Revista Mundo Electoral. Nro. 28 by Juan Pablo Pozo Bahamonde

Marzo 2017 â&#x2C6;&#x2122; Revista Mundo Electoral

Erasmo Pinilla Castillero Magistrado Tribunal Electoral de Panamá (1996 - 2016)

n este número, Mundo Electoral presenta una edición especial dedicada, de forma exclusiva, al I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral que organizó el Tribunal Electoral de Panamá, a través del Centro de Estudios Democráticos, y que reunió en sus instalaciones a los más connotados expositores y expertos en la materia, tanto de organismos electorales de América como de instituciones afines a los temas tratados. El Congreso se desarrolló sobre los ejes específicos que resaltamos en la portada de esta edición, dentro de los cuales el lector podrá encontrar material abundante en cada uno de los temas que de forma integral, fueron abordados por los más selectos autores del continente, sapiencia que recoge el presente número. Esperamos que el contenido sea de total provecho para los estudiosos de la democracia y del derecho electoral, y con ello contribuir a robustecer las estructuras de nuestras instituciones en aras de fomentar el pensamiento crítico, tendiente a logar una sociedad con individuos cada vez más conscientes de su poder como ciudadanos. Personalmente debo aprovechar la ocasión porque cuando salga a la luz este número, ya habré concluido la rica vivencia de mi periplo como magistrado de esta noble institución. Han sido 20 años de ejercicio desde 1996, y desde enero de 2008, durante 28 ediciones, como director de Mundo Electoral; por lo que aprovecho para anunciar mi retiro. Extiendo mi agradecido reconocimiento, especialmente a todos los articulistas y seguidores de la revista en el exterior, a los del patio, y sobre todo a los colaboradores del Consejo Editorial, sin cuyo compromiso y entrega nunca hubiera sido posible esta hermosa misión. Dios los bendiga a todos.

Erasmo Pinilla Castillero Director de Mundo Electoral.

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Heriberto Araúz Sánchez

Eduardo Valdés Escoffery

Magistrado presidente

Magistrado primer vicepresidente

Alfredo Juncá Wendehake 3 Magistrado segundo vicepresidente

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral Artículo internacional

Erasmo Pinilla C.

Marzo 2017 • Año 10 N.o 28

Magistrado presidente del Tribunal Electoral de Panamá (1996 - 2016)

CONTENIDO

Diseño de portada: Raymond De Lisser

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral / Erasmo Pinilla C.

Las candidaturas partidistas en la Argentina: Constitucionalidad y convencionalidad de su exclusividad / Gustavo Vivo

“La reforma electoral panameña 2016: sueño o realidad” / Eduardo Valdés Escoffery

Difusión y Organismos Electorales en la Teoría de la Reforma Electoral / Hugo Picado León

Magistrados del Tribunal Electoral de Panamá en compañía de algunos de los expositores del I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral.

La protección de los derechos fundamentales a la luz de las tendencias modernas del Derecho Constitucional /

Heriberto Araúz Sánchez

35 La educación electoral para la democracia en América Latina / José Thompson J. 41

Participación política de la mujer en Panamá / Yara Ivette Campo B.

Representación política, género, minorías y representatividad / Juan Pablo Pozo Bahamonde

La transferencia de votos y la volatilidad en Panamá / Harry Brown Araúz

Fiscalización y transparencia en el nuevo modelo de la democracia mexicana / Lorenzo Córdova Vianello

El derecho humano a una identidad como garantía efectiva y real en el Derecho Electoral Panameño /

Redes sociales y democracia: ¿revolución o conformismo? / Julio Juárez Gámiz

Clara Inés Luna Vásquez

Blindaje electoral como mecanismo para la prevención de los delitos electorales / Alejandro Porte Petit

La incidencia de los indecisos en los resultados de las elecciones y la lógica del marketing político: El discurso del centro / Antonio A. Sanmartín M.

El Control Jurisdiccional de los Procesos Electorales / Francisco A. Távara Córdova

Sociedad civil: Concepto más cerca de la realidad de Panamá / Carlos Gasnell Acuña

La Jurisdicción Penal Electoral Panameña: una jurisdicción especial / Carlos Horacio Díaz

Sharon Sinclaire de Dumanoir

Los medios de comunicación social: su responsabilidad y presencia en los procesos electorales /

101 Eventos - ¿Quién es quién? - Electo Tips - Glosario

Abogado. Ocupó el cargo de magistrado del Tribunal Electoral de la República de Panamá, desde 1996 al 2 de enero del 2017. Se ha desempeñado en distintos cargos como viceministro de Gobierno y Justicia en 1983 y 1984; secretario general de la Asamblea Legis-

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

lativa de la República de 1984 a 1989 y de 1994 a 1996. Asistente del Alcalde, secretario general y director legal y de Justicia en el Municipio Capital de Panamá.

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

o que celebramos con la inauguración de este I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral, es la buena avenida a adentrarnos en el análisis y discusiones trascendentes sobre los avances en materia de los derechos políticos de los ciudadanos, y su futuro en la construcción de una cultura de la democracia. El Derecho Electoral empieza por reconocer que todos tenemos derecho a elegir y ser elegidos; y en su devenir elogiamos algunas de las mayores conquistas de la historia electoral: la equidad en la participación de todos los ciudadanos en las contiendas políticas y la transparencia de todos los actores electorales. Todo sobre la base de un conjunto de normas constitucionales, leyes, reglamentos, administración, organización y control estricto de todas las fases que darán validez a las elecciones, en un marco de apego institucional a la Constitución y a la Ley. Aunque bien reconocido y denunciado está, que tanto Constitución como leyes ya no satisfacen las demandas de la sociedad. Para seguir construyendo nuestra cultura democrática hay que denunciar sin tapujos que antes de octubre de 1956, cuando se crea el Tribunal Electoral durante los mandatos de Ricardo Arias Espinosa y Ernesto de la Guardia, las elecciones eran una piñata, donde Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

nuestra oligarquía pugnaba con todas las tretas imaginadas por alternarse entre ellos el poder, sin otro fin que amasar fortunas y prevaricar con la cosa pública. Y todo ocurría en un país cultural, económica y políticamente intervenido por los Estados Unidos. Decir esto hace 60 años suponía ser enemigo de las fuerzas colonialistas que conculcaban y conculcan aún la democracia. Lo digo hoy porque nuestras aspiraciones democráticas deben enfrentar con determinación las pretensiones de esos enemigos externos e internos; a fin de cuentas, vienen a ser lo mismo, aunque no los mismos. Bien sabemos que si el camino ha sido doloroso, aún es largo. Los seres humanos todavía padecemos del apego a la cosa material, al monetarismo y a la propiedad abundante y ofensiva. Ahora significado por el clientelismo devastador al que los candidatos han conducido al electorado. Se puede afirmar con singular certeza que casi todas las democracias son disfraces de las plutocracias, porque se cuentan con los dedos de las manos las democracias que en el devenir político de la humanidad han conjugado en cortos lapsos la pureza del sufragio, en una especie de clarinada ciudadana que eligió bien, desalojando de las urnas a las ambiciones de riqueza y poder. Pero estos lapsos han sido demasiado cortos y nunca se acorazaron bien frente a las embestidas de la antidemocracia. 5

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Una mirada rápida y resumida a estos primeros años del siglo XXI nos alertan sobre asonadas mucho más aviesas, que alientan la permanencia, afianzamiento y desarrollo de las plutocracias planetarias; para muestra el Acuerdo Estratégico de Asociación Transpacífico, que atenta y desarticula la soberanía de los países firmantes. Otro exabrupto es la realidad política que vive actualmente Estados Unidos, reeditando sus campañas electorales, las más largas y más caras del planeta -cuestan unos 4 mil millones de dólares dicen- además de ser un espectáculo mediático ensordecedor, dominado por el marketing político, conducente a vender ideas y candidatos como se vende el Mc Donald o la Coca Cola, y sin denunciar las grandes fallas e imperfecciones del sistema electoral norteamericano. Y prometiendo; prometiendo lo que no se tiene la menor intención de cumplir. Según la Universidad de Sydney en Australia y la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, el sistema electoral americano es el peor de todas las democracias occidentales, con deficiencias bien conocidas: un complicado registro de los electores; sistemas distintos de votación en cada cantón; ausencia de un organismo regulador a nivel nacional; un sistema de elecciones indirectas que distorsiona la

Me he referido en varias ocasiones a la cultura democrática, cuidándome esmeradamente en el uso de la palabra democracia. Ello se debe a que, en mis 73 años vividos a plenitud, tengo serias dudas y reticencias sobre la facilidad con que decimos que vivimos en democracia. Veamos nuestra democracia a la luz del desarrollo, o sea, de qué manera nuestros gobernantes, clase política y partidos, han entendido la realidad nacional panameña.

expresión de la voluntad popular; y la ausencia de restricciones al financiamiento privado, que favorece de manera desmedida la presencia en el gobierno de los intereses particulares de las grandes corporaciones y de los más afortunados, sobre los intereses colectivos de la mayoría de ciudadanos. Por lo que indistinto es por quién vota la gente. Sin ahondar en la catadura que ha llevado a esa gran nación a recibir hoy propuestas políticas que empequeñecen las políticas del big stick y el apartheid en un salto atrás, al segregacionismo que pensábamos sepultado desde los años 60 del pasado siglo. Este tipo de acciones afecta directamente a las democracias representativas, sabidos los plutócratas de la vulnerabilidad de los políticos que resultan electos, que hipotecan sus conciencias y terminan en las planillas ocultas de las transnacionales y corporaciones. Ocurre que la debilidad más evidente de las democracias representativas es la corrupción política, cuando el abuso de poder resulta en obtener beneficios personales, como la reciente cleptocracia del lapso gubernamental de Ricardo Martinelli. Esta estrategia de las corporaciones utiliza el enorme costo de las campañas electorales actuales, obligando a los candidatos y a los partidos a establecer acuerdos, verdaderas hipotecas,

Nelson Mandela, adalit de la integración y los derechos humanos. con quienes financian sus campañas para exigirles legislar a su favor y darle rienda suelta a la plutocracia. Por eso estamos aquí: la intención es convertir este encuentro en un cónclave anual, donde nuestros antecedentes comunes construyan escenarios para aprender, para enseñar a aprender, y discutir temas, ideas y trabajos que giren alrededor de los asuntos que nos conciernen políticamente, con el afán interminable -pero decidido- de hacer realidad nuestras determinaciones democráticas. Todavía nos debatimos entre varias corrientes de la democracia, que intentan regir los destinos de la convivencia ciudadana: la democracia política o procesal, y la democracia social. El fin más constatado, aunque no el único de la democracia procedimental, es que las normas validen a quienes nos gobiernan y concluyan entre otras acciones, a favor de las minorías pudientes. Tales acciones enriquecen a las corporaciones y vulneran a las clases desfavorecidas, al debilitar los tres principios que sustentan al Estado: la promoción del bien común, como su vital finalidad; la solidaridad, como principio de integración social; y el concepto de estado subsidiario, como regulador de las actividades privadas o comunitarias.

Los magistrados Erasmo Pinilla Castillero, Heriberto Araúz Sánchez y Eduardo Valdés Escoffery, en compañía de los delegados electorales en el I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral. 6

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Por otro lado, la democracia social, propone el diálogo entre los actores políticos como su principal herramienta. Se aspira a que el Estado mitigue su poder de imponer decisiones e interactúe con los ciudadanos, compartiendo con ellos la solución de problemas y el diseño del desarrollo social. Esta democracia alienta la gobernanza, favorece la paz y la estabilidad social y laboral, e impulsa el desarrollo económico y el crecimiento humano. Su finalidad esencial se define en la igualdad de oportunidades que debe privar para todos los seres humanos. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Desde que el Canal fue incorporado a la economía de Panamá, a raíz de la firma del Tratado Torrijos-Carter, (esos que en la ACP evitan llamar por su nombre), nuestra vida ha cambiado de manera asombrosa, pero sin transformarse. Aun somos pro mundi beneficio, mientras la voracidad de la clase hegemónica atenta contra el principal recurso económico del país. Sin descuidar las necesidades del corredor interoceánico, nuestras políticas públicas tienen que plantear seriamente el desarrollo de una sociedad que mire con equidad ese servicio que damos al mundo, pero dentro de la tesis del pro domo beneficio nacional, y no del beneficio propio o beneficio de las clases pudientes. Es que si las políticas públicas no terminan de derribar los muros que se levantaron a lado y lado del paso transístmico desde el siglo XVI, el Canal terminará siendo otra gran corporación transnacional y no habrá título constitucional que enderece lo que ya vemos en el panorama empresarial y sociopolítico, con los gobernantes colocando en puestos claves de su junta directiva a miembros de la oligarquía empresarial, y a muy pocos panameños con integridad, conocimientos y fiel compromiso con el desarrollo social. Sin transformación institucional no habrá transformación social. Los números de la actividad canalera son vergonzosos por donde se miren, y hoy deberían ser acicate de reflexión para quienes nos decían que la soberanía no se come. 70 millones recibió Panamá desde 1903 hasta 1977 (74 años), incluidos los 10 millones para la posteridad que William Cromwell y los

“Las pasadas elecciones demostraron que el descontento fue capaz de demoler el statu quo. Las próximas elecciones bien podrían promover otro cambio sin transformación, porque la ciudadanía carece de formación para elegir, lo que significa el peor enemigo de la democracia”... 7

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

próceres manejaron sin rendir cuentas al país. Y desde 1977 cuando se firmaron los tratados Torrijos Carter, al año 2000, cuando “formalmente” se arrancó la última estaca colonial, recibimos 1,800 millones de dólares. Sin contabilizar los más de 2,500 km2 de territorio que nos tenían secuestrado, con todas las valiosas instalaciones de la antigua colonia canalera. Desde el 2000 a la fecha, Panamá ha percibido casi 14 mil millones de dólares, suficiente dinero para vivir en un país renovado, con una democracia social que produzca enfoques institucionales que transformen a nuestra sociedad. Desde entonces tenemos el crecimiento sostenido más grande de latino américa, pero igual tenemos alrededor de 30 % de pobres. Lo que en términos llanos dice que 3 de cada 10 panameños no comen 3 veces al día. Las pasadas elecciones demostraron que el descontento fue capaz de demoler el statu quo. Las próximas elecciones bien podrían promover otro cambio sin transformación, porque la ciudadanía carece de formación para elegir, lo que significa el peor enemigo de la democracia. O hacemos que estas deliberaciones congresales que hoy iniciamos se traduzcan en positivas conductas ciudadanas electorales, o no será necesario esperar que nos alcance el caos político que sufre el planeta, porque entonces seremos capaces de exportar nuestras experiencias y fracasos democráticos,

convirtiéndonos en cómplices de las pretensiones del poder económico. Esta reunión de funcionarios electorales, políticos, politólogos, expertos en Ciencias Políticas, académicos, periodistas, estudiantes universitarios, asociaciones profesionales y apasionados en temas de democracia y elecciones, cuyo propósito es contribuir a la formación de todos los actores protagónicos de los sistemas democráticos y procesos electorales nacionales, así como al de los líderes políticos de la región, será inconcluso si no se hace práctico. Es decir, si no diseñamos las metodologías y las acciones para que sus hallazgos permeen a toda la sociedad. No se abren trincheras para dormir en ellas; se abren para otear la vanguardia enemiga, resistir sus embates y avanzar con nuevos y triunfantes bríos. Esta noche también nos hubiera complacido recibir una valiosa biblioteca de ciencias política, que el dilecto y audaz defensor de la democracia, el Dr. Carlos A. Mendoza, quiere donar al Tribunal Electoral. Dicho sin ambages, el acto de desprendimiento de mi amigo Carlos no solamente merece el más vivo agradecimiento, sino que es justo señalar que en él se suscitan dos ejemplares conductas humanas: primero, heredar a todos lo que siempre ha sido de todos, más cuando quien lo ha usufructuado lo hizo en nombre de todos

“Pero que seguiré trabajando para que no se retroceda en la institucionalidad lograda, ahora sin las ataduras democráticas de pertenecer a un cuerpo colegiado que me han obligado a aceptar el dictamen de la mayoría. Porque eso es lo que significa la cultura democrática”. al verter los conocimientos adquiridos, en múltiples artículos, ponencias y defensas de la democracia, la soberanía y la equidad; y segundo, reconocerse como panameño en la solidaridad social, porque estos textos serán luz para un plural de conciencias que seguramente se agitarán mañana en la profundidad de la construcción de nuestra cultura democrática. Otro tema obligado hoy, es el de mi retiro a fin de año como magistrado de este augusto tribunal, al que he dedicado con entrega prioritaria y patriótica, mis últimos 20 años. Elegido en 1996 y reelegido en 2006 por la Asamblea Nacional, por unanimidad pocas veces vista, en ambas ocasiones. Cuando reflexiono en torno a esta larga jornada, me siento feliz por haber contribuido a edificar una de las pocas INSTITUCIONES que sobrevivieron a la hecatombe del quinquenio anterior. Mis posturas institucionales me granjearon poderosos enemigos que en su frustración por no haberme podido corromper como al resto de los “colaboradores”, aún arremeten contra mí por la frustración que les produjo la bravata de otro humilde pariteño. En las calles, por las que circulo libremente, muchos ciudadanos me expresan enjundioso reconocimiento. Pero ante la campaña mediática de los frustrados golpistas, ocurre lo de siempre, los buenos callan ante los ataques de los corruptos. A ellos y a todos los panameños informo que me retiro como magistrado del TE. Pero que seguiré trabajando para que no se retroceda en la institucionalidad lograda, ahora sin las ataduras democráticas de pertenecer a un cuerpo colegiado que me han obligado a aceptar el dictamen de la mayoría. Porque eso es lo que significa la cultura democrática. Quiero terminar con algunas reflexiones:

Expositores internacionales, expertos en derecho electoral, participaron en este evento organizado por el Tribunal Electoral y la Fundación Konrad Adenauer. 8

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1. La institucionalidad electoral acoraza la cultura democrática, la hace inmune a la corrupción electoral y la dota de su mayor fortaleza: la imparcialidad; la justicia electoral tiene que ejemplarizarse apuntalada en la frase de Clístenes: “no Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

valen herencias familiares ni riquezas, todos somos iguales ante la Ley”. 2. La democracia representativa es peligrosamente endeble... el pueblo nunca ha sido titular del poder político porque no elige democráticamente, elige manipulado en su ignorancia social y es incapaz de integrar las instituciones políticas en un todo. 3. Las reelecciones solo serán posibles cuando el mandatario nos obedezca; el poder político y económico sigue sin entender la urgencia de trabajar en la conquista de la soberanía popular. 4. La democracia no puede pretender la equidad social si sigue siendo de baja intensidad, y solo aspira a la representatividad porque históricamente quienes nos representan son proclives a enriquecerse, aceptando dinero para pagar hipotecas electorales y defender intereses corporativos. 5. Hay que reconocer y divulgar nuestros errores políticos, aprender de ellos: se llama resiliencia; solo así podremos diseñar el país político que queremos. 6. No debe pensarse en una clase política y una sociedad civil, como dos cosas separadas o contrapuestas; tiene que ser un solo espíritu, en un solo cuerpo. 7. Debemos promover la educación ciudadana para que sea políticamente beligerante. 8. La voracidad neoliberal debe ser denunciada y combatida; hay que desmontarla desde trincheras intelectuales y en las calles, inhabilitar su afán excluyente. 9. El enfoque y diseño del desarrollo humano y la transformación social no deben poner por delante los deseos, que son los apetitos sobre los que trabaja el capitalismo que el Papa Juan XXIII denunció como salvaje. Es urgente identificar las verdaderas necesidades humanas y satisfacerlas, haciéndolas aliadas de nuestros recursos renovables, incluido el Canal de Panamá... Este sería un buen aporte a nuestra cultura democrática. No salgamos de este espacio autocomplacidos, con esa conducta tolerante de quien consiente para no crear conflictos sociales; vivimos en zozobra, inmersos en un conflicto social y político, viejo e intolerable. Muchas gracias. 9

Ponente internacional

Gustavo Vivo Abogado de la Universidad de Buenos Aires

Especialista en Derecho Constitucional, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Especialista en Derecho Constitucional (38.º Curso de Especialización en Derecho), Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca. Profesor adjunto (i) de la materia “Representación Política, Partidos Políticos y Elecciones” y Jefe de Trabajos Prácticos en la materia Elementos de Derecho Constitucional, Facultad de Derecho- UBA. Algunas publicaciones “Los partidos políticos”, en Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Edición comen-

tada; Marcela Basterra (Dir.), Buenos Aires, Editorial Jusbaires, en prensa. Además de artículos sobre federalismo, partidos políticos, régimen electoral y financiamiento, publicado en La Ley, de Buenos Aires, en la Revista Mundo Electoral, del Tribunal Electoral de Panamás y en la Revista Sufragio, del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco, México. Participó como ponente en jornadas y congresos organizados por la Legislatura Porteña y por diversas entidades y asociaciones ligadas al Derecho Constitucional y al Derecho Procesal Constitucional, en Argentina, Panamá, Costa Rica y Brasil.

Las candidaturas partidistas en la Argentina: Constitucionalidad y convencionalidad de su exclusividad A modo de preámbulo

n las líneas que siguen abordaremos el tema de las candidaturas partidistas, la constitucionalidad y convencionalidad de su exclusividad, en el marco del ordenamiento jurídico argentino. Al respecto, consignamos que el art. 38, 1.º y 2.º párrafos, de la Constitución de la Nación Argentina, define: “Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas”1.Tal reconocimiento se refuerza con normas contenidas en una serie de instrumentos de derechos humanos que

la misma Constitución -art. 75 inc. 22 mediante- inviste de jerarquía constitucional2. Luego, es la ley la que

En lo que aquí nos convoca, corresponde mencionar que la Declaración Ame-

Reunión partidaria de los principales partidos argentinos: la Unión Cívica Radical y el Partido Justicialista. Co Nac Ucr. asigna a los partidos la exclusividad en materia de postulaciones electivas3. Bajo este prisma, planteamos los siguientes interrogantes: ¿es constitucional la exclusividad partidaria?; ¿tendrían raigambre constitucional las llamadas candidaturas independientes?; ¿se contradice la Convención Americana de Derechos Humanos con la exclusividad partidaria?; ¿hay lesión a la igualdad?; ¿queda consagrado un privilegio?

ricana de Derechos Humanos en su art. XXII, que establece el derecho de asociación, indica: “Toda persona tiene derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político…”. Sobre la misma materia, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su art. 16 determina: “1. Todas las personas tienen derecho de asociarse libremente con fines ideológicos,…políticos,...”, prescribiendo luego: “2. El ejercicio de

URQUIZA, Justo José de, “Dossier legislativo. Mensajes presidenciales. Apertura de

Pondremos la lupa sobre estos puntos y daremos nuestra opinión a la luz de las normas vigentes y de lo resuelto en los estrados judiciales argentinos. Consideraremos también la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en esta cuestión.

tal derecho solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés…de la seguridad o

expresa un derecho de asociación con fines políticos, pero se desprende claramente de la conjugación de disposiciones contenidas en su art. 22: “1. Toda persona tiene derecho de asociarse libremente con otras…”; de su art. 18: “1.

los periodos legislativos. Congreso Legislativo Federal- Actas de Paraná- 1.er Periodo Legislativo. Acta del 22 de octubre de 1854”. Biblioteca del Congreso de la Nación – Dirección GLIN y de Referencia Legislativa- Año 1- N.º 1- marzo 2013, pág. VII. La constitucionalización de los partidos políticos tiene su primera manifestación

con la Constitución de México de 1917; su art. 9, establecía: “No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero

Introducción

del orden públicos, o para proteger…los derechos y libertades de los demás”. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no contiene en forma

su catástrofe”, hasta la impresión de los partidos en el texto constitucional en 1994, el desarrollo del sistema de partidos políticos en la Argentina ha atravesado todos los periodos5. Sin entrar en detalles, su constitucionalización ha sido parte de la respuesta a la que han acudido las naciones buscando fundar - o restablecer - con algún chance de éxito, la democracia6.

solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país”. El art. 35, de la misma, consagró: “Son prerrogativas

Es conocida la división en etapas de la historia de los partidos políticos: rechazo, ignorancia, legalización y constitucionalización4. Desde aquella definición, “cada fracción ha traído su desgracia, cada partido

Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento” y a la libertad de

del ciudadano…III Asociarse para tratar los asuntos políticos del país”. En el art. 130 del mismo texto, prohibió: “…la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa”. En igual sentido, la Constitución de la República Oriental del Uruguay del mismo año. La referencia a los partidos surgía del art.

tener o de adoptar “las creencias de su elección,…”. Su art. 21 establece: “Se

9.2 al prohibir “a los funcionarios policiales y militares en actividad…formar parte

Los párrafos 3.º y 4.º del mismo art. 38, establecen: “El Estado contribuye al

reconoce el derecho de reunión pacífica”, y del art. 25: “Todos los ciudadanos

La ley 23.298 - Orgánica de los Partidos Políticos - fue sancionada en septiem-

de…clubes políticos”. En el art. 82 de la misma- sobre forma de elección de los

sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus diri-

gozarán…de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la di-

bre 30 de 1985. Es decir, con mucha antelación a la reforma constitucional y en

miembros del Consejo Nacional de Administración se determinaba que corres-

gentes. Los partidos deben dar publicidad del origen y destino de sus fondos

rección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes

sustitución de la ley 22.627 establecida por el gobierno militar.

pondían “dos tercios de la representación a la lista más votada, y la tercera restan-

y patrimonio”.

libremente elegidos”.

VON TRIEPEL, H. Die Staatsverfassung und die politischen Parteien, Bertlín, 1928.

te, a la del otro partido que le siga en el número de votos obtenido”.

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Las candidaturas partidistas en la Argentina: Constitucionalidad y convencionalidad de su exclusividad

impronta y distinto alcance o nivel de detalle. Así, por ejemplo, la Constitución italiana es más ligera en su lenguaje; en cambio, alemanes y españoles avanzaron en el establecimiento expreso de una serie de recaudos vinculados a la organización, funcionamiento y actuación de los partidos políticos. No se conformaron con reconocer el derecho de los ciudadanos a formar partidos o el derecho de estos de actuar en la búsqueda del poder, sino que se ocuparon de regular estas formas de asociación desde la misma norma suprema, atendiendo a su importancia y necesidad para la vigencia de la democracia constitucional. La constitucionalización de los partidos en la Argentina. Preámbulo de la Constitución Argentina. No es casual que luego de la Segunda Guerra Mundial, Ios italianos incluyeran a los partidos en su Constitución republicana7. Alemania hizo lo propio al darse la Ley Fundamental de Bonn8. Más cerca en el tiempo, siguieron la tendencia – buscando enterrar en el pasado sus propias experiencias autoritariasEspaña- entre otros9. Claro que cada Estado le dio su

El art. de la Constitución de Italia, dice: “Todos los ciudadanos tendrán de-

recho de asociarse libremente en partidos para concurrir con procedimientos

Tras esta estela fue la reforma constitucional argentina de 199410. El punto culminante se alcanza con la incorporación del art. 38 que recordemos consagra: “Los partidos son instituciones fundamentales del sistema democrático”. A la par, “garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías” y “la competencia para postular candidatos a cargos públicos electivos”. Se asegura a los partidos la propuesta de candidatos; no pueden ser privados de ella pero no la califica como exclusiva11. Tal carácter deriva de la ley que fija: “Les incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos para

democráticos a la determinación de la política nacional”. 8

cargos públicos electivos”12. Entonces, ¿es constitucional el monopolio partidista?; ¿podrían, ley mediante, habilitarse las llamadas candidaturas independientes, sean de modo individual, de listas pero sin partido o mediando entidades no partidistas? Las candidaturas sin partido en la jurisprudencia argentina. La correspondencia de la ley con la Constitución fue confirmada por la Corte Suprema argentina en el caso “Ríos13” (1987). El Dr. Antonio Ríos intentó registrar su candidatura –individual- a diputado nacional por el distrito Provincia de Corrientes para los comicios generales del 30 de octubre de 198314. Rechazada su pretensión en instancias inferiores, llegó a la Corte. Entendía que las normas legales eran inconstitucionales, pues agraviaban su derecho a elegir y ser elegido15. El Alto Tribunal juzgó que el criterio seguido por la ley “constituye una de las alternativas de reducción posibles y no comporta una transgresión al art. 28 de la Constitución Nacional”16. Agregó luego: “Ello es así, de acuerdo a lo señalado, en razón de que el elector dispone, como ciudadano, de la libre afiliación y participación en cualesquiera de los diversos partidos existentes en su distrito y en el ámbito nacional y de la posibilidad de formar un nuevo partido, como medio para acceder a los cargos públicos”17. El caso, por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, fue declarado inadmisible18.

El art. 21 de la Ley Fundamental de Bonn, dice: “1) Los partidos participan

en la formación de la voluntad política del pueblo. Su fundación es libre. Su organización interna debe responder a los principios democráticos. Los parti-

En igual sentido, la ley 26.571- de Democratización de la Representación Polí-

Años después, se da el caso “Padilla”19 (2002). El Dr. Miguel Padilla entendía que no habiendo la Constitución fijado el monopolio partidario, la norma legal - art. 2, ley 23.298- devenía inconstitucional. La causa quedó resuelta definitivamente ante la Cámara Nacional Electoral que consideró que: “… la Constitución no imponía ni prohibía el monopolio partidario de las candidaturas, y que le quedaba discernido a la ley escoger razonablemente una de las alternativas”20. La pretensión de oficializar postulaciones a diputados nacionales propuestos en una lista pero sin integrar un partido, dio lugar a una causa judicial en el caso “De Ridder”21. En cambio, no se registran entorno a candidaturas por entidades de la sociedad civil. Nuestra opinión Sostenemos que la exclusividad partidista en la propuesta de candidaturas electivas tiene base en la Constitución y además, que carecerían de esa raigambre las comúnmente designadas como candidaturas independientes. Las primeras no podrían cumplir con los parámetros constitucionales en materia de “organización y funcionamiento democrático, la representación de las minorías” e incluso, conspirarían contra la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres.22 No ha de olvidarse tampoco que la forma republicana de gobierno que adopta la Constitución es refractaria al mesianismo, a la idea del salvador providencial que está en los cimientos de estas candidaturas individuales.

dos deberán dar cuenta públicamente de la procedencia y uso de sus recursos,

Corresponde aclarar que en este - como en otros temas- la jerarquización

tica, la transparencia y la equidad electoral, fue sancionada el 2 de diciembre de

así como de su patrimonio. 2) Los partidos, que por sus fines o por el com-

constitucional de los partidos- se fue abriendo camino en el plano del derecho

2009. Su art. 21, establece: “La designación de los precandidatos es exclusiva de

portamiento de sus adherentes, tiendan a desvirtuar o eliminar el régimen

público provincial Desde mediados de los años ’50 del siglo XX. Se afirmó en

las agrupaciones políticas, debiendo respetar las respectivas cartas orgánicas,

fundamental de libertad y democracia, o a poner en peligro la existencia de la

la transición democrática a partir de 1986. La última constitución provincial

los requisitos establecidos en la Constitución Nacional, la Ley Orgánica de los

República Federal de Alemania, son inconstitucionales. Sobre la constitucio-

en incluir a los partidos políticos fue la Constitución de la provincia de Tierra

Partidos Políticos 23.298, el Código Electoral Nacional y en la presente ley”.

nalidad decidirá la Corte Constitucional Federal.. 3) La regulación se hará por

del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (1991). Con posterioridad a la

leyes federales”. En cambio, anteriormente, la Constitución de Weimar solo

reforma constitucional de 1994, fue sancionada la Constitución de la Ciudad

indirectamente aludía a los partidos políticos a través de los arts. 124 y 130.

Autónoma de Buenos Aires que regula los partidos políticos en su art. 61. Ha

Nación, pero son elegidos por el pueblo de cada provincia, de la ciudad de Bue-

El primero consagra la libertad de asociación, estableciendo, en su 1.º párrafo:

de tenerse en cuenta el carácter federal del Estado argentino a la luz del art. 1,

nos Aires y de la Capital en caso de traslado que se consideran a tal fin distritos

“Este derecho no puede ser restriñido por medidas preventivas” y al final: No

art. 5, art. 121 y el art. 122 de la Constitución Argentina, referidos a las provin-

electorales de un solo Estado. Cabe consignar que en la época, la ciudad de Bue-

puede ser denegada la personalidad a una asociación por razón de perseguir

cias. Respecto de la ciudad de Buenos Aires, debe considerarse el art. 129 de la

nos Aires no constituía un distrito electoral.

incorporó a los partidos al texto constitucional.

una finalidad política, político-social o religiosa”. El art. 129 - sobre los dere-

misma Constitución y el art. 4, ley 24.588- de Garantías al Estado Nacional en

chos de los funcionarios- establecía: “Los funcionarios son servidores públicos

la Ciudad de Buenos Aires-.

minación de los candidatos. Los arts. 2 y 3 de la ley de facto 22.838 establecían la

do la Constitución implanta el monopolio de los partidos en la postulación de senadores…”. La CNE ratificó su jurisprudencia en Fallo N.º 3074/2002, Causa:

de toda la comunidad y no de un partido”.

Listas de candidatos sin integrar un partido tampoco pues no habría vínculo jurídico-político entre ellos; si se dispusieran a cumplir con los recaudos constitucionales entonces, habría un partido.

Fallos 310:819.

En la Argentina - cf. actuales arts. 44 y 45 CN- los diputados representan a la

El art. 2 de la ley de facto 22.627 establecía la exclusividad partidaria en la no-

Fallo N.º 3054/2002. El caso se da luego de la reforma de 1994 que precisamente Fallo N.º 3054/2002, consid. 16. Asimismo deja sentado que “…para el Sena-

elección y escrutinio de listas cerradas.

El art. 6 de la Constitución de España dice: “Los partidos políticos expresan

bilidad de que la competencia fuera exclusiva de los partidos se pronunciaron

“Lencinas, Hugo Vicente s/acción de inconstitucionalidad y amparo”.

el pluralismo político concurren a la formación y manifestación de la volun-

-entre otros- los convencionales constituyentes Richard G. Battagion, Carlos

teriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”.

tad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su

Caballero Martín, José Luis Núñez, Horacio E. Conesa Mones Ruiz y Alberto

creación y ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Consti-

A. Natale. En sentido favorable, se manifestaron -entre otros- los convencio-

tución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser demo-

nales René Saúl Orsi, Miguel Ángel Ortiz Pellegrini, Evaristo José Giordano,

cráticos”. Antes y en igual sentido, cabe mencionar la Constitución de Grecia

entre otros. Versión taquigráfica Convención Nacional Constituyente; 15ª re-

declaró que “la Ley Orgánica de Partidos Políticos en la República Argentina….,

tidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos

y la de Portugal.

unión - 3ª Sesión Ordinaria (continuación), 22 de julio de 1994, p. 1829/1938.

no es violatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos…”.

políticos y en el régimen electoral”.

En el marco de la Convención Nacional Constituyente, en rechazo de la posi-

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

El art. 28 CN, establece: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los an-

Fallo N.º 3130/2003, “De Ridder, Diego C. s/solicita registración de candida-

Fallos 310:819, Consid. 12.

tos a diputados nacionales- Cap. Fed.”.

Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Caso Ríos vs. Argentina (Re-

solución Nº 26/88- caso 10.109. Sentencia de 13 de septiembre de 1988. Asimismo

oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y par-

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

El art. 37, 2º párrafo, de la Constitución Argentina, dice: “La igualdad real de

Las candidaturas partidistas en la Argentina: Constitucionalidad y convencionalidad de su exclusividad

Finalmente, candidatos propuestos por organizaciones no gubernamentales, supondría adoptar una forma de gobierno de carácter funcional o corporativo, que no encaja con la representación política libre que se delinea en la Constitución.23 Las organizaciones de la sociedad civil, tienen un importante rol que cumplir en el marco de la participación en una sociedad democrática: llamar la atención de los partidos sobre cuestiones puntuales; acicatear a los gobernantes en este sentido; aportar ideas, poner en la agenda pública asuntos particulares y también, controlar al poder. Si pasaran a cumplir el rol de los partidos, se convertirían –como estos- en auxiliares del mismo poder que están llamadas a controlar. Por cierto, habiendo una estructura detrás de esos candidatos, se derrumba el argumento de la independencia. ¿Es constitucional la exclusividad partidista? Descartadas las otras variantes quedan en pie las candidaturas por partidos políticos. Sin embargo, no nos conformamos con desmontar las aquellas y nos preguntamos: ¿es constitucional el monopolio atribuido a los partidos? Sí, pero no solo porque no son válidas las otras sino porque las candidaturas partidistas son las únicas compatibles con el gobierno que establece la Constitución24.

El art. 7 del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, estableció: “Es necesario que

los diputados estén penetrados de pensamientos puramente nacionales para que las preocupaciones de localidad no embaracen la gran obra que se emprende; que estén persuadidos que el bien de los pueblos no se ha de conseguir por exigencias encontradas y parciales, sino por la consolidación de un régimen nacional, regular y justo, que estime la calidad de ciudadanos argentinos antes que la de provincianos y para que esto se consiga los infrascriptos usarán de todos sus medios para infundir y recomendar estos principios y emplearán toda su influencia legítima a fin de que los ciudadanos elijan a los hombres de más probidad y de un patriotismo puro e inteligente”. Este acuerdo, suscripto por gobernadores y capitanes generales de las provincias de la Confederación Argentina por invitación del Encargado de las Relaciones Exteriores de la República, general D. Justo J. de Urquiza- el 5

La cuestión no debe ser analizada aisladamente. Se representa al pueblo -al demos- y las únicas formas de asociación que reúnen a sus integrantes por su condición de miembros del pueblo, son los partidos políticos. Estos son parcialidades, pero de carácter político, en el sentido de visión de conjunto. Los partidos se constituyen con ciudadanos, sin importar su condición económica, social, nivel cultural, etnia, fe religiosa, simpatía deportiva o cualquier otra condición particular. Las otras formas de asociación - sean organizaciones de tipo gremial, empresario, profesional, deportivo, etc.- se forman y actúan alrededor de un interés específico y concreto, legítimo seguramente, pero siempre parcial o sectorial. ¿Hay lesión a los derechos humanos? ¿Resulta conculcado el derecho humano a la participación política?; ¿se restringe indebidamente el derecho –en nuestro caso de los argentinos- al exigirse postulación vía partidos políticos? Acudimos a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que sobre esta cuestión, dictó sentencia en los casos “Yatama vs. Nicaragua” y en “Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos”25. En el primero, se había negado a mencionada organización proponer candidatos a cargos municipales en los comicios de noviembre de 200026. Aquí, la Corte admite la posibilidad de candidaturas de una organización no partidista, pero lo vincula con la representación de sectores marginados e históricamente vulnerados, en el caso, en la sociedad nicaragüense. Se asume el carácter “esencial” para la democracia pero “… reconoce que hay otras formas a través de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se haya sujeta a la protección explícita del Estado”27. Antes, había dejado sentado: “Los Estados pueden

establecer estándares mínimos para regular la participación política siempre que sean razonables de acuerdo a los principios de la democracia representativa”28.

a los partidos de notables o –con las candidaturas de asociaciones no partidistas- al tiempo de la representación corporativa o estamental, característica de la Edad Media.

El segundo se perfila cuando el señor Jorge Castañeda Gutman pretendió ser candidato presidencial en México en los comicios de 2006 sin aval partidario y no le fue permitido29.

Es cierto que la Convención Americana prevé que los derechos y oportunidades políticos son pasibles de reglamentación “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”34. Evidentemente el requisito de postulación partidista se erige en una causal distinta. Pero no ha sido uniforme el sentido dado al término en cuestión. Al respecto, sirve recordar: “La Corte ha efectuado ya, en un caso distinto35 una determinación sobre el término “exclusivamente” y determinó que debía ser interpretado de manera sistemática con el art. 23.1 y con el resto de los preceptos de la Convención y los principios básicos que la inspiran. En particular se estableció que las causales consagradas en dicho artículo no son taxativas, sino que pueden ser reguladas teniendo en cuenta variantes tales como las necesidades históricas, políticas, sociales y culturales de la sociedad”36.

El reclamante pretendió hacer valer lo resuelto en “Yatama”. Juzgó la Corte Interamericana que “…no puede sostenerse que exista identidad entre las circunstancias de hecho y el conflicto jurídico subyacente en el caso Yatama y las circunstancias de hecho y lo solicitado por la presunta víctima en el presente caso, para poder concluir que a este último era aplicable la consecuencia jurídica del primer caso”30. Este caso, “se refiere a una persona que pretende ser candidato independiente, que no alegó ni acreditó representar intereses de algún grupo vulnerable o marginado de la sociedad que estuviera impedido formal o materialmente para acceder a cualquiera de las alternativas que el sistema electoral mexicano ofrecía para participar en las elecciones”31. Allí, se consagró que los Estados pueden reglamentar los derechos “de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos”32. Es evidente que para la Corte ambos sistemas tienen cabida en la Convención y “la decisión de cuál sistema escoger está en las manos de la definición política que haga el Estado, de acuerdo a sus normas constitucionales”33. Por cierto, no creemos que en la Argentina, estemos en presencia de un momento histórico distinto que justifique las llamadas candidaturas independientes y creemos que es un retroceso, un salto a la premodernidad admitir candidatos individuales o de círculos, siempre proclives a atender intereses particulares o sectoriales. Es retornar

El licenciado Carlos Díaz entrega placa de reconocimiento al Dr. Gustavo Vivo. 34

Art. 23.2.

Se alude al caso “Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos” CIDH: Voto concurrente razonado del Juez Diego García Sayán en el caso

Caso “Yatama…”, 207, pág. 91.

