3 Methodische Hinweise

Autorinnen verortet. Weiters werden die Ziele des aufgabenorientierten Finanzausgleichs definiert, um die notwendige Verteilungsmasse und Finanzierung festzumachen. Im vierten Teil werden die konkreten Modellberechnungen vorgestellt. Dabei werden die Finanzierung des laufenden Betriebes sowie programmatische Förderungen unterschieden. Ziel der Finanzierung des laufenden Betriebes ist, dass die Gemeinden mit einem höheren Betreuungsangebot auch verstärkt Mittel aus dem aufgabenorientierten Finanzausgleich erhalten. Im Rahmen von programmatischen Förderungen soll der Nachholbedarf im Kinderbetreuungsangebot gezielt reduziert werden. Die einzelnen Varianten werden vorgestellt und ihre Verteilungseffekte nach Bundesland bzw. EinwohnerInnen(EW)-Klasse berechnet. Im Bereich der laufenden Förderung wird beurteilt, inwieweit eine aufgabenorientierte Mittelverteilung die bestehende Mittelverteilung verändern würde. Abschließend werden die zentralen Ergebnisse zusammengefasst und einige wesentliche Schlussfolgerungen gezogen.

3 Methodische Hinweise

Die Grundlagenkapitel basieren auf Literaturrecherchen, insbesondere Literatur zum Finanzausgleich sowie zu den rechtlichen Rahmenbedingungen des Kinderbetreuungsbereiches. Andererseits wurden statistische Berechnungen durchgeführt. Für die Berechnungen wurden die Gebarungsdaten der einzelnen Gemeinden bzw. Länder sowie die Kindertagesheimstatistik (beides Datensätze der Statistik Austria) herangezogen. Bei den finanzstatistischen Auswertungen zu den Einnahmen und Ausgaben in der Kinderbetreuung wurde der „Abschnitt 24 Vorschulische Erziehung“ gemäß VRV 1997 in der geltenden Fassung angewendet.

Gebarungsdaten

Hinsichtlich der verwendeten Gebarungsdaten muss auf mehrere methodische Einschränkungen verwiesen werden: Abgrenzungsprobleme zwischen Transferzahlungen und Kostenbeiträgen und -ersätzen; Durchlaufposten können nicht erfasst werden: Transferzahlen an die Gemeinden, die sogleich von den Gemeinden an Private bzw. Unternehmen als Transfers gezahlt werden, und somit reine Durchlaufposten sind, können aufgrund der Datenlage nicht erfasst werden; Unterschiedliche Verbuchungspraxis; Unzureichende Differenzierung, z.B.: Bei den Transfereinnahmen und -ausgaben, welche andere Gemeinden bzw. Gemeindeverbände betreffen, muss darauf hingewiesen werden, dass keine klare Abgrenzung zwischen Gemeinden und Gemeindeverbänden möglich ist. Dieses Problem zeigt sich auch bei der Abgrenzung von Land und Landesfonds; Uneinheitliche funktionelle Abgrenzung; Ausgegliederte Bereiche: Diese finden sich in den Gebarungsdaten nicht wieder. Insbesondere bei den Ländergebarungsdaten ist auf sehr unterschiedliche Verbuchungen des Kinderbetreuungsbereiches hinzuweisen, sodass es hier zu unterschiedlichen Abgrenzungen in den einzelnen Bundesländern kommen kann. Auch bestehen in den Ländern unterschiedliche Transparenzregeln. So werden in einigen Bundesländern die Transferbeziehungen sehr ausführlich dargestellt, in anderen findet sich nur ein pauschaler Wert ohne weiterer Untergliederung, wodurch tiefergehende Vergleiche erschwert sind.

Kindertagesheimstatistik

Die Definitionen der zentralen Begrifflichkeiten wurden aus der Kindertagesheimstatistik 2013/2014 übernommen.4

Damit eine Einrichtung der Kategorie „institutionelle“ Kinderbetreuungseinrichtung zugeordnet wird, muss sie folgende Kriterien erfüllen: regelmäßige und ganzjährige Kinderbetreuung, betrieben mit öffentlicher Förderung, durch ausgebildetes Personal, ohne Anwesenheit der Eltern, an mindestens 30 Wochen pro Jahr, an mindestens 4 Tagen pro Woche, an mindestens 15 Stunden pro Woche.

Für den Bereich der vorschulischen Erziehung sind folgende Betreuungsgruppen in dieser Studie von Relevanz: Kleinkindgruppen5 (Kleinkinderkrippen, Krabbelstuben) Kindergartengruppen (allgemeine Kindergärten, Integrations-, Sonder- und Übungskindergärten) Altersgemische Gruppen (z.B. Tagesheimstätten, Kindergruppen u.ä.)

