skal baseres på etiske og politiske principper om frihed og lighed for alle. Det må man selvfølgelig acceptere. Der vil være mange konkurrerende fortolkninger af frihed og lighed, og mange svar på hvem ’alle’ er. Det er aldrig virkelig ’for alle’, men vil altid indeholde en vis eksklusion.

Kriteriet for at trække linjen vil være de krav, der respekterer frihed og lighed for alle, selvom vi er uenige om fortolkningen. Det er ikke let.

Der var for eksempel en tidligere debat i Frankrig om Jean-Marie Le Pens Front National. Skulle partiet opfattes som et republikansk parti, der kunne indgå i valg med deres kandidater? Accepterer de frihed og lighed for alle?

Det, der virkelig er problematisk med Le Pen og Front National, er ikke så meget frihed og lighed, men ’for alle’.

Hvem er del af ’alle’? I Frankrig taler de om Francaise de souche (’fransk som en vinstok’ red.). I Berlin hørte jeg for nylig en virkelig vidunderlig formulering: tyskere taler om ’bio-deutch’: bio-tyskere. Som i: ”er du rigtig tysker, du ved, bio-tysker”. For Le Pen ville det kun være ’bio-franskmænd’, der var med i ’alle’. De øvrige ville ikke kunne regnes med i ’alle’. Er dette nok til at konkludere, at Front National ikke skulle accepteres inden for den agonistiske kamp? Gør det dem til ’fjender’ eller ’modstandere’? Hvis de opfattes som fjender, er det nemt nok: det vil betyde, at de ikke får lov at organisere et lovligt parti og at de ikke kan deltage i politik.“ For det første: her når vi grænsen for, hvad der er en modstander og for det, der kan accepteres organisatorisk. Men det er en politisk beslutning, der skal tages på pragmatiske præmisser. Er det bedst at spille det demokratiske spil, selv om de kun tilslutter sig dette for at tækkes andre? Hvad sker der, hvis vi ikke tillader dem? Vil det være farligere for demokratiet, hvis de organiserer sig alligevel med henblik på at underminere systemet. For eksempel burde et erklæret nazistisk parti ikke tillades og heller ikke et islamistisk parti, som ønsker at ødelægge det demokratiske system og etablere et teokrati. Dette er helt klart, at de er fjender. Men de fleste højrefløjspartier er grænsetilfælde. Det er grunden til, at jeg mener, at spørgsmålene om, hvor grænserne går, og hvad kriterierne skal være er spørgsmål, der skal besvares pragmatisk.

Hvad angår spørgsmålets anden del: betyder dette, at de ikke bør have ytringsfrihed? Mit svar er, at jeg mener, at folk bør have mulighed for at forsvare deres ideer. For eksempel er der for tiden i Frankrig en debat om forslagene vedrørende det armenske folkemord. Jeg er virkelig modstander af det initiativ, der vil kriminalisere benægtelse eller bagatellisering af det armenske folkemord. På dette punkt er jeg meget mere i overensstemmelse med den amerikanske opfattelse af ytringsfrihed.

Jeg mener end ikke, at det burde være forbudt at benægte holocaust. Det er noget andet, hvis man ytrer sig med intentioner om at fremkalde vold mod et fællesskab, her kan der selvfølgelig bruges legale midler, men at udtrykke offentligt, at du ikke mener, at den armenske massakre var et folkemord, eller stille spørgsmålstegn ved ideen om holocaust, er efter min mening ikke nok til at fremkalde et forbud.

Det er sigende, at der i perioden efter Rushdie-affæren i Storbritannien var en lille gruppe ekstreme muslimer, der hævdede, at det var legalt – og dermed straffrit – at myrde Rushdie. Dette synspunkt accepterede den britiske stat naturligvis ikke. Det interessante var, at gruppen udfordrede statens påberåbelse af pluralisme ved at sige, at staten ikke respekterede deres ret til at være forskellige. Jeg husker, at forskellige politiske teoretikere mente, at de kunne have en pointe med dette synspunkt.

Jeg mente slet ikke at de havde nogen pointe. Man kan ikke i pluralismens navn give rettigheder til pluralismens fjender. Som det fremgår, er der her en klar linje: dette er eksklusion.

Et håb om en multipolær verden

Kan du kommentere på følgende to eksempler på, hvad der i dit ordforråd blev legitimeret som eksklusioner, først interventionerne i Afghanistan og Libyen og dernæst drabet på Osama bin Laden?

“Jeg var helt klart imod interventionen i Libyen. Jeg var også modstander af interventionen i Afghanistan. Drabet af bin Laden og Mossads mere aktuelle drab på en iransk atomforsker er ikke acceptabelt. Der er aldrig grund til at dræbe en fjende. At du har en fjende, som bin Laden bestemt var, giver dig ikke et legalt grundlag for at dræbe ham.

Men jeg kan ikke se, hvordan dette relaterer sig til spørgsmålet om eksklusion? I det libyske spørgsmål var det meget klart. Der var en borgerkrig i gang, og der var absolut ingen grund til, at NATO og Vesten intervenerede.

Nu begynder de også at indse, at de har bragt sig ud i et stort rod. Hvad førte Sarkozy og Cameron til dette? De var hovedkræfterne. For Sarkozy handlede det om at vise, at han havde styr på tingene, og desuden var der utvivlsomt nogle økonomiske interesser på spil.

Lad mig gøre en ting klart: jeg er absolut imod ideen om ’retten til at intervenere’, som Bernhard Kouchner (medstifter af Læger uden grænser og minister i både Mitterand og Sarkozy-regeringer, red.) har argumenteret for.

Men det har mere at gøre med mine refleksioner over den multi-polære verden, og at jeg er meget imod ideen om, at Vesten definerer sig som ’det gode’ og sandheden, det vil sige den missionerende kraft. Jeg mener, at det er et utroligt og kvalmende hykleri. Vesten er ikke verdens politimand. Det samme gælder ideen om, at vi skulle have en ægte forståelse af menneskerettigheder, og at vi har ret til at påtvinge andre den. Inden for de demokratiske institutioner burde der være mulighed for dissens, også på det internationale niveau. Det er meget vigtigt, at der ikke bare er et enkelt hegemoni.

Det er på denne basis, at jeg kritiserer det kosmopolitiske synspunkt, der vil have en verden hinsides suverænitet, hinsides alle disse opdelinger. Mit argument er, at det ikke er muligt. Hvis vi accepterer, at enhver orden er en hegemonisk orden, hvad ville dette kosmopolitiske demokrati så være? Det ville være en verden, hvor et enkelt hegemonisk projekt bliver så enerådende, at det end ikke ses som et resultat af et hegemoni. Det ville være den værst realiserbare betingelse. Det ville føre til Vestens fuldstændige hegemoni. Det har jeg berørt i bogen On the Political (fra 2005, red.). Den mest aktuelle form for terrorisme, Al Qaeda-formen, er en antagonistisk reaktion mod dette. Fordi der ikke er muligheder, ingen legale måder at udtrykke sin uenighed med den model, som amerikanerne ønsker at påtvinge verden. De har deres demokratimodel, deres økonomiske model og de siger,

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 29

IPM 17 (Arktis wrap).indd 29

22-10-2012 22:07:05

at det er, hvad alle bør acceptere. Folk der er uenige, ses ikke som modstandere, men som fjender. Den eneste form dette kan udtrykkes i, og dette er ikke en retfærdiggørelse, er ved den slags voldelige handlinger I en multipolær verden ville der være det, jeg kalder en pluralisering af hegemonier. Hvis alle ordner er hegemoniske, og det kun at have ét hegemoni er et problem, så kan man sige, at den unipolære orden, vi lever i, udgør en slags patologi. Konfliktens udtryk tager antagonistisk form, og det er problematisk. Så hvad er løsningen? Den kan i hvert fald ikke være at bevæge sig i retning af en kosmopolitisk verden, for det vil være et skridt hinsides hegemoni, hvor der slet ikke er plads til politisk uenighed, men hvor der ville herske en rent topstyret orden. Derfor foreslår jeg en pluralitet af hegemonier. Der vil ikke kun være en model, der siger at Vesten har monopol på menneskerettigheder, en definition af demokrati eller en model, der siger, at vores idé om økonomi er den eneste rationelt og moralsk acceptable. Jeg accepterer, at andre kunne forestille sig tingene på en anden måde. Det vil være acceptabelt, hvis de organiserer deres politiske og økonomiske forhold alternativt. Der vil være uenigheder, men der vil være accept af uenigheden, og andre værdier vil være legitime.

Argumentet for en multipolær verdensorden ligner mit forsvar for agonisme, men det er ikke helt den samme model, der bliver anvendt på det internationale niveau.

Den store forskel er naturligvis, at når jeg taler om ’det indenrigske’ refererer jeg ikke nødvendigvis til staten. For eksempel arbejder jeg for tiden på at udvikle et agonistisk begreb om Europa. Det, jeg kalder den indenrigske model, er ikke statscentreret. Den kan ikke bare skrives med stort og indeholde resten af verden, fordi det ville indebære en modsætning.

Denne regionale indenrigske model, denne første forståelse af agonisme, forudsætter en tilbagevenden til den konfliktfulde konsensus. Vi har brug for en form for konsensus. Men på det internationale plan kan vi ikke have denne form for konsensus, for så ville man ikke mere have en multipolær verden. Hvorfra skulle denne konsensus også komme? Folk siger, at der er en konsensus i FN. Men vi ved udmærket, at asymmetrien i magtfordelingen er så stor, at der i FN altid vil være en gruppe lande, der er i stand til at sætte dagsordenen. Dette er grunden til, at jeg ikke kan forestille mig, at ideen om en konfliktende konsensus kan overføres til det internationale niveau. Det er ikke en agonistisk model, men der er alligevel en analogi i den betydning, at den bedste måde at inddæmme udtrykkene for antagonismer er ved at skabe kanaler, gennem hvilke disse konflikter kan tage agonistisk form.

Jeg mener, at den multipolære model netop tilbyder mulighed for at tæmme konflikter. Der er ingen måde at få en konflikt til at forsvinde på. Det forekommer mig, at der ville være en mindre voldelig form for konflikt, hvis folk accepterede dette, så de forskellige poler kan organisere deres forhold på legitimt forskellige måder.

Demokratiets forsvarer

Der synes at være en stor kontrast mellem den kontekst, hvori I skrev Hegemony and Socialist Strategy og den kontekst, som vi ser udfolde sig nu. Dengang havde vi Den kolde krig, en meget aggressiv nyliberalisme, det var Thatcher og Reagans tid, og overførelsen af demokrati mellem lande var ikke i sigte, hvorimod vi nu har det arabiske forår. Hvordan er tingene anderledes nu, og hvad betyder dette?

“Du synes at antyde, at tingene ser bedre ud nu. Jeg mener klart, de er værre, end da vi skrev bogen i 1985. Vi skrev bogen på et tidspunkt, hvor tingene begyndte at vende. Vi så emnet i Hegemony and Socialist Strategy som et spørgsmål om en krise for det socialdemokratiske hegemoni. Det var før nyliberalismen blev installeret, og mens der stadig var socialdemokratisk hegemoni. På det tidspunkt ønskede vi at radikalisere socialdemokratismen.

Vi var kritiske overfor socialdemokratismen og sagde, at den ikke var radikal nok, og vi ønskede at bevæge den i retning af det radikale demokrati.

I dag er situationen meget værre. Efter 20 år med nyliberalisme er mange af de sociale og politiske rettigheder ødelagt eller anfægtet: velfærdstaten er truet, og den såkaldte krig mod terror truer de politiske rettigheder. Så i dag er vi i en situation, der er paradoksal, fordi vi er tvunget til at forsvare institutioner, som vi før kritiserede for ikke at være demokratiske nok. I dag fremstår et egentligt socialdemokrati som en slags paradis sammenlignet med den situation, som vi nu gennemlever. I øjeblikket er den mest presserende opgave ikke en radikalisering af demokratiet, det er demokratiets forsvar.“

Om Ernesto Laclau Ernesto Laclau er argentinsk født politisk filosof og var i mange år professor ved Essex University. Efter hovedværket Hegemony and Socialist Strategy, som han skrev med Chantal Mouffe, har han videreudviklet sin postmarxistiske forståelse af diskurs.

