Informe del ejecutor préstamo 2372:bl ho finalimpresion

Programa de Asignaci贸n Familiar PRAF

INFORME DEL EJECUTOR (UCP-PRAF) Segundo Programa de Apoyo a la Red de Protecci贸n Social (2372/BL-HO)

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Julio 19 de 2013.

Informe del Ehjecutor Pr茅stamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

Programa de Asignaci贸n Familiar PRAF

INFORME DEL EJECUTOR (UCP-PRAF) Segundo Programa de Apoyo a la Red de protecci贸n Social (2372/BL-HO)

Julio 19 de 2013.

Equipo PRAF responsable del Proyecto María Elena Zepeda Wills, Ministra Directora del PRAF Alberto Sierra Moncada, Coordinador General de la UCP Mario Palma, Coordinador Técnico Karla Marroquín, Coordinadora Financiara Martín Fonseca, Oficial Financiero Omar Casco Aguilar, Coordinador de Adquisiciones y Contrataciones María Alexandra Bedoya, Coordinadora de Evaluación y Monitoreo Karla Patricia Portillo, Técnico de Seguimiento Fredy Castaña, Técnico de Seguimiento Especialista en Protección Social BID Honduras María Deni Sánchez Apoyo técnico en la elaboración del informe Darlyn Meza, Consultora

TABLA DE CONTENIDO I. ANTECEDENTES

II.

6

1. DESCRIPCIÓN DE LOS OBJETIVOS Y COMPONENTES DEL PROYECTO

10

2. COSTOS Y FINANCIAMIENTO

11

3. ADMINISTRACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA Y AUDITORÍAS

12

RESULTADOS OBTENIDOS EN LA IMPLEMENTACIÓN

14

1. EJECUCIÓN DEL PROYECTO

15

2. PRODUCTOS Y RESULTADOS CON BASE EN LA MATRIZ DEL PROYECTO

25

3. EJECUCIÓN FINANCIERA DEL PROYECTO, DESEMBOLSOS Y AUDITORÍAS

28

III. CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y DESEMPEÑO DEL EJECUTOR

32

1. CAPACIDAD INSTITUCIONAL PRAF

33

RIESGOS POTENCIALES Y FACTORES CRÍTICOS

35

RIESGOS POTENCIALES

36

IMPACTO FISCAL Y SOSTENIBILIDAD

36

V.

MONITOREO, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

40

VI.

LECCIONES APRENDIDAS

42

IV.

4

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Siglas y abreviaturas APF

Asociaciones de Padres de Familia

BANADESA

Banco Nacional de Desarrollo Agrícola

BCIE

Banco Centroamericano de Integración Económica

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

CCLIP

Línea de Crédito Condicional para Programas de Inversión

CO

Capital Ordinario

CUS

Comités de Usuarios de Servicios de Salud

EHPM

Encuesta de Hogares de Propósito Múltiple

FMI

Fondo Monetario Internacional

FOE

Fondo de Operaciones Especiales

GHO

Gobierno de Honduras

PIB

Producto Interno Bruto

PIPS

Programa Integral de Protección Social

PRAF

Programa de Asignación Familiar

PTMC

Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas

Proyecto

Segunda Operación para el Proyecto de Apoyo Integral a la Red de Protección Social (2372/BL-HO)

Programa

Programa Presidencial Bono 10,000

PRONAE

Programa Nacional de Atención a las Etnias

RO

Reglamento Operativo

ROB

Reglamento Operativo del Bono 10,000

RPS

Red de Protección Social

SDP

Secretaría del Estado del Despacho Presidencial

SE

Secretaría de Educación

SECI

Sistema de Evaluación de las Capacidades Institucionales

SEFIN

Secretaría de Finanzas

SIRBHO

Sistema de Registro de Hogares Beneficiarios

SS

Secretaría de Salud

UAP-SDP

Unidad Administradora de Proyectos de la SDP

UCP-PRAF

Unidad Coordinadora del Proyecto en el PRAF

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Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

I. Antecedentes 6

Informe del Ehjecutor PrĂŠstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

En términos absolutos, en Honduras, un total de 615 mil hogares en todo el país viven en condiciones de pobreza extrema, de los cuales (447 mil) viven en el área rural. Entre 1991 y 2009, la pobreza total y pobreza extrema en el país se redujeron de 75 y 54% a 59 y 36%, respectivamente. Gran parte de esta reducción puede atribuirse al ritmo de crecimiento de la economía nacional, particularmente en el período 2000-2008, cuando el crecimiento anual fue de 5,1% en promedio y contaba con una población de 7,8 millones de habitantes.

En 2004, se realizó una evaluación externa de impacto1 del PTMC del PRAF. Según los resultados de la evaluación, el PRAF tuvo impactos netos positivos en la asistencia de los estudiantes (entre 4,3 y 4,6 puntos porcentuales) y de la matrícula, con un aumento del 15% en sexto grado de Primaria y un impacto importante en la tasa de graduación de ese nivel. En salud, también se evidenciaron resultados importantes, como el aumento de 15-21 puntos porcentuales 1

en niños que visitaron un centro de salud en el mes anterior a la encuesta y aumento en consultas de mujeres embarazadas, entre otros. En nutrición, en niveles de consumo y en la composición de la dieta de las familias, no hubo cambios significativos.

La misma evaluación encontró problemas en otras áreas. En Honduras las transferencias representaban apenas 3,6% de los gastos totales de una familia pobre rural, mucho menos que los 20% para las familias del Programa Oportunidades en México y los 18% para los beneficiarios de la Red de Protección Social (RPS) de Nicaragua a mediados de la década. Además del valor relativamente bajo de las transferencias, la baja frecuencia en los pagos (dos al año) y las debilidades en la implementación de los planes de fortalecimiento de la oferta de servicios (en especial de servicios de salud), probablemente influyeron en la falta de impacto del PRAF sobre la desnutrición de los niños de 0-5 años de edad.

International Food Policy Research (IFPRI).

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Informe del ejecutor, préstamo 2372/ BL-HO. Darlyn Meza

Las principales recomendaciones de esta evaluación fueron incorporadas al PRAF a partir del 2004 (Préstamo 1568/SF-HO): a) Se aumentó el monto de las transferencias para que representaran alrededor del 18% al 20% de los gastos de las familias en extrema pobreza en áreas rurales. b) Se redujo el intervalo entre la entrega de las transferencias, pasando de 2 a 4 entregas al año. c) Se amplió el beneficio a niños hasta sexto grado. d) Se promovió el fortalecimiento de la oferta de servicios y de su gestión mediante el apoyo a las Asociaciones de Padres de Familia (APF) en las escuelas y a los Comités de Usuarios de Servicios de Salud (CUS).

