5.5 Weitere Schritte

die Kinderbetreuung zur Verfügung stehende Budget im Rahmen ihrer Kompetenzen zu beschließen – unabhängig davon, wie die Finanzierung durch den Finanzausgleich erfolgt.

Differenzierung in Trägergemeinden und Nicht-Trägergemeinden

Eine verstärkt aufgabenorientierte Verteilung führt dazu, dass Trägergemeinden aufgrund der höheren Betreuungsquote auch mehr Mittel erhalten. Dies stellt einen Systembruch gegenüber der bisherigen Finanzierung dar. Dementsprechend kann dies Auswirkungen auf die Kostenbeiträge der Nicht-Trägergemeinden an die Trägergemeinden haben, wodurch es zu Verschiebungen zwischen den Gemeinden kommen kann. Den geringeren Einnahmen im Bereich der Ertragsanteile bei den Nicht-Trägergemeinden stehen dann auch geringere Kostenbeiträge an die Trägergemeinden gegenüber.

Tagesmütter und -väter

In die hier dargestellten Varianten flossen die Daten der Kindertagesheimstatistik ein. In dieser ist jedoch die Betreuung der Tagesmütter und -väter nicht enthalten. Hierzu bedarf es daher entsprechender Lösungen, ob und wie auch dieser Teil des Betreuungssystems in ein Modell integriert werden soll/kann.

Einbindung der Elternbeiträge ist noch zu klären

Inwieweit im Zusammenhang mit der aufgabenorientierten Mittelverteilung auch der Kostenbeitrag der Eltern zu regeln ist, ist noch offen. So ist beispielsweise eine Deckelung der Elternbeiträge vorstellbar. Möglich wäre, im Modell den Indikator „beitragsfrei“ einzuführen. Dementsprechend wären dann beitragsfreie Plätze höher zu fördern.

5.5 Weitere Schritte

Klares politisches Bekenntnis zu einer aufgabenorientierten Mittelverteilung

Ein verstärkt aufgabenorientierter Finanzausgleich stellt eine neue Form der Mittelverteilung dar, welche die bisher wenig differenzierte Verteilung ersetzt. Im Mittelpunkt steht dabei eine Zuteilung an Mitteln, welche sich an Aufgaben in quantitativer und qualitativer Hinsicht – und nicht mehr an bisher verwendeten „groben“ Indikatoren wie die EinwohnerInnenzahl – orientiert. In diesem Zusammenhang ist davor zu warnen, die Gemeinden in Verlierer und Gewinner zu unterteilen. Vielmehr kann nicht von Verlusten gesprochen werden, sondern vielmehr von einer „gerechteren“ und wirkungsorientierteren Mittelverteilung. In diesem Sinne bedarf es eines klaren politischen Bekenntnisses zu einer aufgabenorientierten Mittelverteilung, wenn auch begleitet von entsprechenden Übergangsregelungen.

Einigung zu einem Entwicklungspfad

Durch die Implementierung einer aufgabenorientierten Mittelverteilung für den Bereich der Kinderbetreuung wäre zwar ein wesentlicher Schritt in Richtung Aufgabenorientierung getan. Es fehlt jedoch eine gesamthafte Reform mit einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Ressourcen- und Lastenausgleich. Dementsprechend bedarf es der Skizzierung und Einigung auf einen weiteren Entwicklungspfad. Dabei ist einerseits auf das Verhältnis Lasten- und Ressourcenausgleich zu achten, andererseits bedarf es eines ausgewogenen Ausgleichs der unterschiedlichen Lasten und damit einer guten Abstimmung der einzelnen aufgabenorientierten Elemente.

Abbildung 83: Ausgewogenheit von Lasten- und Ressourcenausgleich in einem reformierten Finanzausgleich

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2015. Die hier skizzierte Verschiebung im Bereich des Lastenausgleichs zu Lasten der Städte sowie der kleinen Gemeinden durch das Modell müsste daher entsprechend kurz- bis mittelfristig ausgeglichen werden, um keine weiteren Ungleichgewichte zwischen Lasten- und Ressourcenausgleich zu erreichen. So bedarf es bei einem Abtausch zwischen dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel und einer aufgabenorientierten Mittelverteilung für die Kinderbetreuung insbesondere eines ausreichenden Ausgleichs für die regionale Versorgungsfunktion.