Om Chantal Mouffe Chantal Mouffe er professor i politisk teori på “Centre of the Study of Democracy” ved Westminster University. Hun har siden udgivelsen (med Ernesto Laclau) af Hegemony and Socialist Strategy i 1985 især arbejdet med forestillingen om det radikale demokrati, der ser antagonisme som et politisk grundvilkår.

Om skribenterne Allan Dreyer Hansen er ph.d. og lektor i politik ved Institut for Samfund og globalisering, Roskilde universitet. Har arbejdet med Laclau og Mouffes teorier i mange år, både deres videnskabsteoretiske og politiske aspekter. Arbejder for tiden bl.a. med en videreudvikling af hegemonibegrebet samt med forskellene mellem Laclau og Foucaults diskursbegreb.

André Sonnichsen er ph.d. i statskundskab fra Københavns Universitet og adjunkt på Center for Afrikastudier. Han har især arbejdet med Laclau og Mouffe via forbindelsen mellem populære identiteter og ordensdannelse herunder i den formelle demokratisering af Sydafrika.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 30

IPM 17 (Arktis wrap).indd 30

22-10-2012 22:07:05

foto: wikimedia commons

Syrien: Responsibility to Protects fald?

Af David Mouyal Konflikten i Syrien har nået et punkt, hvor der ikke er udsigt til fred eller et gennembrud i den fastlåste situation mellem det syriske regime og oprørerne. Det internationale samfund er imod præsident Assad og har krævet hans afgang, men Assad holder hårdnakket fast i magten på trods af påstande om, at der er begået forbrydelser mod menneskeheden mod sin egen befolkning. Det internationale samfund har haft mere end svært ved at håndhæve Responsibility to Protect-princippet, især på grund af betydelig modstand fra Kina og Rusland.

flygtninge. FN’s Sikkerhedsråd har afvist at vedtage bindende resolutioner, indeholdende det såkaldte kap. VII mandat, der autoriserer brug af væbnet magt. I stedet har man indtil videre vedtaget en præsidentiel erklæring, der i modsætning til resolutioner ikke er retligt bindende. Herudover har FN’s Menneskerettighedsråd afholdt en særlig samling om menneskerettighedssituationen i landet; man har nedsat en observatørmission, hvis mandat nu er udløbet, og man har af to omgange udpeget en særlig FN-udsending.

Det internationale samfund har snart været vidne til en blodig og intern konflikt i Syrien i mere end halvandet år. Inspireret af Det Arabiske Forår og befolkningernes ønske om mere frihed og demokrati gik det syriske folk på gaden i januar 2011 for at demonstrere mod præsident Assads udemokratiske styre. Mens lignende demonstrationer og ønsker om regimeskifte har fundet sin vej til en lang række medlemsstater i Mellemøsten har Syrien efterhånden udviklet sig til en hårdknude mellem oprørsgrupper og det syriske regime uden udsigt til en snarlig løsning. Mange forsøg er blevet gjort for at sætte en stopper for den igangværende blodige konflikt, der har kostet ca. 17.000 mennesker livet, hovedsageligt civile samt mere end 170,000 registrerede

På trods af de mange internationale og regionale forsøg på at standse blodsudgydelserne fortsætter krigen i Syrien uden nogen reel fred eller løsning i vente. Spørgsmålet har rejst sig, om der i lyset af blodsudgydelserne og de åbenbare alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, er en forpligtelse for det internationale samfund til at sikre beskyttelse af civilbefolkningen.

Responsibilty to Protect

Siden 1990’erne har verden været vidne til en lang række forfærdelige og alvorlige konflikter. Dette medførte et presserende ønske om at etablere en platform, der kunne være med til at

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 31

IPM 17 (Arktis wrap).indd 31

22-10-2012 22:07:06

stoppe meget alvorlige grusomheder. De første skridt blev taget, da verdens ledere ved konsensus vedtog det såkaldte World Summit Outcome Document på FN’s forsamling i 2005.

Heri opnåede man enighed om at definere rammerne for Responsibility to Protect (R2P)-princippet. Forpligtelsen kan deles op i tre søjler: •

Den enkelte stat har en forpligtelse til at beskytte sine borgere mod folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, etnisk udrensning og krigsforbrydelser.

•

Hvis den enkelte stat ikke kan leve op til forpligtelsen til at beskytte sine borgere, har det internationale samfund en pligt til at hjælpe staten med dette. Heri ligger fire fortolkningsmuligheder: a) opfordring til medlemsstater om at overholde forpligtelsen i henhold til ovenfor nævnte søjle; b) hjælpe medlemsstater til at udøve forpligtelsen i henhold til ovenfor nævnte søjle; c) hjælpe medlemsstater til at opbygge kapacitet til at beskytte dets egen befolkning; d) assistere medlemsstater under stress før kriser og konflikter bryder ud.

•

Hvis den enkelte stat ikke lever op til forpligtelsen til at beskytte sine borgere, har det internationale samfund en pligt til at handle.

I kølvandet på vedtagelsen af World Summit Outcome Document har FN’s generalsekretær arbejdet med at tydeliggøre rammerne og implementeringen af Responsibility to Protectprincippet, og arbejdet har resulteret i to omfattende rapporter i 2009 og 2010. Det forekommer klart, at Responsibility to Protect ikke blot omhandler en ret til humanitær intervention og anvendelse af væbnet magt, men at implementering af Responsibility to Protect i høj grad handler om forebyggelse. Det internationale samfund skal assistere og bidrage til at opbygge medlemsstaters kapacitet til at håndtere konflikter og overgreb mod befolkningen samt fokusere på tiltag, der forebygger konflikter og beskytter civile mod overgreb. I samme omfang har det internationale samfund og FN’s Sikkerhedsråd en forpligtelse til at reagere med tvangsforanstaltninger i situationer, hvor de to første søjler ikke viser sig tilstrækkelige.

Visse elementer af Responbility to Protect betragtes i dag som bindende forpligtelser for stater, herunder staters forpligtelse til at beskytte dets egen befolkning. Heroverfor, argumenteres det, at Responsibility to Protect i sin helhed endnu ikke har udviklet sig til en bindende norm. Denne argumentation bygger på, at staters sekundære forpligtelse til at hjælpe eller handle i situationer, hvor en medlemsstat ikke evner at leve op til sin forpligtelse om at beskytte egen befolkning, ikke opfylder betingelserne til en sædvaneretlig norm.

“

»Det forekommer klart, at Responsibility to Protect ikke blot omhandler en ret til humanitær intervention og anvendelse af væbnet magt, men at implementering af Responsibility to Protect i høj grad handler om forebyggelse«

Udviklingen siden 2005 demonstrerer, hvad medlemslandene er enige om, og der eksisterer fortsat uenigheder. Særligt de fem permanente medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd (USA, Kina, Rusland, Storbritannien og Frankrig) har udvist stor uenighed om fortolkningen og forståelsen af Responsibility to Protectprincippets rækkevidde.

FN’s generalsekretær har forsøgt at skabe enighed i Sikkerhedsrådet og har foreslået at de fem permanente medlemmer skal afholde sig fra at anvende deres veto i sager, hvor Responsibility to Protect-princippet er relevant. Dette forslag har dog endnu ikke vundet indpas på trods af stor opbakning fra medlemslande på tværs af de regionale grupper i FN.

Responsibility to Protects praktiske anvendelse

Siden 2005 har der været en række konflikter, hvor Responsibility to Protect-princippet har haft relevans eller kunne have været anvendt.

Sudan, 2003 Den væbnede konflikt i Darfur mellem regeringen og den regeringsstøttede janjaweed-milits på den ene side og oprørsgrupperne Justice and Equality Movement (JEM) og Sudan Liberation Movement/Army (SLM/A) på den anden side har varet i mere end ni år, uden at der er udsigt til en vedvarende og fredelig løsning. Det vurderes, at mere end 400.000 mennesker er blevet dræbt, og at mere end 2,5 mio. mennesker er blevet fordrevet. Den Afrikanske Union indledte i 2004 udsendelsen af en afrikansk fredsbevarende styrke. Udsendelsen er siden blev forlænget gentagne gange, og består i dag af over 22.000 mand. Sikkerhedsrådets indgik d. 31. august 2006 resolution 1706, der havde en række nye tiltag, der skulle løse konflikten.

Resolution 1706 var den første landeresolution, der refererede direkte til Responsibility to Protect-princippet og forpligtelsen til at beskytte civilbefolkningen. Europa-Parlamentet har ligeledes vedtaget en række resolutioner om situationen i Darfur med reference til Responsibility to Protect-princippet. I 2008 anklagede Den Internationale Straffedomstol Sudans præsident Omar AlBashir for omfattende menneskerettighedskrænkelser, herunder forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser. Al-Bashir er stadigvæk Sudans siddende præsident.

Darfur er et eksempel på, at det internationale samfund af politisk-strategiske årsager har afholdt sig fra at intervenere.

Konflikten har således været for ressourcekrævende for USA og Storbritannien, som igennem en årrække har været optaget af konflikterne i Irak og Afghanistan. Kina og Rusland har ikke ønsket at blande sig på grund af deres hovedsageligt økonomiske partnerskaber og aftaler med den sudanesiske regering.

“

»NATO’s indsats i Libyen markerede den første gang i FN’s Sikkerhedsråds historie, hvor man anvendte væbnet magt med reference til Responsibility to Protect.

Herudover tilvejebragte Gaddafi’s død en opfattelse af, at det internationale samfunds håndtering af diktatoriske og udemokratiske regimer var på vej mod nye tider«

Kenya, 2007 Efter det omstridte valgresultat i 2007, der gav siddende præsident Kibaki genvalg, kom det til de mest voldsomme etniske uroligheder nogensinde i Kenya. FN vurderede, at flere end 1000 mennesker blev dræbt i løbet af de første tre måneder, og ca. 260.000 mennesker blev fordrevet. Situationen blev af en række medlemslande beskrevet som en klassisk R2P-situation, og et af FN’s Sikkerhedsråds permanente medlemmer opfordrede direkte til at hjælpe befolkningen i Kenya. En række tiltag på internationalt og regionalt niveau blev iværksat, og særligt den Afrikanske Unions intervention via etablering af et panel, der skulle mægle mellem de to præsidentkandidater, var gavnligt for en afslutning på konflikten. Situationen i Kenya er et godt eksempel på, at anvendelsen af Responsibility to Protect indebærer mere end blot anvendelse af militære midler for at løse en konflikt.

Libyen, 2011 Verden blev vidne til den første alvorlige prøve i Libyen, hvor det i februar 2011 hurtigt stod klart, at befolkningen ønskede en ende på Gaddafis regime. Gaddafi udtalte, at han ikke ville afgive magten, men at han tværtimod var klar til at dø som martyr og beordrede alle styrker og støtter til at angribe og udrense Libyen for personer, der ikke bakkede op om ham.

Det internationale samfund reagerede hurtigt, og Gaddafis håndtering blev fordømt af blandt andet FN’s generalsekretær, Sikkerhedsrådet og Menneskerettighedsrådet. Da situationen i

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 32

IPM 17 (Arktis wrap).indd 32

22-10-2012 22:07:06

Libyen fortsatte med at være tilspidset, førte den Arabiske Liga an i kravet om at indføre en flyveforbudszone for at beskytte civilbefolkningen. FN’s Sikkerhedsråd gav sit accept til, at Den Internationale Straffedomstol kunne rejse sigtelse mod Muammar Gaddafi m.fl. for forbrydelser mod menneskeheden. Sikkerhedsrådet gav desuden sit mandat – via en kap. VII resolution – til at endossere brug af væbnet magt mod det libyske regimes voldsomme og systematiske overtrædelser af menneskerettigheder.

Efter en NATO-ledet syvmåneders kampagne blev Muammar Gaddafi afsat og dræbt i oktober 2011.

“

»Endnu vigtigere – og det gælder både Kina og Rusland – er begge landes frygt for, at brugen af Responsibility to Protect-princippet i Syrien en dag vil slå tilbage på landene selv«

NATO’s indsats i Libyen markerede den første gang i FN’s Sikkerhedsråds historie, hvor man anvendte væbnet magt med reference til Responsibility to Protect. Herudover tilvejebragte Gaddafi’s død en opfattelse af, at det internationale samfunds håndtering af diktatoriske og udemokratiske regimer var på vej mod nye tider. Ledere skulle ikke længere slippe af sted med mord og drab på egen befolkning.

