Mehrbelastungen der Städte im Grauen Finanzausgleich by kdz_austria

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Mehrbelastungen der Städte im Grauen Finanzausgleich

Veränderungen im Finanzausgleichssystem, Mehrausgaben aufgrund von Aufgabenübertragungen Endbericht

verfasst von Dr. in Karoline Mitterer Mag.a Anita Haindl MMag. Clemens Hödl

KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung Guglgasse 13 · A-1110 Wien T: +43 1 892 34 92-0 · F: -20 institut@kdz.or.at · www.kdz.or.at

INHALT

Inhaltsverzeichnis I

Einleitung .............................................................................................................................. 5 1

Ausgangslage und Zielsetzung .................................................................................... 5

Gliederung der Studie ................................................................................................... 5

Begriffsbestimmung ...................................................................................................... 6

Veränderungen im Finanzausgleichsystem ...................................................................... 8 1

Ertragsanteile ................................................................................................................ 9

1.1

Mindereinnahmen aufgrund der Steuerentwicklung..................................................... 9

1.2

Ertragsanteile in der Langfristbetrachtung ................................................................. 11

Transfers ..................................................................................................................... 13

2.1

Transfers des Bundes................................................................................................. 13

2.2

Bundesländerinterne Transfers .................................................................................. 14

2.3

Theoretische Minderausgaben bei Entwicklung der Umlagen gemäß Ertragsanteilen 16

III

2.4

Sozialhilfeumlage........................................................................................................ 17

2.5

Krankenanstaltenumlage ............................................................................................ 19

Eigene Abgaben ......................................................................................................... 21

3.1

Grundsteuer ................................................................................................................ 21

3.2

Kommunalsteuer ......................................................................................................... 23

Mehrausgaben aufgrund von Aufgabenübertragungen – Befragungsergebnisse

Zeitraum 2008 bis 2013 ................................................................................................................ 25 1

Immobilienertragssteuer ............................................................................................. 27

Vorsteuerabzug bei Immobiliengesellschaften........................................................... 29

Eisenbahnkreuzungsverordnung ................................................................................ 30

Gratiskindergarten und Ausbauoffensive Kinderbetreuungsbereich ......................... 31

Schulische Ganztagsbetreuung.................................................................................. 37

Gebäude- und Wohnungsregister .............................................................................. 40

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INHALT

Energieausweis .......................................................................................................... 41

Weitere Mehraufwendungen im Grauen Finanzausgleich ......................................... 42

Konsultationsmechanismus und Grauer Finanzausgleich ........................................... 44

Schlussbetrachtung ........................................................................................................... 46

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Wichtige Ergebnisse im Überblick .............................................................................. 46

1.1

Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften ............................................. 46

1.2

Mindereinnahmen ....................................................................................................... 47

1.3

Mehrausgaben aufgrund von Aufgabenübertragungen ............................................. 49

Schlussfolgerungen .................................................................................................... 51

Anhang ................................................................................................................................ 54 1

Methodische Hinweise ................................................................................................ 54

Abbildungsverzeichnis ................................................................................................ 56

Tabellenverzeichnis .................................................................................................... 57

Literaturverzeichnis..................................................................................................... 57

EINLEITUNG

Einleitung

Ausgangslage und Zielsetzung

Wenn Aufgabenübertragungen auf die Gemeindeebene ohne entsprechende finanzielle Abgeltungen erfolgen, entstehen Mehrbelastungen für die Gemeinden im Rahmen des „Grauen Finanzausgleichs“. Darunter werden solche Maßnahmen verstanden, welche außerhalb des Finanzausgleichs stehen, jedoch unmittelbare Auswirkungen auf die Gemeindefinanzen haben. Beispiele hierfür sind Mehrausgaben durch die Ausbauoffensive im Kinderbetreuungsbereich oder durch den Entfall des Vorsteuerabzuges bei Immobiliengesellschaften. Eine konkrete Abschätzung der gesamten Mehrbelastungen auf Gemeindeebene ist jedoch nur schwer möglich, da es hierzu keine vollständigen Erhebungen oder Evaluierungen gibt. Vor diesem Hintergrund wurde das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung – vom Österreichischen Städtebund beauftragt, sich mit dieser Thematik genauer auseinanderzusetzen. Dabei werden die folgenden Zielsetzungen gesetzt: Aufzeigen von Entwicklungen im Finanzausgleichssystem, welche dem Grauen Finanzausgleich zugeordnet werden können. Zu nennen sind beispielsweise Steuerreformen oder das Transfersystem; Durchführen einer Online-Befragung auf Städteebene zur Einschätzung der Mehrbelastungen der Städte in der bestehenden Finanzausgleichsperiode seit 2008 im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs; Einschätzung zum Konsultationsmechanismus; Zusammenfassende Einschätzung zur Bedeutung und Problematik des Grauen Finanzausgleichs. In der Studie stehen die Gemeinden ohne Wien im Fokus.

Gliederung der Studie

In einem ersten Teil werden Maßnahmen im Rahmen des Finanzausgleichssystems aufgezeigt, welche dem Grauen Finanzausgleich zugeordnet werden können. Hierzu zählen beispielsweise Mindereinnahmen beim Steueraufkommen durch die Auswirkungen der Steuerreform 2009/2010 sowie der Konsolidierungspakete. Ein weiteres wesentliches Thema ist hierbei der Umlagenbereich, wodurch die Ertragsanteile kontinuierlich geschmälert werden. Auch der Abgabenbereich hat vielfältige Veränderungen erfahren und könnte bei geänderten Rahmenbedingungen dynamischer verlaufen. Der zweite Teil beschäftigt sich mit konkreten Maßnahmen des Grauen Finanzausgleichs auf der Ausgabenseite. Es werden die Maßnahmen Immobilienertragssteuer, Vorsteuerabzug bei Immobiliengesellschaften, Eisenbahnkreuzungsverordnung, Gratiskindergarten und Ausbauoffensive Kinderbetreuungsbereiche, Ganztagsschule, Energieausweise sowie der Sozialhilfebereich thematisiert. Dabei werden einerseits die Maßnahmen beschrieben, andererseits die Online-Ergebnisse zu den Maßnahmen wiedergegeben.

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EINLEITUNG

In einem dritten Teil wird der Mechanismus des Konsultationsmechanismus dargestellt und kritisch – insbesondere hinsichtlich der Wirksamkeit zur der Vermeidung des Grauen Finanzausgleichs – betrachtet. Schließlich erfolgt in einem vierten Teil eine Schlussbetrachtung. Hier werden die wichtigsten Ergebnisse kurz zusammengefasst und einige Schlussfolgerungen gezogen.

Begriffsbestimmung

Das aktuelle Finanzausgleichssystem basiert auf mehreren Elementen und kann sehr unterschiedlich weit gefasst werden. Gemäß Zimmermann und Henke ist unter Finanzausgleich „die Zuordnung der öffentlichen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die verschiedenen Gebietskörperschaften im Staatsaufbau“1 zu verstehen. Diese Definition stellt den Finanzausgleich im weiteren Sinn dar und berücksichtigt neben der Einnahmenverteilung ausdrücklich auch die Aufgaben- und Ausgabenverteilung zwischen den Gebietskörperschaften. Hingegen erachtet der Finanzausgleich im engeren Sinn „die Aufgabenverteilung als gegeben und stellt über die Regelung der Einnahmenverteilung – inklusive Ausgleichsmaßnahmen – die Finanzierung der Aufgaben der Gebietskörperschaften sicher“2. Dieses eingeschränkte Verständnis ist das in der Praxis vorherrschende. Der primäre, sekundäre und tertiäre Finanzausgleich werden dabei dem Finanzausgleich im engeren Sinn zugeordnet. Diese Elemente werden jedoch ergänzt durch den Grauen Finanzausgleich. Primärer Finanzausgleich Der primäre Finanzausgleich umfasst die Verteilung der Abgabenhoheit (Welche Gebietskörperschaftsebene darf welche Abgaben einheben?) und die Verteilung der Ertragshoheit (Beteiligung am Aufkommen an gemeinschaftlichen Abgaben) auf die Gebietskörperschaften. Der primäre Finanzausgleich ist im Finanzausgleichsgesetz geregelt. Er regelt die Grundlage der gemeindeeigenen Steuern und umfasst die Festlegung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben und der Ertragsanteile auf die verschiedenen Gebietskörperschaften. Sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Der sekundäre Finanzausgleich bezeichnet das System der Transferzahlungen zwischen den Gebietskörperschaften, welche die Abgabenteilung ergänzen – soweit diese im jeweiligen Finanzausgleichsgesetz geregelt sind. Hiermit ist auf der einen Seite im Speziellen die Landesumlage (spezielle Transferzahlung von den Gemeinden zu den Ländern) gemeint. Auf der anderen Seite erfolgt im Rahmen des sekundären Finanzausgleichs die Vergabe der GemeindeBedarfszuweisungen (Gemeindemittel, welche den Ländern zur Ausschüttung an die Gemeinden übergeben werden) sowie der diversen Finanzzuweisungen des Bundes (§ 20 ff. FAG 2008). Der tertiäre Finanzausgleich umfasst alle übrigen intragovernmentalen (d.h. Transfers zwischen öffentlichen Rechtsträgern) Transfers nach sonstigen Bundes- und Landesgesetzen. Hierunter fallen hauptsächlich die Transferleistungen von den Gemeinden an die Länder (v.a. Krankenanstalten- und Sozialhilfeumlage) oder Fördermittel von den Ländern an die Gemeinden (z.B. Personalkostenzuschuss im Bereich der Kindergärten). 1 2

Siehe Zimmermann u. Henke: Finanzwissenschaft, 2012, S. 207. Siehe Bauer u. Thöni, 2008, S. 19.

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EINLEITUNG

Grauer Finanzausgleich Wenn eine Gebietskörperschaftsebene Regelungen erlässt, die bei einer anderen Gebietskörperschaftsebene finanzielle Be- oder Entlastungen ohne einer entsprechenden finanziellen Abgeltung erwirken, wird dies als Grauer Finanzausgleich bezeichnet. So werden Aufgaben bzw. Ausgaben an die Gemeinden und Städte ohne finanzielle Abgeltung übertragen oder das Leistungsangebot der Gemeinden per Landesgesetz erweitert. Zusätzlich ergeben sich jedoch auch Maßnahmen des Grauen Finanzausgleichs im Einnahmenbereich.

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VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Veränderungen im Finanzausgleichsystem

Für die finanzielle Grundausstattung der Gemeinden im Rahmen des Finanzausgleichs ist im Wesentlichen das Zusammenspiel von Ertragsanteilen, eigenen Abgaben und Transfers verantwortlich. Aufgrund verschiedener Dynamiken der Finanzströme in diesen Bereichen verändert sich auch die finanzielle Situation der Gemeinden und insbesondere die vertikale sowie horizontale Mittelverteilung auf die Gebietskörperschaftsebenen. Nachfolgender Überblick zeigt die verschiedenen Elemente, die innerhalb des Finanzausgleichssystems zusammenspielen. Insgesamt können drei Elemente bzw. sechs Schritte des Österreichischen Finanzausgleichs unterschieden werden. Einerseits erfolgt die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben über die Ertragsanteile, andererseits bestehen zahlreiche Transferverflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften. Diese beiden Elemente werden ergänzt um die Zuteilung der ausschließlichen Abgaben (im Gegensatz zur Verteilung der gemeinschaftlichen Abgaben über die Ertragsanteile) zu den Gebietskörperschaftsebenen. Die Ertragsanteile werden in drei Schritten verteilt. Zuerst erfolgt im Rahmen der Oberverteilung eine Verteilung auf die drei Gebietskörperschaftsebenen. Im zweiten Schritt werden dann die Ländermittel bzw. die Gemeindemittel in jeweils neun Töpfe unterteilt und die Mittel daher bundesländerweise zugewiesen. Der dritte Schritt betrifft nur die Gemeindeebene und teilt die Mittel den einzelnen Gemeinden zu. Insbesondere im Rahmen der Unterverteilung (Schritt 2 und 3) bestehen vielfältige und teils komplexe Verteilungsschritte. Ergänzt werden die Ertragsanteile durch Transfers zwischen den Gebietskörperschaften. Hier finden sich im Schritt 4 Transfers des Bundes an Länder und Gemeinden und im Schritt 5 die komplexen Transferbeziehungen zwischen Ländern und Gemeinden (z.B. Umlagen, Kostenzuschüsse für den Kinderbetreuungsbereich). Abbildung 1: Elemente/Schritte des Österreichischen Finanzausgleichssystems

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2015.

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VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

In all diesen Elementen kommt es innerhalb des Zeitverlaufes zu Verschiebungen. Im Nachfolgenden soll auf diese Thematik – getrennt nach den drei Elementen Ertragsanteile, Transfers und Abgaben – näher eingegangen werden.

Ertragsanteile

Die vertikale und horizontale Mittelverteilung der Ertragsanteile auf die Gebietskörperschaften wird im jeweils gültigen Finanzausgleichsgesetz festgelegt. Die Höhe der Ertragsanteile wird dabei vom jeweiligen Steueraufkommen bestimmt. Dieses wurde wiederum durch steuerpolitische Maßnahmen bzw. die Steuerreformpakete beeinflusst. Des Weiteren kam es im Bereich der Ertragsanteile in der Langzeitbetrachtung zu sowohl vertikalen als auch horizontalen Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften. Wesentlichen Einfluss auf die Mittelausstattung haben hier auch die Umlagen, wodurch sich die „Netto-Ertragsanteile“ je nach Bundesland sehr unterschiedlich entwickeln.

1.1

Mindereinnahmen aufgrund der Steuerentwicklung

Ohne Verhandlungen mit den Finanzausgleichspartnern und damit im Widerspruch zu § 6 FAG, welcher Verhandlungen bei jeglichen steuerpolitischen Maßnahmen mit negativen Auswirkungen für die Gemeinden vorsieht, beschließt der Bund regelmäßig steuerliche Maßnahmen und schmälert damit die Einnahmen der Städte und Gemeinden. Nachfolgend erfolgt ein Überblick über die Steuerentwicklung der Jahre 2008 bis 2013 inklusive einer Einschätzung zu den Auswirkungen der Steuerreformen in diesem Zeitraum. Steuerentwicklung 2008 bis 2013 Neben den einzelnen Regelungen im Finanzausgleichsgesetz wird das Aufkommen an Ertragsanteilen auch von verschiedenen gesetzlichen, aber auch wirtschaftlichen Entwicklungen bei den einzelnen Abgaben beeinflusst. Nachfolgende Übersicht zeigt die Entwicklung der wichtigsten gemeinschaftlichen Bundesabgaben im Zeitraum 2008 bis 2013. Insgesamt ist die Summe des Aufkommens an gemeinschaftlichen Bundesabgaben von 2008 bis 2013 um 13 Prozent gestiegen. Die Ertragsanteile der Gemeinden (inklusive Ertragsanteilsmittel) bewegten sich dabei in einem ähnlichen Ausmaß. Der Zeitraum 2008 bis 2013 ist dabei von der Wirtschaftskrise deutlich beeinflusst. So sank das Aufkommen im Jahr 2009 ab, erholte sich im Jahr 2010 nur unwesentlich und stieg erst mit den Jahren 2012 und 2013 wieder deutlich an. Das Aufkommen an gemeinschaftlichen Bundesabgaben entwickelte sich im Zeitraum 2008 bis 2013 etwas stärker als das BIP (real) bzw. die Inflation.

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VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Tabelle 1: Entwicklung gemeinschaftliche Bundesabgaben 2008 bis 2013, in Mio. Euro Abgabenart veranl. Eink.st. Lohnsteuer Kest I Kest II Körperschaftssteuer Umsatzsteuer Mineralölsteuer Grunderwerbsteuer Motorbez. Vers.steuer Tabaksteuer Energieabgaben Normverbrauchsabgabe Versicherungsteuer Sonstige Abgaben Summe Ertragsanteile Gemeinden (inkl. BZ-Mittel) Gemeinschaftliche Bundesabgaben Ertragsanteile Gemeinden BIP, real Inflation

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Aufkommen an gemeinschaftlichen Bundesabgaben, in Tsd. Euro 2.741.783 2.605.399 2.668.392 2.678.206 2.601.951 3.119.923 21.308.439 19.897.471 20.433.423 21.783.869 23.391.979 24.597.127 1.572.888 1.144.368 1.250.988 1.448.776 1.179.188 1.308.252 2.177.447 1.870.761 1.305.457 1.263.441 1.332.308 1.281.677 5.934.425 3.834.251 4.632.618 5.277.095 5.326.629 6.018.010 21.853.079 21.628.283 22.466.687 23.391.392 24.602.333 24.866.709 3.893.943 3.800.385 3.853.691 4.212.515 4.181.375 4.165.471 651.630 623.184 726.585 753.995 935.388 790.281 1.474.787 1.520.834 1.553.952 1.661.786 1.727.940 1.782.393 1.424.488 1.457.601 1.501.988 1.568.377 1.620.787 1.662.059 709.088 655.328 726.175 791.754 830.988 885.818 471.890 436.996 452.253 481.075 507.449 457.380 1.021.786 1.033.367 1.017.356 1.071.473 1.052.679 1.055.884 1.047.836 1.835.436 1.763.260 2.370.816 2.418.069 3.099.954 66.283.510 62.343.665 64.352.824 68.754.572 71.709.062 75.090.937 7.876.961

7.294.414 7.601.404 8.223.265 Veränderung zum Vorjahr

5,9% 8,5% 1,5% 3,2%

-5,9% -7,4% -3,8% 0,5%

3,2% 4,2% 1,9% 1,9%

6,8% 8,2% 3,1% 3,3%

8.556.481

8.847.028

4,3% 4,1% 0,9% 2,4%

4,7% 3,4% 0,2% 2,0%

Entwicklung 2013 zu 2008 14% 15% -17% -41% 1% 14% 7% 21% 21% 17% 25% -3% 3% 196% 13% 12%

13,3% 12,3% 10,5% 10,5%

Quelle: BMF: Berechnung der Ertragsanteile 2008-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Steuerreformen und Konsolidierungspakete 2008 bis 2013 Neben diesen grundsätzlichen – insbesondere der wirtschaftlichen Lage zuordenbaren – Entwicklungen wirkten sich jedoch auch einzelne gesetzliche Maßnahmen auf das Steueraufkommen aus, wie dies der nachfolgenden Tabelle zu entnehmen ist. So ist erkennbar, dass insbesondere die Steuerreform 2009/2010 zu einer deutlichen Reduktion des Steueraufkommens geführt hat, welche auch durch die beiden Konsolidierungspakete im Jahr 2010 bzw. 2012 nicht aufgehoben wurde. Tabelle 2: Veränderungen im Steueraufkommen seit 2008, in Mio. Euro Mehr-/Mindereinnahmen* Steuermaßnahme Steuerreform 2009/2010 Konsolidierungspaket I (Okt 2010) Konsolidierungspaket II (März 2012) Gesamt

2008

2009 -3.051

2010 -4.025

2011 -4.287

2012 -4.119

1.220

1.811

2013

2.011

Veränderung absolut 2008-2013 -15.482 5.042

1.238 2.310 3.548 -3.067 -1.070 4.321 -6.892 * - = Mindereinnahme, + = Mehreinnahme Quelle: WIFO: Übersicht zu Auswirkungen der Steuerreformen 2014; KDZ: eigene Darstellung 2015. 0

-3.051

-4.025

Für die Jahre ab 2014 ist keine Entlastung im Steuerbereich vorgesehen. Insbesondere durch das Konsolidierungspaket II werden Mehreinnahmen im Zeitraum 2014 bis 2016 in der Höhe von über 7 Mrd. Euro erwartet. Hinzu kommen 2,2 Mrd. Euro aus dem Konsolidierungspaket I im Jahr 2014 sowie 5 Mrd. Euro aus sonstigen Maßnahmen von 2014 bis 2018.3 3

Vgl. WIFO: Übersicht zu Auswirkungen der Steuerreformen 2014.