Sin embargo, a pesar de estas mejoras, y de repetidas recomendaciones de parte del Banco para consolidar los múltiples Bonos en un único Programa nacional, hasta 2008 coexistieron dos estrategias paralelas dentro del mismo PRAF. La primera, conocida como “intervención inicial”, que fue financiada con fondos nacionales La segunda estrategia, conocida como “intervención integral”, que fue financiada con recursos del Banco.

El 11 de diciembre del 2008, el Directorio del Banco aprobó una Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión (CCLIP) para Honduras (HO-X1012), hasta un máximo de US$88 millones2 . El objetivo del CCLIP HO-X1012 era financiar uno o más proyectos individuales dirigidos a contribuir a la reducción de la transmisión intergeneracional de la pobreza en el país, mediante el mejoramiento de las condiciones 2

de vida y la inversión en el capital humano de los miembros de los hogares más pobres del país.

Con esta línea de crédito se aprobó un primer préstamo (2096/BL-HO), cuyos objetivos principales eran avanzar en la consolidación técnico-operativa y la ampliación de cobertura bajo el “enfoque de intervención integral” y promover la participación de los hogares beneficiarios en el mejoramiento de servicios de salud y educación mediante el acompañamiento de la oferta a través de intervención a nivel comunitario. Además de los avances en el diseño y en la organización de la ejecución, este préstamo representaba también un instrumento para mitigar los impactos negativos de la crisis financiera global en el país que afectaban principalmente a los más pobres. Sin embargo, los eventos políticos de 2009 impidieron que este préstamo fuera

Hasta US$56 millones provenientes de Capital Ordinario (CO), US$24 millones del Fondo de Operaciones Especiales (FOE) y US$8 millones de recursos de contrapartida local.

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Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

ratificado y que se cumplieran las condiciones previas al primer desembolso.

La instalación del nuevo gobierno del presidente Porfirio Lobo, elegido en noviembre de 2009, promovió una revisión de las políticas y Programas sociales, incluyendo los ejecutados por PRAF, resultando en la creación del Programa Presidencial de Salud, Educación y Nutrición denominado “Programa Bono 10, Mil” que integró los Programas de transferencias en un único de transferencias condicionadas (PTMC), estableciendo corresponsabilidades para los hogares beneficiarios.

El GHO solicitó de forma inmediata a inicios del 2010 al BID que se hiciera efectivo el primer préstamo (2096/BL-HO) del CCLIP, realizando pequeños ajustes en el contrato que facilitaron el arranque del Programa Bono 10 Mil. Simultáneamente, la SDP solicitó el apoyo del Banco Mundial (BM) para ampliar la cobertura del Bono 10 y al finalizar el

2010 también el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) estaba siendo parte de los organismos financiadores.

El BID y el Banco Mundial, como parte del apoyo al Programa Bono 10 Mil, brindaron asistencia técnica al GHO en: a) Establecer un trabajo conjunto en el diseño de las reglas de operación del Programa. b) Definición de los beneficiarios, de manera que se utilizara el registro con el que contaba el PRAF al momento de arrancar el Bono 10 Mil. c) Revisión de la propuesta de la segunda operación de la línea CCLIP, para adecuarla a la nueva estructura y al diseño operativo del Programa Bono 10 Mil.

Los resultados de la primera operación 2096/BL-HO facilitaron de forma inmediata el diseño del segundo tramo del Programa de apoyo a la Red de Protección Social,(23-72 BL-HO), incluyendo además del PRAF a la SDP como parte de la estructura de ejecución del Proyecto. En esta operación se definieron claramente los roles, PRAF como el ente co-ejecutor del Programa y brazo operativo para la entrega de las transferencias, lo que aseguraba la articulación sectorial necesaria para mejorar la oferta programática de servicios en respuesta al aumento de la demanda, provocado por las corresponsabilidades en salud y educación. Y la Secretaría de la Presidencia por intermedio de su Coordinación General como el ente rector y coordinador del Programa. El mayor poder de convocatoria de la SDP permitió orientar y priorizar las inversiones sectoriales en las áreas focalizadas por el Programa Bono 10 Mil. Por otro lado, la capacidad operativa del PRAF garantizaba la entrega de los bonos.

Como parte de los esfuerzos del BID, y con el apoyo del Banco Mundial en coordinación con la SDP y el PRAF, se inició el diseño y posteriormente el establecimiento de la línea de base de la evaluación externa de impacto del Programa.

La evaluación fue financiada con recursos no reembolsables del BID y con recursos de las operaciones de préstamo del BID y del Banco Mundial bajo contrato con NORC at the University of Chicago y ESA consultores con los objetivos de: a) Demostrar si el Programa produce mejoras en educación, nutrición y salud en los miembros de los hogares beneficiarios, especialmente, niñas, niños y mujeres, y eventualmente en la reducción de la pobreza.

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Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

b) Documentar la mejora en los servicios de acceso a salud y educación por parte de los hogares beneficiarios. c) Identificar otros efectos no previstos en el Programa entre los hogares (entre otros sería de interés analizar los efectos sobre el rendimiento escolar de los niños en primaria y desarrollo infantil medido por el cuestionario Ages and Stages, Mercado Laboral) La ejecución y resultados obtenidos en este proyecto de apoyo a la Red de Protección Social, como la segunda operación del CCLIP, (2372 BL-HO) serán planteados a lo largo del presente reporte.

1.Descripción de los objetivos y componentes del Proyecto El segundo Programa de apoyo a la Red de Protección Social, como parte de la línea de financiamiento CCLIP está estructurado en dos Componentes: 1. Apoyo a las Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades 2. Fortalecimiento Institucional.

Ambos pretenden contribuir con el logro de los siguientes objetivos: Objetivo general: Reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante la consolidación del Programa Presidencial de Salud, Educación y Nutrición “Bono 10 Mil”.

Objetivos específicos: 1. Apoyar la expansión de la cobertura del Programa Bono 10 Mil y su consolidación.

2. Fortalecer a la SDP en su rol rector y coordinador del Programa Bono 10,000, a la Coordinación Nacional del Bono 10,000 y al PRAF.