Syrien i dag Konflikten i Syrien har vist en helt anden opfattelse fra FN’s Sikkerhedsrådets side – særligt Kina og Ruslands – om, hvornår det internationale samfund bør intervenere i staters indre anliggender. Rusland og Kina har gentagne gange nedstemt alvorlige sanktioner mod det syriske regime, og de har helt afvist at sanktionere brug af væbnet magt. Begge nationer har tilkendegivet, at pålæggelse af sanktioner, og ikke mindst brug af væbnet magt, ikke vil opnå den nødvendige fred og vil være en ulovlig afsættelse af en regering. Den reelle baggrund for Ruslands håndtering skal nok nærmere findes i dets langvarige forhold med Assad-regimet. Endnu vigtigere – og det gælder både Kina og Rusland – er begge landes frygt for, at brugen af Responsibility to Protect-princippet i Syrien en dag vil slå tilbage på landene selv. Begge autoritære ledere i hhv. Kina og Rusland frygter givetvis fremtidige alvorlige og hjemlige demonstrationer og spændinger. De vil derfor gerne forebygge enhver præcedens for international involvering i deres indre anliggender.

Hvad der gør konflikten i Syrien endnu mere vanskelig, er den ganske uforudsigelige situation med de aktive oprørsgruppers tilstedeværelse og styrke. Rapporter fra FN tyder på, at oprørsgrupperne er infiltreret af Al-Qaeda og andre militante grupperinger, der besværliggør legitimeringen af oprørsgrupperne som en reel partner og alternativ til det nuværende syriske regime.

Særligt USA har været skeptisk omkring støtte og levering af våben til oprørsgrupperne, men der er efterhånden ved at tegne sig et billede af, at mere direkte støtte til oprørsgrupperne vil være nødvendigt, hvis de i længden skal have kapacitet og ressourcer til at konfrontere det syriske regime. Herudover er det også tydeligt, at konflikten er yderligere kompliceret af de mange sekteriske grupperinger i landet. Præsident Assad og størstedelen af landets elite, særligt militæret, tilhører alawitesekten, som er en minoritet i et primært sunni-befolket land.

Alawiterne udgør ca. 12 procent af de 23 millioner syrere. Sunnimuslimerne udgør ca. 75 procent.

Endelig er der Irans rolle, som komplicerer konflikten yderligere.

Iran er en mangeårig allieret til Syrien, og siden konfliktens begyndelse har det iranske regime tydeliggjort deres bånd og partnerskab med Syrien og fortsætter – på trods af sanktioner og trusler fra det internationale samfund – med at levere militært isenkram og bistand til det syriske regime.

næppe forventes, at en ny militær intervention eller angreb vil være at finde inden for en overskuelig fremtid. Dertil er udsigten til en succesfuld afsættelse af præsident Assads regime og en efterfølgende ny regering med fokus på indførelse af demokrati og menneskerettigheder for lille. En koalition af vestlige lande har næppe appetit på at kaste sig ud i en sådan opgave. Det må ligeledes heller ikke forventes, at en række arabiske lande vil tage affære. Dertil råder Syrien over et for mægtigt militært apparat i sammenligning med de arabiske naboer. Ligeledes har Den Arabiske Liga indtil videre ikke været i stand til at mønstre en ensartet position og stillingtagen, som man har stået fast ved over for Syrien.

Der er derfor givetvis to mulige scenarier, der vil føre til en ændring af status quo: 1.

At det internationale samfund forbliver tilbageholden over for at ændre den nuværende situation afgørende, og at man fortsat afholder sig fra at samarbejde med eller styrke oprørsgruppernes mulighed for at bekæmpe det syriske regime. Dette vil med stor sandsynlighed føre til, at oprørsgrupperne i længden vil tabe en udmattelseskonflikt med det syriske militær.

2.

At det internationale samfund enten bliver enig om at vedtage en kap VII resolution à la den libyske model med etablering af en flyveforbudszone og mulighed for at assistere med at beskytte det syriske folk, eller at en gruppe af lande går sammen i en koalition og beslutter ensidigt at sikre beskyttelse af den syriske befolkning.

“

»I kølvandet på NATO’s intervention i Libyen og en række vestlige landes fortsatte engagement i både Irak og Afghanistan kan det næppe forventes, at en ny militær intervention eller angreb vil være at finde inden for en overskuelig fremtid«

Det er åbenbart, at det internationale samfund ikke kan eller agter at gøre brug af væbnet magt i Syrien. Sikkerhedsrådet er ikke enige om håndteringen af konflikten og den Arabiske Liga er ligeledes splittet i spørgsmålet om, hvad der skal ske, efter at man trak sit monitoreringshold ud af landet. NATO har heller ikke appetit på mere efter deres intervention i Libyen. Samtidig er der en mærkbar opfattelse af, at en militær indgriben vil være langt mere kompliceret end eksempelvis interventionen i Libyen. Syriens militærapparat, herunder hær og luftvåben, er langt mere avanceret end i Libyen, og der lurer en latent frygt for, at særligt Iran og muligvis Rusland vil blande sig. Der er desuden stadigvæk en stor usikkerhed omkring, hvem de syriske oprørere er, hvorfor både USA og Europa har holdt sig tilbage med at give våben og ammunition. Der er tale om en broget skare, som omfatter moderate og sekulære sunnimuslimer, men det står ligeledes klart, at både Hamas og Al-Qaeda er at finde blandt oprørerne.

Om skribenten David Mouyal er cand.jur. fra Københavns Universitet og har en LL.M fra University of Kent med speciale i folkeret og internationale relationer. Han har arbejdet i Udenrigsministeriet i mere end seks år med udstationering til den danske FN-mission i Genève som den danske repræsentant for Menneskerettigheder.

David Mouyal har ligeledes undervist og været censor i Folkeret på Københavns Universitet.

I kølvandet på NATO’s intervention i Libyen og en række vestlige landes fortsatte engagement i både Irak og Afghanistan kan det

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 33

IPM 17 (Arktis wrap).indd 33

22-10-2012 22:07:06

R2P og FN’s skizofreni Af Andreas W. Rasmussen & Gry W. Falkenstrøm Den vedvarende konflikt i Syrien viser et handlingslammet FN, der er splittet i spørgsmålet om humanitær intervention: Skal det internationale samfund leve op til de forpligtelser, som Responsibility to Protect-doktrinen (R2P) opfordrer til, eller skal Syriens suverænitet respekteres? Uenigheden dækker ikke kun over mangler ved R2P, men har dybe rødder i en permanent splittelse i FN.

FN for stater eller folk?

Debatten om en humanitær intervention i Syrien mødes ofte med stor skepsis, da den udfordrer en af de mest fundamentale normer i det internationale samfund: Staters suverænitet. Dette princip blev en grundsten ved FN’s dannelse i 1945 med det formål at forhindre situationer som den, der ledte til 2. Verdenskrigs udbrud. I skyggen af krigens rædsler ønskede man at sikre den internationale orden ved at forhindre stærke stater i at intervenere i svagere staters indre anliggender, hvilket FNcharterets artikel 2 sikrede ved at understrege enhver stats territoriale integritet og politiske uafhængighed.

Men med vedtagelsen af FN’s Menneskerettighedserklæring meldte der sig allerede i 1948 et nyt centralt koncept inden for FN. Menneskerettighedserklæringen skulle forhindre en gentagelse af krigens og ikke mindst holocausts massive humanitære lidelser og gælde uanset race, køn og nationalitet samt overskride nationale landegrænser. Ideen om universelle menneskerettigheder understregede FN’s rolle som en organisation for alverdens folk. En forestilling, som stod i kontrast til FN’s samtidige rolle som en organisation for suveræne, selvbestemmende stater. Denne indbyggede uoverensstemmelse har været et stridsspørgsmål i FN lige siden og har gennem tiderne udfordret den måde, hvorpå FN har kunnet agere i humanitære kriser. For hvem skal prioriteres højest; stater eller folk?

1990’ernes humanitære katastrofer

Mellem 2. Verdenskrig og 2002 var der 226 væbnede konflikter rundt om på kloden. 116 af dem stod på mellem 1989 og 2002, og majoriteten var såkaldt intrastatslige konflikter, som er konflikter, der udspiller sig inden for et enkelt lands grænser mellem landets magthavere og en vedvarende modstandsdygtig opposition. Overvægten af intrastatslige konflikter i løbet af 1990’erne udfordrede FN’s rolle som fredsskaber, idet FN var designet til at forhindre krige mellem stater – ikke i dem.

“

»Overvægten af intrastatslige konflikter i løbet af 1990’erne udfordrede FN’s rolle som fredsskaber, idet FN var designet til at forhindre krige mellem stater – ikke i dem«

Selvom det inden for FN var muligt at foretage humanitære interventioner og gribe ind i et lands interne anliggender, hvis en konflikt udgjorde en trussel mod den internationale fred og sikkerhed (Charterets kap. 7), var det en mulighed, som blev benyttet yderst sjældent. Sikkerhedsrådet virkede især under Den kolde Krig aldeles ineffektivt, da stormagterne ud fra egne interesser gang på gang suspenderede internationale normer om menneskerettigheder. Det kom bl.a. til udtryk gennem den hyppige brug af vetoretten med 279 vetoer i perioden 1945-1990.

Afslutningen af Den kolde Krig medførte et voksende fokus på FN’s rolle som en organisation, der kunne udbrede menneskerettigheder og legitimere kollektive aktioner i form af humanitære interventioner. Men FN formåede ikke at tage passende forholdsregler mod de store humanitære tab, som en række af disse intrastatslige konflikter voldte. Resultatet heraf var bl.a. 800.000 myrdede tutsier i Rwanda og 7.000 dræbte mænd og drenge i Srebrenica. Det drejede sig om mennesker, der troede, de befandt sig under FN’s beskyttelse. Men eftersom disse konflikter fandt sted inden for landenes territoriale grænser, havde FN kun pligt til at gribe ind, hvis de menneskelige tab kunne karakteriseres som et egentligt folkemord (jf. FN’s folkemordskonvention fra 1948). Derfor var de vestlige politikere eksempelvis i Rwanda påpasselige med ikke at kalde menneskeslagtningerne for et egentlig folkemord. Det skyldtes også fejlslagne interventioner i bl.a. Somalia, der havde reduceret opbakningen i den vestlige verden til flere interventioner.

“

»Institutionaliseringen af R2P kan derfor ses som et forsøg på at bygge bro mellem de to ‘søjler’ i FN; det humanitære ansvar på den ene side og respekten for statslig suverænitet på den anden«

Disse humanitære traumer påvirkede debatten om, hvorvidt det internationale samfund skulle gribe ind i staters interne anliggender. Det betød, at FN blev nødt til at finde måder, hvorpå lignende tragedier i fremtiden kunne undgås.

R2P: Ny legitimitet til humanitære interventioner

Begivenhederne i 1990’erne fik i 1999 daværende FN Generalsekretær Kofi Annan til at erklære, at statens rolle havde ændret sig, og at staten nu måtte betragtes som folkets tjener og ikke omvendt. Han efterspurgte villighed til at nytænke, hvordan FN skulle reagere på humanitære kriser, og i hvilke tilfælde en humanitær intervention kunne være legitim. I denne kontekst udviklede ideen om ‘sovereignty as responsibility’ sig i intellektuelle og FN- kredse, ifølge hvilken en stats suverænitet opretholdes gennem dens evne til at leve op til sit ansvar og sine forpligtelser over for sin befolkning. Ideen blev forløberen for normen om ‘responsibility to protect’, der på Verdenstopmødet i 2005 blev accepteret og institutionaliseret i FN gennem slutdokumentets §138 og §139.

R2P understeger den enkelte stats ansvar for at beskytte sin befolkning mod folkemord, krigsforbrydelser, etnisk udrensning og forbrydelser mod menneskeheden. Hvis den fejler i sin opgave med at beskytte sin befolkning mod en af de fire former for overgreb, enten fordi den ikke er i stand til det, eller fordi den ikke er villig til det, har det internationale samfund ikke alene ret, det har også pligt, til at gribe ind. Det kan ske med forebyggende eller diplomatiske metoder i form af eksempelvis fordømmelser eller økonomiske sanktioner eller i yderste konsekvens militære midler. Staters suverænitet blev således ændret fra kun at være bestemt af territoriale forhold til at gælde statens evne til at beskytte sin befolkning. Institutionaliseringen af R2P kan derfor ses som et forsøg på at bygge bro mellem de to ‘søjler’ i FN; det humanitære ansvar på den ene side og respekten for statslig suverænitet på den anden.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 34

IPM 17 (Arktis wrap).indd 34

22-10-2012 22:07:06

Inklusionen af de to R2P-paragraffer er et bevis på, at R2P som norm står stærkt i det internationale samfund. Men spørgsmålet om dens operationaliserbarhed og dens reelle praktiske implikationer er en anden sag, som er blevet højaktuel i forbindelse med det internationale samfunds manglende handling i konflikten i Syrien.