En México, el 9 de agosto de 2012 fue publicado en el DOF la reforma de la

“López Mendoza vs. Venezuela”. Sentencia del 1 de septiembre de 2011, (Fon-

fracción II del art. 35 de la Constitución que establece: “Son prerrogativas del

do, Reparaciones y Costas), pág. 2. El caso refiere a la inhabilitación para el

de mayo de 1852- habilitó la convocatoria al Congreso General Constituyente que

ciudadano: “...II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular

ejercicio de funciones públicas y consecuentemente para ser candidato, a la

habría de sancionar la Constitución de la Confederación Argentina en 1853.

y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades

alcaldía de Caracas, impuestas en sede administrativa al Señor López Mendoza. El reclamante, argumentó que la restricción solo podía aplicarse mediando

Corte Interamericana de Derechos Humanos; caso “Yatama vs. Nicaragua”, senten-

que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la

ta para su gobierno la forma representativa, republicana federal, según lo

cia de 23 de junio de 2005 y Corte Interamericana de Derechos Humanos; caso “Cas-

autoridad electoral corresponde a los partidos así como a los ciudadanos inde-

sentencia de un juez penal (cf. parte final del art. 23.2 CADH). Aquí la inhabi-

establece la presente Constitución”; el art. 22, 1.º párrafo, dice: “El pueblo

tañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos”, sentencia de 6 de agosto de 2008.

pendientes que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con

litación provenía de la Contraloría. Se juzgó que esa restricción -impuesta por

no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades

los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación”.

una vía administrativa- se apartaba del art. 23.2 in fine de la convención. Es

creadas por esta Constitución”. El art. 33, dice: “Las declaraciones, derechos y

electoral a través de la figura jurídica de los partidos políticos, forma de orga-

Caso “Castañeda Gutman...”, 171, pág. 50.

decir que aquí se hace una reivindicación taxativa. En cambio el juez García

garantías que enumera la Constitución no serán entendidos como negación de

nización que no es propia de las comunidades indígenas y étnicas de la Costa

Caso “Castañeda Gutman…”, 172, pág. 50.

Sayán, admite que el proceso que pueda concluir en una restricción al ejercicio

otros derechos y garantías no enumerados, pero que nacen del principio de la

Atlántica de Nicaragua.

Caso “Castañeda Gutman…”, 166, pág. 48.

del sufragio pasivo, no necesariamente ha de ser un juez penal aunque sí de

soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”.

Caso “Castañeda Gutman…”, 204, pág. 57.

una autoridad de naturaleza judicial, como puede ser la justicia electoral.

El art. 1 de la Constitución Argentina, establece: “La Nación Argentina adop-

La ley electoral 331 del 24 de enero de 2000 solo permitía la participación

Caso “Yatama…”, 217, pág. 93.

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Conferencista nacional Nos animamos a proclamar que está en crisis el sentido de la “exclusividad”37. ¿Privilegio partidario? ¿La competencia exclusiva importa un privilegio favorable a los partidos? afirmamos que no. No hay privilegio alguno sino que estamos en presencia de una prerrogativa institucional. Así como se consagran los comúnmente llamados “privilegios” parlamentarios” -que en la Argentina son prerrogativas congresionales- que rodean a las asambleas legislativas y a sus miembros para que gocen de independencia y libertad de actuación para proteger -en nuestro caso- la forma republicana y representativa, cuando se atribuye la competencia exclusiva a los partidos para postular a los candidatos, se está preservando el carácter democrático de esa representación. No debe olvidarse que los partidos son “instituciones fundamentales del sistema democrático” . ¿Hay lesión a la igualdad? No. Al contrario, hay un menoscabo a la igualdad con la admisión de candidaturas al margen de la Constitución, pues significa eximir a unos de los que se exige a otros en orden al mismo asunto: el acceso a los cargos públicos electivos, sin cumplir con las pautas que hacen a la organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, etc. Ha de asumirse que son garantías tendientes a la protección de la ciudadanía y del Estado democrático. Al respecto, hacemos propio: “el sufragio universal, la libertad política, el pluralismo. No parecen compadecerse demasiado bien con la dispersión desorganizada de las candidaturas y mucho menos con el predominio

Con anterioridad, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su

que, por factores extraños a la competencia electoral (por ejemplo la riqueza, la estratificación social, etc.), podrían logran candidaturas independientes apañadas por grupos o intereses que desigualitariamente tuvieran la posibilidad de imposición o influencia”38.

de Guatemala que establecía la inelegibilidad permanente de los que hubieran liderado movimientos de fuerza, revoluciones, etc. contra el orden constitucional. La Comisión consideró que dicha cláusula no constituía violación a

Inició estudios en la carrera de Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad Javeriana en Bogotá, Colombia, y concluyó los mismos en la Universidad de Panamá en 1964. Hizo tres años de estudios de Economía a nivel de maestría en el Colegio de México en el Distrito Federal. Designado magistrado del Tribunal Electora en junio de 1990 por la Corte Suprema de Justicia. Ratificado en el cargo por la Corte el 19 de septiembre de 1996 por 10 años. Es designado por un nuevo periodo de 10 años por el

Conclusiones Si la tan mentada “crisis de representación” existe; si se critica que los intereses particulares o sectoriales suelen sobreponerse al interés general; si los dirigentes, no pocas veces, valoran las ambiciones particulares o las conveniencias partidarias antes que las ideas, los programas y las necesidades de los pueblos, la respuesta a todos esos males y deformaciones no puede ser la consolidación, la legalización de lo que se rechaza. La solución no está en la consumación formal de la ley de hierro de las oligarquías que hace mucho se describiera39. ¿Acaso, los regímenes oligárquicos no se configuraron antes de la institucionalización de los partidos? Levantar la personalidad de nuestras democracias; recuperar a los partidos como herramientas valiosas para la transformación social y el bienestar general, reclama un proceso más rico, complejo y exigente que no se agota en que supera la modalidad de las candidaturas. Debe fomentarse la incorporación ciudadana, en especial de las jóvenes generaciones, a los partidos dando impulso a la renovación de ideas, prácticas y elencos. No es algo simple; se requiere un esfuerzo mayúsculo, empezando por los partidos y sus dirigentes que deben encarnar otra ejemplaridad y otra docencia. Pero también es una responsabilidad de la sociedad. Así, se afirmará en esta parte del mundo el gobierno de las instituciones por encima del gobierno de los hombres. Se consolidará la democracia y sus valores y sonreirá un poco más, humanidad en todo el mundo.

los derechos reconocidos por la Convención. ADÉN, Cristina, “La Convención Americana de Derechos Humanos y su proyección en el Derecho Argentino”; ALONSO REGUEIRA, Enrique M. (Director). La Ley, Buenos Aires, pág. 389. En igual sentido, “no deben reputarse prohibidas -ni por ende, inconstitucionales-

las limitaciones al derecho a ser elegido que, no encuadrando en las que ‘exclu-

por los partidos políticos, comentario al fallo de la CSJN Ríos Antonio J.”, ED,

sivamente’ menciona el art. 23 del Pacto de San José de Costa Rica responden

123-231.

BIDART CAMPOS, Germán. “La nominación de los candidatos a diputados

objetivamente a razones institucionales que no exhiben naturaleza proscriptiva

ni discriminatoria”; BIDART CAMPOS, Germán. “Tratado Elemental de Dere-

tendencias oligárquicas de la democracia moderna”, Amorrotu editores, 2ª

cho Constitucional Argentino”. Tomo II, Buenos Aires, 1993, pág. 89.

edición, Buenos Aires, 2008.

Magistrado primer vicepresidente del Tribunal Electoral

Por cierto, ¿y la lesión a la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres en el ejercicio de los derechos y oportunidades políticas?; no se exige mayor argumentación en cuanto a qué pasaría.

informe “Peticionario Ríos Montt”, declaró inadmisible la denuncia formulada por el peticionante contra la cláusula contenida en el art. 186 de la Constitución

Eduardo Valdés Escoffery

La reforma electoral panameña 2016: sueño o realidad

os que han lidiado con reformas electorales saben lo complicado que es porque se trata de un cambio cultural, y en la forma o manera de hacer política. Todo cambio, por lo general, provoca un rechazo porque las personas no quieren cambiar ni modificar sus conductas, pues es más fácil quedarse dentro de lo que conocemos o llamamos “zona de comfort”. Pero a pesar del rechazo natural que sentimos los seres humanos a enfrentar cosas nuevas, producto del miedo a los riesgos y a la inseguridad que genera la posibilidad de salir perdiendo en lugar de ganar, tenemos una paradoja interesante que analizar cuando recordamos que: Lo único constante en la vida es el cambio. En efecto, la vida es evolución y por lo tanto nada ni nadie se mantiene igual para siempre. De ahí que las personas y organizaciones que aceptan esta realidad, y buscan deliberadamente evolucionar para ser su propio motor de cambio, en vez de ser marginados o eliminados por las circunstancias, logran progresos y avances extraordinarios, y se sienten parte del éxito alcanzado.

MICHELS, Robert, “Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las

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presidente de la República, el 26 de diciembre de 2014. Fue condecorado por el gobierno saliente en 1994 con la orden de Manuel Amador Guerrero en el grado de Gran Cruz. Ha participado como observador en múltiples elecciones en América Latina, y ha sido expositor sobre temas electorales en Washington, D.C., Miami, West Palm Beach, Suráfrica, México, El Salvador, Costa Rica, Honduras y Brasil, entre otros países.

Por ejemplo, cuando uno introduce innovaciones tecnológicas en una organización, el problema no es la Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

tecnología, el problema es la actitud de las personas hacia la introducción de cambios en su conducta y forma o manera de hacer el trabajo. Si no se toman en cuenta estas realidades, y si frente a ellas no se adoptan estrategias que involucren la participación de quienes deben cambiar, los cambios tecnológicos son rechazados o saboteados por quienes deben implementarlos. Por eso, los que promueven y lideran los procesos de reforma, deben buscar los medios para motivar y dar confianza a los que tienen que tomar las decisiones para cambiar la legislación, y estos a su vez deben estudiar las propuestas, olvidando sus propios temores y poniendo en primer lugar los avances que en materia democrática requiere el país. Panamá se encuentra en estos momentos en una nueva encrucijada sobre el tema de las reformas electorales porque la Asamblea Nacional está actualmente debatiendo el proyecto de ley presentado por el Tribunal Electoral. De modo que los panameños y panameñas que integran esta Asamblea, en su condición de diputados, les toca ahora la responsabilidad histórica de decidir si, como país, reanudamos o no, el perfeccionamiento de nuestro sistema electoral, y hasta qué punto de 17

“La reforma electoral panameña 2016: sueño o realidad”

las metas propuestas en el proyecto están dispuestos a llegar, sacrificando lo que consideran son derechos, libertades, ventajas o facilidades que han tenido hasta ahora.

1. El TE toma la iniciativa para ser el impulsor de la reforma cada cinco años, es decir, asume el liderazgo y se ampara en la iniciativa legislativa que tiene en la Constitución Política.

En la pasada Asamblea, por primera vez en nuestra historia post-invasión, se dio un retroceso en el proceso de reforma electoral que venía consolidando nuestro país.

2. La amplia consulta y discusión que se genera en la comisión, garantiza que la iniciativa del Tribunal Electoral no se ejerce a espaldas de nadie que quiera participar. Podemos decir que no hay proyecto de ley más discutido y consultado que el que presenta el TE cada cinco años.

Las metas que nos siguen motivando para mejorar, responden a los principios de equidad, transparencia y rendición de cuentas, que inspiran un proyecto de ley que es producto de un modelo de trabajo muy panameño y que, como la mayoría aquí sabe, ha sido destacado a nivel internacional. En efecto, en Panamá, al igual que en México, se ha logrado institucionalizar un proceso de reforma al vencimiento de cada periodo constitucional, y sistemáticamente hemos estado en los últimos 26 años perfeccionando nuestra democracia formal. Esto ha sido posible gracias a la iniciativa del Tribunal Electoral, que emite un decreto por medio del cual convoca e instala una Comisión Nacional de Reformas Electorales, integrada por los partidos políticos y aquella parte de la sociedad civil organizada que ha demostrado interés en contribuir. Esa comisión trabaja durante un año con agenda y puertas abiertas, debatiendo todas las ideas y propuestas que se presenten para mejorar el sistema electoral. El tribunal modera el debate y lleva propuestas o convierte en propuestas las ideas acogidas. Solo votamos en caso de empate. Si bien las decisiones se toman por mayoría, que la tienen los partidos políticos, se promueve que las decisiones se adopten por consenso; lo que no siempre se logra. La sociedad civil se ha organizado en un foro con cuatro componentes: el laboral, empresarial, académico y de las ONG. Cada organización que quiere participar se enmarca en el componente que le corresponde en esa estructura del foro. Los cuatro componentes debaten entre sí cada tema para presentar una posición, unida como foro. Una de las reformas propuestas en el nuevo proyecto de ley es que este proceso de reforma, que se ha institucionalizado de hecho, se incorpore al Código Electoral y que la sociedad civil tenga la misma cantidad de votos que los partidos políticos.

3. Es un mecanismo que facilita el proceso de toma de decisiones por parte de los diputados, pues estos se pueden concentrar en los temas controversiales y darle curso expedito a los consensuados, que son la mayoría. Somos pues, facilitadores o auxiliares del Órgano Legislativo. Tradicionalmente, los órganos del Estado que tienen iniciativa legislativa, preparan sus proyectos de ley y es en la Asamblea donde se lleva a cabo el largo y complejo proceso de consulta; lo que le complica la tarea a los diputados y con frecuencia estanca los proyectos. 4. Es una iniciativa que se ejerce con mucho respeto del Derecho Constitucional que tienen los diputados para hacer las modificaciones que la mayoría o el consenso legislativo decida aprobar. También estamos conscientes de que no se aprueban todas las iniciativas propuestas, pero sistemáticamente se ha avanzado de manera significativa en cada reforma, a grado tal que hoy podemos decir que el sistema electoral vigente en Panamá, no se parece en nada al que encontramos en 1990.

3. Para terminar con el control que los partidos políticos tenían en las decisiones de las corporaciones electorales, se les dejó solamente con derecho a voz; quedando las decisiones en manos de las personas de la sociedad que recluta el TE, y que no están inscritas en partidos políticos. Completadas las listas, se les entrega a los partidos para que puedan verificar que todos cumplen con el perfil de imparcialidad. 4. Se restableció la elección de los alcaldes. 5. Se eliminó la facultad que tenía el TE de anular de oficio las elecciones, que fue lo que ocurrió en 1989 antes de la invasión. 6. Los diferentes componentes de la Fuerza Pública pasan a órdenes del TE desde 6 días antes de las elecciones. Con esto nos garantizamos que si alguna autoridad nacional o local da una orden contraria a la del TE o de sus funcionarios, la Fuerza Pública sabe que solo debe obedecer al TE. 7. Se creó el Consejo Nacional de Partidos Políticos como un ente consultivo permanente del TE. 8. Se hizo efectivo el financiamiento público a los partidos y candidatos de libre postulación, que

estuvo muchísimos años en la Constitución Política como una posibilidad que no se implementaba. Ahora hay un financiamiento previo a las elecciones, y uno post-electoral que cubre todo el periodo constitucional que separa una elección de la otra. Se garantiza la vigencia permanente de los partidos políticos poniendo fin a los electoreros; se nutre la democracia interna y se les compromete en la ejecución de actividades de capacitación. La ejecución de ese financiamiento se publica tanto en el Boletín del TE como en su página web.

9. Los suplentes de los diputados son ahora personales y siguen la suerte del principal. Antes se votaba separadamente por los principales y suplentes, de forma que el suplente más votado quedaba con el principal más votado, aunque hubiesen trabajado en contra uno del otro, lo que afectaba la armónica colaboración cuando llegaban a la Asamblea. 10. Los cambios de residencia electoral se cierran un año antes de las elecciones para evitar el trasiego de electores; y se abre a impugnaciones el padrón preliminar con suficiente anticipación. La atomización de las circunscripciones en Panamá, permite que con pocos electores trasegados, se

Veamos rápidamente, los cambios más importantes logrados en estos 26 años, en el orden cronológico en que fueron convertidos en ley de la República: 1. Se creó el Cuerpo de Delegados Electorales, inspirado en el modelo de la hermana república de Costa Rica, que ha probado ser una extraordinaria herramienta para la prevención y solución de confrontaciones político partidistas, tanto a lo interno de los partidos como frente a las autoridades nacionales y locales. Es la mejor medicina preventiva que tenemos para cada evento electoral.

Es importante contextualizar esta estrategia que se ha institucionalizado en Panamá:

2. Adoptamos la boleta única de votación para poner fin al hurto de las boletas individuales que afectaban la integridad del sufragio.

El magistrado Eduardo Valdés Escoffery desarrolló el tema ‘La reforma electoral panameña 2016: sueño o realidad’.

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“La reforma electoral panameña 2016: sueño o realidad”

pueda ganar una elección, si no se garantiza la oportuna depuración del padrón.

definir las reglas de la contienda con suficiente anticipación.

11. Se redujo del 5 a 4 el porcentaje de firmas requerido para la formación de partidos y para el reconocimiento de candidatos de libre postulación; si bien no es tan bajo como quisieran los interesados.

16. Para cada elección y consulta popular, el TE queda obligado por el Código Electoral a poner a funcionar un sistema de transmisión extraoficial de resultados (TER), con el fin de informar el contenido de las actas conforme al orden en que se reciban los resultados en la sede del Tribunal Electoral.

12. Los candidatos quedan obligados a registrar sus contribuciones privadas y a reportarlas al TE, aunque todavía no pueden ser del conocimiento público. Esto permite, sin embargo y por primera vez, producir estadísticas sobre el costo de las campañas.

17. Se faculta al TE a separar del cargo a cualquier funcionario que sea llamado a juicio por delito electoral o que interfiera con la administración de justicia.

13. Para que un partido político pueda postular al cargo de presidente de la República, necesariamente debe hacer elecciones primarias.

18. Se permite el voto por correo para los acreditados a votar desde el extranjero, pero solo para presidente de la República.

14. Se crean juzgados penales electorales para garantizar la doble instancia en materia penal electoral; quedando el Pleno del Tribunal para conocer en grado de apelación; salvo cuando se trate de personas que ejercen un cargo con mando y jurisdicción a nivel nacional, cuya competencia es exclusiva del Pleno del TE, y los enjuiciados solo tienen derecho a reconsideración. Lo mismo ocurre con los funcionarios que debe juzgar la Corte Suprema de Justicia.

19. Se adoptan medidas para garantizar el debido proceso en las elecciones internas y primarias de los partidos políticos.

15. El decreto reglamentario de las elecciones debe ser expedido por el TE por lo menos un año antes de las elecciones, previa consulta con el Consejo Nacional de Partidos Políticos, para

20. Se hace efectivo el voto en las cárceles, hospitales y centros de atención al adulto mayor. 21. Se reglamentan las postulaciones por internet, eliminando el papel. 22. Los candidatos de libre postulación pueden aspirar a todos los cargos de elección, y no solamente a los de los gobiernos locales. Para el cargo de presidente, tuvo que intervenir la Corte Suprema de Justicia con un fallo de inconstitucionalidad que le daba ese monopolio a los partidos políticos. Logrado lo anterior en las reformas de 1992, 1993, 1997, 2003 y 2006, el nuevo proyecto de ley que se discute actualmente, plantea los siguientes retos, algunos de los cuales vienen de arrastre de reformas anteriores: 1. La propaganda en los medios de comunicación solo se podrá costear con el financiamiento público que otorga el Estado a los partidos y candidatos de libre postulación. Quedan prohibidas las donaciones de los medios, de terceros y de recursos propios para pautar propaganda en los medios de comunicación.

El primer vicepresidente de Tribunal Electoral, Eduardo Valdés Escoffery, conversa con Lorenzo Córdova Vianello, presidente del Instituto Nacional Electoral de México.

2. El financiamiento privado se utilizará para costear otros gastos de campaña pero hasta un tope. Los diputados han aceptado el principio de que

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exista un tope, pero han modificado la propuesta inicial de cincuenta centavos de balboa por elector, y la han subido en el primer debate a 5 balboas. Lo que ha generado una reacción por lo elevado del tope porque sigue promoviendo el clientelismo y la inequidad. Entendemos que había que aumentar la propuesta original porque se quedaba corta frente a la realidad de la campaña en circunscripciones pequeñas con dificultades de comunicación, pero elevarla a diez veces el monto inicial es exagerado. Continuaremos cabildeando para encontrar un monto por elector más bajo de 5 balboas, que sea parte de una fórmula, probablemente decreciente, que contemple a las circunscripciones más complejas. 3. Se fija un tope sobre lo que los candidatos pueden recibir de un solo donante, para evitar que los candidatos electos queden a merced de pocos donantes. 4. La violación de los topes es causal de nulidad de la postulación y la elección. 5. Los candidatos en circunscripciones mayores de 5 mil electores, deben abrir una cuenta bancaria para manejar todos sus ingresos y egresos de la campaña a través de dicha cuenta, y llevar registros contables. Tanto los aportes propios como las donaciones, deben depositarte en esta única cuenta bancaria. 6. El TE tendrá facultad para secuestrar cuentas bancarias denunciadas por ser instrumentos ilegales para la financiación de campañas. 7. Los candidatos deben reportar mensualmente sus ingresos y egresos, y los mismos serán divulgados de inmediato en la página web del TE; lo que permitirá conocer la identidad de los donantes y los montos aportados. 8. Se limita el periodo de campaña a 3 meses para las elecciones y a 2 meses para las primarias y elecciones internas. 9. Se introduce el voto adelantado para facilitar el sufragio a los miembros de la Fuerza Pública y a los que no estarán en el país el día de las elecciones. 10. Se prohíbe la publicidad estatal, tanto a nivel nacional como local, desde 6 meses antes de las elecciones. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

11. Se reducen de 4 a 2 los porcentajes requeridos para la formación de partidos y reconocimiento de candidatos de libre postulación. En primer debate en la Asamblea, se aprobó reducir al 1 % en el caso de presidente de la República, como fue aprobado específicamente para la elección pasada. 12. Se mejora la participación de los candidatos de libre postulación en el financiamiento público preelectoral, y según la fórmula adoptada podrían subir de cincuenta centavos de balboa a cinco balboas por adherente inscrito. 13. Se mantiene el monto del financiamiento público asignado para cada elección, y que consiste en el 1 % de los ingresos corrientes del gobierno central en el año anterior al de las elecciones, que se ha estimado en cien millones de balboas, pero se invierten los porcentajes para el pre y el postelectoral. Para el prelectoral se ha propuesto 60 % y para el postelectoral 40 %. Se elimina la distribución igualitaria del preelectoral entre los partidos para que responda al modelo del postelectoral, donde hay un 20 % igualitario y el 80 % es en base a los votos obtenidos en la elección anterior. Hay que reconocer que el sistema de partidos políticos, que prevalece en nuestra cultura, no le ha brindado a la libre postulación toda la equidad que reclama. 14. Las elecciones primarias de todos los partidos serán organizadas y financiadas por el Tribunal Electoral. 15. En cuanto a nulidad de elecciones, que fue uno de los temas postelectorales que enfrentamos en Panamá en la pasada campaña, cuando tuvimos que decidir 10 demandas contra diputados; 2 contra alcaldes y 12 contra representantes de corregimiento; el proyecto de ley propone que en caso de que se declare la nulidad de alguna elección por violación de las garantías constitucionales, no se repetirán las elecciones sino que el cargo se le adjudica al segundo más votado. 16. Se delegan más funciones en los juzgados penales electorales, como son el conocimiento de las impugnaciones al padrón preliminar, a las postulaciones y a los resultados electorales; quedando el Pleno del Tribunal Electoral como tribunal de alzada para las apelaciones. 17. Se duplican los plazos para las prescripciones de las faltas y delitos electorales. 21

Ponente internacional

“Impulsando el proceso de cambio, tendremos la tranquilidad de espíritu de que habremos hecho todo lo que está a nuestro alcance para seguir perfeccionando nuestro sistema electoral y hacer prevalecer, en la lucha por el poder político de la Nación, los principios de equidad, transparencia y rendición de cuentas”... 18. El TE asume la responsabilidad de organizar dos debates presidenciales sin perjuicio de que se puedan organizar otros. 19. Finalmente, en el tema de género es donde, lamentablemente, menos consenso se logró y no fue posible avanzar con acciones afirmativas como tiene la mayoría de los países del continente. Solo se introducen normas para que las postulaciones produzcan una oferta que se acerque a la paridad en materia de género, pero los electores quedan en libertad de decidir por quién votan. Es decir, el sistema no garantiza que saldrá una cuota determinada de mujeres. Los que trabajamos en la administración de la justicia electoral, ya sea en su parte de organización de las elecciones y/o en su parte jurisdiccional, estamos muy conscientes de que las normas legales son responsabilidad y competencia de otro órgano del Estado; aunque durante la campaña uno que otro candidato nos hace responsable de la legislación. Por ello, los sueños de nuestras iniciativas legislativas para eliminar las inequidades, mejorar la transparencia y rendición de cuentas, se harán realidad en la medida en que adoptemos estrategias que puedan convencer a la mayoría parlamentaria de la necesidad y conveniencia de las reformas. En Panamá, la estrategia ha sido el trabajo conjunto entre partidos y sociedad civil, en una especie de consorcio como socios estratégicos, y nos ha funcionado con avances parciales cada cinco años, con excepción de la pasada administración. La complejidad de los órganos legislativos según la dilución que exista de las fuerzas políticas representadas en ellos, es un factor que es preciso tomar en cuenta; así como la complejidad de los procesos 22

postelectorales en lo que a la cantidad de impugnaciones y nulidad de las elecciones se refiere.

Hugo Picado León Director del Instituto de Formación y Estudios en Democracia del Tribunal Supremo Electoral.

Estas dejan heridas en la clase política, y el árbitro es raro que quede bien parado ante los que se consideran afectados por sus decisiones. Y cuando estas controversias han afectado a diputados que han tenido que sobrevivir la repetición de su elección, porque el árbitro anuló la primera contienda, se requiere de mucha madurez para analizar objetivamente un proyecto de reforma y pensar en el bien de la democracia y el país, por encima de la frustración personal. Para concluir, quiero destacar que hay cierta analogía entre el Derecho Electoral y el Derecho Fiscal. En este último se cierran puertas para eliminar la evasión fiscal (los llamados “loopholes”), pero el ingenio de los contribuyentes, que también son electores, se encarga de abrir nuevos portillos para evadir o evitar el pagar impuestos. Portillos que se deben cerrar con sucesivas reformas. En ambos derechos, el fiscal y el electoral, hay dinero en juego; pero en el electoral además está en juego el poder político de la Nación. Estas son parte de las realidades que se convierten en retos de toda reforma, por bien fundamentada que esté. Estos son parte de los obstáculos que hay que superar para seguir convirtiendo los sueños en realidad; porque aunque hemos avanzado y bastante, seguimos estancados en los temas más sensitivos e importantes. Pero como este es un proceso que nunca termina, (y de ahí que los alemanes se refieran a la legislación electoral como “theneverendinglegislation”), cada cinco años, después de cada proceso electoral, encontraremos la necesidad y/o conveniencia de corregir, innovar y mejorar el sistema electoral. Reconocemos que nos toca como organismo electoral, asumir el riesgo de liderar ese proceso de evolución de nuestra democracia formal, pues no deseamos ser actores pasivos. Impulsando el proceso de cambio, tendremos la tranquilidad de espíritu de que habremos hecho todo lo que está a nuestro alcance para seguir perfeccionando nuestro sistema electoral y hacer prevalecer, en la lucha por el poder político de la Nación, los principios de equidad, transparencia y rendición de cuentas, a la par que garantizamos la libertad, la honradez y eficacia del sufragio popular como lo exige nuestro mandato constitucional. Muchas gracias. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Doctor en Estado de Derecho y Gobernanza Global por la Universidad de Salamanca. Máster en Estudios Latinoamericanos por el Instituto de Estudios de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca; licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica. Profesor en la Universidad de Costa Rica desde el 2000. Autor de más de quince artículos académicos sobre democracia y elecciones en

publicaciones especializadas de Costa Rica, España, México, Perú, Bolivia y Colombia. Es coordinador del Consejo Editorial de la Revista Derecho Electoral. Funcionario del Tribunal Supremo de Elecciones desde 1993. Desde el 2010, ocupa el cargo de director del Instituto de Formación y Estudios en Democracia del Tribunal Supremo Electoral.

Difusión y Organismos Electorales en la Teoría de la Reforma Electoral I. Introducción

pesar de sus muchos avances, los trabajos sobre reforma electoral en América Latina tienden a ignorar la influencia de los organismos electorales en el cambio normativo. En los estudios comparados se evidencian las oleadas de reforma, pero sin explicar sus causas. Por su parte, los estudios de caso privilegian un enfoque endogámico que pierde la perspectiva internacional de las reformas. Frente a esas falencias es necesario un abordaje de la reforma que tome en cuenta la incidencia de los organismos electorales, las conexiones regionales de las reformas, así como un enfoque multinivel u holístico de la dinámica de reforma. El texto reseña los avances y limitaciones de los estudios sobre reforma electoral, explica el concepto de difusión que puede ofrecer explicaciones a la mecánica de las oleadas de reforma, argumenta sobre la importancia de los organismos electorales en los procesos de reforma y señala algunos ejemplos de foros para la difusión. Se concluye con cinco postulados a tomar en consideración en los futuros análisis de reformas electorales. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

II. Avances y limitaciones de los estudios sobre reforma electoral La reforma electoral puede ser comprendida como un proceso de rediseño de las reglas electorales con un carácter elitista, dialéctico y coyuntural. El diseño no necesariamente se ajusta a todas las exigencias técnicas y racionales que sería de esperar, pues ese diseño es un producto colectivo y complejo donde aparecen varios co-diseñadores con sus propias finalidades (García Díez 2005). Estos co-diseñadores participan en un complejo juego de negociación desde sus diferentes capacidades de influencia (Tsebelis 1991). Desde esa dialéctica negocial, la reforma prosperará únicamente cuando predomine una “política de reforma”, es decir, un acuerdo básico sobre la finalidad, explícita o implícita, perseguida por los legisladores. No obstante, la negociación puede conducir a contradicciones en cuanto a los objetivos de la reforma. Para el éxito de la reforma se requiere que los actores cuenten con cierto nivel de conocimiento (sobre las reglas electorales y sus efectos) y de capacidad de negociación (según las normas del debate parlamentario). Además, son necesarios un contexto y un marco institucional propicios para el planteamiento del proyecto (etapa prelegislativa), para el avance del 23

Difusión y Organismos Electorales en la Teoría de la Reforma Electoral

proyecto (etapa legislativa) y para que se cumplan los propósitos esperados (etapa poslegislativa). El análisis de las reformas electorales evidencia la importancia de las instituciones, de los actores y del contexto. Las instituciones tienen como característica su vocación para la permanencia y las dificultades para su cambio (Heclo 2010). La resistencia institucional al cambio se traduce en anclajes y legados que pueden persistir a pesar de las reformas normativas. Cuando las reglas incorporadas durante décadas para regir la competencia electoral deben operar en un presente dinámico, su interpretación y aplicación requiere asumir las instituciones como productos históricos (Steinmo, Thelen y Longstreth 1998, Norris 2004). Además, la modificación normativa se realiza siguiendo procedimientos reglados; la tecnología de reforma, o la serie concatenada de actos necesarios para formalizar el cambio, genera diversos niveles de complejidad en el camino hacia alcanzar el consenso legislativo (Shepsle y Bonchek 1996). Por otra parte, los actores de la reforma importan, pues sus intereses y sus destrezas para promover u obstaculizar el cambio resultarán determinantes en la negociación. Las élites parlamentarias son los actores principales en el proceso de reforma electoral propiamente dicha (Alcántara 2012). Aunque también

pueden darse cambios al régimen producidos desde tribunales, decretos ejecutivos o disposiciones del organismo electoral. Normalmente para que una reforma prospere es necesaria la formación de constelaciones de actores parlamentarios y extraparlamentarios que la apoyen (Zurbriggen 2006). La participación de diferentes agentes incide en que la reforma electoral pueda alejarse de un modelo o diseño y termine siendo producto de un codiseño más o menos armonioso. Finalmente, el contexto también importa, pues la coyuntura política, nacional e internacional, los avances del derecho convencional o los rasgos de la cultura pueden impulsar o entrabar la reforma. Esos factores son exógenos a la dinámica negocial de la reforma, pero pueden ser tan influyentes como esta. Por ende, no deben ser ignorados en el análisis de la reforma. A pesar de estos avances, los estudios sobre reformas electorales también muestran algunas limitaciones. Por una parte, los abordajes comparados identifican oleadas de reforma, pero no explican cómo operan esas oleadas, es decir, describen el fenómeno pero no indican su causa. Además, tienden a invisibilizar el papel de los organismos electorales en la negociación de la reforma. Por otra parte, los estudios de casos suelen quedarse en un enfoque endogámico, desconectado del contexto internacional.

decisiones legislativas (Norris 2013). Esto equivale a abrir “la caja negra” de las oleadas de reforma electoral en América Latina. El aprendizaje ha sido la vía hacia la convergencia privilegiada en nuestras indagaciones, definido como un proceso en el cual la experiencia de los demás brinda información pertinente acerca de los resultados de una política determinada. En particular, el aprendizaje es mediado por el intercambio regional entre organismos electorales, los cuales tienen la posibilidad de constituirse en actores técnicamente cualificados para trasladar a los legisladores algunas experiencias de otros países adaptables a su propio contexto. El Dr. Picado presenta su ponencia. III. La difusión internacional de políticas La circunstancia de que decisiones realizadas en un país afecten las decisiones efectuadas en otro (difusión) y que ello propicie la asimilación de políticas en diferentes contextos nacionales (convergencia), ha sido tema de importancia en la economía política, las relaciones internacionales y la política pública comparada (Meseguer y Gilardi 2008). Además, la teoría ha observado tendencias temporales en forma de onda en patrones de agrupación geográfica (Gleditsch y Ward 2006). Las regiones importan cuando se estudian fenómenos supranacionales, pues tienden a agruparse en tiempo y espacio, generando un efecto “vecindario”. La teoría sobre difusión permite explicar los mecanismos que producen la convergencia (Dobbin, Simmons y Garret 2004). La existencia de organismos electorales con algún nivel de influencia en el debate legislativo, así como la disponibilidad de espacios regionales institucionalizados para el intercambio de experiencias, habilitan una vía propicia para la emulación y el aprendizaje. La teoría de la difusión plantea que la convergencia en materia de decisiones políticas no es resultado de un descubrimiento simultáneo, endógeno e independiente de la mejor práctica en varios sitios (explicaciones de abajo hacia arriba) ni de una imposición unilateral de un país sobre otros (explicaciones de arriba hacia abajo). Más bien, las políticas se difunden horizontalmente, es decir, las decisiones sobre políticas realizadas en un país influyen en las determinaciones de otros países, lo que da por resultado la adopción de la misma medida en varios lugares (Weyland 2004).

Magistrado Erasmo Pinilla entrega placa de reconocimiento al Dr. Hugo Picado. 24

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

La difusión de políticas proporciona explicaciones sobre el peso de ejemplos cercanos y exitosos en las Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

IV. El papel de los organismos electorales en la reforma electoral La difusión puede producirse por diferentes vías, como puede ser la producción académica, la producción de normas o cánones internacionales de buenas prácticas, por las misiones de observación electoral o por la agenda de la cooperación internacional. Sin embargo, en lo que respecta a la reforma electoral en Latinoamérica es fundamental el papel de los organismos electorales como facilitadores para la difusión de reglas. La difusión a través de los organismos electorales puede canalizarse por mecanismos formales o por mecanismos informales. Los formales se dividen en directos e indirectos. Entre los directos sobresalen las atribuciones con que cuentan los organismos electorales para la iniciativa legislativa, para vetar reformas o para brindar acompañamiento técnico dentro de los trámites parlamentarios vinculados a la reforma electoral. Los mecanismos indirectos se refieren a las facultades reglamentarias, jurisdiccionales e interpretativas mediante las cuales los organismos electorales influyen en los procesos de producción o cambio de la normativa electoral. Aparte de estos mecanismos formales, los organismos electorales latinoamericanos cuentan con un repertorio flexible de recursos informales de incidencia que no se dirige propiamente a la creación normativa, sino más bien a incidir en el entorno político y social para facilitar el posicionamiento de determinados temas. Los mecanismos informales, en forma de poder blando, cobran particular importancia dependiendo del prestigio, la proactividad y la creatividad del organismo electoral en cada contexto. La existencia de espacios para el intercambio de experiencias reducen los costos en la búsqueda de soluciones frente a problemas similares. Desde hace varias décadas surgieron en América Latina redes internacionales 25

Conferencista nacional de organismos electorales que facilitan la difusión por la vía de la emulación o el aprendizaje de experiencias. La participación de los organismos electorales en foros regionales incrementa las posibilidades de difusión. Esos foros son propiciados por el Protocolo de Tikal, el Protocolo de Quito, Uniore, IIDH/CAPEL, IDEA Internacional o la Fundación Konrad Adenauer, entre otros ejemplos, pues constituyen espacios para el intercambio técnico entre los organismos electorales. A ello se suman las alternativas de intercambio propiciadas por iniciativa de los propios organismos electorales. IV. Postulados finales En síntesis, si bien los organismos electorales no legislan, función que corresponde a los parlamentos, sí suelen contar con recursos formales e informales suficientes para promover el cambio legislativo que se estime necesario. En algunos casos el intercambio induce a que los organismos apliquen directamente algunas soluciones aprendidas de organismos homólogos en sus ámbitos administrativos, pero también reducen los costos de búsqueda de soluciones frente a leyes que requieren adaptarse a las demandas de los actores políticos. Con base en lo anterior, se plantean los siguientes postulados a tomar en consideración en las futuras investigaciones sobre reformas electorales: 1. El estudio de los procesos de reforma electoral en América Latina debe tomar en cuenta el rol de los organismos electorales. 2. Los organismos electorales cuentan con mecanismos formales e informales suficientes para incidir en los procesos de reforma. 3. La reforma electoral debe estudiarse incluyendo la perspectiva multinivel para evitar el sesgo endogámico. 4. La teoría difusión abre la posibilidad de explicar las oleadas de reforma electoral. 5. La existencia de organismos electorales influyentes y de foros de intercambio facilitan la difusión y convergencia de las reformas. Literatura citada Alcántara, Manuel 2012, El oficio de político, Madrid: Tecnos. Dobbin, Frank, Beth Simmons y Geoffrey Garret 2007, “The Global Diffusion of Public Policies: Social 26

Construction, Coercion, Competition or Learning?”, Annual Review of Sociology, Vol.33, pp. 449-472.

Heriberto Araúz Sánchez Magistrado presidente del TE

García Díez, Fátima 2005, Procesos contemporáneos de reforma electoral en América Central y Caribe, Salamanca: Fundación General de la Universidad de Salamanca.

Formación académica: Doctor en Derecho. Universidad de Rosario, Argentina. Maestría Internacional en Derecho Procesal de la Universidad de Rosario, Argentina. Especialización en el INCAE, Costa Rica. Maestría en Derecho Procesal de la Universidad Latina de Panamá. Estudios de Especialización en Docencia Universitaria. Universidad Santa María La Antigua. USMA. Postgrado en Medios Alternativos de Solución de Conflictos (Mediación) otorgado por la Universidad Latinoamericana de Ciencias y Tecnología. ULACIT. Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. Universidad de Panamá. Profesorado para la enseñanza del Derecho. Universidad de Panamá.

Gleditsch, Kristian y Michael Ward 2006, “Diffusion and the International Context of Democratization”, International Organization, Vol.60, Issue 40, October, pp.911-933. Heclo, Hugh 2010, Barcelona: Paidós.

Pensar

institucionalmente,

Meseguer, Covadonga y Mauricio Gilardi 2008, “Reflexiones sobre el debate de la difusión de políticas”, Política y Gobierno, Volumen XV, No.2, II Semestre, pp.315-351. Norris, Pippa 2004, Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior, New York: Cambridge University Press. Norris, Pippa 2013, “Does the World Agree about Standards of Electoral Integrity? Evodence for the diffusion of global norms”, Electoral Studies, Vol. 32, Issue 4, December, pp.576-588. Shepsle, Kenneth y Mark Bonchek 1996, Analyzing Politics. Rationality, Behavoring and Institutions, New York: Norton & Company. Steinmo, Sven, Kathleen Thelen y Frank Longstreth 1998, Structuring Politics: Historial Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge: Cambridge University Press. Tsebelis, George 1991, Nested Games: Rational Choice in Comparative Politics, Berkeley: University of California Press. Weyland, Kurt 2004, “Learning from Foreign Models in Latin America Policy Reform. An Introduction.”, en: Kurt Weyland (editor), Learning from Foreign Models in Latin America Policy Reform, Washington DC: Woodrow Wilson Center Press. Zurbriggen, Cristina 2006, “El institucionalismo centrado en los actores: una perspectiva analítica en el estudio de las ciencias políticas”, en: Revista de Ciencia Política, año/vol. 26, número 001, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile, pp.67-83. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Experiencia docente: Ha sido catedrático de Derecho en las Maestrías de: UNIVERSIDAD LATINA, USMA, UNACHI, UNIVERSIDAD DE PANAMÁ, UNIVERSIDAD INTERAMERICANA, UNESCPA Ha escrito varios libros en diferentes ramas del Derecho, como son: DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESAL ADMINISTRATIVO; DERECHO PROBATORIO; DERECHO FISCAL; DERECHO PROCESAL CIVIL; así como dos diccionarios: Jurídico Temático y Judicial. El lenguaje de la administración de justicia. Trabaja en sus próximas obras: El debido proceso en el procedimiento administrativo y Derechos y Principios Constitucionales.

