1.3 Elemente des Finanzausgleichs

ausreichende Mindestversorgung der Bewohnerinnen und Bewohner zu gewährleisten und gleichzeitig ein Überangebot aufgrund mangelnder Abstimmung zu vermeiden.11 Das Finanzausgleichsgesetz selbst – als Teil des gesamten Finanzausgleichsystems – ist ebenfalls Zielen verpflichtet, welche insbesondere in der Finanzverfassung genannt werden. Zu nennen sind hier insbesondere:

Konnexitätsgrundsatz (§ 2 F-VG 1948): Dieser Grundsatz – auch Grundsatz der eigenen Kostentragung genannt – bestimmt, dass der Bund und die übrigen Gebietskörperschaften den Aufwand, der sich aus der Besorgung ihrer Aufgaben ergibt, selbst tragen müssen. Sachlichkeitsgebot (§ 4 F-VG 1948): Gemäß diesem Grundsatz bestehen zwei Anforderungen an den Finanzausgleich: - Regelungen haben in Übereinstimmung mit der Verteilung der Lasten der öffentlichen Verwaltung zu erfolgen und die - Grenzen der Leistungsfähigkeit der Gebietskörperschaften dürfen nicht überschritten werden. Beide Grundsätze gelten nur solange, bis der Gesetzgeber nichts anderes bestimmt.

Im Gegensatz zu anderen Staaten, wo versucht wird, den Finanzausgleich an mehreren wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Zielen auszurichten, ist dies in Österreich nur sehr eingeschränkt der Fall. Vielmehr erfolgt eine Beschränkung auf traditionelle Ziele. Zu nennen ist beispielsweise das Sichern der Finanzierung sowie das Wahren eines gewissen Gleichgewichtes zwischen den Gebietskörperschafsebenen. Seit dem Beitritt zur EU sind auch stabilitätspolitische Finanzziele wichtig geworden.

1.3 Elemente des Finanzausgleichs

Ein aufgabenorientierter Finanzausgleich möchte einen Lastenausgleich ermöglichen. 12 Möglicher Ansatzpunkt hierfür ist einerseits die Ertragsanteilsverteilung, andererseits kann eine Aufgabenorientierung auch über ergänzende Transfers erfolgen. Zum besseren Verständnis wird nachfolgend der wesentliche Ablauf dieser beiden Teilaspekte näher betrachtet. Insgesamt können drei Elemente bzw. sechs Schritte des österreichischen Finanzausgleichs unterschieden werden. Einerseits erfolgt die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben über die Ertragsanteile, andererseits bestehen zahlreiche Transferverflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften. Diese beiden Elemente werden ergänzt um die Zuteilung der ausschließlichen Abgaben zu den Gebietskörperschaftsebenen (im Gegensatz zur Verteilung der gemeinschaftlichen Abgaben über die Ertragsanteile).

11 Vgl. Mitterer et.al.: Aufgabenerfordernisse und Mittelverteilung im Gemeinde-Finanzausgleich, 2014, S. 76 ff. 12 Siehe hierzu das Folgekapitel zum Aufgabenorientierten Finanzausgleich.

Abbildung 3: Sechs Elemente/Schritte des Österreichischen Finanzausgleichssystems

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2015.

Ertragsanteilsverteilung auf die einzelnen Gebietskörperschaften (Schritte 1 bis 3)

Schritt 1: Aufteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die drei Gebietskörperschaften Die Summe der gemeinschaftlichen Bundesabgaben wird auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt. Das Mittelaufkommen belief sich im Jahr 2013 auf 75,09 Mrd. Euro. Von dieser Summe erfolgten Vorwegabzüge in der Höhe von 2,9 Mrd. Euro (z.B. Pflegefonds, Gesundheitsbereich). Danach wurden die Mittel nach fixen Schlüsseln (aktuell 67,417% Bund, 20,700% Länder und 11,883% Gemeinden) auf die drei Gebietskörperschaftsebenen verteilt. Schritt 2: Bilden von länderweisen Länder- bzw. Gemeindetöpfen Nach der Oberverteilung werden für die Länder neun Ländertöpfe sowie für die Gemeinden neun Gemeinde-Ländertöpfe gebildet. Für die Länder bestehen vor der Verteilung Vorwegabzüge für den EU-Beitrag, die Siedlungswasserwirtschaft und den Konsolidierungsbeitrag. Danach werden die Mittel in erster Linie nach der Volkszahl sowie nach Fixschlüsseln verteilt.

Bei den Gemeinden bestehen vor der Verteilung Vorwegabzüge für den EU-Beitrag, die Krankenanstalten (Zweckzuschuss an die Länder) und die Siedlungswasserwirtschaft. Die dann verbleibenden Mittel werden nach mehreren Verteilungsschlüsseln auf die neun Ländertöpfe verteilt, wobei der überwiegende Teil nach dem abgestuften Bevölkerungschlüssel (mit der Gemeindegröße steigende Pro-Kopf-Beträge), nach Fixschlüsseln und nach der Volkszahl verteilt wird.

