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10.2. Procedimiento de control regular sobre convenios no ratificados y recomendaciones
PROCEDIMIENTO DEL CONTROL REGULAR SOBRE CONVENIOS NO RATIFICADOS
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¿Qué es el procedimiento de control regular de convenios no ratificados y recomendaciones?
• El procedimiento de control de convenios no ratificados y recomendaciones es una obligación de los Estados Miembros de la OIT regulada por la Constitución. •En virtud del artículo 19.5.e de la Constitución, en el caso de un convenio que no ha sido ratificado por un Estado Miembro, este tiene la obligación de “informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos, o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio.” • En virtud de artículo 19.5.d de la Constitución, en el caso de una recomendación todos los Estados Miembros deben “informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en la recomendación, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución las disposiciones de la recomendación, y las modificaciones que se considere o pueda considerarse necesario hacer a estas disposiciones para adoptarlas o aplicarlas”. • En el caso de los Estados federales, la regulación de este procedimiento figura en el artículo 19.7.b, iv) y v) de la Constitución.
¿Qué son los Estudios Generales?43
• Las memorias que los Estados Miembros presentan en virtud del artículo 19 sirven de base para los Estudios Generales que prepara cada año la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y que posteriormente examina la Comisión de Aplicación de Normas. •Los Estudios Generales permiten a la Comisión de Expertos: • Levar a cabo un estudio pormenorizado del contenido de las normas analizadas. • Realizar un balance sobre su puesta en práctica en los varios países miembros.
42. La información de este cuadro ha tenido las siguientes fuentes: OIT. Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo. Ginebra: OIT, Edición del Centenario 2019, pp. 31-33; OIT. Las reglas del juego: Una introducción a la actividad normativa de la Organización Internacional del Trabajo. Ginebra: OIT, Edición del Centenario 2019, pp. 106-109.
43. BEAUDONNET, Xavier. Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Turín: Centro de Formación Internacional de la OIT, Edición 2010, pp. 76-77. Disponible en: https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2009/109B09_177_span.pdf
• Destacar las dificultades que han surgido para su aplicación. • Revisar las soluciones que se han encontrado para solventarlas. • Analizar las distintas medidas tomadas por los Estados Miembros respecto del contenido de las normas analizadas. Esto permite a la Comisión pronunciarse sobre la conformidad de ciertas legislaciones y prácticas nacionales frente a los convenios analizados y sugerir mecanismos de implementación más apropiados. • Expresar observaciones sobre ciertas prácticas o situaciones de reciente aparición que no pudieron ser consideradas al momento de elaborar el convenio, pero que podrían tener vocación a incorporarse a su ámbito de aplicación. De esta forma, los Estudios Generales propician una lectura y aplicación dinámica de los convenios internacionales del trabajo. • Los Estudios Generales constituyen una herramienta esencial para la comprensión e interpretación del contenido de los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo44: • En cada Estudio General, la Comisión de Expertos se detiene en los varios artículos de los instrumentos analizados para precisar su significado y alcance. • Cuando el Estudio General trata de convenio(s) ratificado(s) en un país determinado, la lectura de estas aclaraciones puede resultar muy útil para determinar si la jurisprudencia aplica el derecho interno de forma acorde con las obligaciones internacionales del Estado. • Incluso cuando un Estudio General trate de un convenio no ratificado en un país determinado, el análisis por parte de la Comisión de Expertos de los conceptos contenidos en el Convenio puede constituir una fuente de inspiración para los jueces y operadores jurídicos nacionales a la hora de interpretar su propio derecho interno. • Los Estudios Generales y los resultados del examen conexo de la Comisión de Aplicación de Normas son útiles en muchos aspectos, por ejemplo, para: • El establecimiento de un programa de actividades de la OIT, • La eventual adopción de normas nuevas o revisadas, • Permitir evaluar la eficacia y el valor actual de los instrumentos sometidos a control, y • Dar a los gobiernos y a los interlocutores sociales la ocasión de reexaminar su política y de poner en práctica otras medidas en sectores de mayor interés y en tal caso proceder a nuevas ratificaciones.
¿Cómo se seleccionan los instrumentos que serán objeto de este procedimiento y de la elaboración de los Estudios Generales?