10

3. Mejorar la eficiencia en la entrega y monitoreo de las transferencias monetarias condicionadas.

Descripción de los Componentes Componente 1 – Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades (US$ 48.0 millones). Tiene como objetivo apoyar la entrega de transferencias en los hogares beneficiarios focalizados por el Programa Bono 10,000. Los hogares beneficiados son aquellos que se encuentran en su mayoría en áreas rurales y cumplen con los siguientes criterios: (i) hogares en extrema pobreza y pobreza en aldeas focalizadas por el criterio geográfico; (ii) con niñas/os de 0 a 5 años que asistan a controles de salud; (iii) con mujeres embarazadas y puérperas; y (iv) con niñas que asistan a Educación Básica (1o a 9o grado).

Los recursos del préstamo permitirán alcanzar alrededor de 140 mil familias a un costo promedio de US$370 anuales por hogar beneficiario. Este componente financiará las transferencias a las familias y costos de las

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

comisiones bancarias. En el caso de hogares urbanos marginales, serán considerados elegibles una vez se realice la evaluación del piloto prevista en el primer convenio bajo la línea CCLIP y con base en sus resultados.

Componente 2 – Fortalecimiento Institucional (US$ 3.9 millones). Tiene como objetivo fortalecer a la SDP, a la Coordinación Nacional del Bono 10,000 y al PRAF en sus capacidades para desarrollar, implementar y evaluar el Programa Bono 10,000. El componente financiará la adquisición de equipos y la contratación de servicios de asistencia técnica para: (i) la actualización del Sistema de Registro de Hogares Beneficiarios

(SIRBHO) del PRAF, la realización de los barridos censales para la re-certificación e incorporación de nuevos hogares elegibles, el mejoramiento de los mecanismos de focalización y los procesos de evaluación operativa y de sistemas; (ii) el fortalecimiento de los procesos de coordinación entre la SDP y las secretarías que formas parte del Comité Técnico Bono 10,000 (par. 3.5), así como la capacidad de planeación y monitoreo de las acciones del Programa por parte de las Secretarías; y (iii) el diseño y ejecución del plan de monitoreo y de evaluación de impacto del Programa, incluyendo el levantamiento de la información necesaria para la evaluación.

2. Costos y financiamiento El monto total fue de US$ 60,5 millones, de los cuales US$ 55 millones son de financiamiento del BID y US$5,5 millones de contrapartida del Gobierno de Honduras.

En la tabla y Gráfico 1 se puede ver el desglose.

Tabla 1

BID

GOH

Total

%

1. Transferencias monetarias con corresponsabilidad

48.0

4.5

52.5

87

2. Fortalecimiento institucional

3.9

0.3

4.2

7

• Administración del Programa

2.5

0

2.5

4

• Auditorías

0.6

0.6

1

0.7

0.7

1 100

Componente

Costo del proyecto y plan de financiamiento con base en el contrato de préstamo (En millones de US$) Fuente: Documento de Proyecto BID 23-72

• Costos financieros

11

TOTAL

55.0

5.5

60.5

Porcentaje

91%

9%

100%

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Gráfico 1

87%

Costos del proyecto y plan de financiamiento Transferencias monetarias con corresponsabilidad Fortalecimiento institucional Administración del programa Costos financieros

7%

1%

1%

3. Administración de la implementación del Programa y auditorías El Proyecto, como parte de la implementación, también financiará parcialmente los gastos de la Unidad Administradora del Proyecto (AUP) de la SDP. Así como la Unidad Coordinadora de Proyecto (UCP) de PRAF como agencia co-ejecutora del Programa y el costo de las auditorías La SDP tendrá bajo su responsabilidad la coordinación interinstitucional y tomará las medidas necesarias para que el proyecto se ejecute en los plazos previstos, con el presupuesto acordado y en cumplimiento a las normas y condiciones contractuales. La SDP actuará por intermedio de su Unidad Administradora de Proyectos UAP. La ejecución del componente de transferencias monetarias condicionadas (Componente 1) será responsabilidad del PRAF, por

intermedio de la UCP, que cuenta con amplia experiencia en el manejo fiduciario de fondos externos resultante de la ejecución de los Préstamos 1026/SF-HO, 1568/SF-HO y 2096/ BL HO, además de diferentes proyectos de cooperación externa.

Las intervenciones del Programa a financiar en el marco de esta segunda operación y de la operación aprobada por el BM, se regirán de acuerdo a las Reglas de Operación del Programa Bono 10,000, definidas en el RO del Programa Bono 10,000 que ha sido aprobado por el Gabinete Social y que será puesto en vigencia por Acuerdo del Poder Ejecutivo.

Adicionalmente, el Programa contará con una guía operativa administrativa que contiene el flujo de proceso que se espera asegurará la existencia de una estructura de control adecuada para la ejecución del Programa.

Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa Bono 10, Mil. Para promover el enfoque integral del Programa, fue creado el Comité Técnico Interinstitucional3 y las Secretarías del Gabinete Social que están liderados por la Coordinación Nacional del Programa Bono 10,000 3

Decreto Ejecutivo No. PCM 010-2010.

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y conformado por representantes de: (i) la Coordinación del Programa; (ii) Despacho de la Primera Dama; (iii) Secretaría de Estado en el Despacho de Desarrollo Social; (iv) Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas; (v) Secretaría de Estado en el Despacho de Salud; (vi) Secretaría de Estado en el Despacho de Educación; (vii) Secretaría Técnica en el Despacho de Planificación y Cooperación Externa; (viii) PRAF; (ix) Instituto Nacional de la Mujer. El Comité es responsable de garantizar el cumplimiento de las responsabilidades de cada una de las instancias gubernamentales participantes, la toma de decisiones sobre el Programa, la aprobación de modificaciones al RO y el seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones de impacto.

Sabin Vaccine Institute Fotografia por Olivier Asselin

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II. Resultados obtenidos en la implementaci贸n 14

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1. Ejecución del Proyecto Cumplimiento de los objetivos, componentes y resultados Cumplimiento de los objetivos El Proyecto dio cumplimiento a gran parte de los objetivos al lograr cumplir la meta establecida para la expansión de los hogares, financiando a 70,000 familias por un monto promedio de US$ 505 anuales (equivalente a Lps. 10,000) por hogar beneficiario en cuotas cuatrimestrales, a partir de febrero 2013 de conformidad con el Reglamento del Programa Bono 10 Mil4, en cuotas bimestrales, sujetos al cumplimiento de corresponsabilidades en salud y educación. También el proyecto cumplió con la consolidación de las competencias de la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial en su rol rector y coordinador del Programa Bono 10,000 y del PRAF en Co-ejecutor fortaleciendo su capacidad operativa, administrativa y financiera. Estas capacidades se evidenciaron al ejecutar simultáneamente los proyectos de los créditos del Banco Mundial y BCIE que también forman parte del Programa Bono 10 Mil. Resultados de la ejecución de los Componentes Componente 1. Transferencias monetarias con corresponsabilidades.

