Nomeação de dirigentes de empresa municipal nulidade eficácia, acto administrativo eleições intercal

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- Parecer –

OBJECTO Veio o presente expediente remetido a este Departamento a fim de que o mesmo se pronuncie sobre «(…) os efeitos e a eficácia da (…)» Deliberação n.º xx/CM/2007, «(…) considerando que a mesma foi aprovada no dia xx de Abril e apenas publicada em xxde Agosto de 2007, em especial no que se refere ao prazo de 60 dias previsto para a prática dos actos aqui previstos e à referência feita no Ponto 1 relativo à constatação da nulidade (…)» 1.

APRECIAÇÃO 1. Importará, primeiramente, fazer a seriação cronológica de todos os actos municipais que enquadram a presente questão.

2. Assim:  Por via dos Despachos n.ºs xx/P/2007 e xx/P/2007, ambos de 3 de xxxx de 2007, o então Presidente da Câmara Municipal de xxxa, xxxx, nomeou o Eng.º xxxx e o Eng.º xxxx como Vogais do Conselho de Administração (CA) da xxx;  Tal despacho - datado de 3 de xxx de 2007 -, apesar de publicado em Boletim Municipal apenas em xxx Maio de 2007 2, produziu efeitos logo à data da sua assinatura, ou seja, a 3 de xxx de 2007;

Ofício n.º xxxx/07 de 27 de xxx de 2007, subscrito pela Dr.ª xxxx, Chefe de Gabinete do Sr. Presidente da Câmara Municipal.

2 BML n.º xxx de 17 de xxxx de 2007.

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 Em reunião de Câmara de 16 de xxxx, foi apresentada a proposta n.º xxx/2007, subscrita pelos então Vereadores xxxx e xxx, sendo seu objecto: i) Constatar a nulidade do despacho de nomeação dos Vogais do Conselho de Administração da xxx, exarado pelo então Presidente da Câmara; ii) Solicitar ao Vereador com a tutela da xxxx que submeta, no prazo de 60 dias, à aprovação da Câmara uma alteração aos Estatutos da xxx com vista à sua adequação à Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro 3; iii) Solicitar ao Vereador com a tutela da xxxx que submeta, no prazo de 60 dias, à aprovação da Câmara os critérios para recrutamento dos administradores da xxx, dando cumprimento à recomendação do Tribunal de Contas; iv) Que, aprovados tais critérios, seja submetida à aprovação da Câmara uma proposta para eleição dos Vogais do CA da xxxx.  Aprovada por maioria, tal proposta tornou-se a Deliberação n.º xxx/2007 que não foi, porém, de imediato publicada, vindo a sê-lo apenas no BML n.º xxxx de 23 de Agosto;  Esteve agendada para 9 de xxx de 2007 - última reunião de Câmara anterior à sua dissolução - uma proposta do então seu Presidente, xxxx, com vista à eleição pelo órgão camarário dos Vogais do CA da xxx que

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Este diploma aprovou o regime jurídico do sector empresarial local, doravante

LSEL. 2

haviam sido por si nomeados por despacho, tendo tal proposta sido adiada;  Às 00:00 do dia 10 de xxxx de 2007, operou-se a dissolução da Câmara Municipal de xxxx.

3. Em face do exposto, temos que o acto por via do qual foram nomeados os mencionados Vogais do CA da xxxxx foi objecto de uma deliberação camarária que, além do mais, procedeu à constatação da sua nulidade 4.

4. Ora, e sem prejuízo da aplicabilidade ao caso sub judice do que se ressalva no n.º 3 do art. 134.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) quanto aos efeitos putativos de um acto inválido face aos nomeados, de tal deliberação camarária há-de resultar ter-se como não tendo produzido «(…) quaisquer efeitos jurídicos (…)» o despacho de 3 de xxxde 2007, de que foi autor o à data Presidente da Câmara Municipal.

5. Sucede que esta Deliberação através da qual foi constatada a nulidade daquelas duas nomeações - e que, a par de reconhecer ou declarar como não válido aquele despacho, fixou ao Vereador com a tutela da xxx um prazo de 60 dias para dar satisfação aos pontos 2 e 3 da Deliberação apenas foi publicada em 23 de xxxx de 2007, do que cabe questionar a sua eficácia jurídica.

