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3 Gesamteinschätzung
3 Gesamteinschätzung
Nachholbedarf betreffend Governance
In Bezug auf die Dimension Governance zeigen sich mehrere Lücken hinsichtlich der Resilienz. Diese treten bei einem ganzheitlichen Fokus auf die Gemeindefinanzen betreffend Wirtschaftskrise und Pandemie deutlicher hervor als bei einem fokussierten Blick auf die Klimakrise.
Tabelle 24: Einschätzung der Resilienz am Beispiel Wirtschaftskrise/Pandemie und Klimakrise im Überblick – Governance
Gemeindeautonomie teils eingeschränkt Ausgleichsinstrumente im Krisenfall teilweise vorhanden Handlungsspielräume gegeben, jedoch Transferabhängigkeit Ausgleichsinstrumente bei Klimaanpassung vorhanden, bei Klimaschutz teilweise
Mitsprachemöglichkeiten und Einbezug der Gemeinden bei ebenen-übergreifenden Prozessen bei Klimaanpassung und Klimaschutz unterschiedlich Instrumente zur Risikoabwägung fehlen Instrumente zur Risikoabwägung vorhanden Resilienzstrategien im Finanzausgleich fehlen Resilienzstrategien teilweise vorhanden
geringe Flexibilität der Prozesse und Strukturen der Mehr-Ebenen-Steuerung Flexibilität der Prozesse und Strukturen der MehrEbenen-Steuerung in Abhängigkeit des Aufgabenbereiches gegeben
Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2021. Grundsätzlich festzustellen ist, dass das Thema der Resilienz der Gemeinden sowohl in Politik als auch in Wissenschaft noch zu wenig Beachtung findet und dementsprechend auch Strategien zur Resilienzsteigerung der Gemeindefinanzen in ihrer Gesamtheit fehlen. So erfolgten nach der Wirtschaftskrise 2009/2010 nur bedingt Anpassungen im Finanzausgleichssystem. Viele seit Jahren diskutierte Reformen – wie insbesondere die Transferreform, die Aufgabenorientierung und die Stärkung der kommunalen Abgabenautonomie – wurden zwar im Rahmen der Verhandlungen zum FAG 2017 angesprochen, sind jedoch schließlich erneut im Sande verlaufen.
Insbesondere fehlt weitgehend ein ganzheitliches Monitoring, um etwa auf langfristige Krisen (wie Demografie, Klimawandel) reagieren zu können sowie die Implementierung von vordefinierten Kriseninstrumenten, um im Krisenfall eine rasche Hilfe zu ermöglichen (positiv hervorzuheben ist der Katastrophenfonds im Zusammenhang mit Umweltkatastrophen). Betrachtet man nur den Bereich Klimakrise und -anpassung zeigt sich, dass Resilienzstrategien und Instrumente zur Risikoabwägung zumindest in einzelnen Aufgabenbereichen (wie z.B. Hochwasserschutz) vorhanden sind.
Zur Stärkung der Robustheit und Anpassungsfähigkeit der kommunalen Systeme ist zu diskutieren, welches Ausmaß an Gemeindeautonomie im Sinne einer bestmöglichen Resilienz – sowohl in Bezug auf chronische Krisen als auch betreffend kurzfristiger Schocks – zweckmäßig
ist. Ein hohe Maß an Gemeindeautonomie bedeutet geringere Abhängigkeiten von anderen Gebietskörperschaftsebenen und damit verbunden größere Handlungsspielräume, wodurch die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit im Krisenfall und in der Erholungsphase erhöht ist. Gleichzeitig erfordert eine hohe Gemeindeautonomie aber auch ein größeres Maß an Eigenverantwortung, so dass der Bund bzw. die Länder weniger stark in die Ausfallshaftung treten müssen (Finanzausgleich als Versicherungssystem). Betrachtet man die Gemeindeautonomie der österreichischen Gemeinden aus der finanziellen Perspektive, zeigt sich eine seit