El componente 1 cumplió el 100% (70,000 hogares) de los indicadores establecidos para la transferencia a los hogares en el número de beneficiarios y en tiempo de ejecución. Se definió de conformidad con el Manual Operativo del Programa Bono 10 Mil que la transferencia por hogar sería de un máximo de Lps 10,000 con el cumplimiento de las condicionalidades en educación y salud.

4

15

Informe del ejecutor, préstamo 2372/ BL-HO. Darlyn Meza

Reglamento reformado vigente en ese período de tiempo.

La frecuencia de los pagos se ha mantenido flexible entre el 2010-2013 pues se ha ido variando entre pagos bimensuales, trimestrales, cuatrimestrales y de nuevo se regresó a bimensuales. No obstante, es clara la meta de las autoridades del PRAF de lograr en el futuro cercano la realización de pagos mensuales.

Con los recursos del préstamo en este componente se logró una mayor ejecución, pasando de US$48,000,000 inicialmente establecidos a US$49, 101,189.90. En cuanto al proyecto en su conjunto, sumando los fondos de préstamo y contrapartida, se alcanzó un 89% en la ejecución del componente, el GOH solo aportó solo US$746,230.90. Se beneficiaron 70,000 hogares en situación de extrema pobreza y pobreza focalizados en 11 departamentos del país, por medio de 105,084 transferencias por cumplimiento de corresponsabilidad de educación y 16,274 de cumplimiento en salud. En la tabla y gráfico 2 se puede ver el detalle.

Educación Componente

Tabla 2

Ejecución de las transferencias de los hogares Fuente: Sistema PRAF, tasa de cambio promedio L. 19.7358 por US$1.00.

Salud

US$

Choluteca

8.493

3.952.591,52

970

203.118,48

9.463,00

4.155.710,00

7,8%

8,5%

Comayagua

7.535

3.382.567,97

1.190

232.989,82

8.725,00

3.615.557,79

7,2%

7,4%

Copán

9.075

4.021.153,93

1.250

246.911,06

10.325,00

4.268.064,98

8,5%

8,7%

Francisco Morazán

9.075

5.110.155,82

876

211.821,76

9.951,00

5.321.977,58

8,2%

10,8%

Intibucá

11.271

2.837.936,06

2.015

337.497,18

13.286,00

3.175.433,24

10,9%

6,5%

La Paz

7.462

2.477.163,56

1.179

196.412,06

8.641,00

2.673.575,62

7,1%

5,4%

Lempira

21.278

8.695.373,03

4.414

729.534,22

25.692,00

9.424.907,25

21,2%

19,2%

5.023

2.977.304,04

868

225.417,20

5.891,00

3.202.721,25

4,9%

6,5%

11.798

5.062.430,61

1.688

383.884,10

13.486,00

5.446.314,71

11,1%

11,1%

Valle

2.280

1.109.741,67

357

79.024,86

2.637,00

1.188.766,53

2,2%

2,4%

Yoro

11.794

6.273.706,70

1.467

354.454,24

13.261,00

6.628.160,94

10,9%

13,5%

105.084

45.900.124,92

16.274

3.201.064,98

121.358,00

49.101.189,90 100,0%

100,0%

Santa Bárbara

Totales

16

US$

Hogares

Porcentaje

Hogares

Ocotepeque

Hogares

Totales US$

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Hogares

US$

Gráfico 2

Ejecución de las transferencias a los hogares Fuente: Sistema PRAF, tasa de cambio promedio L. 19.7358 por US$1.00.

Hogares US$

25,0% 21,2%

20,0%

19,2%

15,0%

13,5% 11,1% 11,1%

10,8% 10,9%

10,0% 7,8%

8,5% 8,5% 8,7%8,2% 7,2% 7,4%

5,0%

6,5%

7,1%

10,9%

6,5%

5,4%

4,9%

Yoro

Valle

Santa Bárbara

Ocotepeque

Lempira

La Paz

Intibucá

Francisco Morazán

Copán

Comayagua

0,0%

Choluteca

2,2% 2,4%

Un tema muy importante en este componente es la continuidad de la implementación del piloto de entrega de TMC, el cual consiste en realización del pago a la beneficiaria en las ventanillas de la institución bancaria sin la presencia del personal del PRAF en el proceso de pago.

Desde que inició se observó un menor costo operativo para el PRAF y mayor comodidad para el beneficiario. La institución financiera ha demostrado tener la capacidad de asumir el liderazgo requerido para llevar a cabo la actividad sin inconvenientes y que además se logra minimizar el riesgo en términos de seguridad.

Los resultados del piloto evidencian que el sistema de pago en agencia ha sido efectivo, el GOHbeneficiario del Bono tiene la oportunidad de cobrar el día de su preferencia y los que tienen problemas con su documento de identificación dispone de tiempo para solventar el impasse y poder retirar su efectivo del Banco; al contrario al sistema de cajero móvil que solo permite un día para el retiro del Bono y si tiene problemas con la identidad no logra resolver el inconveniente a tiempo.

La cobertura geográfica es de 12 municipios atendidos a través de 13 Agencias de BANADESA (ver tabla 3), es decir que algunos beneficiarios acudieron a la institución bancaria ubicada en municipios cercanos y el personal del PRAF en estas zonas se encarga de brindar la atención a las consultas y demás inquietudes relacionadas con el Programa Bono 10 Mil.

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Tabla 3

Municipios piloto para el pago en las Agencias de BANADESA Fuente: Sistema PRAF, tasa de cambio L.19.7358 por US$1.005 .

MUNICIPIO

HOGARES

MONTO US$

1.840

1.310.592,58

Dulce Nombre

92

36.499,36

Santa Rosa de Copán

622

319.295,70

3.002

1.903.467,66

San Buenaventura

21

14.692,74

Santa Ana

44

29.174,19

3.469

1.633.741,78

Ocotepeque

262

342.574,86

Concepción

150

77.939,02

Santa Fé

177

95.884,28

Sinuapa

277

147.687,76

El Progreso

409

391.834,33

10.365

6.303.384,26

Comayagua

Choluteca

Gracias

TOTAL

El PRAF, través de la Unidad de Monitoreo y Evaluación, levantó una encuesta de opinión de los hogares beneficiarios del piloto de pago con Agencias BANADESA6 . Las principales lecciones aprendidas son:

Recuadro 1

Lección aprendida del piloto de TMC pagadas en agencias de BANADESA Fuente: Informe de progreso de PRAF, segundo semestre de 2011.