Eficácia

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Pese embora a expressão “constatação” de nulidade não se reconduza a

nenhuma categoria legal ou doutrinária, assumiremos que a mesma terá sido utilizada no sentido, constante do art. 134.º do CPA, de declaração de nulidade.

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6. Ora, com eficácia jurídica quer-se significar a operabilidade de efeitos de direito desse instrumento relativamente ao seu destinatário, sendo que a produção de efeitos consiste na constituição, modificação ou extinção de relações jus-administrativas significando-se com tal a criação de um quadro de direitos e deveres.

7. O respectivo destinatário passa, assim, em se tornando o acto eficaz, a ficar adstrito à sua disciplina regulatória, isto porque até esse momento tal acto ser-lhe-ia inoponível.

8. Assim sendo, poder-se-á afirmar que o início de produção de efeitos de direito – a eficácia- sinaliza o momento a contar do qual passa a Administração a ter título suficiente e bastante para impor, se necessário coactivamente e sem necessidade de qualquer prévio título judicial, condutas e abstenções aos destinatários dos seus comandos ou para introduzir, de modo unilateral, alterações à ordem jurídica.

9. A contrario, dir-se-á que a ineficácia significará a inabilidade ou insusceptibilidade do instrumento administrativo, fundada na ausência ou inobservância de um momento publicitário integrativo de eficácia, para atingir vinculativamente a esfera jurídica do seu destinatário.

10. Em Direito Administrativo, às decisões ou deliberações tomadas por órgão singular ou colegial atribui-se, em regra, eficácia logo após a sua prolatação, ou seja, a sua prática pelo titular da competência, conforme se estatui no n.º 1 do art. 127.º do CPA.

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11. Frequentemente, porém, quando a lei assim o exija – cfr. art. 130.º do CPA, no caso de acto administrativo, e art. 91.º da Lei das Autarquias Locais, quanto a decisões e deliberações destinadas a ter eficácia externa importará ainda, sob pena da sua ineficácia, dar-lhes publicidade, designadamente por via da sua publicação seja em órgão da imprensa seja no diário oficial ou no boletim da autarquia.

12. Acresce ainda que por força do n.º 3 do art. 268.º da CRP os actos ablativos bem como, por força do art. 66.º do CPA, as demais categorias de actos neste previstas, deverão ser, também sob pena de ineficácia, notificados aos seus destinatários, isto a fim de «(…) garantir aos interessados um efectivo conhecimento dos actos administrativos (…)» 5.

13. Mais se refira que em se tratando de deliberação tomada por órgão colegial – v.g., o plenário de uma câmara municipal -, a respectiva eficácia pressupõe e assenta, antes de mais – ou seja, antes mesmo de ser considerada a eventual necessidade suplementar da sua publicitação ou, ainda, da sua notificação -, em a mesma ser levada à respectiva acta ou à respectiva minuta e, estas, respectivamente, serem aprovadas ou assinadas, conforme resulta dos n.ºs 3 e 4 do art. 27.º do CPA e dos n.ºs 3 e 4 do art.

92.º da Lei das Autarquias Locais

Natureza da Deliberação

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§ n.º 4 do ponto n.º 9 do preâmbulo do DL 442/91 de 15 de Novembro,que

aprovou o CPA. 5

14. Ora, na situação vertente importará questionar, relativamente à Deliberação n.º xxxx/2007, se estaremos perante um acto administrativo e, admitindo que o seja, se este será um acto administrativo relativamente ao qual se devam sucessivamente satisfazer as diferentes fases de atribuição de eficácia.

15. Afigura-se que tal deliberação não pode assumir um carácter de acto administrativo na totalidade do seu conteúdo: apenas o será na parte em que constata a nulidade, mas já não nos três restantes pontos 6.

16. Nos três restantes pontos da Deliberação – que é, assim, divisível ou seccionável -, não está em causa a extinção jurídica de um anterior acto municipal, antes a constituição ex novo de um dever a cargo do Vereador com o pelouro da xxxx.