vielen Jahrzehnten voranschreitende zunehmende Einschränkung der Gemeindeautonomie. So vermindern insbesondere die hohe Dynamik der Umlagenbelastung der Gemeinden für Landesaufgaben, die sinkende Bedeutung der gemeindeeigenen Abgaben sowie die Zunahme der Komplexität von Aufgaben- und Finanzierungsverflechtungen in verschiedenen Aufgabenbereichen (wie etwa Kinderbetreuung, Pflichtschulen, ÖPNV) (Mitterer et al., 2021) sukzessive die finanziellen Handlungsspielräume der Gemeinden. Daraus resultieren steigende Abhängigkeiten von anderen Gebietskörperschaften, welche wiederum die Reaktionsfähigkeit, Innovationsfähigkeit und Umsetzungsfähigkeit zur Anpassung der kommunalen Systeme hemmen. Gleichsam erschwert diese Entwicklung den Ausbau von diversen, redundanten, multifunktionalen und erholungsfähigen Systemen, welche die Grundpfeiler der Robustheit bilden. In Bezug auf Klimaschutz und -wandelanpassung sind kurz- und mittelfristig die Handlungsspielräume der Gemeinden durchaus gegeben. Allerdings zeigt sich hier eine starke Abhängigkeit von Förderprogrammen. Viele Projekte können nur umgesetzt werden, wenn es entsprechende Förderprogramme gibt – siehe hier etwa die Clean Vehicle Directive oder Förderprogramme für Klima- und Klimawandelanpassungskonzepte. Fehlen diese – wie etwa für den Ausbau des öffentlichen Verkehrs auf Gemeindeebene – wird es schwierig. Eine Einbindung der Gemeinden in ebenen-übergreifende Steuerungsprozesse ist teilweise gegeben. Im Rahmen der Finanzausgleichsverhandlungen nehmen die Gemeinden eine gleichberechtigte Rolle ein; bei darüber hinausgehenden Entscheidungen trifft dies jedoch nur bedingt zu. Beispielsweise wurden im Zusammenhang mit der Pandemie die Gemeinden häufig nur unzufriedenstellend in die Entscheidungsprozesse eingebunden, auch wenn diese mit Test- und Impfstraßen und weiteren Umsetzungsmaßnahmen unmittelbar von den Entscheidungen betroffen waren. Auch bei den zahlreichen Art. 15a-Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern (etwa zu Kinderbetreuung, Pflichtschulen, Gesundheit) treten die Gemeinden nicht als gleichberechtigte Partner auf, da sie kein Vertragspartner sind. Dies trifft insbesondere auch auf den Bereich des Klimaschutzes zu, wo in der Regel keine gleichwertige Einbindung der Gemeindeebene bei nationalen Strategien und Maßnahmen erfolgt (z.B. Klima- und Energiestrategie 2030, nationaler Energie- und Klimaplan, Klimaticket). Hingegen ist die Einbindung im Bereich der Klimawandelanpassung – hier am Beispiel Naturkatastrophen – weitgehend gegeben.
Zahlreiche positive Aspekte betreffend Nachhaltigkeit und Stabilität der Gemeindefinanzen
Betreffend der Dimension Nachhaltigkeit und Stabilität der Gemeindefinanzen kann vielfach eine positive Einschätzung erfolgen. Betrachtet man die Gemeindefinanzen in ihrer Summe zeigt sich eine hohe Einnahmendiversität, wodurch einseitige Abhängigkeiten vermieden und damit die Vulnerabilität gesenkt wird. Der
Österreichische Stabilitätspakt trägt zur Vermeidung einer Überschuldung der Gemeindeebene bei, setzt aber auch Anreize betreffend einer Einschränkung der Ausgabendynamik und sieht eine verpflichtende mittelfristige Planung vor. Die Vorgaben des Österreichischen Stabilitätspaktes gelten dabei für die Gemeindeebene in Summe und können, insbesondere aufgrund ihrer Komplexität nicht zur Gänze auf einzelne Gemeinden heruntergebrochen werden.