R2P´s svage punkter

På trods af den store optimisme omkring de nye muligheder for at legitimere humanitære interventioner er der forud for konflikten i Syrien gået en række sager, hvor R2P har været relevant, men ikke er taget i brug. Her kan konflikterne i Darfur, DR Congo samt Sri Lanka nævnes som de mest kontante eksempler, som er blevet kritiseret voldsomt af intellektuelle og menneskerettighedsfortalere. Omvendt lykkedes det det internationale samfund ad diplomatiske veje i Kenya i 2007 og senest med militære midler i Libyen i 2011 at forhindre en eskalering af overgrebene mod civilbefolkningen. Specielt Libyen er blevet set som en sejr for R2P-normen, da det var første gang, den blev brugt til at legitimere en humanitær intervention. Derfor har skuffelsen over FN’s inaktivitet i Syrien også været udtalt blandt R2P-optimister.

Den inkonsistente brug af R2P afslører en række generelle problematikker knyttet til implementeringen af normen. R2P er baseret på en case-by-case-tilgang, der betyder, at beslutninger om at gøre brug af R2P baseres på nationale interesser, økonomiske forhold og aktuelle politiske strømninger snarere end på objektive vurderinger af behovets omfang. Vetoretten giver endvidere de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet (USA, Rusland, Kina, Storbritannien og Frankrig) mulighed for egenhændigt at obstruere en eventuel intervention, hvilket ikke bare giver dem magt til at forfølge egne snævre nationale interesser, men også placerer en stor del af FN’s ‘responsibility to protect’ på dem og deres dedikation til ideen om R2P.

“

»R2P understeger den enkelte stats ansvar for at beskytte sin befolkning mod folkemord, krigsforbrydelser, etnisk udrensning og forbrydelser mod menneskeheden«

Denne dedikation kan for Kina og Ruslands vedkommende ligge på et meget lille sted. Landene er traditionelle tilhængere af suverænitetsprincippet, som det er nedskrevet i Artikel 2, og deres tilslutning til interventionen i Libyen blev hurtigt afløst af en opfattelse af, at man havde overskredet FN-mandatet ved reelt at have understøttet et regimeskifte. Det har gjort Kina og Rusland tilbageholdende i forhold til Syrien, hvor landene tre gange har vetoet resolutioner om enten fordømmelser eller økonomiske sanktioner mod styret i Damaskus.

FN’s skizofrene natur kommer således til udtryk i sin klareste form i diskussionerne om, hvorvidt det kan være legitimt at krænke Syriens suverænitet for at stoppe blodudgydelserne i landet, hvilket fortsat skiller Sikkerhedsrådet og blokerer forhandlingerne.

Et juridisk bindende princip?

Mange vil argumentere for, at løbet for længst er kørt for, at R2P kommer til at spille en rolle i Syrien. Men hvilken rolle R2P på længere sigt kommer til at spille er nok endnu sværere at gisne om.

Skal R2P for alvor styrkes, kræver det mere konsistens i brugen.

Det kan ske ved at gøre R2P til et juridisk bindende princip i stedet for, at beslutningerne forhandles fra sag til sag i Sikkerhedsrådet. Problemet er, at det vil være meget svært at formulere et sådant princip, da det nemt risikerer at blive for bredt (som Menneskerettighedsdeklarationen) eller for smalt defineret (som Folkemordskonventionen). Det er også tvivlsomt, hvorvidt R2P i

praksis nogensinde vil kunne komme til at fungere som juridisk bindende, da muligheden for en intervention bør diskuteres ud fra viden om den konkrete situation.

Derudover kræver interventioner stort økonomisk og militært overskud. Da FN fortsat vil være afhængig af de enkelte landes militære kræfter, bliver ’responsibility to protect’ til ’capacity to protect’. Især USA’s militære kapacitet vil fortsat være en afgørende faktor samtidig med, at NATO fortsat vil blive central til at udføre R2P-operationer. Skal R2P’s legitimitet styrkes i ikkevestlige lande, kræver det dog et tæt samarbejde med regionale aktører/organisationer i de konfliktplagede områder.

R2P: En stærk norm

R2P’s normative styrke vil i fremtiden stå og falde med, om doktrinen bliver brugt succesfuldt i fremtidige konflikter. Her vil stormagternes tilslutning til deres ’responsibility not to veto’ – det, at vetoretten kun bruges til at sikre helt vitale nationale interesser – blive afgørende. Kina og Rusland har vist villighed til at benytte R2P, tydeligst i forbindelse med Libyen, men om dette var et tegn på, at R2P-normen vinder indpas i den ellers R2Pskeptiske lejr i Sikkerhedsrådet, er langt mere usikkert.

Nye tal fra dette års Transatlantic Trends-undersøgelser viser, at der især i den vestlige verden stadig er stor opbakning til R2P med en støtte på omkring 70 pct. i de europæiske lande.

Til sammenligning støttes R2P kun af 40 pct. af befolkningen i Rusland. Der er dog ingen tvivl om, at R2P som norm er kommet for at blive, og at de vestligt udbredte ideer om universelle menneskerettigheder er så stærke, at statsledere bliver nødt til at tilslutte sig dem – om ikke andet på et retorisk plan.

“

»Da FN fortsat vil være afhængig af de enkelte landes militære kræfter, bliver responsibility to protect til capacity to protect«

Brugen af R2P vil afhænge af konflikters kompleksitet, risici ved involvering, succes-potentialer, det internationale finansielle og politiske klima samt konfliktlandets geopolitiske vigtighed. Sidstnævnte er især afgørende, da operationaliseringen af R2P ikke er konsekvent. Men der kan ikke være tvivl om, at R2P-doktrinen trods alt har givet nye redskaber til at forhandle om muligheden for humanitær intervention, samt at dens normative styrke øger chancerne for at skabe politisk vilje herfor. Om R2P-normen er stærk nok til på sigt at udviske skellene i Sikkerhedsrådet og kurere FN’s skizofrene opdeling mellem statssuverænitet og universelle menneskerettigheder, kræver fortsatte dybdegående undersøgelser i fremtiden.

Om skribenterne Andreas Wiendel Rasmussen er bachelor i Globale Studier og Historie fra Roskilde Universitet. Han har tidligere studeret i Frankrig og er i øjeblikket i praktik ved Den Danske Ambassade i Nicosia under det cypriotiske EU-formandskab.

Gry Waagner Falkenstrøm er bachelor i Journalistik og Globale Studier fra Roskilde Universitet. Hun er workshopholder om Mellemøsten og har tidligere boet og studeret i Syrien og Tyrkiet samt været rejseleder på Mellemfolkeligt Samvirkes dialogrejse ’Next Stop’ i Mellemøsten.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 35

IPM 17 (Arktis wrap).indd 35

22-10-2012 22:07:06

Afghanistan: Statsopbygningens kulturelle udfordring Af Ulrik Trolle Smed I Afghanistan kæmper oprørsmilitser imod opbygningen af en demokratisk stat, der ifølge de vestlige planer skal lede til velfærd for alle afghanere. Kampene har dybe kulturelle rødder og baserer sig på en historisk konflikt mellem en traditionel, konservativ landbefolkning og en moderne storbyelite. Grupperingernes forskellige normsæt udfordrer til stadighed bæredygtigheden af statsopbygningen i Afghanistan.

Hvorfor er der stadig krig i Afghanistan? Spørgsmålet nager den amerikanske nation, der stadig er engageret politisk, økonomisk og militært i landet. Den 7. oktober 2012 trådte USA’s længste krig nogensinde ind i sit ellevte år. Krigen, der i USA er kendt som ”the longest war”, har kostet 557 mia. amerikanske dollars til det sikkerheds- og genopbygningsarbejde, der støtter de op mod 130.000 ISAF-tropper i landet. Den amerikanske supermagt har endda måttet (gen)opfinde en ny taktik til oprørsbekæmpelse for at have en chance for at vinde den ellers asymmetriske kamp mod de ikke-statslige afghanske militser.

Baggrunden for kampen imod opbygningen af den afghanske stat skal delvist findes i en historisk afghansk kulturkamp. De tre mest aktive oprørsgrupper i Afghanistan – Taleban, Haqqaninetværket og Hizb-e Islami – er kendetegnet ved alle at have en etnisk pashtunsk ”kerne”. Pashtunerne er Afghanistans etniske majoritet og udgør omtrent 40 pct. af den afghanske befolkning.

De befinder sig særligt koncentreret i Syd- og Østafghanistan, hvor de fleste lever som hyrder og bønder. Den pashtunske landbefolkning er kendt for at leve efter en særlig sædvane, pashtunwali, der lægger vægt på stammernes autonomi via selvbeskyttelse og afgørelse af politiske sager i lokalråd ved enstemmighed.

I 2004 blev en ny, demokratisk forfatning for Afghanistan vedtaget. Målet for Afghanistan var statsligt voldsmonopol og ledelse via flertalsafstemninger i et nationalt parlament. Det er grundlæggende anderledes begreber end lokal selvbeskyttelse og politisk enstemmighed. Forfatningsprocessen blev ledt af en moderne statslig storbyelite, der er påvirket af vestligt tankegods om nationalstat og demokrati. Der hersker en konflikt mellem to distinkte politiske fællesskaber med hver deres opfattelse af statens rolle i Afghanistan og følgelig om målet med selve statsopbygningen; mellem en traditionel, konservativ pashtunsk landbefolkning i Syd- og Østafghanistan og en moderne storbyelite i Kabul.

Den afghanske udfordring

Konflikten har historiske forløbere. Gennem tiden har afghansk statsopbygning været drevet af to forskellige motivationer blandt de afghanske herskere. Den ene motivation var baseret på en bekymring om, hvad udefrakommende ville gøre ved Afghanistan. Den anden motivation var baseret på en bekymring om, hvordan udefrakommende så på deres land, og her indgik et ønske om at reformere Afghanistans økonomi og samfund i en mere progressiv og moderne retning.

Efterhånden som styreformen blev professionaliseret og centraliseret i Kabul, fremkom en grundlæggende divergens mellem den reformistiske storbysminoritet og den konservative landdistriktsmajoritet. Amerikanerne overså (eller valgte at overse)

denne historiske konflikt, da de i 2001-2004 begyndte opbygningen af en demokratisk afghansk stat med et centraliseret bureaukrati.

For den almindelige pashtun havde en centraliseret stat ingen særlig legitimitet med undtagelse af under en stærk leder med dynastisk ret til magten. Lovgivning via konkurrenceprægede flertalsvalg syntes som et fjernt nationalt anliggende i sydlige afghanske regioner, hvor politiske beslutninger krævede enstemmighed mellem stammeledere. Samtidig blev den afghanske regerings legitimitet begrænset af dens utilstrækkelighed som leverandør af sikkerhed og økonomisk udvikling. Da den senere måtte forlade sig på internationale partneres hjælp, faldt regeringens legitimitet yderligere.

James G. March & Johan P. Olsens normbaserede logik kan bruges som analytisk redskab til at strukturere politiske fællesskabers (konventionelt politiske institutioners) normer og værdier for passende adfærd, og kan derfor give en større forståelse af den værdimæssige konflikt mellem de to historiske politiske fællesskaber, der ses i Afghanistan. Da deres teori kan identificere afgørende forskelle og ligheder mellem de to normsæt, kan den også bidrage til internationale forsøg på forsoning og mediering, der kan etablere bæredygtig fred. Fire historiske eksempler er relevante for at forstå den igangværende afghanske statsopbygning, og hvordan to historisk skabte normsæt skaber problemer for statsdannelsen.

Fravær af sociale reformer som stabilisator

Afghanistan har oplevet to perioder med overvejende national stabilitet under henholdsvis ”jernemiren” Abdur Rahman (18801901) og Kong Zahir og Musahiban-familien (1929-1978).