17. Simplesmente, a natureza de tal dever – submissão em 60 dias de uma proposta com vista à adequação dos estatutos da xxxxx à LSEL e dos critérios para recrutamento dos seus administradores e, sendo estes aprovados, submissão à Câmara de uma proposta para eleição dos Vogais do CA da xxxxx – mostra-se, s.m.o., destituída de juridicidade, apresentando-se, diferentemente, com um carácter de dever ou encargo político.

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Qualificando a declaração de nulidade promovida por órgão administrativo

como um acto administrativo, vejam-se Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Almedina, 2.ª edição, pg. 654.

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18. Na realidade, esgotados aqueles prazos 7 sem que seja dado cumprimento àqueles pontos, nenhuma estatuição jurídica opera nem nenhuma sanção jurídica se mostra accionável.

19. Gerando-se, assim, uma responsabilidade puramente política, não se mostram transportáveis qua tale para a sua análise os trâmites atributivos de eficácia acima indicados, pois que não está em causa um acto administrativo ou sequer um acto jurídico, antes uma deliberação com um cariz e alcance políticos.

20. Ora, atendendo a que o destinatário daqueles três últimos pontos da Deliberação integrava o órgão executivo municipal e se encontraria certamente presente na reunião de Câmara em que a mesma foi aprovada, a produção de efeitos da mesma – rectius, a “exigibilidade” e “oponibilidade” políticas da mesma – ocorreu de imediato com a notificação pessoal/presencial desse titular, nessa mesma data se iniciando, pois, o prazo para lhe ser dado cumprimento.

21. A nosso ver, todavia, tal prazo de 60 dias, iniciado ex vi de notificação presencial na reunião de câmara de 16 de xxx de 2007, dever-se-á ter por

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Prazos esses a que se não aplicará, a nosso ver, o disposto no art. 72.º do CPA,

isto atendendo a que os mesmos não reportam ao cumprimento de uma vinculação com verdadeira natureza jurídica. Assim, tal prazo de 60 dias deverá ser contado de forma contínua ou corrida, sem suspensão, pois, aos sábados, domingos e feriados.

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interrompido – que não suspenso 8 – aquando da dissolução da Câmara, às 00:00 do dia 10 de xxxx de 2007.

22. Isto porque, independentemente da data exacta em que deva ser iniciada nova contagem de um prazo de 60 dias – o que se analisará infra 9 -, certo é que ao eleito local entretanto saído das eleições intercalares de 15 de xxx de 2007 nunca poderá ser oposto, ainda que para efeitos meramente “políticos” que não jurídicos, uma parte restante de um prazo iniciado no mandato do anterior elenco camarário.

23. Isto porque entendemos que o que se dispõe no n.º 5 do art. 59.º da LAL 10

- ou seja, que a câmara que, na sequência de eleições intercalares, for eleita

«(…) completa o mandato da anterior (…)» - não implica uma irrestrita e absoluta adesão vinculada ou uma sujeição incondicionada ao acervo de posições, vinculações ou compromissos – jurídicos e, por maioria de razão, políticos assumidos pelos anteriores eleitos locais mas, diversamente, apenas que, para estritos efeitos de sufrágio eleitoral, a duração do mandato deixa de ser a normal – quatro anos – passando a ter apenas a restante duração que, não tivesse ocorrido a dissolução antecipada, a anterior Câmara levaria até atingir o normal término do seu mandato 11.

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Cfr. n.º 1 do art. 326.º do Código Civil, quanto à interrupção. Já a suspensão de

um prazo apenas opera o reatamento – que não o reinício - da contagem do prazo no exacto momento em que o seu decurso parara.

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Ponto n.º 29.

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E, bem assim, no n.º 2 do art. 220.º da Lei Orgânica 1/2001 de 14 de Agosto,

diploma que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais.