La protección de los derechos fundamentales a la luz de las tendencias modernas del Derecho Constitucional

l tratar el tema de la ‘Protección de los derechos fundamentales a la luz de las tendencias modernas del Derecho Constitucional’ quizás debemos empezar con la conclusión de las consideraciones, y así lo veremos con las ideas que iremos esbozando, porque Panamá está rezagado como nación, como Estado. Estamos atrasados en la regulación y en el establecimiento de las garantías de protección de los derechos fundamentales. El mundo ha evolucionado, y cuando nos referimos al mundo es particularmente a los países de la región de América Latina. Ha habido una renovadora jurisprudencia y legislación en los últimos 20 años en muchos países de la región en los aspectos constitucional, legal y jurisprudencial, y Panamá desafortunadamente no ha tenido este desarrollo. Ha dado pasos, avances, sin duda alguna, pero no a la velocidad y al ritmo que el Derecho y la Jurisprudencia Internacional ha registrado en los últimos años. En verdad, la efectividad de la garantía de los derechos fundamentales en este país es muy cuestionada. Sustentamos lo expuesto tomando en consideración las siguientes reflexiones generales. En primer lugar, nos referiremos a algunas precisiones históricas sobre el tema de los derechos Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

fundamentales, que han tenido una evolución interesante, pero accidentada a lo largo del desarrollo de la humanidad, particularmente en los últimos tres siglos. Hubo actos importantes que marcaron el derrotero para el reconocimiento de estos derechos. Hablamos de las famosas declaraciones de derechos Bill of Rights de 1689 en Inglaterra, Declaración de Derechos de junio de 1776, Constitución del Estado de Virginia, Constitución de los Estados Unidos de 1787, así como de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia, producto de la revolución en ese país en 1789. Después del desarrollo de las grandes revoluciones demoliberales de finales del siglo XVIII y del siglo XIX, todos estos actos fueron marcando el reconocimiento de derechos fundamentales. En ese entonces, de naturaleza civil, pues los primeros que se reconocen en la humanidad fueron los derechos clásicos, los derechos individuales, los derechos civiles. Entiéndase, como dijo el gran autor Mario Cappelletti: “Los derechos de libertad, los derechos de propiedad, el derecho de igualdad, el derecho de libertad en todas sus manifestaciones, el derecho a la vida; son los derechos esenciales del hombre, del ciudadano”. 27

La protección de los derechos fundamentales a la luz de las tendencias modernas del Derecho Constitucional

“El siglo XX se puede decir que es el siglo propiamente tal de los derechos humanos, empezando con una revolución constitucional de corte social, que le imprime el constitucionalismo mexicano al mundo, a través de la aprobación de su Constitución en la ciudad de Querétaro”... El siglo XX se puede decir que es el siglo propiamente tal de los derechos humanos, empezando con una revolución constitucional de corte social, que le imprime el constitucionalismo mexicano al mundo, a través de la aprobación de su Constitución en la ciudad de Querétaro, (México) en 1917, que muchos consideran la primera constitución social del mundo, debido a que consagró derechos fundamentales sociales. Este es un tema que ha sido muy cuestionado. Pero si nos remontamos a la historia, nos percataremos de que hay constituciones del siglo XIX que ya contenían derechos sociales, como por ejemplo la Constitución de Cádiz, (España) de 1812, que consagraba un capítulo especialmente dedicado a lo que denominó “Instrucción Pública”, es decir, el derecho a la educación. También, la Constitución francesa de 1868 consagraba una serie de beneficios del Estado, en los que se obligaba a proteger a los pobres desvalidos, a los ancianos desprotegidos, a ciertos sectores vulnerados y desplazados de la sociedad. Así pues, se aprecia el aporte justo del constitucionalismo mexicano al constitucionalismo mundial. Podemos afirmar, sin lugar a dudas, que la Constitución de México de 1917 es la primera constitución social del siglo XX que influyó en otras constituciones como la de Alemania en 1919, la de Austria, cuyo autor, como todos sabemos, fue el distinguido jurista y sin duda el más grande filósofo del derecho del siglo XX, Hans Kelsen. A él le encomendaron la tarea de redactarla, lo que impactó en el constitucionalismo social, en los derechos fundamentales sociales del resto de las constituciones emergentes, aprobadas en las primeras décadas del siglo pasado. Terminada la Segunda Guerra Mundial, aparece la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1948. Posteriormente, en 1966, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. Pero antes, en 1950, ya se había aprobado el Convenio Europeo de Derechos 28

Humanos y con ello también el establecimiento de ese importante Tribunal de Derechos Humanos, con sede en la ciudad de Estrasburgo, Francia. En 1969, en esta rápida evolución convencional e internacional que planteamos, se aprueba un importante instrumento de protección de derechos fundamentales. Me refiero a la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada en la ciudad de San José, Costa Rica, en 1969. Nuestro país ratifica esta Convención mediante la Ley 15 de 1977, pero curiosamente, y esa es la ironía de nuestra historia, en ese entonces Panamá estaba sometida a una dictadura militar férrea, durante la cual fueron conculcadas todas las garantías y derechos fundamentales. El Estado se obliga a respetar los derechos consignados en la Convención Americana, pero es lo que menos hace cuando ratifica esa convención. En realidad, esta convención toma vigencia plena o prácticamente plena, a partir de 1990 cuando reaparece o resurge un sistema democrático; y que aún hoy día no podemos decir que contamos con una democracia plena, sino con una “democracia imperfecta”. Hay mucho todavía por fortalecer, por robustecer en la institucionalidad de nuestro sistema, en los elementos que integran el ejercicio de una democracia plena. En fin, el siglo XX fue de evolución, de reconocimiento de derechos fundamentales, pero ¿cuáles son los derechos fundamentales?, ¿qué significa la expresión “derechos fundamentales”? ¿Cuándo se utilizó, si pudiéramos determinarlo así, por primera vez en el ordenamiento constitucional mundial? Tradicionalmente se habló de derechos del hombre, de derechos del ciudadano, porque siempre se consideró que eran los derechos humanos, del ser humano, los esenciales de las personas. La historia registra que la Constitución de Weimar, aprobada en esa ciudad en 1919, es la primera del mundo que utilizó la expresión “Derechos Fundamentales” para referirse a los derechos que están contenidos en la ley fundamental, en la ley suprema de la constitución,

Hoy por hoy, derechos fundamentales son los derechos reconocidos por una norma jurídica; y los derechos humanos son los derechos innatos del ser humano. Entonces, conceptualmente, habría una diferencia entre derechos humanos y derechos fundamentales. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

los cuales están concebidos de una manera general o básica, para que las leyes posteriormente regulen esos derechos. Esa es la concepción clásica de la expresión derechos fundamentales: son derechos consagrados, los derechos del hombre, incluidos en la carta fundamental. Sin embargo, después de la Segunda Guerra Mundial la expresión de derechos fundamentales ha tenido una nueva visión o concepción que se refiere a aquellos derechos humanos “positivados”, establecidos o reconocidos en una norma jurídica. Ya no importa que sea una norma constitucional, puede ser una norma convencional o puede ser una norma legal. Ahora se habla de una nueva clasificación de derechos fundamentales: derechos fundamentales constitucionales, derechos fundamentales convencionales y derechos fundamentales legales. Quizás sea una clasificación con la cual no estarían de acuerdo los maestros constitucionalistas panameños del siglo XX. Posiblemente le harían observaciones, objetarían la clasificación por el concepto de que la ley fundamental del Estado es la Constitución de la República. Hoy por hoy, derechos fundamentales son los derechos reconocidos por una norma jurídica; y los derechos humanos son los derechos innatos del ser humano. Entonces, conceptualmente, habría una diferencia entre derechos humanos y derechos fundamentales. Todos aquellos derechos humanos consagrados en una norma fundamental, constitucional, convencional o legal son derechos fundamentales; pero no todos los derechos fundamentales son derechos humanos ni tampoco todos los derechos humanos son fundamentales. La clasificación de los derechos fundamentales y el contenido varía de país en país, de Estado en Estado, de acuerdo con la idiosincrasia de estos; con su cultura, con su realidad histórica, con su cosmovisión. En Estados Unidos, por ejemplo, es un derecho fundamental, según la segunda enmienda, el derecho de todos los ciudadanos a portar armas de fuego. Ese es un derecho fundamental en Estados Unidos de América, que dicho sea de paso ha sido una barrera, hasta ahora legislativa, para el Congreso. Otro ejemplo es El Salvador que contempla en su Carta Magna el derecho fundamental de dejar libremente testamento. Ese derecho fundamental ni el anterior de la Constitución de Estados Unidos, se establece en Panamá. Entonces, cada país introduce los derechos que considere. Colombia dispone en su Constitución de 1991, Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

“Los derechos civiles son los derechos conocidos y ya mencionados como derecho a la libertad, a la propiedad, a la vida, a la igualdad.” que el derecho a la felicidad y a la paz es fundamental, y en la de Nicaragua se establece como fundamental el derecho a la paz; es evidente que para estas naciones el valor denominado paz conlleva un gran significado. Panamá, en su Constitución no tiene reconocido el derecho a la paz ni el derecho a la felicidad. Mientras que en Venezuela, el presidente Chávez, incluso, probó con una política mucho más agresiva y cuestionada: quiso crear el Ministerio de la Felicidad ya que esto constituye un derecho fundamental en ese país. Como observamos, el tema de la clasificación y contenido de estos derechos depende de la realidad y de la idiosincrasia de cada Estado, de cada pueblo. En la doctrina tradicional, los derechos fundamentales se han dividido en derechos civiles, derechos políticos y en derechos sociales. Los derechos civiles son los derechos conocidos y ya mencionados como derecho a la libertad, a la propiedad, a la vida, a la igualdad. Los derechos políticos son los de participación. Allí juegan un papel importante los organismos electorales y la ciudadanía, lo que implica el derecho al sufragio, el derecho a participar en la vida pública, en la gestión pública, el derecho al acceso a los cargos públicos que son derechos eminentemente políticos, salvaguardados y protegidos en convenciones internacionales de derechos humanos. Son fundamentales los derechos sociales, los cuales tienen su nacimiento u origen en el siglo XIX en la Constitución española, en las leyes alemanas que establecieron el derecho al trabajador y el derecho de seguridad social. Luego en el siglo XX, con el constitucionalismo social estos derechos vienen a ser conocidos como derechos de prestación e inspirados por un principio medular: el principio de solidaridad. El derecho al trabajo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la familia entre otros, son los llamados derechos sociales. Pero hay una nueva categoría de derechos fundamentales que estudia la doctrina desde hace unos años, que se refiere a los llamados “Derechos Fundamentales 29

La protección de los derechos fundamentales a la luz de las tendencias modernas del Derecho Constitucional

jurídica demandara al Estado eventualmente por violentar sus derechos fundamentales consagrados en la Convención Americana; pero no, la Convención se concibió para tutelar o proteger derechos del ser humano. Entonces, la defensa o protección de los derechos fundamentales en Panamá, a través de la Defensoría del Pueblo, es una defensa no jurisdiccional. La Defensoría, como pasa en muchos países, presenta informes recomendando a organismos o entes competentes que se respeten, se salvaguarden los derechos fundamentales en cualquiera de las categorías que acabo de mencionar: civiles, políticos, sociales o colectivos. Sus dictámenes, sus informes no son vinculantes, pero sí lo es la defensa jurisdiccional de estos derechos.

El magistrado Heriberto Araúz Sánchez expuso sobre ‘La protección de los derechos fundamentales a la luz de las tendencias modernas del Derecho Constitucional’. Colectivos o Difusos”, conocidos en la doctrina constitucional como los derechos de tercera generación, los que el gran maestro argentino Néstor Pedro Sagües denominó “Derecho de Incidencia Colectiva”, es decir, que se traspasa, se desborda el contenido del derecho subjetivo o de particulares para que el Estado, a través de la Constitución y la Ley, tutele el derecho del hombre en sociedad, en sus relaciones de grupo. Estamos hablando del derecho a un ambiente sano, derecho al patrimonio histórico de la nación y derecho del consumidor, que son conocidos como derechos colectivos. No obstante, a pesar de que ya muchas naciones los tienen regulados, en Panamá no hay una regulación procesal de los mencionados derechos colectivos y difusos. En Panamá, la Ley 45 del 2007 regula la institución conocida como Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia (Acodeco) y establece una serie de derechos a favor del consumidor. La Ley de Protección del Ambiente (Ley 41 de 1998) define el concepto de derechos colectivos y difusos, pero hasta ahí, porque el legislador patrio ha sido muy tímido y limitado en establecer las regulaciones procesales que hagan efectiva la protección de los derechos en cuestión. Es este uno de los grandes problemas que tenemos 30

y se vislumbra como un fenómeno regional: se establecen derechos, e incluso garantías, pero muchas veces tales derechos son ignorados, desconocidos, vulnerados y las garantías se desvirtúan en la práctica, en la jurisprudencia y en la actividad tribunalicia. Se desvirtúa la esencia de la garantía, haciéndose ineficaces e ineficientes muchos de estos derechos fundamentales. ¿Cómo se tutelan los derechos fundamentales? Existen dos vías que asumen muchos países. En Panamá se tutela ya sea a través de la Defensoría del Pueblo o a través de la vía jurisdiccional, lo cual es la nota común en muchos países de la región. El artículo 129 de nuestra Carta Magna establece que la Defensoría del Pueblo tiene como función primordial proteger los derechos fundamentales de las personas. En nuestro territorio, la Ley no distingue cuándo se usa el término “persona” como sí lo hace la Convención Interamericana o Americana de Derechos Humanos. Si no sedistingue el término en la Ley, entiéndase natural o jurídica. La referida Convención Americana dice: “Persona se refiere a todo ser humano”. Y hace bien la Convención porque si no hiciera esa distinción o aclaración, no se extrañaría que una persona I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

En Panamá se protegen los derechos fundamentales vía jurisdiccional, a través de las herramientas o las garantías que diseña el sistema constitucional panameño como el hábeas corpus, que es una garantía que ha evolucionado de manera sustancial en los últimos 20 años; primero vía jurisprudencia, que reconoce el hábeas corpus correctivo y colectivo. En nuestro país siempre ha reinado o se reguló el hábeas corpus clásico y el reparador, pero existen condiciones que amenazan la libertad, se restringe la libertad del ser humano. Por los años noventa, la jurisprudencia incorpora las nuevas modalidades correctivo y colectivo del hábeas corpus, que el constituyente viene a reconocer expresamente en el 2004, aunque es poco en comparación con nuestros países hermanos de Argentina, Brasil, Bolivia y otras naciones del área que tienen además del colectivo y correctivo, otras modalidades. El amparo, que es una garantía supremamente importante, protege derechos fundamentales. Se diseñó, según el artículo 54 de nuestra Constitución, para proteger estos derechos, aunque la Constitución de manera equivocada establece: “tutelar y proteger derechos y garantías constitucionales”. Pero en técnicas estrictamente constitucionales, el amparo constituye una garantía como el hábeas corpus, como son todos estos instrumentos o mecanismos de defensa, ya sea con rango constitucional

“Otra figura que no ha sido contemplada en nuestro suelo patrio es el amparo por mora, que ya ha sido desarrollado en países como Argentina y México. Actualmente, para el funcionario moroso u omiso, no hay sanción. ”... Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

o legal, para proteger derechos. Esa denominación no es la más correcta, no es la más eficaz. En todo caso, el término adecuado es acción de amparo; y los colombianos la denominan “Acción de tutela”. En nuestro país el amparo tutela y protege derechos fundamentales. Solo procede contra órdenes de servidores públicos por razones de hacer y no hacer, para lo cual tenemos un problema serio que nos deja fuera de las tendencias y corrientes modernas del constitucionalismo mundial, y particularmente latinoamericano. ¿Qué implica todo esto? Que en Panamá no está contemplado el amparo contra actos de particulares y casi toda América Latina ya lo tiene inserto en sus cartas fundamentales. Esta falencia repercute en que así como el Estado puede vulnerar a través de los servidores públicos los derechos fundamentales de las personas, también lo pueden hacer los particulares. Frente al fenómeno de la globalización, la universalización comercial en grandes empresas o corporaciones nacionales o extranjeras establecidas aquí, pueden vulnerar derechos fundamentales en un momento dado, y al afectado en nuestro país solamente le queda la vía ordinaria en vista de la inexistencia de esta garantía jurídica, frente a los actos de los particulares. Otra figura que no ha sido contemplada en nuestro suelo patrio es el amparo por mora, que ya ha sido desarrollado en países como Argentina y México. Actualmente, para el funcionario moroso u omiso, no hay sanción. A los abogados que litigan no les queda más que presentar un escrito de impulso procesal. Los términos se establecen y no se cumplen, violentándose groseramente los derechos fundamentales. Al respecto, si el funcionario no va a cumplir esa garantía, debiera haber sanciones o multas, o si pasa el tiempo sin una justificación para emitir la resolución, al funcionario deberían separarlo del conocimiento de la causa y ser una causal de impedimento. En Panamá, la Ley 38 del 2000 sobre el “Procedimiento Administrativo” señala que la demora injustificada de un servidor público al resolver el procedimiento administrativo, es causal de impedimento, pero tiene que ser alegado. Si no se declara impedido lo recusan, pero lamentablemente nada más se aplica en el ámbito que establece la precitada ley. No existe como causal de impedimento el hecho de que un juez que tiene 30 días para dictar una sentencia en un tribunal, no lo haga en dicho término. No hay mecanismo posible para que el justiciable o el apoderado, de manera directa, cuestione a ese juez o a ese tribunal. No tenemos el amparo por mora ni por 31

La protección de los derechos fundamentales a la luz de las tendencias modernas del Derecho Constitucional

omisiones en Panamá; tampoco tenemos el amparo contra particulares. En estas circunstancias, vale la pena preguntarnos, ¿para qué sirve el amparo? Paradógicamente, el amparo sirve para desamparar. Es una triste realidad. Es más, cuando leemos el procedimiento del amparo en el ordenamiento judicial se señala que estamos frente a un proceso sumario y de términos cortos. El tribunal de primera instancia tiene dos días para fallar, y cuando se apela tiene tres días, pero cuando esto llega al “Tribunal colegiado”, llámese Tribunal Superior o Corte Suprema de Justicia, el sistema se vuelve inoperante. El amparo aquí se resuelve cuando llegue a la Corte tres u ocho meses después, mientras que el llamado “peligro inminente o el daño grave” ya se causó. El amparo nace en nuestra hermana república de México a mediados del siglo XIX, y la finalidad era tutelar de manera preferente y urgente un derecho fundamental para que no resultare conculcado. Pero, ¿de qué sirve el amparo si ya se ejecutó y causó el daño? ¿Dónde quedó el daño, la gravedad, la inminencia? Nuestra legislación, lamentablemente, desnaturaliza la esencia de esta importante garantía de tutela o protección de derechos fundamentales, haciéndola, a mi juicio, inoperante.

“Así es que, hoy por hoy, el que gana una Demanda de amparo y prueba un perjuicio causado por la orden de hacer y no hacer de ese servidor, ya no demanda al servidor público, tiene que demandar a la entidad donde labora o laboró ese servidor público”... En el presente, el Código Judicial de Panamá establece que si una persona gana el amparo, queda a su decisión o discreción demandar al funcionario que emitió el acto por daños y perjuicios en la vía ordinaria, entiéndase vía civil. Pero esa norma es ineficaz porque la Corte Suprema de Justicia, basándose en una reforma que se introdujo en el Código Civil de Panamá, mediante la Ley 18 de 1992, dispuso que no se demanda al funcionario sino que se demanda al Estado. Así es que, hoy por hoy, el que gana una Demanda de amparo y prueba un perjuicio causado por la orden de hacer y no hacer de ese servidor, ya no demanda al servidor público, tiene que demandar a la entidad donde labora o laboró ese servidor público, que según 32

el artículo 1644 del Código Civil, modificado por la ley que mencioné en líneas anteriores, el Estado responde por el acto de sus servidores públicos, lo mismo que un empleador en la empresa privada, lo mismo que los padres por sus hijos que están bajo su patria potestad o los dueños de escuela, por los actos de los niños durante la jornada escolar. Hay otro instrumento que tenemos como protección de los derechos fundamentales que es la demanda de inconstitucionalidad. Es otra demanda que se regula en Panamá, pero a mi juicio, de una manera muy promiscua, y el constituyente tiene la culpa. En 1972, cuando se estableció en la mayoría de los países del mundo, cuando se hablaba de demandar inconstitucionalmente, solo operaba contra leyes o actos de categoría legal: leyes materiales, formales o los llamados decretos leyes. En la mayoría de los países, esta demanda surge como un mecanismo de atacar leyes. Solamente algunas naciones han ido incorporando también actos individuales, sentencias y resoluciones judiciales. Argentina y Colombia lo plasman en ese sentido. En Panamá, la Constitución de 1972 establece que cualquier persona puede interponer una demanda de inconstitucionalidad. En la mayoría de los países, ese derecho solamente lo tienen los ciudadanos. Aquí, cualquier individuo si lo consideramos persona, puede presentar una demanda de inconstitucionalidad; incluso un extranjero puede presentar este tipo de demanda. Durante el tiempo que se queda, que pueden ser seis meses, puede presentar la demanda. Se devuelve a su país natal y tres, cuatro o tal vez diez años después, se entera de la decisión de la Corte (si declaró inconstitucional o no la norma demandada) sin tener mayor vinculación con el país, ni con el sistema jurídico. Nuestro sistema judicial es muy abierto en lo que se refiere a la legitimación procesal activa. Es decir, cualquier persona puede interponer este tipo de demanda. El constituyente cometió, a mi juicio, un desliz que nos ha costado mucho al permitir que se pueda demandar en Panamá cualquier acto y eso abrió el compás, tal como sostiene el gran jurista venezolano Allan Brewer Carias, al señalar que el control constitucional panameño es el más amplio del mundo. Sí, cualquier persona… ¡Hagamos fiesta!, y es así contra cualquier acto. En cuanto a la Corte, a través de jurisprudencia ha ido poniendo frenos y estableciendo pautas, como el agotamiento de los medios de impugnación, porque si se trata de una resolución individual o subjetiva, hay que agotar dichos medios para después interponer la demanda de inconstitucionalidad. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

“En cuanto al Tribunal Electoral de Panamá, aunque la Constitución no lo reconoce así, es un poder más del Estado, o como decía Kelsen, un súper poder del Estado, que se distingue del resto de los tribunales especiales que existen en el sistema jurídico panameño”... Pero aquí se reflejan dos problemas serios. Las demandas de esta naturaleza tardan años para ser resueltas y mientras tanto el derecho en pausa es cuestionado. Como rige la presunción de constitucionalidad de las leyes, si se trata de un acto administrativo, entonces la presunción de legalidad implica que el acto tiene plena eficacia mientras un tribunal no diga lo contrario y no lo anule. La facultad del Tribunal Constitucional la ejerce la Corte Suprema de Justicia, y es ella la que pudiera suspender los efectos de un acto atacado por inconstitucional. La idea es salvaguardar el orden constitucional para lo cual algunas naciones exigen que si se diera esa medida de naturaleza cautelar de suspensión del acto, mientras se resuelve la demanda de constitucionalidad, se requiere una mayoría calificada. Esa facultad no existe en nuestro país, pues dos tercios de los magistrados tendrían que aprobar una suspensión. Imagínense una ley, mientras la Corte resuelve el fondo, que además tiene que ser en tiempo perentorio en meses, no años. Entonces tenemos un problema muy serio con la eficacia de esta garantía en Panamá y que dicho sea de paso, es la única que cabe contra decisiones electorales del Tribunal Electoral de Panamá.

Es debidamente conocida la expresión “Control de Convencionalidad”, frase utilizada por primera vez por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el famoso caso “Almonacid Arellano y otros vs Chile”, en la sentencia del 26 de septiembre de 2006. Al revisar este importante precedente que condena al país por violaciones de los derechos humanos, se observa que se ha dado un giro trascendental en la protección, tutela y salvaguarda de los derechos humanos en América. La Corte Interamericana por primera vez utilizó esta expresión (Control de Convencionalidad), la cual quedó acuñada en la región, sobre todo, en los países miembros que han firmado o ratificado esa convención. Esa convención es de vital importancia para el tema abordado. Su artículo 1 obliga a los estados a garantizar un libre acceso al ejercicio de los recursos, para la protección y tutela de los derechos humanos. El artículo 26 establece que los estados miembros de esa convención, entre ellos Panamá, se obligan a establecer un recurso sencillo, rápido y efectivo. En el caso patrio, desde que llegó la Convención, la Corte Suprema de Justicia ha venido haciendo aportes importantes y sustanciales en los últimos siete u ocho años.

En cuanto al Tribunal Electoral de Panamá, aunque la Constitución no lo reconoce así, es un poder más del Estado, o como decía Kelsen, un súper poder del Estado, que se distingue del resto de los tribunales especiales que existen en el sistema jurídico panameño. La Constitución dice que la única acción o garantía que procede contra decisiones electorales es la demanda de inconstitucionalidad. No caben amparos. También lo dice el Código Judicial, contra decisiones electorales, y ahora la Ley 5 del 2016, que es la nueva Ley Orgánica del Tribunal Electoral, de manera clara y concreta, dice que no cabe ni siquiera demanda contra un contencioso administrativo en temas electorales. Recalco, porque este Tribunal también ejerce funciones administrativas, a diferencia de otras entidades de América Latina, ya que tiene cuatro funciones en una. Aquí tenemos Registro Civil, Cedulación, Organización Electoral y también el Tribunal Electoral con funciones jurisdiccionales; todo en uno, un paquete completo, todo incluido.

A partir del 2008, con un fallo del 21 de agosto para ser más específico, Panamá incorpora al bloque de la constitucionalidad todos los tratados o convenciones celebrados por la República en materia de derechos humanos. La jurisprudencia era tímida porque entre los años 1990 y 1991, de la mano de un gran jurista panameño, Arturo Hoyos, la Corte solo había incorporado al bloque de la constitucionalidad, el artículo 8 de la referida convención, incorrectamente llamado garantías procesales y que son más bien Derechos Procesales de la Convención. En este fallo y los siguientes, todos los tratados internacionales de derechos humanos forman parte del bloque, lo que significa que en Panamá tienen un rango igual al de la Constitución.

¿Cuáles son las nuevas corrientes que se han ido incorporando en la región en los últimos años?

Araíz de la aparición del “Control de Convencionalidad”, se registra un cambio importante en la visión, en la tutela

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Realmente es alentador percatarnos de que en algunos casos, abogados litigantes al presentar demanda de amparo, ya no solo alegan violación de normas constitucionales, sino normas de la Convención Americana de Derechos Humanos (CIDH).

Ponente internacional de estos derechos. Este “Control de Convencionalidad” se incorpora en la Constitución a través de las reformas constitucionales del 2004, específicamente en el artículo 17, cuya expresión establece que los derechos y garantías que consagra la Constitución deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y sobre la dignidad de la persona. Ese artículo ha sido la válvula permisiva de la Corte Suprema de Justicia de Panamá, conjuntamente con el artículo 4 de la Carta Magna, el cual señala que “la República de Panamá acata las normas del Derecho Internacional” para incorporar al bloque, todos los tratados de los derechos humanos. Sin embargo, hay algo que debe motivar alegría y entusiasmo en la ciudadanía panameña, y es que el nuevo Código Procesal panameño, de corte acusatorio, entró en vigencia el 2 de septiembre de 2016 en este primer distrito y ahora en todo el país. Y que establece en el artículo 14 ese famoso principio que ya sabemos que en el Derecho Constitucional se le denomina el favor libertatis, que aunque mínimo no es excluyente de otros. Pero además el artículo 181 de ese código también consagra algo novedoso en el sistema jurídico panameño: regula el recurso de casación en materia penal. Reitero como innovador el hecho de establecer como causales de casación penal haberse violentado los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, en la Ley y en Convenios Internacionales de Derechos Humanos. Otra causal importante la constituye la violación de las garantías del debido proceso, que es nuevo en Panamá. Ya se eliminan del recurso de casación las causales de error

de hecho, en cuanto a la existencia de la prueba, y error de derecho, en cuanto a valoración de prueba. Y ahora esas causales que tradicionalmente han sido del proceso de casación, forman parte de causales del nuevo recurso de anulación que hay en el Sistema Penal Acusatorio en el referido Código. Es decir, Panamá avanza lentamente. Para los ciudadanos debería ser con mayor velocidad, pero se avanza lentamente en el reconocimiento, en el fortalecimiento de derechos fundamentales. Tenemos grandes retos por delante. Son necesarios cambios urgentes, tanto estructurales como procedimentales. Muchos sectores abogan por la creación de un Tribunal Constitucional independiente. Muchos países de América ya lo tienen. En realidad, más de 60 países del mundo tienen el modelo kelseniano de un Tribunal Constitucional o Sala Constitucional. Hoy se aboga por el establecimiento de una jurisdicción constitucional, de tal manera que los jueces penales no vean temas constitucionales, como el hábeas corpus; los jueces municipales o jueces de circuito o los jueces de circuito civil, no vean temas constitucionales como el amparo. Que eso lo vean jueces o tribunales constitucionales y que en la regulación se apruebe un nuevo Código Procesal Constitucional como ya lo tienen varios países hermanos. Ojalá que esa iniciativa dé frutos y que en Panamá tengamos no solamente reconocimientos de derechos fundamentales, sino las garantías que hagan realmente efectivo el cumplimiento y el respeto de esos derechos. El gran autor Norberto Bobbio dijo: “el problema no es fundamentar los derechos humanos, el problema es penalizarlos, hacerlos efectivos, protegerlos realmente”.

El presidente del Colegio Nacional de Abogados de Panamá, José Alberto Álvarez, (primer plano, derecha) se sumó a la lista de personalidades que se hizo presente en el I Congreso de Democracia y Derecho Electoral. En la gráfica, en compañía de los expositores Lorenzo Córdova Vianello y Francisco Távara. 34

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

José Thompson J. Director del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH)

Abogado y profesor universitario costarricense. Desde 2013 es el director del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), con el cual se ha vinculado en diversas formas a lo largo de treinta y cinco años y al cual sirve también como director del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Es profesor catedrático de la Universidad de Costa Rica desde 1984, con actividad más reciente en los cursos de Derechos Humanos (2012-2014) y Derecho Internacional Públi-

co. Cuenta con experiencia en el servicio exterior de su país. De 1994 a 1998 fungió como ministro consejero y cónsul general en la Embajada de Costa Rica en los Estados Unidos de América, y donde culminó como encargado de negocios a. i., de esa sede diplomática (1997-1998). Es autor de artículos, libros e investigaciones especializadas en temas de justicia, democracia, sistemas electorales, derechos humanos e internacional.

La educación electoral para la democracia en América Latina Introducción

ebemos iniciar estas reflexiones preguntándonos si es posible educar “para la democracia” y en particular qué supone un proceso educativo para colaborar en la solidez de la democracia.

La expresión “democracia” puede comprender varios significados. El más estricto es aquel que la ve exclusivamente como un ejercicio de procedimientos para la designación de determinadas autoridades, y el más amplio el que, sin desconocer el sentido estricto recién esbozado, extiende el ámbito de la democracia y su práctica a las relaciones sociales e interindividuales. Como se demostrará, cualquiera que sea la acepción que uno adopte de la democracia, existe un espacio educativo importante para su práctica y consolidación y, más aún, que los organismos electorales, dada su especialidad en América Latina, tienen facultades y oportunidades para contribuir al impulso de programas educativos de mayor o menor alcance, según la determinación de sus competencias funcionales. Se intenta sugerir líneas de acción, derivadas de la experiencia reciente latinoamericana en la materia, y se postula que existen Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

importantes recursos conceptuales, metodológicos y didácticos que pueden servir de impulso y de apoyo a programas educativos para la democracia, con participación de los organismos electorales. En suma, que se abordan, esencialmente, cuestiones tales como qué significa educar para la democracia, qué importancia puede tener para la solidez de la democracia, en particular en América Latina, qué caminos se están siguiendo al respecto y cómo se relacionan con las potestades de los organismos electorales para dilucidar si la experiencia acumulada en esta materia abre perspectivas a futuro. La existencia de programas educativos relacionados con la participación, el ejercicio de la ciudadanía o la utilización de prácticas y destrezas que se valoran como democráticas abarca un amplio espectro de denominaciones: “educación cívica”, “educación ciudadana”, “educación para la democracia”, “educación para la vida en democracia” o aun como segmentos autónomos en planes y programas más amplios de “educación en derechos”, “educación en valores”. A los efectos de este artículo, utilizaremos la expresión “educación para la democracia”, entendiendo que aplica a su contenido independientemente de la denominación utilizada en ese país o en ese sistema educativo. 35

La educación electoral para la democracia en América Latina

Antes de entrar en materia propiamente educativa, echemos un somero vistazo a la realidad de la democracia latinoamericana en la actualidad. Algunos temas y dilemas de la democracia en su estado actual en América Latina En el panorama actual de la democracia latinoamericana, gracias a la recuperación notable de los últimos treinta años, la organización electoral es punto fuerte en el conjunto de la institucionalidad democrática. Así, existe una tendencia firme —prácticamente sin excepciones— hacia la especialización de la materia electoral en esta parte del mundo, es decir, la escogencia de un modelo de organización de los asuntos electorales en que se confía a una o varias entidades autónomas o independientes el manejo de las elecciones y los temas con ellas relacionados. Por esta razón, la organización electoral en su conjunto exhibe una buena salud y se coloca en su mejor momento histórico. Los organismos electorales han ampliado su ámbito de acción, pues no solamente se presentan como árbitros mínimos en las contiendas, entre opciones políticas, sino que empiezan a entenderse como actores que pueden incidir para promover nuevos procesos o nuevas orientaciones. Por ejemplo, en lo que tiene que ver con la democracia interna de

los partidos políticos o en la construcción de ciudadanía, en temas tan distintos como el uso del sistema educativo en general, o en lo que tiene que ver con la construcción de cátedras, institutos de investigación e interacción con las universidades. Por su parte, la cultura política no siempre va de la mano con el desarrollo de la democracia formal. Persisten muestras de caudillismo, nepotismo y clientelismo en distintas manifestaciones políticas en la región. Se habla incluso de la visión antropomórfica y la excesiva personalización de la política. Parece una paradoja notable que la institucionalidad electoral haya adquirido tanta fuerza y, sin embargo, la política parezca personificarse cada vez más. Estas contradicciones no son nuevas ni únicas de esta parte del mundo, pero deben tenerse en cuenta para vincular debidamente la cultura política con lo que atañe al desarrollo de los sistemas electorales. América Latina es la región más desigual del mundo y con bajos niveles de confianza interpersonal. Por ello no sorprende que la valoración de la oferta política siga siendo negativa. La incidencia de la televisión y de las redes sociales ha llevado a la sobre simplificación de debates sobre temas muy complejos en la política actual.

La complejidad de los procesos educativos y su traducción en lineamientos para la educación para la democracia Los procesos educativos en la sociedad actual conceden, ciertamente, un papel fundamental a los sistemas de educación formal, que han sido instrumentales en la Historia para generar, de manera consciente o no, cambios o refuerzos en los valores y actitudes predominantes en las respectivas realidades nacionales.

EL Dr. Thompson presenta su ponencia. En este escenario político, hay modificaciones considerables en el papel que cada actor desempeña. No es el tiempo de antes, donde el árbitro electoral era simplemente tal y los partidos políticos dominaban la escena. Hay un creciente rol de la sociedad civil y de los medios de comunicación. Mucha de la labor de intermediación política pasa ahora por demandas de grupos, los cuales a menudo repercuten con mayor fuerza en los medios de comunicación que en los canales tradicionales de los partidos políticos. Ello va de la mano con el surgimiento y la persistencia del fenómeno de los outsiders en la política. Hay un nuevo papel para la sociedad civil y los medios de comunicación y, sin embargo, no existe una clara comprensión de cada uno de los actores respecto del rol de los demás. En suma, aun con los claros avances de la democracia en la región y en el respaldo ciudadano a ella como forma de gobierno, en la cultura política los valores prevalecientes no van de la mano con el desarrollo institucional y el avance técnico en las elecciones. Prevalecen socialmente la desconfianza generalizada en el “otro”, una baja valoración de la política y los políticos, la instalación de valores verticales más que mecanismos de integración (aun con avances notables que se vienen dando en áreas específicas de tolerancia y aceptación del otro) y la extensión de fenómenos de exclusión social y política. En una palabra, una región que vota y se comporta institucionalmente como una democracia, pero con predominio de valores de desconfianza y verticalidad que no son el mejor terreno para la salud de la democracia.

La magistrada suplente Yara I. Campo entrega placa de reconocimiento al Dr. José Thompson. 36

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Y la educación no es ciertamente el único factor, pero incide directa e indirectamente en los valores predominantes en el individuo y en la sociedad. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

No obstante, lo cierto es que en la actualidad los mensajes que reciben los individuos y que contribuyen a modelar sus valores primordiales y la respuesta que en función de ellos darán a determinadas situaciones en la vida real, provienen de fuentes diversas y destacan de manera especial los generados en los medios de comunicación y los programas de educación no formal. Debemos recordar, pues, que la educación es un proceso que incide (conscientemente o no) en tres planos: Valores - Convicciones Conocimientos - Deducciones (Aplicaciones a otros planos) Destrezas - Prácticas De modo que no basta con enfocar simplemente el plano del contenido (los conocimientos) para llegar a los destinatarios e incidir en su concepción del mundo y su relación con los demás. Y ello es especialmente importante en sociedades como las latinoamericanas, en las cuales persisten actitudes de desconfianza hacia la cosa pública, hacia la política y los políticos y con bajo grado de confianza interpersonal, tal como se dejó indicado atrás. Por ello, los procesos educativos son y deben comprenderse como complejos. Importa el contenido en tanto la mera transmisión de valores sin un “cable a tierra” en relación con situaciones reales históricas o actuales es poco eficaz para generar convicciones. Importa la forma, porque en los procesos de enseñanza-aprendizaje la metodología transmite tan fuertemente o más los mensajes que lo que lo hace el fondo. En materia de educación para la democracia, la congruencia entre fondo y forma es aun más esencial que en otros campos. Si se trata de propiciar el libre juego de opiniones, el respeto a las minorías y el debate abierto de diversas propuestas políticas, la metodología debe ser coherente con la intencionalidad buscada, es decir, propiciar la participación y el respeto por el otro y sus opiniones. 37

La educación electoral para la democracia en América Latina

Y también importa considerar que en esta materia hay un papel para muy distintos actores y agentes educativos. Como antes se apuntó, el Ministerio de Educación y, en general, el sector educativo formal tiene un papel preponderante, pero no único y, mucho menos, excluyente de otros agentes educativos. En América Latina hay una importante experiencia acumulada en materia educativa en el seno de la sociedad civil organizada, que ha producido importantes materiales y generado programas completos de educación para la democracia, sean esporádicos, esto es, en función de la participación en un acto electoral en particular o de alcance más general, como ser los que buscan una participación más equitativa de todos los segmentos de la sociedad. Por supuesto, el sector universitario también puede aportar, sobre todo en trabajos acerca de metodologías y recursos didácticos en particular que estimulen la reflexión y la acción acerca de qué es, cómo se vive y para qué sirve la democracia. Hay importantes desarrollos, sobre todo en facultades y escuelas de educación, que varían en diversidad e intensidad dependiendo de cada contexto nacional. Los medios de comunicación son, por supuesto, un canal determinante para el flujo de información para un acto electoral determinado o para la transmisión de campañas motivadoras de la participación, pero también son una fuente de opinión y de difusión de datos e interpretaciones que inciden en la imagen que la ciudadanía tenga de la política y el funcionamiento de la democracia. Las actitudes que prevalezcan en determinados contextos tienen mucho que ver con los mensajes provenientes de los medios. Y hay, por otro lado, materiales atractivos que se han desarrollado localmente en países latinoamericanos para su uso en prensa, radio o televisión que pueden ser adaptables a otras realidades en coyunturas políticas similares. En la actualidad, formas de comunicación tales como internet o la transmisión de imágenes o textos a teléfonos celulares abren posibilidades de acción para el envío de mensajes, como parte de un propósito educativo de más amplio alcance. Con base en lo anterior, es posible afirmar que un proceso educativo de amplio alcance para la democracia debe considerar el papel que a cada agente puede corresponder y, mejor aun, las posibilidades para el trabajo conjunto entre sectores que puedan aportar a partir de su experiencia y especialidad. Pero falta aún por considerar el aporte que los organismos electorales puedan dar en la materia. 38

Los organismos electorales en la educación para la democracia. América Latina ha elegido una forma particular en la organización de los asuntos relativos a los procesos electorales y la ha consolidado, al punto de que se considere como una de las opciones más establecidas el llamado “modelo latinoamericano”, cuando se comparan las soluciones internacionalmente hablando. Elementos centrales en el “modelo latinoamericano de organización electoral” son la autonomía de las instituciones respecto de otras ramas del Estado, su carácter permanente y, muy destacadamente, la “especialidad” en la función electoral, que significa que están enfocados exclusivamente a los temas relativos a la democracia y a su ejercicio por medio de procesos electorales determinados. Lo anterior quiere decir que el mandato de los organismos electorales asignará, salvo casos muy excepcionales, atribuciones que tienen que ver con la formación y la información en temas electorales para la ciudadanía, esto es, facetas de la educación para la democracia. Podemos decir que hay tres grandes círculos de acción en que los organismos electorales latinoamericanos desarrollan actividades que inciden en la educación para la democracia como la hemos venido considerando. En un plano mínimo, si se quiere, estarían funciones relacionadas con la capacitación electoral. Si bien es cierto que estos programas son a menudo puntuales, también es válido afirmar que contribuyen a la formación de valores, de actitudes y de destrezas que dan sentido y vida a un acto definitorio de la democracia: el proceso electoral. De hecho, la participación con responsabilidades propias (en una mesa de votación, en la acción de un partido político, en la observación nacional electoral) en un proceso electoral determinado, significa una oportunidad de formación ciudadana muy significativa y que a menudo marca la valoración que se tenga de la democracia en general y del papel que los individuos desempeñan en ella. La capacitación es vital para el éxito de un proceso electoral: para el personal electoral en asegurar la fluidez y regularidad del proceso, para otros funcionarios coadyuvantes en el proceso, tales como las fuerzas de seguridad en conocer su papel y ámbito de acción y para los actores políticos en llevar adelante una verdadera fiscalización de parte de los partidos, que es la mejor garantía de la integridad de un proceso electoral. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Frecuentemente, los organismos electorales tienen atribuciones para echar adelante procesos de información a la ciudadanía, los cuales son de particular trascendencia cuando se han producido reformas a la legislación o a la mecánica del voto, pero que suelen tener un efecto indirecto de estimular debate acerca del proceso electoral, buen elemento de salud en una democracia. Algunos organismos electorales han utilizado campañas informativas para buscar objetivos más ambiciosos que la simple trasmisión de información, como ser la superación de la abstención en ámbitos determinados (por sector o geográficamente) o la inclusión de poblaciones con lenguajes diversos, intentando una mayor valoración de la diversidad étnica o cultural de la respectiva sociedad. Por último, en este segmento de la información, cobra importancia la estrategia de comunicación que el organismos electoral defina y que suele ser determinante para practicar la transparencia en las decisiones que se adopten y en afirmar una imagen como ente responsable del proceso electoral en sus distintas facetas. Finalmente, los organismos electorales pueden tener facultades para impulsar programas educativos de amplio alcance, se les denomine de educación para la democracia o de otra manera, sea que se les encomiende como atribución propia o bien que se les encargue de coordinar con los otros sectores interesados en los temas educativos. Ejemplos concretos nos muestran que expresamente el Instituto Federal Electoral de México, el Tribunal Electoral de Panamá o el Jurado Nacional de Elecciones del Perú tienen estas atribuciones por mandato legal. En otros casos, una amplia interpretación de su mandato, en el Tribunal Supremo de Elecciones en Costa Rica, el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala y la Junta Central Electoral de República Dominicana ha expandido la acción de estas entidades en proyectos relacionados con el sistema educativo formal. Hay esfuerzos considerables, en estos y en otros organismos por desarrollar técnicas, propuestas curriculares y materiales, al igual que canales de comunicación y coordinación interinstitucional con el fin de aglutinar acciones y maximizar recursos.