Festlegen der Kompetenzen der Beteiligten

Das hier dargestellte Modell führt auch zu grundsätzlichen Veränderungen in der Finanzierung des Kinderbetreuungsbereiches. So wird ein Teil der Mittel für die laufende Finanzierung von den Ländern auf die Bundesebene verschoben. Dadurch ändern sich auch die Rollen zwischen den Gebietskörperschaften. Nachfolgende Abbildung zeigt eine mögliche neue Rollenverteilung. Demnach sind die Gemeinden überwiegend für die laufende Finanzierung verantwortlich. Die Länder hingegen ziehen sich aus der laufenden Finanzierung großteils zurück (Entfall der laufenden Zuschüsse vom Land an die Gemeinden). Denkbar ist jedoch, dass dennoch die Feinsteuerung der laufenden Finanzierung bei den Ländern verbleibt. So sind ergänzende Förderungen der Länder möglich und sinnvoll, beispielsweise für Kleinstgruppen in stark peripheren Gebieten oder für Gemeinden mit besonders starken Bevölkerungszuwächsen oder rückgängen. Weiters verbleiben wesentliche Aufgaben der Länder hinsichtlich Gesetzgebung und der Planungs- und Steuerungsfunktion unberührt. Der Bund stellt die Mittel im Rahmen der Ertragsanteilsverteilung zur Verfügung.

Bei den programmatischen Förderungen treten die Gemeinden als Fördernehmer, der Bund (oder alternativ die Länder) als Fördergeber auf. Sowohl die laufende Finanzierung als auch die programmatische Förderung basiert idealerweise auf gemeinsamen und transparenten Zielsetzungen. In einem weiteren Prozess gilt es, Klarheit über neue und veränderte Rollen zu finden.

Abbildung 84: Mögliche zukünftige Rollen der Gebietskörperschaften in der Finanzierung der vorschulischen Kinderbetreuung

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2015.

Weitere Untersuchungen zur Sicherung der Modellannahmen

Zur gesicherten Bestimmung der Gewichtung der Indikatoren könnten weitere Untersuchungen folgen. Dies betrifft insbesondere das Verhältnis der Ausgabenlast bei Ganztags- bzw. Halbtagsplätzen bzw. das Verhältnis der Betreuungsplätze nach Altersstufen. Die hier dargestellten Gewichtungen basieren auf mehreren Kennzahlenvergleichen, an welchen jedoch durchwegs größere Gemeinden teilgenommen haben. Bei weiteren Untersuchungen könnte daher auf eine bessere Abbildung sämtlicher Gemeindeklassen geachtet werden.

Ersatzregelungen für Städte sind notwendig

Ein Abtausch von Mitteln, welche nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel verteilt werden, mit einer aufgabenorientierten Mittelverteilung, würde zu einer klaren finanziellen Benachteiligung der Städte gegenüber dem Ist-Zustand führen. Die Städte könnten ihrer regionalen Versorgungsfunktion nicht mehr voll nachkommen. Infolgedessen ist ein entsprechender

Ausgleich für den Entfall der höheren Mittel aus dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel notwendig. Möglich wären hier entsprechende Ausgleichsmittel (ähnlich der aktuellen Vorausanteile gemäß § 11 FAG 2008). Im Sinne einer ganzheitlichen Reform und einer insgesamt stärker aufgabenorientierten Ausrichtung des Finanzausgleichs wäre jedoch ein geeigneter Schlüssel zur Abgeltung der regionalen Versorgungsfunktion vorzusehen.