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Für die Gemeinden bedeutet dies, dass sie einen Teil der Mindereinnahmen von 6.892 Mio. Euro im Zeitraum 2008 bis 2013 zu tragen haben. Im Jahr 2013 lag der Anteil der Gemeinden (ohne Wien) an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich4 bei 9,2 Prozent5. Demnach lagen die Mindereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Zeitraum 2008 bis 2013 bei 643 Mio. Euro. Steuerreform 2015/2016 In welcher Form sich die Steuerreform 2015/2016 auswirken wird, werden noch die weiteren Verhandlungen zeigen. Vorgesehen ist, dass sich die Steuerreform zu rund einem Fünftel über Ausgabenkürzungen finanzieren soll. Dementsprechend ist von einer Ausgabenreduzierung von 1,1 Milliarden für alle Gebietskörperschaften zu rechnen. Gemäß derzeitigen Informationen sollen sich die Gemeinden im Verhältnis des allgemeinen Schlüssels gemäß Finanzausgleichsgesetz (Gemeindeanteil von 11,883 Prozent inkl. Wien) an der Steuerreform beteiligen. Bei einem Volumen von 1,1 Milliarden Euro würde dies 130 Mio. Euro entsprechen. Ob dies im Endergebnis tatsächlich erreicht wird, ist noch offen. Sollte die Gegenfinanzierung nicht zur Gänze möglich sein, kann sich die finanzielle Belastung für die Gemeinden noch weiter erhöhen. Jedenfalls werden sich die Ertragsanteile durch die Steuerreform moderater entwickeln. Nach einer Schätzung des BMF6 wirkt sich die Steuerreform im Jahr 2016 mit 1,67 Mrd. Euro aus, bis zum Jahr 2019 soll sich der Betrag auf 2,01 Mrd. Euro erhöhen. Für die Gemeinden bedeutet dies jährlich ein Minus von 222 Mio. Euro (2016) bis 255 Mio. Euro (2019). 1.2

Ertragsanteile in der Langfristbetrachtung

Im Rahmen des Finanzausgleichs ist es im Zeitverlauf auch zu Verschiebungen in der Finanzausstattung der Gebietskörperschaften durch die starke Dynamik im Umlagenbereich gekommen. Betrachtet man den Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich (hier werden neben den Ertragsanteilen auch eigene Abgaben und Transfers zwischen den Gebietskörperschaften berücksichtigt), zeigt sich, dass es zu einer Verschiebung der Gesamteinnahmen von den Gemeinden und Wien hin zu Bund und Bundesländern gekommen ist. Seit dem Jahr 1980 hat sich für die Gemeinden daher auch die Ausgangssituation in der finanziellen Grundausstattung verändert. Tabelle 3: Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich, 1980-2013 Gebietskörperschaft

Anteile an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich Veränderung 1980 1990 2000 2010 2013 1980-2013 56,6% 56,9% 59,1% 59,5% 60,1% 3,5% 20,6% 21,1% 20,6% 21,8% 21,8% 1,2% 10,5% 9,8% 9,2% 8,9% 8,9% -1,6%

Bund Bundesländer Wien Gemeinden (inkl. Gemeindeverbände) 12,2% 12,2% 11,1% 9,8% 9,2% -3,0% Summe 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 0,0% Quelle: Statistik Austria: Gebarungsstatistiken 1980 bis 2013; KDZ: eigene Darstellung 2015. Anmerkung: entspricht den „Netto-Einnahmen“: Daher Berücksichtigung von Ertragsanteilen, eigenen Abgaben und Transfers zwischen den Gebietskörperschaften. 4 5 6

Daher Berücksichtigung von Ertragsanteilen, eigenen Steuern und Transfers. Siehe folgende Tabelle. Vgl. BMF: Entwicklung der Ertragsanteile vom 20.4.2015.

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Ein Grund für diese Entwicklung ist, dass sich Ertragsanteile und Umlagen im Zeitverlauf unterschiedlich entwickeln. Eine Langfristbetrachtung zu den Umlagen ist jedoch nur bedingt möglich, da hierzu die statistischen Daten nur teilweise zur Verfügung stehen. Nachfolgende Tabelle zeigt einerseits die Ertragsanteilsentwicklung der Länder, Gemeinden und von Wien. Bereits hier sind unterschiedliche Entwicklungen im Zeitverlauf erkennbar. Hierbei ist jedoch darauf hinzuweisen, dass es mit dem FAG 2008 zu einer Umwandlung von Finanzzuweisungen des Bundes an die Länder in Länderertragsanteile gekommen ist, wodurch der besonders starke Anstieg zwischen 2000 und 2010 bei den Ländern und Wien erklärbar ist. Berücksichtigt man weiters, dass sich die Umlagen von den Gemeinden an die Länder (+475 Prozent) stärker entwickelt haben wie die Ertragsanteile (+389 Prozent), so kommt es zu einer noch deutlich weniger dynamischen Entwicklung der „Netto-Ertragsanteile“ (+358 Prozent) und somit zu einer langfristigen Schwächung der Gemeindefinanzen. Bei dieser Betrachtung ist zu berücksichtigen, dass die vollständigen Daten zur Krankenanstaltenumlage für die Jahre 1980 bis 2000 nicht zur Verfügung stehen. Da auch dieser Bereich eine sehr dynamische Entwicklung aufweist, ist mit einer noch deutlich weniger dynamischen Entwicklung der Netto-Ertragsanteile zu rechnen. Tabelle 4: Entwicklung Ertragsanteile und Umlagen im Zeitverlauf, 1980-2013

Ertragsanteile (EA)

Ertragsanteile und Umlagen, in Tsd. Euro Umlagen und Beiträge an Länder* (exkl. Krankenanstaltenumlage) (UB)

Jahr Länder 1980 1.918.732 1990 3.624.404 2000 5.467.601 2010 9.669.789 2013 11.446.130 Steigerung 497%

Gemeinden (1) 1.175.502 2.177.394 3.609.093 4.822.409 5.751.266 389%

Wien

Gesamt

Gesamt UB (2)

1.151.780 4.246.014 315.715 1.861.471 7.663.269 588.804 2.935.980 12.012.674 899.975 4.510.678 19.002.876 1.724.153 5.371.213 22.568.608 1.814.352 366%

432%

EA Anteil UB (2) Gemeinden an EA (1) abzgl. UB Gemeinden (2) (1) 859.787 1.588.590 2.709.118 3.098.256 3.936.914

27% 27% 25% 36% 32%

Krankenantaltenumlage (KU) EA Anteil UB (2) Gesamt Gemeinden und KU (3) KU (3) abzgl. UB (2) an EA und KU (3) Gemeinden (1) k.A. k.A. k.A. 525.900 625.972

2.572.356 3.310.941

47% 42%

475% 358% *Landesumlage, Sozialhilfeumlage, Beiträge Sozialhilfe und Krankenanstalten

Quelle: Statistik Austria: Gebarungsübersichten 1980-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2015.

Ein weiterer wichtiger Aspekt ist, dass es im Zeitverlauf zu Verschiebungen zwischen den Bundesländern gekommen ist. Innerhalb des Betrachtungszeitraums sind Verschiebungen zwischen den Bundesländern vor allem auf die Bevölkerungsentwicklung zurückzuführen. Dies ist in der hohen Bedeutung der Volkszahl (2013 werden 61 Prozent der Länderertragsanteile nach der Volkszahl und 69 Prozent der Gemeindeertragsanteile nach der Volkszahl bzw. nach dem Abgestuften Bevölkerungsschlüssel verteilt) bei der horizontalen Mittelverteilung auf Bundeslandebene begründet. Deshalb relativieren sich die Verschiebungen auch bei der Pro-Kopf-Betrachtung weitgehend. Dennoch wirken sich die Veränderungen in den Finanzausgleichsgesetzen (z.B. Getränkesteuer- und Werbesteuerausgleich) auch auf die Verteilung zwischen den Bundesländern aus.

12 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Tabelle 5: Ertragsanteile nach Bundesländern, 1980-2013 Ertragsanteile der Gemeinden (ohne Wien) NÖ OÖ Sbg Stmk Tir Vbg Ertragsanteile Gemeinden in Tsd. Euro 1980 42.264 102.210 262.241 250.385 113.526 217.260 122.305 65.313 1990 75.686 186.129 484.863 459.100 209.205 397.263 230.512 134.637 2000 126.623 318.273 791.360 779.015 328.691 638.998 406.020 220.113 2010 167.892 416.125 1.068.961 1.024.345 452.355 826.325 565.041 301.365 2013 206.276 487.936 1.269.448 1.225.754 538.662 984.665 676.694 361.830 Steigerung 388% 377% 384% 390% 374% 353% 453% 454% Ertragsanteile Gemeinden pro Kopf 1980 155 194 185 204 280 182 225 236 1990 281 347 340 362 473 335 393 441 2000 467 581 537 584 681 539 643 664 2010 605 744 692 744 878 698 839 858 2013 722 877 786 867 1.018 815 954 977 Steigerung 365% 352% 326% 326% 263% 348% 325% 314% Quelle: Statistik Austria: Gebarungsübersichten 1980-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2015. Jahr

Bgld

Knt

Summe 1.175.502 2.177.394 3.609.093 4.822.409 5.751.266 389% 157 288 463 600 685 336%

Transfers

Die Transferbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaftsebenen bewirken eine deutliche Umverteilung zwischen den Gebietskörperschaften. Hierbei kann zwischen Transfers des Bundes an Gemeinden sowie dem Transfersystem innerhalb eines Bundeslandes zwischen Ländern und Gemeinden unterschieden werden 2.1

Transfers des Bundes

Die Gemeinden erhalten verschiedene Transfers vom Bund. Am betragsmäßig bedeutendsten sind hierbei die Finanzzuweisungen zur Finanzkraftstärkung und die Finanzzuweisungen für den ÖPNV. Die nachfolgende Übersicht zeigt die Höhe einzelner Transfers im Zeitverlauf. Dabei zeigt sich, dass die Dynamik der Bundestransfers bei einer Langristbetrachtung seit 1980 höher (+813 Prozent) ausfällt wie die Dynamik im Bereich der Ertragsanteile (+389 Prozent). Diese starke Steigerung ändert sich jedoch bald. Ab 1990 entwickelten sich die Ertragsanteile stets stärker als die Finanzzuweisungen und Zuschüsse des Bundes. Tabelle 6: Transfers des Bundes an die Gemeinden, 1980-2013 Finanzzuweisungen und Zuschüsse ErtragsFinanzkraft- PolizeitkostenHaushaltsanteile stärkung ersatz Theater ausgleich Jahre ÖPNV Weitere Gesamt (ohne Wien) Finanzzuweisungen und Zuschüsse, Ertragsanteile in Tsd. Euro 1980 3.055 0 0 3.990 0 8.974 16.018 1.175.502 1990 10.169 38.060 4.399 6.838 0 12.979 72.446 2.177.394 2000 22.553 63.612 1.714 9.466 1.393 98.738 3.609.093 2010 29.634 80.476 2.214 8.026 9.299 0 129.649 4.822.409 2013 31.820 104.083 2.307 8.026 0 0 146.236 5.751.266 Veränderung in Prozent 1980-2013 942% 101% -100% 813% 389% 1990-2013 213% 173% -48% 17% -100% 102% 164% 2000-2013 41% 64% 35% -15% -100% 48% 59% 2010-2013 7% 29% 4% 0% 13% 19% Quelle: Statistik Austria: Statistik Austria: Gebarungsübersichten 1980-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2015.

13 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

2.2

Bundesländerinterne Transfers

Ein Vergleich der Entwicklung der Ertragsanteile und des Transfersaldos seit 2004 zeigt, dass die Belastungen im Transferbereich stärker als die Einnahmen aus Ertragsanteilen gestiegen sind. Gleichzeitig ist der Transfersaldo bei einer überwiegenden Mehrheit der Gemeinden negativ. Der Transfersaldo ergibt sich dabei aus der Summe aus Transferströmen vom Land an die Gemeinden (Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel, Landesförderungen) und den Transfers von den Gemeinden an die Länder (vor allem die drei zentralen Umlagen: Landesumlage, Krankenanstaltenumlage, Sozialhilfeumlage). Der negative Transfersaldo zwischen Gemeinden und Ländern hat sich seit 2004 von 516 Mio. Euro auf 1.197 Mio. Euro (2013) erhöht und damit mehr als verdoppelt. Wichtiger Grund hierfür ist die unterschiedliche Entwicklung von Transfereinnahmen und Transferausgaben. So stiegen die Transferausgaben von 2004 bis 2013 um 58 Prozent bzw. 1.080 Mio. Euro an, die Transfereinnahmen zeigten hingegen mit 27 Prozent bzw. 337. Mio. Euro eine geringere Dynamik. Die starken Zuwächse bei den Transferausgaben sind insbesondere auf die Steigerungen der Krankenanstaltenumlage (+ 389 Mio. Euro bzw. + 67 Prozent) sowie bei der Sozialhilfeumlage (+ 462 Mio. Euro bzw. + 64 Prozent) zurückzuführen. Abbildung 2: Entwicklung des Transfersaldos und der Ertragsanteile 2004 bis 2013 (ohne Wien) 6.000

300

5.000 4.879

5.751

5.514

5.332

250

4.822

4.000

in Mio. Euro

200

150

2.000

1.000

Index 2004 = 100

4.022 3.000

100 0 -516

-852

-1.006

-1.172

-1.137

-1.197

-1.000

-2.000 2004 Nettotransfers

2009

2010 Ertragsanteile

2011 Index Nettotransfers

2012

2013 Index Ertragsanteile

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2004 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Wie stark die Dynamik im Umlagenbereich im Vergleich zur Ertragsanteilsentwicklung ist, wird in der nachfolgenden Abbildung deutlich. Ein Vergleich der Indexentwicklung seit 2004 zwischen den einzelnen Umlagen und den zentralen Gemeindeeinnahmen in Abbildung 3 macht den deutlich höheren Anstieg der Sozialhilfe- und Krankenanstaltenumlage sichtbar. Während die beiden letztgenannten Umlagen seit 2004 um rund 65 Prozent angestiegen sind, liegt der Anstieg der drei Gemeindeeinnahmen nur bei rund 40 Prozent.

14 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Abbildung 3: Indexentwicklung der einzelnen Umlagen, Ertragsanteile, eigenen Steuern und Gebühren 2004 bis 2013 (ohne Wien) 180 170

Index: 2004 = 100

160 150 140 130 120 110 100 2004

2005

Sozialhilfeumlage Ertragsanteile

2006

2007

2008

2009

2010

Krankenanstaltenumlage Eigene Steuern

2011

2012

2013

Landesumlage Gebühren

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2004 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Des Weiteren ist von Interesse, inwiefern sich Ertragsanteile und Umlagen in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich entwickelt haben. Im Zehnjahres-Vergleich stiegen die Ertragsanteile um 42 Prozent, die Umlagen hingegen um 61 Prozent. Insbesondere die Umlagen entwickelten sich in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich. So verdoppelten sich diese im Burgenland. In Salzburg lag der Anstieg mit 30 Prozent hingegen in einem vergleichsweise moderaten Bereich. Dies erklärt auch, warum sich der Anteil der Umlagen an den Ertragsanteilen unterschiedlich entwickelte. Über die Summe der Bundesländer erhöhte sich der Anteil von 39 Prozent im Jahr 2004 auf 44 Prozent im Jahr 2013. Dies entspricht einem Anstieg um 5 Prozentpunkte. Im selben Zeitraum stieg der Anteil im Burgenland und in Niederösterreich um 10 Prozentpunkte, in Salzburg konnte der Anteil hingegen sogar gesenkt werden. Dadurch kam es zu deutlichen Veränderungen in der finanziellen Grundausstattung der Gemeinden in Abhängigkeit des Bundeslandes, ohne dass dies über den sonstigen Finanzausgleich entsprechend ausgeglichen werden würde.