Begge perioder indebar statsopbygning, der centraliserede politisk, økonomisk og militær magt i Kabul, men regeringen undlod, med undtagelse af de traditionelle skatte- og sikkerhedsrelaterede områder, at blande sig i almindelige afghaneres liv.

Rahman opdelte stærke regioner for at fratage dem evnen til at udfordre Kabul, og han udnævnte for første gang i Afghanistans historie regionsguvernører efter kvalifikationer frem for familiær tilknytning til ham selv. Under ingen af de to perioder faciliterede staten en samlet afghansk moderniseringsproces, men lod den i stedet gradvist finde sted fra hovedstaden ud mod landdistrikterne. Musahiban-familien indførte først sent i deres regeringsperiode sociale reformer, og det skete diskret ved at lægge vægt på valgmulighed frem for tvang. Et eksempel er ophævelsen af loven om kvinders tildækning, der fremprovokerede meget lidt opmærksomhed uden for islamiske lærdes kredse. Regeringen arresterede faktisk fundamentalisterne uden, at sagen tiltrak sig folkelig opmærksomhed, da loven ikke truede lokalsamfundene med tvang, hvor tildækning stadig var normen. Rahman fratog også stammerne vigtige skattefradrag, lod skatterne stige og effektiviserede opkrævningen uden at miste magten. Under Kong Zahir benyttede man sig derimod af udenlandske hjælpe- og låneaftaler og handelstariffer i stedet for skatter for at undgå uro. Mens Rahman erstattede feudale stammehære med en professionel, ikke-værnepligtig hær, der også fungerede som loyalt undertrykkelsesapparat til indsamling af skatter, så benyttede Musahiban-familien en værnepligt

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 36

IPM 17 (Arktis wrap).indd 36

22-10-2012 22:07:07

begrænset til mindre magtfulde stammer. Afghanske oprør har traditionelt udsprunget af statens krav om penge, værnepligt og forhastet modernisering. Stabiliteten, der udsprang af Rahman og Musahiban familiens regeringsperioder, giver et fingerpeg om, at statsopbygning godt kan finde sted, så længe staten ikke forfølger alle reformerne på samme tid. Abdur Rahmans regeringsperiode brød med flere hundrede års afghansk tradition, revolutionerede afghansk politik og skabte et problem, som fremtidige afghanske regeringer fik lov at kæmpe med.

På tærsklen fra det 19. til det 20. århundrede skabtes en ny national politisk elite ud af Kabuls bureaukrati med en yderst snæver social, politisk og regional magtbase i forhold til tidligere stammedynastier og feudale aristokratier. Den nye elite var ikke herre over den nationale regering, men snarere dens tjenere.

Flere var ’nye’ pashtunere, hvis urbane herre-tjener-forhold ikke stemte overens med landdistrikternes traditionelle forestillinger om ”pashtunwalisk” personlig autonomi og egalitet. Mens nye liberalistiske vestlige tanker fandt vej til den nye elite, fandt den nye elite samtidig vej til hoffet, og deres vestlige tankesæt fik indflydelse på senere herskeres politik.

Sociale reformer som destabilisator

Afghanistan har også oplevet to perioder med overvejende ustabilitet, nemlig under Rahmans barnebarn Kong Amanullah (1909-1929) og under People’s Democratic Party of Afghanistan (PDPA, 1978-1989). Begge perioder indeholdt statsligt faciliterede politiske, økonomiske og militære reformer, der fik store konsekvenser for de afghanske landdistrikter. De fulgte desuden i kølvandet på perioder, hvor landdistrikterne i årtier ikke havde følt statens tilstedeværelse i lokalsamfundet. Og ikke nok med, at landbefolkningen skulle tage stilling til en pludselig tilstedeværelse af statsmagt; de skulle også tage stilling til en national politik, der tog udgangspunkt i et fremmed (demokratisk eller kommunistisk) værdisæt. Især østlige pashtunere anså deres traditionelle levevis som truet, og sammen med flere andre grupper gjorde de oprør.

Amanullah indførte sociale reformer rettet mod ægteskab og behandling af kvinder: sænkning af ægteskabsmedgift, forbud mod børneforlovelser samt modarbejdelse af flerkoneri og sædvanen at forlige blodsfejder ved udveksling af ”gifteklare” kvinder. I korte træk var det bevidste og hårde indgreb mod pashtunsk sædvane. PDPA ønskede de samme reformer, blot endnu mere vidtgående. Hvor Amanullah skar ned på militærbudgettet og fratog stipendier til regeringens politiske og religiøse bagland, så forsøgte PDPA at implementere kommunistiske ejendomsreformer og ophæve landdistrikternes lån.

Under Amanullah indførtes landets første regulære værnepligt, hvilket var et brud med pashtunsk tradition for selv at udvælge og udsende våbenføre mænd. Værnepligten blev betragtet som en trussel mod lokalsamfundenes autonomi. Desuden indebar den registreringen af alle afghanske mænd samt uddeling af obligatoriske identitetskort til brug i forbindelse med offentlig og privat virksomhed. Et hårdt indgreb i privatsfæren for især pashtunerne. Både Amanullah og PDPA blev mødt med oprør, da deres reformer sås som fremmede og ”ikke-afghanske”.

Eksemplerne fortæller, hvordan statsopbygning i Afghanistan kan være bæredygtigt, hvis staten i længere perioder udelukkende holder sig til traditionelle områder som skatteopkrævning, professionalisering af militæret og udvikling af økonomisk infrastruktur. Omvendt viser statsopbygningen sig meget kortlivet, hvis regeringen i Kabul forsøger at reformere og kontrollere sociale områder. Den igangværende statsopbygning i Afghanistan kan bedst karakteriseres som en statsopbygning med sociale reformer. Magt flyttes fra tidligere autonome regioner til en stærkt centraliseret regering i Kabul. Regeringen møder modstand fra traditionelle pashtunere, når den forsøger, at få kontrol med sociale områder, der tidligere blev defineret som lokale eller regionale affærer.

Konfliktende normsæt

Der ligger to forskellige normsæt (eller logikker) til grund for handlingerne hos modernisten og den traditionelle pashtun.

March og Olsens teori viser hvor disse logikker er forskellige.

Den traditionelle pashtun foretrækker en autonom, men fattig tilværelse frem for at opgive deres autonomi ved at indgå i en central og udynamisk styreform. Centraliseringen opleves som en uacceptabel politisk underkastelse. Samtidig trækker den moderne storbyelite i Kabul (og den afghanske forfatning) kulturelt på vestligt tankegods om nationalstat og demokrati.

Modernisterne foretrækker et velstående liv i et liberalt samfund under statsligt voldsmonopol frem for fattigdom og autonomi.

Begge fællesskaber ønsker således frihed, men modernisternes definition af frihed via statsligt voldsmonopol står i klar kontrast til pashtunernes forestilling om frihed via autonomi.

Der er ligeledes forskelle og ligheder mellem tre sæt rollefordelinger, som de politiske fælleskaber benytter sig af. Den traditionelle pashtun benytter metaforen ”vært” og ”gæst” fra pashtunwali som et ideal for en løbende dynamisk fordeling af autoritet og beskyttelse. Omvendt søger modernisten en statisk fordeling via en social kontrakt mellem stat og civilsamfund. I politiske spørgsmål forventer pashtunerne, at ligemænd når til enstemmige, fælles beslutninger for at undgå at kompromittere de tilstedeværendes autonomi. Den afghanske forfatning beskriver omvendt, hvordan borgere ved konkurrenceprægede flertalsvalg vælger ledere til at repræsentere og lede dem i faste valgperioder via parlamentariske flertalsafstemninger. Endelig byder pashtunsk tradition, at kvinden isolerer sig fra omgang med mænd bortset fra den nærmeste mandlige forsøger for at undgå rygtedannelse om utroskab, der kunne vanære manden.

Modernisten ser derimod alle borgere som lige med en fri vilje og ret til samme statslige ydelser, herunder uddannelse til landets kvindelige befolkning.

For den traditionelle pashtunske landbefolkning er pashtunwali og fortiden et instrument til at håndtere fremtiden. For den moderne storbyelite i Kabul er fortiden et bevis på behovet for at reformere fremtiden. Fremtidens statsopbygning i Afghanistan byder på mange kulturelle udfordringer bundet til en traditionsrig fortid. Det er opløftende, at traditionelle pashtunere har vist sig i stand til at opbløde deres fortolkning af pashtunwali, når der sker lokal økonomisk fremgang. Før vi kommer dertil, er det dog nødvendigt at bygge bro, tillid og danne grobund for en bæredygtig fred. Krigens kælenavn, ”the longest war”, er delvist et resultat af manglende forståelse for lokale affærer. March og Olsens normbaserede logik er her et nyttigt redskab, der effektivt kan sortere forskelle og ligheder mellem politiske fællesskaber ved brug af politisk historie og antropologiske studier.

Logikken er hermed et værktøj til at afdække konfliktårsager og potentiale i statsopbygningsprocesser andre steder i verden.

Om skribenten Ulrik Trolle Smed er kandidatstuderende ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, på udveksling ved Boston University, USA.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 37

IPM 17 (Arktis wrap).indd 37

22-10-2012 22:07:07

Rusland og WTO:

Proformaægteskab eller handelspolitisk succeshistorie?

Af Jonas L. Gravesen og Christian Holm Efter godt 19 års forhandlinger kunne Rusland den 22. august 2012 kalde sig fuldgyldigt medlem af verdens førende handelsorganisation, WTO. Tilbage står spørgsmålet, om Rusland og præsident Putin overhovedet har i sinde, endsige har muligheden for, at overholde de handelspolitiske forpligtigelser, som et medlemskab af WTO indebærer. Handler medlemskabet blot om Putins fortsatte forsøg på at legitimere og konsolidere Ruslands rolle i verden, eller er det udtryk for en velment vilje til international integration og udvikling af Ruslands økonomi?

Det politiske landskab i Rusland er generelt præget af stor uforudsigelighed, og en helt anden logik, end den vi er vant til i vores del af verden. Det bliver derfor spændende at se, om Vladimir Putin, i sin nu tredje præsidentperiode, har viljen og evnen til at implementere de handelspolitiske krav og regler til Rusland, som WTO-medlemsskabet indebærer.

I de senere år har Rusland i stigende grad stilet efter medlemskab af WTO. Dette forekommer som en direkte følge af verdensøkonomiens recession (2008-2009), som ramte Rusland særlig hårdt. I 2009 gik det op for Kreml, at det pågældende års vækst i BNP stik imod forventningerne ville falde uhørt drastisk fra 5 pct. i 2008 til -8 pct. i 2009, hvilket medførte en brat opvågnen for de russiske beslutningstagere. Illusionen om, at Ruslands økonomi var dekoblet verdensøkonomien og dermed i stand til at klare sig selv, faldt helt til jorden. Uholdbarheden af Ruslands store afhængighed af olie og gaspriser blev tydeligt åbenbaret.

Hvis det ikke var for Ruslands stabiliseringsfond, som før olieog gasprisernes fald havde sørget for en betydelig buffer til den russiske økonomi, havde Rusland ikke klaret sig så godt gennem krisen, som landet umiddelbart gjorde.

“

»Centrale indenrigspolitiske kendsgerninger står i vejen for Ruslands efterlevelse af kravene om at fjerne den protektionisme og de subsidier, som ellers kan udvikle Rusland væk fra sin råstofafhængighed«

Krisen anskueliggjorde, at større økonomiske reformer var nødvendige for at diversificere den russiske økonomi og dermed gøre den selvbærende og konkurrencedygtig. Det var nødvendigt at gøre op med den råstoffinansierede subsidiering og protektionisme af uholdbare russiske industrier. En sådan diversificering af økonomien syntes dog svær at gennemføre i et russisk samfund, der i høj grad var, og stadig er, mærket af planøkonomiske efterveer og barrierer. Et medlemskab af WTO blev af mange set som en mulighed for at indføre den nødvendige fremtidssikring af Ruslands økonomi.

Ruslands ageren som medlem af WTO

Der er altså ingen tvivl om, at medlemskabet af WTO giver mulighed for at fremme vigtige reformer i den russiske økonomi. I russisk politik forholder det sig imidlertid sådan, at unikke muligheder sjældent uden videre gribes af beslutningstagerne.