Ejecutivo de replantear el sistema educativo en 20042005 al determinarse la democracia como un de los ejes en torno de los cuales debe funcionar el currículum nacionalmente hablando. Recientemente, una nueva tendencia parece estarse configurando. Además de organismos electorales como el INE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en México, que han dado autonomía a sus programas educativos, en el último año se han fundado y han entrado en funcionamiento escuelas especializadas en lo electoral, en República Dominicana con la Escuela Nacional de Formación Electoral y del Estado Civil, a iniciativa de la Junta Central Electoral, y en el Perú con la Escuela Electoral inserta en la estructura del Jurado Nacional de Elecciones. Hay otros organismos interesados en esta experiencia para tratar de emularla en sus propias realidades. Lo que esta decisión revela es la comprensión de que lo educativo no puede estar restringido al marco de un proceso electoral, si es que existe un mandato legal o constitucional de impulsar programas en la materia y si se desea realmente aprovechar el carácter permanente y especializado de los organismos electorales para generar movimientos, que contribuyan a una plataforma de planes de educación para la democracia. Un repaso de los trabajos de las unidades o instancias que los organismos electorales han creado en su seno para capacitación o educación, revela un avance considerable en el tratamiento de la educación en valores en general, de parte de las entidades encargadas de hacer o juzgar elecciones y existen modelos de propuestas curriculares, pautas metodológicas y una extensa variedad de materiales diseñados al efecto, muchos de ellos innovadores y atractivos. Puede afirmarse que hay profesionalismo y creatividad en el seno de los organismos electorales para impulsar la educación para la democracia, y que hay un creciente espacio para el intercambio enriquecedor en esta materia.

Un ejemplo particularmente destacable es el del Tribunal Electoral de Panamá, que ha fungido como verdadero motor de reformas educativas en ese país con aportes complejos en propuestas curriculares y en materiales diseñados al efecto, y que también ha buscado integrar al sector no gubernamental y al universitario en esta materia, demostrando que es posible sumar esfuerzos y trayectorias para potenciar los proyectos educativos. En algún caso, en Chile, el Servicio Electoral colaboró con la implementación de la decisión del Poder Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral. 39

Conferencista nacional

América Latina Institutos o escuelas de capacitación y formación electoral de los organismos electorales Organismo electoral

Directora Ejecutiva Institucional del Tribunal Electoral de Panamá

Nombre de la institución

Cámara Nacional Electoral Argentina

Escuela de Capacitación y Educación Electoral

Tribunal Superior Electoral Brasil

Escuela Judicial Electoral

Tribunal Supremo Electoral Bolivia

Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrático

Registraduría Nacional del Estado Civil Colombia

Yara Ivette Campo B. Directora ejecutiva institucional y magistrada suplente del Tribunal Electoral de Panamá. Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, con Posgrado y Maestría en Derecho Procesal de la Universidad Interamericana y Posgrado de Especialización en Derechos Fundamentales y Garantías Constitucionales en la Perspectiva del Siglo XXI, por la Universidad de Castilla-La

Mancha, Toledo, España. Docente de la Maestría en Estudios Electorales, que imparte la Universidad Especializada de las Américas. Ha participado como conferencista en países como Ecuador, México y Costa Rica; y en misiones de observación electoral en Centro y Suramérica, así como en España.

Centro de Estudios en Democracia y Asuntos Electorales Instituto de Formación y Estudios en Democracia

Participación política de la mujer en Panamá

Consejo Nacional Electoral Ecuador

Instituto de la Democracia

Tribunal Supremo Electoral Guatemala

Instituto de formación y capacitación cívico-política y electoral (Instituto Electoral)

Tribunal Supremo Electoral Honduras

Instituto de Formación y Capacitación Ciudadana

Tribunal Supremo de Elecciones Costa Rica

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación México Instituto Federal Electoral México Tribunal Electoral de Panamá Panamá Jurado Nacional de Elecciones Perú Junta Central Electoral República Dominicana

Centro de Capacitación Judicial Electoral Centro para el Desarrollo Democrático Centro de Estudios Democráticos Escuela Electoral y de Gobernabilidad Escuela Nacional de Formación Electoral y del Estado Civil

a participación política de la mujer en condiciones de igualdad no es más que el reconocimiento del equilibrio que debe existir en una sociedad, en donde somos la mitad hombres y la mitad mujeres. En Panamá, el voto de la mujer como máxima expresión del derecho político, data de 1904 con la expedición de la primera Constitución Política. En ella, se estableció que todos los ciudadanos mayores de 21 años tenían derecho al ejercicio del sufragio, excepto los que estaban bajo interdicción judicial o inhabilitados como consecuencia de la comisión de delitos. Bajo una interpretación literal del mandato constitucional, se trataba de un derecho para todos los ciudadanos, incluyendo a las mujeres; no obstante, el desarrollo legal de dicha norma fue excluyente al prohibírsele el voto a la mujer, habilitando como electores únicamente a los varones mayores de 21 años de edad. En medio de estas decisiones, nacen las luchas de los años veinte con la finalidad de reivindicar el ejercicio de los derechos políticos para las mujeres; y fue Clara González de Behringer1 la voz del movimiento femenino, que inspirada en el pensamiento constitucionalista de José Dolores Moscote, sostuvo que en efecto, la

Instituto de Altos Estudios del Poder Electoral

I Congreso Panameño de Democracia 40 Nota: Picado y Aguilar (2008). Actualizado a junio de 2016. Reproducido con autorización de losy Derecho autores.Electoral

Se trata de un texto que aunque fue escrito hace muchos años, aún tiene total vigencia en el campo de los derechos políticos y la igualdad de género.

rado en Leyes en la Universidad de Nueva York.

En 1941, con la expedición de la Constitución Política de dicho año, se hizo más marcada la distinción de sexos para el caso de los derechos políticos, cuando se especificó que solo los varones eran ciudadanos de la República; sin embargo, facultó al legislador para que, vía Ley, pudiera conferir la ciudadanía a otras personas de manera plena o limitada.

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Poder Electoral Venezuela

mujer tenía plenos derechos políticos, independientemente del mandato legal, pues la Constitución Política era clara en su contenido y no restringía el ejercicio de los derechos políticos por razones de sexo. Sobre el particular, el doctor Jorge Giannareas, en un artículo de opinión publicado en el diario Panamá América, cita un extracto de la tesis de licenciatura de Clara González de Behringer, en el que la misma expresó “no sabemos si nuestros constituyentes, basados en el prejuicio de que solo a los varones le corresponde el ejercicio de derechos que lleva en sí ciertas ventajas, se olvidaron de excluir expresamente a la mujer del ejercicio de los mismos derechos; o si, convencidos de que ya no deben existir esas diferencias que resultan denigrantes entre individuos de ambos sexos, dejaron la puerta franca para que la mujer tuviera la oportunidad de participar de las funciones públicas del Estado”.

Primera mujer graduada de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de

la Universidad de Panamá y primera latinoamericana en obtener un Docto-

Participación política de la mujer en Panamá

“Uno de los mitos que existen sobre el tema es el supuesto desinterés de la mujer en la política; sin embargo, vemos que en el padrón electoral utilizado en las últimas elecciones (2014), había más mujeres que varones, y estas acudieron a las urnas en mayor porcentaje”. En efecto, vía legislación y con limitantes, se le concedió a la mujer la oportunidad de aspirar a cargos municipales y locales, mas no para cargos presidenciales o legislativos. No fue hasta la Constitución Política de 1946, en la que se logró el reconocimiento formal de los derechos políticos, tanto para hombres como mujeres en la República. Hoy nos preguntamos, ¿por qué a pesar de los reconocimientos formales que hacen los cuerpos normativos en Panamá, la participación de la mujer en la toma de decisiones políticas no alcanza porcentajes representativos? Uno de los mitos que existen sobre el tema es el supuesto desinterés de la mujer en la política; sin embargo, vemos que en el padrón electoral utilizado en las últimas elecciones (2014), había más mujeres que varones, y estas acudieron a las urnas en mayor porcentaje. También es evidente que de un total de 1,284,601 ciudadanos inscritos en partidos políticos, hay 630,204 mujeres, es decir, más de la mitad de los adherentes, lo que significa que el mito del supuesto desinterés no tiene ningún sustento. Otro mito es que la mujer no está lo suficientemente preparada para incursionar en política, no obstante, la estadística nacional indica que en el año 2013 se graduaron 14,360 mujeres versus 7,213 varones en las universidades de nuestro país, y en el caso de la Universidad de Panamá, las egresadas de licenciatura y postgrado representaron el 70 % y 74 % respectivamente, razón por la cual la falta de preparación e instrucción no constituye impedimento. Quizás las razones de la baja participación femenina puedan asociarse con aspectos relacionados con la campaña electoral propiamente tal, como la proyección de imagen, falta de recursos económicos, poca visibilidad en los medios, etc. La solución que las legislaciones de los distintos países han encontrado para fomentar la participación política 42

de la mujer es el sistema de cuotas, que busca crear espacios mínimos para garantizar la participación de la mujer en la oferta electoral. Se trata de un tema difícil, pues muchos consideran que va en contra de la esencia de la democracia y del principio de igualdad; sin embargo, las autoridades judiciales se han encargado de reconocer su necesidad e importancia en el sistema electoral, tal y como lo expuso el magistrado Jerónimo Mejía, al resolver una demanda de inconstitucionalidad promovida en contra de la cuota de género en la ley electoral. Sostuvo que: “…finalmente debe esta superioridad indicar que el concepto de democracia es inconsistente con un sistema electoral en donde el derecho de participación política de la mujer se encuentra garantizado formalmente en la ley, pero guardado en la realidad por factores históricos y sociales que limitan la posibilidad de ejercicio de ese derecho. Esta superioridad estima que la acción positiva de establecimiento de una cuota electoral que exige a los partidos políticos que el 30% de las postulaciones a cargos internos dentro del partido, sean mujeres, es constitucional por cuanto procura reafirmar el proceso democrático garantizando mínimamente el acceso femenino al ejercicio del poder público y acelerando el proceso para lograr la igualdad material entre mujeres y varones”. El derecho comparado nos demuestra la validez de la correcta aplicación de las medidas afirmativas, como el caso de Bolivia que es uno de los más altos, con un porcentaje de 53 % de mujeres en el Congreso. También podemos mencionar el caso de México con un 42 % y Nicaragua con un 41 %.

ya que en el periodo anterior estábamos en un 8 %, destacando el hecho de que todas las diputadas del periodo 2009-2014 lograron su reelección, demostrando su liderazgo como autoridades electas, lo que nos permite proponer la incursión de nuevos mecanismos que garanticen una participación efectiva de la mujer en la política. Con estos presupuestos, el Tribunal Electoral, dentro del marco de la reforma de la legislación electoral, ha impulsado, en dos ocasiones, establecer la paridad en las postulaciones a cargos de elección. El tema de mecanismos para promover la participación política de la mujer tuvo su inicio en el año 1997, cuando se aprobó una cuota del 30 %, no obstante, la misma adoleció de un defecto y fue no haberle dado al organismo electoral un mecanismo de cumplimiento real, al permitírsele a los partidos políticos que postularan por debajo del porcentaje, siempre y cuando la Secretaría Femenina de ese partido certificara la ausencia de candidatas, lo que probablemente se transformó en la regla general. Tras el fracaso de la propuesta de reforma electoral del año 2011, la Asamblea Nacional expidió, en uso de su iniciativa legislativa, la Ley 54 de 2012, en la cual se incorporó la figura de la paridad, pero a nivel de elecciones primarias y, lamentablemente, manteniendo la falta de obligatoriedad en su cumplimiento. Si bien la propuesta del Tribunal Electoral incluía la paridad, la actual legislación difiere de la idea promovida por el organismo electoral, pues no incluye temas necesarios

Es importante destacar que los incrementos en la participación femenina en el último torneo electoral, se vio apoyado con el trabajo activo de asociaciones de mujeres en pro de la igualdad electoral de la mujer, en los cuales participaron no solo presentando ofertas electorales, sino con programas de capacitación, proposición de legislación pro igualdad y proyección de la labor de la mujer. Al no existir barreras legales para la participación femenina, y tampoco acreditándose su falta de preparación, ¿cuáles son los factores que verdaderamente impiden alcanzar la igualdad en la participación política? Consideramos que el aspecto económico es un punto de suma importancia, en especial cuando hablamos de candidaturas municipales rurales (516 corregimientos de 648), donde los candidatos son personas de recursos económicos limitados, y que en el caso de las mujeres, hablamos de mujeres trabajadoras y/o cabezas de familia, lo que les impide muchas veces la captación de los recursos necesarios para sufragar los gastos de campaña. Otro punto importante es el acceso a medios de comunicación, no solo como propaganda política, sino en cuanto a entrevistas u otro tipo de publicidad; puede comprobarse que las mujeres candidatas, por lo general tienen menos acceso a estos recursos.

Clara González de Behringer Dedicó su vida a remover obstáculos que impedían a la mujer panameña lograr sus metas profesionales y personales en una época de absoluto dominio masculino. Predicó con el ejemplo al convertirse en la primera mujer graduada de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá y la primera latinoamericana en obtener un Doctorado en Leyes en la Universidad de Nueva York. Imagen: La Estrella de Panamá.

Por su parte, en las últimas elecciones generales del 2014, Panamá alcanzó un porcentaje récord de 18 %,

“El tema de mecanismos para promover la participación política de la mujer tuvo su inicio en el año 1997, cuando se aprobó una cuota del 30 %, no obstante, la misma adoleció de un defecto y fue no haberle dado al organismo electoral un mecanismo de cumplimiento real...” I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

como la cláusula de cumplimiento forzoso, las listas bloqueadas y cerradas, la conformación de las listas y postulaciones de forma alternada.

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Artículo Ponente internacional internacional Los factores económicos definitivamente son decisivos y si evaluamos los costos de campaña, se puede observar un fenómeno de incremento en estas, con lo cual, al tener las mujeres accesos limitados, se detecta un verdadero factor limitante para la participación política de la mujer. Con referencia a la reforma electoral que actualmente se discute (Proyecto 292), esta asume temas importantes para lograr no solo la paridad en la participación política de la mujer; sino también igualdad de las condiciones para todos los actores del proceso, entre las que podemos mencionar: el financiamiento de la propaganda política con fondos estatales, la fijación de topes para ingreso y gasto del financiamiento privado, el acortamiento del periodo de campaña, así como de un esquema sancionatorio para hacer efectivas las nuevas disposiciones.

“Concluimos en que la inclusión igualitaria es la vía ideal, y para ello debemos enfocar nuestros esfuerzos para que existan planes y medidas concretas que conduzcan a su solución”. Todos estos temas de reformas inciden de una manera u otra, a favor de la participación de la mujer. No solo hablemos de cuotas, pues lo que se busca es la creación de un ambiente favorable en general, porque la inclusión no debe limitarse únicamente al tema de la participación política de la mujer, sino que es un tema integral para mejorar el sistema electoral y la democracia de nuestro país. En cuanto a la propuesta de paridad, además de traer los conceptos de la reforma del año 2011, en la que las postulaciones debían ser alternadas (principal de un género y suplente del otro), y las listas plurinominales elaboradas en forma de cremallera, se han introducido figuras para que los resultados de las elecciones primarias e internas de los partidos políticos permitan garantizar la postulación en paridad, proponiéndose al efecto que la lista la conformen los candidatos de ambos géneros más votados, según el tamaño de la circunscripción. Por lo que se propone nuevamente la facultad del organismo electoral de rechazar las nóminas que incumplan con estos principios. También hay otros factores que permiten avanzar en el tema de la participación política de la mujer. Al respecto, tenemos el caso mexicano, en el que las diputadas 44

y senadores hicieron un frente común para obtener la aprobación de medidas afirmativas en pro de la igualdad de las condiciones políticas de la mujer.

Juan Pablo Pozo Bahamonde Presidente del Consejo Nacional Electoral de Ecuador

Igualmente es válido reconocer que en dicho país las autoridades electorales han jugado un importante papel para que, vía jurisprudencia, se reconozca la validez de los derechos políticos de las mujeres.

Doctor en Jurisprudencia y abogado de los tribunales de justicia de la República del Ecuador (Universidad de Cuenca – Ecuador). Magíster en Derecho del Mercado (Universidad Andina Simón Bolívar- Sede Ecuador). Mediador (Universidad de Buenos Aires – Argentina). Especialista en Métodos Alternativos para la Solución de Conflictos Sociales (Universidad Andina Simón Bolívar- Sede Ecuador). Posgrado en Derechos Políticos y Electorales (Universidad de Buenos Aires – Argentina). Phd. (c) en Derecho Constitu-

Es lamentable que en nuestro país no tengamos jurisprudencia en esta materia. Es necesario que las personas que se sientan afectadas presenten las reclamaciones correspondientes para que se genere, al menos, un debate judicial que permita llenar los vacíos legales existentes en el tema de igualdad de género y participación política, lo cual constituye un reforzamiento de la cultura democrática. De igual manera, es importante establecer estrategias para la educación en democracia y en el reforzamiento de esta cultura participativa en condiciones de igualdad. Tenemos que empezar con los más jóvenes, pues se trata de un trabajo cuyos frutos los veremos en las futuras generaciones, pero para ello debemos empezar a hacerlo desde ya. Lo anterior no significa que desde ya no pueda haber un cambio de mentalidad, como hemos indicado, hay que proponer y generar espacios de capacitación política, con enfoque de género para que precisamente, los actuales gobernantes tengan en cuenta la importancia de la inclusión política de la mujer, para lo que es elemental involucrar a los medios de comunicación, a fin de que estos eventos tengan mayor cobertura, pues en la generalidad de nuestra sociedad, a veces existe un rechazo sobre el tema, tal y como lo indicó la especialista Flavia Freindenberg, en una de sus visitas a nuestro país cuando expresó lo siguiente: “creo que es necesario, tal vez es una tarea muy necesaria desde el organismo electoral, tratar de cautivar a los medios y poder de alguna manera, transmitirles un poco más la importancia de este tema”. Conseguir la igualdad política en toda sociedad es una tarea de nunca acabar, pues se trata de un sistema social más fraccionado que el que conocemos, debido a que no solo hay reclamaciones en cuanto a igualdad de participación en género, sino también de etnias, culturas, personas con discapacidad, jóvenes, etc. Sin embargo, si logramos aceptar y trabajar por lograr la igualdad política de la mujer, iniciaremos la creación de los espacios necesarios para la inclusión efectiva de otros actores de nuestra sociedad. Concluimos en que la inclusión igualitaria es la vía ideal, y para ello debemos enfocar nuestros esfuerzos para que existan planes y medidas concretas que conduzcan a su solución. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

cional (Universidad de Buenos Aires – Argentina). Autor del libro Democracia en el Contexto Suramericano. El Consejo Electoral de UNASUR. Es presidente del Consejo Editorial del Instituto de la Democracia y conferencista internacional en temas vinculados al Derecho Electoral y a la Justicia Electoral. Propulsor de la Escuela de Formación Política y Social de la zona 4 del CNE y de la creación de la Escuela Legislativa.

Representación política, género, minorías y representatividad 1) Introducción

n América Latina analizar las perspectivas con respecto a los procesos de representatividad, con enfoque de género e igualdad, junto a minorías y grupos de atención prioritaria, sigue constituyendo un reto dentro de las historias democráticas de nuestros países. En ese sentido, centrar el debate en los sistemas políticos y electorales, implican nuevas formas y realidades de entender cómo se construye la participación ciudadana en toda su integralidad; así como analizar la responsabilidad individual y colectiva, para impulsar políticas públicas efectivas que responda a demandas históricas de las mujeres. En este contexto, el presente artículo realiza una mirada global a los procesos decisionales y de desarrollo organizativo de partidos y movimientos políticos; e indaga en los aspectos históricos, conceptuales y normativos con respecto a la democracia interna. Con este enfoque, existe una profundización del caso ecuatoriano, a partir de los avances en la Constitución de Montecristi, en la normativa electoral y en los desafíos planteados por las estadísticas electorales. Considerando cada uno de estos aspectos, que son fundamentales para la participación de nuevos sujetos Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

de derechos en el ámbito electoral, se realizan articulaciones para entender los nudos críticos entre acceso vs. representación, con enfoque y perspectiva de género; así como los principios de igualdad y no discriminación. En Ecuador, más que una obligación constitucional y normativa, hoy es una responsabilidad ética que se generen las condiciones necesarias y exista la apertura, para que sea efectiva la obligatoriedad de cumplir con los principios de equidad, paridad, alternabilidad, secuencialidad entre mujeres y hombres, en los procesos democráticos. Para lo cual, se considera la necesidad de profundizar en una primera instancia, de diversas miradas teóricas, y posteriormente, de conquistas normativas, de estadísticas que desafían y de los futuros retos. 2) PUNTO DE PARTIDA. UNA MIRADA GLOBAL A LOS PROCESOS DECISIONALES Y DE DESARROLLO ORGANIZATIVO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS Dentro de los análisis de procesos decisionales, es fundamental realizar una mirada a la historia, a los enfoques desde la ciencia política y la sociología que fueron posicionados por autores como Mosei Ostrogorski (Rusia), Robert Michels (Alemania), Max Weber (Alemania) y Maurice Duverger (Francia). 45

Representación política, género, minorías y representatividad

Sus perspectivas fueron analizadas por Hernández (2002) quien destacó de los cuatros autores aspectos esenciales para el análisis. En el caso de Ostrogorski (1987), abordó a la oligarquía dominante y la ausencia de participación de las bases al interior de los partidos políticos; mientras que Michels (1996) profundizó en la “Ley de Hierro de la Oligarquía”, que consistía en la simulación en el quehacer cotidiano de todos los partidos, con relación a su apego a los principios democráticos. Sin embargo, manifestaba que en la realidad y a nivel interno, existen las tendencias oligárquicas, que se entienden como la primacía y la dominación de los dirigentes frente al conjunto de la organización. En el caso de Weber (1977), realiza una reformulación con respecto al fenómeno de la burocratización de los partidos, pues entiende a la burocracia como la única forma posible para garantizar supervivencia política del partido. Mientras que Duverger (1957) contempla una interrelación con los aportes de Robert Michels, al indicar que en los partidos políticos existe una tendencia hacia la oligarquización, la misma que se motiva por las necesidades de una lucha competitiva. En ese sentido, se enfoca que el partido que carece de organización, es considerado como un partido débil y, por ende, con

posibilidades mínimas de tener un triunfo electoral (Hernández, 2002). En el caso específico de la democracia interna, se precisa el análisis tanto a nivel histórico como conceptual. Al respecto, Freidenberg (2006) se refiere a los procesos de democratización de la década de los ochenta, donde la mayoría de los partidos estaban preocupados por competir en la arena electoral y también por maximizar sus beneficios en las urnas. Sin embargo, existió un descuido con respecto a transparentar sus procedimientos, la opinión de la militancia e inclusión de diversos subgrupos en sus procesos partidistas. “La creencia más común era que la democracia interna no aumentaba las posibilidades de éxito en las elecciones. Para ganar elecciones se necesitaban altos niveles de disciplina y cohesión interna, mostrar un partido unido y homogéneo ante el electorado, lo cual iba a contramano del pluralismo y la posibilidad de disidencia; requisitos fundamentales para la democratización de los partidos” (Freidenberg, 2006). Al respecto, existen contenidos básicos de la organización y procedimientos democráticos en el interior de

incluía a cuatro cámaras con presencia netamente masculina. Mientras que solamente dos países tenían un 50 % o más de mujeres en el Parlamento: Ruanda: 63,8 % y Bolivia: 53,1 %.

“es fundamental que se pueda reflexionar sobre la representación política con enfoque y perspectiva de género, pues no es suficiente con la normativa electoral, sino con los procesos decisionales a nivel interno y también con las prioridades por los derechos de las mujeres desde la democracia interna de los movimientos y partidos políticos”... un partido político, que los aborda Sánchez (2011), y que son importantespara considerar: la participación de afiliados en órganos de dirección del partido, y su capacidad de influencia en la toma de decisiones; el papel desempeñado por los órganos consultivos y de asesoramiento del partido; la elección del líder o lideresa nacional y las candidaturas; la elaboración de las listas electorales; la rendición de cuentas de candidatas y candidatos, cargos públicos y partidistas; las corrientes internas; y la elaboración de los programas, líneas programáticas, reglamentos y normas. 3) REPRESENTACIÓN POLÍTICA PERSPECTIVA DE GÉNERO

CON

En este contexto, y que es aplicable para las organizaciones políticas (OP), es fundamental que se pueda reflexionar sobre la representación política con enfoque y perspectiva de género, pues no es suficiente con la normativa electoral, sino con los procesos decisionales a nivel interno y también con las prioridades por los derechos de las mujeres desde la democracia interna de los movimientos y partidos políticos. Lo cual se fundamenta tanto en la selección de las candidaturas de forma democrática, como en la autorregulación partidaria y la relación armónica entre las OP, la institucionalidad electoral de cada país y las demandas ciudadanas.

El magistrado presidente Heriberto Araúz Sánchez entrega placa de reconocimiento al Dr. Juan Pablo Pozo. 46

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

A nivel mundial han existido avances en la representación política y la presencia de mujeres en ámbitos de toma de decisiones, según ONU Mujeres, en junio del 2016, el 22,8 % eran parlamentarias nacionales: una proporción con relativo y lento aumento desde el año 1995, cuando la cifra alcanzaba el 11,3 %. Otros datos del organismo internacional, señala que igualmente en junio de 2016, existían 38 Estados donde las mujeres representaban menos del 10 % del total de parlamentarios en cámaras individuales o cámaras bajas; y se Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

En un balance de la situación en todos los continentes, cuarenta y seis cámaras individuales o bajas estaban compuestas en más del 30 % por mujeres, incluyendo catorce de África Subsahariana y once de Latinoamérica. Fuera de esos cuarenta y seis países, cuarenta han aplicado algún tipo de cuotas como las de candidatos o plazas reservadas; y han abierto espacios para la participación política de las mujeres. Mientras que, hasta agosto de 2016, once mujeres se desempeñaban como jefas de Estado y diez como jefas de Gobierno (ONU Mujeres, 2016). 4) CONTEXTO ECUATORIANO: AVANCES EN LA NORMATIVA Y ESTADÍSTICAS ELECTORALES Con la vigencia de la Constitución de la República de Ecuador, en el año 2008, que fue aprobada mediante referéndum, existieron nuevos sujetos de derechos políticos en el Ecuador. En consecuencia, la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia, promulgada en el 2009, estableció que tienen derecho al sufragio mediante el voto obligatorio, de acuerdo con el artículo 11, las ecuatorianas y los ecuatorianos mayores de 18 años, incluyendo a las personas privadas de la libertad sin sentencia condenatoria ejecutoriada. Mientras que el voto facultativo es para las personas entre 16 y 18 años de edad; los mayores de 65 años; las ecuatorianas y ecuatorianos que habitan en el exterior; los integrantes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en servicio activo; las personas con discapacidad; las personas analfabetas y extranjeras y extranjeros desde los 16 años de edad, que hayan residido legalmente en el país al menos cinco años y se hubieren inscrito en el Registro Electoral. En los próximos comicios del 2017, donde se elegirá al próximo presidente/a y vicepresidente/a, 137 asambleístas y 5 parlamentarios andinos, están habilitados para votar, a nivel nacional y en el exterior, 12’816.698 electores, de los cuales, mujeres son 6’432.597 y hombres 6’384.101. En este contexto, 271 personas podrán sufragar por su género y no por su sexo, en cumplimiento de la vigencia de la Ley Orgánica de Gestión de la Identidad y Datos Civiles (2016) que en su artículo 94 establece la autodeterminación de la persona para sustituir el campo sexo por el de género que puede ser: masculino o femenino. 47

Representación política, género, minorías y representatividad

“Si bien han existido avances en el trabajo con los principios y los derechos por la igualdad; aún se necesita profundizar y ampliar en la cultura política y democrática”... Considerando cada uno de los alcances normativos y de garantía de derechos, la institucionalidad electoral determinó acciones junto a los nuevos sujetos de derechos políticos para que, de forma efectiva, las decisiones democráticas sean frutos de procesos informados, como la promoción político electoral desde el Instituto de la Democracia, entidad adscrita al Consejo Nacional Electoral y con rango constitucional. Igualmente se impulsó en todo el país el programa ABC de la Democracia, donde uno de los componentes de sensibilización y capacitación fue “La Ruta Matilde Hidalgo”, mediante la historia y la memoria de la pionera del sufragio femenino en Ecuador y América Latina; las Escuelas de Formación Cívica y Democrática; el Programa de Fortalecimiento para Organizaciones Políticas; la votación por género, la firma de acuerdos con colectivos LGBTI y convenios con las instancias rectoras de las políticas de igualdad, junto a las personas con discapacidad; niñez, adolescencia y adultos mayores; pueblos y nacionalidades; migrantes e igualdad de género. Si bien han existido avances en el trabajo con los principios y los derechos por la igualdad; aún se necesita profundizar y ampliar en la cultura política y democrática, para hacer efectivo el mandato constitucional para que el ejercicio de los derechos se rija por principios como los siguientes: “Todas las personas son iguales y gozaran de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de 48

discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad” (Constitución de la República de Ecuador, artículo 11).

GRÁFICO 1: COMPARATIVO DE CANDIDATAS Y CANDIDATOS PRINCIPALES EN LAS ELECCIONES 2002 – 2014

A nivel electoral, es determinante la Constitución cuando indica que para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres (Constitución de la República de Ecuador, artículo 116). En efecto, los derechos establecidos en la normativa, no son únicamente a nivel de representación política de las mujeres; sino que también se regula el acceso en el ámbito de toma de decisiones, pues en Ecuador la selección de las candidaturas deberán ser mediante elecciones primarias o procesos democráticos internos, que garanticen la participación igualitaria entre hombres y mujeres. “Art. 105.- El Consejo Nacional Electoral y las Juntas Provinciales Electorales no podrán negar la inscripción de candidaturas, salvo en los siguientes casos: (…) 2. Que las listas no mantengan de forma estricta la equidad, paridad, alternabilidad y secuencialidad entre mujeres y hombres…” (Código de la Democracia, Ecuador).

GRÁFICO 2: COMPARATIVO DE DIGNIDADES ELECTAS EN EL PERIODO 2002 – 2014

Es importante precisar que la elección y designación de las candidaturas en Ecuador pueden realizarse mediante modalidades reglamentadas como las siguientes: 1. Primarias abiertas participativas con voto universal, libre, igual, voluntario, directo, secreto y escrutado públicamente, con la intervención de los afiliados o adherentes y de los sufragantes no afiliados. 2. Primarias cerradas con voto libre, igual, voluntario, directo, secreto y escrutado públicamente, de los afiliados a los partidos políticos o adherentes permanentes a movimientos políticos. 3. Elecciones representativas a través de órganos internos, conforme lo disponga el estatuto o régimen orgánico. A continuación se refieren datos electorales históricos desde el año 2002 hasta el 2014 en los procesos electorales de Ecuador. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Representación política, género, minorías y representatividad

“Considerando cada una de las oportunidades y también de los desafíos con respecto a la representación política de las mujeres y el acceso a la toma de decisiones; es fundamental continuar trabajando desde el sistema político electoral en el fortalecimiento de sus liderazgos, principalmente al interior de las organizaciones políticas, consolidando la autenticidad del proyecto político en los niveles estratégicos, técnicos y comunicacionales”... En todos los años, anteriormente descritos, el porcentaje de las mujeres electas con respecto a las candidatas para la misma dignidad, es menor. Por ejemplo, en las Elecciones Seccionales del 2014, representaron el 42,1 % de las 28.180 candidaturas principales y fueron el 25,7 % de las 5.628 autoridades electas. Con el análisis de las cifras y los desafíos en la aplicación de la legislación electoral, Pozo (2016) mencionó en Quito, durante la Contextualización del Encuentro

Internacional “Por la paridad de género y la efectiva participación política de las mujeres”, que existían tres puntos para alcanzar la representación política de las mujeres. El primero, las principales oportunidades y desafíos de la Constitución de Montecristi, lo cual es un camino que todavía considera que está en permanente construcción. El segundo es el rol que como Función Electoral se tiene para contribuir a un Estado que de forma integral responda a las demandas históricas y coyunturales de las mujeres; no solo con una activación puntual en el ciclo de los procesos electorales, sino en la consolidación de una democracia hija de las necesidades e intereses estratégicos por la igualdad y fruto de las reivindicaciones; y como tercero, la necesidad de pensar de forma integral, con todas y todos los actores que conforman el sistema político electoral, cómo se garantizan los principios constitucionales y legales en torno a la paridad, alternabilidad y secuencialidad. 5) CONCLUSIONES. DESAFÍOS EN LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DESDE EL ENFOQUE DE LA DEMOCRACIA INTERNA DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS. Considerando cada una de las oportunidades y también de los desafíos con respecto a la representación política de las mujeres y el acceso a la toma de decisiones; es fundamental continuar trabajando desde el sistema político electoral en el fortalecimiento de sus liderazgos, principalmente al interior de las organizaciones políticas,

consolidando la autenticidad del proyecto político en los niveles estratégicos, técnicos y comunicacionales. Para concluir, se plantean retos en ámbitos como la democracia interna de los partidos y movimientos políticos; el rol de las instituciones electorales; los nudos críticos en el acceso vs. representación; y en el empoderamiento de la ciudadanía para el efectivo ejercicio de los derechos. La transformación de las relaciones de género al interior de las organizaciones políticas, con los principios de no discriminación, tienen que mirar hacia el fortalecimiento de los procesos de liderazgo de las mujeres, jóvenes y colectivos LGBTI. Mientras que las entidades encargadas de la administración de los procesos electorales, están en la obligatoriedad de garantizar la transversalidad de género en sus programas, proyectos y políticas; para lo cual es vital la formación cívica de la ciudadanía. Las mujeres y las minorías hoy continúan contando con posibilidades de acceso a los derechos, pero aún enfrentan dificultades para su efectiva representación. Por tanto, el elegir y ser elegidas/os a partir de procesos democráticos, tiene que contar como base el respeto a los principios de igualdad y a la pluralidad política. Por tanto, alcanzar la paridad, la alternabilidad y la secuencialidad, más que un cumplimiento normativo es un compromiso democrático. Actualmente se vive en sociedades, independientemente de los países y los contextos coyunturales e históricos, que necesitan de instituciones en permanente reflexión y que cumplan compromisos por los derechos humanos de las mujeres. Ante los casos de violencia de género y de acoso político, nadie puede ser indiferente, ni tampoco se puede sentir miedo al combatirlos: pues debe ser motivo de indignación y de juntar voces por la paz. Nuestras democracias las hacemos todas y todos. Por tanto, la gran apuesta es pensar y actuar, entendiendo si efectivamente se logra una formación cívica para que nuestras hijas no acosadas por participar en política o para que nuestros hijos no sean violentos, ni frustren con actos machistas los sueños de futuro y la conciencia ciudadana.

La audiencia escucha los planteamientos del Dr. Juan Pablo Pozo sobre representación política, género, minorías y representatividad. 50

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Cada uno de los temas expuestos anteriormente no se logran, si de forma paralela, existe una ausencia de acciones hacia el empoderamiento para el ejercicio de los derechos por parte de la ciudadanía, impulsando sus demandas y retos, para tener mayor conocimiento, vivir una democracia plena y garantizar una cultura política y democrática. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Como dijo Simone de Beavoir: “El día que una mujer pueda no amar con su debilidad sino con su fuerza, no escapar de sí misma sino encontrarse, no humillarse sino afirmarse, ese día el amor será para ella, como para el hombre, fuente de vida y no un peligro mortal”. Referencias bibliográficas Constitución de la República del Ecuador (2008). Duverger, M. (1957) Los partidos políticos. México FCE. Freidenberg, F. (2006). Democracia interna: reto ineludible de los partidos políticos. Revista de Derecho Electoral. N.° 1 Primer Semestre. Tribunal Supremo de Elecciones; Costa Rica. Hernández, M. (2002) Democracia Interna: una asignatura pendiente para los partidos políticos en México. En Partidos Políticos: democracia interna y financiamiento de precampañas. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad Autónoma de México. León, D. (2016) Importancia de la Participación Política de las Mujeres en el escenario democrático en Ecuador. Las elecciones primarias en las organizaciones políticas. Ponencia en el Encuentro Internacional “Por la paridad de género y la efectiva participación política de las mujeres”. (3 de marzo de 2016, Quito-Ecuador). Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia, de la República del Ecuador (2009). Michels, R. (1996) Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna. Amorrortu editores. ONU Mujeres (2016) Hechos y cifras: liderazgo y participación política. Presencia de mujeres en los parlamentos. Disponible en la URL http://www.unwomen. org/es/what-we-do/leadership-and-political-participation/facts-and-figures#notes, visitada el 06 de noviembre de 2016. Ostrogorski, M. (1987). Democracy and the organization of political parties.New York, Anchor Books. Pozo, J. (2016) Contextualización del Encuentro Internacional “Por la paridad de género y la efectiva participación política de las mujeres”. (3 de marzo de 2016, Quito-Ecuador). Weber, M. (1977) Economía y sociedad. México: Fondo de Cultura Económica. 51

Conferencista Artículo internacional nacional continuidad, aunque conociendo ahora los resultados de 2014 queda más claro que las elecciones de 2009 fueron un tránsito continuo (Brown Araúz, 2013) hacia un realineamiento iniciado hace diez años y que ahora ha sido perfeccionado2.

Harry Brown Araúz Doctor en Ciencias Políticas y Sociología

Sociólogo y politólogo. Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador asociado y expresidente del Centro de Iniciativas Democráticas (CIDEM). Autor del libro “Partidos Políticos y Elecciones en Panamá: un enfoque institucionalista” (2007) y editor y coautor del libro “Las reformas electorales en Panamá: claves de desarrollo humano para la toma de decisiones” (2010). También ha escrito capítulos para libros y artículos para revistas es-

pecializadas de varios países sobre la democracia, los partidos políticos y las elecciones en Panamá y Centroamérica. Su publicación más reciente es el capítulo “La dinámica dual, entre cambio y continuidad, en el sistema de partidos panameño” en “Los sistemas de partidos en América Latina, 1978-2015”, publicado por la Universidad Autónoma de México y el Instituto Nacional Electoral en 2016 y editado por Flavia Freidenberg.

La transferencia de votos y la volatilidad en Panamá

l análisis correcto de una elección debe tener muy en cuenta las tendencias de largo plazo. En ese sentido, este texto está basado en el mejor indicador para dilucidar el grado de cambio que supone una elección con respecto a la que le precedió. Se trata del índice de volatilidad electoral, calculada a través del índice de Pedersen1.

Las cinco elecciones presidenciales panameñas, aunque siguen siendo relativamente pocas, ya dan información importante para entender y proyectar la dinámica del sistema de partidos panameño. Como indica la gráfica 1, la volatilidad presidencial tuvo sus mayores índices en los periodos 1999-2004 y 2004-2009. En ambos casos, el índice fue de 43. En el periodo 20092014 la volatilidad cayó a 20, la más baja desde la transición a la democracia. El aumento o disminución de la volatilidad en el continuo temporal ya nos dice algo, pero para saber si los índices obtenidos son realmente altos o bajos es útil

El índice de Pedersen calcula el cambio neto en el sistema de partido como

consecuencia de la transferencia de voto individual. La fórmula es: VT=Σ(Vi2-Vi1)/2.

En la gráfica 2 se puede visualizar mejor lo explicado, la relevancia de las elecciones de 2014 y los cambios en el sistema de partidos panameño. El trazo de la década de los noventa indica que hubo dos partidos políticos que encabezaban el sistema de alianzas: el PRD y el Arnulfista (hoy Panameñista). En el 2004, irrumpió el Partido Solidaridad y cayó sensiblemente el Partido Arnulfista. Las de ese año fueron las elecciones hipotéticamente desviadas3 y finalmente críticas. A partir de allí empezó un trazo de convergencia de los partidos Panameñista, Cambio Democrático y PRD -al tiempo que desaparecía el sistema de alianzas gracias a los efectos reductores del sistema electoral- que en 2014 Fuente: elaboración propia.

profundos en los sistemas de partidos y la política de ambos países. En el caso de Guatemala y Colombia, no hubo tales terremotos, sino que la alta volatilidad es el producto de sistemas de partidos crónicamente inestables debido a las tensiones creadas por sistemas políticos excluyentes. Es decir, entre 2004 y 2009, proporciones guardadas, Panamá tuvo su particular cisma electoral, como podía esperarse de un sistema político excluyente.

compararlos con los de otros países. En la tabla 1, son presentados los índices de volatilidad de un puñado de países latinoamericanos que nos deben servir para hacer esa comparación.

La tabla 1 también nos da una idea del valor de la volatilidad panameña en el periodo 2009-2014. En ese grupo, el país es acompañado por Costa Rica y Uruguay. Ambos países son dos de las tres democracias más desarrolladas de la región y aunque ha habido cambios importantes en sus sistemas de partidos, las alteraciones acaecidas han sido procesadas, no sin tensiones, de la manera que se supone deben hacerlo los sistemas de partidos institucionalizados (Mainwaring y Scully, 1995). El caso de Honduras y El Salvador es otro; sus volatilidades son las más bajas pero no necesariamente por estables, sino porque en ese periodo esos países tenían sistemas de partidos más bien anquilosados.

La volatilidad del sistema de partidos panameño en el periodo 2004-2009 fue una de las más altas de la región. En este grupo de las más altas volatilidades están Bolivia y Colombia, que superan a Panamá, además de Ecuador y Guatemala. La pertenencia de Panamá a este grupo es significativa si tenemos presente que, por ejemplo, en Bolivia y Ecuador hubo en ese periodo terremotos electorales que significaron cambios

Haciendo un análisis parecido al de estas páginas, Brown Araúz (2005) clasificó las elecciones panameñas de 2004 como desviadas. Sin embargo, los resultados de las elecciones de 2009 indicaron que en 2004 no hubo un desvío, sino que más bien se trató de elecciones críticas, con consecuencias de largo plazo para el sistema de partidos y la política panameña. En ese sentido, teóricamente las de 2009 son elecciones de

Fuente: elaboración propia.