15 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Tabelle 7: Ertragsanteile und Umlagen nach Bundesländern, 2004-2013

2004

144.812

Ertragsanteile und Umlagen der Gemeinden (ohne Wien) Knt NÖ OÖ Sbg Stmk Tir Ertragsanteile in Tsd. Euro 353.259 894.507 856.593 378.523 695.991 470.857

2009 2010 2011 2012 2013 Steigerung

168.982 167.892 186.701 192.482 206.276 42%

419.143 416.125 451.625 470.625 487.936 38%

2004

35.285

153.322

2009 2010 2011 2012 2013 Steigerung

51.720 58.577 65.748 62.409 70.565 100%

216.484 223.075 229.691 230.424 246.434 61%

Jahr

Bgld

1.090.818 1.068.961 1.183.944 1.213.069 1.269.448 42%

1.035.878 454.795 1.024.345 452.355 1.131.607 501.314 1.176.082 517.943 1.225.754 538.662 43% 42% Umlagen in Tsd. Euro 345.092 448.271 151.911

Vbg

Summe

255.731

4.050.273 0 4.879.198 4.822.409 5.331.726 5.514.016 5.751.266 42%

837.673 826.325 916.611 944.583 984.665 41%

567.485 565.041 622.872 650.724 676.694 44%

304.424 301.365 337.052 348.508 361.830 41%

156.160

175.739

104.313

464.316 623.128 185.303 230.626 531.117 660.872 186.076 259.247 566.656 669.625 192.450 276.737 585.067 685.148 188.096 257.653 625.484 687.767 197.564 255.546 81% 53% 30% 64% Anteil Umlagen an den Ertragsanteilen 39% 52% 40% 22%

228.717 243.237 274.451 270.918 282.155 61%

140.430 150.829 157.216 159.039 166.917 60%

1.570.093 0 2.140.724 2.313.030 2.432.574 2.438.754 2.532.434 61%

24% 43% 37% 41% #DIV/0! 39% 2009 31% 52% 43% 60% 41% 28% 40% 46% 44% 2010 35% 54% 50% 65% 41% 31% 43% 50% 48% 2011 35% 51% 48% 59% 38% 30% 44% 47% 46% 2012 32% 49% 48% 58% 36% 27% 42% 46% 44% 2013 34% 51% 49% 56% 37% 26% 42% 46% 44% Veränderung 10% 7% 11% 4% -3% 4% 4% 5% 5% Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzstatistik sowie Länderfinanzstatistik 2004-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2015. 2004

2.3

Theoretische Minderausgaben bei Entwicklung der Umlagen gemäß Ertragsanteilen

Vor diesem Hintergrund interessiert, inwieweit eine weniger dynamische Entwicklung im Bereich der Umlagen zu einer Entlastung der Gemeindebudgets geführt hätte. Unter der Annahme, dass sich die Umlagen seit 2004 im selben Ausmaß wie die Ertragsanteile entwickelt hätten, würden den Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2013 243 Mio. Euro mehr an Mittel zur Verfügung stehen. Tabelle 8: Theoretische Minderausgaben 2013 bei Entwicklung der Umlagen im Ausmaß der Ertragsanteilsentwicklung theoretische Minderausgaben nach EW-Klasse nach Bundesland EW-Klasse absolut pro Kopf Bundesland absolut pro Kopf 0 bis 500 EW 2.405.785 38 Burgenland 19.724.236 69 501 bis 1.000 EW 9.797.865 29 Kärnten 34.753.758 63 1.001 bis 2.500 EW 62.104.751 36 Niederösterreich 91.459.462 57 2.501 bis 5.000 EW 50.633.763 35 Oberösterreich 26.723.828 19 5.001 bis 10.000 EW 27.618.876 27 Salzburg -18.605.608 -35 10.001 bis 20.000 EW 18.055.267 28 Steiermark 39.327.600 32 20.001 bis 50.000 EW 42.617.791 91 Tirol 29.814.764 42 50.001 bis 500.000 EW 29.333.002 30 Vorarlberg 19.369.061 52 GESAMT 242.567.100 36 GESAMT 242.567.100 36 Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2004 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Anmerkung: Der vergleichsweise hohe Wert bei den Gemeinden von 20.001 bis 50.000 EW ergibt sich aufgrund der Übertragungen der Gemeindekrankenanstalten in Niederösterreich an das Land innerhalb dieses Zeitraums. Die Städte mit Gemeindekrankenanstalten haben im Jahr 2004 keine Umlage im Krankenanstaltenbereich geleistet.

16 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

2.4

Sozialhilfeumlage

Im Sozialbereich können die einzelnen Maßnahmen des Sozialhilfebereichs (z.B. NichtValorisierung Pflegegeld, Einführung Bedarfsorientierte Mindestsicherung) hinsichtlich ihrer Auswirkung auf die Umlagenbelastung nur sehr schwer abgegrenzt werden. Dennoch sollen die wichtigsten Entwicklungen im Sozialhilfebereich dargestellt werden. Im Sozialhilfebereich kam es in den letzten Jahren zu mehreren Veränderungen. So handelt es sich basierend auf der demografischen Situation um einen sehr dynamischen Bereich, da aufgrund der Altersstruktur immer mehr Personen Pflegeleistungen in Anspruch nehmen. Doch auch die Wirtschaftskrise hat zu einem Anstieg an Sozialhilfeleistungen (seit 2011 Bedarfsorientierte Mindestsicherung) geführt. Für die Gemeinden fallen Ausgaben im Sozialhilfebereich vorwiegend über die Sozialhilfeumlage an. Diese an das Land zu zahlende Umlage stellt einen Finanzierungsbeitrag für die Sozialhilfeleistungen der Bundesländer dar. Insbesondere umfasst die Umlage die Bereiche Sozialhilfe (inkl. Pflege und Bedarfsorientierte Mindestsicherung), Behindertenhilfe und Jugendwohlfahrt sowie bis zum Jahr 2011 auch das Landespflegegeld. Nachfolgend werden einige zentrale Leistungskennzahlen für den Sozialhilfebereich dargestellt. So ist die Zahl an PflegegeldbezieherInnen merkbar angestiegen (um 29 Prozent seit 2001). Noch stärker entwickelte sich der Anstieg im Bereich der Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung (um 205 Prozent seit 2001). Abbildung 4: Entwicklung der BezieherInnen der offenen Sozialhilfe und Bedarfsorientierten Mindestsicherung sowie PflegegeldbezieherInnen 2001 bis 2013 (inkl. Wien)

Anzahl der BezieherInnen

450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 BezieherInnen der offenen Sozialhilfe (bis 2010) BezieherInnen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung (ab 2011) BezieherInnen des Landes- und Bundespflegegeldes

Quelle: Statistik Austria: Sozialstatistik 2001 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Insgesamt ist eine sehr dynamische Entwicklung der Sozialhilfeumlage erkennbar. So stieg diese ausgehend vom Jahr 2008 um 26 Prozent bis zum Jahr 2013. Vergleicht man diese Entwicklung mit anderen wesentlichen Kenngrößen, zeigt sich, dass die Sozialhilfeumlage eine besonders

17 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

dynamische Entwicklung aufweist. So stieg die Summe der Sozialhilfeausgaben der Länder7 nur um 19 Prozent, die Ausgaben für das Pflegegeld8 um 18 Prozent. Demgegenüber entwickelten sich die Ertragsanteile mit nur 11 Prozent deutlich geringer. Abbildung 5: Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben im Sozialbereich 2008 bis 2013 (exkl. Wien) 3.000

130 125

2.500

120 115

Index

Mio. Euro

2.000 1.500 1.000

110 105 100 95

500

0 2008

2009

SH-Umlage Gemeinden SH-Netto-Ausgaben Länder

2010

2011

2012

2013

Pflegegeld (Bund + Länder)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Index Pflegegeld

Index SH-Umlage

Index Ertragsanteile

Index SH-Netto-AG Länder

Quelle: Statistik Austria: Landesrechnungsabschlüsse 2008 bis 2013; Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2008 bis 2013; Statistik Austria: Statistiken zu Bundes- und Landespflegegeld 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Anmerkung: Pflegegeld inkl. Wien.

Allerdings kam es für die Gemeinden im Zeitverlauf zu einer deutlichen Abschwächung der Entwicklungen im Sozialhilfebereich, welche auf eine Entlastung im Bereich des Pflegefonds sowie des Landespflegegeldes zurückzuführen ist. In diesem Zusammenhang muss jedoch darauf verwiesen werden, dass diese Entlastung tatsächlich nicht erfolgte, da für diese Zwecke Vorwegabzüge bei den Ertragsanteilen erfolgten. Diese belaufen sich im Bereich des Landespflegegeldes auf 125 Mio. Euro, der Gemeinde-Anteil am Pflegefonds beträgt rund 17,5 Mio. Euro. Würde man diese Vorwegabzüge bei den Umlagen berücksichtigen, wären diese um 6,2 Prozent gestiegen. Oder anders gesagt: Hätte es die Maßnahmen zum Pflegegeld und zum Landespflegegeld nicht gegeben, wären die Ertragsanteile im Jahr 2012 höher ausgefallen.9 Die Ursachen für diese sehr unterschiedlichen Entwicklungen liegen in mehreren Regelungen begründet. Geringe Valorisierung Pflegegeld, Zusammenführung von Landes- und Bundespflegegeld Die Entwicklungen im Bereich des Pflegegeldes können mit den Steigerungsraten im Sozialhilfebereich nicht mithalten. Die Übertragung des Landespflegegeldes an den Bund hat dazu geführt, dass im Finanzausgleichsgesetz ein eigener Vorwegabzug eingerichtet wurde, um die Mittel für das bisherige Landespflegegeld abzuschöpfen. So fällt zwar keine Umlage für das Landespflegegeld mehr an, die Mittel werden den Gemeinden jedoch bereits zu einem früheren Zeitpunkt von den Ertragsanteilen abgezogen.

7 8 9

Hier umfasst ist die gesamte Gruppe 4 exkl. Wohnbauförderung. Bis zum Jahr 2011 Summe aus Landes- und Bundespflegegeld. Vgl. Mitterer et.al.: Gemeindefinanzen 2004 bis 2013, 2015, S. 50.

18 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Seit 2012 sind die Landespflegegeldgesetze aufgehoben und die Zuständigkeit von den Bundesländern auf den Bund übertragen worden. Seit dem Jahr 2010 ist ein geringfügiger Rückgang der PflegegeldbezieherInnen erkennbar. 2012 sanken auch die Ausgaben für das Pflegegeld leicht. Einführung eines Pflegefonds Um die starken Kostensteigerungen im Sozialhilfebereich einzudämmen, wurde im Jahr 2012 ein Pflegefonds eingerichtet. Darin werden Mittel aus dem Bundesbudget (zwei Drittel des Fondsvolumens) sowie aus den Budgets der Länder und Gemeinden (ein Drittel des Fondsvolumens) zur Finanzierung des notwendigen Leistungsausbaus in der Pflege zur Verfügung gestellt. Die Pflegefondsmittel werden an die Länder ausgeschüttet und verringern damit die Nettoausgaben, wie dies im Jahr 2012 deutlich erkennbar ist. Da sich auch die Sozialhilfeumlage der Gemeinden an den Nettoausgaben der Länder orientiert, profitieren ab dem Jahr 2012 auch die Gemeinden von der Einführung des Pflegefonds. Bedarfsorientierte Mindestsicherung Die Bedarfsorientierte Mindestsicherung ist eine Reform der ehemaligen Sozialhilfe im engeren Sinn, womit die Unterstützung von Privatpersonen umfasst ist. Mit der Bedarfsorientierten Mindestsicherung (BMS) sollen all jene Menschen unterstützt werden, die für ihren Lebensunterhalt aus eigener Kraft nicht mehr aufkommen können. Die bedarfsorientierte Mindestsicherung wurde mit 1. September 2010 eingeführt. In den Verhandlungen zum FAG 2008 wurde von Mehrausgaben von jährlich 50 Mio. Euro ausgegangen.10 24-Stunden-Betreuung Seit November 2008 wurde eine Förderung der 24-Stunden Betreuung eingeführt. Die Förderung beträgt ab der Pflegestufe 3 bis zu 1.100 Euro bei Vorliegen von (unselbstständigen) Arbeitsverhältnissen oder bis zu 550 Euro bei Vorliegen von Werkverträgen (bei selbstständigen Betreuungskräften). Die Betreuung muss gemäß der Bestimmungen des Hausbetreuungsgesetzes erfolgen (umfasst z.B. Ausbildungsvoraussetzungen). In den Verhandlungen zum FAG 2008 wurde von Mehrausgaben von jährlich 50 Mio. Euro ausgegangen. Die Kostenbeteiligung erfolgt im Verhältnis zwischen Bund und Ländern 11

2.5

Krankenanstaltenumlage

Zweite wichtige Umlage ist die Krankenanstaltenumlage. Diese stellt einen Kostenbeitrag der Gemeinden zu den Gesamtausgaben der Länder dar. In der Regel erfolgt mit der Umlage eine Deckung des Betriebsabganges für den Krankenanstaltenbereich. Der Anteil der Gemeinden an den Landesausgaben ist dabei je nach Bundesland unterschiedlich. Auch beim Krankenanstaltenbereich handelt es sich um einen dynamischen Bereich. Hierzu tragen beispielsweise die demografische Altersstruktur und die sich rasant entwickelnden technischen Möglichkeiten im Medizinbereich bei. Zwischen 1985 und 2013 erfolgte ein Anstieg der über 75 Jährigen um 39 Prozent. Im selben Zeitraum sank die Anzahl der Betten – nicht zuletzt aufgrund der Reduzierung der Belagsdauer um 14 Prozent. 10 11

vgl. Huemer et.al.: Paktum Finanzausgleich, 2008, S. 76 f. vgl. Huemer et.al.: Paktum Finanzausgleich, 2008, S. 77.

19 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

800.000

80.000

700.000

70.000

600.000

60.000

500.000

50.000

400.000

40.000

300.000

30.000

200.000

20.000

100.000

10.000

Anzahl Betten in Krankenanstalten

Anzahl der über 75jährigen Personen

Abbildung 6: Entwicklung der über 75 Jährigen und Bettenanzahl (inkl. Wien)

0 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 75 und älter

Betten

Quelle: Statistik Austria: Gesundheitsstatistik 1985 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Ähnlich wie im Bereich Soziales ist der Bereich Gesundheit für die Gemeinden aufgrund der Krankenanstaltenumlage von großer Bedeutung für den grauen Finanzausgleich. Die Ausgaben für die Krankenanstaltenumlage stiegen von 2008 auf 2013 um 31 Prozent auf 971 Mio. Euro an. Die Nettoausgaben der Länder für Krankenanstalten verzeichneten von 2008 bis 2010 einen Rückgang um 22 Prozent, stiegen anschließend bis 2013 sehr stark an und betrugen dann 2.370 Mio. Euro. Bei den Länderdaten ist darauf zu verweisen, dass die je nach Bundesland deutlich unterschiedlichen organisatorischen und institutionellen Rahmenbedingungen eine Interpretation der Daten nur schwer möglich machen.12 Abbildung 7: Entwicklung der Krankenanstaltenumlage im Vergleich zu den NettoAusgaben der Länder 2008 bis 2013 (exkl. Wien) 2.500

160 150 140

Index: 2008 = 100

Mio. Euro

2.000 1.500 1.000

130 120 110 100 90

500

80 70

2008 2008

2009

KA-Umlage Gemeinden

2010

2011

2012

2013

KA-Netto-Ausgaben Länder

2009

2010

Index KA -Umlage Gemeinden

2011

2012

2013

Index Ertragsanteile

Index KA-Netto-AG Länder

Quelle: Statistik Austria: Landesrechnungsabschlüsse 2008 bis 2013; Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2008 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

So ist der Krankenanstaltenbereich in der Regel in eigenen Gesellschaften ausgelagert. In den Haushalten selbst findet sich sowohl der Zuschuss zum Betriebsabgang, aber auch diverse einmalige Investitionszuschüsse sowie sonstige Ausgaben im Gesundheitsbereich.

20 27.04.15

VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Eigene Abgaben

Das dritte wesentliche Element des Finanzausgleichssystems sind die eigenen Abgaben. Für die Gemeinden von besonderer Bedeutung sind hierbei die Grundsteuer, die Kommunalsteuer und die Gebühren. 3.1

Grundsteuer

In der folgenden Abbildung sind die Entwicklungen der Grundsteuer in den Jahren 2008 bis 2013 ausgewiesen. Dabei hat sich die Grundsteuer als krisensichere Einnahmequelle bewiesen, die auch während der Wirtschaftskrise eine konstante Entwicklung aufweist. Abbildung 8: Entwicklung Grundsteuer 2008 bis 2013 (exkl. Wien) 115

700 600

110

Mio. Euro

500 105 400 300

100

200

100 90 2008

0 2008

2009

2010

Grundsteuer A

2011

2012

2013

Grundsteuer B

2009 Grundsteuer

2010

2011

2012

Ertragsanteile

2013 BIP

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2008 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Anmerkung: Beim der Entwicklung des BIP ist auch Wien enthalten.

Fehlende Hauptfeststellung der Einheitswerte In Bezug auf den Grauen Finanzausgleich ist eine Langfristbetrachtung aufschlussreich. Vergleicht man die Entwicklung der Grundsteuer mit der Entwicklung der Ertragsanteile so entwickelte sich diese deutlich weniger dynamisch. Ein Vergleich mit dem Baupreisindex zeigt eine ähnliche Entwicklung, der Verbraucherpreisindex verlief weniger dynamisch. Die Vergleichbarkeit zu diesen Indizes ist jedoch sehr kritisch zu betrachten, da ersterer nicht auf das Grundstück abstimmt, sondern auf die Errichtung von Gebäuden. Der Verbraucherpreisindex kann auch nur sehr eingeschränkt herangezogen werden, da hier die Immobilienpreise nur einen sehr geringen Anteil haben. Der Immobilienpreisindex der Österreichischen Nationalbank steht hingegen erst seit dem Jahr 2000 zur Verfügung. Von 2000 bis 2013 sind demnach die Immobilienpreise (inkl. Wien) um 56 Prozent13 gestiegen. Im Vergleich dazu erhöhte sich die Grundsteuer in diesem Zeitraum um 40,7 Prozent. Bei der Interpretation der Entwicklung der Grundsteuer ist darauf zu verweisen, dass ein Teil des Anstiegs der Grundsteuer auf Umwidmungen (z.B. in Bauland) zurückzuführen ist. Die tatsächliche Entwicklung der Grundsteuer ist daher noch deutlich geringer ausgefallen. 13

Vgl. http://www.oenb.at (download 7.4.2015).

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VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Abbildung 9: Entwicklung der Grundsteuer im Vergleich zu anderen Indikatoren, 1983-2013 350 Index Grundsteuer

300 250

Index Ertragsanteile

200 150

Baupreisindex

100

Verbraucherpreisindex

50 0 1983-1993

1993-2003

2003-2013

1983-2013

Immobilienpreisindex (2000-2013)

Quelle: Statistik Austria: Sonderabfrage Ertragsanteile 1978-2009; Statistik Austria: Gebarungsübersichten 19832013; Statistik Austria: Gemeindefinanzstatistik sowie Länderfinanzstatistik 2007-2013; Statistik Austria: Baupreisindex (Gesamtbaukosten mit U-Bahnabgabe ab 1970) sowie Verbraucherpreisindex 1966; ÖNB: Immobilienpreisindex 2000; KDZ: eigene Berechnungen 2015.