• Es necesario establecer una estructura mínima para realizar la entrega de la TMC, la cual reduce significativamente los costos operativos de la agencia PRAF. • Los beneficiarios e institución financiera han demostrado tener la capacidad de asumir el liderazgo requerido para llevar a cabo la actividad sin inconvenientes.

• Se considera de fundamental importancia ampliar en números y capacidades a los Promotores Rurales del PRAF.( brindar los recursos logísticos para el desempeño de sus funciones) • Brindar capacitación continua a los promotores, institución financiera, • Realizar una mayor diseminación de información a los CEC y hogares beneficiarios.

5

Pendiente de pago 2013 municipios departamento de Copán.

6

La encuesta realizada por unida monitoreo de UCP PRAF entre octubre y diciembre 2011

18

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Informe del Ehjecutor PrĂŠstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

Adicionalmente al Piloto con BANADESA, el PRAF se ha interesado en investigar desde el 2001 nuevas modalidades de pago para ampliar la cobertura de atención entre como opciones que se estudian y/o pilotean entre ellas: Agentes corresponsables de Banco Atlántica. Durante el 2011 sostuvieron diversas reuniones de trabajo sobre su participación en el proyecto piloto de entrega de TMC a través de su red de agentes no bancarios (Agentes Atlántida), mediante una orden de pago generada electrónicamente a favor del beneficiario del Bono como alternativa más inmediata, y posteriormente, la implementación de una tarjeta de pago con marca propia. Sin embargo, el Banco Atlántida informó a PRAF de su decisión de no participar en el Proyecto Piloto.

El Sistema Cooperativo FACACH. El Proyecto Piloto se llevó a cabo con la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito de Honduras (FACACH), con aquellas cooperativas integradas al Sistema UNIRED. Este piloto de pago se efectuó en el municipio de San Juan (departamento de Intibucá) con la Cooperativa CACIL del municipio y con una efectividad del 94.8% (US$ 83,302.58) conforme a lo planificado. La función de pago la realizó el personal de la cooperativa, personal del PRAF y miembros de los CEC. Atendieron a los beneficiarios en sus gestiones, consultas y/o inquietudes presentadas durante la jornada de pago.

CELTEL con el Sistema Tigo Money. Se realizó durante en mayo del 2011 el registro de los beneficiarios al Sistema Tigo Money en tres municipios seleccionados: La Esperanza en el departamento de Intibucá; Valladolid en el departamento de Lempira; y Guinope en el departamento de El Paraíso. Actualmente se está en la etapa final del proceso de revisión de los términos del contrato de servicios que regulará las actividades del proyecto piloto.

20

Informe del ejecutor, préstamo 2372/ BL-HO. Darlyn Meza

Componente 2. Fortalecimiento Institucional Este componente incluyó actividades y productos que fueron ejecutados por la SDP por intermedio de la UAP, la Coordinación Nacional del Bono y el PRAF. Al inicio de la ejecución del proyecto, a mediados del 2011, se dieron algunos retrasos por el aprendizaje que la UAP y la Coordinación Nacional tuvieron que tener sobre el manejo y conocimiento de las normas del BID, ya que sus equipos de trabajo tenían experiencia solo con otros organismos. Fue necesario que se hiciera una modificación al contrato, especialmente para la ejecución del componente 2, lo cual permitiría de forma directa que el PRAF contratara el personal de campo y materiales de apoyo de las capacitaciones de los CEC y pago de viáticos del personal de campo. Esta solicitud de cambio se refleja en el contrato modificatorio No. 1, que fue firmado en octubre del 2012.

Secretaría de Estado del Despacho Presidencial – SDP Dentro de la línea de contratación de consultores y especialistas contrató un equipo de profesionales para la gestión de las actividades relacionadas al funcionamiento de la UAP-SDP entre los que se identifica personal para las áreas de: 4 adquisiciones, 4 administración y finanzas, 1 administración y monitoreo y 1 para la Coordinación General. De igual manera con recursos de la contrapartida, 3 en adquisiciones, 4 en administración y finanzas y 1 en monitoreo.

Además, desde la UAP, se realizó el proceso de licitación para la contratación de la firma que realizó el levantamiento de la línea de base para la evaluación de impacto del Programa Bono 10 Mil. Esta última fue financiada con 20% con el crédito (23-72), el 52.61% con recursos de una Asistencia Técnica no reembolsable y el restante 23.39% con el crédito (2737) las tres fuentes de recursos financiadas por el BID. A finales de 2011 se realizó una presentación de avance del proceso de diseño y pilotaje de los instrumentos para la línea de base a actores clave del gobierno y funcionarios de las fuentes financieras externas.

Programa de Asignación Familiar – PRAF Se contrató un equipo de profesionales especialistas para la operación de la UCP/PRAF en las áreas de adquisiciones, administración, finanzas, seguimiento y monitoreo y para la Coordinación General fortaleciendo capacidad operatividad en campo. Se realizó la contratación de INE para que continuara realizando el censo iniciado en la operación anterior de forma que se pudieran incorporar nuevos beneficiarios al Registro, lo que permite su ampliación con base en los criterios de focalización de los hogares beneficiarios con el Programa.

Tomando en cuenta las condiciones fiscales y de carácter fiduciario del Programa Bono 10 Mil, la Secretaría en el Despacho de la Presidencia de la República estableció nuevas disposiciones en relación a las metas originales del Programa, las cuales se ajustaron estableciendo que se llegaría de 350,000 hogares al final del período7 de gobierno con los recursos de crédito de la Banca Multilateral (BID, BM y BCIE). No obstante, el Gobierno buscaría otros mecanismos con recursos propios para ampliar la meta. Lo anterior provocó no contratar el levantamiento de las encuestas socio-económicas de nuevos hogares con estos recursos.

A fin de fortalecer el sistema de información informático del Bono 10,000 que se administra en el PRAF (SIPRAF) para que responda al acelerado crecimiento del Programa, fueron contratados cuatro consultores, los cuales, han tenido entre sus principales funciones ampliar y fortalecer la operatividad de la herramienta, diseñando y generando nuevos y mejores reportes, entre otros.

De igual manera, fue concluida la consultoría del especialista en infraestructura tecnológica, quien 7

Informe de progreso, periodo 1 enero al 30 junio de 2012.