Según Anduiza y Bosch (2004: 91-92), los cambios de una elección a otra pue-

den afectar los resultados electorales o las bases de apoyo de los partidos. En función de esos dos tipos de cambios, surgen cuatro tipos ideales de elecciones. En las elecciones críticas o de realineamiento, cambian los resultados y las bases de apoyo de los partidos; si las elecciones son de continuidad prácticamente no hay cambios en los resultados ni en las bases de apoyo de los

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

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partidos; las elecciones son desviadas cuando cambian los resultados de algunos partidos, pero no sus bases de apoyo, y en las elecciones de conversión cambian las bases de apoyo de los partidos, pero no sus resultados electorales. 3

Los desvíos electorales usualmente se deben a factores coyunturales, uno de

esos factores puede ser la aparición de un candidato notable. En 2004, el Partido Solidaridad inesperadamente postuló al expresidente de la República y arnulfista Guillermo Endara, de allí que la hipótesis del desvío haya ganado fuerza.

Ponente internacional

“las elecciones legislativas han sido más estables que las presidenciales, excepto por el formidable crecimiento del partido Cambio Democrático desde el 2009”... colocó a estos tres partidos con porcentajes de votos válidos muy parecidos. Hasta ahora, todo lo dicho sobre la volatilidad se ha basado en los resultados de las elecciones presidenciales, porque son sin duda las más importantes de un país con sistema de gobierno presidencialista. Sin embargo, no hay que ignorar las elecciones legislativas porque allí también hay mensajes de índole nacional. Volviendo a la gráfica 1, es evidente que en general las volatilidades han sido menores y a veces bastante menores a las presidenciales, excepto en 1994. En las elecciones legislativas no ha habido terremotos electorales. Incluso, en el periodo 1999-2004, el cambio neto de votos fue a contrapelo del presidencial, ya que el legislativo disminuyó y el presidencial, como sabemos, aumentó enormemente al punto de ser crítico. En el siguiente periodo, 2004-2009, sí hubo un aumento. En todo caso, las elecciones legislativas han sido más estables que las presidenciales, excepto por el formidable crecimiento del

Fuente: elaboración propia.

Lorenzo Córdova Vianello Consejero presidente del INE

Licenciado en Derecho por la UNAM y Doctor de Investigación en Teoría Política por la Universidad de Turín, Italia. Investigador Titular B del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (con licencia), es reconocido con el PRIDE D, y miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III. Autor de varios textos (libros, capítulos de libros, ensayos y artículos) sobre temas electorales, constitucionales y de teoría política. Entre sus libros destacan Derecho y poder. Kelsen y Schmitt frente a frente (FCE, 2009); Elecciones, dinero y corrupción. Pemexgate y amigos de Fox (en coautoría con Ciro Murayama, Cal y Arena, 2006); entre otros. En 2010 recibió el Premio Universidad Nacional

La magistrada suplente Myrtha Varela de Durán entregó una placa de reconocimiento al politólogo panameño Harry Brown Araúz por su participación.

para Jóvenes Académicos de la UNAM. Ha tenido una intensa participación en medios de comunicación electrónicos e impresos y en dos ocasiones ha recibido el Premio Nacional de Periodismo del Club de Periodistas de México. Es miembro de la Junta de Gobierno del Instituto de Estudios de la Transición Democrática. En el servicio público se ha desempeñado, entre otros cargos, como secretario técnico del grupo de trabajo que procesó en el Senado de la República la Reforma Política durante 2010; de diciembre de 2011 a abril de 2014 fue designado por la Cámara de Diputados como consejero electoral del IFE y desde abril de 2014, consejero presidente del Consejo General del INE.

partido Cambio Democrático desde el 2009. Véase la gráfica 3. Un último apunte sobre la transferencia de votos y la volatilidad. En unas elecciones críticas, como las de Panamá en 2004, no solamente cambian los resultados de los partidos, sino que también cambian sus bases de apoyo (Anduiza y Bosch, 2004: 92). Las bases de apoyo de los partidos políticos panameños han sido muy poco estudiadas y hacerlo en este artículo rebasaría sus objetivos. Solo existe una caracterización ya antigua, mítica y no sustentada empíricamente, que perfilaba al panameñismo como un partido eminentemente rural y al PRD como básicamente urbano y pluriclasista. Si eso fue cierto antes, muy difícilmente lo es hoy, además muy poco sabemos del otro protagonista partidista de los últimos diez años, el partido Cambio Democrático. En todo caso, de los guarismos sobre volatilidad se puede inferir que posiblemente las bases sociales de los partidos políticos panameños han cambiado dramáticamente, pero no sabemos en qué dirección. La lógica indica que en un país que ha cambiado mucho económica y socialmente en los últimos quince años el sistema de partidos no quedaría incólume. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Fiscalización y transparencia en el nuevo modelo de la democracia mexicana Introducción

os consensos políticos que dieron origen a las reformas constitucional y legal de 2014 y 2015, cambiaro n el rostro de la vida democrática en México. Se transformó el modelo electoral federal en un nuevo sistema nacional de elecciones, se incorporó la máxima publicidad como uno de los principios rectores de la función electoral, se dispuso la creación de un sistema de contabilidad en línea para los partidos políticos, que además se convirtieron en sujetos obligados en materia de transparencia. También se creó un sistema nacional de transparencia para estandarizar los criterios de interpretación de la ley y facilitar a la ciudadanía el acceso a la información pública. Estas reformas reconocieron, implícitamente, que el desarrollo institucional en materia de transparencia y las condiciones de la competencia política, habían evolucionado de manera heterogénea y era necesario homologarlos. Pretender estandarizar la competencia política y la rendición de cuentas sin robustecer los mecanismos de fiscalización, sería un absurdo. Por ello, uno de los propósitos centrales de la reforma electoral de 2014 Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

fue la creación de un nuevo modelo de fiscalización nacional, que obliga a nuevas prácticas de los partidos y candidatos y que transparenta las prácticas contables y administrativas de estos actores. En tal sentido, en este artículo se plantean las principales características del sistema nacional de transparencia y la importancia del nuevo modelo de fiscalización electoral en México para la equidad de las elecciones. Con estas reformas, se está generando un contexto de exigencia para quienes pretenden integrar los órganos de representación del Estado, y podría decirse que los mexicanos nos encaminamos hacia un nuevo régimen de rendición de cuentas que fortalecerá nuestra democracia, a partir de dos grandes ejes: el sistema nacional de transparencia y el nuevo modelo de fiscalización. Rasgos del sistema nacional de transparencia en México Entre las profundas adecuaciones al andamiaje institucional de la vida democrática en México, que se modificaron con las reformas constitucionales y legales de 2014 y 2015, están las relativas al diseño de un nuevo sistema nacional en materia de transparencia, 55

Fiscalización y transparencia en el nuevo modelo de la democracia mexicana

acceso a la información pública en México. Esta heterogeneidad se originó esencialmente por tres factores transversales que la legislación, en materia de transparencia, tenía hasta antes de la reforma de 2014:

La fiscalización electoral y la rendición de cuentas a partir de 2014

1. Al igual que en otros ámbitos de la vida pública, se optó por un diseño institucional federalizado que dejó a juicio y visión de las entidades, las determinaciones en la materia. Naturalmente, esta situación facilitó la dispersión de criterios y procedimientos para responder a las peticiones de transparencia.

Participación Ciudadana – Libre y Secreto. en congruencia con las reformas experimentadas al artículo 6. º constitucional. 12 años de experiencia en garantizar el derecho de acceso a la información pública, desde que en 2002 se creó la Ley Federal de Transparencia, han permitido observar la importancia de ampliar el número de sujetos regulados y de estandarizar los criterios para interpretar las disposiciones de transparencia, tanto a nivel federal como en las entidades y en todos los ámbitos de la vida pública. En este lapso, las diferencias en disposiciones institucionales (criterios y procedimientos) y en las legislaciones locales y secundarias en materia de transparencia, propiciaron la existencia de un crisol de regímenes de

2. No existía un órgano regulador con atribuciones nacionales que se convirtiera en máxima autoridad en la materia. En tal sentido, no existía un órgano con facultades para obligar con sus resoluciones al gran número de sujetos que integran la arena pública en México. 3. La intención de los legisladores de respetar la estructura jerárquica con la que se conformó el ámbito electoral (hasta antes de la reforma de 2014), dejaba en manos de los órganos autónomos la definición de sus propias reglamentaciones. Sin embargo, la reforma de 2014 al artículo sexto constitucional resolvió todos estos factores. Se otorgó autonomía constitucional al ahora INAI (antes IFAI) y se le confirió el carácter de autoridad nacional en materia de transparencia. Se eliminaron los ámbitos de los organismos autónomos, y ahora, todos somos sujetos regulados por el INAI. Se modificó el criterio de acceso

El Dr. Córdova dialogando con sus colegas Fernando Tuesta Soldevilla, Francisco Távara e invitados. a la información pública, y se estableció que toda la información en posesión de cualquier autoridad es consultable por la ciudadanía, con excepción de los datos personales. Además, se convirtieron en sujetos regulados por el INAI a partidos, instituciones, sindicatos, fideicomisos, o persona moral o física, que reciba o ejerza recursos públicos. Este cambio constitucional tiene múltiples implicaciones para la vida pública. En efecto, con la reforma constitucional de transparencia y la ley reglamentaria en la materia, los partidos políticos se verán obligados a perfeccionar sus estructuras administrativas. Con esta reforma, los partidos no solo se enfrentarán a las obligaciones detalladas en materia de fiscalización que realiza el INE, y la mayor intensidad de la competencia electoral, sino que también tendrán que atender puntualmente las exigencias que sobre transparencia reciban de los ciudadanos. Para dar una idea del escenario de peticiones que eventualmente podrán tener los partidos políticos, pongo un dato: de las más de 27 mil solicitudes de información que recibió el IFE de 2003 a 2013, el 29 % de ellas, es decir, prácticamente una de cada tres solicitudes, correspondía a información de los partidos políticos. Indudablemente la evolución de la legislación sobre transparencia y rendición de cuentas ha generado una profunda transformación de la vida pública. Podría decirse que la transparencia en las reglas del juego democrático conlleva a transparentar el ejercicio del poder político. De ahí que los sistemas democráticos visibilicen el ejercicio del poder y proporcionen a los ciudadanos herramientas para acceder a la información en poder de los entes públicos.

Jornada Electoral

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Uno de los grandes desafíos de las democracias contemporáneas está vinculado con la siempre compleja relación entre el dinero invertido en la política y la equidad en las contiendas. El punto es que nadie invierte dinero en las elecciones de manera desinteresada (ni siquiera el Estado), y las campañas electorales requieren dinero. En el caso de México, son tres los objetivos que subyacen en el concepto de financiamiento público de los partidos y candidatos: 1) fortalecer el pluralismo y darle transparencia al dinero invertido en la competencia electoral; 2) contribuir a la equidad en las contiendas; y 3) evitar que los intereses que gravitan en el dinero de los particulares orienten indebidamente el desarrollo de los procesos electorales. Por su parte, es normal que el dinero privado pretenda imponer sus intereses en la competencia electoral. Para eso lo arriesga, para obtener un beneficio: influencia, proyección, favores personales, participación en la toma de decisiones, etc. Por tanto, si la filantropía no existe cuando se trata de la disputa por el poder político, y el dinero es indispensable para las elecciones, la única salida para garantizar equidad de las contiendas es la transparencia y la regulación. Esa es la importancia de la fiscalización. Si vemos lo que pasa en América Latina, podemos observar cómo en todos los países con regulaciones electorales sobre fiscalización se establecen disposiciones sobre fuentes prohibidas de financiamiento. Además, en la inmensa mayoría de los países se regulan: 1) los recursos públicos directos, 2) se establecen obligaciones de campaña y sobre sus operaciones anuales de ingresos y egresos, con la finalidad de fomentar la rendición de cuentas, y 3) se establecen sanciones derivadas de la revisión de las auditorías a los partidos políticos. En contraparte, en 10 de 18 países latinoamericanos con regulaciones sobre el financiamiento, no existen topes a los gastos de campaña. En el caso de México, el tema de la fiscalización ha evolucionado ampliamente en los últimos 20 años. De hecho, se puede hablar de tres generaciones de reformas legislativas en materia de revisión de los ingresos y egresos de los partidos. La primera generación de reformas, vigente hasta 2006, disponía de manera general las características y plazos de los informes de gastos de campaña. En este periodo, solamente mediante litigios que llegaron a la SCJN, se pudieron eliminar las restricciones que imponían las autoridades hacendarias a la fiscalización electoral. 57

Fiscalización y transparencia en el nuevo modelo de la democracia mexicana

La segunda generación que surgió de la reforma electoral de 2007-2008, se orientó a fortalecer la capacidad fiscalizadora de la autoridad electoral. Aquí se eliminaron los secretos bancario, fiduciario y fiscal para las tareas constitucionales (entonces IFE). Se reglamentaron las precampañas y se dispuso la creación de una oficina al interior de la autoridad electoral, para fortalecer el carácter técnico de la fiscalización y rastrear las huellas de los ingresos y egresos que se invierten en los comicios. Cabe señalar que esta reforma también resultó insuficiente ante los insistentes cuestionamientos sobre rebases a los topes de gastos de campaña y el uso de sofisticadas ingenierías contables en las elecciones de 2012. Así surgió la tercera generación de reformas la cual constituye un nuevo paradigma para la fiscalización de los recursos invertidos en la lucha democrática, a nivel nacional. Se trata de un nuevo andamiaje legal y operativo que potencia los aprendizajes de las dos generaciones de reformas anteriores en la materia: obliga a los partidos políticos y candidatos a tener un mayor control administrativo sobre los recursos ejercidos en las contiendas, y facilita la rendición de cuentas de los competidores ante la sociedad. Este nuevo modelo implicó una profunda revisión reglamentaria y una adecuación de la estructura de fiscalización del INE. Su instrumentación requirió que

se desarrollara un conjunto de herramientas informáticas para integrar un sistema de contabilidad en línea, que permitiera a los partidos políticos registrar y clasificar sus operaciones financieras y contables durante las precampañas y campañas, así como reconocer la naturaleza jurídica de las operaciones que realicen con terceros. Debe reconocerse que instrumentar este modelo de auditoría contable, constituyó uno de los mayores desafíos técnicos que se han mandatado a las autoridades electorales de México, desde los inicios de la transición allá en los años 90, y uno de los retos administrativos de mayor envergadura para los partidos políticos desde que fueron reconocidos a nivel constitucional en 1977, como la vía privilegiada para que los mexicanos participen en la integración de los órganos de representación del Estado mexicano. Podría decirse que el modelo de fiscalización mexicano surgido de la reforma 2014 gira en torno a cuatro premisas vertebradoras. La primera representa un modelo que pretende contribuir a la rendición de cuentas de los partidos y candidatos, y a un manejo más cuidadoso y prácticamente diario de los recursos invertidos en las elecciones. La segunda premisa es que el sistema de contabilidad en línea tiene el propósito de que los partidos registren cotidianamente sus operaciones de ingresos y egresos, se inhiba la conformación

“...en las 14 elecciones locales de 2016, el modelo de fiscalización nacionalizada por primera vez sirvió para revisar el dinero invertido en las contiendas locales. Esto significa que por primera vez en México una autoridad nacional, sin vínculo alguno con la política de cada entidad, auditó la forma en que se obtuvo y gastó el dinero de las campañas locales”... de dobles contabilidades y que facilite, a los partidos políticos y candidatos, la presentación de los informes de ingresos y egresos a la autoridad electoral INE. La tercera premisa es que para estandarizar los criterios con los que se audita el dinero que utilizan los partidos, y propiciar un desarrollo administrativo más homogéneo de ellos en todo el territorio nacional, se otorgó al INE la responsabilidad de fiscalizar todas las precampañas y campañas locales y federales, así como del ejercicio ordinario de recursos de los partidos políticos. La cuarta premisa es que la fiscalización, al final del día, más que una herramienta punitiva en contra de quienes compiten por los poderes públicos, es un instrumento para contribuir a la calificación jurisdiccional de las elecciones y un incentivo que propicia mayor control administrativo de los ingresos y egresos de todos los contendientes, para evitar caer en las sanciones que la legislación ha dispuesto para quienes rebasan los topes de gastos y quien no cumple con la presentación de los informes de precampaña y campaña: la anulación de la candidatura o la anulación de la elección. Resultados de la fiscalización nacionalizada en 2015 y en los comicios locales de 2016 En el proceso electoral 2014-2015, que fue la primera prueba del sistema nacional de elecciones, la instrumentación del modelo de fiscalización significó revisar más de 24 mil informes de cerca de 13 mil candidaturas federales y locales, y auditar más de 3 mil 110 millones de pesos, en menos de dos meses posteriores a la conclusión de la jornada electoral. Para dimensionar esta tarea, basta recordar que en 2012, en un lapso de un año aproximadamente, el

El consejero Lorenzo Córdova presenta su ponencia. 58

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

otrora IFE auditó 1,605 informes que representaron 2 mil 604.9 millones. Ahora, el INE revisó 15 veces más informes de los fiscalizados por el IFE en 2012 y el volumen de recursos involucrados en esta revisión es 19.4 % superior a los de aquella elección. Además debe destacarse que no se presentó el supuesto de que algún candidato ganador hubiera rebasado el tope de gastos y que el margen de victoria hubiera sido inferior al 5 %. Únicamente 14 candidatos federales y 18 locales rebasaron los topes de gastos de campañas, y de esos 14 candidatos que rebasaron los topes de gastos de campaña, representan el 0.03 % de los 4 mil 496 que compitieron. Por su parte, en las 14 elecciones locales de 2016, el modelo de fiscalización nacionalizada por primera vez sirvió para revisar el dinero invertido en las contiendas locales. Esto significa que por primera vez en México una autoridad nacional, sin vínculo alguno con la política de cada entidad, auditó la forma en que se obtuvo y gastó el dinero de las campañas locales. Claramente el nuevo modelo cumplió con los propósitos de impedir dobles contabilidades, de obligar a los partidos a tener un mayor control administrativo de los ingresos y gastos de las campañas, y los resultados de las auditorías sirvieron de insumos a la declaración o no de validez de los comicios por parte de las instancias jurisdiccionales. Los dictámenes y resoluciones que se presentaron al Consejo General el 14 de julio de 2016, a escasos 40 días de la jornada electoral, implicaron la revisión de los 18 mil 695 informes de campaña de los 8 mil 271 candidatos. Con la auditoría de estos informes tuvimos una idea clara de la forma en que el dinero público y privado fue utilizado por los partidos y candidatos, y la sociedad mexicana puede constatar las cantidades comprobables que los contendientes utilizaron en las campañas electorales locales de este año. Entre los datos que pueden derivarse de los dictámenes que analizaremos, permítanme señalar los siguientes: a) en las campañas locales de 2016 se invirtieron mil 612 millones de pesos; b) todos los candidatos fueron sancionados y los poco más de 408 millones de pesos de las sanciones propuestas representan más del 27 % de los gastos registrados en el Sistema Integral de Fiscalización (SIF); c) el 65% de las sanciones impuestas en los dictámenes y resoluciones se derivan de las omisiones y retrasos en la captura en el sistema; d) toda la fiscalización de las campañas locales de 2016, a diferencia de lo que sucedió en 2015 que se recibió un volumen importante de operaciones no incluidas en el sistema informático, se realizó exclusivamente con base en las operaciones registradas en el SIF. 59

Conferencista nacional

“...si la transparencia fortalece a la democracia, la transparencia también debe verse como una forma de consolidar la vida institucional de los partidos políticos, en tanto son los principales articuladores de consensos en un sistema democrático”... Comentario final sobre la fiscalización y la transparencia Las reformas constitucionales y legales de 2014 y 2015 crearon las condiciones para que en México se abra paso a una nueva etapa de la democracia mexicana, más transparente, más equitativa y con mayor rendición de cuentas. En menos de dos años, el SIF se ha convertido en la herramienta privilegiada para la fiscalización de la competencia democrática en México. Indudablemente el concepto modular del sistema permitió que fuera un sistema más robusto que la versión utilizada en 2015 y que su manejo sea más amigable e incluso podría decirse más intuitivo.

(incluidos los sindicatos), establece las bases para que con mayor información sobre el ejercicio de derechos, la ciudadanía se involucre más en la vida pública en México y pueda regular el ejercicio del poder político.

Sharon Sinclaire de Dumanoir

El modelo de fiscalización ciertamente ha inhibido la opacidad en el comportamiento administrativo y financiero de quienes compiten en las urnas, ha evitado que el dinero distorsione el mandato constitucional de equidad y ha contribuido a las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas, que espera la sociedad mexicana de quienes pretenden ejercer un cargo público.

Abogada graduada de la Universidad de Panamá en 1994. Cuenta con una Maestría en Derecho, con énfasis en Derecho Administrativo en la Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología (ULACIT), así como un Diplomado en Derechos Humanos de American University en Washington DC, Estados Unidos.

En tal sentido, si la transparencia fortalece a la democracia, la transparencia también debe verse como una forma de consolidar la vida institucional de los partidos políticos, en tanto son los principales articuladores de consensos en un sistema democrático. Transparencia y democracia son dos dimensiones del mundo moderno que se retroalimentan mutuamente, que favorecieron a los mexicanos en el proceso de cambio político, y seguramente potenciarán las transformaciones de nuestro país hacia una sociedad más abierta, incluyente y participativa.

En este sentido una evaluación de lo que sucedió en la fiscalización de 2015 y 2016, nos lleva a revisar un tema que no es financiero y que incluso ni siquiera es competencia exclusiva de las autoridades electorales: el de la cultura cívica. En el INE existe la convicción de que son los déficits de cultura política que padecemos como sociedad los verdaderos fundamentos de la captura extemporánea y las omisiones en el sistema.

En el caso de Panamá, y hablando sobre el derecho a la identidad, tendrían esa protección no solo los panameños, sino también, por ejemplo, los hijos de migrantes que nacen dentro del territorio nacional, independientemente de si sus padres tienen una condición migratoria regular o irregular. En tal sentido, la Ley de Registro Civil indica que cualquier persona que nace dentro del territorio panameño es panameña, independiente de la condición migratoria de sus padres y si estos tienen documentos vigentes o no, por lo que deben ser inscritos como panameños, siempre que se demuestre que el nacimiento ocurrió en Panamá.

El efecto inhibitorio del modelo de fiscalización se refleja en el escaso número de candidatos que rebasaron los topes de gasto, y en un mayor contexto de exigencia para partidos políticos y candidatos que está favoreciendo la rendición de cuentas de quienes compiten por el poder político.

Magistrado Eduardo Valdés entrega placa de reconocimiento al consejero Lorenzo Córdova. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Ha sido observadora electoral en diversos procesos electorales de América Latina y ha participado como expositora en el tema electoral en Panamá y otros países de la región. Es directora nacional de Resgistro Civil desde septiembre de 2008 y la responsable de la Comisión de Voto en el extranjero para las elecciones de 2009.

El derecho humano a una identidad como garantía efectiva y real en el Derecho Electoral Panameño os derechos humanos son aquellos que como personas tenemos desde nuestro nacimiento por el solo hecho de existir, pero los derechos humanos dentro del Derecho Internacional de los derechos humanos son aquellos que el Estado, a través de una convención o tratado se ha obligado a cumplir, expresando con ello que va a respetar todos los derechos reconocidos en tales instrumentos, no solo a sus ciudadanos sino a todos aquellos que se encuentren dentro de su territorio.

La fiscalización de 2015 y 2016 demuestra que en México, como en cualquier sistema democrático, aunque el dinero es necesario para hacer las campañas, mayor acceso a recursos no garantiza mayor respaldo en las urnas, y que la equidad y la transparencia representan un binomio asertivo que garantizan que la competencia sea auténtica.

Por otra parte, la estandarización de los criterios de transparencia y acceso a la información pública de todas las instituciones del sector público y, en general de todas las instancias que reciban recurso públicos

Directora Nacional del Registro Civil del Tribunal Electoral – Panamá

Los derechos humanos en el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos deben Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

entenderse como universales, indivisibles e interdependientes. Cuando estamos frente a una convención que protege una serie de derechos humanos distintos, debemos entender que ninguno de ellos tiene prevalencia sobre otro. Sin embargo, como vamos a ver a continuación, el derecho a la identidad de pronto es el más importante, ya que abre la puerta al ejercicio pleno de todos los demás derechos humanos. La inscripción de nacimiento es entonces el mecanismo idóneo para probar la existencia de la persona, y la que permite obtener un documento que precise la nacionalidad e identidad de su titular. Por ello, reiteramos que el derecho a la identidad es el único o el primero de los derechos humanos que nos pone en una condición de igualdad frente a los demás. Si no tenemos una inscripción de nacimiento y no tenemos nuestro documento de identidad, estamos en una condición de desigualdad, y el ejercicio de otros derechos humanos se verá disminuido o mermado. ¿Qué pasa si no nos inscriben? No existo, no soy nadie, no cuento, no puedo ejercer mi personalidad jurídica, la cual es uno de los derechos humanos que nos otorga la capacidad de ser un actor frente al Estado y ante los demás particulares y a que me reconozcan por mi 61

El derecho humano a una identidad como garantía efectiva y real en el Derecho Electoral Panameño

individualidad. El nombre es lo que me diferencia, lo que dice quién soy yo frente al resto; soy único, diferente, soy yo. Pero además del nombre, necesitamos tener o ejercer otros derechos. Por ejemplo, tener con un domicilio y la protección del Estado al que pertenezco, contar con un patrimonio y con un estado civil. Esos son algunos de los atributos de la personalidad jurídica que debemos ejercer a través de la inscripción del nacimiento y es precisamente lo que también nos permite el ejercicio democrático, tema de esta conferencia. A través de la inscripción del nacimiento, tenemos una familia, la cual nos da derechos sucesorios, una filiación y un apellido. También se garantiza el derecho a la salud, a la educación y a la seguridad social y a que el Estado nos provea de esos servicios.

“En Panamá, la inscripción de nacimiento es la única prueba de existencia del ser humano; no hay otra, y es la que nos da derecho a poder obtener un documento de identidad”... Pero el tema es que al no haber diferencia en cuanto al valor que tiene cada uno de estos derechos, las instituciones llamadas a protegerlos se preocupan en primer lugar solo por aquellos que deben proveer. Por ejemplo, si voy a un hospital y no tengo identidad, me van atender; pero si tengo una discapacidad va a ser difícil que me entreguen una silla de ruedas. En el caso del derecho a la educación, si no tengo una identidad legal probablemente voy a poder ingresar a un colegio y aún sin documentos me van a permitir continuar en el sistema escolar, pero el tema es que no voy a obtener un certificado escolar que pruebe mi grado de conocimientos, porque no tengo un nombre ni un número de cédula que se pueda anotar en el mismo. Está también el derecho al trabajo que abarca el derecho a la seguridad social y a recibir un salario; sin identificación es poco probable que logre ejercerlos plenamente. En esa misma línea, está el derecho al ejercicio activo y pasivo del sufragio, el cual me permite elegir o ser candidato a un cargo de votación popular y a participar en la vida política del país. El único mecanismo idóneo para ello es contar con una cédula de identidad o de ciudadanía. 62

En Panamá, la inscripción de nacimiento es la única prueba de existencia del ser humano; no hay otra, y es la que nos da derecho a poder obtener un documento de identidad. Es decir, que el sistema panameño de identidad se sostiene en ese hecho desde 1914 cuando se creó el Registro Civil. Desde ese entonces, se estableció que al momento de la inscripción del nacimiento, se genera un número de acta, el cual es único y acompaña a su titular durante toda su vida, constituyéndose, además, en su número de cédula de identidad, el cual nunca va cambiar. Por ejemplo, en Colombia cuando uno hace un cambio de nombre, lo adoptan o le hacen un reconocimiento paterno, su partida de nacimiento va a cambiar, va a ser otra, tenía primero número de partida “x” y luego tendrá otro número diferente. En Panamá no es así. Cada vez que una persona hace un trámite ante el Registro Civil, el mismo va a estar ligado o relacionado a su inscripción de nacimiento. En 1914, el sistema de identidad de Panamá estaba, por así decirlo, dividido, pues al principio si bien teníamos la inscripción en el Registro Civil, la cédula no llevaba el número de inscripción de nacimiento y no se usaba con propósito de identificación, sino para fines electorales. La cédula se expedía para cada proceso electoral y con base al padrón de electores que se registraban para votar. La primera cédula era un papel simple donde se anotaba el nombre de la persona y permitía el ejercicio del sufragio por una sola vez y luego perdía su valor. Entre 1925 y 1934, se dieron varios intentos de establecer la cédula como un documento de identidad de carácter permanente, pero entre la celebración de una y otra elección se cambiaron las reglas y no llegó a consolidarse esta iniciativa. En 1934, tuvimos la primera cédula llamada del librito, y en 1946, ya no solo era necesaria para votar, sino también para identificarse plenamente. Luego, cuando en 1956 se crea el Tribunal Electoral, se incorporó el Registro Civil, que ya existía desde 1914, a esa nueva institución y también se estableció entre sus funciones la expedición del documento de identidad. Es entonces cuando se ordena que a partir de 1957, la cédula de identidad debía ser emitida conforme al número de inscripción del nacimiento que constaba en el Registro Civil. Es decir, que desde ese año, Panamá tiene un sistema único que nos ha permitido garantizar la identidad de todos los panameños, no solo para los procesos I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

La magíster Sharon Sinclaire de Dumanoir explica los aspectos fundamentales de su ponencia en torno al Derecho humano a una identidad como garantía efectiva y real en el Derecho Electoral Panameño. electorales, sino en todos los aspectos de su vida diaria. En nuestro país, todo el sistema económico, financiero y médico, por mencionar algunos, descansa en el número de cédula de los ciudadanos. Vale la pena señalar que el Registro Civil mantiene cuatro libros básicos de inscripción: nacimiento, matrimonio, defunción y naturalización. En los tres primeros, el primer número corresponde al lugar donde ocurrió el hecho vital o se celebró el matrimonio. En el caso de los nacimientos, ese primer número representa la provincia que nos vio nacer y es parte de nuestra herencia cultural. Por ejemplo, el que es de Bocas del Toro es 1; el que es de Los Santos, 7; los chiricanos son 4 y los colonenses son 3. Ese sentimiento o apego del ciudadano al primer número de su cédula ha representado tener que tomar algunas medidas legales, para mantener el uso del mismo en la inscripción de un bebé que ha nacido en una provincia distinta a la de donde son oriundos y residentes sus padres, quienes quieren que su hijo reciba la herencia cultural que otorga ese número en su inscripción de nacimiento. Existe pues en la Ley de Registro Civil el mecanismo de inscripción de nacimiento fuera de jurisdicción que les permite a los padres inscribir el nacimiento de un hijo en la provincia a la que ellos pertenecen, aun cuando el niño haya nacido en otra distinta. Eso ocurre mucho con las poblaciones indígenas, sobre todo en los casos en que las mujeres de la comarca acuden a dar a luz en Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

hospitales ubicados en provincias aledañas, pero que quieren mantener a sus hijos como pobladores de la comarca a la que pertenecen. Otros libros que se mantienen en el Registro Civil son aquellos en los que se inscriben los hechos vitales de extranjeros. Por ejemplo, los extranjeros con residencia definitiva que tienen derecho al carné de residente permanente, los cuales llevan como primer símbolo de su inscripción la letra “E”, o cuando se debe hacer una anotación legal, por ejemplo, un reconocimiento de paternidad o adopción otorgada por un panameño a un niño nacido en el extranjero, o un matrimonio realizado en el extranjero que debe inscribirse para que la esposa pueda llevar en su cédula el apellido de casada. Esos hechos se inscriben, en los tomos “EE”, que significa: extranjero en el extranjero, lo cual quiere decir que la inscripción no genera vínculos de nacionalidad entre la persona y el país. Hay tomos en desuso como el PE, panameños en el exterior. Esta nomenclatura de PE fue descontinuada pues traía a sus titulares condiciones de discriminación producto de que se pensaban que eran extranjeros, incluso los empleadores les pedían hasta cartas de trabajo. La misma se descontinuó en 1999, pero todavía hay personas que las usan, pero queda a criterio del titular solicitar, la reinscripción de su nacimiento en los tomos de la provincia donde reside. 63

El derecho humano a una identidad como garantía efectiva y real en el Derecho Electoral Panameño

Otras nomenclaturas en desuso son PI (población indígena) que se utilizaba básicamente para la población indígena de distintas provincias. Por ejemplo, en Darién el número de cédula inicia con 5; en el caso de población indígena con 5PI. También estaba la cédula AV, que significa antes de la vigencia. Eran las usadas por las personas que nacieron antes de 1914, cuando se creó el Registro Civil. Todas esas personas que lograban probar que eran panameñas se incorporaron a los libros del Registro Civil en unos tomos continuos a los que llamamos AV. Estas inscripciones llevaban el número de la provincia de nacimiento seguido de las letras AV. Pasando a otro tema, tenemos que la cédula juvenil que se expide en la actualidad, tiene el mismo valor que un certificado de nacimiento, ya que tiene en la parte de atrás del documento los nombres de los padres, información que también aparece en el certificado de nacimiento. Actualmente, solo está pendiente de agregar a la cédula juvenil el número de cédula de los padres, principalmente para que pueda, además, probarse plenamente la patria potestad. Teniendo entonces claro cómo funciona el sistema de identidad en Panamá, la pregunta siguiente sería: ¿Cómo el sistema de identidad ayuda o fortalece al sistema electoral? 1. El primero establece la nacionalidad, el derecho a ser panameño y con ello, los derechos de ciudadanía. La Constitución Política de Panamá establece que la ciudadanía se puede suspender por dos causas: Por renuncia tácita, porque se adquirió una nacionalidad distinta a la panameña a la que no tiene derecho por nacimiento; es decir, la persona se naturalizó en otro país. O por renuncia expresa de la nacionalidad ante el Órgano Ejecutivo. Antes por estas causas se perdía la nacionalidad, pero a partir de la Constitución de 1972 se suspende la misma una vez estos hechos consten en el Registro Civil. Esto significa que la persona no puede votar, inscribirse en partidos políticos, ser candidata ni elegida a cargos de elección popular. Esto garantiza que únicamente puedan

“Mantenemos una política de descentralización de nuestros servicios desde hace muchos años, para lo cual brindamos la expedición de certificados del Registro Civil (nacimiento, matrimonio y defunción) en 48 supermercados en todo el país”... 64

participar del proceso electoral los que se encuentran en pleno ejercicio de la ciudadanía. 2. El sistema de identidad permite el ingreso automático al Registro de Electores. En otros países para poder votar, es necesario hacer una solicitud para inscribirse en el registro electoral y participar de las elecciones. En Panamá, desde el año de 1983, el ingreso a este registro electoral es automático, pues cuando se obtiene la cédula de identidad a los 18 años de edad también se entra a formar parte del registro permanente de electores que lleva el Tribunal Electoral. Antes de eso, se ingresaba al registro electoral mediante un censo electoral. El último censo fue en 1982. Hay personas que tienen todavía como fecha de ingreso al registro electoral el 12 de diciembre de 1982, la cual corresponde al último censo electoral que se hizo en Panamá. 3. El sistema de identidad permite mantener actualizado el Registro Electoral. Todas las situaciones que afectan la identidad de una persona y que se hacen constar en el Registro Civil y/o en la cédula de identidad se reflejan de forma automática en el registro electoral y en los padrones de los partidos políticos para sus procesos internos. Por ejemplo, cambios de nombre, filiaciones y adopciones que cambian los nombres y apellidos del ciudadano se reflejan de forma automática con lo que se le garantiza el ejercicio del sufragio; las interdicciones producto de procesos civiles que impiden el ejercicio del voto y las defunciones que deben dar de baja al ciudadano de cualquier asociación política en que estuviera inscrito o del padrón electoral cuando este vaya a ser emitido, también se realizan automáticamente, garantizado que solamente puedan votar los legalmente habilitados para ello. Como decía el magistrado Araúz en su reciente ponencia, el Tribunal Electoral es un todo en uno, pues somos un organismo integrado. Nuestro sistema electoral, del que forma parte nuestro sistema de identidad, nos permite controlar todos los aspectos del proceso electoral de forma íntegra sin el riesgo de depender de otro organismo, con lo cual garantizamos todas y cada una de las etapas del proceso. Como vimos, uno de los insumos necesarios y más importantes del proceso electoral es el padrón electoral y gracias a la integración, contamos con un registro electoral que se mantiene actualizado permanentemente y permite garantizarles a los ciudadanos el ejercicio pleno al voto. También el sistema de identidad que tenemos en Panamá, ha permitido utilizar la tecnología para agilizar y facilitar de forma segura muchas etapas del proceso I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

electoral. Tenemos el padrón electoral fotográfico, las inscripciones de los representantes de los partidos en las mesas de votación para obtener sus credenciales y las postulaciones a cargos de elección vía internet. En otros países existe esta modalidad, pero Panamá es el único que puede validar todos los requisitos legales automáticamente en línea mientras los partidos están llenando la información. Por ejemplo, para ser diputado se requiere tener 21 años de edad. El sistema va a validar que efectivamente el postulado tiene esta edad. Igualmente, estamos usando la tecnología para contar con voto electrónico y con voto por internet, el cual tuvimos la primera experiencia en el año 2014. Veamos ahora la experiencia que tuvimos en el corregimiento de Loma Yuca en el año 1998. Se trata de un caso emblemático donde se ve claramente que la falta de identidad produce una inequidad para el pleno ejercicio del derecho al sufragio. Alrededor de 1997, se creó Loma Yuca, como un nuevo corregimiento en el distrito de Kusapín, producto de la división del corregimiento Santa Catalina. Cuando se imprimió el padrón electoral preliminar que debía usarse en las elecciones de 1999, encontramos que en la única mesa de votación que debía tener ese corregimiento solamente había seis electores. La norma dice que las mesas deben tener entre 50 y 500 electores, al haber seis electores nada más en ese corregimiento no era posible poner una mesa de votación, por lo que corrían el riesgo de quedarse sin votar y por lo tanto, sin un representante de corregimiento. Cuando el personal del departamento de Cartografía del Tribunal Electoral hizo el primer acercamiento a esa comunidad, se dio cuenta que no habían seis personas en ese corregimiento, sino muchas personas que no aparecían en el Registro Electoral porque no estaban inscritas en el Registro Civil, y por lo tanto no tenían cédula. Esa comunidad pertenece a los Mama Tata, un grupo religioso de la comarca Ngäbe-Buglé que no querían ser inscritos y se oponían a la documentación de niños y adultos. Se hicieron varias visitas de sensibilización a la comunidad. Los moradores no hablaban el idioma español, por lo que los funcionarios tuvieron que hacer incluso un diccionario para poder comunicarse y lograr explicarles la importancia de estar registrado, no solo para votar, sino para tener derecho a otros beneficios, porque ellos no estaban siendo tomados en cuenta por el Estado para temas de salud ni para la creación de escuelas, producto de que no existían. Las elecciones de esa comunidad se suspendieron en 1999 para poder hacer las inscripciones y trámites de Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

cédula. Al final se registraron 1,400 personas entre niños y adultos, y se tramitaron un promedio de 600 cédulas de adultos. Cuando se realizaron las elecciones para elegir al representante de corregimiento de Loma de Yuca, en el año 2002, votaron 577 electores. Todo un logro. Para cerrar, queremos compartir alguna de las acciones que desarrolla el Tribunal Electoral para evitar el subregistro de nacimientos y posibles casos de apatridia. Se hizo una reforma legal para que podamos registrar de oficio a los niños a los seis meses de nacidos cuando sus padres no lo hacen dentro de ese periodo. Antes debíamos esperar un año. También se flexibilizaron los requisitos de inscripciones tardías de nacimiento y de población indígena. Tenemos 19 hospitales en línea, en los que se puede hacer la inscripción del niño desde el hospital, con lo cual cumplimos con las convenciones internacionales que dicen que los niños deben ser inscritos tan pronto nacen. Mantenemos una política de descentralización de nuestros servicios desde hace muchos años, para lo cual brindamos la expedición de certificados del Registro Civil (nacimiento, matrimonio y defunción) en 48 supermercados en todo el país. Además el Tribunal Electoral cuenta con oficinas en todas las distritales del país, la mayoría de las cuales prestan servicios de cedulación e inscripción de hechos vitales en línea. Hemos realizado proyectos con apoyo económico de organismos internacionales, como Unicef, OEA, ACNUR, BID y el Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas, para la eliminación del subregistro de forma permanente en las comarcas Ngäbe-Buglé, Emberá-Wounaán y GunaYala, así como en las comunidades Mama Tata. Nos hemos unido de manera responsable a los programas sociales que implementa el Estado para garantizar e identificar a las personas no registradas y garantizarle el pleno ejercicio de todos los derechos humanos. Estamos desarrollando dos convenios de atención de personas residentes en áreas fronterizas, con la Registraduría del Estado Civil de Colombia y con el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica. Por primera vez hemos salido de nuestras fronteras para documentar a nuestros nacionales. En estos programas hemos atendido, a la fecha, a más de 5,000 personas. Nuestra meta es garantizar que todos los panameños puedan ejercer plenamente su identidad. ¡Muchas Gracias! 65

Artículo Ponente internacional internacional

Julio Juárez Gámiz Asesor de Presidencia del Instituto Nacional Electoral

Investigador de tiempo completo con licencia en el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y miembro del Sistema Nacional de Investigadores con Nivel I. Licenciado en Psicología por la UNAM, con una maestría (MA) y un doctorado (PhD) en Comunicación Política por la University of Sheffield, Inglaterra. Ha impartido cursos en licenciatura y posgrado sobre mercadotecnia, política, derecho electoral, comunicación, periodismo, investigación de audiencias, teoría de los medios de comunicación y psicología política, en diversas centros de enseñanza superior mexicanos como el ITAM, la Universidad Iberoamericana, en las Facultad de Psicología y el Pos-

grado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Cuenta con experiencia como consultor en comunicación estratégica para los sectores público y privado. Actualmente es vicecoordinador del grupo de investigación en Comunicación Política de la International Association of Media and Communication Research (IAMCR). En los procesos electorales federales de 2009 y 2012 coordinó proyectos de observación electoral administrados por el PNUD, acerca del contenido de la publicidad de los partidos políticos y la cobertura informativa de los medios de comunicación. Actualmente es asesor del consejero presidente del Instituto Nacional Electoral.