Die Gründe für die im Vergleich zu den Ertragsanteilen wenig dynamische Entwicklung liegen zu einem hohen Grad in der fehlenden Hauptfeststellung der Einheitswerte. Hierzu die folgenden Eckpunkte14: Gemäß § 20 Abs. 1 Z. 1 Bewertungsgesetz 1955 (BewG 1955) sind die Einheitswerte für die wirtschaftlichen Einheiten des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens und des Grundvermögens sowie für die Betriebsgrundstücke in Zeitabständen von je 9 Jahren durch eine Hauptfeststellung allgemein festzustellen. Die letzte Hauptfeststellung der Einheitswerte für das Grundvermögen und die Betriebsgrundstücke fand am 1.1.1973 statt. Für das land- und forstwirtschaftliche Vermögen erfolgte mit 1.1.2015 eine neue Hauptfeststellung (zuvor fand die letzte zum 1.1.1988 statt). Seit der letzten Hauptfeststellung von Grundvermögen und Betriebsgrundstücken im Jahr 1973 gab es pauschale Erhöhungen des Einheitswertes (1977: +10%, 1980: +20%, 1983: +35%). Eine baldige Hauptfeststellung von Grundvermögen und Betriebsgrundstücken ist nicht zu erwarten. Dies ist schon darin begründet, dass die für die Einheitsbewertung zuständigen Finanzämter personell nicht in der Lage sind, eine Hauptfeststellung durchzuführen. Diese Situation hat dazu geführt, dass die Gemeinden mit einem erheblichen Einnahmenverlust konfrontiert sind. Reformoptionen – Beispiel Anhebung Hebesatz In Zusammenhang mit der Grundsteuer bestehen zahlreiche Reformvorschläge. Neben der Durchführung der ausständigen Hauptfeststellung wären auch noch andere Maßnahmen denkbar. So bestehen zahlreiche Befreiungstatbestände, welche die Einnahmen der Gemeinden weiter reduzieren. Alleine durch Streichen der länderspezifischen Befreiungen könnte das Grundsteueraufkommen merkbar erhöht werden. 14

Vgl. KDZ: KDZ-Modell einer Grundsteuerreform, 2007, S. 3.; BMF: Hauptfeststellung Einheitswerte, 2014.

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VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Vor diesem Hintergrund – und auch in Zusammenhang mit der Diskussion über eine stärkere Vermögensbesteuerung – wird eine Reform der Grundsteuer gefordert. Ein KDZ-Modell15 sieht vor, dass der Bund das Staatsgebiet in zwanzig Zonen einteilt. Das Finanzministerium könnte als Grundlage dafür die Kaufpreissammlung der Finanzämter nutzen; alle fünf Jahre soll die Einteilung per Verordnung überprüft beziehungsweise modifiziert werden. Alle Katastralgemeinden würden (abhängig von den Grundstückspreisen) einer Zonenart zugeordnet. Dann würden per Gesetz für jede Zonenart und Grundstückskategorie Steuermesszahlen in Euro pro Quadratmeter festgelegt. Das KDZ-Modell differenziert die Steuermesszahlen pro Zonenart und innerhalb einer Zonenart nach acht Hauptgruppen und zehn Untergruppen entsprechend den Benützungsarten. Die bundesweit festgelegten Messzahlen wären „Mindeststeuersätze“, auf die zusätzlich ein gemeindespezifischer Hebesatz angewendet werden kann. Das würde die finanzielle Autonomie der Kommunen stärken, denn bei dessen Ausgestaltung könnte jede Gemeinde ihre besonderen Verhältnisse berücksichtigen. Ein weiterer Ansatz liegt in der Anhebung des Hebesatzes. Damit würde sich der Handlungsspielraum für die Gemeinden erhöhen, ohne dass es zu einer Reform der Grundsteuer kommt. Diese Maßnahme könnte daher kurzfristig eingeführt werden, um die Zeit bis zu einer grundlegenden Reform der Grundsteuer zu überbrücken. Hätte man den Hebesatz der Grundsteuer im Jahr 2013 von 600 auf 650 Prozent erhöht, hätte dies Mehreinnahmen in der Höhe von 163 Mio. Euro bedeutet. Bei einem Hebesatz von 700 Prozent wären die Mehreinnahmen bei einem Plus von 217 Mio. Euro gelegen. Abbildung 10: Fiktive Berechnung der Anhebung des Hebesatzes auf 650 bzw. 700, 2013 (exkl. Wien) 800 700

Mio. Euro

600 500 400 300

703

758

fiktiver Hebesatz 650

fiktiver Hebesatz 700

541

200 100 0 Aufkommen 2013

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2008 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2015.

3.2

Kommunalsteuer

Eine dynamischere Entwicklung als bei der Grundsteuer findet sich bei der Kommunalsteuer. Diese entwickelte sich seit 2008 stärker als die Ertragsanteile bzw. das BIP. 15

Vgl. KDZ: KDZ-Modell einer Grundsteuerreform, 2007.

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VERÄNDERUNGEN IM FINANZAUSGLEICHSYSTEM

Abbildung 11: Entwicklung Kommunalsteuer 2008 bis 2013 (exkl. Wien 2.050

120 115

1.950

Index: 2008 = 100

Kommunalsteuer in Mio. Euro

2.000

1.900 1.850 1.800 1.750

110 105 100

1.700 95

1.650 1.600

1.550

2008 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2009 Kommunalsteuer

2010

2011 Ertragsanteile

2012

2013 BIP

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2008 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Anmerkung: Beim der Entwicklung des BIP ist auch Wien enthalten.

Ausnahmebestimmungen Bei der Kommunalsteuer bestehen zahlreiche Ausnahmebestimmungen. Durch eine kritische Hinterfragung und in weiterer Folge Streichung von Ausnahmen, könnte das Kommunalsteueraufkommen für Gemeinden erhöht werden. Die Bemessungsgrundlage reduziert sich, indem beispielsweise Abfertigungen und Abfindungen nicht berücksichtigt werden. Hinzu kommen zahlreiche Ausnahmen, wie die partielle Befreiung der ÖBB-Gesellschaften, Privatbahnen oder Befreiungen für öffentliche Rechtsträger. GPLA-Prüfungen Ein weiterer für den Grauen Finanzausgleich relevanter Bereich ist die Abgabenprüfung der Kommunalsteuer im Rahmen des GPLA-Prüfungsverfahrens. Die gemeinsame Prüfung aller lohnabhängigen Abgaben (GPLA) wurde im Jahr 2003 eingeführt. Seither erfolgt die Prüfung aller lohnabhängigen Abgaben — anstatt in drei Prüfvorgängen — in einem einzigen Prüfvorgang durch PrüferInnen der Krankenversicherungsträger oder der Finanzverwaltung. Gemäß einem Prüfbericht des Rechnungshofes im Jahr 2012 zeigt sich, dass sich die Prüfungsdichte zunehmend verringert. So ist die Anzahl an Prüfungen im Zeitraum 2007 bis 2010 um 7 Prozent zurückgegangen.16 Dies legt den Schluss nahe, dass es durch die Einführung der GPLA-Prüfung auch zu Mindereinnahmen für die Gemeinden gegenüber dem vorherigen Prüfungsverfahren gekommen ist. Dies erklärt auch, weshalb Gemeinden verstärkt ihr Nachschaurecht wahrnehmen. Neben dem Recht zur Anregung einer Bedarfsprüfung haben Gemeinden daher auch das Recht zur Nachschau. Das Nachschaurecht kann von den Gemeinden wahrgenommen werden, wenn die Kommunalsteuer nicht entrichtet wurde oder die Selbstbemessung nicht korrekt ist. Die verstärkte Wahrnehmung des Nachschaurechtes bedeutet aber auch einen Mehraufwand auf Seiten der Gemeinden. Inwieweit es durch die GPLA-Prüfungen tatsächlich zu Mindereinnahmen (durch die sinkende Prüfungsdichte) bzw. Mehrausgaben (durch die verstärkte Wahrnehmung des Nachschaurechts) gekommen ist, ist auf Basis des bestehenden Datenmaterials nicht einschätzbar. 16

Vgl. Rechnungshof: Gemeinsame Prüfung aller lohnabhängiger Abgaben (GPLA), 2012, S. 29.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

III Mehrausgaben aufgrund von Aufgabenübertragungen – Befragungsergebnisse Zeitraum 2008 bis 2013 In den vergangenen Jahren wurden einige Gesetze verabschiedet, die sich unmittelbar auf die Gemeindefinanzen auswirkten, jedoch im Finanzausgleichsgesetz keine Berücksichtigung fanden. In einer im Vorfeld des Österreichischen Städtetages 2014 durchgeführten Online-Befragung wurden die Mitglieder des Österreichischen Städtebundes über das Ausmaß des Grauen Finanzausgleichs im Zeitraum 2008 bis 2013 befragt. In der Befragung gaben die Städte ihre Einschätzungen ab, inwiefern es seit 2008 zu Mehrbelastungen im Grauen Finanzausgleich gekommen ist bzw. inwiefern sogar eine Kostenabschätzung möglich ist.17 Abgefragt wurden die Maßnahmen Immobilienertragssteuer, Vorsteuerabzug bei Immobiliengesellschaften, Eisenbahnkreuzungsverordnung, Gratiskindergarten und Ausbauoffensive Kinderbetreuungsbereiche, Ganztagsschule und Energieausweise. Die Auswahl der Maßnahmen basierte auf einer ExpertInneneinschätzung.18 Insgesamt haben von 250 Städtebundmitgliedern 71 Gemeinden den Fragebogen ausgefüllt. Das ergibt eine Rücklaufquote von insgesamt 28 Prozent. Je nach Größenklasse bzw. Bundesland ergeben sich jedoch höchst unterschiedliche Rücklaufquoten. Während alle österreichischen Gemeinden mit über 50.000 EW an der Umfrage teilgenommen haben, liegt die Rücklaufquote bei Städtebundmitgliedern mit 1.001 bis 2.500 EW bei nur acht Prozent. Grundsätzlich zeigt sich, je größer eine Gemeinde ist, desto eher hat sie an dieser Umfrage teilgenommen.19 Das Bundesland mit der höchsten Rücklaufquote ist Vorarlberg. Aus diesem Bundesland haben 50 Prozent der teilnehmenden Gemeinden den Fragebogen retourniert. Die anteilsmäßig wenigsten Fragebögen wurden aus dem Burgenland zurückgesendet. Tabelle 9: Rücklauf Umfrage Grauer Finanzausgleich Bgld 501 bis 1.000 EW 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt

0 1 1 0 2 Bgld

501 bis 1.000 EW 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt

Rücklauf Umfrage Grauer Finanzausgleich NÖ OÖ Slbg Stmk 0 0 1 0 1 0 6 1 0 1 2 6 2 2 10 1 5 5 0 0 1 5 1 2 2 1 2 1 1 6 24 11 3 15 Rücklaufquote Ktn NÖ OÖ Slbg Stmk 0% 0% 14% 0% 7% 0% 22% 13% 0% 9% 22% 21% 13% 25% 48% 20% 31% 63% 0% 0% 100% 83% 33% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 32% 28% 29% 20% 29% Ktn

0% 14% 25% 0% 13%

Tir

Vbg 1 3 1 5

Tir 14% 50% 100% 36%

Gesamt 0 3 2 5

0 2 9 24 17 11 8 71

0% 60% 50% 50%

Gesamt 0% 8% 16% 25% 35% 69% 100% 28%

Vbg

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

An der Online-Befragung nahmen 28 Prozent der Städtebundmitglieder teil. Wir bedanken uns bei den Städten für die Teilnahme und die Unterstützung. Weitere Ausführungen zum Fragebogen können dem Anhang entnommen werden. 19 Dies kann mehrere Ursachen haben: Entweder ist das Interesse an Umfragen bei größeren Gemeinden grundsätzlich oder bei diesem Thema größer oder größere Gemeinden sind eher vom Grauen Finanzausgleich betroffen und daher ist die Bereitschaft größer an einer diesbezüglichen Umfrage teilzunehmen. 18

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Insgesamt gaben über 70 Prozent der Städte an, dass Mehrbelastungen im beträchtlichen Ausmaß entstanden sind, die das Gemeindebudget auch deutlich belasten. Nur knapp 20 Prozent sehen ebenfalls Mehrbelastungen, können diese jedoch finanziell gut verkraften. Damit stimmen beinahe alle antwortenden Städte zu, dass es zu Mehrbelastungen im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs gekommen ist. Abbildung 12: Mehrbelastungen der Städte durch den Grauen Finanzausgleich Kam es seit 2008 zu Mehrbelastungen durch Aufgabenübertragungen oder andere gesetzliche Maßnahmen, ohne dass diese ausreichend finanziell abgegolten wurden? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Ja, es entstanden Mehrbelastungen im beträchtlichen Ausmaß und belasteten das Gemeindebudget deutlich. Ja, aber die Mehrbelastungen bewegten sich im Rahmen und konnten gut verkraftet werden. Nein, es entstanden keine nennenswerten Mehrbelastungen. keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Auf die Fragestellung, inwiefern es in den einzelnen abgefragten Aufgabenbereichen zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist, gab es je nach Aufgabenbereich unterschiedliche Antworten. Mit Ausnahme des Bereichs Eisenbahnkreuzungsverordnung wurde bei einem Großteil der Städte angegeben, dass es zu Mehrbelastungen in den genannten Bereichen gekommen ist. Besonders auffällig trifft dies auf den Kinderbetreuungsbereich zu, wo die Zustimmungsquote über 95 Prozent beträgt. Interessant ist, dass eine genaue Kostenabschätzung der Mehrbelastung hingegen sehr schwierig sein dürfte. Nur in den Bereichen Kindergärten, Immobilienertragssteuer, schulischer Ganztagsbetreuung und Energieausweis kann von zumindest 20 Prozent der Gemeinden eine Kostenschätzung über die Mehrbelastungen gegeben werden.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Abbildung 13: Ausmaß an finanziellen Mehrbelastungen der Städte durch Maßnahmen des Grauen Finanzausgleichs 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Immobilienertragssteuer

Wegfall Vorsteuerabzug

Eisenbahnkreuzungsverordnung

Gratiskindergarten/Ausbauoffensive

schulische Ganztagsbetreuung

Gebäude- und Wohnungsregister

Energieausweis

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Nachfolgend werden die einzelnen Maßnahmen kurz beschrieben sowie die Befragungsergebnisse dargestellt.

Immobilienertragssteuer

Durch das Stabilitätsgesetz 2012 unterliegen alle Körperschaften der Immobilienertragsteuer. Dies hat zur Folge, dass die bei Grundstücksverkäufen erzielten Veräußerungsgewinne, d.h. der Wertzuwachs zwischen Erwerb und Veräußerung, seit April 2012 mit einer Immobilienertragssteuer belastet werden. Bisher waren Grundstücksverkäufe von Gemeinden von der im Einkommenssteuergesetz geregelten Spekulationssteuer ausgenommen. Dies galt jedoch nicht, wenn die Grundstückstransaktion in einem Betrieb gewerblicher Art (§2 Körperschaftssteuergesetz) durchgeführt wurde. In diesem Fall war die Transaktion auch bisher schon steuerlich relevant. Da es sich bei der Immobilienertragssteuer um eine gemeinschaftliche Bundesabgabe handelt, erhalten die Gemeinden vom Gesamtertrag entsprechend der Aufteilung im Finanzausgleichsgesetz 11,7 Prozent des Aufkommens. Grundsätzlich ist bei der Besteuerung von Immobilienverkaufserträgen zwischen Altvermögen und Neuvermögen zu unterscheiden. Wesentlich dabei ist, ob das veräußerte Grundstück bereits vor dem 01. April 2012 im Besitz der Gemeinde war (Altvermögen) oder ob es erst später angeschafft wurde und es steuerverfangen war, d.h. es war Teil eines Betriebs gewerblicher Art der Gemeinde (Neuvermögen).

27 27.04.15

MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Insgesamt haben fast drei Viertel der Städte angegeben, dass es durch die Immobilienertragssteuer zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist (siehe Abbildung 14). Rund ein Drittel der Städte kann diese Mehrbelastungen beziffern, während 39 Prozent der Städte dazu keine genauen Angaben machen können. Etwa 28 Prozent der Städte haben angegeben, dass es durch die Einführung der Immobilienertragssteuer zu keinen Mehrbelastungen gekommen ist. Abbildung 14: Mehrbelastungen der Städte durch die Immobilienertragssteuer Ist es aufgrund der Immobilienertragsteuer zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen? 0%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Nein.

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Tabelle 10 zeigt die Höhe der gesamten Mehrausgaben durch die Immobilienertragssteuer für die an der Umfrage teilnehmenden Städte. In den Jahren 2012 und 2013 haben jeweils 12 bzw. 18 Städte Angaben zu dieser Frage gemacht. Insgesamt sind diesen Städten in diesen beiden Jahren jeweils rund 394 Tsd. bzw. 619 Tsd. Euro an Mehrausgaben entstanden. Die Mehrausgaben pro Kopf belaufen sich in diesen beiden Jahren auf 1,55 bzw. 0,9 Euro pro Kopf. Tabelle 10: Einmalige und laufende Mehrausgaben durch die Immobilienertragssteuer Größenklasse 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

Welche einmaligen und laufenden Mehrausgaben sind mit der Gesetzesänderung verbunden? Gesamte Mehrausgaben 2012 2013 0 17 10.500 26.170 70.000 34.400 206.340 140.589 20.000 117.270 87.209 301.010 394.049 619.456 254.723 688.841 1,55 0,90 12 18

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

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Gesamt 17 41.970 104.400 346.929 137.270 388.219 1.018.806 1.122.625 0,91

MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Vorsteuerabzug bei Immobiliengesellschaften

Da Gemeinden grundsätzlich nicht vorsteuerabzugsberichtigt sind, wurden bisher oftmals Bauvorhaben in gemeindeeigene Gesellschaften (z.B. GmbH) ausgelagert, um auf diese Art und Weise einen Vorsteuerabzug geltend machen zu können. Anschließend mietet die Gemeinde das Objekt günstig von der Gesellschaft zurück. Bisher musste bei der Vermietung nur für die ersten zehn Jahre Umsatzsteuer abgeführt werde, danach war die Vermietung steuerfrei. Mit einer Gesetzesänderung wurde dieser Zeitraum auf 20 Jahre erweitert. Durch diese Verlängerung der Umsatzsteuerpflicht werden durchgeführte Bauprojekte teurer und das Modell somit uninteressant. In Kraft getreten ist diese Gesetzesänderung mit September 2012. Insgesamt haben mehr als die Hälfte der Städte angegeben, dass es durch die Gesetzesänderung im Bereich der Vorsteuer bei Immobiliengesellschaften zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist (siehe Abbildung 15). Nur etwa zehn Prozent der Städte können diese Mehrbelastungen jedoch beziffern, während fast die Hälfte der Städte dazu keine genauen Angaben machen kann. Etwas mehr als ein Drittel der Umfrageteilnehmerinnen und -teilnehmer haben angegeben, dass es durch die Gesetzänderung zu keinen Mehrbelastungen gekommen ist und sechs Prozent haben zu dieser Frage keine Angaben gemacht. Abbildung 15: Mehrbelastungen der Städte durch den Wegfall des Vorsteuerabzugs bei Immobiliengesellschaften Ist es bei Immobilien aufgrund des Wegfalls des Vorsteuerabzugs zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen? 0%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Nein.

keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Im Fall der Gesetzesänderung beim Vorsteuerabzug bei Immobiliengesellschaften spielen die einmaligen Mehrausgaben für die Städte und Gemeinden nur eine untergeordnete Rolle. Wesentlich bedeutender sind in diesem Fall die laufenden jährlichen Mehrausgaben (siehe Tabelle 11). Für die Jahre 2012 und 2013 haben jeweils drei Städte Angaben zu dieser Frage gemacht. Es zeigt sich, dass vor allem im Jahr 2013 nicht unbedeutende Mehrausgaben in der Höhe von 936 Tsd. Euro für diese drei Gemeinden entstanden sind. Dies bedeutet für diese drei Städte Mehrausgaben von rund 6,6 Euro pro Kopf.