Bei der Berechnung der Betreuungsquote gilt es, den Anteil der betreuten Kinder, bezogen auf die gleichaltrige Wohnbevölkerung, darzustellen. Weiters ist es wichtig darauf hinzuweisen, dass es zwischen „Einrichtung“ und „Form der Gruppe“ Unterschiede geben kann. Beispielsweise kann eine Kinderbetreuungseinrichtung als Kindergarten geführt werden, in dem u.a. auch eine altersgemischte Gruppe angeboten wird. Das bedeutet, dass in diesem Fall in der Kindertagesheimstatistik bei den „Einrichtungen“ keine Angabe zur Art der Gruppe getätigt würde, allerdings gäbe es sehr wohl einen Eintrag bei den „betreuten Kindern“ in altersgemischten Gruppen.6 Auch bei der Kindertagesheimstatistik bestehen methodische Einschränkungen: Zuordnung der betreuten Kinder nach Betreuungsform: In Kleinkindgruppen werden grundsätzlich nur Kinder bis 2 Jahren betreut, danach erfolgt die Betreuung in Kindergartengruppen bis zum Zeitpunkt der Einschulung. In den Daten der Kindertagesheimstatistik sind allerdings in Kleinkindgruppen auch Über-2-Jährige und in Kindergartengruppen Kinder unter drei Jahren enthalten. Der Grund dafür ist, dass die betreuten Kinder nach der geführten Form der Betreuungsgruppe zugeordnet werden. Zuordnung der betreuten Kinder nach Anwesenheitsdauer: Grundsätzlich gilt ein Kind ab einer Betreuungsdauer von sechs Stunden als ganztägig betreut. In der Kindertagesheimstatistik wird allerdings angemerkt, dass es hinsichtlich der Anwesenheitsdauer der Kinder keine bundeseinheitliche Definition gibt. Die Zuordnung

4 Vgl. Statistik Austria: Kindertagesheimstatistik 2013/2014, S. 19. 5 Kleinkindgruppen werden in der Kindertagesheimstatistik als „Krippen“ bezeichnet. 6 Beispielsweise wird in der Kindertagesheimstatistik 2013/2014 auf Seite 58 in Oberösterreich dargestellt, dass es keine Einrichtungen und

Gruppen sowie beim Personal bei altersgemischten Einrichtungen gibt. Sehr wohl gibt es aber betreute Kinder in altersgemischten Gruppen, da die Gruppen und das Personal nach der geführten Form der Betreuungseinrichtung, allerdings die betreuten Kinder nach der geführten Form der Betreuungsgruppe in der Statistik zugewiesen werden.

der Kinder zu den Kategorien „ganztägig“ oder „halbtägig“ erfolgt durch die Leitung des Kindertagesheimes nach den jeweiligen landesspezifischen Vorgaben. Falls es in einem Bundesland keine eindeutige landesspezifische Regelung gibt, kann bei einer Anwesenheitsdauer ab sechs Stunden von einer „ganztägigen“ Anwesenheit ausgegangen werden.

Modell

Das aufgabenorientierte Modell am Beispiel der Kinderbetreuung wurde in erster Linie durch das KDZ konzipiert. Um das Modell ausreichend zu konkretisieren waren mehrere Modellannahmen notwendig. Diese werden im Text entsprechend farblich hinterlegt, um klar zu machen, dass es sich um eine Annahme handelt. Die Modellannahmen basieren teilweise auf WorkshopErgebnissen mit dem Auftraggeber. Bei der konkreten Ausgestaltung eines aufgabenorientierten Finanzausgleichsmodells sind verschiedene Ausgestaltungsvariationen möglich. Die weitere Konkretisierung des Modells basierte auf den zuvor dargelegten Modellannahmen. Bei der Wahl und Gewichtung der Indikatoren erfolgte so weit als möglich eine Orientierung an den bestehenden Gegebenheiten. So wurde jeder Indikator hinsichtlich Verteilung auf die einzelnen Gemeinden betrachtet und dargestellt. Die Gewichtungen der einzelnen Indikatoren folgten qualifizierten Schätzungen, welche teilweise auf bestehenden Erfahrungswerten (z.B. hinsichtlich der Gewichtung zwischen Halbtags- und Ganztagsplätzen), teilweise auf der bestehenden Verteilungsstruktur des Indikators beruhen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Wahl und Gewichtung der Indikatoren, welche als Grundlage für die zu verteilenden Pauschalbeträge gelten, um Annahmen handelt. Bei der Gewichtung von Halbtags- und Ganztagsplätzen sowie zwischen den Plätzen nach Altersstufen liegen Erfahrungswerte des KDZ zugrunde, welche wiederum auf mehreren interkommunalen Kennzahlenvergleichen in österreichischen Städten beruhen. Hier ist darauf hinzuweisen, dass bei den genannten interkommunalen Kennzahlenvergleichen nur Städte teilgenommen haben. Die spezifischen Situationen in Kleinst- oder Kleingemeinden wurde daher nicht berücksichtigt. Um eine valide Aussage treffen zu könne, sollten diese Gewichtungen mit einer ergänzenden Studie überprüft werden, welche einen breiteren Querschnitt über die österreichische Kommunalebene legt. Grundsätzlich ist auch noch auf die unterschiedlichen organisatorischen Rahmenbedingungen in den einzelnen Bundesländern hinzuweisen. Dies ist insbesondere für die Modellberechnungen von wesentlicher Bedeutung. Da im Modell von einer Transferbereinigung und vertikalen Verschiebung der Finanzmittel zwischen Ländern und Gemeinden ausgegangen wird, müssen bei einer etwaigen Bereinigung auch die institutionellen Unterschiede in den Bundesländern berücksichtigt werden. Zu nennen sind hier die unterschiedlich hohen Förderungen der Länder an die Gemeinden. In Niederösterreich treten anstelle der Förderungen Sachleistungen, indem das pädagogische Personal vom Land beigestellt wird. Auf diese Unterschiede wurde – soweit möglich – in der Modellkonzeption Rücksicht genommen. Auf die methodische Vorgehensweise zu den Modellrechnungen wird in den jeweiligen Kapiteln eingegangen.