Redes sociales y democracia: ¿revolución o conformismo?

nadie podría sorprender la visibilidad que han adquirido las redes sociales en el ámbito electoral. Inicialmente vistas como un espacio de interacción y participación social, hoy su aportación al debate democrático se ha ido complejizando cada vez más, desde las distintas perspectivas teóricas y conceptuales que explican su impacto en la política y en la democracia en general. Iniciaré con un breve ejemplo que resume de manera muy clara la disyuntiva que plantean hoy distintas lecturas frente al efecto de las redes sociales en la política. El 4 de abril de 2016, la revista Bloomberg Businessweek publicó en su nota de portada una investigación periodística pomposamente titulada ‘Cómo hackear una elección’. En ella se narraba la historia de un hacker colombiano que, ahora desde prisión, narraba su participación en una especie de plan maestro para alterar cibernéticamente la elección presidencial en México en 2012. Y, solo para precisar conceptualmente, con ‘alterar’ la elección el medio de comunicación y su entrevistado se referían a la utilización de robots cibernéticos (bots) para manipular la conversación en redes 66

no en los sistemas informaticos del INE o al momento de computar los votos en las casillas de votación (en México, por cierto, los votos los cuentan las y los ciudadanos y la operación es manual de principio a fin), sino dentro de un espacio de interacción simbólica como las redes sociales. La prueba presentada por el partido político era, sin más, las notas que replicaron las afirmaciones del personaje y citaban al medio que realizara la entrevista. El caso da para mucho más que la simple ilustración de la frivolidad con la que algunos partidos políticos ejercen su derecho a denunciar una irregularidad durante un proceso electoral. Nos permite hablar no solo del papel que hoy juegan las redes sociales en los procesos electorales sino, más importante aún, de todas aquellas cosas que las redes son incapaces de lograr por sí solas. Es importante dimensionar, en primera instancia, el papel de las redes sociales a partir de algunos datos duros relativos a su nivel de penetración en el nuevo entorno digital. Concretamente en el caso mexicano, Luna y Juárez (2016) dan cuenta de algunos resultados provenientes de la encuesta sobre sociedad de la información que realizó la UNAM dentro del proyecto ‘Los Mexicanos vistos por sí mismos’. Así, la encuesta mostró que el 92.9 % de los encuestados declaró tener una

cuenta en Facebook, 56.8 % tiene cuenta en Google+ y solo el 14.1 % en Twitter. En segundo lugar, es necesario ponderar el tipo de actividad que realizan quienes participan en las redes sociales porque, hay que decirlo con franqueza, parecería existir una brecha significativa entre las expectativas creadas respecto de la particiapción y movilización política que se presume puede ser detonada por la redes, y la superficialidad que termina delimitando el margen de ‘particiapción’ que caracteriza a diversos entornos cibernéticos. Por ejemplo, en el estudio ya mencionado, el 86.9 % de los encuestados declaró que emplea las redes sociales principalmente para compartir fotos; 78.2 %, vídeos; y 65.5 % para publicar y/o compartir “memes”. De cualquier modo, es innegable que las redes sociales han llegado para quedarse. Estas comienzan a ser consideradas por las y los mexicanos como fuente de información, ya que después de buscadores como Google (76%), las redes sociales se colocan en segunda posición (73.8%), incluso por encima de la consulta de periódicos en línea o blogs, entre otros (Luna y Juárez, 2015). Estos datos resumen de cierta forma el dilema planteado por la aparición de las redes sociales en el ámbito

sociales y, así, modificar las percepciones, sentimientos y, eventualmente, el comportamiento electoral de millones de mexicanas y mexicanos. El reportaje trascendió incluso en una queja formal presentada en mayo de 2016 ante la Comisión de Quejas del Instituto Nacional Electoral de México por parte del Partido Acción Nacional, segundo lugar en la carrera presidencial, argumentando la invalidez de la elección y la vulneración al principio de certeza del resultado electoral que diera como ganador al hoy presidente en funciones, Enrique Peña Nieto. Las pruebas ofrecidas para respaldar la queja eran, precisamente, las notas periodísticas que habían retomado el reportaje de Businesweek pero, sobre todo, la hipótesis de que la mente de millones de usuarios de Facebook y Twitter había sido manipulada a distancia. La queja, eventualmente, sería desechada en el consejo general por considerarla frívola, pues no documentaba el daño causado al resultado de la elección por las declaraciones reveladas en el reportaje. Había pues una tautología desesperante en el fondo de la queja. Un hacker dice haber alterado la elección, I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Redes sociales y democracia: ¿revolución o conformismo?

“Si algo ha quedado claro en las últimas décadas es que la tecnología, por sí misma, no es más que un habilitador de movimientos sociales que, por principio, tienen el mismo proceso de gestación que hace cuatro siglos”... electoral desde un punto de vista jurídico. Se debe regular el uso o el contenido de las redes sociales dentro del ámbito político-electoral; quién debe hacerlo en todo caso y qué relación debe guardar esta regulación respecto de la libre expresión de las ideas. Internet y democracia No es gratuito afirmar que tanto escépticos como entusiastas han llegado a una paradoja al momento de dirimir estas interrogantes en el camino. Una paradoja respecto de la relación que guardan las nuevas tecnologías de la información con la manera en la cual esta poderosa herramienta ha trastocado los principios y dinámicas de la democracia representativa contemporánea. Y quizá el primer mito que habría que echar abajo sea el de la expectativa revolucionaria de la digitalización, la fantasía libertaria de que internet y las nuevas plataformas de comunicación romperían un cerco informativo para así liberar del yugo de las élites mediáticas a ciudadanos deseosos de alcanzar la verdad. Si, hoy tenemos acceso a más información sobre los asuntos públicos, pero nuestra motivación a usarla no es necesariamente mayor. Si algo ha quedado claro en las últimas décadas es que la tecnología, por sí misma, no es más que un habilitador de movimientos sociales que, por principio, tienen el mismo proceso de gestación que hace cuatro siglos. Es cierto, las redes no modifican las relaciones sociales, en todo caso las replican, maginifican y distorsionan. La promesa de horizontalidad que marcó la popularidad de los buscadores de información en internet o la posibilidad de abrir una cuenta en cualquier red social y ‘participar’ libremente, pronto encontró evidencias de un condicionante inobjetable. Los que tienen el micrófono ‘afuera’ de la red, también lo tienen ‘dentro’. Y eso traduce la inequidad de los medios tradicionales a las nuevas plataformas de interacción comunicativa. Hay, además, un elemento adicional que comienza a caracterizar la conversación en redes sociales y es la 68

estridencia que, poco a poco, marca el tono de la conversación acerca de temas de interés público y naturaleza política. Las críticas a la concentración en la propiedad de los medios de comunicación utilizaban la figura de la ‘espiral del silencio’ como el efecto nocivo de la homogeneización de la información y la supresión de opiniones discordantes con el discruso dominante. Hoy en las redes encontramos una diversidad encomiable, aunque el discurso del odio y la intolerancia (cyberbullying) comienzan a cincelar un ‘circuito del ruido’ que castiga la divergencia y premia el maniqueísmo militante. Bailard (2012) lo dice así, internet y las redes en particular ofrecen dos posibilidades. Primero, abrir una ventana para mirar un mundo alternativo al que dominan las estructuras comunicacionales tradicionales y, dos, presentar un espejo en donde la sociedad puede mirar sus virtudes colaborativas pero también sus miserias discursivas. Vale la pena preguntarse qué son las redes sociales en realidad. Una aproximación más académica, como la de Castells (2009), hablaría de las redes como configuraciones sociales en estructuras virtuales activadas a partir de conexiones marcadas por estructuras de poder y comunicación. El sueño de la horizontalidad participativa es pacientemente deconstruido por Castells para presentarnos una contradicción entre la digitalización que permite verlo todo, en cualquier momento y en cualquier lugar, y la prevaleciente concentración en la propiedad que define a las industrias culturales en un mundo cada vez más global y prefabricado.

A la movilización social le acompañó el cyberbullying. A cada virtud se le aparejó un defecto y, a pesar de ello, existen todavía lecturas sobre el fenómeno que, abusando del simplismo más ramplón, pretenden convencernos de la existencia de una nueva aguja hipodérmica que, tomando prestados los viejos paradigmas de la posguerra, atribuye a los medios, ahora a las redes, efectos arrolladores sobre la voluntad y el comportamiento político. Es indudable que las redes sociales ofrecen varias ventajas a quien se sirve de ellas para comunicar un mensaje o allegarse de información sobre cualquier tema. La inmediatez, personalización, horizontalidad y naturaleza de multiplataforma digital hacen de esta herramienta un megáfono (¿silbato?) muy atractivo. A pesar de ello, las redes adolecen de poca confiablidad, anonimato, superficialidad, trivialización y una configuración tan jerárquica como la que ofrecen los medios tradicionales. Ahora bien, hemos dicho ya cuáles son las principales características a favor y en contra del aporte democrático que ofrecen las redes sociales. Advierto una primera conclusión en cuanto a que las redes sociales no

pueden ser ni el verdugo ni el salvador de la participación o la deliberación pública. No obstante, es importante preguntarse cómo es que la gente se involucra en el debate en las redes sociales, quién es proclive a hacerlo y qué consecuencias suele tener este tipo de participación. Autores como Lyons & Sokhey (2014) han encontrado que mayor deliberación y contacto con opiniones divergentes genera mayor tolerancia, pero no necesariamente mayor participación. Es decir, el debate enriquece el volumen y calidad de la información que poseen sus participantes aunque incrementa la ambivalencia en las personas. Al respecto vale la pena recordar que los más recientes estudios sobre el papel de las emociones en política, indican que la ansiedad y el entusiasmo son poderosos predictores de la participación política (Marcus, 2002). Sin embargo, la ansiedad motiva la búsqueda de información nueva mientras que el entusiasmo rehúye y ataca posiciones contrarias. Entre más incertidumbre tengamos durante una elección, mayor será nuestro deseo por obtener nueva información para poder documentar y decantar nuestra postura. Para ello las

Hay que añadir al panorama los primeros hallazgos que la investigación sobre el efecto de estas nuevas plataformas de comunicación ha mostrado. En donde anticipábamos socialización, encontramos depresión y baja autoestima. Ahí en donde se dibujaba una ventana de entretenimiento también hallamos enajenación y despersonalización (Park, Kee y Valenzuela, 2009).

“...Entre más incertidumbre tengamos durante una elección, mayor será nuestro deseo por obtener nueva información para poder documentar y decantar nuestra postura. Para ello las redes sociales son lugares idóneos para buscar, compartir y debatir información novedosa”. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

El magistrado presidente Heriberto Araúz Sánchez entrega placa de reconocimiento al Dr. Juárez Gámiz. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Conferencista nacional redes sociales son lugares idóneos para buscar, compartir y debatir información novedosa. Por el contrario, si predomina en nosotros un sentimiento de entusiasmo hacía un candidato o proyecto en particular, lo más probable es que utilicemos a las redes sociales para filtrar aquellos mensajes y contenidos que documentan y refuerzan nuestro entusiasmo, al mismo tiempo que intentemos evadir información disonante con la nuestra. Buscaremos, en nuestra pequeña red construida a modo, amplificar nuestro convencimiento en la voz y experiencia de otros que piensan de manera similar y le demos la vuelta a quienes no piensan como nosotros. Conclusiones Regresemos por un minuto al caso del hacker colombiano reportado por Bloomberg Businessweek. El fondo del asunto apunta hacia un debate que trasciende la anécdota particular del suceso y da oportunidad de abordar una encrucijada regulatoria desde la lógica del derecho electoral. Deben las redes sociales estar reguladas por las autoridades electorales. Ha de privar en ellas el derecho a la libertad de expresión o habrá que privilegiar, como en otros casos, la equidad de la contienda como una máxima impositiva sobre la incontenible marea de contenidos y mensajes que fluyen por las redes sociales. Por si estas preguntas no tuvieran ya dimensiones bastante complejas de elucidar, hay que añadir una perspectiva altamente cargada de ideología al momento de explicar las consecuencias de estas plataformas de interacción en, no solo los resultados de una contienda, sino en la robustez misma de los principios democráticos. Como ha sucedido en otros casos, particularmente en México, la legislación electoral no ha tenido empacho en atraer a su ámbito de competencia fenómenos y expresiones que en otros países se resuelven por conceptualizaciones jurídicas y autoridades bien distintas. ¿Sería deseable que también el Instituto Nacional Electoral se erigiera como el gran editor del discurso cibernético? Francamente me parecería un extravío institucional y una quimera de la que pocos saldrían bien librados. Las redes sociales llegaron para quedarse y poco a poco se han ido entrelazando con ‘viejas’ estructuras de comunicación. Este asentamiento ha ido también

sofisticando nuestro entendimiento sobre los alcances y limitaciones de su uso. Pasada una primera década del surgimiento de los tres grandes íconos de las redes sociales (i. e. Facebook, Twitter y YouTube) hoy parecería que su cotidianeidad ha diluido las expectativas que, igual que a finales del siglo pasado, tuviera sobre sus espaldas la llegada de internet explorer de Microsoft.

Clara Inés Luna Vásquez Directora para la promoción de la libertad de expresión Ministerio de Gobierno (Panamá) Formación Académica: Maestra en Comunicación, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Especialista en Comunicación de Instituciones públicas, Instituto de Estudios Políticos de París (SciencesPo). Licenciada en Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia. Entre algunas de sus Publicaciones recientes figuran: “Las elecciones vistas desde la comunicación y los medios tradicionales”,

Habrá que estar atentos a su evolución, pero en el camino no hagamos de la regulación nuestro método para entender el fenómeno. Con o sin hackers, hoy el paradigma dominante que explica los efectos de los medios de comunicación, viejos y nuevos, es el de los usos y gratificaciones. Al igual que con medios tradicionales como la prensa, la radio o la televisión, la gente elige de manera proactiva qué toma y qué no de toda la información que ofrecen estos espacios virtuales. Demos más crédito al libre albedrío ciudadano y apostemos por menos pretensiones regulatorias que confundirán funciones institucionales de una autoridad electoral que ya hace demasiadas cosas y que, de poco servirán para alcanzar esa equidad literal de libro de texto.

Revista Tareas, 2014. “Concentración del sistema de medios de comunicación en Panamá y sus relaciones con el poder económico y político”, Comunicación y Sociedad, Número 22, Universidad de Guadalajara, 2014. Con Harry Brown Araúz, “Panamá: El crecimiento económico a expensas de la política”, Anuario Político 2012, Revista de Ciencia Política, Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile, Chile.

Los medios de comunicación social: su responsabilidad y presencia en los procesos electorales

Referencias Bailard, C. S. (2012). Testing the Internet’s effect on democratic satisfaction: A multi- methodological, cross-national approach. Journal of Information Technology & Politics, 9, 185–204 Castells, Manuel (2009) Poder y Comunicación. Alianza Editorial. España. Jeffrey Lyons & Anand Sokhey (2014) Emotion, Motivation, and Social Information Seeking About Politics, Political Communication, 31:2, 237-258 Luna, Issa y Juárez, Julio (2016) La otra brecha digital: La sociedad de la información y el conocimiento. Los Mexicanos vistos por sí mismos. IIJ-UNAM Marcus, George (2002) The Sentimental Citizen. Pennsylvania State University Press. USA. Namsu Park, M.A., Kerk F. Kee & Sebastián Valenzuela (2009) Being Immersed in Social Networking Environment: Facebook Groups, Uses and Gratiﬁcations and Social Outcomes. Cyberpsychology and Behavior, Volume 12, Number 6.

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Introducción

n esta comunicación se abordarán los siguientes temas. Primero, la importancia de los medios de comunicación en la política; en segundo lugar, la responsabilidad de los medios de comunicación; en un tercer momento se abordará el papel de los medios de comunicación en las elecciones panameñas de 2014, para finalizar con algunas perspectivas en materia de comunicación social acerca de la reforma electoral que se presentó a la Asamblea Nacional a principios de 2016. Palabras clave: comunicación, política, Panamá, socialización. 1. Importancia de los medios de comunicación en la política Históricamente se ha hablado de los medios como el cuarto poder, pero más que el ejercicio de un poder directo, los medios tienen un papel en la formación de las ideas y opiniones que tenemos acerca de lo público y de la política. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

De acuerdo con Trejo Delarbre (2010), en las sociedades contemporáneas no existe actividad pública que se desarrolle al margen de los medios, a lo que podemos agregar, como señalan Dawson y Prewitt (1969), que estos tienen una centralidad en la formación de las orientaciones políticas; y como indican los argentinos Mastrini y Becerra(2005), en los imaginarios socioculturales. Los “imaginarios socioculturales” se encuentran en la base de lo socialmente aceptado, en los gustos o en lo que coloquialmente se denomina sentido común. El sentido común es producto del aprendizaje colectivo que comparte un grupo social determinado. En este imaginario, la política y sus características son parte de la construcción social. Desde la perspectiva de Trejo Delarbre, los medios de comunicación tienen poder tanto en regímenes democráticos como en los autoritarios. En cambio, para Aznar (2005), los medios siguen constituyendo un pilar fundamental de nuestras democracias. A través de ellos se vertebra cada día la esfera pública de nuestras sociedades y el público se provee 71

Los medios de comunicación social: su responsabilidad y presencia en los procesos electorales

de información esencial acerca de su entorno. Es decir, para él los medios son específicamente importantes en democracia. Pero igualmente los sitúa como un poder en la configuración simbólica de la sociedad en la que vivimos, es decir, por su rol socializador. La socialización puede ser definida como el proceso en el que el individuo aprende las tecnologías de su sociedad, se introduce a su tradición cultural, es instruido en sus derechos y deberes, y participa en un nuevo mundo de relaciones sociales (Parsons, 1988). De acuerdo con la teoría clásica, la socialización es un proceso que dura toda la vida del individuo; es gradual e incremental y en él intervienen múltiples agentes. Estos agentes han sido divididos según el momento en la vida del individuo en el que intervienen y la intensidad de la relación entre primarios y secundarios. Para los primeros, investigadores sociales en abordar estas clasificaciones, los agentes primarios son la familia, la comunidad, los amigos cercanos y los colegas de trabajo; mientras que los partidos políticos, sindicatos, instituciones educativas y medios de comunicación, se consideran agentes de socialización secundarios. La importancia de la socialización es que las orientaciones políticas sirven como “lentes” a través de los cuales el individuo percibe, da sentido y evalúa el mundo político.

“...se puede indicar que los medios de comunicación son los agentes de socialización política más importantes de las sociedades contemporáneas, y que su poder reside en el monopolio de nuestra atención y del debate de lo público y la política que en ellos se da”... En trabajos anteriores, he señalado que los medios de comunicación social son los principales agentes de socialización política en nuestro tiempo. Las principales razones de esta afirmación son: • Le prestamos mucha atención a los medios de comunicación. En promedio, se dedican a navegar en internet 5:09 horas (2:21 vía móvil) y 4:31 horas a ver televisión (eMarketer, 2013). Si se suman, son más de 9 horas al día dedicados a los medios de comunicación. 72

• Tenemos alta confianza en los medios de comunicación. De acuerdo con Latinobarómetro 2015, en Panamá, el 45 % de los encuestados confía en los diarios; 50 % en la televisión; 46 % en la radio; frente a un 30 % en sindicatos y 30 % en el gobierno. Es cierto que Latinobarómetro evidencia que en los últimos años ha habido una tendencia a la baja en la confianza en los medios, pero esta sigue siendo alta. • En los medios de comunicación, la política es un tema recurrente. En Panamá, en específico, hay al menos 6 horas diarias de información (3 horas en la mañana, 1 hora al mediodía y 2 horas en la noche), sin contar los programas de análisis cuyo tema cardinal es la política. • En otros ámbitos como la familia, la escuela, los amigos y el trabajo se ha abandonado la política como tema de formación y conversación. Entonces, se puede indicar que los medios de comunicación son los agentes de socialización política más importantes de las sociedades contemporáneas, y que su poder reside en el monopolio de nuestra atención y del debate de lo público y la política que en ellos se da. 2. Responsabilidad de los medios de comunicación Robert Dahl (1989), en su descripción de las condiciones para una democracia real, lo que él llamó poliarquía, señala un triple papel de los medios de comunicación: • Poder expresar las ideas: Una persona con una idea acerca de la conducción del Estado requiere de los medios de comunicación para poder expresar esas opiniones a otros ciudadanos, a fin de conseguir nuevos adeptos a esa visión del mundo. • Organizar grupos de personas que compartan esas ideas: Se requiere de los medios de comunicación para organizar asociaciones, partidos políticos, grupos de personas que comparten y defienden esas ideas. Los medios de comunicación se necesitan para difundir la ideología de la organización. • Obtener representación política para llevar adelante esas ideas: Los medios de comunicación son esenciales en las campañas políticas electorales, porque permiten dar a conocer al gran público el sistema de ideas del partido o movimiento, a los candidatos y cuadros. Todas estas actividades son necesarias para obtener I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

“...los medios de comunicación son empresas que responden a los intereses de sus dueños y al mercado; son estructuras de poder que se articulan con otros poderes, especialmente con el poder económico y el poder político”. representación política que faculte a ese grupo a llevar esas ideas a la práctica. Yo le sumaría un cuarto papel que es el del acceso a la información pública y la rendición de cuentas, que en el siglo XXI no puede ser una gracia de los gobernantes hacia la ciudadanía sino una obligación. Robert Dahl nos habla de un entorno diversificado y plural de medios de comunicación, en el que todas las ideas tienen un vehículo de información hacia la ciudadanía. Sin embargo, este no es precisamente el caso en Panamá. Gómez García y Sánchez Ruiz (2011) expresan que los medios, en tanto industrias culturales, son empresas, organizaciones complejas, actores económicos que a la vez se articulan con otras instituciones; y son una parte constitutiva de las estructuras de poder en las sociedades contemporáneas. Siguiendo la línea de estos dos autores mexicanos, se puede señalar que los medios de comunicación son empresas que responden a los intereses de sus dueños y al mercado; son estructuras de poder que se articulan con otros poderes, especialmente con el poder económico y el poder político. En Panamá, aunque hay variedad de medios, no hay pluralidad. Hay varias opciones de periódicos, de emisoras de radio y canales de televisión, pero casi la totalidad pertenecen al que Hughes y Quintero (2000) denominan “grupo económico dominante”, con excepción de los medios ahora vinculados al expresidente Martinelli, quien representa a un grupo económico/ político nuevo. En todo caso, otros sistemas de ideas, de corte más social, ubicados en la izquierda del espectro ideológico, carecen de medios de comunicación propios o afines ideológicamente. Una de las pocas excepciones es la emisora radial del Sindicato de Trabajadores SUNTRACS. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

En sistemas elitistas de medios como el panameño, es difícil introducir ideas novedosas. 3. Papel de los medios de comunicación en las elecciones panameñas La relación entre medios de comunicación, especialmente la televisión, y la intención de voto de los ciudadanos es una de las más analizadas, pero también de las más polémicas, de los estudios de comunicación. Algunos hallazgos de las investigaciones sobre los efectos de los medios indican: • En primer lugar, que los efectos, cuando se producen, operan a menudo como un refuerzo de actitudes y opiniones existentes. Así la investigación sobre las comunicaciones revela que, por lo general, es más probable que los medios de comunicación masiva persuasivos refuercen las opiniones existentes en la audiencia y no que las cambien (Kappler, 1960). • En segundo lugar, es evidente que los efectos varían de acuerdo con el prestigio o los juicios que merece la fuente de comunicación (Hovland, 1954). Como afirman Berelson y Steiner (1964), cuanta mayor confianza, crédito o prestigio se atribuye al emisor, es menor la tendencia a atribuirle intensiones de manipulación y, en cambio, existe una predisposición a aceptar inmediatamente sus conclusiones. • En tercer término, la importancia que los temas o cuestiones tratados tengan para la audiencia determinará las posibilidades de influencia (Berelson y Steiner, 1964). En este sentido, la uniformidad del discurso político en nuestros medios de comunicación, la alta confianza que les dispensa la audiencia y la orientación de las agendas mediáticas a partir de encuestas de opinión que centran las campañas políticas en unos pocos temas, crean el escenario para una influencia de los medios de comunicación social en la intensión de voto.

“El costo por voto de las elecciones panameñas es de los más altos de América Latina, y la mayor parte de esos recursos se destina a publicidad en medios de comunicación”. 73

Los medios de comunicación social: su responsabilidad y presencia en los procesos electorales

Pero para un análisis del papel de los medios en las elecciones, se deben tomar en cuenta otros elementos del sistema de comunicación política en Panamá.

elecciones primarias, y llegaron a niveles frenéticos y a la saturación desde enero de 2014 con la apertura “formal” del periodo electoral.

Primero, en Panamá la campaña electoral en medios de comunicación no está circunscrita a un periodo específico. La ausencia de normas que impidan pautar publicidad política en cualquier momento, nos han dado tradicionalmente torneos electorales adelantados no solo en el contenido noticioso de los medios, sino también en el componente comercial y propagandístico que está, en un sistema político electoral como el panameño, íntimamente relacionado con el dinero. Como consecuencia, la campaña es sumamente extensa y costosa.

Actualmente ya están en medios de comunicación desfilando posibles candidatos para diferentes cargos, y ellos mismos tienen publicidad con ocasión de elecciones internas y fechas especiales como día de la madre y fiestas de fin de año.

En las elecciones pasadas, por ejemplo, desde 2011 se pautaron cuñas políticas con ocasión de las elecciones de cúpulas de los partidos, se incrementaron con las

“...en un sistema como el panameño, los debates cobran gran importancia especialmente para los candidatos de nuevos partidos e independientes”.

Segundo, el gran pastel de la comunicación electoral no se reparte equitativamente entre los candidatos, como se esperaría en una democracia. Tanto en espacios pagos como en informativos es abrumadora la presencia de los candidatos a la Presidencia de los principales partidos políticos. Los candidatos a otros cargos de elección pueden no llegar a tener presencia en los medios, mientras que los candidatos independientes tienen serios problemas para aparecer en los medios de comunicación. Ellos quedan atrapados en una espiral perversa, en la que son poco conocidos; no son invitados con la misma frecuencia a noticieros y programas de entrevistas y, por tanto, consiguen menos donaciones para comprar pautas y darse a conocer.

“...En las elecciones de 2014, salvo el caso de la Universidad de Panamá, los organizadores de los debates invirtieron mucho tiempo y esfuerzo para justificar por qué solo invitaban a los tres principales candidatos a la presidencia y no a los demás”.

Los candidatos en Panamá, además compiten por tiempo y atención en los medios de comunicación con el gobierno que, ante la ausencia de impedimentos legales, no deja de ser un agente principal de la comunicación durante la campaña electoral. Ya sea porque en los últimos seis meses del gobierno se inauguran las principales obras o por razones abiertamente proselitistas, el gobierno a través del presidente y sus ministros acaparan una buena parte de los espacios noticiosos y de entrevistas, mientras que la publicidad estatal se hace más intensa en estos meses. El costo por voto de las elecciones panameñas es de los más altos de América Latina, y la mayor parte de esos recursos se destina a publicidad en medios de comunicación. El costo promedio de un spot de 30 segundos en televisión abierta en los principales canales es de B/2,000.00, lo que perfectamente explica que en la campaña anterior se hayan invertido más de B/60 millones. Sin duda, los grandes ganadores en las elecciones son los medios de comunicación social. En tercer lugar, en un sistema como el panameño, los debates cobran gran importancia especialmente para los candidatos de nuevos partidos e independientes. En un escenario en el que el dinero hace la diferencia entre difundir el mensaje o no, y en el que los medios de propiedad privada y elitista, determinan los temas, tiempos y figuras que participan de la comunicación social, los debates entre candidatos cobran vital importancia por su carácter gratuito y la igualdad de condiciones que brindan para la exposición de las ideas.

La secretaria general y magistrada suplente del Tribunal Electoral, magíster Myrtha Varela de Durán, tuvo a su cargo las palabras de cierre del congreso. En la gráfica, cuando le hace entrega de la placa de reconocimiento a la magíster Clara Inés Luna por su participación como expositora en dicha actividad. 74

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Los debates también son, dependiendo de cómo se diseñen, un espacio para profundizar en las ideas que mediante anuncios de 30 segundos es imposible transmitir.

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Sin embargo, los debates, hasta el momento, no son organizados por el organismo electoral sino por iniciativas particulares o universitarias (Cámara de Comercio, Universidad de Panamá, etc.). En las elecciones de 2014, salvo el caso de la Universidad de Panamá, los organizadores de los debates invirtieron mucho tiempo y esfuerzo para justificar por qué solo invitaban a los tres principales candidatos a la presidencia y no a los demás. Se argumentó que el debate se haría muy largo, muy aburrido, que no sería “vendible”. Pero Costa Rica nos demostró que el debate puede incluir a todos los candidatos y ser de altura. En este país vecino el organismo electoral organizó un debate que duró 2 noches consecutivas a fin de poder incluir a todos los candidatos a la presidencia. Los pasados comicios en Panamá evidencian un importante desequilibrio en el campo de la comunicación, que dificulta la transmisión de mensajes y propuestas al electorado para que puedan elegir entre las distintas opciones políticas. En ese ambiente, las nuevas alternativas son las que tienen mayores obstáculos, dado que no controlan ningún medio de comunicación que les haga el giño desde la parte editorial ni cuentan con el capital para comprarse espacios significativos de la pauta comercial. 4. Perspectivas acerca de la reforma electoral en materia de comunicación social Reconocer la importancia de la comunicación y los medios en las campañas electorales eleva la necesidad de regularlos para que brinden igualdad de condiciones a todos los candidatos, y que prevalezcan los argumentos y la creatividad sobre el dinero en la política. En ese orden de ideas, el Código electoral debería: • Prohibir la pauta de publicidad política fuera del periodo legal de campaña. En ese sentido, el artículo 39 de la propuesta de reforma electoral que adiciona el artículo 198-C al Código Electoral, busca restringir las campañas electorales a los noventa días calendario previos a una elección general o una consulta popular, y a los sesenta días calendario previos a las primarias partidarias. El artículo 54 que adiciona el artículo 207-B al Código Electoral, además prohíbe a los medios de comunicación difundir propaganda electoral a favor o en contra de ningún candidato o candidata o partido fuera del periodo legal de campaña, establecido en el artículo 293.

Los medios de comunicación social: su responsabilidad y presencia en los procesos electorales

• Establecer condiciones mínimas en cualquier debate que se organice, garantizando el pluralismo con medidas como la invitación a todos los candidatos, y la obligatoriedad de realizar al menos 2 debates en los que participen todos los candidatos. Estas disposiciones son parcialmente recogidas en la propuesta de reforma electoral, en el artículo 46 que adiciona el artículo 201-A al Código Electoral. Aquí se señala que el Tribunal Electoral promoverá y reglamentará la celebración de dos debates televisados entre todos los candidatos y candidatas presidenciales, los cuales se llevarán a cabo: El primero dentro de los treinta días siguientes al cierre de postulaciones; y el segundo, a más tardar quince días antes de la elección, los cuales serán transmitidos en cadena nacional sin costo alguno por parte de los medios.

• Monitorear y hacer pública la participación de los candidatos en los noticieros y programas de debate. Esta propuesta no fue incluida en la reforma electoral que actualmente se encuentra en la Asamblea Nacional. En países como México, que tienen ampliamente regulada la comunicación política electoral, los espacios y enfoques para diferentes candidatos en informativos siguen siendo la puerta de la inequidad ya que con el fin de respectar la libertad de expresión y de prensa, reconocidas en tratados internacionales, la norma electoral no puede entrar en ese ámbito. Sin embargo, iniciativas ciudadanas y del propio organismo electoral realizan monitoreos en los que dan a conocer al público la presencia de unos candidatos sobre otros, develando los posibles apoyos de ciertos medios de comunicación a determinados candidatos y partidos. • Prohibir la compra privada de publicidad en medios de comunicación. Esta propuesta está recogida en la reforma electoral en el artículo 45 que adiciona el artículo 198-L al Código Electoral. La redacción establece que ni los partidos políticos y candidatos y candidatas, ni personas naturales o jurídicas, sea a título propio o por cuenta de terceros pueden contratar, adquirir o donar

Campaña presidencial 2014

• Prohibir la publicidad gubernamental (salvo la de necesidad pública) durante la campaña electoral. Esta propuesta que ha sido adoptada en otros países, es recogida en el artículo 48 de la reforma electoral que adiciona el artículo 202-A al Código Electoral. Según la propuesta, desde los seis meses previos al día de la elección, se prohíbe la propaganda o publicidad estatal en todos los medios de comunicación social, incluyendo la de los contratistas del Estado para promover avances o culminación de obras, salvo las excepciones que deben ser previamente autorizadas por el Tribunal Electoral.

El éxito de esta medida dependerá de la interpretación de las excepciones que la misma ley contemple.

propaganda electoral, así como se prohíbe a los medios de comunicación aceptar pautas para propaganda electoral o donar pautas o tiempo para propaganda electoral a favor o en contra de partidos o candidatos y candidatas. • Exigir a los medios de comunicación cuotas fiscales para la distribución de publicidad política a todos los candidatos proclamados, como contraprestación por la concesión de las frecuencias de radio y televisión. Si se parte de la idea que el espectro radioeléctrico es público y que los medios de comunicación son concesionarios pero no dueños de una porción del espectro, la Nación como dueña de este recurso estratégico podría reservar cierto espacio para su uso dirigido a fines públicos. Son varios los países que tienen lo que se denomina cuotas fiscales, y que las utilizan durante la campaña electoral para la difusión de programas especiales, producidos por partidos y candidatos y candidatas, debates electorales o propaganda electoral. Sin embargo, esta opción no ha sido siquiera estudiada en Panamá. • Definir claramente qué es propaganda electoral. Para poder regular cierta materia es importante su definición. La propuesta de reforma electoral en su artículo 40 adiciona el artículo 198-D al Código Electoral, definiendo la propaganda electoral como los escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones, que se difundan en cumplimiento del concepto de campaña electoral. El artículo prosigue señalando que esta difusión y uso comprende los medios de comunicación, a saber: • Canales de televisión tanto abiertos como cerrados, por satélite o microondas • Emisoras de radio • Prensa escrita • Internet, redes sociales y cine • Centros de llamadas a través de telefonía fija o celular • Las demás formas de hacer propaganda, entre otras, volantes, vallas, afiches y artículos promocionales. Por último, el artículo señala que la propaganda electoral no está sujeta a censura previa ni al pago de ninguna tasa, gravamen o impuesto, nacional o municipal, lo que incluye el impuesto de transferencia de bienes corporales muebles y la prestación de servicios. Esta serie de propuestas y recomendaciones permitirían balancear mejor las campañas electorales en Panamá. Sin embargo, su futuro así como el de todo

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Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

el paquete de reformas electorales es incierto. Como toda ley, debe ser analizada, discutida y aprobada en la Asamblea Nacional; sin embargo, dada la alta influencia de los medios como poder económico y político, y por las condiciones que se han plasmado en esta ponencia, es poco probable que las reformas en materia de comunicación política lleguen a aprobarse. Bibliografía Aznar, H. (2005). Comunicación responsable. La autorregulación de los medios. Barcelona: Ariel Comunicación. Berelson, B.& Steiner, G. (1964). Human Behavior: An Inventory of Scientific Findings. American Journal of Sociology, Vol. 115, No. 4 (January 2010), pp. 13451350. Chicago: The University of Chicago Press. Corporación Latinobarómetro. (2015). Disponible en: http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp Dahl, R. (1989). La Poliarquía. Participación y oposición. Buenos Aires: Editorial Rei Argentina. Dawson, R. & Prewitt, K. (1969). Political Socialization (4ta. Reimpresión). Boston: Little, Brown and Co. eMarketer.(2013). Disponible en https://www.emarketer.com/corporate/reports Gómez García, R. & Sánchez Ruiz, E. (2011). La Economía Política de la Comunicación y la Cultura. Tradiciones y conceptos. México. Hovland, C. (1954).Effects of the Mass Media of Communication. Chicago. Hughes, W. R., & Quintero, I. (2000). ¿Quiénes son los dueños de Panamá? (2da. Ed). Panamá: CEASPA. Kappler, J. T.(1960).Effects of Mass Communication. Mastrini, G. & Becerra, M.(2005). Estructura del sector info-comunicacional en América Latina. En C. Bolaño, G. Mastrini& F. Sierra (Eds), Economía política, comunicación y conocimiento. Una perspectiva crítica latinoamericana. Buenos Aires: La Crujía. Parsons, T. (1988). El sistema social. Madrid: Alianza Universidad. Trejo Delarbre, R. (2010). Muchos medios en pocas manos: concentración televisiva y democracia en América Latina. Intercom – Revista Brasileira de Ciências da ComunicaçãoSão Paulo, v.33. enero – junio de 2010. 77

Ponente internacional

Alejandro Porte Petit Director general jurídico de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales

Licenciatura en Derecho. Maestría en Derecho Penal. Diplomado en Derechos Humanos y Procuración de Justicia. Actividad Profesional • Secretario general académico del Instituto Nacional de Ciencias Penales. Órgano especializado en la alta capacitación y profesionalización de funcionarios públicos encargados de la procuración de justicia. • Representante del gobierno federal como miembro titular de los Consejos Estatales de Seguridad Pública en los estados de Chiapas, Guerrero, Michoacán, Morelos y Oaxaca. • Coordinador de asesores del Consejero Electoral Nacional, Enrique Andrade González.

• Actualmente es director general jurídico en materia de Delitos Electorales, de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales. Actividades Académicas Docente: • Profesor de Teoría de la norma penal, en el Curso Superior de Posgrado de la Universidad Nacional Autónoma de México. • Profesor de Teoría del delito, en la Barra Nacional de Abogados. Publicaciones: • Participación en diversas revistas de divulgación y diccionarios de derecho en México.

Blindaje electoral como mecanismo para la prevención de los delitos electorales Eje temático Decisiones Jurisdiccionales y la Justicia Electoral: Alcance de su especialización, oportunidad y eficacia.

principios de los años noventa, muchos de los países de América Latina vivían en estados dictatoriales o bien, vivían sus últimos suspiros. Consecuencia de ello es el poco o nulo reconocimiento de los derechos fundamentales y de su ejercicio, que por el contrario caracterizan a los estados democráticos y sociales de derecho. Los congresos, partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil, se encontraban sujetos siempre a la complacencia del titular del ejecutivo. De esta forma los Estados que adoptaron modelos de excepción, como suele suceder, se trasformaron en modelos de expansión. Sin respetar la soberanía interna de los territorios, aun y cuando en muchos casos se trata de Estados Federales. Afortunada ha sido la hora para quienes a diferencia de esos ayeres, hoy vivimos en estados democráticos de derecho, con poderes sujetos a una sana división, alineados al marco constitucional de derechos 78

humanos que garantizan a sus gobernados el acceso al ejercicio de las libertades fundamentales, que permitan desarrollarse como individuos libres y capaces de decidir sobre la construcción del Estado al que pertenecen.

En algunas latitudes del mundo, este modelo rendía frutos, pero en otras, como es el caso de Latinoamérica, la adaptación de este modelo en contextos sociales diversos, generó el surgimiento de sociedades poco igualitarias. La realidad cultural y el desarrollo social de los países de primer mundo, no era la misma que la de América Latina. En el caso latinoamericano, si bien el Estado se vio reducido en sus funciones de asistencia, ello no significó que los programas de apoyo hubiesen desaparecido en su totalidad, mucho menos que se extinguiesen por falta de compatibilidad con el modelo. La experiencia mexicana muestra que las labores de atención de programas sociales fueron sectorizadas y vistas como complemento de programas universales, en donde solo se debe beneficiar a aquellos que por su condición no puedan tener acceso, en igualdad de circunstancias, que el resto de la sociedad. Lo anterior, que en discurso suena sencillo y de fácil ejecución, quizá sea en la realidad fáctica, el punto neurálgico del problema que se plantea. Porque la realidad latinoamericana no era ni es la misma, que la de naciones europeas o del norte de America, con un devenir social, económico, político y cultural muy diverso al de nuestra región. Sumado a ello, pronto aparecieron resquicios por donde los viejos vicios de los Estados que dejábamos atrás como región, podrían colarse. Una de las grietas

más amplias fue la deficiente calidad de las políticas públicas en materia de asistencia social. Las democracias en América Latina El establecimiento de un modelo político y económico que servía en otros países, no fue suficiente por sí mismos para traer la democracia. Pero ello fue el comienzo de la búsqueda de este anhelado valor social. La celebración de elecciones democráticas a través del sufragio libre, universal y secreto, con un sistema multipartidista y la división de poderes no bastan para acabar con la desigualdad y, mucho menos, con las malas prácticas, antidemocráticas. El clientelismo, como rancia práctica se moderniza y adapta a las “necesidades” actuales. La falta de transparencia y rendición de cuentas favorece el uso indebido de los programas sociales para beneficiar principalmente a las diversas fuerzas políticas. La opacidad en el reparto de estos beneficios, la creación ilimitada de programas, la facilidad para otorgarlos discrecionalmente, y desde cualquier dependencia de gobierno, impiden controlar adecuadamente el manejo de los mismos. La necesidad de generar verdaderas sociedades influyentes, que cuenten con libertades propias de una democracia, ha sido el pretexto perfecto para que ciertos actores utilicen como moneda de cambio a los programas sociales, desvirtuando el objeto de los mismos.

De entre todos los avances que como Estado y sociedad se han presentado en estas dos décadas, destacaré solo dos: el político y el económico, centrando el ejercicio de manera predominante en el primero, por tratarse de un foro especializado en derechos político-electorales. Las políticas económicas de un sistema de libre competencia, a partir de la privatización de empresas públicas, el recorte y desaparición en algunos casos de programas de subsidios y servicios universales, trajeron como consecuencia una transformación de los Estados, hasta entonces en su mayoría de tipo benefactor o paternalista, para transformarse en Estados rectores, que en su mayoría se limitan a establecer reglas con “pisos parejos” o “plataformas”, y sistemas transparentes en su operación, con una fuerte rendición de cuentas, para que así, desde la iniciativa privada, se generen los bienes y servicios no prioritarios. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

El Dr. Porte presenta su ponencia. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Blindaje electoral como mecanismo para la prevención de los delitos electorales

La magistrada suplente Yara I. Campo entrega placa de reconocimiento al Dr. Porte. El condicionamiento de programas sociales, la falsa prestación de bienes y servicios, favores indebidos, prebendas y la manipulación ilícita de recursos públicos lesionan el adecuado ejercicio de las funciones electorales, pues se dan a cambio de realizar acciones que otorguen ventaja a algún candidato respecto de otro. Estas conductas alcanzan por igual a servidores públicos que a funcionarios partidistas, miembros del culto religioso e inclusive a ciudadanos que, tentados por el dinero y el fácil acceso al poder, participan de estas actividades, que en principio son faltas de origen administrativo, pero que en ocasiones la antijuridicidad de la lesión llega a convertirse en un ilícito de tipo penal. El manejo de los programas sociales a través de padrones formados únicamente por las propias autoridades del Estado, vuelve proclive su uso a procesos de selección parcialmente transparentes y comprensibles. Como mecanismo central, hoy día contamos con Órganos Autónomos de Relevancia Constitucional que regulan, supervisan y, en algunos casos, incluso, administran actividades de los actores políticos, fiscalizando las formas y los tiempos en que se aplican los programas sociales. Generando modelos de transparencia que permiten conocer a los beneficiarios, y regulan el uso de los programas durante los procesos electorales. 80

El reto es que dichas tareas no deben limitarse a espacios temporales. El seguimiento debe ser permanente, pues el clientelismo es un círculo vicioso que se genera con el transcurso del tiempo, en donde el propio beneficiario se asume como favorecido por la gracia del funcionario de turno o su intermediario permanente con la sociedad. Es a partir de la creación de Órganos de Transparencia, Rendición de Cuentas, Protección de los Derechos Humanos y de Supervisión de las Actividades PolíticoElectorales (en un primer momento como partidos políticos, y ahora también de los candidatos independientes), y de Procuración de Justicia Electoral, que los ciudadanos jugamos un papel más activo en la democracia, lo que da paso a la formación de democracia ciudadana.