29 27.04.15

MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Tabelle 11: Laufende jährliche Mehrausgaben durch die Änderung des Vorsteuerabzugs bei Immobiliengesellschaften Größenklasse 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

Welche laufenden jährlichen Mehrausgaben sind mit der Gesetzesänderung verbunden? Gesamte Mehrausgaben 2012 2013 0 0 0 0 25.000 125.000 20.000 50.000 0 0 3.957 761.011 48.957 936.011 139.550 142.347 0,35 6,58 3 3

Gesamt 0 0 150.000 70.000 0 764.968 984.968 281.897 3,49

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

Eisenbahnkreuzungsverordnung

Durch die Änderung der „Verordnung über die Sicherung von Eisenbahnkreuzungen und das Verhalten bei der Annäherung an und beim Übersetzen von Eisenbahnkreuzungen“ im Jahr 2012 möchte der Gesetzgeber die Sicherheit an Bahnübergängen erhöhen. Zur Finanzierung der baulichen Maßnahmen können gemäß Gesetz die Gemeinden mit bis zu 50 Prozent der Ausgaben beteiligt werden. Im März 2014 hat der österreichische Verfassungsgerichtshof allerdings entschieden, dass im Zusammenhang mit der Eisenbahnkreuzungsverordnung gegen den Konsultationsmechanismus verstoßen wurde. Bei der Gesetzesänderung hätte es zu Verhandlungen im Rahmen des Konsultationsmechanismus zwischen den Finanzausgleichspartnern kommen müssen. Da der Bundeskanzler das Konsultationsgremium nicht einberufen hat, hat der Bund gegen seine Verpflichtungen verstoßen. Somit ist nun der Bund am Zug, das Gremium einzuberufen und mit den Städten und Gemeinden über eine Kostenteilung zu verhandeln. Kommt es dabei zu keiner Einigung muss der Bund die Kosten der Adaptierungen der Eisenbahnkreuzungen übernehmen. Abbildung 16: Mehrbelastungen der Städte durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung Ist es aufgrund der Eisenbahnkreuzungsverodnung zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Nein.

keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Insgesamt hat ein Viertel der Städte angegeben, dass es durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist (siehe

30 27.04.15

60%

MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Abbildung 16). Nur sieben Prozent der Städte können Mehrbelastungen beziffern, während 18 Prozent keine genauen Angaben dazu machen können. Etwas mehr als die Hälfte der Städte hat angegeben, dass es durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung zu keinen Mehrbelastungen gekommen ist und etwa ein Fünftel hat zu dieser Frage keine Angaben gemacht. Die durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung entstandenen einmaligen Mehrausgaben werden in Tabelle 12 dargestellt. In den Jahren 2010 bis 2013 haben jeweils zwei bzw. drei Städte Angaben zu dieser Frage gemacht. Insgesamt sind diesen Städten in diesem Zeitraum rund 3,9 Mio. Euro an einmaligen Mehrausgaben entstanden. Im Jahr 2013 waren es beispielsweise durchschnittlich etwa 34 Euro pro Kopf für jene drei Städte, die diese Frage beantwortet haben.20 Tabelle 12: Einmalige Mehrausgaben durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung

Größenklasse 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

Welche einmaligen Ausgaben sind durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung angefallen? Gesamte Mehrausgaben 2012 2013 0 0 0 0 50.000 1.308.000 0 0 0 145.700 130.000 0 180.000 1.453.700 68.957 42.311 2,61 34,36 2 3

Gesamt 0 0 1.610.500 0 145.700 2.132.000 3.888.200 258.420 15,05

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

Gratiskindergarten und Ausbauoffensive Kinderbetreuungsbereich

Durch Einführung des Gratiskindergartens für Fünfjährige sowie die Ausbauoffensive im Kinderbetreuungsbereich (insbesondere verstärkter Ausbau der Betreuung der 0-3-Jährigen) erfolgte eine Ausweitung des Leistungsangebotes bei den Gemeinden, was sich auch in höheren Netto-Ausgaben niederschlägt. Da sich dieser Bereich bei der Befragung als besonders relevant darstellte, gleichzeitig jedoch die finanzielle Abgrenzung schwierig ist, wird dieser Bereich ausführlicher behandelt und auch die Entwicklung von Finanz- und Leistungsdaten dargestellt.

Die laufenden Mehrausgaben spielen im Fall der Eisenbahnkreuzungsverordnung eine eher untergeordnete Rolle und werden daher nicht dargestellt.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Gesetzliche Grundlagen Konkret sind die folgenden gesetzlichen Änderungen seit 2008 relevant:21 15a-Vereinbarung 2008 zum Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebotes; 15a-Vereinbarung 2011 zum Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebotes; Einführung der halbtägig kostenlosen und verpflichtend frühen Förderung in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen. Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern zum Ausbau der Kinderbetreuung Seit dem 1. Jänner 2008 trägt der Bund einen Finanzierungsbeitrag zur Kinderbetreuung, woraufhin noch weitere 15a-Vereinbarungen entstanden. Dies begann mit einer für den Zeitraum 2008 bis 2010 geltenden 15a-Vereinbarung zum Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebotes. In dieser wurde der Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebotes, die Einführung der verpflichtenden frühen sprachlichen Förderung in institutionellen Einrichtungen der Kinderbetreuung sowie die Schaffung eines bundesweiten vorschulischen Bildungsplanes vereinbart. Zur teilweisen Finanzierung des Ausbaus der Kinderbetreuung für unter-3-Jährige durch Länder und Gemeinden leistete der Bund in den Jahren 2008, 2009 und 2010 jährlich einen Zweckzuschuss an die Länder von 15 Millionen Euro. Für jeden im Vergleich zum Vorjahr zusätzlich bereit gestellten Betreuungsplatz wurde aus dem Zweckzuschuss – je nach dem zeitlichen Ausmaß der Betreuung differenziert – ein jährlicher Betrag ausgeschüttet. Auch die Länder wurden durch die Vereinbarung verpflichtet, zusätzliche Mittel für den Ausbau der Kinderbetreuung für Unter-Dreijährige aufzubringen. Zusätzlich leistete der Bund für die Maßnahmen der frühen sprachlichen Förderung der Kinder in den Jahren 2008, 2009 und 2010 jährliche Zweckzuschüsse von insgesamt 5 Mio. Euro an die Länder.22 Für die Jahre 2011 bis 2014 wurde eine weiterführende 15a-Vereinbarung abgeschlossen. Auch hier ist das Ziel, die Betreuungsquote der unter-3-Jährigen schwerpunktmäßig zu erhöhen. Für die 3- bis 6-Jährigen soll die Ganztagesbetreuung ausgebaut werden. Die Finanzierung des Ausbaus der Kinderbetreuung ist gegenüber der Vereinbarung aus 2008 in einigen Punkten modifiziert worden. Bund und Länder leisten die Finanzierung nun zu gleichen Teilen. Finanzmittel der Gemeinden, die zusätzlich für diese Maßnahmen zur Verfügung gestellt werden, sind bei der Ko-Finanzierung des jeweiligen Landes einzurechnen. Für das Jahr 2011 leistete der Bund einen Zweckzuschuss von 10 Mio. Euro, für die Jahre 2012 bis 2014 einen solchen von jährlich 15 Mio. Euro. Das jeweilige Land kann für 3- bis 6-Jährige bis zu maximal 25 Prozent, für die unter-3-Jährigen jedoch bis zu 100 Prozent des Zweckzuschusses verwenden.23 Im Jahr 2014 wurde eine Verlängerung der 15a-Vereinbarung beschlossen.24 Von 2008 bis 2012 konnte zwar die Betreuungsquote bei den unter-3-Jährigen von 14 Prozent auf 22,9 Prozent (inkl. Tagesmütter und -väter) gesteigert werden, das Barcelona-Ziel konnte jedoch noch nicht erreicht werden. 2014 wurde die Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über den Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots bis 2017 verlängert und die Zweckzuschüsse des 21

Nähere Hinweise zu den drei genannten Regelungen finden sich in der Publikation Bauer u. Mitterer: Kindergarten als öffentliche Institution, 2014. Vgl. Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über den Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots; BGBl. II Nr. 478/2008. 23 Vgl. Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über den Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots; BGBl. I Nr. 120/2011. 24 Vgl. Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über den Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots; BGBl. I Nr. 120/2011 idF. BGBl. I Nr. 85/2014. 22

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Bundes auf 100 Mio. Euro angehoben. Für das Jahr 2015 werden ebenfalls 100 Mio. Euro seitens des Bundes zur Verfügung gestellt, für die Jahre 2016 und 2017 jeweils 52,5 Mio. Euro. Die Kofinanzierung der Länder soll nicht – wie bisher – zu gleichen Teilen erfolgen, sondern soll sich von 50 Prozent auf 35 Prozent bis zum Jahr 2017 verringern. Vereinbarung zur Einführung der halbtägig kostenlosen und verpflichtend frühen Förderung in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen Mit 1. September 2009 trat die 15a-Vereinbarung zur Einführung der halbtägig kostenlosen und verpflichtend frühen Förderung in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen in Kraft. Seither besteht für Kinder im letzten Jahr vor der Schulpflicht ein verpflichtender Besuch einer institutionellen Betreuungseinrichtung im Ausmaß von mindestens 16 bis 20 Stunden an mindestens vier Tagen pro Woche. Zusätzlich muss von den Ländern sichergestellt werden, dass dieser halbtägige Besuch im Ausmaß von 20 Stunden pro Woche kostenlos ist. Zur teilweisen Abdeckung des zusätzlichen Aufwandes der Länder, Gemeinden und Erhalter der Betreuungseinrichtungen stellt der Bund für die Kindergartenjahre 2009/2010 bis 2014/2015 Zuschüsse in der Höhe von jeweils 70 Mio. Euro jährlich zur Verfügung. Die Aufteilung der Mittel zwischen Ländern und Gemeinden ist zwischen diesen zu vereinbaren.25 Vereinbarung zur frühen sprachlichen Förderung Zur Förderung von 3- bis 6-jährigen Kindern in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen mit mangelnden Deutschkenntnissen stellt der Bund jährlich einen Zweckzuschuss von maximal 5 Millionen Euro zur Verfügung. Die Kosten sind zwischen Bund und Ländern im Verhältnis 1:1 aufzuteilen.26 Der Bund stellt den Ländern Verfahren der Sprachstandsfeststellungen zur Verfügung und sichert die Aus-, Fort- und Weiterbildung der Kindergartenpädagoginnen und -pädagogen und Lehrenden an den Bildungsanstalten für Kindergartenpädagogik im Bereich der Sprachstandsfeststellung und der frühen sprachlichen Förderung. Die Länder verpflichten sich zur Durchführung der erforderlichen Sprachförderung in den institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen gemäß den „Bildungsstandards zur Sprech- und Sprachkompetenz zu Beginn der Schulpflicht“. In den Jahren 2015 bis 2017 sollen den Ländern über eine neu abzuschließende Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG 60 Millionen Euro für die frühe sprachliche Förderung und die gesamtheitliche Förderung vorhandener Begabungen und die Behebung von Defiziten zur Verfügung gestellt werden.27 Davon sind 45 Millionen Euro für die frühe sprachliche Förderung und bis zu 15 Millionen Euro, wenn möglich, dafür zu verwenden, dass neben der Sprache auch auf vorhandene Förderbedürfnisse und besondere Begabungen Bedacht genommen wird. Entwicklungen im Leistungs- und Finanzbereich Die vorhin angeführten gesetzlichen Regelungen und auch die allgemein sich verändernden gesellschaftlichen Rahmenbedingungen (z.B. höhere Erwerbstätigkeit der Frauen) haben dazu geführt, dass es zu einem deutlichen Ausbau des Kinderbetreuungsbereiches gekommen ist. In der nachfolgenden Abbildung wird die Entwicklung der betreuten Kinder sowie des Personals im Kinderbetreuungsbereich dargestellt. Bereits seit Beginn der Statistik (1972) ist ein 25

Vgl. Vereinbarung gemäß Art. 15a-B-VG über die Einführung der halbtägig kostenlosen und verpflichtenden frühen Förderung in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen; BGBl. I. Nr. 99/2009. Vgl. Vereinbarung gemäß Art. 15a-B-VG über die frühe sprachliche Förderung in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen; BGBl. II Nr. 258/2012. 27 Gemäß Art. 15a B-VG über den Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots; BGBl. I Nr. 120/2011 idF. BGBl. I Nr. 85/2014. 26

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

kontinuierlicher Ausbau des Leistungsangebotes erkennbar. Insbesondere seit Beginn der genannten 15a-Vereinbarungen kam es dann nochmals zu einem deutlichen Ausbauschub. Insgesamt ist erkennbar, dass die Zahl der betreuten Kinder ausgehend vom Kindergartenjahr 2005/06 um 21 Prozent bis zum Kindergartenjahr 2013/14 gestiegen ist. Das Personal erhöhte sich in diesem Zeitraum hingegen um 45 Prozent, was durch den steigenden Betreuungsschlüssel (tendenziell kommen auf eine Betreuungsperson immer weniger Kinder) und die kleineren Gruppengrößen erklärt werden kann. Abbildung 17: Entwicklung betreute Kinder und Personal (inkl. Wien) 300.000

Anzahl an Personen

250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

betreute Kinder

Personal

Quelle: Statistik Austria: Kindertagesheimstatistik 2013/14; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Betrachtet man die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben im Kinderbetreuungsbereich28, zeigt sich auch hier die Ausbauoffensive deutlich. So erhöhten sich die Einnahmen im Kinderbetreuungsbereich ab dem Jahr 2008, insbesondere im außerordentlichen Bereich in den Jahren 2009 bis 2011, was auf Investitionszuschüsse zurückgeführt werden kann. Demgegenüber stiegen die Ausgaben im Kinderbetreuungsbereich seit dem Jahr 2009 stark an. Vergleicht man die Entwicklung einzelner Finanzgrößen, zeigt sich die besonders dynamische Entwicklung der außerordentlichen Ausgaben (daher Investitionen), die ihren Höhepunkt im Jahr 2013 erreichten. Doch auch die ordentlichen Ausgaben (daher laufender Betrieb)stiegen von 2008 ausgehend um 53 Prozent. Diese Mehrausgaben sind nicht durch Investitionszuschüsse gedeckt und müssen über den allgemeinen Haushalt abgedeckt werden. Durch die Anschubfinanzierung wird daher nur ein Teil der Mehrausgaben für die Gemeinden abgedeckt, sodass hier zusätzliche Belastungen im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs entstehen. Insgesamt zeigt sich, dass es sich beim Kinderbetreuungsbereich um einen sehr dynamischen Bereich handelt. Der Ertragsanteilsentwicklung von 22 Prozent steht dabei ein Anstieg der NettoAusgaben von 58 Prozent gegenüber.

Für die Auswertungen zu den Einnahmen und Ausgaben in der Kinderbetreuung wurde der Abschnitt 24 gemäß VRV 1997 in der geltenden Fassung ausgewertet.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Abbildung 18: Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben im Kinderbetreuungsbereich (inkl. Wien) 2008

2009

2010

2011

2012

2013

160

1.000

150 500

Index

Mio. Euro

140 0 -500

130 120

-1.000 110 -1.500

100 2008

-2.000 o. Ausgaben

o. Einnahmen

ao. Ausgaben

ao. Einnahmen

2009

2010

2011

2012

2013

Index o. Ausgaben

Index ao. Ausgaben

Index Netto-Ausgaben

Index Ertragsanteile

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2008-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Anmerkung: Einnahmen und Ausgaben ohne Postengruppen 961 bis 968 (Soll-/Ist-Abwicklungen)

Befragungsergebnisse 96 Prozent der Städte haben angegeben, dass es durch den Gratiskindergarten sowie die Ausbauoffensive zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist (siehe Abbildung 19). Rund 40 Prozent der Städte können diese Mehrbelastungen beziffern, während mehr als die Hälfte keine genauen Angaben machen können. Nur rund vier Prozent der Städte hat angegeben, dass es durch den Gratiskindergarten sowie die Ausbauoffensive zu keinen Mehrbelastungen gekommen ist. Abbildung 19: Mehrbelastungen der Städte durch Gratiskindergarten und Ausbauoffensive Ist es im Bereich Kinderbetreuung zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Nein.