Tabelle 25: Einschätzung der Resilienz am Beispiel Wirtschaftskrise/Pandemie und Klimakrise im Überblick – Nachhaltige, stabile Gemeindefinanzen
Fiskalregeln vorhanden, Flexibiltät der Fiskalregeln gegeben Fehlen einer grün-goldenen Regel Einnahmendiverstät gegeben, aber hohe Abhängigkeit vom Konjunkturzyklus Einnahmendiversität nicht relevant Handlungsspielräume bei Einnahmen- und Ausgabengrößen teilweise eingeschränkt Handlungsspielräume in Abhängigkeit des Aufgabenbereiches unterschiedlich Planungssicherheit großteils gegeben, jedoch Transparenzdefizite bei Transfers Planungssicherheit und Transparenz in Abhängigkeit des Förderprogrammes
untersch. Betroffenheit im vertikalen Gefüge wird berücksichtigt Instrumente zum vertikalen Ausgleich vorhanden - je nach Aufgabenbereich unterschiedlich
horizontale Ausgleichsmechanismen, welche krisenbedingt untersch. Betroffenheiten berücksichtigen, sind teilweise vorhanden horizontale Ausgleichsmechanismen vorhanden selbstständiges Agieren im Krisenfall möglich (innerhalb des vorgegebenen Rahmens) selbstständiges Agieren im Krisenfall möglich (innerhalb des vorgegebenen Rahmens)
Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2021. Während die Fiskalregeln für den Gemeindehaushalt gesamthaft positiv wirken, schränken diese die finanziellen Ressourcen für klimafreundliche Investitionen ein. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Diskussionen auf europäischer Ebene zu verweisen. So wird verstärkt eine „grüngoldene“ Regel40 gefordert, welche Ausnahmen bei den Fiskalregeln für klimafreundliche Investitionen vorsieht. Ähnliche Überlegungen bestehen auch für den innerösterreichischen Stabilitätspakt. Weiters ist grundsätzlich von einer hohen Planungssicherheit auszugehen. Mit dem Finanzausgleichsgesetz ist eine hohe Rechtssicherheit verknüpft, wodurch wesentliche Einnahmequellen der Gemeinden abgesichert sind. Rechtsunsicherheiten bestehen etwa in Bezug auf die Berechnung der Gemeindegebühren (Biwald, Bollinger, et al., 2021) oder betreffend die Grundsteuer.41 Bezüglich Klimaschutz hängt die Planungssicherheit von der Ausgestaltung der Förderprogramme bzw. -möglichkeiten ab. Durch die eingeschränkten Handlungsspielräume der Gemeinden wird die Resilienz der Gemeindefinanzen auch im Krisenfall eingeschränkt. Dies ergibt sich etwa durch hohe Aufgaben-
40 Dies bedeutet, dass Investitionen in klimafreundliche Investitionen bei den Fiskalregeln ausgenommen werden, um mehr finanzielle Spielräume für klimafreundliche Investitionen zu schaffen. 41 In mehrfachen Urteilen des Verfassungsgerichtshofes wurden die der Grundsteuerbemessung zugrundeliegenden Einheitswerte bei diversen
Abgaben aufgehoben. Wie bereits in Deutschland erfolgt, droht daher auch in Österreich ein Kippen des Grundsteuergesetzes durch den
VfGH.
und Finanzierungsverflechtungen mit Ländern und Bund, rechtliche Vorgaben betreffend der Aufgabenerbringung oder strenge haushaltsrechtliche Vorgaben durch die Länder. Stärken zeigen sich in Bezug auf die Instrumente zum vertikalen Ausgleich, wie etwa die beiden kurzfristig bereitgestellten Gemeindepakete im Zuge der Pandemie oder den Katastrophenfonds zur Bewältigung von Naturkatastrophen. Kritisch ist zu sehen, dass entsprechende Instrumente häufig erst im Krisenfall entwickelt werden und damit aufgrund des erforderlichen Entwicklungs- und Abstimmungsprozesses nur zeitverzögert greifen können. Beim Klimaschutz bestehen Instrumente für den horizontalen Ausgleich, wobei hier insbesondere die Rolle von Gemeindeverbänden und -kooperationen herausgestrichen werden kann.
Noch wenig im Blickfeld: Daseinsvorsorge und nachhaltige Investitionen
Während in Nicht-Krisenzeiten dem Thema der Daseinsvorsorge nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt wird, änderte sich dies deutlich während der Pandemie. Durch die Schließung von Kindergärten, Schulen und anderen Kinderbetreuungseinrichtungen wurde etwa deutlich, wie notwendig dieser Bereich der Daseinsvorsorge für die Kinder, die Eltern und etwa die Wirtschaft42 ist.
Die Dimension Daseinsvorsorge und nachhaltige Investitionen zeigt betreffend Klimakrise eine bessere Bewertung als der ganzheitliche Blick auf die Gemeindefinanzen im Rahmen der Wirtschaftskrise sowie Pandemie.
Tabelle 26: Einschätzung der Resilienz am Beispiel Wirtschaftskrise/Pandemie und Klimakrise im Überblick – Daseinsvorsorge und nachhaltige Investitionen
Finanzierung des laufenden Betriebs von systemkritischer Infrastruktur ist überwiegend gesichert (in Krisen- und Nicht-Krisenphasen) Finanzierung des laufenden Betriebs von systemkritischer Infrastruktur ist teilweise gesichert (in Krisen- und Nicht-Krisenphasen)
keine gezielte Absicherung systemkritischer Investitionen in der Krise spezifische Förderprogramme vorhanden nur punktueller Einbezug von Nachhaltigkeitsaspekten bei der Förderung von Investitionsprojekten der Gemeinden spezifische Förderprogramme mit Fokus auf Nachhaltigkeit vorhanden nur teilweise Abstimmung der Struktur und Angebote der Daseinsvorsorge regionale Abstimmung der Strukturen und Angebote teilweise vorhanden
Datenmängel betreffend Versorgungssicherheit und Investitionsrückstau im Bereich der Daseinsvorsorge wenig Datensicherheit bezüglich Investitionsrückstau
Krisenpläne nur für einzelne Aufgabenbereiche, nicht aber für einzelne Krisenarten vorhanden
Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2021. Krisenpläne betreffend Klimaanpassung vorhanden
Grundsätzlich ist zur Einschätzung im Bereich Daseinsvorsorge und kritische Infrastruktur darauf hinzuweisen, dass klare Abgrenzungen und Definitionen großteils fehlen. Gleichzeitig zeigen sich