El blindaje evita capitalizar las condiciones de necesidad o los requerimientos de una población específica. La esencia del blindaje de cualquier programa o beneficio gubernamental es la cultura democrática. Es decir, la adecuada información y orientación del público objetivo de los programas gubernamentales.

partidos políticos y medios de comunicación, cuando estos últimos olvidan las tareas para las que fueron creados. Es decir, que lo que tenemos que hacer es mediante nuevas formas de participación política construir democracias de calidad, que provean a los ciudadanos representantes legitimados.

El blindaje electoral tiene como punto de partida la celebración de convenios de colaboración para el fortalecimiento de las acciones de prevención, atención, seguimiento y sanción de delitos electorales y servidores públicos, de común acuerdo entre autoridades de los diversos órdenes de gobierno.

Prospectivas

La finalidad del blindaje es verificar que se cumplan las normas que aplican a los programas sociales de manera prioritaria durante los procesos electorales. Esto porque en una democracia igualitaria se requiere que las políticas de bienestar, superación de la pobreza, mejora en la distribución del ingreso y, por tanto, de creación de ciudadanía, se apliquen de manera eficiente permanentemente. De eso modo, el blindaje electoral se configura como una herramienta para prevenir los delitos electorales. Sin embargo, la existencia de tres lacerantes males siguen haciendo insuficiente la labor democrática: pobreza, desigualdad y corrupción. Podemos percatarnos que no basta con gobiernos electos democráticamente; tampoco basta con ciudadanías participativas. Necesitamos generar una democracia con ciudadanía participativa de alta intensidad, con ciudadanos activos y libres, pero comprometidos con la sociedad. La ciudadanía es la llamada a disentir cuando así resulte necesario, en contra de imposiciones ideológicas, razones de estado, poder, grupos económicos,

Como refuerzo de lo anterior, la administración pública ha sufrido diversos cambios entre los que destaca el desarrollo de marcos normativos, programas, políticas e instituciones con el objetivo, de inhibir el uso indebido de los programas y recursos públicos. Uno de ellos es el Programa de Blindaje Electoral, que supone medidas precautorias y permanentes que buscan inhibir el comportamiento inadecuado de funcionarios públicos en procesos electorales. Es un programa integral en el que participan fiscalías locales, autoridades administrativas de los distintos órdenes de gobierno, tribunales electorales, órganos autónomos y organizaciones de la sociedad civil. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Pero aquí no termina las interrogantes que debemos hacernos para dar más y mejores soluciones a tan complejo fenómeno son: ¿Cuál es la razón de ser de los programas sociales?, ¿Qué buscan los programas sociales?; ¿Cuáles son los problemas generados por las malas prácticas en la aplicación de los programas sociales?; ¿Cuáles problemas deben atenderse a través de los programas sociales?; ¿De quién deben blindarse?; y ¿Cómo blindarlos? Entre las respuestas tenemos: desigualdad social; pobreza; falta de acceso a bienes y servicios por razones étnicas, territoriales y de género; población vulnerable; falta de espacios de participación ciudadana; falsos liderazgos, corrupción, violaciones a los derechos fundamentales, discrecionalidad en su asignación de programas sociales, desempleo; bajos índices educativos; políticos poco éticos; transparencia y rendición de cuentas; padrones transparentes; fiscalización permanente; agendas de educación cívica que difundan la importancia de los programas y su naturaleza; y sanciones de tipo administrativo y penal. Cierro celebrando la realización del I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral, mismo que contribuye a la formación de todos los actores protagónicos de los sistemas democráticos y procesos electorales, así como de los líderes políticos de la región, coadyuvando al fortalecimiento de la democracia. La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), a la que tuve el honor de representar agradece la invitación. Fue una grata experiencia haber estado en un espacio de estudio, análisis, debate y reflexión sobre los procesos de desarrollo democráticos en la región latinoamericana. El congreso facilitó la creación de conocimiento y su intercambio entre los participantes. Lo que dio como resultado final la cooperación y promoción de una eficaz procuración de justicia penal electoral, mediante proyectos de intercambio y capacitación en la materia. Se construyó una red internacional de cooperación que permitirá la difusión de experiencias y conocimientos en materia de justicia penal electoral. Estas acciones por sí mismas contribuyen a la prevención de los delitos electorales. 81

Conferencista nacional

Antonio A. Sanmartín M. Politólogo y catedrático

Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas por la Universidad Santa María La Antigua (USMA). Maestría en Ciencia Política con Dos Grados de Distinción. Mención en Instituciones y Procesos Políticos, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile. Certificación como Coach Ontológico. International Coaching Institute. Experiencia como docente Profesor, Licenciatura en Derecho y Ciencias Políticas - Universidad Latina de Panamá y en la Universidad Santa María la Antigua.

Profesor, Maestría en Estudios Electorales. Universidad de la Américas. República de Panamá. Se ha desempeñado como: Asesor Legal y Defensor de Oficio de Delitos Electorales. Dirección de Asesoría Legal del Despacho Superior del Tribunal Electoral. Coordinador Legal, Comisión Nacional de Reformas al Código Electoral. Tribunal Electoral de Panamá. Consultor para el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD). Jornadas de Capacitación Política.

La incidencia de los indecisos en los resultados de las elecciones y la lógica del marketing político: El discurso del centro

n más de una oportunidad se ha comentado que los politólogos no son buenos para asesorar campañas, por lo menos en lo que se refiere al tema de la comunicación estratégica. Esto obedece a que generalmente el enfoque de un politólogo y de la ciencia política es el “Deber Ser”, en tanto que el objetivo de una campaña electoral es “ganar la elección”. Por eso se dice que la ciencia política y el marketing político están divorciados en cuanto a fines, a pesar de que giran alrededor del mismo tema democrático.

En lo particular, soy de la opinión de que la ciencia política lejos de estar divorciada, puede complementar al marketing político, aportando insumos valiosos para comprender la configuración de un escenario electoral. Y dentro de ese esquema, la conducta electoral es la disciplina de la ciencia política la que alimentan al marketing político con información valiosa sobre los electores y sus motivaciones para votar. Tratar de comprender la conducta de los votantes, es una labor muy difícil por la complejidad y pluralidad de variables que pueden influir en la decisión del voto. Pero a pesar de esa complejidad, a la hora de desarrollar campañas políticas, las estrategias de 82

comunicación se sustentan en un argumento central: Los mensajes se dirigen hacia el centro del espectro político; es decir hacia los blandos e indecisos. A partir de ese argumento central, el propósito de este ensayo es demostrar académica y empíricamente ¿Cuál es la lógica del marketing político? sumergiéndonos en una serie de argumentos parciales que como piezas de un rompecabezas, iremos armando y exponiendo en su orden: Los factores de largo y corto plazo en la decisión del voto, el ciclo sistémico de la comunicación política, el espectro político de una campaña y finalmente los efectos de las encuestas en los votantes indecisos y blandos. En su conjunto, todas estas piezas unidas, representan el argumento central del marketing político: La lógica del centro. Veamos una a una estos temas como argumentos parciales. Los Factores de Largo Plazo y Corto Plazo en la Conducta Electoral

plazo1, constituyéndose a su vez, en los tradicionales enfoques académicos en el estudio de la conducta electoral. Los factores de largo plazo son la perspectiva sociológica y el enfoque socio-psicológico, mientras que el factor de corto plazo es el enfoque económico o racionalista. La perspectiva sociológica es representada por la Escuela de Columbia y observa a la conducta electoral, como una conducta de grupo, es decir, la pertenencia a diversos grupos es determinante en la decisión electoral individual2. Esta perspectiva estima que la decisión de votar está determinada por factores de grupo como la clase social, la religión y el espacio geográfico de residencia del votante3. En consecuencia, los electores se enfocan en el partido que históricamente han apoyado, conforme al grupo al cual pertenecen, produciéndose una lealtad a ese partido perdurable en el tiempo. Dentro del enfoque sociológico como factor de largo plazo, tenemos el célebre trabajo de Lipset y Rokkan (1967) sobre los “clivajes” (fisuras electorales) de los escenarios electorales. En este estudio se demostró con datos empíricos, como los condicionantes socios económicos, religiosos o étnicos influían en la conducta del elector, creando fidelidad a los partidos del grupo al cual se pertenecía, como por ejemplo, el caso de los sectores obreros, los cuales generalmente se alineaban en los partidos de izquierda. También el término fisura electoral implica la idea de un hecho histórico-político que marca profundamente a la sociedad, separando a las personas en bandos opuestos, lo que hace que en un proceso electoral, se apoye a un partido sin importar quién sea el candidato. Así las cosas la intención del voto irá para el grupo al cual pertenece el candidato. En América Latina, la teoría de los “clivajes” ha sido sugerida para países como Chile y Panamá, cuyos regímenes militares dictatoriales influyeron en los resultados electorales de las décadas del ochenta y noventa del siglo pasado, lo cual dividió el escenario electoral en dos bloques: un bloque en favor de la dictadura militar y otro bloque

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Otro ejemplo de fisura electoral en América Latina es el caso venezolano, aplicable en el presente siglo XXI, en donde las fuerzas chavistas (ahora de Maduro), se enfrentan a la oposición en escenarios electorales en donde ya no importa el candidato sino el apoyo electoral decidido al grupo al cual pertenece el votante. El segundo enfoque de largo plazo es el socio-psicológico, el cual está representado por la Escuela de Michigan y guarda relación con el voto partidario, motivado por percepciones y orientaciones personales y subjetivas, haciendo que el votante sea fiel en las urnas a ese partido o candidato. En este sentido, esta perspectiva estima que la decisión de votar está determinada por actitudes y creencias políticas individuales que perduran en el tiempo4. Mientras que en el enfoque sociológico, el voto es de carácter grupal, en el socio-psicológico, el voto es individual, donde el elector desarrolla un sentimiento de identificación y lealtad con un partido político determinado a lo largo del tiempo5. El tercero de los enfoques tradicionales sobre conducta electoral, es el económico o racionalista, perteneciente al grupo de Carneige-Mellon University, y representa a los factores de corto plazo o coyunturales. Los factores económicos o racionalistas son de corto plazo porque el votante actúa y reacciona conforme a ciertos activadores racionales y utilitaristas que son de naturaleza más coyuntural6. Los factores de corto plazo son los siguientes: 1. La actuación del Gobierno. Se concibe el voto como un juicio retrospectivo en donde se premia

LÓPEZ, Miguel Ángel. Apuntes de clase: Relación entre ciudadano y Estado.

Cátedra de Conducta Electoral y Marketing Político, Licenciatura en Ciencia

Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. II Semestre, año 2000.

cal science.Oxford University Press. 1996. p. 223.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS. Diccionario Electoral

GOODIN, Robert, KLINGEMANN, Hands Dieter. A new handbook of politiLÓPEZ, Miguel Ángel y NAVIA, Patricio. “Claves explicativas del comporta-

en Línea 2002. México, página web: www.inep.org.

miento electoral chileno”. Op. cit. p. 4.

LÓPEZ, Miguel Ángel y NAVIA, Patricio. “Claves explicativas del compor-

Los factores de influencia en la conducta del elector se dividen en largo plazo y coyunturales o de corto

opositor. En ambos países la fisura electoral disminuyó al caer las dictaduras y ser superadas las condiciones que provocaban la hendidura, sanándoselas heridas históricas, al punto de desaparecer la fisura por la llegada de votantes jóvenes sin memoria política.

LÓPEZ, Miguel Ángel. Apuntes de clase: Relación entre ciudadano y Estado.

tamiento electoral chileno”. En Bitácora Electoral. Año I, No. 1. Septiembre

Cátedra de Conducta Electoral y Marketing Político, Licenciatura en Ciencia

de 2000. p. 3.

Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. II Semestre, año 2000.

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

La incidencia de los indecisos en los resultados de las elecciones y la lógica del marketing político: El discurso del centro

al gobierno con el voto, o se le castiga dándole el apoyo a la oposición. 2. La economía. Se podría concebir como parte de la actuación del gobierno, pero dada la autonomía demostrada, a esta variable se le considera como independiente a la anterior. Se concibe a la economía, tanto en la valoración que el individuo hace de su propia situación económica, como la percepción que este tiene del estado económico de la Nación. La variable económica es fundamental para la popularidad de un gobierno y puede determinar su continuidad o cambio tras el dictamen de las urnas. 3. El candidato. Se privilegia la personalidad y capacidades personales de los candidatos, como una manera de persuadir al electorado. 4. Las capacidades personales del candidato se ven reforzadas por otros determinantes de corto plazo, como la actuación de las campañas electorales (el Marketing Político), los estudios de opinión pública y la actuación de los medios de comunicación social y redes sociales, que además de constituir determinantes en sí, actúan como canales de reforzamiento7. Dado los factores de corto plazo esbozados, el votante toma su decisión en atención a lo que le conviene o le es más útil, por lo que este tipo de sufragio no guarda lealtad a ningún partido, variando su apoyo a diferentes partidos en un plazo determinado de tiempo. Esta situación en particular guarda estrecha relación con la lógica del marketing político sobre el discurso del centro, lo cual volveremos a tocar más adelante.

Todas esas demandas (inputs) son interpretadas y analizadas por el candidato, las cuales sirven de base para producir mensajes en forma de ofertas electorales (outputs), en atención a las demandas del elector. Los mensajes llegan al elector, son decodificados por el votante y luego se produce la respuesta que puede ser aceptación, rechazo o ignorar el mensaje. De estas tres posibilidades, la peor respuesta es que te ignoren, pero nótese que generalmente, el esfuerzo por producir un mensaje lleva como objetivo la aceptación, razón por la cual el emisor adapta su mensaje a la demanda del receptor para obtener una potencial aceptación. En pocas palabras, se le dice al votante lo que quiere escuchar, conforme a sus demandas, las cuales son canalizadas a través de los sondeos de opinión. En consecuencia, con la respuesta del votante se produce lo que Klapper denomina la primera fase del “flujo de información”, el cual a su vez es interpretado y analizado por el candidato, a través de técnicas de investigación. Este “flujo de información” continúa con el envío de un nuevo mensaje retroalimentado8 por parte del candidato y así sucesivamente. El elector vuelve a decodificar el mensaje, formándose una opinión y una respuesta. Entre las entradas y salidas (inputs-output), los sucesivos ciclos de reconstrucción del mensaje, forman así un sistema o flujo de información constante que genera sus propios factores de cambio y adaptación9. Ver diagrama 1

Ahora pasemos a ver el ciclo sistémico de la comunicación política.

La comunicación política tiene tres elementos: primero, emisor y receptor; segundo, el mensaje; y tercero, el medio. No obstante, en este ensayo solo abordaremos el primero de esos elementos: emisor – receptor. El Espectro Político de una Campaña En el diagrama 2 que presentamos sobre el espectro político, se identifican diversos grupos que representan los grados de apoyo a un candidato determinado. Así

LÓPEZ, Miguel Ángel y NAVIA, Patricio. Op. cit. p. 4.

El marketing político nos enseña que existen dos tipos de campaña: La de mantenimiento y la de conquista basada en la persuasión. En la campaña de mantenimiento, el mensaje va dirigido a los segmentos “duros” propios para asegurar la fidelidad del voto11. Mientras que en la campaña de conquista, el mensaje se dirige al centro del espectro para persuadir a los blandos e indecisos. Observen ustedes, no se ha hecho referencia a campañas dirigidas hacia los duros de los adversarios, precisamente porque esta es la lógica del marketing político. Como esos duros ya están definidos, habría que convertirlos, y ese esfuerzo en la gran mayoría de los casos es inútil.

Generalmente, los indecisos son votantes de corto plazo o coyunturales, cuyo voto útil o de conveniencia se encuentra orientado por sus demandas, las cuales son las mismas de una elección a otra: seguridad, desempleo, el precio de la canasta básica, economía, agua y salud.

PAYA, Darío. Uso de Herramientas de Marketing Político. Entrevista conce-

dida en Santiago de Chile, el jueves 30 de agosto de 2001. Circuito de retroalimentación e input de demanda-apoyo que desarrolló Eas-

DIAGRAMA 2 ESPECTRO POLÍTICO

Como consecuencia, las campañas irán en busca de la “mediana de opinión como una posición óptima en la campaña”12. Pues la postura del centro es lo recomendable porque desviarse de la mediana de opinión, significaría cederle al adversario esa posición ventajosa.

El ciclo sistémico de la comunicación política

En un determinado escenario político electoral, el candidato pretende influir en la conducta del elector para obtener su voto. Por lo tanto, el candidato necesita saber cuáles son las demandas (inputs) del elector, razón por la cual, aplica diferentes técnicas de investigación de mercado. Como resultado de la investigación, las demandas de los electores llegan a conocimiento del candidato.

se tiene a los duros, nuestros y de los adversarios, en los extremos del diagrama. Luego vienen los blandos nuestros y de los adversarios. Y en el centro del diagrama, los indecisos (votarán pero no saben por quién) e indiferentes (no les interesa la política y no piensan votar10). Es necesario aclarar que los llamados “independientes” pueden estar ubicados en cualquier punto del diagrama. Es decir, pueden ser independientes duros, independientes blandos y hasta independientes indecisos.

Para redondear la idea, lo importante es que la proporción de indecisos sea lo suficientemente grande como para influir en los resultados totales, como sucede en los tres primeros escenarios expuestos en el diagrama 3.

Este tema de la segmentación política en función a la razón electoral del centro, también ha servido de base para construir lo que se conoce como la Teoría de la triangulación, en donde candidatos ubicados políticamente en el extremo del espectro político (duros – extrema izquierda o extrema derecha), comienzan a tratar de persuadir a los electores blandos del adversario, a través de un discurso político dirigido a la parte intermedia entre el centro y la posición extrema del diagrama. Este tipo de mensaje es distinto al que habitualmente se transmite, pero es esencialmente moderado para no perder el apoyo de los duros propios. Un clásico ejemplo de triangulación fue la campaña de Lula Da Silva, quién después de muchas derrotas y lecciones aprendidas, este candidato atenuó el discurso izquierdista para atraer a los blandos e indecisos, y a los débiles de la derecha brasileña. Los resultados fueron positivos para su propósito.

Ibid.

ton en “A System Analisis of Political Life” (1965).

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS. Manual de Campaña,

MARTÍNEZ PANDIANI, Gustavo. “La Irrupción del Marketing Político en

Teoría y Práctica de la Persuasión Electoral. Tercera Parte: Plan de Campaña.

las Campañas Electorales de América Latina”. Op. cit. p. 18.

www.inep.org.

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Lo cierto es que la lógica del centro impera a la hora de desarrollar la comunicación estratégica, pues independientemente de cuál sea la proporción de indecisos, igual las campañas están obligadas a ir al centro para no perder la posibilidad de persuadir a estos votantes. Como se puede ver en los tres primero escenarios del diagrama 3, la proporción de indecisos es lo suficientemente grande como para influir en los porcentajes de los candidatos 1 y 2. Por lo tanto, en estos tres escenarios, la elección está “abierta”. Situación que no sucede en el escenario 4, en donde el margen de indecisos no alcanzaría a cambiar la tendencia de los candidatos 1 y 2. Se dice en estos casos que la elección está “cerrada” o definida.

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Finalmente, la última pieza del rompecabezas es el efecto de las encuestas en los electores blandos e indecisos. 85

Ponente internacional Efectos de las encuestas en los indecisos y blandos Debemos tener claro que hay electores decididos que van a votar por el candidato de su predilección, sin importarles si tiene posibilidades de triunfo. Pues este tipo de personas no se van a dejar influenciar por ninguna encuesta porque ya su decisión está tomada. Pero en contraposición a este tipo de elector, existe el votante indeciso que en función al voto útil, no pretende “botar su voto”, y en última instancia va a depositar el sufragio a favor de un candidato con mejores opciones de triunfo, conforme a los resultados en la tendencia del voto que arrojan las encuestas. Bajo esta óptica del voto útil, las encuestas tienen los siguientes efectos en el votante indeciso:

conceptos de la conducta electoral y la ciencia política a la gerencia política, y establecer a la lógica del centro como el argumento central del marketing político.

GOODIN, Robert, KLINGEMANN, Hands Dieter. A new handbook of political science. Oxford University Press. 1996. p. 223. INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS. Diccionario Electoral en Línea 2002. México, página web: www.inep.org.

Bien, después de analizar cada uno de estos argumentos parciales, como piezas de un rompe cabezas, veamos la totalidad de las piezas puestas en un argumento central que se constituye como la lógica del marketing político. Los mensajes se dirigen hacia el centro del espectro político para persuadir a los blandos e indecisos, los cuales generalmente se encuentran condicionados por factores de corto plazo o coyunturales, en donde las encuestas jueguen un rol esencial para establecer cuáles son las demandas de los votantes o para proyectar las posibilidades de triunfo de los candidatos, en función del concepto de voto útil. Así las cosas, para no cederle al adversario la ventajosa posición del centro, las campañas deben concentrar su estrategia de comunicación en decirle a los indecisos o blandos, lo que ellos quieren escuchar (demandas).

PAYA, Darío. Uso de Herramientas de Marketing Político. Entrevista concedida en Santiago de Chile, el jueves 30 de agosto de 2001.

MAAREK, Philippe. Op. cit. . p. 237.

Ocupó la Presidencia Pro Tempore del Consejo Electoral de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) (noviembre 2012 - octubre 2013). Ha sido presidente del Poder Judicial (2007-2008). Abogado por la Universidad Nacional de Trujillo. Culminando estudios de Doctorado en Derecho y egresado de la Maestría en Lengua y Literatura, en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional de

EASTON, David. A Systems A analysis of Political Life. (New York: John Wiley and Sons,. Inc. 1965. Pp. xvi, 507.

MARTÍNEZ PANDIANI, Gustavo. “La Irrupción del Marketing Político en las Campañas Electorales de América Latina”. Op. cit. p. 18.

Juez Titular de la Corte Suprema de Justicia del Perú

Bibliografía

• Efecto “underdog”. El elector vota por el candidato que marca de segundo en las encuestas porque bajo ninguna circunstancia va a votar por el que va de primero, y si existen otros candidatos, estos no tienen opción. Se estima que este efecto se cumple mayormente cuando el candidato que marcha en segundo lugar es el principal candidato de oposición. • Efecto “bandwagon”. El elector vota por el que está a la cabeza en las encuestas para formar parte de la mayoría13. Este efecto es casi automático cuando el candidato que marcha en primer lugar, es el principal candidato de oposición.

Cada uno de los argumentos parciales expuestos desarrollados por la conducta electoral, son aspectos tratados empíricamente por el marketing político. Los novedoso de nuestra propuesta es la de aplicar estos

Francisco A. Távara Córdova

LÓPEZ, Miguel Ángel. Apuntes de clase: Relación entre Ciudadano y Estado. Cátedra de Conducta Electoral y Marketing Político, Licenciatura en Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. II Semestre, año 2000. LÓPEZ, Miguel Ángel y NAVIA, Patricio. “Claves explicativas del Comportamiento Electoral Chileno”. En Bitácora Electoral. Año I, N.° Septiembre de 2000. p. 3.

Trujillo. Egresado de la Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Diplomado de Argumentación Jurídica por Universidad de Alicante (España). Curso de posgrado de Perfeccionamiento en Derecho Constitucional en Universidad de Pisa (Italia). Presidente del Jurado Nacional de Elecciones (2012-2016).

El Control Jurisdiccional de los Procesos Electorales

inicios del siglo XXI, continúa siendo un reto pendiente y constante para la mayoría de los países en América Latina lograr la consolidación definitiva de la democracia, como forma de gobierno así como el respeto y la garantía de los derechos fundamentales. Para hacer frente a este reto, resulta indispensable la labor de los organismos electorales, como entes supervisores de la legalidad de los procesos electorales y garantes del legítimo ejercicio del derecho a la participación política de los ciudadanos. Particularmente, en el caso del Perú, con la conclusión del último proceso electoral general, en el cual se ha logrado un hito histórico al haberse concretado la cuarta transición democrática de gobierno en forma consecutiva, esperamos haber quebrado,por fin, la “ley del péndulo”, según la cual se intercalan en la historia del país periodos de democracia y de dictadura1.

En ese sentido, el propósito del presente trabajo es presentar una reflexión sobre los alcances de la labor jurisdiccional en materia electoral o justicia electoral,

y su vinculación con la justicia constitucional, la cual radica esencialmente en garantizar que la labor de los tribunales electorales sea desempeñada en el marco de la Constitución, con pleno respeto a los derechos fundamentales. Como consecuencia del ejercicio de este control constitucional, se resalta la motivación como deber elemental y herramienta de legitimación de la justicia electoral. 1. La justicia electoral y sus peculiaridades Se puede entender que la justicia electoral comprende garantizar que cada acto, procedimiento o resultado electoral se encuentre ajustado al Derecho, así como proteger el goce de los derechos electorales, garantizando la posibilidad de impugnar todo acto que atente contra tales derechos2. La defensa de la institucionalidad democrática, el respeto y la garantía de los derechos de participación política configuran dimensiones esenciales de la justicia electoral. En aras de cumplir con tales finalidades, el ejercicio de la función jurisdiccional en materia electoral guarda ciertas peculiaridades, en tanto que las decisiones

De hecho, de los 114 gobiernos que ha tenido el Perú a lo largo de su historia

El magistrado Eduardo Valdés Escoffery entregó una placa de reconocimiento al politólogo y catedrático panameño Antonio Sanmartín. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

republicana, 52 pueden calificarse como autoritarios o dictaduras y 62 como gobiernos constitucionales, por cuanto han tenido origen en elecciones popu-

lares o en los mecanismos establecidos en la Constitución y las leyes.

original 2010).

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

IDEA Internacional. “Manual sobre Justicia Electoral”. México, 2013 (versión

El Control Jurisdiccional de los Procesos Electorales

adoptadas en dicho contexto tienen especial incidencia en el desarrollo del sistema democrático y en los derechos de participación política de los ciudadanos. Tales peculiaridades abarcan principalmente los siguientes aspectos: a) La preclusividad y celeridad, la cual exige el estricto respeto de los plazos legalmente establecidos en el desarrollo de las etapas que conforman los procesos electorales y conlleva la imposibilidad de regresar a etapas anteriores. En ese sentido, las decisiones que se adoptan en el proceso electoral no son solamente decisiones complejas, sino decisiones que deben tomarse en corto tiempo. b) La vinculación directa a derechos fundamentales, particularmente a los derechos de participación política, en tanto las decisiones adoptadas por los tribunales electorales, son esenciales para garantizar el legítimo ejercicio de tales derechos, particularmente en lo que respecta al derecho de sufragio, tanto en su dimensión activa (derecho al voto) como a su dimensión pasiva (derecho a ser elegido).

electorales inciden en las condiciones de confianza y predictibilidad, esenciales para el correcto funcionamiento del régimen democrático. d) Involucra a ciudadanos y partidos políticos,en tanto las decisiones adoptadas por los tribunales electorales inciden en las condiciones a través de los cuales estos se interrelacionan, destacando el rol de los partidos políticos como canales de formación y manifestación de la voluntad popular. Asimismo, la justicia electoral enmarca su actuación dentro de los principios propios del Derecho Electoral, los cuales conforman una “axiología electoral que parecen conferirle una cierta sustantividad propia”3. Se trata de principios estrechamente relacionados con los derechos a la participación política y a la igualdad, que involucran además garantías tales como la imparcialidad y el secreto del voto, así como la transparencia.

ÁLVAREZ CONDE, Enrique. “Los Principios del Derecho Electoral”. En: Re-

c) La afectación de las reglas de juego de la democracia, por cuanto las decisiones adoptadas por los tribunales

vista del Centro de Estudios Constitucionales. Número 9, mayo-agosto 1991,

Plaza de Armas de Ayacucho

p. 9.

Justamente una de las peculiaridades de esta rama del Derecho “consiste en respetar el principio democrático”4, así como otras características marcadas por la preclusividad y la brevedad de los plazos5. En general, los principios que se identifican en Derecho Electoral guardan relación unos con otros y unos son consecuencia de otros, presentándose entre ellos un “elevado grado de interacción y coherencia”6. 2. Las relaciones entre la justicia electoral y la justicia constitucional Tomando en cuenta las peculiaridades descritas de la justicia electoral, sobre todo en lo que respecta al principio de preclusividad y a la necesidad de que las controversias en materia electoral sean resueltas dentro de los plazos establecidos en el cronograma electoral, se considera en principio que las decisiones adoptadas por los tribunales electorales son irrevisables y que no pueden ser anuladas o revertidas.

De hecho, en el caso peruano, los artículos 1427 y 1818 de la Constitución Política estipulan que las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral son irrevisables. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, organismo que en el Perú tiene a su cargo tanto el control concentrado de constitucionalidad como la decisión en última y definitiva instancia de los procesos de tutela de derechos fundamentales,ha señalado que tales artículos no deben ser interpretados en modo literal sino que, antes bien, atendiendo a una interpretación sistemática de la Constitución, no cabe admitir zonas exentas de control constitucional ni negarse mecanismos de tutela ante afectaciones de derechos fundamentales provenientes de resoluciones de tribunales electorales.

“Artículo 142.- No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado

Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces”. 8

De izquierda a derecha: Dr. Lorenzo Córdova de México; Dr. Werner Bohler, representante de la Fundación Konrad Adenauer; magistrado del TE Eduardo Valdés Escoffery; Francisco A. Távara de Perú; y Carlos Díaz, director del Centro de Estudios Democráticos. 88

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

“Artículo 181.- El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos

MASCLET, JC. Droit Electoral”. París, PressesUniversitairesFrancaises, 1989,

con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a la ley y a los principios ge-

p. 25.

nerales del derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de

ÁLVAREZ CONDE, Enrique, Op. Cit., p. 9.

consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definiti-

ÁLVAREZ CONDE, Enrique, Op. Cit., p. 12.

va, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno”.

5 6

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

El Control Jurisdiccional de los Procesos Electorales

En ese sentido, a partir de la sentencia recaída en el Exp. N.° 2366-2003-AA/TC9, se ha construido una línea jurisprudencial10, según la cual se considera que es posible someter a control constitucional, a través del proceso constitucional de amparo, las resoluciones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones que vulneren derechos fundamentales, al punto que es posible considerar la existencia de un “amparo electoral”. Si bien no consideramos que sea el proceso constitucional de amparo la vía idónea para ejercer el control constitucional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, dado el riesgo que ello puede representar en el cumplimiento del calendario electoral y la seguridad jurídica de un proceso electoral, se debe destacar el impulso positivo que ello ha traído como consecuencia en la labor del Jurado Nacional de Elecciones.

La debida motivación es una exigencia reconocida no solo a nivel constitucional en la mayoría de Estados, habiendo sido desarrollada en códigos procesales y

“Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

(…)5. La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instan-

En aras de evitar el posterior cuestionamiento de sus resoluciones por la vía constitucional, el Supremo Tribunal Electoral ha redoblado sus esfuerzos por mejorar los estándares de calidad en la motivación de sus resoluciones, y con ello ha reforzado su legitimidad como órgano supervisor de la legalidad de los procesos electorales y del pleno ejercicio de los derechos de participación política. 3. La motivación como exigencia y legitimación de la justicia electoral Esta interacción entre la justicia constitucional y la justicia electoral ha puesto en relieve la importancia de la motivación en la función jurisdiccional en general, y en particular cuando esta función se ejerce en materia electoral, la cual constituye tanto un deber por parte de los tribunales electorales como una herramienta para generar consenso y legitimidad respecto al ejercicio de sus funciones.

La debida motivación implica que las autoridades jurisdiccionales, dentro de las cuales se encuentran los tribunales electorales, ejercen su función de acuerdo a cánones de razonabilidad y proporcionalidad. La vocación democrática de la motivación va más allá del resguardo contra la arbitrariedad. Es también una manera de fomentar el debate democrático al producir el elenco de razones con el que las partes se sienten identificadas o con el cual disienten. Incluso, en este último extremo se establece una relación de adhesión que se refleja en el respeto y la aceptación de los derechos y los límites en su ejercicio.

Conforme a lo establecido en el artículo 139, inciso 5 de la Constitución peruana11, la debida motivación de las resoluciones es un principio fundamental de la función jurisdiccional. Todo mandato u orden de un juez debe ser fundamentado señalando las normas y los principios en los que ha basado su decisión, de modo tal que el juez demuestre la coherencia de su razonamiento frente a los hechos, justificando el sentido en el que se ha decidido un caso. En la misma línea, el Tribunal Constitucional ha desarrollado el contenido esencial de este derecho12.

cias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan”. 12

Obelisco la de Pampa de la Quinua códigos de ética, sino a nivel internacional. Podemos citar, por ejemplo, el Código Modelo Iberoamericano de Ética Judicial, aprobado en Santo Domingo en el año 2006, el cual le dedica varios artículos13.

“(…) el derecho a la debida motivación de las resoluciones importa que los

jueces, al resolver las causas, expresen las razones o justificaciones objetivas que los llevan a tomar una determinada decisión. Esas razones, (...) deben pro-

venir no solo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso, sino de los

Motivación

propios hechos debidamente acreditados en el trámite del proceso. Sin embar-

Art. 18. - La obligación de motivar las decisiones se orienta a asegurar la le-

go, la tutela del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales no debe

gitimidad del juez, el buen funcionamiento de un sistema de impugnaciones

ni puede servir de pretexto para someter a un nuevo examen las cuestiones de

procesales, el adecuado control del poder del que los jueces son titulares y, en

fondo ya decididas por los jueces ordinarios. (…)” (STC 1480-2006-AA/TC.

último término, la justicia de las resoluciones judiciales.

FJ 2, citada en STC 0728-2008-PHC/TC, FJ 6). De otro lado, haprecisado los

Art. 19. - Motivar supone expresar, de manera ordenada y clara, razones jurí-

supuestos de afectación a este derecho: (a) inexistencia de motivación o moti-

dicamente válidas, aptas para justificar la decisión.

vación aparente, (b) falta de motivación interna del razonamiento, (c) deficien-

Art. 20. - Una decisión carente de motivación es, en principio, una decisión

cias en la motivación externa del razonamiento, (d) motivación insuficiente,

arbitraria, solo tolerable en la medida en que una expresa disposición jurídica

(e) motivación sustancialmente incongruente, y (f) motivaciones cualificadas

justificada lo permita.

(para casos en los que se afecten derechos fundamentales, como es el caso

Art. 21. - El deber de motivar adquiere una intensidad máxima en relación

de la libertad personal) (STC Exp. N.° 00728-2008-PHC/TC y STC Exp. N.°

con decisiones privativas o restrictivas de derechos, o cuando el juez ejerza

3943-2006-PA/TC).

un poder discrecional.

“CAPÍTULO III.

de Derecho. el tratamiento del cuadro probatorio. Debe mostrar en concreto lo que aporta cada medio de prueba, para luego efectuar una apreciación en su conjunto.

Sentencia emitida el 6 de abril de 2004 por la cual se resolvió el proceso de

amparo planteado por el señor Juan Genaro Espino Espino contra el Jurado

Art. 24. - La motivación en materia de Derecho no puede limitarse a invocar

Nacional de Elecciones.

las normas aplicables, especialmente en las resoluciones sobre el fondo de los

El objetivo es que prevalezcan las razones por sobre las voluntades y, con ello, quienes ejercen la justicia electoral refuercen su compromiso con la independencia (de otros poderes, organismos u órganos públicos) y la imparcialidad (respecto de las partes en el proceso u otros particulares). En último término, se busca unificar los criterios de sus decisiones (garantizando uniformidad ante supuestos de hecho idénticos) y dotar de predictibilidad, seguridad jurídica e igualdad al sistema, y, con todo ello, dar la mayor cobertura posible a los derechos fundamentales de los ciudadanos, especialmente sus derechos de participación política. 4. Reflexiones finales

Art. 22. - El juez debe motivar sus decisiones tanto en materia de hechos como Art. 23. - En materia de hechos, el juez debe proceder con rigor analítico en

Esta exigencia de motivación de las decisiones emitidas busca generar seguridad jurídica y predictibilidad con la creación de líneas jurisprudenciales y el uso de instituciones como el precedente, para establecer criterios generales que vinculen a los tribunales electorales en sus futuras decisiones en casos iguales o análogos, para ir construyendo “jurisprudencia”14.

asuntos.

De hecho, es posible identificar hasta 6 casos en los cuales las decisiones del

Las decisiones que emiten los órganos jurisdiccionales competentes en materia electoral tienen repercusión directa en distintas materias vinculadas con los derechos de participación política, pero su importancia radica, además, en que estos derechos, en último término, permiten construir en mayor o menor medida las bases democráticas de un país.

Jurado Nacional de Elecciones han sido revisadas a través del proceso consti-

Art. 25. - La motivación debe extenderse a todas las alegaciones de las partes,

tucional de amparo por el Tribunal Constitucional (Exp. N.° 2366-2003-AA/

o a las razones producidas por los jueces que hayan conocido antes del asunto,

TC – Caso Espino Espino, Exp. N.° 5854-2005-PA/TC – Caso LizanaPuelles,

siempre que sean relevantes para la decisión.

Exp. N.° 2730-2006-PA/TC – Caso Castillo Chirinos, Exp. N.° 5448-2011-PA/

Art. 26. - En los tribunales colegiados, la deliberación debe tener lugar y la

TC – Caso Zevallos Fretel, Exp. N.° 07247-2013-PA/TC – Caso Mozo Quispe,

motivación expresarse en términos respetuosos y dentro de los márgenes de

Exp. N.° 1078-2007-PA/TC – Caso FONAVI). Además de una demanda de

la buena fe. El derecho de cada juez a disentir de la opinión mayoritaria debe

inconstitucionalidad planteada precisamente en contra del artículo 5, inciso

ejercerse con moderación.

junto de sus decisiones, reiteradas en el tiempo, debe y puede ser la fuente en-

8 del Código Procesal Constitucional, norma que proscribía la revisión vía

Art. 27. - Las motivaciones deben estar expresadas en un estilo claro y preciso,

cargada de cubrir la brecha que suele haber entre la ley y la exigencia social de

amparo de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones (Exp. N.° 00007-

sin recurrir a tecnicismos innecesarios y con la concisión que sea compatible

justicia”. Cfr. ARCE, Elmer (2013) Teoría del Derecho. Primera edición. Lima:

con la completa comprensión de las razones expuestas.

Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

2007-PI/TC).

Santuario de la Paz. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Los derechos de participación política son entonces de vital importancia para la solidez de nuestras

“Atributo del cual gozan los órganos jurisdiccionales según el cual el con-

Conferencista nacional democracias, por lo que es importante analizar el comportamiento y el desempeño de la justicia electoral en nuestros países. En ese sentido, es importante analizartambién los posibles controles que la justicia ordinaria o la justicia constitucional tengan sobre esta. En el caso peruano, se ha empleado el proceso constitucional de amparo para cuestionar las decisiones tomadas en el Jurado Nacional de Elecciones. Sin embargo, comose ha podido observar, el amparo no es un medio que se adapte a la naturaleza de los procesos electorales, dada la imposibilidad en muchos casos de regresar al estado de cosas anterior a la vulneración del derecho y afectar la preclusividad electoral. No obstante, de todo lo aquí discutido, podemos concluir algo muy interesante. El ejercicio del control constitucional ha generado un impulso positivo por parte del Jurado Nacional de Elecciones para mejorar la motivación de sus resoluciones, de modo tal que no se afecten derechos fundamentales y no haya lugar a cuestionamientos en la vía constitucional.

Se trata, entonces, creemos, de asumir esta exigencia de motivar, de establecer criterios generales o líneas jurisprudenciales no como un deber normativo, sino como un modo de legitimar las decisiones de todo tribunal, especialmente de un tribunal electoral, ante la ciudadanía, logrando así consolidar su independencia e imparcialidad, y con ello, servir para dar la mayor cobertura posible a los derechos de participación política y, en último término, a la consolidación y la mejora de la calidad de la democracia.

Carlos Gasnell Acuña Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Católica Santa María la Antigua

Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad de Panamá. Becado por la Unión Europea para realizar estudios de maestría en derecho administrativo y procedimientos tributarios en la Universidad Complutense de Madrid. Postgrado en Derecho Administrativo en la Universidad de Salamanca. En el año 2007, obtiene un título de estudios avanzados de doctorado en “Problemas actuales del Derecho Administrativo”

Referencias bibliográficas 1989 Masclet, JC. “Droit PressesUniversitariesFrancaises.

Electoral”.

París,

1991 Álvarez Conde, Enrique. “Los Principios del Derecho Electoral”. En: Revista del Centro de Estudios Constitucionales. Número 9 (mayo-agosto). Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. 2010 Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA). “Manual sobre Justicia Electoral”. México D.F., IDEA Internacional.

Sociedad civil: Concepto más cerca de la realidad de Panamá

homas Carothers, experto estadounidense en temas relacionados con la democracia y el Estado de derecho, desarrolló en la revista Foreign Policy, en su edición de invierno 1999-2000, un concepto de sociedad civil que puede aclararles a los gobiernos la importancia de poner mayor atención a las organizaciones que la conforman más que enfrentarlas como si se trataran de enemigos acérrimos que quieren cogobernar.

“Por el cual se deroga el Decreto Ejecutivo N.° 160 del 2 de junio de 2000, y el Decreto Ejecutivo N.° 3 del 24 de enero de 2001, y se dictan disposiciones para el reconocimiento de la Personería Jurídica a las asociaciones y fundaciones de interés privado sin fines de lucro”.