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Die einmaligen Mehrausgaben des Gratiskindergartens sowie der Ausbauoffensive im Kindergartenbereich werden in Tabelle 13 dargestellt. Insgesamt haben zwischen sieben und elf Städte Angaben zu dieser Frage zum Zeitraum 2008 bis 2013 gemacht. Es zeigt sich, dass vor

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

allem in den Jahren 2008 bis 2010 mit 11 bis 17 Mio. Euro bei den antwortenden Städten verstärkt investiert wurde. Für den gesamten Zeitraum belaufen sich die Mehrausgaben auf rund 54 Mio. Euro. Insgesamt sind rund 52 Mio. Euro dieser Mehrausgaben nicht durch Kostenersätze gedeckt, d.h. sie müssen von den österreichischen Städten selbst getragen werden. Durchschnittlich lag die Pro-Kopf-Belastung der österreichischen Städte in den Jahren 2008 bis 2010 durch den Gratiskindergarten sowie die Ausbauoffensive zwischen 65 und 71 Euro pro Kopf. Besonders hohe Mehrausgaben entstanden dabei in niederösterreichischen sowie oberösterreichischen mittleren bis großen Städten. Tabelle 13: Einmalige Mehrausgaben durch Gratiskindergarten und Ausbauoffensive

Größenklasse 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

Welche einmaligen Ausgaben sind durch die Gesetzesänderungen im Bereich Kinderbetreuung angefallen? Gesamt Gesamte Mehrausgaben 2008 2009 2010 2011 2012 2013 0 0 0 25.080 0 0 25.080 549.114 409.214 32.522 0 0 0 990.851 880.000 1.420.000 0 150.000 155.000 230.000 2.835.000 5.031.055 3.758.773 6.886.282 1.318.398 2.711.659 204.108 19.910.275 1.595.000 2.230.000 2.469.000 221.000 82.000 0 6.597.000 3.312.000 8.831.000 7.469.400 1.376.828 455.500 1.868.600 23.313.328 11.367.170 16.648.987 16.857.204 3.091.306 3.404.159 2.302.708 53.671.533 173.877 243.514 236.136 214.224 144.948 199.109 1.211.808 65,37 68,37 71,39 14,43 23,49 11,57 44,29 11 12 11 10 7 9

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

Neben den einmaligen Mehrausgaben sind in diesem Bereich ebenso die laufenden Mehrausgaben von Relevanz (siehe Tabelle 14). Zwischen 2008 und 2013 haben sich die gesamten jährlichen Mehrausgaben aufgrund der Ausbauoffensive etwa verfünffacht und betragen im Jahr 2013 für alle Gemeinden Österreichs rund neun Mio. Euro. Zwischen 2008 und 2013 sind insgesamt rund 32 Mio. Euro an laufenden Mehrausgaben angefallen. Die jährliche laufende Belastung der österreichischen Städte pro Kopf ist zwischen 2008 und 2010 stetig gestiegen. Durchschnittlich betrug die Belastung im Jahr 2013 etwa 23 Euro pro Kopf. Am stärksten werden hierbei die Gemeinden ab 10.000 EW belastet. Tabelle 14: Laufende jährliche Mehrausgaben durch Gratiskindergarten und Ausbauoffensive

Größenklasse 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

Welche laufenden jährlichen Mehrausgaben sind mit der Gesetzesänderung verbunden? Gesamt Gesamte Mehrausgaben 2008 2009 2010 2011 2012 2013 0 0 0 0 0 0 0 0 50.800 62.800 62.800 62.800 62.800 302.000 0 0 100.000 250.000 260.000 335.000 945.000 557.074 1.803.463 1.871.172 2.504.793 2.815.536 3.382.602 12.934.640 197.000 185.000 306.000 579.000 714.000 1.338.000 3.319.000 1.033.000 2.109.000 2.483.000 2.059.000 2.694.006 3.740.000 14.118.006 1.787.074 4.148.263 4.822.972 5.455.593 6.546.342 8.858.402 31.618.646 232.837 311.889 304.239 326.853 340.112 393.065 1.908.995 7,68 13,30 15,85 16,69 19,25 22,54 16,56 10 13 13 15 16 18

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

Abschließend muss beim Kinderbetreuungsbereich auf die schwierige Abgrenzbarkeit hingewiesen werden, inwiefern die Mehrausgaben auf den Grauen Finanzausgleich oder auf

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

allgemeine gesellschaftliche Veränderungen bzw. politische Schwerpunktsetzungen in den Gemeinden zurückzuführen sind.

Schulische Ganztagsbetreuung

Rechtliche Grundlage und Entwicklungen der finanziellen Situation Als Erhalter der Volks- und Hauptschulen müssen Gemeinden die mit dem Ausbau der schulischen Ganztagsbetreuung verbundenen Kosten tragen. Zum Teil werden die Baumaßnahmen durch andere Gebietskörperschaften finanziell gefördert. Teilweise muss für die Betreuung in Ganztagsschulen zusätzliches Personal durch die Gemeinden angestellt werden. Mittels einer Artikel 15a B-VG Vereinbarung wurde im Jahr 2011 ein erstes Ausbauprogramm zur Erweiterung der schulischen Ganztagsbetreuung beschlossen. Ziel war es, das Angebot der ganztägigen Schulformen sowie die Anzahl der Betreuungsplätze auszubauen. Der Bund stellte dafür bis zum Jahr 2014 insgesamt rund 320 Mio. Euro als Anschubfinanzierung zur Verfügung. Das zweite Ausbauprogramm für die Jahre 2014 bis 2018 wurde im Sommer 2013 ebenfalls mittels einer Artikel 15a B-VG Vereinbarung beschlossen. Insgesamt sollen jährlich Mittel in der Höhe von 160 Mio. Euro vom Bund für den Ausbau zur Verfügung gestellt werden. Zusätzlich zu den Zielen des ersten Ausbauprogramms sollen in der zweiten Stufe auch das Betreuungsangebot für Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf sowie der Ausbau der Betreuung mit besonderen Qualitätskriterien (z.B. Begabtenförderung, Erweiterung der Angebote zur Freizeitgestaltung etc.) forciert werden. Die Entwicklung der Anzahl der Schülerinnen und Schüler in allgemeinbildenden Pflichtschulen in Abbildung 20 zeigt, dass seit 1980 ein Rückgang um 32 Prozent und seit 2000 um 18 Prozent stattgefunden hat. Demgegenüber hat sich die Anzahl der betreuten Kinder in Horten seit 1980 um 131 Prozent und seit 2000 um 57 Prozent erhöht. Abbildung 20: Entwicklung der Schülerinnen und Schüler sowie betreute Kinder in Horten (inkl. Wien) 900.000 800.000 Anzahl der Kinder

700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1980/81 1990/91 1995/96 2000/01 2010/11 2012/13 2013/14 Schülerinnen und Schülern in allgemeinbildenden Pflichtschulen

betreute Kinder in Horten

Quelle: Statistik Austria: SchülerInnenstatistik und Kindertagesheimstatistik 2012/13; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Anmerkung: Schülerinnen und Schüler in allgemeinbildenden Pflichtschulen ab 2008/09 inkl. Neue Mittelschule.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Betrachtet man die finanzielle Situation der Gemeinden im Bereich des Allgemeinbildenden Unterrichts29, zeigt sich insgesamt mit 13 Prozent eine deutliche schwächere Entwicklung der Netto-Ausgaben als bei den Ertragsanteilen mit 22 Prozent im Zeitraum 2008 bis 2013. Es ist jedoch ein Anstieg der außerordentlichen Ausgaben in den Jahren 2009 und 2011 und insbesondere im Jahr 2013 erkennbar. Abbildung 21: Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben im Allgemeinbildenden Unterricht (inkl. Wien) 150

1.200 900

140

Mio. Euro

600 300

130

Index

0 -300 -600 -900

120 110

-1.200

100

-1.500 90

-1.800 -2.100

2008 2008

o. Ausgaben

2009

2010

o. Einnahmen

2011 ao. Ausgaben

2012

2013

ao. Einnahmen

2009

2010

2011

2012

2013

Index o. Ausgaben

Index ao. Ausgaben

Index Netto-Ausgaben

Index Ertragsanteile

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzgebarung 2008-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Anmerkung: Einnahmen und Ausgaben ohne Postengruppen 961 bis 968 (Soll-/Ist-Abwicklungen)

Befragungsergebnisse Insgesamt haben mehr als zwei Drittel der Städte angegeben, dass es durch die Ganztagsbetreuung zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist (siehe Abbildung 22). Etwa ein Viertel der Städte kann diese Mehrbelastungen beziffern, fast die Hälfte kann keine genauen Angaben dazu machen. Etwa ein Fünftel der Städte hat angegeben, dass es durch die Ganztagsbetreuung zu keinen Mehrbelastungen gekommen ist und rund zehn Prozent haben zu dieser Frage keine Angaben gemacht. Abbildung 22: Mehrbelastungen der Städte durch die schulische Ganztagsbetreuung Ist es aufgrund der Förderung von Ganztagsschulen zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Nein.

keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014. 29

Für die Auswertungen zu den Einnahmen und Ausgaben im Bereich des allgemeinbildenden Unterrichts wurde der Abschnitt 21 gemäß VRV 1997 in der geltenden Fassung ausgewertet.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Tabelle 15 zeigt die einmaligen Mehrausgaben der schulischen Ganztagsbetreuung. In Summe haben zwischen fünf und neun Städten Angaben zu dieser Frage für den Zeitraum 2008 bis 2013 gemacht. Es zeigen sich vor allem im Jahr 2013 mit 1,9 Mio. Euro hohe Mehrausgaben in diesem Bereich. Dies ist vor allem auf Gemeinden der Größenklasse 10.001 bis 20.000 EW zurückzuführen. Für den gesamten Zeitraum belaufen sich die Mehrausgaben auf rund 3,9 Mio. Euro. Insgesamt sind etwa 2,1 Mio. Euro dieser Mehrausgaben nicht durch Kostenersätze gedeckt, d.h. sie müssen von den österreichischen Städten selbst getragen werden. Für das Jahr 2013 belaufen sich die Mehrausgaben durch die schulische Ganztagsbetreuung für eine durchschnittliche österreichische Stadt auf 8,1 Euro pro Kopf. Tabelle 15: Einmalige Mehrausgaben durch schulische Ganztagsbetreuung Größenklasse 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

Welche einmaligen Ausgaben sind durch die schulische Ganztagsbetreuung angefallen? Gesamte Mehrausgaben 2011 2012 2013 0 0 0 0 0 0 410.000 60.000 118.000 6.485 240.440 1.032.195 212.274 223.496 261.778 40.000 217.000 483.000 668.759 740.936 1.894.973 223.019 231.130 234.950 3,00 3,21 8,07 9 9 9

Gesamt 0 0 670.000 1.296.749 1.096.944 852.000 3.915.693 1.236.559 3,17

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

Zusätzlich zu den einmaligen Mehrausgaben sind im Bereich der schulischen Ganztagsbetreuung auch die laufenden Mehrausgaben bedeutend (siehe Tabelle 16). Insgesamt haben zwischen sieben und zehn Städten Angaben zu dieser Frage für den Zeitraum 2008 bis 2013 gemacht. Seit dem Jahr 2008 sind die laufenden Mehrausgaben deutlich gestiegen. Im Jahr 2013 belaufen sich diese auf insgesamt 2,7 Mio. Euro bzw. 12,5 Euro pro Kopf. Für den gesamten Zeitraum sind rund 18,5 Mio. Euro an laufenden Mehrausgaben angefallen, wobei etwa 7,3 Mio. Euro nicht durch Kostenersätze gedeckt sind. Tabelle 16: Laufende jährliche Mehrausgaben durch schulische Ganztagsbetreuung Größenklasse 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

Welche laufenden jährlichen Mehrausgaben sind mit der Gesetzesänderung verbunden? Gesamte Mehrausgaben 2011 2012 2013 0 0 0 0 0 0 132.000 132.000 142.000 242.089 377.014 539.895 11.212.274 1.323.496 1.361.778 288.000 320.000 620.700 11.874.363 2.152.510 2.664.373 210.280 211.811 213.277 56,47 10,16 12,49 10 10 10

Gesamt 0 0 438.000 1.542.563 14.596.944 1.873.700 18.451.207 1.151.965 16,02

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Gebäude- und Wohnungsregister

Die österreichischen Gemeinden wurden per Gesetz verpflichtet, das Gebäude- und Wohnungsregister zu führen. Das Register enthält Adressdaten und Strukturdaten zu Grundstücken, Gebäuden und Nutzungseinheiten. Die Gemeinden sind gegenüber der Statistik Austria meldepflichtig. Grundsätzlich ist eine registerbasierte Zählung gegenüber einer statistischen Großzählung wesentlich kostengünstiger. Sie belasten die Bevölkerung und die mit der Abwicklung betrauten Organe deutlich geringer. Die Kosten für die Errichtung und Führung des Gebäude- und Wohnungsregisters sind von der Statistik Austria zu decken. Den Gemeinden entstehende Mehrkosten sind von diesen jedoch selbst zu tragen. Insgesamt haben 72 Prozent der Städte angegeben, dass es durch das Gebäude- und Wohnungsregister zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist (siehe Abbildung 23). Nur etwa 17 Prozent der Städte können diese Mehrbelastungen beziffern, mehr als die Hälfte kann keine genauen Angaben dazu machen. Etwa ein Fünftel der Städte hat angegeben, dass es durch das Gebäude- und Wohnungsregister zu keinen Mehrbelastungen gekommen ist und rund sieben Prozent haben zu dieser Frage keine Angaben gemacht. Abbildung 23: Mehrbelastungen der Städte durch die Implementierung des Gebäude- und Wohnungsregisters Ist es durch die Implementierung des Gebäude- und Wohnungsregisters zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Nein.

keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Die einmaligen Mehrausgaben spielen bei der Implementierung des Gebäude- und Wohnungsregisters eine eher untergeordnete Rolle. Wesentlich bedeutender sind hierbei die laufenden Mehrausgaben, wobei die gesamten Mehrausgaben im Bereich Personal anfallen, d.h. es kommt zu keinen Mehrausgaben im Bereich der Sachausgaben (siehe Tabelle 17). Fünf bzw. sechs Städte haben insgesamt Angaben zu dieser Frage für den Zeitraum 2008 bis 2013 gemacht. Im Jahr 2013 belaufen sich die Mehrausgaben im Bereich Personal auf rund 110.000 Euro. Für den gesamten Zeitraum zwischen 2008 und 2013 sind rund 730.000 Euro an Mehrausgaben im Bereich Personal angefallen.

40 27.04.15

MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Tabelle 17: Laufende jährliche Personal-Mehrausgaben durch die Implementierung des Gebäude- und Wohnungsregisters Laufende jährliche Mehrausgaben im Bereich Personal 2008 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

2009

0 2.150 0 3.500 63.500 68.452 137.602 125.705 1,09 5

2010

0 850 0 3.500 63.500 68.452 136.302 125.904 1,08 5

2011

0 1.550 0 3.500 69.700 68.452 143.202 150.873 0,95 6

0 4.800 0 4.000 69.700 17.116 95.616 151.481 0,63 6

Gesamt

2012

2013

0 3.850 0 4.000 63.500 35.810 107.160 126.197 0,85 5

0 5.200 0 4.000 63.500 37.388 110.088 126.773 0,87 5

0 18.400 0 22.500 393.400 295.671 729.971 806.933 0,90

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

Energieausweis

Der Energieausweis ist seit 2008 für Neubauten und seit 2009 für Altbauten verpflichtend vorgeschrieben. Die Kosten für die Erstellung eines Energieausweises hat der Eigentümer, in diesem Fall die Gemeinde, zu tragen. Der Energieausweis ist eine Urkunde und ähnlich einem Typenschein beim Auto ist im Energieausweis der Energieverbrauch unter vorgegebenen Normbedingungen dargestellt. Der tatsächliche Energieverbrauch kann, je nach Nutzungsverhalten des Gebäudenutzers, von diesem errechneten Energiebedarf abweichen. Grundsätzlich ist ein Energieausweis bei einem Verkauf oder einer Vermietung des Objekts bei Vertragsabschluss vorzulegen. Die Kosten für die Erstellung eines Energieausweises sind nicht reguliert und daher direkt mit dem Ersteller (z.B. Ziviltechniker, technische Büros, akkreditierte Prüfstellen etc.) zu verhandeln. Bei der Befragung haben insgesamt 82 Prozent der Städte angegeben, dass es durch den verpflichtenden Energieausweis zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist (siehe Abbildung 24). Etwa ein Fünftel der Städte kann diese Mehrbelastungen beziffern, rund 60 Prozent der Städte können keine Angaben dazu machen. Ein Zehntel hat angegeben, dass es durch den Energieausweis zu keinen Mehrbelastungen gekommen ist und etwa acht Prozent haben keine Angaben zu dieser Frage gemacht. Abbildung 24: Mehrbelastungen der Städte durch den verpflichtenden Energieausweis Ist es durch die Einführung des Energieausweises zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Nein.

keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

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MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

Die einmaligen Mehrausgaben, verursacht durch den verpflichtenden Energieausweis, werden in der folgenden Tabelle dargestellt. Tabelle 18: Einmalige Mehrausgaben durch den Energieausweis Größenklasse

Welche einmaligen Ausgaben sind durch die Einführung des Energieausweises angefallen? Gesamte Mehrausgaben 2008

1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 EW 5.001 bis 10.000 EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW ab 50.001 EW Gesamt EinwohnerInnen pro Kopf Anzahl der Angaben

0 0 0 0 0 73.000 73.000 196.639 0,37 2

2009

2010

0 0 0 68.508 28.200 135.000 231.708 306.540 0,76 6

0 0 0 16.410 11.000 292.000 319.410 263.979 1,21 6

2011 1.800 0 10.000 2.916 0 77.000 91.716 215.314 0,43 4

2012

Gesamt

2013

0 0 15.000 2.000 0 56.000 73.000 213.402 0,34 3

0 1.800 0 0 12.000 37.000 750 90.584 0 39.200 42.000 675.000 54.750 843.584 211.967 1.407.841 0,26 0,60 3

Quelle: KDZ: Befragungsergebnisse einer Online-Erhebung 2014.

Insgesamt haben zwischen zwei und sechs Städten Angaben zu dieser Frage für den Zeitraum 2008 bis 2013 gemacht. Es zeigt sich, dass vor allem in den Jahren 2009 und 2010 mit 231.708 bzw. 319.410 Euro verhältnismäßig hohe einmalige Mehrbelastungen für die österreichischen Städte entstanden sind. Für den gesamten Zeitraum 2008 bis 2013 belaufen sich die Mehrausgaben auf etwa 844.000 Euro.