21

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

realizó diversas capacitaciones a personal de la Unidad de Informática del PRAF para que el nuevo conocimiento fuera aplicado en las mejoras al sistema informático existente.

Este componente también tuvo una participación estratégica en la descentralización de las oficinas del PRAF lo que permitió incrementar su capacidad operativa a nivel local. La estructura desconcentrada para el funcionamiento de las oficinas fue definida a partir de la organización y requerimientos de la Gerencia de Operaciones del PRAF, de la cual dependen jerárquica y administrativamente las oficinas departamentales. Estas oficinas están conformadas por un encargado departamental y promotores rurales quienes desarrollan funciones de coordinación, capacitación a los CEC, apoyo logístico y coordinación local de los pagos a los hogares, promoción y seguimiento del Programa y actividades de Programa. Se contrataron (164 personas a nivel local) de las 147 son promotores rurales y 17 encargados departamentales. Ver en el recuadro 2 y 3 sus principales funciones.

• Planificar la coordinación territorial de los procesos y participar como enlace con los niveles técnicos territoriales con las distintas instancias involucradas en la ejecución del Programa.

• Apoyar la coordinación (si así se requiere) de la intervención inicial territorial del Programa Bono 10 Mil (conformación de los CEC, contacto con el gobierno municipal, entre otros).

• Informar y capacitar a los técnicos/as de zona sobre el mecanismo para la presentación de “Recomendaciones, Quejas y Denuncias” de parte de las personas beneficiarias.

• Recibir los procesos de inducción y capacitación que el PRAF considere pertinentes para el traslado de información a las personas beneficiarias.

• Servir de apoyo territorial al PRAF para el seguimiento a las corresponsabilidades en educación, salud y nutrición.

• Apoyar las actividades de trascripción de información relacionada con el sistema de seguimiento de corresponsabilidad y de entrega de transferencias condicionadas y la actualización del Registro de Personas Beneficiarias.

• Depurar los listados de los beneficiarios de los departamentos intervenidos con el Programa de Bono 10,000.

Fotografia por GPE/Paul Martinez

22

Recuadro 2

Principales funciones de los encargados departamentales del PRAF

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

Los promotores rurales, reportan a los encargados departamentales, quienes ejecutan intervención en campo del Programa Bono 10 Mil entre sus principales funciones están:

la

Recuadro 3

Principales funciones de los promotores rurales

• Asistir a los CEC y apoyar en lo que requiera el técnico/a de zona.

• Informar a las personas beneficiarias sobre la Programación para el seguimiento de corresponsabilidades en educación, salud y nutrición.

• Informar a las personas beneficiarias sobre la Programación de eventos de entrega de bonos.

• Informar a las personas beneficiarias sobre el mecanismo para la presentación de “Recomendaciones, Quejas y Denuncias” de parte de las personas beneficiarias.

• Recibir los procesos de inducción y capacitación que el PRAF considere pertinentes para el traslado de información a las personas beneficiarias.

• Servir de apoyo territorial al PRAF para el seguimiento a las corresponsabilidades en educación, salud y nutrición (especialmente en términos de las justificaciones de las familias a los incumplimientos de las corresponsabilidades).

• Entregar la documentación recopilada en campo debidamente ordenada y firmada.

• Recibir los procesos de inducción y capacitación que el PRAF considere pertinentes para el traslado de información a las personas beneficiarias.

• Servir de apoyo territorial al PRAF para el seguimiento a las corresponsabilidades en educación, salud y nutrición (especialmente en términos de las justificaciones de las familias a los incumplimientos de las corresponsabilidades).

• Entregar la documentación recopilada en campo debidamente ordenada y firmada.

Se realizaron capacitaciones a los promotores de los 17 departamentos focalizados del Programa en temas específicos del Programa Bono 10,000 y la metodología didáctica con enfoque participativo SARAR (por sus siglas en inglés) y se adquirieron materiales para Comités Escolares Comunitarios beneficiados.

La adquisición de equipo informático, de oficina y mobiliario para la oficina central y regional del PRAF y de las Secretarías de Educación y Salud, se estimaron adquirirlas en la fuente financiera del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). El presupuesto que inicialmente fue previsto para la adquisición de los bienes ha sido reorientado a otras actividades de la operación, entre ellas la entrega de TMC.

23

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

Adicionalmente, y con recursos de contraparte nacional asignados a este Programa, se contrataron: 3 consultores en el área de adquisiciones, 1 consultor en el área administrativa financiera, 2 consultores para el área de monitoreo y seguimiento, 1 consultor para el área legal y alquiler de una bodega para el resguardo de documentos del Programa Bono 10,000.

Administración del Programa y auditorías Como parte del financiamiento de los gastos de administración del Programa, se priorizó la adquisición de materiales e insumos para gestión de transferencias y viáticos para el personal del PRAF encargado del acompañamiento en campo al personal de BANADESA y la firma auditora.

Se pasaron al componente 2 los gastos relacionados al personal complementario de la UCP-PRAF. Auditorías. La auditoría correspondiente al 2011 fue contratada por la UAP-SDP, posteriormente en el 2012 se acordó que los TDR discutidos por la SDP y el PRAF regirían la auditoría externa de todas las fuentes de financiamientos y con base a esos acuerdos de institucionalización del Programa Bono 10, Mil la contratación de las auditoría subsiguientes fueron realizadas por el PRAF.

24

Estudiantes de la Escuela Jesus Regalado, Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO regando vivero forestal,Trinidad, Honduras Darlyn Meza

2. Productos y resultados con base en la matriz del proyecto Para la revisión del cumplimiento de los indicadores de producto y resultado del proyecto, se llevó a cabo la actualización del PM, ajustando los indicadores. A la fecha de elaboración de este informe y del PCR, todavía no se encuentran disponibles los resultados del segundo levantamiento de la evaluación de impacto. Se espera contar con resultados a principios de agosto del 2013.

El reporte permitirá medir el impacto de estos y de otros indicadores contemplados en el Reglamento Operativo del Bono 10 Mil. A continuación se presentan las matrices con los resultados alcanzados en los indicadores (ver tablas 4, 5 y gráficos 5A, 5B Y 5C).