Selv nu, hvor Rusland er med i WTO, er der meget, der tyder på, at Putin hverken kan eller vil implementere en mere liberal handelspolitik. Centrale indenrigspolitiske kendsgerninger står i vejen for Ruslands efterlevelse af kravene om at fjerne den protektionisme og de subsidier, som ellers kan udvikle Rusland væk fra sin råstofafhængighed.

For det første er Ruslands magtbase opbygget således, at stort set al økonomisk og politisk magt er samlet ét centralt sted og fordelt på en relativ lille, konkurrerende elite omkring præsidentembedet.

Det betyder, at der ikke findes en reel magtpolitisk opposition, som kan kræve eller opnå ændringer af den økonomiske og politiske status quo. For det andet vil efterlevelse af evt. fremtidige WTO-krav, som ville kunne hjælpe til med at diversificere og fremtidssikre økonomien, givetvis være umulige for Putin at gennemføre, hvis han samtidig skal opretholde den legitimitet og vælgermæssige opbakning, som hans magtbase bygger på.

“

»Den vigtigste forhindring for omfattende økonomiske reformer i Rusland kommer derfor fra den politiske elite selv, idet den samtidig med at besidde den politiske magt også er dybt indblandet i landets økonomiske midler, som netop vil blive berørt af liberaliseringsreformerne«

Legitimitet er et meget centralt begreb i russisk politik. Ifølge Andrei Ryabov (ekspert i russisk politik hos tænketanken Carnegie Endowment for International Peace i Moskva) skal legitimitet i Putins kontekst forstås som støtte fra hans umiddelbare bagland. Putin har derfor brug for støtte fra sin egen elite for at efterleve WTO’s regler i sin økonomiske politik. Hvis Putin forsøger at sænke protektionismen over for industrielle sektorer for at gøre økonomien globalt konkurrencedygtig, vil han komme i strid med en stor del af den politiske magtelite, som netop enten ejer eller har store økonomiske andele i disse industrier. Denne elite ønsker at opretholde status quo på området, så de russiske virksomheder ikke mister markedsandele til fx udenlandske virksomheder, som med WTO’s regelsæt får større og bedre adgang til de russiske markeder.

De store statsejede virksomheder som fx Gazprom og Rosneft er i den henseende vigtige aktører. Et forsøg fra Putin om fx at tilrettelægge en økonomisk politik, der samtidig vil skade disse virksomheders forretningsmuligheder, vil givetvis undergrave den støtte, som han modtager fra netop dén elite.

Ryabov illustrerer dette: “Who will say to Gazprom or Rosneft, you know, please restrict your ambitions, and do not penetrate here and there? Gazprom and Rosneft are one of the obstacles of economic development: predominance of state owned companies, which are absolutely free of any kind of public control”.

Den vigtigste forhindring for omfattende økonomiske reformer i Rusland kommer derfor fra den politiske elite selv, idet den samtidig med at besidde den politiske magt også er dybt indblandet i landets økonomiske midler, som netop vil blive berørt af liberaliseringsreformerne.

Den brede russiske befolkning kan dog afgjort også siges at udgøre en forhindring for implementering af WTO-medlemsskabet, idet omfattende liberale økonomiske reformer, især på kort sigt, kan resultere i større arbejdsløshed, når ukonkurrencedygtige virksomheder mister de statslige subsidier, som reelt sikrer deres overlevelse. Problemet med disse virksomheder er, at langt hovedparten beskæftiger den del af den russiske befolkning, som udgør kernen af Putins og det russiske styres

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 38

IPM 17 (Arktis wrap).indd 38

22-10-2012 22:07:07

vælgerskare. Mange af virksomhederne er således resultatet af en arv fra Sovjetunionens tid, placeret i såkaldte ”monocities”, hvilket er større provinsbyer, der er fuldstændig afhængige af de arbejdspladser, som disse virksomheder leverer. Hvis mange af disse arbejdspladser går tabt pga. liberale økonomiske reformer, kan man forestille sig, at Putin mister sin støtte fra denne del af vælgerskaren. I værste fald kan den forøgede arbejdsløshed munde ud i social uro, hvilket det russiske styre frygter. Denne frygt er kun blevet styrket under de folkelige demonstrationer ved parlamentsvalget sidste år, der markerede et brudt på den sociale kontrakt mellem Kreml og middelklassen. En kontrakt, med hvilken Kreml forpligter sig til at sikre økonomisk fremgang og velfærd mod befolkningens ikke-indblanding i politik. Økonomiske reformer kan altså, udover konsekvenserne for Putins støtte hos sin magtelite, føre til arbejdsløshed og deraf sandsynligvis social uro, hvorfor interessen i virkelig at gennemføre disse reformer må anses for at være lav fra Putins side.

delig ønskede optagelse i organisationen: Ruslands behov for at frigøre sig fra sin afhængighed af råstoffer for at tilvejebringe økonomisk udvikling og global konkurrencedygtighed.

Det er således ganske sandsynligt, at fremtiden vil vise, at det blotte medlemskab af WTO i realiteten ikke er tilstrækkeligt til at gennemføre omfattende økonomiske reformer, så længe der ikke eksisterer en reel vilje i magteliten til at gennemføre dem.

Det må derfor ventes, at Rusland vil forsøge at undgå implementering af de af WTO’s handelspolitiske regeltiltag, som kan skade de russiske virksomheder mest.

Det er derfor usandsynligt, at Rusland i fremtiden kan skabe de nødvendige økonomiske reformer, da sådanne reformer vil kræve et andet politisk system. Samtidig er det dog væsentligt, at den uholdbare økonomiske situation, som Rusland også i fremtiden vil komme til at befinde sig i, muligvis kan fremtvinge væsentlige ændringer i det politiske system i form af folkelige opstande og krav fra den russiske befolkning. Der er således stadig håb om et mere pluralistisk politisk system, hvor magten ikke på samme måde som nu er centreret omkring en snæver magtelite.

Konsekvenser af manglende regeloverholdelse

Man kan spørge, hvilke konsekvenser en beslutning om ikke at overholde dele af WTO’s regelkompleks egentlig vil have. WTO som organisation rummer her ikke særlig mange vidtrækkende muligheder for sanktioner over for Rusland. Den eneste form for sanktion, som WTO’s regler foreskriver, er således, at de enkelte lande kan ophæve de forpligtelser, som de har givet Rusland.

Dette vil med andre ord medføre, at vi vil komme tilbage til samme handelspolitiske udgangspunkt, som før Rusland blev medlem af WTO. Reelt betyder dette, at Rusland på ingen måde får adresseret sit behov for at reformere sin økonomi, så den bliver mindre sårbar over for en eventuel ny økonomisk krise.

“

»I værste fald kan den forøgede arbejdsløshed munde ud i social uro, hvilket det russiske styre frygter. Denne frygt er kun blevet styrket under de folkelige demonstrationer ved parlamentsvalget sidste år, der markerede et brudt på den sociale kontrakt mellem Kreml og middelklassen«

Det er muligt, at Putin og styret i Kreml anser Rusland for igen at være økonomisk stærk nok til at modstå en ny krise. På trods af en sådan (måske naiv) tro, er det objektivt set stadig ikke i Ruslands umiddelbare interesse at undgå implementering af WTO’s krav.

En manglende implementering kan nemlig have en betydelig konsekvens, som ikke opgøres økonomisk. Ruslands rygte ift. at være en fremtidig pålidelig og troværdig forhandlingspartner kan blive sat over styr, hvis landet vælger ikke at implementere WTO’s handelspolitiske krav, efter at de netop har indgået aftale herom. Dog kan det diskuteres, om en manglende implementering overhovedet påvirker Ruslands nuværende rygte i det internationale samfund.

Fremtidens begrænsninger og muligheder

Uanset om Rusland er med i WTO eller ej, er det afgørende, om der i det politiske system i Rusland eksisterer en reel vilje til at gøre op med økonomiens ensidige afhængighed af råstoffer. Denne vilje afhænger primært af de økonomiske og politiske interesser i Rusland, der som sagt er flettet tæt sammen og centreres omkring den samme magtelite. Derved eksisterer der et kronisk problem i Ruslands politiske system, som har den konsekvens, at den økonomiske politik vedbliver med at være status quo-orienteret.

“

»Uanset om Rusland er med i WTO eller ej, er det afgørende, om der i det politiske system i Rusland eksisterer en reel vilje til at gøre op med økonomiens ensidige afhængighed af råstoffer«

På grund af den manglende vilje og evne til implementering, er der meget, der tyder på, at medlemskabet af WTO primært var et forsøg på at styrke Ruslands rolle, indflydelse og ikke mindst status i verden. Et medlemskab af WTO giver nemlig også Rusland beføjelser og indflydelse over for de andre medlemslande, som landet kan udnytte såvel økonomisk som sikkerhedspolitisk.

Kunsten for Ruslands medlemskab består således i at undgå mest mulig implementering af sin aftale om medlemskab, samtidig med i sidste ende at undgå direkte eksklusion fra organisationen. Det førnævnte håb om ændringer i Ruslands politiske system kan dog på længere sigt vise sig at være den faktor, som bevæger landets relation til WTO væk fra en proformaudenrigspolitisk magtposition og mod et reelt forsøg på at opnå handelspolitiske reformer og økonomisk udvikling.

Om skribenterne Christian Holm er kandidatstuderende ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet. I øjeblikket er han dog udviklingsstuderende på Concordia University, Montreal, Canada.

Jonas Ladekjær Gravesen er kandidatstuderende ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet.

Der er således ikke væsentlige konsekvenser forbundet med, at Rusland vælger ikke at implementere dele af WTO’s påtvungne regelkompleks. Der eksisterer som sådan ikke forhindringer, i form af utålelige sanktioner, ved ikke at implementere. Herved vil Rusland vende tilbage til det markante underliggende problem, som gjorde, at landet ville få gavn af WTO og derved oprin-

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 39

IPM 17 (Arktis wrap).indd 39

22-10-2012 22:07:07

Fri presse kan hjælpe Burma til demokrati Af Jonathan Tybjerg Burma nærmer sig pressefrihed, og en fri presse kan spille en stor rolle i den overgang fra militærdiktatur til demokrati, som den sydøstasiatiske stat gennemgår for tiden. Men med friheden følger der en stor udfordring for landets journalister.

Den 20. august 2012 blev pressen sluppet fri i Burma (eller Myanmar som landet også kaldes). Efter at det i 50 år havde været den regerende militærjunta, der havde bestemt, hvad der måtte skrives, blev den sidste forhåndscensur for skrivende journalister afskaffet.

“Det er en helt ny situation nu for journalister,” fortæller Esben Q. Harboe, der er programansvarlig i den danske NGO International Media Support (IMS), der arbejder i Burma.

Afskaffelsen af censuren er del af en demokratisk proces i Burma, som tog sine første spæde skridt, da militærjuntaen i 2008 lavede en ny forfatning, og som i første omgang kulminerede ved det demokratiske suppleringsvalg i 2012, hvor oppositionen, ledet af Aung San Suu Kyi, vandt stort. Selvom den tidligere militærjunta stadig sidder på magten i parlamentet, har landet taget store skridt mod at blive et mere demokratisk land.

En del af den nye forfatning var også ny lovgivning, som sikrede ytringsfriheden, og Esben Q. Harboe oplever, hvordan det løbende omsættes til bedre forhold for den Burmesiske presse: “Hvis man bare kigger et år tilbage, så var der tale om absolut kontrol af medierne, hvor stort set alt – fra avisartikler og annoncer til noget så uskyldigt som lykønskningskort - skulle sendes ind til regeringens censur-komite. I løbet af de seneste tolv måneder er censuren blevet gradvist slækket, og i dag er komiteen nedlagt.”

Inden da, i 2011, var Turkmenistan og Nordkorea de eneste lande i verden, der lå dårligere på den amerikanske organisation Freedom Houses rangering af pressefrihed. Burma er dog allerede begyndt at klatre op ad listen, og med afskaffelsen af forhåndscensuren har journalisterne, teknisk set, fået deres frihed: “I princippet kan de skrive, om det de har lyst til at skrive om. Nu er der i hvert fald ikke nogen fra staten, der sætter røde streger i deres arbejde,” siger Esben Q. Harboe, som dog peger på, at journalister stadig bliver monitoreret – og at tidligere tiders praksis forholdsvist nemt kan rulles tilbage. Frygten for konsekvenserne, hvis de skrev en negativ artikel, vil måske kunne føre til at journalister censurerer sig selv, men ifølge Esben Q. Harboe har det ikke været tilfældet: “Hvis man kigger på det, der sker i øjeblikket, så ser det ikke ud som om, de ligger bånd på sig selv. Der bliver skrevet om stort set alt, og medierne går lige til grænsen og nogen gange lidt over den. Desværre skriver journalisterne også ting, de ikke har dokumentation for, og som ikke er baseret på fakta. Så de har fået frihed, men spørgsmålet er, hvordan de formår at administrere denne frihed.”