Weitere Mehraufwendungen im Grauen Finanzausgleich

Neben den bereits ausführlich erwähnten Mehrbelastungen durch den Grauen Finanzausgleich wurden die Städte bei der Online-Umfrage nach weiteren Mehraufwendungen, die nicht bereits erfasst wurden, befragt. Insgesamt haben 28 Prozent der Städte angegeben, dass es zu weiteren finanziellen Mehrbelastungen durch den Grauen Finanzausgleich gekommen ist (siehe Abbildung 25). Rund 14 Prozent haben angegeben, dass es zu keinen weiteren Mehrbelastungen gekommen ist und etwa 58 Prozent haben keine Angaben zu dieser Frage gemacht. Abbildung 25: Mehrbelastungen der Städte durch weitere Mehraufwendungen im Grauen Finanzausgleich Ist es in Ihrer Stadt in anderen Bereichen zu Mehrbelastungen durch Aufgabenübertragungen oder andere gesetzliche Maßnahmen gekommen? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Nein

keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Insgesamt wurden von den Städten 34 Bereiche genannt, in denen es zu Mehrbelastungen gekommen ist. Dabei handelt es sich um die vielfältigsten Themen. Beispielsweise werden

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70%

MEHRAUSGABEN AUFGRUND VON AUFGABENÜBERTRAGUNGEN – BEFRAGUNGSERGEBNISSE ZEITRAUM 2008 BIS 2013

soziale Punkte wie die Mindestsicherung, die Sozialhilfeverbandsumlage und die Pflege etc. angeführt. Aber auch Themen wie eine geänderte Parteienförderung in der Steiermark, der nicht vollständige Ersatz von Kosten für die Durchführung einer Wahl oder auch die 100 prozentige Instandhaltung von Gebäuden, die durch Land, ÖBB und Stadt gebaut wurden. In einigen Bereichen konnten die Kosten für die Städte nicht abgeschätzt werden und sind somit nicht enthalten. Für jene zehn Städte, die Zahlen zu den finanziellen Mehrbelastungen angegeben haben, ergeben sich in Summe Belastungen für den Zeitraum von 2008 bis 2013 in allen angeführten Bereichen von 3,8 Mio. Euro. Pro Kopf belaufen sich die Mehrausgaben auf rund 13,4 Euro pro Kopf.

43 27.04.15

KONSULTATIONSMECHANISMUS UND GRAUER FINANZAUSGLEICH

IV Konsultationsmechanismus und Grauer Finanzausgleich Das Finanzausgleichsgesetz als wesentliche Grundlage der Finanzmittelausstattung der Gemeinden ist ein Gesetz, welches zwischen den Gebietskörperschaften paktiert ist. Durch die Paktierung ist ein Mitspracherecht der Länder und der Gemeinden sichergestellt. Eine grundsätzliche Befristung des Finanzausgleichs soll weiters garantieren, dass die Mittelverteilung zwischen den Gebietskörperschaften an die sich laufend ändernden Rahmenbedingungen und Aufgabenerfordernisse angepasst wird. Dies entspricht dem Grundsatz, dass bei neuen Aufgaben oder Änderungen bei bestehenden Aufgaben, welche mit einer zusätzlichen Mehrbelastung für Gemeinden einhergehen, auch eine entsprechende finanzielle Abgeltung erfolgen muss. Zur Sicherstellung dieses Prinzips wurde eine Vereinbarung über einen Konsultationsmechanismus getroffen. Durch diesen soll sichergestellt werden, dass gesetzliche Vorhaben oder beschlussreiche Verordnungen den betroffenen Gebietskörperschaften übermittelt und auch die finanziellen Auswirkungen dieser Regelungen auf die einzelnen Gebietskörperschaften ausgewiesen werden müssen. Er soll damit zur besseren Koordination zwischen den Finanzausgleichspartnern bei der Vorbereitung von Gesetzen und Verordnungen dienen. Wichtige Inhalte sind dabei: „wechselseitige Informationspflichten mit der Gelegenheit zur Stellungnahme über alle rechtsetzenden Maßnahmen; das Recht, innerhalb der Begutachtungsfrist Verhandlungen im Konsultationsgremium zu verlangen (dem Konsultationsgremium gehören Vertreterinnen und Vertreter aller Finanzausgleichspartner an); Abgabe einvernehmlicher Empfehlungen des Konsultationsgremiums an den Gesetzgeber über die Kostentragung; Regelungen der Kostentragung, insbesondere automatische Kostenersatzpflichten, wenn die Mindestbegutachtungspflichten nicht eingehalten werden oder den Entscheidungen des Konsultationsgremiums nicht Rechnung getragen wird.“30 Damit können die betroffenen Gebietskörperschaften Einwände gegen Vorhaben vorbringen, woraufhin Verhandlungen über die Kostentragungspflichten zwischen den Gebietskörperschaften zu führen sind. Kommt keine Einigung zustande, so können tatsächlich entstandene zusätzliche finanzielle Ausgaben beim Verfassungsgerichtshof eingeklagt werden bzw. sind diese bei den nächsten Finanzausgleichsverhandlungen verbindlich einzubinden.31 Obwohl der Konsultationsmechanismus bereits seit rund 15 Jahren verankert ist, wurde dieser nun erstmals bis zum Verfassungsgerichtshof durchgefochten und damit auch vollständig durchgesetzt. Anlassfall war die Erlassung der Eisenbahnkreuzungsverordnung im Jahr 2012. Mit dem vorliegenden Erkenntnis vom 12. März 2014, F1/2013-20 wurde nun ein richtungsweisendes Erkenntnis gefällt, da nun die im Zusammenhang mit Eisenbahnkreuzungen anfallenden Kosten 30 31

Siehe www.bmf.gv.at (download 8.5.2014). Vgl. Leiss: Der Graue muss weg, 2014, S. 12 ff.

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KONSULTATIONSMECHANISMUS UND GRAUER FINANZAUSGLEICH

durch den Bund zu tragen sind. Vom Österreichischen Städtebund wurde der Konsultationsmechanismus seit seinem Bestehen im Jahr 1998 rund 20mal ausgelöst.32 Obwohl der Konsultationsmechanismus bereits seit längerem besteht, ist die Durchsetzung des Instrumentes nur teilweise gegeben. Auch bestehen Mehrbelastungen im Grauen Finanzausgleich in teils beträchtlichem Ausmaß, obwohl es den Konsultationsmechanismus gibt. Es ist daher zu hinterfragen, ob dieses Instrument auch tatsächlich zweckmäßig ist. Dies scheint insbesondere vor dem Hintergrund der mehrmaligen Verlängerung des FAG 2008 von Bedeutung, da hier eine Prolongierung eines Paktes aus dem Jahr 2008 erfolgt, sich verändernde Rahmenbedingungen hingegen nicht berücksichtigt werden. Es ist weiters zu überlegen, mit welchen ergänzenden Maßnahmen die Auswirkungen des Grauen Finanzausgleichs auf die Gemeinden besser eingeschätzt werden können. So erscheint ein regelmäßiges Monitoring, welches eine etwaige Aufgabenverschiebung zwischen den Gebietskörperschaften während der Finanzausgleichsperiode erfasst, möglich. Dies würde auch dem Problem begegnen, dass Mehrbelastungen oftmals bei Verordnungsbeschluss noch nicht eingeschätzt werden können. Ein regelmäßiges Monitoring könnte hingegen auf die tatsächlichen Mehraufwendungen Bezug nehmen.

Vgl. Schmid u. Puchner: Konsultationsmechanismus, 2011, S. 22.

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SCHLUSSBETRACHTUNG

Schlussbetrachtung

Wenn zusätzliche Aufgaben nicht oder nur teilweise finanziell abgegolten werden, entstehen Mehrbelastungen der Gemeinden. Dies wird als „Grauer Finanzausgleich“ bezeichnet. Darunter werden solche Maßnahmen verstanden, welche außerhalb des Finanzausgleichs stehen, jedoch unmittelbare Auswirkungen auf die Gemeindefinanzen haben. Nachfolgend werden zuerst die wichtigsten Ergebnisse im Überblick dargestellt und danach einige Schlussfolgerungen thematisiert.

Wichtige Ergebnisse im Überblick

Der Graue Finanzausgleich kann von mehreren Seiten betrachtet werden. Einerseits spielen laufende Veränderungen (bzw. Nicht-Veränderungen) im Finanzausgleichssystem eine Rolle, andererseits entstehen Mehrausgaben für Gemeinden durch zusätzliche Aufgaben. Betrachtet wurde der Zeitraum seit 2008, da hier das letzte Finanzausgleichsgesetz ausverhandelt wurde. 1.1

Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften

Für die finanzielle Ausstattung der Gemeinden spielt das Zusammenspiel der drei Elemente Ertragsanteile, eigene Abgaben und Transfers eine zentrale Rolle. Während des Zeitverlaufes kam es dabei zu Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften in vertikaler als auch horizontaler Hinsicht. Betrachtet man den Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich (hier werden neben den Ertragsanteilen auch eigene Abgaben und Transfers zwischen den Gebietskörperschaften berücksichtigt), zeigt sich, dass es zu einer Verschiebung der Gesamteinnahmen von den Gemeinden und Wien hin zu Bund und Bundesländern gekommen ist. Seit dem Jahr 1980 hat sich für die Gemeinden daher auch die Ausgangssituation in der finanziellen Grundausstattung verändert. Tabelle 19: Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich, 1980-2013 Gebietskörperschaft

Bund Bundesländer Wien Gemeinden (inkl. Gemeindeverbände) 12,2% 12,2% 11,1% 9,8% 9,2% -3,0% Summe 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 0,0% Quelle: Statistik Austria: Gebarungsstatistiken 1977, 1987, 1997, 2007 und 2013; KDZ: eigene Darstellung 2015. Anmerkung: entspricht den „Netto-Einnahmen“: Daher Berücksichtigung von Ertragsanteilen, eigenen Abgaben und Transfers zwischen den Gebietskörperschaften.

Für die Gemeinden von besonderer Bedeutung sind dabei die Ertragsanteile und Umlagen bzw. die daraus ergebenden „Netto-Ertragsanteile“. Im Zehnjahres-Vergleich stiegen die Ertragsanteile um 42 Prozent, die Umlagen hingegen um 61 Prozent. Insbesondere die Umlagen entwickelten sich in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich. So verdoppelten sich diese im Burgenland, allerdings ausgehend von einem geringen Niveau. In Salzburg lag der Anstieg mit 30 Prozent hingegen in einem vergleichsweise moderaten Bereich. Dies erklärt auch, warum sich der Anteil der Umlagen an den Ertragsanteilen

46 27.04.15

SCHLUSSBETRACHTUNG

unterschiedlich entwickelte. Über die Summe der Bundesländer erhöhte sich der Anteil von 39 Prozent im Jahr 2004 auf 44 Prozent im Jahr 2013. Dies entspricht einem Anstieg um 5 Prozentpunkte. Im selben Zeitraum stieg der Anteil im Burgenland und in Niederösterreich um 10 Prozentpunkte, in Salzburg konnte der Anteil hingegen sogar gesenkt werden. Dadurch kam es zu deutlichen Veränderungen in der finanziellen Grundausstattung der Gemeinden in Abhängigkeit des Bundeslandes, ohne dass dies über den sonstigen Finanzausgleich entsprechend ausgeglichen worden wäre. Tabelle 20: Anteil der Umlagen an den Ertragsanteilen nach Bundesländern und Veränderung in Prozentpunkten, 2004-2013 70%

+10%

+7%

+11%

Bgld

Knt

NÖ

+4%

-3%

+4%

+5%

OÖ

Sbg

Stmk

Tir

Vbg

Summe

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzstatistik sowie Länderfinanzstatistik 2004-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2015.

1.2

Mindereinnahmen

Neben den Entwicklungen der Ertragsanteile und Umlagen entstanden jedoch auch noch andere Mindereinnahmen im Rahmen des Finanzausgleichssystems. Zu nennen sind hier insbesondere: Nicht-Valorisierung der Grundsteuer: Durch eine Grundsteuerreform sind insbesondere bei Gemeinden mit hoher Dynamik bei den Grundstückspreisen merkbare Mehreinnahmen zu erwarten. Kurzfristig ist auch eine Anhebung des Hebesatzes möglich. Eine Anhebung von 600 auf 700 Prozent hätte im Jahr 2013 ein Plus (auf Basis 2013) von 217 Mio. Euro gebracht. Ausnahmetatbestände bei der Kommunalsteuer: Durch das Streichen von Ausnahmen bei der Kommunalsteuer könnten zusätzliche Mittel bereitgestellt werden. Mindereinnahmen aufgrund von Steuerreformen. Im Zeitraum 2008 bis 2013 kam es für die Gemeinden durch Steuermaßnahmen zu Einnahmeneinbußen in der Höhe von 643 Mio. Euro. Durch die Steuerreform 2015/2016 sind Mindereinnahmen in der Höhe von mindestens 130 Mio. Euro jährlich zu erwarten. Dynamische Umlagenentwicklung: Da die Umlagen stärker steigen als die Ertragsanteile, verringern sich die „Netto-Ausgaben“ zunehmend. Hätten sich die Umlagen in den letzten zehn Jahren in der Ertragsanteilsdynamik entwickelt, stünden den Gemeinden im Jahr 2013 rund 243 Mio. Euro mehr zur Verfügung.

47 27.04.15

SCHLUSSBETRACHTUNG

Moderate Entwicklung der Bundestransfers: Die Transfers vom Bund an die Länder haben sich schwächer als die Ertragsanteile entwickelt. Hätten sich diese in den letzten zehn Jahren im selben Ausmaß entwickelt, stünden für die Gemeinden mehr Mittel bereit. Die Mindereinnahmen aufgrund der Steuerentwicklung werden nachfolgend gesondert dargestellt. Mindereinnahmen aufgrund der Steuerentwicklung Das Ertragsanteilsaufkommen wird von verschiedenen gesetzlichen, aber auch wirtschaftlichen Entwicklungen bei den einzelnen Abgaben beeinflusst. Nachfolgende Übersicht zeigt die Entwicklung der wichtigsten gemeinschaftlichen Bundesabgaben im Zeitraum 2008 bis 2013. Insgesamt ist die Summe des Aufkommens an gemeinschaftlichen Bundesabgaben von 2008 bis 2013 um 13 Prozent gestiegen. Die Ertragsanteile der Gemeinden (inklusive Ertragsanteilsmittel) bewegten sich dabei in einem ähnlichen Ausmaß. Der Zeitraum 2008 bis 2013 ist von der Wirtschaftskrise deutlich beeinflusst. So sank das Aufkommen im Jahr 2009 sogar ab, erholte sich im Jahr 2010 nur unwesentlich und stieg erst mit den Jahren 2012 und 2013 wieder an. Tabelle 21: Entwicklung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben 2008 bis 2013 Abgabenart veranl. Eink.st. Lohnsteuer Kest Körperschaftssteuer Umsatzsteuer Mineralölsteuer Sonstige Abgaben Summe Ertragsanteile Gemeinden (inkl. BZ-Mittel) Inflation

Aufkommen an gemeinschaftlichen Bundesabgaben in Tsd. Euro Entwicklung 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2013 zu 2008 2.741.783 2.605.399 2.668.392 2.678.206 2.601.951 3.119.923 14% 21.308.439 19.897.471 20.433.423 21.783.869 23.391.979 24.597.127 15% 3.750.335 3.015.129 2.556.445 2.712.217 2.511.496 2.589.930 -31% 5.934.425 3.834.251 4.632.618 5.277.095 5.326.629 6.018.010 1% 21.853.079 21.628.283 22.466.687 23.391.392 24.602.333 24.866.709 14% 3.893.943 3.800.385 3.853.691 4.212.515 4.181.375 4.165.471 7% 6.801.506 7.562.746 7.741.568 8.699.277 9.093.298 9.733.768 43% 66.283.510 62.343.665 64.352.824 68.754.572 71.709.062 75.090.937 13% 7.876.961 3,2%

7.294.414 0,5%

7.601.404 1,9%

8.223.265 3,3%

8.556.481 2,4%

8.847.028 2,0%

12% 10,5%

Quelle: BMF: Berechnung der Ertragsanteile 2008-2013; Statistik Austria: Inflation 2008 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Neben diesen grundsätzlichen – insbesondere der wirtschaftlichen Lage zuordenbaren – Entwicklungen wirkten sich jedoch auch einzelne gesetzliche Maßnahmen auf das Steueraufkommen aus, wie dies der nachfolgenden Tabelle zu entnehmen ist. So ist erkennbar, dass insbesondere die Steuerreform 2009/2010 zu einer deutlichen Reduktion des Steueraufkommens geführt hat, welche auch durch die beiden Konsolidierungspakete im Jahr 2010 bzw. 2012 nicht aufgehoben wurde. Tabelle 22: Veränderungen im Steueraufkommen seit 2008, in Mio. Euro Mehr-/Minderausgaben Steuermaßnahme Steuerreform 2009/2010 Konsolidierungspaket I (Okt 2010) Konsolidierungspaket II (März 2012) Gesamt

2008

2009 -3.051

-3.051

2010 -4.025

-4.025

2011 -4.287

2012 -4.119

1.220

1.811

2.011

5.042

-3.067

1.238 -1.070

2.310 4.321

3.548 -6.892

Quelle: WIFO: Übersicht zu Steuerreformen 2014; KDZ: eigene Darstellung 2014.

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2013

Veränderung absolut 2008-2013 -15.482

SCHLUSSBETRACHTUNG

Für die Jahre ab 2014 ist hingegen keine Entlastung im Steuerbereich vorgesehen. Insbesondere durch das Konsolidierungspaket II werden Mehreinnahmen im Zeitraum 2014 bis 2016 in der Höhe von über 7 Mrd. Euro erwartet. Hinzu kommen 2,2 Mrd. Euro aus dem Konsolidierungspaket I im Jahr 2014 sowie 5 Mrd. Euro aus sonstigen Maßnahmen von 2014 bis 2018.33 Für die Gemeinden bedeutet dies, dass sie einen Teil der Minderausgaben von 6.892 Mio. Euro zu tragen haben. Im Jahr 2013 lag der Anteil der Gemeinden (ohne Wien) an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich34 bei 9,2 Prozent. Demnach lagen die Mindereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Zeitraum 2008 bis 2013 bei 643 Mio. Euro. In welcher Form sich die Steuerreform 2015/2016 auswirken wird, werden noch die weiteren Verhandlungen zeigen. Vorgesehen ist, dass sich die Steuerreform zu rund einem Fünftel über Ausgabenkürzungen finanzieren soll. Dementsprechend ist von einer Ausgabenreduzierung von 1,1 Milliarden für alle Gebietskörperschaften zu rechnen. Gemäß derzeitigen Informationen sollen sich die Gemeinden im Verhältnis des allgemeinen Schlüssels gemäß Finanzausgleichsgesetz (Gemeindeanteil von 11,883 Prozent inkl. Wien) an der Steuerreform beteiligen. Bei einem Volumen von 1,1 Milliarden Euro würde dies 130 Mio. Euro entsprechen. Ob dies im Endergebnis tatsächlich erreicht wird, ist noch offen. Sollte die Gegenfinanzierung nicht zur Gänze möglich sein, kann sich die finanzielle Belastung für die Gemeinden noch weiter erhöhen. Jedenfalls werden sich die Ertragsanteile durch die Steuerreform moderater entwickeln. Nach einer Schätzung des BMF35 wirkt sich die Steuerreform im Jahr 2016 mit 1,67 Mrd. Euro aus, bis zum Jahr 2019 soll sich der Betrag auf 2,01 Mrd. Euro erhöhen. Für die Gemeinden bedeutet dies jährlich ein Minus von 222 Mio. Euro (2016) bis 255 Mio. Euro (2019). 1.3

Mehrausgaben aufgrund von Aufgabenübertragungen

Im Vorfeld des Österreichischen Städtetages wurde vom KDZ eine Online-Befragung bei den Mitgliedern des Österreichischen Städtebundes durchgeführt. In der Befragung gaben die Städte ihre Einschätzungen ab, inwiefern es seit 2008 zu Mehrbelastungen im Grauen Finanzausgleich gekommen ist bzw. inwiefern sogar eine Kostenabschätzung möglich ist. Die Rücklaufquote betrug 28 Prozent. Insgesamt gaben über 70 Prozent der Städte an, dass Mehrbelastungen im beträchtlichen Ausmaß entstanden sind, welche das Gemeindebudget auch deutlich belasten. Nur knapp 20 Prozent sehen ebenfalls Mehrbelastungen, können diese jedoch finanziell gut verkraften. Damit stimmen beinahe alle antwortenden Städte zu, dass es zu Mehrbelastungen im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs gekommen ist.