Tabla 4

Indicadores de Productos

Unidad de Medida

Descripción

2011

2012

2013

P

45.000

65.000

85.000

A

52.000

70.000

Fin del Proyecto

Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades Hogares Beneficiados de transferencias monetarias condicionadas

Personas

Registro de beneficiarios Bono 10 Mil actualizado

Registro actualizado

P

1

1

1

A

1

1

1

Evaluación de impacto realizada

Evaluación realizada

P

Sistema informático PRAF actualizado

Sistema

P

1

1

1

A

1

1

1

1

Fortalecimiento PRAF a nivel local (encargados departamentales y promotores)

Número

170

170

170

Capacitaciones y materiales para Comités Escolares Comunitarios realizadas y adquiridos

Número

25

70.000 1

1

A

1

1

P A P A

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

Tabla 5

Indicadores de Resultados Fuentes: Los indicadores de salud corresponden a la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDESA), datos preliminares de la ENDESA 2011-2012, Encuesta Permanente de Hogares 2011 y 2012 (datos de educación), datos de efectividad en la entrega de transferencias corresponden a datos administrativos del PRAF.

Resultados: Condiciones de salud materno infantil mejorados Unidad de medida

Línea de base

Desnutrición crónica en niños de 0-5 años

%

37.6

P A

Mujeres embarazadas que reciben control prenatal durante el primer trimestre del embarazo

%

88.9

P

Niños menores de un año con esquema de vacunación completa

%

77.0

Unidad de medida

Línea de base

Tasa Neta de Matrícula en Educación Básica en Área Rural

%

85.5

Tasa de asistencia escolar de educación básica en áreas rurales

%

82.8

Indicador

Fin de Proyecto

Año Línea de base

A

33.6

5.2

P A

85.6

Indicador

Fin de Proyecto

Año Línea de base P A

88.1

P AA

89.2

Resultado: Efectividad en la entrega de transferencias mejorada Indicador

Unidad de medida

Línea de base

Fin de Proyecto

Año Línea de base P

Beneficiarios cumpliendo con las corresponsabilidades

%

Porcentaje de ejecución física del Programa

P %Informe del70Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO 98.0 A

26

95

Darlyn Meza

A

95.0

Fotografia por Riecken Community Libraries

Resultado: Niveles de educación mejorados

95

100

Gráfico 5.A

86

Condiciones de salud materno infantil mejorados Desnutrición en niños de 0-5 años Mujeres embarazadas que reciben control prenatal

50 34

Niños menores de un año con vacunación completa

0

Gráfico 5.B

Niveles de Educación mejorados

89 88

Tasa de asistencia escolar de educación básica en áreas rurales Tasa neta de matricula en educación básica en árearural

87.5

Gráfico 5.C

88

88.5

99

Efectividad en la entrega de transferencias mejoradas

98

Beneficiarios cumpliento con las corresponsabilidades

96

Porcentaje de ejecución física del programa

95

98

97

95

94 93

27

Informe del ejecutor, préstamo 2372/ BL-HO. Darlyn Meza

89

89.5

3. Ejecución financiera del proyecto, desembolsos y auditorías Los recursos programados en el proyecto de préstamo fueron modificados con base a las necesidades de recursos de transferencia para beneficiar a más hogares, y a la disponibilidad de financiamiento para el fortalecimiento institucional del PRAF con otras operaciones de crédito que también financian el Programa Bono 10 Mil. En la tabla 6 y gráfico 6 se presentan los costos modificados y el porcentaje de la ejecución del proyecto de forma acumulada.

Tabla 6

Costo del Proyecto y plan de financiamiento con base en el contrato de préstamo (US$)

Asignaciones modificadas

Ejecución acumulada a mayo 31 de 2013

Componente BID

GOH

Total

BID

Local

Total

Porcentaje ejecución asignación

1. Transferencias monetarias con corresponsabilidad (PRAF)

49,141,280.20

4,500,000.00

53,641,280.20

49,111,789.96

746,230.92

49,858,020.88

93%

2. Fortalecimiento institucional

4,224,544.00

300,000

4,524,544.00

1,562,241.43

254,170.98

1,816,412.41

40%

• SDP

-

-

-

1,058,515.40

254,170.98

1,312,686.38

-

• PRAF

-

-

-

503,726.03

-

503,726.03

-

815,599.00

-

815,599.00

603,065.33

-

603,065.33

74%

• SDP

-

-

-

589,793.88

-

589,793.88

• PRAF

-

-

-

13,271.45

-

13,271.45

-

818,576.80

-

818,576.80

486,461.53

486,461.53

59%

• SDP

-

-

-

-

-

-

-

• PRAF

-

-

-

-

-

-

-

700,000

700,000

1,002,330.37

1,002,330.37

143%

5,500,000.00

60,500,000.00

51,763,558.25

2,002,732.27

53,766,290.52

89%

9%

100%

96%

4%

100%

Administración del Programa

Auditorías

Costos financieros TOTAL

55,000,000.00

28

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

-

Gráfico 5.C

2%

Efectividad en la entrega de transferencias mejoradas

1%

Costos financieros Auditorias

1%

Administración del programa

3%

Fortalecimiento institucional

93%

xxxxxx

0%

20%

40%

60%

80%

100%

De conformidad con la documentación presentada por la UCP a mayo de 2013, se reporta una ejecución total del proyecto de US$53,766, 290.52 que representa el 89% de los fondos totales del crédito, de los cuales el 86% son fondos externos (US$51, 763,558.25) y el 3% fondos nacionales en concepto de contrapartida. (US$2,002,732.27). En cuanto al crédito, se ha ejecutado el 94% de los 55 millones correspondientes al BID. En la tabla 7 se puede observar con mayor claridad, ya que el flujo de desembolsos se dio en dos años principalmente para el pago de transferencias a los 70,000 hogares beneficiados.

Tabla 7

Estado de efectivo recibido y desembolsos efectuados (US$)

Monto Global Asignado

Componente

Desembolsos acumulados 2011

Desembolsos acumulados 2012

% desembolso

Transferencias monetarias con corresponsabilidad

48,000,000.00 43,403,646.18

4,596,353.82

100

Fortalecimiento institucional, Administración del Programa, Auditorías

7,000,000.00

1,300,000.00

5,700,000.00

100

• SDP

1,919,317.82

1,300,000.00

619,317.82

100

• PRAF

5,080,682.18

5,080,682.18

100

Total

55,000,000.00 44,703,646.18

10,296,353.82

100

29

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

Auditorías Se contrataron auditorías externas, de conformidad con los TdR discutidos con la SDP y el PRAF, y de acuerdo con los requisitos de auditoría independiente establecidas por el BID para certificar los pagos de las transferencias condicionadas en efectivo y

auditar los estados financieros del Programa para las diferentes fuentes de financiamiento.

Ver recuadro 4 según los informes8 de auditoría.