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Tal entendimento resulta, desde logo, sustentado na formulação do atrás citado

art. 220.º da Lei Orgânica 1/2001 de 14 de Agosto. Aí, após se aludir ao período 8

24. Assim, entendemos que quando o legislador estatuiu que à Câmara sufragada em acto eleitoral intercalar caberá completar o mandato da Câmara dissolvida, pretendeu tão somente acautelar que as eleições a realizar no normal término do actual mandato da Assembleia Municipal venham a ocorrer na mesma data daquelas a realizar para o órgão executivo municipal, deste modo repondo tão logo que possível a sua simultaneidade.

25. Em tudo o que respeite ao normal e livre exercício dos poderes legais que ao órgão camarário caibam – ou, conforme in casu, às competências e às supostas adstrições políticas dos seus titulares -, não está, pois, nem poderia estar, s.m.o., em causa um “dever de completamento do anterior mandato”.

26. Isto para dizer que os novos eleitos locais saídos das eleições intercalares não poderão, sem mais, sair onerados, do lado do passivo, com uma vinculação de cariz meramente político, qual seja a assunção a seu cargo e sob sua responsabilidade do referido prazo de 60 dias, ou melhor, da parte remanescente desse prazo, já parcialmente consumido em cerca de 40% da sua duração total.

normal de duração dos mandatos autárquicos, é, no seu n.º 2, excepcionado o caso da dissolução, assim se dando conta de que o “completamento” apenas releva para efeitos de cômputo dos prazos de realização de eleições, tendo em vista o seu acertamento temporal: «(…) Capítulo I “Mandato dos órgãos” Artigo 220.º “Duração do mandato” 1 - O mandato dos órgãos autárquicos é de quatro anos, sem prejuízo da respectiva dissolução, nos casos e nos termos previstos na lei, ressalvado o disposto no artigo 235.º 2 - Em caso de dissolução, o órgão autárquico resultante de eleições intercalares completa o mandato do anterior. (…)».

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27. É que tal não se mostraria exigível nem, aliás, corresponderia, certamente, à ratio assente no quadro institucional então existente, entretanto alterado.

28. Entendemos, em suma, que aos referidos três pontos da Deliberação sub judice se não mostra aplicável o quadro jurídico das sucessivas fases integrativas de eficácia, devendo-se as mesmas, atenta a sua natureza e alcance puramente políticos, ter por eficazes – entenda-se, aptas a operar os respectivos efeitos do foro exclusivamente político – logo em sede de reunião de câmara de 16 de xxxx de 2007.

29. Com a dissolução da Câmara tais prazos, que estavam já a correr, interromperam-se cabendo, de seguida, aferir em que momento é que os mesmos se reiniciaram.

30. Duas hipóteses se afiguram: que tal momento coincide com a tomada de posse do novo executivo municipal, em 1 de xxx de 2007, ou com a atribuição de competências por parte do Sr. Presidente da Câmara, Dr. xxxx, no Sr. Verador xxxxx, eficaz à data de 23 de xxxx de 2007 12.

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N.º 1 do Ponto C respeitante ao Vereador xxxxx do Despacho n.º xxxxP/2007

de 20 de xxxxx de 2007 . Repare-se que este despacho, de inequívoca natureza jurídica, apenas se tornou eficaz com a sua publicação em BML, in casu no n.º xxxx de 23 de xxxxxo. Tal é o que resulta dos termos conjugados do n.º 2 do art. 37.º do CPA e do art. 91.º da Lei das Autarquias Locais.

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31. Uma vez que com a tomada de posse do novo executivo municipal, a câmara e o seu presidente assumem ipso facto concentrada e unipessoalmente todas as respectivas competências próprias que no ordenamento jurídico cabem às câmaras municipais e ao cargo de presidente de câmara e atendendo ainda a que as correspondentes delegação e subdelegação de competências se assumem como actos meramente eventuais – pois que são uma prerrogativa na exclusiva mão do órgão executivo municipal ou do seu presidente -, afigura-se que terá sido a 1 de xxxx de 2007 que se reiniciou o novo prazo de 60 dias.

32. Entendemos, porém, que logo que o Sr. Presidente da Câmara entendeu cometer o acompanhamento da xxxx ao Sr. Vereador xxxx - o que ocorreu, como se referiu, por despacho de 20 de xxxx de 2007 – tal prazo, já em curso há 20 dias, se suspendeu

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até à data em que, juridicamente, tal

atribuição de competências se tornou eficaz, ou seja, até 23 de xxxx de 2007.