• Cada año, el Consejo de Administración selecciona como sigue los instrumentos con respecto a los cuales habrán de presentarse memorias: • Desde la adopción de la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa de 2008 y la inscripción en el orden del día de la Conferencia de puntos recurrentes sobre objetivos estratégicos de la
OIT, el Consejo de Administración trata de conciliar el tema del Estudio Ge-
44. BEAUDONNET, Xavier. 2010, p. 77.
neral con el de la discusión recurrente correspondiente de suerte que los Estudios Generales y las discusiones conexas de la Comisión de Aplicación de Normas contribuyan a las discusiones recurrentes, según proceda. • En el marco de la iniciativa relativa a las normas, el Consejo de Administración ha estado examinando la utilización de los párrafos 5, e) y 6, d) del artículo 19 de la Constitución. En noviembre de 2018, decidió seguir estudiando medidas concretas y prácticas para mejorar su utilización, en particular con la finalidad de reforzar las funciones de los Estudios Generales y mejorar la calidad de la discusión y el seguimiento de estos.
¿Cuál es el procedimiento de la Oficina para solicitar las memorias?
• Una vez que el Consejo de Administración ha decidido el tema del Estudio General y adoptado el formulario de memoria correspondiente, la Oficina envía una comunicación a los gobiernos para solicitarles las memorias que deben enviar en virtud del artículo 19. • Se envían copias de esas solicitudes a las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores. • Se envían recordatorios a los gobiernos que no han remitido sus memorias para esa fecha. • Las memorias deben enviarse a la siguiente dirección: NORM_REPORT@ilo.org
¿Cuál es el plazo para la presentación de memorias?
• Por decisión del Consejo de Administración, las memorias deben llegar a más tardar a la Oficina a finales de febrero del año en que está previsto que las examine la Comisión de Expertos.
¿Están los Estados obligados a comunicar las memorias a las organizaciones de trabajadores?
• En virtud del artículo 23.2 de la Constitución de la OIT, los gobiernos deben comunicar copias de sus memorias sobre los convenios no ratificados y las recomendaciones a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores e indicar, al remitir sus memorias a la OIT, las organizaciones a las que se hayan transmitido esas copias. • Dichas organizaciones, así como cualquier otra organización de empleadores y de trabajadores, pueden hacer las observaciones que estimen oportunas sobre los asuntos correspondientes.
¿Están los Estados obligados a realizar consultas tripartitas?
• Los Estados que han ratificado el Convenio 144 sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo) están obligados a poner en práctica procedimientos que aseguren consultas efectivas entre los representantes de gobierno, de empleadores y de trabajadores, sobre el reexamen a intervalos apropiados de convenios no ratificados y de recomendaciones a las
que no se haya dado aún efecto para estudiar qué medidas podrían tomarse para promover su puesta en práctica y su ratificación eventual. • El estado de ratificaciones del Convenio 144 figura en este enlace: https:// www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312289 • La Recomendación 152 sobre la consulta tripartita (actividades de la OIT), complementaria al Convenio 144, establece que los Estados deberían poner en práctica procedimientos que aseguren consultas tripartitas efectivas sobre las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la Oficina en relación con los convenios no ratificados y las recomendaciones (párrafo 5.e) y sobre el reexamen, a intervalos apropiados, de convenios no ratificados y de recomendaciones a las que no se haya dado aún efecto para estudiar qué medidas podrían tomarse para promover su puesta en práctica y su ratificación eventual (párrafo 5.d).
¿Pueden las organizaciones sindicales enviar directamente comentarios a la OIT?
• Sí. Las organizaciones de trabajadores, así como las organizaciones de empleadores, también pueden enviar directamente sus observaciones a la Oficina para que esta las someta a la Comisión de Expertos de la OIT. • En tal caso, la Oficina acusa recepción y al mismo tiempo envía copia al gobierno correspondiente. • La lista de observaciones de las organizaciones de trabajadores figura en uno de los anexos del Estudio General. Por ejemplo, ver el anexo III del Estudio General de 2020 (páginas 420-421), que se ubica en el siguiente enlace: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/109/reports/reports-to-the-conference/WCMS_738283/lang—es/index.htm
¿Cómo se lleva a cabo la discusión del Estudio General en la Comisión de Aplicación de Normas?
• El método de trabajo de la Comisión de Aplicación de Normas es el mismo que el señalado en el caso de la obligación de presentación de memorias para convenios ratificados. • Después del examen independiente y técnico de la documentación por la Comisión de Expertos, las reuniones de la Comisión de Aplicación de Normas brindan la oportunidad de examinar de forma tripartita el contenido del Estudio General. • La discusión general del Estudio General se lleva a cabo en los primeros días de las labores de la Comisión de Aplicación de Normas.
¿Cuál es el contenido del Informe y conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas?
• El informe de la Comisión de Aplicación de Normas incluye la discusión general y conclusiones del examen tripartito del Estudio General.