33 34 35

Vgl. WIFO: Übersicht zu Steuerreformen 2014. Daher Berücksichtigung von Ertragsanteilen, eigenen Steuern und Transfers. Vgl. BMF: Entwicklung der Ertragsanteile vom 20.4.2015.

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SCHLUSSBETRACHTUNG

Abbildung 26: Mehrbelastungen der Städte durch den Grauen Finanzausgleich Kam es seit 2008 zu Mehrbelastungen durch Aufgabenübertragungen oder andere gesetzliche Maßnahmen, ohne dass diese ausreichend finanziell abgegolten wurden? 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Auf die Fragestellung, inwiefern es in den einzelnen abgefragten Aufgabenbereichen zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist, gab es je nach Aufgabenbereich unterschiedliche Antworten. Mit Ausnahme des Bereichs Eisenbahnkreuzungsverordnung wurde bei einem Großteil der Städte angegeben, dass es zu Mehrbelastung in den genannten Bereichen gekommen ist. Besonders auffällig trifft dies auf den Kinderbetreuungsbereich zu, wo die Zustimmungsquote über 95 Prozent beträgt. Interessant ist, dass eine genaue Kostenabschätzung der Mehrbelastung hingegen sehr schwierig sein dürfte. Nur in den Bereichen Kindergärten, Immobilienertragssteuer, schulischer Ganztagsbetreuung und Energieausweis kann von zumindest 20 Prozent der Gemeinden eine Kostenschätzung über die Mehrbelastungen gegeben werden. Abbildung 27: Ausmaß an finanziellen Mehrbelastungen 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Immobilienertragssteuer

Wegfall Vorsteuerabzug

Eisenbahnkreuzungsverordnung

Gratiskindergarten/Ausbauoffensive

schulische Ganztagsbetreuung

Gebäude- und Wohnungsregister

Energieausweis

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich.

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

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Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

90%

100%

SCHLUSSBETRACHTUNG

Bei jenen Gemeinden, welche eine Kostenschätzung abgaben, sticht insbesondere der Bereich des Kindergartens heraus. Hier fallen sowohl hohe einmalige als auch laufende Mehrausgaben auf, welche jedoch zu einem guten Teil auf die Angabe von niederösterreichischen sowie oberösterreichischen mittleren bis großen Städten zurückzuführen sind. Daneben ist die Ganztagsschule der volumenmäßig stärkste Bereich, wobei hier insbesondere die hohen laufenden Mehrausgaben auffallen. Tabelle 23: Nicht gedeckte Mehrausgaben im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs, 2008 bis 2013 für den Grauen Finanzausgleich relevante Maßnahmen Immobilienertragssteuer Wegfall des Vorsteuerabzugs Eisenbahnkreuzungsverordnung Gratiskindergarten / Ausbauoffensive Ganztagsschule Gebäude- und Wohnungsregister Energieausweis Summe

nicht gedeckte Mehrausgaben 2008-2013, Euro einmalig

laufend - jährlich

595.869 100.000 3.177.700 52.032.979 2.122.111 91.575 893.656 59.153.038

239.538 864.968 147.700 32.745.249 7.341.199 164.569 106.400 41.637.422

Mehrausgaben pro Kopf 2013

Anzahl antwortende Gemeinden

0,9 6,6 34,4 34,1 20,6 0,9 0,3 97,6

16 3 3 20 10 5 3

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

Eine Hochrechnung der hier dargestellten Pro-Kopf-Werte auf die Summe der Gemeinden ist aufgrund der geringen Anzahl an Datensätzen nicht möglich.

Schlussfolgerungen

Veränderungen im Steueraufkommen bleiben unberücksichtigt Durch wirtschaftliche Veränderungen kommt es auch zu Schwankungen im Bereich des Steueraufkommens. Diese Schwankungen betreffen meistens alle drei Gebietskörperschaftsebenen, sodass sich die Ertragsanteile der drei Ebenen in der Regel ähnlich entwickeln und somit im gleichen Maße von Steuermehreinnahmen profitieren bzw. von Steuerrückgängen belastet werden. Dass Gemeinden im Vergleich zu Ländern und Bund aufgrund ihrer kleineren Größe geringere Spielräume und weniger Ausgleichsmöglichkeiten im Zeitverlauf haben, bleibt jedoch im Finanzausgleich unberücksichtigt. Dies stellt die Gemeinden insbesondere vor dem Hintergrund des Österreichischen Stabilitätspaktes vor Herausforderungen. Mehrbelastungen durch zusätzliche Ausgaben sind gegeben Die Befragungsergebnisse haben klar gezeigt, dass bei einem Großteil der Städte die zusätzlichen Aufgaben im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs deutlich spürbar sind. So gaben 70 Prozent der an der Befragung teilnehmenden Städte an, dass sich diese stark durch Maßnahmen im Grauen Finanzausgleich belastet fühlen. Mehrausgaben des Grauen Finanzausgleichs sind nur schwer quantifizierbar Gleichzeitig zeigt sich jedoch, dass die tatsächliche Mehrbelastung nur sehr schwer abgegrenzt und benannt werden kann. So ist im Kinderbetreuungsbereich schwierig abzuschätzen, inwiefern die unbestreitbar auftretenden Mehrausgaben auf die Ausbauoffensive oder auf die spezifischen

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SCHLUSSBETRACHTUNG

Rahmenbedingungen in der Gemeinde (z.B. steigende Frauenerwerbsquote, gesellschaftliche Veränderung) zurückzuführen ist. Die Grenzen verschwinden hier bzw. bedingen einander. Dass die Mehrausgaben zum Grauen Finanzausgleich nur schwierig quantifiziert werden können, hat sich auch bei der Online-Befragung gezeigt, da hier oftmals nur wenige Städte konkrete Zahlen nennen konnten. Abgrenzung des Grauen Finanzausgleichs auch schwierig Die Abgrenzung des Grauen Finanzausgleichs zu anderen Teilen des Finanzausgleichs ist dabei durchaus auch schwierig, wie dies beispielsweise auf die äußerst dynamische Entwicklung der Umlagen im Sozialhilfe- oder Krankenanstaltenbereich zutrifft, da hier die Gemeinden kaum Mitsprachemöglichkeiten bezüglich der Ausgabenentwicklung haben. Transferdynamik wiegt sehr schwer Durch die starke Dynamik im Umlagenbereich kam es langfristig zu einer deutlichen Reduzierung der finanziellen Basis der Gemeinden. Die schwächere Dynamik der Umlagen durch die Einführung des Pflegefonds ist hierbei als Schritt in die richtige Richtung zu werten. Wesentlichste Bereiche sind Kinderbetreuung und Schulen Die Kinderbetreuung und der Schulbereich – mit dem Schwerpunkt Ganztagsschule – sind jene Bereiche, in denen die Ausgaben der Gemeinden durch den Grauen Finanzausgleich am stärksten gestiegen sind. Zusätzlich ist jedoch auch der Sozialbereich zu nennen, wo die Mehrbelastungen der Städte (auch wenn hier die Leistungen nicht direkt von den Städten erbracht werden) kontinuierlich steigen. Eine Summe an Maßnahmen ist relevant Seit 2008 ist eine Vielzahl an Maßnahmen umgesetzt worden, welche Auswirkungen im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs haben. Die Mehrbelastungen durch einzelne Maßnahmen sind dabei oft gar nicht so hoch. Die Summe an Maßnahmen führt dann jedoch doch zu merkbaren Mehrbelastungen. Eine Evaluierung des Grauen Finanzausgleichs während der Finanzausgleichsperiode fehlt Der Finanzausgleich sollte unter anderem das Gleichgewicht zwischen den Gebietskörperschaften regeln. Wenn das vereinbarte Verhältnis zwischen Bund, Ländern und Gemeinden während der Finanzausgleichsperiode verändert wird, sollte dies bei neuen Verhandlungen zum Finanzausgleich mitberücksichtigt werden. Hierzu wäre es notwendig, ausreichend Transparenz hinsichtlich der Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften zu schaffen, wie dies mittels einer Evaluierung während bzw. am Ende der Finanzausgleichsperiode möglich wäre. So erscheint ein regelmäßiges Monitoring, welches eine etwaige Aufgabenverschiebung zwischen den Gebietskörperschaften während der Finanzausgleichsperiode erfasst, möglich. Dies würde auch dem Problem begegnen, dass Mehrbelastungen oftmals bei Verordnungsbeschluss noch nicht eingeschätzt werden können. Ein regelmäßiges Monitoring könnte hingegen auf die tatsächlichen Mehraufwendungen Bezug nehmen.

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SCHLUSSBETRACHTUNG

Konsultationsmechanismus evaluieren Die doch zahlreichen Aufgabenverschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften bzw. neuen Aufgaben für die kommunale Ebene ohne entsprechende finanzielle Abgeltung entstehen, trotz des grundsätzlichen Bestehens des Konsultationsmechanismus, welcher grundsätzlich solche Verschiebungen verhindern sollte. Es ist daher zu hinterfragen, ob dieses Instrument auch tatsächlich zweckmäßig ist bzw. in welcher Form der Konsultationsmechanismus treffsicherer werden kann.

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ANHANG

VI Anhang 1

Methodische Hinweise

Die Datenerhebung zum Grauen Finanzausgleich wurde durch das KDZ im März und April 2014 mittels eines Online-Fragebogens durchgeführt. Der Fragebogen wurde an alle Städtebundmitglieder, insgesamt 250 Gemeinden, ausgesandt. Insgesamt haben 71 Städte und Gemeinden an der Umfrage teilgenommen, d.h. die Rücklaufquote beträgt 28 Prozent. Die Umfrage wurde anonym durchgeführt, d.h. die Ergebnisse lassen keine Rückschlüsse auf die teilnehmenden Städte und Gemeinden zu. Die Auswahl der abgefragten Bereiche wurde auf Basis einer ExpertInneneinschätzung von kommunalen Experten sowie dem KDZ getroffen. Folgende Bereiche wurden in der Umfrage abgefragt: Immobilienertragssteuer Vorsteuerabzug bei Immobilien Umsatzsteuerpflicht bei Gemeindekooperationen Eisenbahnkreuzungsverordnung Gratiskindergarten und Ausbauoffensive Kinderbetreuungsbereich Schulische Ganztagsbetreuung Zentrales Personenstandsregister und zentrales Staatsbürgerschaftsregister Gebäude- und Wohnungsregister Energieausweis Grundsätzlich ergeben sich aufgrund der unterschiedlichen Datenqualität der rückgemeldeten Fragebogen Abgrenzungsprobleme. Wenige Gemeinden haben den gesamten, relativ umfangreichen Fragebogen, sehr gewissenhaft ausgefüllt, während andere Städte und Gemeinden nur einen Teil der Datenfelder befüllt haben. Abbildung 28 zeigt eine Musterseite des Online-Fragebogens zum Bereich Immobilienertragssteuer.

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ANHANG

Abbildung 28: Musterseite Onlinefragebogen

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 2014.

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ANHANG

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Elemente/Schritte des Österreichischen Finanzausgleichssystems 8 Abbildung 2: Entwicklung des Transfersaldos und der Ertragsanteile 2004 bis 2013 (ohne Wien) 14 Abbildung 3: Indexentwicklung der einzelnen Umlagen, Ertragsanteile, eigenen Steuern und Gebühren 2004 bis 2013 (ohne Wien) 15 Abbildung 4: Entwicklung der BezieherInnen der offenen Sozialhilfe und Bedarfsorientierten Mindestsicherung sowie PflegegeldbezieherInnen 2001 bis 2013 (inkl. Wien) 17 Abbildung 5: Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben im Sozialbereich 2008 bis 2013 (exkl. Wien) 18 Abbildung 6: Entwicklung der über 75 Jährigen und Bettenanzahl (inkl. Wien) 20 Abbildung 7: Entwicklung der Krankenanstaltenumlage im Vergleich zu den Netto-Ausgaben der Länder 2008 bis 2013 (exkl. Wien) 20 Abbildung 8: Entwicklung Grundsteuer 2008 bis 2013 (exkl. Wien) 21 Abbildung 9: Entwicklung der Grundsteuer im Vergleich zu anderen Indikatoren, 1983-2013 22 Abbildung 10: Fiktive Berechnung der Anhebung des Hebesatzes auf 650 bzw. 700, 2013 (exkl. Wien) 23 Abbildung 11: Entwicklung Kommunalsteuer 2008 bis 2013 (exkl. Wien 24 Abbildung 12: Mehrbelastungen der Städte durch den Grauen Finanzausgleich 26 Abbildung 13: Ausmaß an finanziellen Mehrbelastungen der Städte durch Maßnahmen des Grauen Finanzausgleichs 27 Abbildung 14: Mehrbelastungen der Städte durch die Immobilienertragssteuer 28 Abbildung 15: Mehrbelastungen der Städte durch den Wegfall des Vorsteuerabzugs bei Immobiliengesellschaften 29 Abbildung 16: Mehrbelastungen der Städte durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung 30 Abbildung 17: Entwicklung betreute Kinder und Personal (inkl. Wien) 34 Abbildung 18: Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben im Kinderbetreuungsbereich (inkl. Wien) 35 Abbildung 19: Mehrbelastungen der Städte durch Gratiskindergarten und Ausbauoffensive 35 Abbildung 20: Entwicklung der Schülerinnen und Schüler sowie betreute Kinder in Horten (inkl. Wien) 37 Abbildung 21: Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben im Allgemeinbildenden Unterricht (inkl. Wien) 38 Abbildung 22: Mehrbelastungen der Städte durch die schulische Ganztagsbetreuung 38 Abbildung 23: Mehrbelastungen der Städte durch die Implementierung des Gebäude- und Wohnungsregisters 40 Abbildung 24: Mehrbelastungen der Städte durch den verpflichtenden Energieausweis 41 Abbildung 25: Mehrbelastungen der Städte durch weitere Mehraufwendungen im Grauen Finanzausgleich 42 Abbildung 26: Mehrbelastungen der Städte durch den Grauen Finanzausgleich 50 Abbildung 27: Ausmaß an finanziellen Mehrbelastungen 50 Abbildung 28: Musterseite Onlinefragebogen 55

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ANHANG

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Entwicklung gemeinschaftliche Bundesabgaben 2008 bis 2013, in Mio. Euro 10 Tabelle 2: Veränderungen im Steueraufkommen seit 2008, in Mio. Euro 10 Tabelle 3: Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich, 1980-2013 11 Tabelle 4: Entwicklung Ertragsanteile und Umlagen im Zeitverlauf, 1980-2013 12 Tabelle 5: Ertragsanteile nach Bundesländern, 1980-2013 13 Tabelle 6: Transfers des Bundes an die Gemeinden, 1980-2013 13 Tabelle 7: Ertragsanteile und Umlagen nach Bundesländern, 2004-2013 16 Tabelle 8: Theoretische Minderausgaben 2013 bei Entwicklung der Umlagen im Ausmaß der Ertragsanteilsentwicklung 16 Tabelle 9: Rücklauf Umfrage Grauer Finanzausgleich 25 Tabelle 10: Einmalige und laufende Mehrausgaben durch die Immobilienertragssteuer 28 Tabelle 11: Laufende jährliche Mehrausgaben durch die Änderung des Vorsteuerabzugs bei Immobiliengesellschaften 30 Tabelle 12: Einmalige Mehrausgaben durch die Eisenbahnkreuzungsverordnung 31 Tabelle 13: Einmalige Mehrausgaben durch Gratiskindergarten und Ausbauoffensive 36 Tabelle 14: Laufende jährliche Mehrausgaben durch Gratiskindergarten und Ausbauoffensive 36 Tabelle 15: Einmalige Mehrausgaben durch schulische Ganztagsbetreuung 39 Tabelle 16: Laufende jährliche Mehrausgaben durch schulische Ganztagsbetreuung 39 Tabelle 17: Laufende jährliche Personal-Mehrausgaben durch die Implementierung des Gebäude- und Wohnungsregisters 41 Tabelle 18: Einmalige Mehrausgaben durch den Energieausweis 42 Tabelle 19: Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich, 1980-2013 46 Tabelle 20: Anteil der Umlagen an den Ertragsanteilen nach Bundesländern und Veränderung in Prozentpunkten, 2004-2013 47 Tabelle 21: Entwicklung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben 2008 bis 2013 48 Tabelle 22: Veränderungen im Steueraufkommen seit 2008, in Mio. Euro 48 Tabelle 23: Nicht gedeckte Mehrausgaben im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs, 2008 bis 2013 51

Literaturverzeichnis

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ANHANG

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58 27.04.15

KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung Guglgasse 13 · A-1110 Wien T: +43 1 892 34 92-0 · F: -20 institut@kdz.or.at · www.kdz.or.at

Mehrbelastungen der Städte im Grauen Finanzausgleich

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V Schlussbetrachtung

IV Konsultationsmechanismus und Grauer Finanzausgleich

VI Anhang

I Einleitung