33. Assim, quando a incumbência de acompanhamento da xxxx se inscreveu na esfera do Sr. Vereador xxxxx, já iam decorridos 20 dias daquele prazo, restando apenas, pois, 40 dias, cujo término ocorrerá em 2 de Outubro de 2007.

SÍNTESE CONCLUSIVA I. A Deliberação n.º xxxxx/2007 de 16 de xxxx de 2007 não assume um carácter de acto administrativo na totalidade do seu conteúdo: apenas o será na parte em que constata a nulidade das nomeações, 13

Cfr. nota de rodapé n.º 8.

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mas já não nos seus três restantes pontos, pois que nestes não está em causa a extinção jurídica de um anterior acto municipal, antes a constituição ex novo de um dever a cargo do Vereador com o pelouro da xxxxx.

II. A natureza de tal dever mostra-se destituída de juridicidade, apresentando-se, diferentemente, com um carácter de dever ou encargo político sendo, pois, que esgotados aqueles prazos – a contar de forma contínua ou corrida - sem que seja dado cumprimento àqueles pontos, nenhuma estatuição jurídica opera nem nenhuma sanção jurídica se mostra accionável, gerando-se, assim, uma responsabilidade puramente política.

III. Atendendo a que o destinatário dos referidos três pontos da Deliberação integrava o órgão executivo municipal e se encontraria certamente presente na reunião de Câmara em que a mesma foi aprovada, a produção de efeitos da mesma – rectius, a “exigibilidade” e “oponibilidade” políticas da mesma – ocorreu de imediato com a notificação pessoal/presencial desse titular, nessa mesma data se iniciando, pois, o prazo para lhe ser dado cumprimento.

IV. Tal prazo, todavia, dever-se-á ter por interrompido – que não suspenso – aquando da dissolução da Câmara, às 00:00 do dia 10 de xxxx de 2007, isto porque ao eleito local entretanto saído das eleições intercalares de 15 de xxxxx de 2007 nunca poderá ser oposto, ainda que para efeitos meramente “políticos” que não jurídicos, uma parte restante de um prazo iniciado no mandato do anterior elenco camarário.

V. É que em tudo o que respeite ao normal e livre exercício dos poderes legais que ao órgão camarário caibam – ou, conforme in casu, às competências e às supostas adstrições políticas dos seus titulares -, 12

não está nem poderia estar, s.m.o., em causa um “dever de completamento do anterior mandato”.

VI. Assim, os novos eleitos locais saídos das eleições intercalares não poderão, sem mais, sair onerados, do lado do passivo, com uma vinculação de cariz meramente político, qual seja a assunção a seu cargo e sob sua responsabilidade do referido prazo de 60 dias, ou melhor, da parte remanescente desse prazo, já parcialmente consumido em cerca de 40% da sua duração total.

VII. Interrompidos tais prazos e cuidando de saber em que momento é que os mesmos se reiniciaram, entendemos que tal ocorreu aquando da tomada de posse do novo executivo camarário – em 1 de xxxx de 2007 – se bem que logo que o Sr. Presidente da Câmara entendeu cometer o acompanhamento da xxxx no Sr. Vereador xxxx - o que ocorreu por despacho de 20 de xxxx de 2007 – tal prazo, já em curso há 20 dias, se suspendeu até à data em que, juridicamente, tal atribuição de competências se tornou eficaz, ou seja, até 23 de xxxx de 2007.

VIII. Assim, quando o acompanhamento da xxxx se inscreveu na esfera de competência do Sr. Vereador xxxxx, já iam decorridos 20 dias daquele prazo, restando apenas, pois, 40 dias, cujo término ocorrerá em 2 de xxxxx de 2007. É esta, salvo melhor opinião, a nossa análise relativamente aos pontos superiormente solicitados.

Lisboa, 2 de Outubro de 2007 O Advogado 13

- JoĂŁo Manuel Vicente -

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