42 Viele Eltern mussten von den Arbeitgebern freigestellt werden, um ihre Kinder zu betreuen.
teilweise gravierende Datenlücken, welche ein rasches und adäquates Reagieren erschweren; etwa bezogen auf die Versorgungssicherheit in Krisenphasen (z.B. Intensivbetten) oder betreffend der Finanzierbarkeit des laufenden Bereiches oder von Investitionen (z.B. Erhebungen zu Investitionsrückstau). Bei der Finanzierung des laufenden Betriebes von systemkritischer Infrastruktur ist grundsätzlich davon auszugehen, dass diese kurz- bis mittelfristig gesichert ist. So sind die Handlungsspielräume in den nicht kritischen Bereichen zumeist gegeben, um kurzfristig Spielräume zur Finanzierung der systemkritischen Infrastruktur zu sichern. So können etwa Rücklagen aufgelöst werden und es gibt die Möglichkeit von Transfers von Bund und/oder Ländern. Etwas differenzierter zeigt sich dies bei einem Blick auf die Infrastruktur betreffend Klimakrise und -wandelanpassung. Während der Bereich der Klimawandelanpassung vergleichsweise gut abgesichert ist, gibt es im Bereich Klimaschutz Defizite (z.B. städtischer öffentlicher Verkehr). Betreffend Daseinsvorsorge und kritischer Infrastruktur bieten zahlreiche Förderprogramme Unterstützung für die Gemeinden, um das Angebot zu verbessern. Positiv hervorzuheben sind die kommunalen Investitionsprogramme des Bundes, etwa zum Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen und der Ganztagsschulen, weiters auch die kommunalen Investitionsprogramme 2017 bzw. 2020. Diese Programme konnten nachweislich zu einem Aufholeffekt bei kommunalen Investitionen beitragen und die Versorgungsqualität erhöhen. Auch in Bezug auf Naturkatastrophen und Klimaschutz bestehen zahlreiche spezifische Förderprogramme. Ein Aspekt, welcher in Zukunft mehr Aufmerksamkeit haben sollte, betrifft die Frage, inwiefern mit den bestehenden Förderprogrammen auch nachhaltige Investitionen gefördert werden. So berücksichtigen die Vergabesysteme der Bundesländer zu den Gemeinde-Bedarfszuweisungen nur in Ausnahmefällen auch ökologische Aspekte. Nach wie vor ist die Finanzkraft der wesentliche Bestimmungsfaktor für die Förderhöhe, wohingegen unterschiedliche Aufgabenbedarfe (etwa aufgrund verschiedener Funktionen der Gemeinden) nur selten Eingang finden. Die Berücksichtigung von Energie- und Ökopunkten, wie etwa im Salzburger Vergabesystem43 integriert, stellen die Ausnahme dar. Hingegen weisen Förderprogramme im Bereich Klimaschutz in der Regel auch eine klare Nachhaltigkeitskomponente auf. Defizite zeigen sich betreffend der Abstimmung der Strukturen und Angebote. Bei Klimaschutzmaßnahmen bestehen bei einigen Aufgabenfeldern regionale Abstimmungen. So gibt es in mehreren Bundesländern eine Abstimmung der Angebote im stadtregionalen öffentlichen Verkehr. Auch haben viele Programme einen regionalen Bezug integriert (z.B. Klima- und Energiemodellregionen). Von einer hohen regionalen Abstimmung ist im Bereich Schutzbauten betreffend Naturkatastrophen sowie dem Katastrophenschutz auszugehen. Durch die Wirtschaftskrise 2009/2010 sowie durch die Pandemie kam es zu einem Rückgang der Investitionen, wodurch auch von einem erhöhten Risiko eines Investitionsrückstaus auszugehen ist. In der Pandemie wurde mit dem Kommunalen Investitionsprogramm ein Instrument eingesetzt, um den Investitionsrückgang zu bremsen.
43 https://www.salzburg.gv.at/verwaltung_/Seiten/gemeindeausgleichsfonds.aspx [Download 01.09.2021]