Schließlich werden die Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel von den Gemeinde-Ländertöpfen abgezogen. Diese werden an die Bundesländer zur Weitergabe an die Gemeinden übergeben. Zweck dieser Förderungen sind das Aufrechterhalten oder Wiederherstellen des Gleichgewichtes

kommunaler Haushalte, die Deckung außergewöhnlicher Erfordernisse sowie der Ausgleich von Härten. Schritt 3: Aufteilung auf die einzelnen Gemeinden Hier werden die länderweisen Gemeindetöpfe auf die einzelnen Gemeinden verteilt. Dabei besteht ein vielfältiges Set an Verteilungsschlüsseln. Wichtigstes Kriterium ist dabei der abgestufte Bevölkerungsschlüssel13, welcher 86 Prozent der gesamten Mittel bestimmt. Die einzelnen Gemeinden profitieren von den Verteilungsschlüsseln in unterschiedlichem Ausmaß. Die höchsten Ertragsanteile pro Kopf bestehen dabei bei den größeren Städten. Dies ist einerseits auf den abgestuften Bevölkerungsschlüssel, andererseits auf Vorausanteile zurückzuführen. Die Vorausanteile wurden notwendig, um die Nachteile der Städte durch die Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels der letzten Finanzausgleichsverhandlungen abzufedern. Doch auch Kleinstgemeinden profitieren aufgrund der zahlreichen Maßnahmen zur Finanzkraftstärkung (Finanzbedarf-Finanzkraft-Ausgleich, Finanzzuweisungen des Bundes).

Transferbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften (Schritte 4 bis 5)

Zwischen den Gebietskörperschaften bestehen zahlreiche Transferverflechtungen. Zur Vereinfachung können diese in die beiden Schritte 4. Transfers des Bundes und 5. Transfers Länder und Gemeinden unterteilt werden.

Schritt 4: Transfers des Bundes Die Transfers des Bundes an Länder und Gemeinden sind großteils im Finanzausgleichsgesetz geregelt. Diese umfassen beispielsweise Zahlungen an die Bundesländer für die Landeslehrerinnen und -lehrer oder Transfers an die Gemeinden zur Finanzkraftstärkung oder den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Schritt 5: Transfers Länder und Gemeinden Die Transferbeziehungen zwischen Ländern und Gemeinden gestalten sich sehr komplex. Einerseits besteht ein wesentlicher Transferfluss von den Gemeinden zu den Ländern. Hierunter fallen vor allem die drei großen Umlagen in den Bereichen Landesumlage, Krankenanstalten und Sozialhilfe. Andererseits bestehen Transfers von den Ländern an die Gemeinden. Dies betrifft sowohl laufende Transfers (z.B. Personalkostenzuschüsse für den Kinderbetreuungsbereich, Haushaltsausgleich) oder einmalige Transfers (z.B. Investitionszuschüsse). Bei den Landestransfers handelt es sich teilweise um Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel, welche im Rahmen der Ertragsanteilsverteilung an die Länder – zur Weitergabe an die Gemeinden – zugeteilt wurden.

Abgaben (Schritt 6)

Schließlich wird die Finanzmittelausstattung der einzelnen Gebietskörperschaften in einem sechsten Schritt durch die eigenen Abgaben bestimmt. Einerseits wird im Finanzausgleichsgesetz bestimmt, welche Abgaben zur ausschließlichen Bestimmung für eine einzelne Gebietskörperschaftsebene bestimmt sind. Andererseits besteht eine Ermächtigung zur Einhebung von Gebühren.

13 Mit steigender Gemeindegröße steigen auch die Pro-Kopf-Beträge. Aktuelle Stufen: bis 10.000 EW – 1 41/67, 10.001-20.000 EW – 1 2/3, 20.001-50.000 EW – 2, über 50.000 EW 2 1/3.

Mittelverteilung auf die Gebietskörperschaftsebenen

Die zuvor beschriebenen Elemente und Schritte des Finanzausgleichs bestimmen die Finanzmittelausstattung der Gebietskörperschafsebenen. Größte Bedeutung hat die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben über die Ertragsanteile (Schritt 1 bis 3). Im Rahmen der Transfers zwischen den Gebietskörperschaftsebenen kommt es jedoch noch zu deutlichen Umverteilungen – insbesondere zugunsten der Länder und im horizontalen Verhältnis zwischen den Gemeinden (Schritt 4 und 5). Ergänzt werden diese Mittel durch eigene Abgaben, welche insbesondere für die Gemeindeeben von großer Bedeutung sind (im Verhältnis zu den Ertragsanteilen nach Transfers) (Schritt 6).

Abbildung 4: Finanzmittelausstattung der Gebietskörperschaftsebenen durch den Finanzausgleich

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2015 nach BMF: Sonderauswertungen zu den Finanzflüssen im Finanzausgleichsgesetz für das Finanzjahr 2013; Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2013.