Este experto señala que “la sociedad civil es la suma total de aquellas organizaciones y redes que se ubican fuera del aparato estatal formal. Incluye toda la gama de organizaciones tradicionalmente conocidas como grupos de interés, no solo ONG, sino también sindicatos, asociaciones profesionales, cámaras de comercio, religiones, grupos estudiantiles, sociedades culturales, clubes deportivos y grupos comunitarios informales. Como tal, abarca aquellas organizaciones cuyos objetivos son diametralmente opuestos, como es el caso de los grupos de cazadores y los de defensores de los derechos de los animales”.

Sociedad civil organizada y partidos políticos

Sociedad Civil Organizada ¿Quiénes son? El magistrado presidente Heriberto Araúz Sánchez hace entrega de obsequio al conferencista internacional Francisco A. Távara Córdoba. 92

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

por la Universidad Complutense, y en el año 2015 obtiene su título de Doctor en Derecho por esta misma universidad. Ocupó hasta inicios de enero del presente año la presidencia ejecutiva de Transparencia Internacional, Capítulo de Panamá. Es actualmente profesor de licenciatura de las materias Derecho Administrativo en la Universidad Santa María la Antigua.

Decreto Ejecutivo 524 (Del 31 de octubre de 2005) Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

¿Y los partidos políticos y movimientos políticos serían parte de la sociedad civil organizada?

Los partidos políticos ocupan una posición intermedia entre el Estado y la sociedad civil; tienen un pie puesto en aquel y otro en esta. No son parte del Estado, pero aspiran a ser parte de él, razón por la cual poseen una lógica diferente a la de la sociedad civil y diferente a la de las personas que ocupan el Estado. De ahí que, aunque se identifiquen con la sociedad civil en algunas cuestiones puntuales, se distancian de ella en asuntos que son más fundamentales. Con los partidos políticos, al igual que con el Estado, existen posibilidades de coincidencia, asociaciones específicas y trabajo conjunto, pero no existe ni puede existir una total identificación. Norberto Bobbio afirma que “uno de los modos más frecuentes de definir los partidos políticos es el de mostrar la función de articulación, de agregación y transmisión 93

Sociedad civil: Concepto más cerca de la realidad de Panamá

Artículo 56. El artículo 136 de la Ley 37 de 2009 queda así: Artículo 136. La participación ciudadana es la acción consciente, deliberada, inclusiva y organizada de la comunidad, con la finalidad de incidir en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas y en la auditoría social, procurando de esta manera contribuir a un mejor desempeño de la gestión pública en su respectiva circunscripción. 17 principios, 11 mecanismos propuestos para la participación ciudadana: (Plebiscito, referéndum, audiencia pública, auditoría social, presupuestos participativos, cabildos abiertos, iniciativa popular, consulta ciudadana, consejo consultivo, colaboración ciudadana, congresos comarcales en estas circunscripciones.

Abogados nacionales, expertos en Derecho Internacional, y los colaboradores del TE participaron en el congreso y ampliaron sus conocimientos con cada una de las conferencias. de las demandas que provienen de la sociedad civil y están destinadas a resultar objeto de decisión política”. Este sendero para definir una institución u organización por las funciones que cumple es eficiente, y deja al descubierto una similitud con los esfuerzos de la llamada sociedad civil. Tanto los partidos políticos como las ONG de la sociedad civil, buscan ser una expresión tangible de los anhelos de un sector de la comunidad cualquiera que esta sea- lo que los diferencia es el objeto. Ya que mientras que para la sociedad civil el poder no es un objeto consustancial, para los partidos políticos lo es, por definición y esencia. Participación ciudadana versus gobierno Las convenciones que protegen la libertad de asociación Carta Democrática Interamericana /11 de septiembre de 2001 Artículo 2 El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del Estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en 94

un marco de legalidad, conforme al respectivo orden constitucional. Artículo 6 La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia. Formas de participación ciudadana (Asociaciones, cámaras, sindicatos, comités, pactos, concertaciones, foros) • Permanentes • Eventuales • Por Constitución • Por Ley • Por Decreto • Por Resolución • Por iniciativa ciudadana • Por iniciativa gubernamental • Por Ley - Ley de Transparencia (Ley 6 de 2002) - Ley de Descentralización (Ley 66 de 2015) I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

El Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, deberá desarrollar estos espacios y mecanismos de participación ciudadana. La forma y método de aplicación de estos será establecido por el reglamento. Artículo 136-E. Los municipios para garantizar la participación ciudadana en el proceso de descentralización, podrán establecer una oficina de participación ciudadana para la recepción, divulgación y enlace para que los ciudadanos presenten sus iniciativas de proyectos y obras comunitarias, así como para recibir y presentar información de la gestión pública local. Los proyectos e iniciativas presentados por los ciudadanos serán considerados en el plan de desarrollo distrital y en el presupuesto de inversión anual.

• Objetivo: perfeccionar y adecuar el Código Electoral. Los temas calientes se discuten en momentos fríos. • Convoca el Tribunal Electoral. Se instala 5 meses después de las elecciones. Se establece por decreto. • Participan partidos políticos constituidos, en formación, ejecutivo, legislativo y sociedad civil. • Se establece una agenda de reformas entre los actores. • Se reúnen cada semana por espacio de un año. • Proyecto de reformas se presenta en la Asamblea Nacional. Reformas Electorales • 1992 Las primeras reformas en la transición a la democracia. • 1993 Reformas. Primeras elecciones durante la transición a la democrática. • 1997 La sociedad civil participa solo con derecho a voz. • 2002 La sociedad civil participa solo con derecho a voz. • 2006 Se le asignó dos votos a las OSC. • 2010 Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales (4 votos) Rendición de cuentas: Obligación de todo servidor público de responsabilizarse individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación de los resultados de sus acciones ante la sociedad. Esta obligación de rendir cuentas también les corresponde a los cuerpos directivos colegiados de las instituciones públicas. La paradoja

Capítulo VII / Ley 6 de 2006 / Transparencia y acceso a la información

Países con mayor (Latinoamérica)

Artículo 24. Las instituciones del Estado en el ámbito nacional y local tendrán la obligación de permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos, mediante las modalidades de participación ciudadana que al efecto establece la presente Ley. Estos actos son, entre otros, los relativos a construcción de infraestructuras, tasas de valorización, zonificación, fijación de tarifas y tasas por servicios.

1. Haití 2. Bolivia 3. República Dominicana 4. Perú 5. Ecuador

Comision Nacional de Reformas (Creada por Decreto) • Reorganización del Tribunal Electoral en 1990. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

participación

ciudadana

91,8 % 84,9 % 75,9 % 74,5 % 72,1 %

Países con menor participación ciudadana 1. Costa Rica 41 % 2. Brasil 43,4 % 3. Panamá 44,1 % 4. Argentina 47,1 % 5. Chile 48,4 % Fuente: Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2013, Costa Rica, ONU. 95

Conferencista nacional Algunas conclusiones y recomendaciones • En Panamá hay altos niveles de participación política, pero por razones y métodos bastante cuestionables. • Tenemos bajos niveles de participación en organizaciones de todo tipo. El Estado tampoco promueve ni fomenta la participación activa. Esto le resta clientes a los partidos políticos. Con base en la carta democrática de 2001, el Estado debería promover más espacios reales de participación, más allá de la concertación y el pacto de Estado por la justicia. • Panamá es uno de los países de la región donde es más difícil y más caro inscribir una organización sin fines de lucro. Puede tomar entre seis meses a dos años y los costos, incluyendo los honorarios legales, oscilan entre 1.000 y 2,000.00 balboas. • No se puede permitir que nuevamente se repitan normas como las contenidas en el artículo 9 de la Ley 14 del 13 de abril de 2010 que adiciona

el artículo 167-A al Código Penal y que dice así: “quien abusando de su derecho de reunión o manifestación mediante uso de violencia, impida y obstaculice el libre tránsito de vehículos por las vías públicas del país y cause daños a la propiedad pública o privada será sancionado con prisión de seis meses a dos años”. (Declarado inconstitucional en diciembre de 2015)

Carlos Horacio Díaz Director del Centro de Estudios Democráticos (CED)

Abogado. Profesor universitario en la Universidad Católica Santa María La Antigua y la Universidad Latina de Panamá. Director del Centro de Estudios Democráticos del Tribunal Electoral, institución a la que ha representado en calidad de Observador Electoral Internacional y expositor. Cuenta con maestrías en Derecho Marítimo y en Estudios Electorales. Ha ejercido como abogado litigante, asistente de Magistrado en el Órgano Judicial y Fiscal

• Si hay una sociedad civil más fuerte, principalmente la que reclama la vigencia de los derechos humanos, es posible reducir los niveles de clientelismo y arrancarle compromisos más concretos a los partidos políticos y candidatos independientes. • Es necesario que cesen los actos de intimidación de empresas poderosas como la demanda por 10 millones de dólares interpuesta por una empresa hidroeléctrica contra activistas ambientales. Y que, además de que las organizaciones reclamen espacios de consulta y diálogo, las instituciones, de todo tipo, hagan su esfuerzo para generar espacios de participación. Creatividad dentro de la legalidad.

La Jurisdicción Penal Electoral Panameña: una jurisdicción especial

l abordar el tema de la Jurisdicción Penal Electoral en Panamá, debemos señalar como punto de partida, que a diferencia del resto de los países latinoamericanos, Panamá tiene una jurisdicción penal electoral “especial”, es decir; que la investigación de los delitos electorales no corresponde al Ministerio Público como en los países hermanos de Ecuador, Perú y Colombia; ya que en nuestra legislación la tipificación de los delitos electorales está contenida en el Código Electoral o en la Norma Electoral especial, y no en la norma penal ordinaria. En la experiencia panameña la investigación de los delitos electorales le corresponde a la Fiscalía General Electoral (FGE), quien de forma conjunta con el Tribunal Electoral conforman lo que es la Jurisdicción Penal Electoral.

El magistrado Eduardo Valdés Escoffery entregó una placa de reconocimiento a Carlos Gasnell, presidente ejecutivo de la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, quien disertó sobre la ‘Sociedad civil, participación ciudadana y democracia’. 96

Electoral. Ha representado a la Fiscalía General Electoral y a la USMA en calidad de expositor y capacitador en diversos seminarios y congresos (nacionales e internacionales) de derecho, en instituciones públicas, universidades y colegios secundarios públicos y privados. Ha realizado diversas publicaciones como profesor en la revista jurídica de la U.S.M.A. denominada IUSTITIA ET PULCHRITUDO y en la revista del Tribunal Electoral MUNDO ELECTORAL.

I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

El Tribunal Electoral viene a ser el órgano jurisdiccional a quien corresponde, a través de sus jueces y magistrados, la persecución de los delitos electorales; es quien decide las causas penales; pero a la otra institución, denominada Fiscalía General Electoral, que tiene un poco más de 40 años de existencia, es a la que le compete la instrucción sumarial e investigación de los delitos electorales. Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

Los procesos penales electorales en Panamá inician por 2 vías, a instancia de parte, sea por denuncia o por querella penal electoral, pero también el Ministerio Público Electoral Panameño que la Fiscalía General Electoral puede investigar estos delitos electorales de oficio. También es oportuno señalar, que el propósito de la investigación penal electoral en Panamá no es otro que determinar la existencia o no de una conducta punible, esto es, si se cometió o no un delito electoral, que es el propósito objetivo de este tipo de procesos, pero también hay un propósito subjetivo que es determinar si hay actores que se puedan identificar y que puedan ser debidamente sancionados, y para poder realizarlo existe un tiempo relativamente corto, la prescripción en materia penal electoral en investigación es solamente de tres años, tiempo bastante perentorio para poder perseguir el delito electoral. En cuanto a la posibilidad de practicar medidas cautelares esta no existe, salvo el caso del artículo 418 del código electoral panameño que confiere a las autoridades que están inmersas en un proceso de elecciones como lo son: la Dirección Nacional de Organización Electoral, las direcciones regionales, los miembros de 97

La Jurisdicción Penal Electoral Panameña: una jurisdicción especial

“No se cuenta con una definición legal del concepto delito electoral, pero constituyen aquellas acciones u omisiones que atentan contra la libertad, contra la honradez y contra la eficacia del proceso electoral”.

mayor población del país y, en consecuencia, la mayor cantidad de electores. El Segundo distrito judicial que está compuesto por las provincias centrales que son: Herrera, Coclé, Los Santos y Veraguas; ya hay un Tercer distrito formado por las provincias de Chiriquí, Bocas del Toro y la Comarca Ngäbe Bugle. En términos territoriales, los fiscales electorales de cada distrito investigan los hechos delictivos registrados en sus zonas y que son de conocimiento directo de los jueces respectivos de cada jurisdicción; así está distribuida nuestra jurisdicción penal electoral.

como delitos electorales las conductas de coartar la libertad del sufragio mediante coacción, violencia o intimidación, así como violar la secrecía del voto ajeno.

mesas y de la juntas de escrutinio, de poder ordenar el arresto hasta por dos días por desobediencia a instrucciones emitidas en medio del desarrollo de un proceso electoral. Vemos entonces, que no se aplica ninguna medida que propiamente pudiera ser de naturaleza cautelar.

A continuación, haremos de manera sucinta una relación del régimen legal de los delitos electorales en Panamá, contenidos en el Código Electoral patrio, el cual no solamente consagra delitos electorales, dicha normativa también prevé otras infracciones legales que se conocen como “faltas electorales” y “faltas administrativas”.

En cuanto a la imposición de penas, corresponde entonces al Tribunal Electoral imponerlas, pero reiteramos, la investigación penal electoral e instrucción sumarial corresponde a la Fiscalía General Electoral.

No se cuenta con una definición legal del concepto delito electoral pero constituyen aquellas acciones u omisiones que atentan contra la libertad, contra la honradez y contra la eficacia del proceso electoral. Las sanciones por delito electoral son: la pena de prisión, cuya pena máxima es de 4 años, la suspensión de los derechos ciudadanos, que impide temporalmente a un ciudadano poder ejercer sus derechos políticos, las sanciones pecuniarias y, además, la inhabilitación para un funcionario que haya ocupado un cargo público, sea por elección o por designación, para ejercerlo por un tiempo determinado.

En Panamá, además de las candidaturas partidarias también existe la libre postulación para todos los cargos de elección popular, en consecuencia, existen delitos relacionados a la libre postulación, tales como inscribirse un ciudadano como adherente a una candidatura sin tener derecho o a cambio de dinero; firmar una persona por otra una hoja de adhesión y alterar las inscripciones.

En ese sentido es necesario aclarar que la jurisdicción penal electoral panameña garantiza dos niveles o instancias judiciales. La reforma legal del año 2002 (aprobada mediante Ley 60 de 17 de diciembre de 2002), permitió la creación de juzgados de primera instancia. Por mucho tiempo, los Magistrados del TE, además de todas las responsabilidades judiciales y administrativas que conlleva dicho cargo, conocían en primera y única instancia de todos los procesos penales electorales. Así, desde al año 2003 se constituyen juzgados penales electorales especializados, que forman parte del Tribunal Electoral. A estos les corresponde valorar y decidir en primera instancia las investigaciones que llevan a cabo sus homólogos del mismo nivel jerárquico, que son las Fiscalías instructoras electorales. Pero, los procesos que se ventilan por estos jueces son apelables ante el Pleno del Tribunal Electoral. Si se trata de un funcionario con jerarquía a nivel nacional, como pudiera ser por ejemplo un Ministro de Estado, esas investigaciones tendrían que ser practicadas por el propio Fiscal General Electoral y deben ser valoradas y decididas por el Pleno del Tribunal Electoral, ante quien sólo cabe el recurso de reconsideración. En cuanto a la competencia territorial, existen en Panamá tres distritos judiciales: el Primer distrito judicial conformado por las provincias de Panamá, Colón, Darién y las comarcas, que es donde se concentra la 98

A la luz de la normativa electoral panameña, cualquier persona puede cometer un delito electoral. No se sigue la categorización mexicana de que los delitos electorales se clasifican de acuerdo a quien comete el

“En Panamá, además de las candidaturas partidarias también existe la libre postulación para todos los cargos de elección popular, en consecuencia, existen delitos relacionados a la libre postulación, tales como inscribirse un ciudadano como adherente a una candidatura sin tener derecho o a cambio de dinero; firmar una persona por otra una hoja de adhesión y alterar las inscripciones”. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

También se tipifican conductas para proteger el sufragio pasivo o derecho político a ser elegido, como por ejemplo, impedir o dificultar a un ciudadano postularse, o rehusar expedir certificado de residencia o expidan certificado de falsa residencia a un aspirante a candidato, que es un requisito para formalizar la candidatura ante el órgano electoral.

En su exposición, el director del Centro de Estudios Democráticos del TE, Carlos Díaz, presentó un resumen de las conductas punibles más relevantes que prevé el derecho positivo electoral y de los delitos que atentan contra la Administración de la Justicia Electoral, así como las faltas electorales y faltas administrativas que consagra la legislación panameña en la materia.

delito electoral, sino que en su lugar se atiende al bien jurídico tutelado y afectado por el delito, es decir, que hay delitos contra la libertad del sufragio, contra la honradez del sufragio, contra la eficacia del sufragio y contra la administración de la justicia electoral. En Panamá, los sujetos activos del delito son amplios. Puede darse el caso de que sean infractores de la ley penal electoral: miembros de mesa, miembros de corporaciones electorales, servidores públicos, candidatos, etc.; es decir que cualquier persona puede cometer un delito electoral. Entre las conductas electorales punibles que existen en el Código Electoral Panameño, tenemos aquellas que atentan contra la libre inscripción de los ciudadanos en partidos políticos, tales como: coartar el derecho de libre inscripción y de renuncia en un partido legalmente constituido o en formación; obtener inscripciones mediante engaño, o pagar o simplemente prometer pagar, o bien, recibir dinero u objetos materiales por la inscripción o renuncia; así como alterar o falsificar las inscripciones efectuadas en los libros de los partidos legalmente constituidos o en formación. Otros tipos penales están vinculados al propio ejercicio del sufragio activo, como impedir a un ciudadano obtener y presentar su cédula, documento de identidad necesario para poder votar; así como sustraer, retener o romper la cédula o las boletas con las cuales deben emitir el voto. En esa misma línea, se erigen Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

“Pero no podemos dejar de mencionar otras graves conductas punibles que regula el legislador como lo son: el uso ilegítimo de bienes y recursos del Estado en beneficio o en contra de candidatos o partidos; así como el abuso de la autoridad o influencia del cargo público para beneficiarlos o perjudicarles en sus justas aspiraciones políticas”. Hay otras conductas en las que se vincula directamente como sujeto activo a autoridades en el ejercicio de sus funciones o a empleadores, estas son: la exacción, cobro o descuento de cuotas a sus subalternos o empleados para fines políticos; también obligarles a inscribirse o a renunciar de un partido político para que estos puedan optar por un cargo o puesto de trabajo o, permanecer en él, así como obligarles a que asistan o realicen trabajos a favor de candidatos o partidos. También les está vedado realizar actividades proselitistas o usar símbolos políticos dentro de los edificios públicos, como ordenar el cierre, total o parcial de las oficinas públicas para que los funcionarios que en ella laboran realicen proselitismo político. Igualmente, despedir o desmejorar de su cargo o puesto de trabajo a un empleado o subalterno 99

EVENTOS “Como corolario de todo lo expuesto, es oportuno señalar que nuestra legislación también consagra “faltas electorales”, las cuales constituyen conductas que también atentan contra el sufragio pero en menor gravedad de lo que lo hace un delito electoral.” que opte por un cargo de representación popular o incumplir la orden de reintegro (en el evento de que la autoridad haya comprobado esta infracción y le haya ordenado al infractor la restitución del candidato a su estado original). Pero no podemos dejar de mencionar otras graves conductas punibles que regula el legislador como lo son: el uso ilegítimo de bienes y recursos del Estado en beneficio o en contra de candidatos o partidos; así como el abuso de la autoridad o influencia del cargo público para beneficiarlos o perjudicarles en sus justas aspiraciones políticas. Hay otras conductas que sólo pueden ser cometidas por funcionarios electorales, entendiendo por tales, las personas vinculadas al organismo electoral, que desempeñan un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza dentro del procese electoral, como los miembros de mesa, de las juntas de escrutinio, delegados electorales, entre otros. Entra estas conductas listamos:

Y también prevé nuestro ordenamiento jurídico delitos contra la Eficacia del sufragio, como lo constituyen: • Obstaculizar de forma grave el escrutinio. • Participar de la elaboración de actas con personas o en lugares no reglamentarios. • Destruir o retener urnas o actas de votación, y • Alterar el resultado de una elección. Para concluir este breve resumen de las conductas punibles más relevantes que prevé nuestro derecho positivo electoral, hemos de señalar los delitos que atentan contra la Administración de la Justicia Electoral, que coinciden en gran medida con las conductas tipificadas en la legislación ordinaria. Entre ellos mencionamos: denunciar una infracción electoral punible que no se ha cometido, o bien simular pruebas que motiven una instrucción penal electoral.

• Suspender o alterar ilegalmente la votación. • Ocultar o destruir actas u otros documentos necesarios para la elección. • Incurrir en dolo o negligencia grave en sus deberes • Permitir votar a quien no esté en el padrón o impedir hacerlo a quien lo esté.

Asimismo se sanciona al testigo, perito, intérprete o traductor que ante la autoridad competente afirme una falsedad, niegue o calle la verdad, en todo o en parte, de su declaración, dictamen, interpretación o traducción. Pero no puedo dejar de mencionar, que también se sanciona a quien les ofrezca o prometa dinero o cualquier otro beneficio, para que así lo hagan. Es más, la sola proposición a cualquiera de ellos, aunque la oferta no fuere aceptada, o siéndolo, la falsedad no fuere cometida, constituye delito electoral.

De igual forma contempla el Código Electoral otros delitos que se denominan Contra la Honradez del Sufragio, tales como: votar sin tener derecho a ello o hacerlo más de una vez en la misma elección. Poseer o entregar ilícitamente boletas de votación para sufragar; e igualmente expedir, poseer o entregar cédulas falsas para producir un fraude; así como comprar o vender votos, e inscribirse en el Registro Electoral en un corregimiento donde no se reside, entre otras conductas.

Como corolario de todo lo expuesto, es oportuno señalar, que nuestra legislación también consagra “faltas electorales”, las cuales constituyen conductas que también atentan contra el sufragio pero, en menor gravedad de lo que lo hace un delito electoral. Estas conductas pudieran ser elevadas por el legislador a delito electoral o viceversa. Y también existen “faltas administrativas” que son sancionadas pecuariamente por el Tribunal Electoral.

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I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

XIII Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE)

n Asunción, Paraguay se realizó, del 27 al 28 de octubre de 2016, la XIII Conferencia de La Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE). Los temas centrales en esta conferencia fueron: ‘La reforma electoral: tendencias y desafíos para América Latina’ y ‘Transmisión de resultados: Balance de experiencias’. De igual manera, se abordó el importante tema para los organismos participantes como lo es ‘El financiamiento Político’. A esta conferencia asistieron delegados de organismos electorales de Antigua y Barbuda, Chile, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Jamaica, México, Perú, Venezuela, República Dominicana y Uruguay.

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

El Tribunal Electoral de Panamá estuvo representado por el magistrado presidente, Erasmo Pinilla C.; las magistradas suplentes, Myrtha Varela de Durán y Lourdes González M.; y la directora de Relaciones Internacionales, magíster Lizbeth Reyes. En el marco de la celebración de tan importante conferencia, se realizó un homenaje al magistrado presidente del Tribunal Electoral de Panamá, Erasmo Pinilla C., al ser esta su última participación como máxima autoridad del organismo electoral panameño, y en el que se destacaron sus grandes aportes al fortalecimiento de la democracia en la región.

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EVENTOS

Reconocimiento a Erasmo Pinilla por su entrega en pos de los objetivos de la UNIORE

n el marco de la primera jornada de la XIII Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales, sus miembros reconocieron su vasto conocimiento y aporte a los procesos electorales que contribuyen a la consolidación de la democracia en los países de América. El Dr. Erasmo Pinilla Castillero fue magistrado y presidente del Tribunal Electoral de la República de Panamá. Fue electo en un primer periodo 1996 -2006, para la segunda etapa fue reelecto hasta el 2016. Durante 20 años de servicio en el organismo electoral panameño, ejerció la presidencia de la UNIORE en varios periodos; en la presente Conferencia anunció su retiro del Tribunal Electoral de Panamá para diciembre del corriente año y al mismo tiempo de la organización. La Presidencia Pro Témpore en representación de todos sus miembros, le rindió un especial reconocimiento por su desempeño en la misión de aplicar el derecho en justas eleccionarias donde trabajó aportando 102

Referendo sobre acuerdo de paz en Colombia conocimiento de manera incansable durante dos décadas, no solo en beneficio del Tribunal Electoral de Panamá, sino también profundizando el fenómeno electoral en otros países de la región y el mundo. La presidenta María Elena Wapenka indicó que el magistrado Pinilla constituye un modelo a seguir; y que su presencia en la XIII Conferencia testifica su trabajo y compromiso con la finalidad de fortalecer vínculos con todos los miembros de los organismos electorales, además de colaborar así en la construcción de sistemas electorales más seguros y eficaces para preservar la voluntad de los electores. A su turno el Dr. Pinilla agradeció el reconocimiento por parte de sus colegas y también al Centro de Asesoría y Promoción Electoral por la ayuda y el acompañamiento en la creación y construcción de la UNIORE, y la instrucción a los organismos electorales de la región a interrelacionarse para asimilar las buenas prácticas y políticas electorales que fortalecen la democracia representativa. I Congreso Panameño de Democracia y Derecho Electoral

l pasado 2 de octubre de 2016 se efectuó el referendo en donde los ciudadanos colombianos debían ratificar el acuerdo de paz alcanzado entre el Gobierno y Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El Tribunal Electoral de Panamá estuvo representado por las magistradas suplentes, Yara Campo y Lourdes González; la subdirectora de Relaciones Internacionales, Mgtr. Elena Perea; el director del Centro de Estudios Democráticos, Mgtr. Carlos Díaz; y el asesor del Despacho Superior, Mgtr. Juan Carlos Pérez. En el marco de la celebración del plebiscito, se realizó el evento con el tema ‘Misión de observación

Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

internacional con enfoque de género femenino, una mirada a la participación política de la mujer’, y que reunió a magistradas de órganos electorales latinoamericanos y de otras regiones. La mesa principal estuvo integrada por la Dra. Idaris Yolima Carrillo, del Consejo Nacional Electoral de Colombia (CNE), quien la presidio; Ángela Hernández, del CNE; la Sra. Lucy Jeannette Bermúdez, consejera de Estado; Belén Sanz Luque, representante de ONU Mujeres en Colombia; y Alejandra Barrios, directora de la ONG “Misión de Observación Electoral” de Colombia (MOE), quienes expusieron sobre la importancia e incidencia del acuerdo en los asuntos de género en Colombia.

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EVENTOS

Primer Encuentro Ministerial y de Autoridades Nacionales sobre el Derecho a la Identidad, México

l Gobierno de México, a través de la Secretaría de la Gobernación, realizó el 29 de septiembre de 2016, el Primer Encuentro Ministerial y de Autoridades Nacionales sobre el Derecho a la Identidad. En el marco de este encuentro, se llevó a cabo la Tercera Conferencia Regional y del Caribe sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento, y el XII Encuentro del Consejo Latinoamericano y del Caribe de Registro Civil, Identidad y Estadísticas Vitales (CLARCIEV). Estos eventos constituyeron la “Primera Semana Interamericana de la Identidad, México 2016”.

civiles y ministros/as y magistrados/as que tengan a su cargo los registros civiles, identificación y estadísticas vitales. Por el Tribunal Electoral de Panamá asistió la directora nacional del Registro Civil, Licda. Sharon Sinclaire de Dumanoir; y el director nacional de Cedulación, Lic. Luis Bermúdez. Cabe destacar que Panamá ocupará la Cuarta Vicepresidencia del Consejo Latinoamericano de Registros Civiles y Estadísticas Vitales.

Esta Semana Interamericana de Identidad tuvo como objetivo medir el registro de personas con una metodología uniforme que abarque a todas las personas, y adoptar las estrategias a realizarse en esta materia hasta el año 2030.

VII Reunión del grupo de trabajo de Jurisprudencia Electoral Americana y XI Reunión Interamericana de Autoridades Electorales

Estos foros contaron con la participación de altas autoridades políticas y de gobierno de los países de la región, así como directores y técnicos de los registros

l pasado 19 de octubre se llevó a cabo la VII Reunión del Grupo de Trabajo de Jurisprudencia Electoral Americana en Ciudad de México, con el auspicio del Tribunal Superior Electoral (TSE) de la República Dominicana y del Departamento para la Cooperación y Observación Electoral (DECO). Esta reunión tuvo como marco de discusión el tema: “Tutela y garantías judiciales de los derechos de participación de los militantes de partidos y agrupaciones políticas para optar por cargos de dirección interna y de elección popular”, tuvo la finalidad de abordar los temas con el procedimiento jurídico y la jurisprudencia de los diversos países participantes en este foro. De igual manera y coincidiendo con la celebración de esta grupo de trabajo, los días 20 y 21 de octubre de 2016, se celebró la XI Reunión Interamericana de Autoridades Electorales, organizada en conjunto por

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Marzo 2017 ∙ Revista Mundo Electoral

el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), la Organización de Estados Americanos (OEA), el Instituto Nacional Electoral (INE) y la fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE). En este encuentro se discutieron temas como: ‘Democracia interna de los partidos políticos’, ‘Voto en el extranjero’, ‘Distritación’. Esta XI reunión tuvo como objetivo reunir las autoridades electorales de la región y promover el intercambio de conocimiento, experiencias y prácticas. Tanto la VII Reunión del grupo de trabajo de Jurisprudencia Electoral Americana y la XI Reunión Interamericana de Autoridades Electorales, contaron con la participación de importantes autoridades electorales de la región. Por el Tribunal Electoral de Panamá asistieron la magistrada suplente, Yara I. Campo y el asesor del Despacho Superior, Mgtr. Juan Carlos Pérez.

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EVENTOS

Visita para conocer el proyecto de los “Expedientes Electrónicos en los Procesos Judiciales

fin de conocer más sobre los expedientes electrónicos en los procesos judiciales que lleva el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) de Perú, el Tribunal Electoral de Panamá designó a la magistrada suplente, Licda. Myrtha Varela de Durán; y a la directora de Tecnología de la Información y Comunicaciones, Licda. Rosa de Jiménez para conocer de cerca este importante proyecto.

Durante la visita a las instalaciones de la oficina de servicios al ciudadano del JNE, se pudo observar el procedimiento a seguir para el ingreso de expedientes. También recibieron una exposición del sistema informático de expedientes jurisdiccionales (sistema MSE); así mismo les explicaron todo el procedimiento del manejo de expedientes jurisdiccionales del área. Durante el recorrido visitaron la Oficina Nacional de Procesos Electorales a fin de conocer el sistema de Trámite de documento con firma digital.

Elecciones Generales de Puerto Rico

l 8 de noviembre de 2016 se realizaron las elecciones generales de Puerto Rico, para las cuales se convocó a representantes de distintos Organismos Electorales de Centroamérica, Suramérica y el Caribe, al programa de invitados internacionales. Por parte del Tribunal Electoral de Panamá, asistió la magistrada suplente, Yara I. Campo; la directora de Relaciones Internacionales, Mgtr. Lizbeth Reyes; y el asesor del Despacho Superior, Mgtr. Juan Carlos Pérez.

Observación Electoral en Elecciones Locales de Bosnia Y Herzegovina

as elecciones locales de Bosnia y Herzegovina se llevaron a cabo el 2 de octubre de 2016, donde se desplegaron misiones de observación a lo largo de dicho país. Cabe destacar que hubo un total de 68 observadores de 25 países. Por parte del Tribunal

Electoral de Panamá, asistió el magistrado presidente, Erasmo Pinilla C. Durante esta misión, los invitados internacionales pudieron observar el proceso de votación, conteo y tabulación de los resultados de las elecciones.

Observación Electoral de Elecciones Parlamentarias de Georgia, Europa Oriental

Durante la misión de observación, se desarrollaron varias sesiones académicas, entre ellas: ‘El Financiamiento de las Campañas Electorales’, ‘Proceso de votación fácil, acceso del voto a domicilio, proceso de votación en instituciones penales’. De igual forma, las delegaciones pudieron conocer y evaluar el sistema de escrutinio electrónico que se utilizó durante estas elecciones. 106

l 8 de octubre de 2016 se celebraron las elecciones parlamentarias de Georgia. Fueron unas elecciones especiales ya que ese país celebraba 25 años de restauración de su independencia, así como el establecimiento de la administración de elecciones georgianas. Durante estas elecciones, se escogían un total de 150 diputados del parlamento georgiano. Cabe destacar que la jornada electoral transcurrió ordenadamente y dentro de los estándares internacionales. A estas elecciones, en la que fueron invitados numerosos observadores internacionales de distintos entidades europeas, entre ellos el Parlamento Europeo. Por el Tribunal Electoral de Panamá, asistió el magistrado presidente, Erasmo Pinilla Castillero.

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EVENTOS

Brasil

Encuentro Regional de Organismos Electorales

l Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, con el auspicio de la fundación Konrad Adenauer (KAS), celebró los días 8 y 9 de noviembre de 2016, el VI Encuentro Regional de Organismos Electorales, con el tema central: ‘Los desafíos enfrentados por los sistemas electorales de la región con respecto al financiamiento y al acceso en condiciones de equidad de los Partidos Políticos intervinientes en el proceso electoral respectivo’.

El objetivo del encuentro era compartir experiencias, lecciones y una reflexión en la búsqueda de la equidad en la época electoral y de una contienda más balanceada. A tan importante evento, asistieron magistrados y funcionarios electorales de Guatemala, Honduras, Costa Rica y por el Tribunal Electoral de Panamá, el director del Centro de Estudios Democráticos (CED), Mgtr. Carlos Díaz; y la subdirectora del Centro de Estudios Democráticos, Licda. Carmen de Cárcamo.

Elecciones Presidenciales en Estados Unidos

l pasado 8 de noviembre se realizaron las elecciones presidenciales en los Estados Unidos. Por la cual el Departamento para la Cooperación y Observación Electoral de la Secretaría para el Fortalecimiento de la Democracia, y a petición de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), convocó a funcionarios electorales a través del Programa de Visitantes para las elecciones. Por el Tribunal Electoral, participaron los magistrados Erasmo Pinilla C. y Heriberto Araúz S.

Misiones de Observación Internacional

n este periodo, colaboradores del Tribunal Electoral asistieron a diversas misiones de observación electoral, tales como: las Elecciones Municipales en Brasil, donde asistió la Lic. Maruja Galvis; las Elecciones Presidenciales en Haití, a las que asistieron el Lic. Francisco Conté, el Lic. Manuel Centella y el Lic. Ángel Baños. Durante estas jornadas se pudo observar el desarrollo de tan importantes elecciones para estos países, reiterando así el compromiso de la institución con la democracia a nivel internacional.

El programa incluyó visitas a los centros de votación en las áreas de Washington DC, Maryland y Virginia. 108

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Brasil

Haití

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¿QUIÉN ES QUIÉN EN EL MUNDO ELECTORAL?

Alfredo Juncá Wendehake

Ricardo Rosselló Nevares

Nuevo magistrado del Tribunal Electoral de Panamá para el periodo 2017-2027. Egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá en el año 1999 con el título de Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. Egresado de la Universidad Católica Santa María La Antigua de Panamá con el título de Postgrado en Negocios Internacionales en el año 2008. Egresado de la 25th Promoción del Programa Internacional de Internado Parlamentario del Lok Sabha, Nueva Delhi, India. Egresado de la Universidad Católica Santa María La Antigua de Panamá con el título de Maestría en Administración de Empresas (MBA), con una especialidad en Comercio Internacional en el año 2010. Egresado del Programa de Entrenamiento en “Técnica Legislativa” en el 2010, y del Programa de Entrenamiento para “Elaboración de las Leyes y su Control” en el año 2011, dictado conjuntamente por el Congreso de Diputados de España y la Fundación CEDDET, con la colaboración de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Diplomado por la Universidad de Panamá en el año 2010 en Derechos Políticos en la Administración Penal Electoral. Profesor de Política Económica Internacional y de Gobiernos y Políticas de Latinoamérica y el Sub Sahara Africano en la prestigiosa universidad Colegio de San Juan de Letrán en Manila, Filipinas. Miembro de la Red de Expertos Iberoamericanos en Parlamentos (REI).

El 8 de noviembre de 2016 gana la elección para Gobernador de Puerto Rico con la bandera del anexionista Partido Nuevo Progresista (PNP). Ganó con un 41,87 por ciento de los votos. Obtuvo un bachillerato del Massachusetts Institute of Technology en Ingeniería Química. Además, logró un doctorado en Ingeniería Biomédica de la Universidad de Michigan. Como investigador universitario, Rosselló se enfocó en el estudio de células madres y trabajó en el Proyecto del Genoma Humano. www.el-carabobeno.com/joven-anexionista-gano-las-eleccionesgobernador-puerto-rico/ es.wikipedia.org/wiki/Ricardo_Rossell

Gilberto Enrique Estrada De Icaza Nuevo magistrado suplente del Tribunal Electoral de Panamá y designado a partir del 1 de febrero de 2017 como director nacional de Cedulación. El licenciado Estrada De Icaza posee estudios en Derecho y Ciencias Políticas, Maestría en Derecho Procesal y Posgrado en Docencia Superior. Ocupó múltiples cargos en el Tribunal Electoral desde 1990 hasta el 2007, cuando se retiró a ejercer la práctica privada. Durante este periodo actuó como director provincial de Organización Electoral, asesor legal de provincias centrales y juez penal electoral.

Víctor Ticona Postigo Asume el pasado 21 de noviembre la presidencia del Jurado Nacional de Elecciones. Jurista y abogado peruano, especializado en Derecho Civil. Magistrado de carrera. Es el actual presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú, desde enero del 2015. Cursó sus estudios superiores en la Universidad Nacional de San Agustín (UNSA), donde se graduó de bachiller en Derecho y se recibió como abogado (1979). Obtuvo una maestría en Ciencias Sociales, con mención en Derecho de la Integración, en la Universidad Católica Santa María de Arequipa (UCSM), y una maestría en Ciencias: Derecho, con mención en Derecho Constitucional y Tutela Jurisdiccional en la UNSA. En el 2003 obtuvo el grado académico de doctor en Derecho, en la UNSA. www.pj.gob.pe/ https://es.wikipedia.org/

Donald John Trump Jovenel Moise

Tras ganar las elecciones del 8 de noviembre de 2016, Donald Trump se convirtió en presidente electo de los Estados Unidos. El 20 de enero de 2017 tomará posesión de su cargo y se convertirá en el 45.° presidente de los Estados Unidos. Empresario, político, personalidad televisiva y escritor. Fue a la Universidad de Fordham en el Bronx durante dos años. Continuó sus estudios en la Escuela de Negocios Wharton de la Universidad de Pensilvania porque allí tenían uno de los pocos programas de estudio dedicados al sector inmobiliario. Se graduó en 1968 con un Bachelor of Science en Economía. es.wikipedia.org/wiki/Donald_Trump

El empresario ganó las elecciones presidenciales de Haití en la primera vuelta con el 55,67 % de los votos, de acuerdo con los resultados preliminares oficiales, divulgados el lunes 29 de noviembre de 2016. Estudió Ciencias Políticas en la Universidad de Quisqueya. En 2015, el presidente Michel Martelly designó a Moïse como el candidato presidencial. www.infobae.com/america

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GLOSARIO

Derecho Electoral

l concepto de derecho electoral tiene dos sentidos: uno amplio y otro estricto. En el sentido amplio, contiene las determinaciones jurídicas positivas y consuetudinarias que regulan la elección de representantes o personas para los cargos públicos. El derecho electoral es, en este caso, el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de órganos representativos. El concepto estricto de derecho electoral alude únicamente a aquellas determinaciones legales que afectan al derecho del individuo a participar en la designación de los órganos representativos. Este concepto concretiza el derecho de sufragio y se limita, en su contenido,

a establecer las condiciones jurídicas de la participación de las personas en la elección y de la configuración de este derecho de participación. El derecho electoral en el sentido estricto señala, en concreto, quién es elector y quién es elegible y trata de determinar, además, si el derecho de sufragio es o no universal, igual, directo y secreto. Con ello el concepto estricto de derecho electoral se remite a postulados y cuestiones jurídicas que, por lo general, tienen un carácter jurídico constitucional. Autor: Dieter Nohlen Definición completa: www.iidh.ed.cr/capel/

ELECTO TIPS

cuador, el pasado 23 de junio, el Pleno del Consejo Nacional Electoral (CNE), resolvió aprobar el diseño de los documentos electorales, papeletas y el diseño de urna – biombo, para las Elecciones Generales del 2017. A fin de facilitar y agilizar el sufragio, se implementará un nuevo diseño de la urna biombo, integrado en un solo componente. En la misma se encuentra la mesa, urna y biombo, evitando que el elector sufrague y posterior se traslade a depositar el voto en la urna. La misma tendrá un doble compartimento, en el primero se depositará los votos para presidentes, y en el otro las demás dignidades, como asambleístas nacionales, provinciales y parlamentarios andinos. La cara frontal de la urna biombo será de un material transparente que permitirá a la ciudadanía y observadores, comprobar lo que se deposita dentro de ellas. Otra característica importante, es que será de material 100% reciclable, y que gracias al diseño permite un rápido y fácil ensamblaje.

a historia del votante más veterano de Chile: tendría 119 años y pudo sufragar en octubre, en el registro figuran 14 millones 121 mil 351 electores habilitados para ejercer el derecho a sufragio, aunque una auditoría al registro -efectuada por las empresas Deloitte y KMPG- arrojó una sorpresa: entre ellos hay 11.445 personas con 120 años de edad, o más, que están habilitadas para votar. Ello supera con creces la esperanza de vida de los chilenos, que es de 80,5 años, e incluso a Celino Villanueva, vecino de Mehuín, en Los Ríos, que con 119 años es el chileno más longevo. h t t p : / / w w w. e n t o r n o i n t e l i g e n t e . c o m / a r t i c u lo/8801477/CHILE-La-historia-del-votante-masveterano-de-Chile-tendria-141-anos-y-podriasufragar-en-octubre-16082016

h t t p : / / w w w. e c u a d o r i n m e d i a t o . c o m / i n d e x . php?module=Noticias&func=news_user_ view&id=2818803936 112

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