Ytringsfrihed og pressefrihed

Hvordan de burmesiske journalister håndterer deres frihed er vigtigt for, hvordan den demokratiske proces fortsætter i Burma.

Demokrati (som vi forstår det i vesten), ytringsfrihed og pressefrihed hænger uløseligt sammen. Selvom Burma, i både tid og afstand, er langt fra den vestlige verden, hvor filosofien bag ytringsfrihed er opstået, så er det stadig et godt sted at starte, når vi skal kigge på, hvordan medier kan hjælpe et demokratisk samfund. Ytringsfriheden er en af FN’s menneskerettigheder og bliver defineret som friheden til at ytre sig uden indblanding fra staten. Det er en frihed til både at samle og dele information. En lignende definition er skrevet ind i den burmesiske forfatning, men der mangler stadig en lovmæssig stadfæstelse af friheden til at indsamle information.

Pressefrihed og ytringsfrihed hænger ofte sammen, idet det kræver en fri presse at kunne realisere ytringsfriheden. Ytringsfrihed er en formel ret, ikke en materiel ret. Derfor er der ingen sikkerhed for at retten bliver realiseret. Det er gennem medierne, at folk kan praktisere ytringsfriheden, og her det kan blive til en materiel ret. Derfor er det vigtigt, at pressens er fri og har gode vilkår.

Ifølge den indflydelsesrige juraprofessor, Frederick Schauer, er der tre begrundelser for, hvorfor vi skal have ytringsfrihed: autonomiprincippet, sandhedsprincippet og demokratiprincippet.

Autonomiprincippet handler om den individuelle frihed. Det er en del af ens selvopfyldelse at kunne sige og gøre, som man vil.

Informerede borgere

Ifølge Schauer skal folk ikke kun kunne ytre sig for deres egen skyld, men også af hensyn til fællesskabet. Demokratiprincippet bygger på, at et demokrati har brug for oplyste borgere.

For at de 60 mio. burmesiske borgere kan forstå vilkårene for at stemme, er der nødt til at være en fri debat. Jo bedre folk er informeret, jo bedre et grundlag har de for at vælge deres regering. Oftest er det medierne, der faciliterer denne udveksling af information samtidig med, at de leverer emner til debatten ved at holde øje med politikerne. Ifølge Esben Q. Harboe har medierne i Burma allerede taget denne rolle på sig: “Det er meget mere kritisk stof nu, end der var for et år siden. Det var også kritisk tidligere. Dengang var det bare fremstillet mere subtilt – i en slags kodesprog, som læserne hurtigt lærte at afkode. Mange års censur og undertrykkelse betød, at journalister med noget på hjerte, måtte være ekstra kreative i deres kommunikation.”

I dag kan journalister skrive mere direkte om følsomme emner.

Og Esben Q. Harboe har allerede set, hvordan den kritiske burmesiske presse har påvirket flere politikområder og vist sin demokratiske magt: “For eksempel inden for miljøområdet, hvor der har været skrevet, om ulemperne ved nogen af de store dæmningsprojekter, der var sat i gang under det tidligere regime, med kinesisk hjælp. Den nyvundne frihed for både civil samfundsorganisation og presse medførte, at der blev lagt pres på regeringen, og at præsidenten måtte give

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 40

IPM 17 (Arktis wrap).indd 40

22-10-2012 22:07:07

efter og suspendere flere af projekterne. Så medierne er begyndt udfylde deres rolle som vagthund,” fortæller Esben Q. Harboe En fri presse har også en selvreguleringsmekanisme, som man kan kalde gabestokseffekten. Politikere og andre, der har noget på spil, ønsker ikke at komme igennem pressens vridemaskine.

Derfor holder de sig på den rigtige side af loven. Denne effekt ser man også i Burma: “Den kritiske presse har også den fordel, at politikerne begynder at tage sig sammen, og de begynder at passe på. De kan se, at hvis de dummer sig, så bliver det hurtigt spredt. Og en dårlig historie kan koste dem jobbet, for den nye præsident lægger meget vægt på god regeringsførelse og afskaffelse af korruption, så det fremmer ikke ens karrieremuligheder, hvis der pludselig står en kritisk artikel i avisen,“ fotæller Esben Q. Harboe En enkelt journalist er blevet sagsøgt efter at have berettet om korruption i et ministerium. Ifølge Esben Q. Harboe fik ministeriet dog ikke medhold. Der er dog en frygt blandt journalister om, at flere retssager kan være på vej, og at dette kan være et nyt middel for regeringsapparatet og andre til at knægte ytringsfriheden – blandt andet fordi dommerstanden i landet af mange opfattes som værende inkompetent og i lommen på magthaverne.

Sandheden skal frem

Sandhed er også en essentiel begrundelse for ytringsfriheden.

Sandhedsprincippet bygger på, at den bedste sandhed opnås ved, at alle synspunkter kommer frem. Under enevældige styreformer, som f.eks. militærjuntaen, er det kun de autoriserede synspunkter, der kommer frem, men med ytringsfriheden kan alle synspunkter komme til rette. Vi har alle en indbygget tendens til at afvise modstanderes argumenter på forhånd, men med det afviser vi gode pointer, der kunne hjælpe os med at komme nærmere sandheden. Hvis vi ikke hører alle sider af en sag, så bliver det en dårligere sandhed. Her har journalister et ansvar for at sørge for, at flest mulige kan få adgang til den offentlige debat.

Det er for mange burmesiske journalister en ny situation, at de skal repræsentere andre end militærjuntaen. De har begrænset viden om, hvad mediernes rolle er i et fremspirende demokrati, de er ikke særligt veluddannede, og der eksisterer ikke et etisk og moralsk normsæt. Burma har mere end 100 etniske grupper. Siden landets uafhængighed i 1948 har flere af grupperne løbende været i krig med hinanden og den ledende militærjunta.

Der foregår fredsforhandlinger mellem flere af de etniske grupper, men journalisternes manglende fornemmelse for at balancere mediebilledet kan blive et problem i denne proces: “Det er et nyt stofområde, og det dækkes ikke særlig godt og nuanceret. En tendens i dækningen af konflikterne og fredsprocessen har været en polarisering af medierne – f.eks. har forskellige stridende parter haft deres egne medier med ved forhandlingerne, og dækket dem entydigt og med et vist element af propaganda. Så befolkningen får kun informationer fra en side af konflikten, og ofte er der tale om en-kildehistorier. Der har heller ikke været transparens i forhold til, hvem der får adgang til informationer. Nogle af dem har faktisk været med ved forhandlingsbordet, selvom de også var et medie. Der er nogle roller der har været rodet sammen,“ fortæller Esben Q. Harboe.

“Medierne er faldet i den grøft, at de holder med nogen.

Og så har man lige pludselig kunne se, hvad medier også kan gøre i en negativ forstand: At være med til at opildne til konflikt og lade hadtale komme i avisspalterne eller i kommentarfelterne på blogs. Især på internettet er nogle medier gået langt over stregen,” siger Esben Q. Harboe.

Lige netop hadtale er en af de ting, som ikke kan falde under sandhedsprincippet, og som ytringsfriheden ikke bør indebære.

Hadtale underminerer de værdier, som demokratiet bygger på, når der f.eks. opfordres til vold. Derfor er det et af de områder, hvor man har brug for censur. Ytringsfriheden kan ikke være absolut. Det er graden af ytringsfrihed og begrundelserne for begrænsninger af ytringsfriheden, man kan diskutere.

Fremtidens vagthund

Selvom pressen i Burma allerede er begyndt at påtage sig rollen som demokratisk vagthund, så er der altså stadig fare for hundegalskab. Det er en ny situation, der kan gå flere veje, men der arbejdes på mere uddannelse, og der er for nyligt blevet annonceret et pressenævn, der skal sikre, at pressen efterlever moralske og etiske principper. Samtidig arbejder organisationer som IMS videre på at styrke pressen ved blandt andet at fokusere på såkaldt conflict-sensitive journalism.

Det er ikke til at vide, hvad der har drevet den tidligere militærjunta til demokratiseringsprocessen. Ønsker de virkelig et demokrati med fuld ytringsfrihed eller ønsker de bare en større international legitimitet? Mange ser det som et forsøg på at tiltrække udenlandske investeringer, men ikke desto mindre vil indførelsen af ytringsfrihed nok ikke føre til en mindre demokratisk stat, og som Esben Q. Harboe siger: “Der er ikke længere denne klamme hånd fra staten, som er inde og redigere aviserne, og det er jo en af de helt store forandringer i forhold til tidligere.”

Om IMS International Media Support (IMS) støtter medier i mere end 50 lande, hvor væbnet konflikt, humanitære kriser eller politiske forandringer gør det svært for medierne at arbejde uafhængigt og professionelt. IMS har arbejdet I Burma siden 2006, og fra 2012 igangsat et medieudviklingsprogram i landet støttet af Danmark, Norge og Sverige. Programmet fokuserer på lovgivning, uddannelse, og adgang til information og medier i landområder og blandt etniske minoriteter.

Læs mere på www.i-m-s.dk.

Om Esben Q. Harboe Esben Q. Harboe er Programme Manager for International Media Support og fungerer som ekstern underviser i medieudvikling ved Institut for Interkulturel Ledelse og Kommunikation på CBS. Han er uddannet journalist og har en Master of Arts i Afrikastudier fra Københavns Universitet. Han har tidligere arbejdet for FN som Policy, Advocacy and Communication Specialist i Burma.

Om skribenten Jonathan Tybjerg er bachelor i Journalistik og Global Studies fra Roskilde Universitet og er en del af IPmonopolets redaktion.

I nogle tilfælde har medierne været med til direkte at opildne til konflikt. I Rakhine State, i det vestlige Burma, er et muslimsk mindretal blevet forfulgt gennem længere tid. Her har medierne været en del af den negative repræsentation:

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 41

IPM 17 (Arktis wrap).indd 41

22-10-2012 22:07:08

Gælder krigens love i cyberspace?

Af Sebastian S. Kjeldtoft En række opsigtsvækkende cyberangreb har i de sidste fem år vist, at internettet er blevet en krigszone mellem stater, aktivister og cyberkriminelle. Mens verdens stormagter har indledt et digitalt oprustningskapløb, efterlyser flere lande internationale regulationer og lovgivning, der kan civilisere ‘the World Wide Web’.

Men er det overhovedet muligt for stater at regulere internettet, der i sin natur er grænseløst?

“Et angreb på én af os er et angreb på os alle, og vi vil reagere tilsvarende militært for at genoprette og fastholde sikkerheden i det nordatlantiske område.” Nogenlunde sådan kan musketereden i NATO’s artikel 5 forkortes ned. Aftalen er grundstenen i den 63 år gamle alliance, men står det til en række stater, skal traktaten udvides ind i det digitale rum. Både medlemslandet Estland og aspiranten Georgien har argumenteret for, at det ‘nordatlantiske område’ også bør inkludere cyberspace, hvis forsvarsalliancen fortsat skal være relevant i det 21. århundrede.

Begge lande taler af erfaring. I 2007 blev Estlands parlament og en række ministerier, banksektoren og flere nyhedsmedier midlertidig lammet af et sofistikeret hackerangreb, efter at den estiske regering besluttede at flytte ‘Bronze Soldaten’, et sovjetisk krigsmonument fra anden verdenskrig. Udover at have store økonomiske konsekvenser, gav angrebet også psykiske mén. Politikere og militæret kunne i perioder ikke kommunikere til deres befolkning, ej heller til omverdenen, at de var under angreb. For et land som Estland, der er et af de mest digitaliserede, og som afholdt verdens første parlamentsvalg med online stemmeafgivning, var det et overgreb på hele befolkningen.