Berücksichtigung erschwerter Rahmenbedingungen über gesonderte Regelungen (z.B. Bevölkerungsentwicklung, periphere Lage)

Das vorliegende Modell stellt sehr klar auf das entsprechende Kinderbetreuungsangebot ab. Ergänzend würde es der Berücksichtigung besonderer Rahmenbedingungen bedürfen. Dies betrifft beispielsweise Gemeinden mit starken Bevölkerungsveränderungen (starker Infrastrukturausbau bei stark wachsenden Gemeinden bzw. geringere Gruppenauslastung bei stark schrumpfenden Gemeinden) oder Gemeinden in sehr peripherer Lage (z.B. geringere Auslastung aufgrund unzumutbarer Anfahrtswege für Eltern und Kinder). Eine entsprechende Berücksichtigung der hier genannten erschwerten Rahmenbedingungen ist jedoch über ein generelles Finanzausgleichsmodell nicht machbar, da dies die Komplexität zu stark erhöhen würde. Die Problembereiche der demografischen Entwicklungen sowie das Garantieren bestimmter Infrastrukturausstattung in stark peripheren Lagen stellen hingegen einen gesonderten Problembereich dar, welcher nicht im Rahmen einer aufgabenorientierten Mittelverteilung im Bereich der Kinderbetreuung gelöst werden kann. Vielmehr bedarf es hier gesonderter aufgabenorientierter Schlüssel über die Ertragsanteilsverteilung, indem beispielsweise Gemeinden mit besonders starken Bevölkerungszuwächsen oder -rückgängen oder auch Gemeinden in stark peripheren Gebieten mit Strukturproblemen erhöhte Ertragsanteile erhalten würden. Ergänzend dazu wäre eine Feinsteuerung durch die Länder im Rahmen der noch verbleibenden Transferströme (v.a. Landesförderungen, Gemeinde-Bedarfszuweisungen) sinnvoll.

Modellevaluierung

Nach Umsetzung eines konkreten Modells bedarf es einer entsprechenden Evaluierung, inwieweit eine Nachbesserung der verwendeten Indikatoren und Gewichtungen notwendig ist.

Klärung der weiteren Vorgehensweise

Zur Umsetzung eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs am Beispiel der Kinderbetreuung sind noch einige Punkte zu konkretisieren: Einbinden in das Finanzausgleichsgesetz: Eine konkrete Einbindung und Formulierung wäre notwendig. Formulierung von 15a-Vereinbarungen in Kooperation mit Gemeinden: Da Gemeinden einen Großteil der Finanzierungsverantwortung tragen, sollten diese auch in die Festlegung der Zielsetzungen zum Kinderbetreuungsbereich entsprechend eingebunden sein. Unterschiedliche landesgesetzliche Rahmenbedingungen: Es ist zu klären, wie mit unterschiedlichen landesgesetzlichen Rahmenbedingungen umzugehen ist. Eine bundesweit einheitliche Finanzierung des laufenden Betriebs der Kinderbetreuung würde dementsprechend auch einen Niederschlag in der Gesetzgebung der Länder finden. Konzentration der laufenden Finanzierungsverantwortung bei den Gemeinden: Durch den Entfall der laufenden Zuschüsse der Länder an die Gemeinden werden auch länderspezifische Unterschiede der aktuellen Förderpolitik sichtbar. Hier sind –

bundeslandweise – entsprechende Übergangsregelungen für die Gemeinden anzudenken. Umgang mit dem nicht-institutionellen Betreuungsangebot: In weiterer Folge ist auch zu klären, inwieweit auch das nicht-institutionelle Betreuungsangebot berücksichtigt werden soll bzw. kann. Ausbildung: Auch hinsichtlich Ausbildungsniveau und Entlohnung werden weitere Diskussionen notwendig sein. Direkte Weitergabe der Bundesförderungen im Rahmen der 15a-Vereinbarungen vom Bund an die Gemeinden: Es ist zu klären, inwieweit eine direkte Weitergabe der Bundesmittel an die Gemeinden möglich/sinnvoll ist (z.B. hinsichtlich der Transaktionskosten).