Georgien oplevede lignende angreb i 2008 under krigen i Sydossetien, da et cyberangreb på landets telekommunikation faldt nøje sammen med, at russiske tanks rullede ind over den georgiske grænse. Rusland kunne dermed næsten uimodsagt kommunikere deres version af sandheden over for det internationale samfund, mens georgiske politikere og journalister så frustrerede til fra sidelinjen. Angrebet gik også delvist ud over det georgiske militærs evne til at kommunikere internt, selv om det er uvist, i hvor høj grad det var tilfældehvor store påvirkningerne på dette område vart. Begge stater anklagede efterfølgende den russiske regering for at stå bag, men selv om NATO-eksperter kunne spore angrebene tilbage til computere i Rusland, benægtede Kreml at være involveret. Det måtte være uafhængige aktivister, lød forklaringen.

Territorier i opløsning

Det er stort set umuligt at bevise, om den russiske regering var involveret. Deri ligger kerneproblematikken i krigsførelse på internettet. I en verden opbygget af nationalstater bryder cyberspace med konventionerne for krigsførsel. Internettet adskiller grundlæggende tid og rum. Geografi, landegrænser og territorial suverænitet er i bedste fald flydende begreber i den digitale verden, hvis de da overhovedet kan defineres. Danerne har i hundredevis af år kunnet vide sig sikre på, at hvis en fjendtlig hær løb over Dannevirke, så var det en krænkelse af deres suverænitet og en krigserklæring. Men hvor går de danske territorialgrænser på internettet? Det er i dag teknisk muligt at sidde i Thailand og fjernstyre amerikanske computere til at udføre et angreb mod franske atomkraftværker. Internettet tillader spionage

og krigsførsel uden et geografisk behov for at være til stede, og hvor offeret ofte ikke har en chance for at identificere angriberen. Internettet tillader på samme måde asymmetrisk krig mellem terrorister og stater. Al-Qaeda offentliggjorde således i maj måned 2012 en video, hvor organisationen opfordrede til cyberangreb mod amerikanske mål.

Med så store militære kræfter i spil synes det lige for at indføre internationale regulationer og krigslove for internettet. Men over for statens behov for sikkerhed ligger virksomheders og civilsamfundets behov for frihed. Internettet bygger grundlæggende på dataens frie tilgængelighed på tværs af landegrænser og nationale regulationer, så ethvert forsøg på internationale love bliver af kritikere set som et angreb på selve internettets natur.

Det stærkeste eksempel er den omstridte ACTA-lovgivning, der blandt andet havde til formål at beskytte den intellektuelle copyright på internettet ved at holde udbydere ansvarlige for lovbrud begået på deres platforme. Lovformuleringerne var imidlertid så elastiske, at internetgiganter som Google og Facebook i praksis kunne gøres ansvarlige for deres brugeres handlinger. Det er svært at forestille sig et ‘frit internet’, hvor Google kan blive idømt kæmpebøder eller blive tvunget til at lukke midlertidigt, fordi en bruger har fundet og downloadet ulovlig musik gennem søgemaskinen. Begge sanktioner er mulige i ACTA’s lovsæt. Google, Facebook og en lang række internetvirksomheder protesterer aktivt mod lovforslaget. De har hverken lysten eller ressourcerne til at overvåge deres mange millioner brugere.

STUXNET og kold cyberkrig

Massive protester fra både virksomheder og civilsamfund i den vestlige verden har (midlertidigt) stoppet forsøgene på at gennemføre ACTA-lovforslaget. Men hvor det internationale samfunds politiske institutioner fejler, træder militæret til. Midt i en verdensomspændende økonomisk krise tøver de færreste lande med at investere flere penge i cybermilitære kapabiliteter.

I det nuværende danske forsvarsforlig er der afsat 140 millioner kroner årligt til at opbygge en cyberhær, der både skal kunne forsvare og angribe i cyberspace. Det er dog peanuts i forhold til de militære stormagter USA, Kina, Rusland og Israel, der årligt poster store milliardbeløb i digital krigsførsel. USA brugte alene i 2011 mere end 20 procent af statens forsvars- og sikkerhedsindkøb på investeringer i cyber security-sektoren.

Beløbet skal ses i betragtning af, at det amerikanske forsvarsbudget samme år stod for omkring for 43% af verdens samlede forsvarsudgifter. Investeringer, der ifølge New York Times blandt andet er gået til at finansiere det ekstremt sofistikerede STUXNET-angreb i 2010, hvor flere iranske atomgeneratorer blev manipuleret til at spinde ud af kontrol og selvdestruere. Angrebet bremsede angiveligt det iranske atomprogram med helt op til et år. STUXNET er således det første kendte eksempel på et rigtigt ‘cybervåben’, der er i stand til direkte at ødelægge fysisk infrastruktur.

De enorme investeringer har dog ikke formået at afskrække USA’s fjender fra at gå i offensiven. Ifølge forsvarsminister Leon Panetta afviser Pentagon hver dag 60.000 forskellige cyberangreb, men indimellem lykkes det angribere at trænge ind og stjæle militære hemmeligheder.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 42

IPM 17 (Arktis wrap).indd 42

22-10-2012 22:07:08

Afskrækkelse virker ikke

Den nye virkelighed udfordrer grundlæggende USA’s – og dermed den samlede verdens – tilgang til krig og internationalt diplomati. Afskrækkelse er et nøglebegreb i den amerikanske strategi over for resten af verden. Intet land tør angribe amerikanerne, fordi de altid vil slå igen med overlegen militær kraft.

Atombomben er det nyklassiske eksempel på denne filosofi; ingen rationel leder tør angribe et atomland af frygt for de uoverskuelige konsekvenser, det kan have. Internettet bryder krigens logik, fordi den tillader anonyme angreb uden konsekvenser. Afskrækkelse virker kun, hvis man kan identificere angriberen. Af samme grund investerer USA enorme beløb i forsvarssystemer, der skal gøre militæret i stand til at afmaskere fremmede spioner og digitale våbensmede. Kritikerne angriber strategien på to punkter: For det første vil det altid være muligt at skjule sin identitet online, så længe internettet eksisterer i sin nuværende form. Og for det andet åbner taktikken op for uoverskuelige diplomatiske udfordringer, så længe der ikke er internationale reguleringer af digital krigsførsel. Man kan forestille sig et scenarie, hvor Kina sporer et angreb tilbage til USA, men hvor den amerikanske regering henviser til private aktivister. Skal de retsforfølges, udleveres eller beskyttes? Skal Kina svare igen med militær magt for at statuere et eksempel?

Fem år med cyberkrig

Regulering af World Wild Web

2009

Diskussionerne i det internationale samfund afspejler den rådvildhed, der lige nu dominerer debatten om internetregulering.

Både statslige og private aktører er dybt uenige om typen af regulering og på hvilket institutionelt niveau, der skal forhandles.

I det FN-nedsatte Internet Governance Forum forsøgte et udvalg i november 2011 at samle en liste med alle overnationale fora og institutioner, der har involveret sig i lovgivningsarbejdet omkring cyberspace. Den ufuldstændige liste tæller 77 centrale navne, fra G8 til Amnesty International. Når det gælder internettet, er vi alle interessenter.Spørgsmålet er grundlæggende, om internettet i fremtiden skal eksistere i sin nuværende form. I september 2011 indsendte Rusland, Kina, Tajikistan og Uzbekistan et forslag ved navn ‘International Code of Conduct for Information Security’ til FN’s generalforsamling. Forslaget har til formål at dirigere magten over internettet tilbage til nationalstaterne, eventuelt under FN’s Internationale Telekommunikations Union (ITU), som allerede overvåger sattelitsystemer i rummet. Flere vestlige lande med USA i spidsen har kritiseret forslaget, der inderholder vage formuleringer om at bremse udbredelsen af information, som ‘opildner til terrorisme’ eller ‘underminerer andre landes kulturelle miljø’. Kritikere ser det som et forsøg på at eksportere Kinas censurpolitik til resten af verden, hvorfor et ITU-styret internet ikke vil have meget at gøre med det internet, vi kender i dag.

USA: Krigens love gælder

Men mens det internationale samfund tilsyneladende står låst fast i spørgsmålet om overstatslig regulering af internettet, fortsætter nationalstaterne med at opruste i cyberspace og rasle med sablerne. Tirsdag den 18. september 2012 erklærede Harold Koh, chefjurist for det amerikanske udenrigsministerium, at krigens love ifølge USA også gælder på internettet: “Cyberspace er ikke et lovløst område, hvor enhver kan udøve fjendtlige handlinger uden regler eller begrænsninger”, udtalte Koh til en militærkonference i Fort Meade og gjorde det klart, at et ødelæggende cyberangreb mod amerikanske interesser vil medføre et militært modsvar. NATO betegner allerede internettet som ‘den femte krigszone’, efter konventionel krig til lands, vands, i luften og i rummet. En udvidelse af artikel 5 vil sætte handling bag retorikken over for omverdenen, men det vil også tvinge NATO til at handle, næste gang et medlemsland udsættes for et cyberangreb. Så måske får World Wild Web lov til at forblive lovløst lidt endnu. Konsekvenserne ved det modsatte er simpelthen uoverskuelige.

2007

Maj: Estlands regering og bankindustri lammes midlertidigt af et cyberangreb, formentlig fra Rusland.

August: Den britiske efterretningstjeneste og de franske og tyske statsministerier anklager Kina for at have tiltvunget sig adgang til statslige netværk. Angela Merkel nævner det til et møde med Kinas præsident.

Oktober: Kinas Ministerium for Statssikkerhed udtaler, at hackere fra Taiwan og USA har stjålet data fra blandt andet det kinesiske rumfartsprogram.

2008

Januar: CIA indrømmer, at tjenesten kender til fire udenlandske sager, hvor hackere har været i stand til at lamme – eller har truet med at lamme – strømforsyningen til fire byer.

Maj: Indiske politikere anklager Kina for at hacke regeringens computere. Målet var angiveligt at kortlægge statens kommunikationskanaler med henblik på at kunne lukke dem ned i tilfælde af en konflikt.

August: Georgien udsættes for et koordineret cyberangreb under Krigen i Sydossetien. Rusland afviser at være involveret.

Januar: Israelske statshjemmesider udsættes for cyberangreb under en militæroffensiv i Gazastriben. Israel anklager Hamas eller Hezbollah for at have betalt for angrebet, der blev udført af en kriminel hackerorganisation i det tidligere Sovietunionen.

Marts: Canadiske forskere mener at have afsløret et kinesisk spionprogram, der har infiltreret statslige netværk i 103 lande.

Marts: Byggeplaner for den amerikanske præsidents nye helikopter, Marine Corps 1, bliver fundet på et fildelingsnetværk i Iran.

2010

Marts: NATO og EU advarer begge om en eksplosiv vækst i cyberangreb mod deres netværk.

April: I 20 minutter bliver store dele af verdens internetdata omdirigeret gennem kinesiske servere. Specielt amerikansk internettrafik er ramt. ‘Det kinesiske sorte hul’ bliver kaldt en teknisk fejl, men flere sikkerhedseksperter er skeptiske.

Oktober: Stuxnet-ormen, der ødelagde iranske atomcentrifuger på Natanz-værket, bliver for første gang opdaget. I de følgende måneder dissekerer antiviruseksperter et cybervåben ulig noget, verden har set tidligere.

2011

Januar: Hackere tiltvinger sig adgang til EU’s CO2-marked, så de kan købe og sælge udledningskvoter. De når at stjæle over 40 mio. kroner i kredit og tvinger markedet til at lukke midlertidigt.

August: Mitsubishi Heavy Industries og andre dele af den japanske forsvars- og teknologindustri bliver udsat for et koordineret angreb, der har til formål at stjæle militære hemmeligheder.

2012

Maj: Forsvarsminister Nick Hækkerup afslører, at Folketinget er blevet udsat for flere cyberangreb i forbindelse med det danske EU-formandskab.

Om skribenten Sebastian S. Kjeldtoft har en bachelor i Journalistik og Globale Studier fra Roskilde Universitet, hvor han netop har påbegyndt sin kandidat. I sine studier har han især beskæftiget sig med at beskrive internettet som en politisk og sociologisk sfære, der udfordrer samfundets eksisterende magtstrukturer. Sebastian er desuden ansat på Ekstra Bladet.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 43

IPM 17 (Arktis wrap).indd 43

22-10-2012 22:07:09

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 44

IPM 17 (Arktis wrap).indd 44

22-10-2012 22:07:11