Los informes de auditoría de los estados financieros del año 2012 y 2011, presentan una opinión limpia sobre la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, sin embargo en ambos informes presentan otros asuntos, que revelan observaciones que de no superarse pueden convertirse en costos cuestionables. Por ejemplo en el tema de transferencias a beneficiarios que no cumplieron con la las corresponsabilidades requeridas y cuyo porcentaje supera el nivel tolerable establecido por BID, los valores ascienden a $109,071.00 para el año 2012 y $40,368.00 para el año 2011.

Sugerencias generales para el seguimiento efectivo a los hallazgos de los informes de auditorías 1. Nombrar o responsabilizar a un profesional como el responsable de monitorear el cumplimiento de recomendaciones efectuadas a cada uno de los hallazgos reportado de las auditorías de carácter concurrente, financiero y administrativas.

2. Establecer un equipo de carácter interinstitucional que se enlace con cada una de las Secretarías, e involucrar en el proceso de ejecución del Programa para que apoyen en la recolección y entrega de información oportuna para subsanar.

3. Garantizar que cada uno de los informes de auditoría sea respondido oportunamente para desvanecer los hallazgos, esto es lo más importante en el proceso de auditoría, no obstante, en los informes finales revisados, se evidencia que en algunos casos no se ha admitido comentarios por la administración (UCP/PRAF).

4. Otro tema de crucial interés en el proceso de auditoría es la necesidad de verificar por parte de la administración (UCP/PRAF) con la firma auditora que las evidencias, justificaciones y comentarios presentados son suficientes para desvanecer los hallazgos reportados. Es importante hacer notar que en este caso los informes de la auditoría incorporan de nuevo los hallazgos, agregando comentarios de la administración para lo cual se esperaría que ya no aparecieran si hubiesen sido aceptados.

5. Es necesario que la coordinación del proyecto oriente e instruya claramente a los representantes de la Secretaría de Salud y Educación que ellos son parte en la administración en el marco del concepto de responsabilidades.

8

Informes de auditoría de Pricewaterhouse Coopers Interamerica S. de R.L. 2011 y 2012.

30

Informe del Ehjecutor Préstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

Sabin Vaccine Institute Fotografia por Olivier Asselin

31

Informe del Ehjecutor PrĂŠstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

III. Capacidad institucional y desempeĂąo del ejecutor 32

Informe del Ehjecutor PrĂŠstamo 2372./ BL-HO Darlyn Meza

1. Capacidad Institucional PRAF El PRAF ha fortalecido su capacidad Institucional en diferentes ámbitos, especialmente en la coordinación interinstitucional a nivel local con las Secretarías de Educación y Salud. La desconcentración operativa por medio de las oficinas departamentales han sido claves para obtener mayor eficiencia en la implementación de procesos, así como evitar la duplicidad de funciones. En esta línea se dio también la transición de responsabilidades administrativas y fiduciarias por parte de la SDP al PRAF. Con esta modificación, el PRAF pasó a ejecutar directamente las actividades correspondientes al componente 2, fortalecimiento local y regional del Programa Bono 10 Mil, el diseño y actualización del sistema informático gerencial y la auditoría, mientras que la SDP continuó manteniendo su carácter de normador y coordinador de la ejecución de la Evaluación de Impacto del Programa. El PRAF cuenta con la experiencia y el conocimiento de las actividades a realizar en la parte técnica, operativa y fiduciaria del Programa, pero las coordinaciones se deben establecer con la SDP. Otro tema es el desempeño de PRAF como ejecutor. Las actividades desarrolladas reflejan el aumento en la capacidad institucional, los resultados de la evaluación de la capacidad institucional que se realizó en junio del 2011 así lo reveló. El PRAF mostró la experiencia y la capacidad instalada para ejecutar las transferencias monetarias de este crédito y de las diferentes fuentes de financiamiento del Programa. La ejecución de este préstamo evidenció el fortalecimiento creciente de la calidad de la unidad ejecutora como parte de PRAF. La sostenibilidad del Programa depende en gran medida de la capacidad de PRAF en lograr los objetivos del Programa por medio del fortalecimiento de las capacidades de las Secretarías de Educación y Salud, actividades que el PRAF ha iniciado con este proyecto, especialmente dando el apoyo logístico necesario para la recolección de corresponsabilidades y para subsanar las observaciones realizadas por la auditoría.

Desempeño del BID en la ejecución del Proyecto El personal de nivel directivo de la UCP-PRAF, manifestó que el equipo técnico y fiduciario del BID con sede en Honduras les ha brindado asistencia técnica y administrativa permanente. La coordinación el proceso de diseño y ejecución del proyecto se realizó de forma muy profesional, con una excelente coordinación con la especialista de Protección Social y con el personal de las áreas financieras y de adquisiciones.

El seguimiento a la implementación del proyecto se realiza por medio de reuniones específicas y misiones, con el propósito de apoyar a los diferentes equipos de ejecución. Es importante destacar que el apoyo de la especialista del BID responsable del proyecto apoya adicionalmente con la evaluación de impacto, la cual ha sido financiada en un 50% con recursos no reembolsables del BID como parte de su iniciativa y liderazgo profesional.

33

Informe del ejecutor, préstamo 2372/ BL-HO. Darlyn Meza

IV. Riesgos potenciales y factores crĂ­ticos 34

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Riesgos potenciales Impacto fiscal y sostenibilidad Con el fin de consolidar el Programa y promover su sostenibilidad, en 2012 el GOH definió que de la meta total de 600,000 hogares a beneficiar con el Programa solamente se financiarían con recursos externos de la Banca Multilateral hasta 350.000 hogares beneficiarios a diciembre de 2013. Lo anteriormente citado reduce en un alto porcentaje el riesgo de falta de sostenibilidad financiera, ya que ubica el costo del Programa en aproximadamente 0,9% del PIB, lo que constituye una proporción mucho menor que el 1,6% del PIB que se hubiera requerido bajo el escenario de expansión inicial.

Restricciones operativas y de oferta El PRAF y los sectores han implementado los procesos básicos del Programa, y si bien existen retos, el Programa busca solventarlos apoyando la consolidación y fortalecimiento del ciclo de gestión. Asimismo, se está trabajando en fortalecer y ampliar la cobertura y calidad de los servicios de salud y educación, en particular lo referente al Tercer Ciclo de Educación Básica mediante las modalidades flexibles, tales como el Programa Sistema de Aprendizaje Tutorial con la Fundación Bayán, así como el aumento de cobertura del sistema de modalidades flexibles.

Falta de recursos para las Secretarías de Educación y Salud para la verificación de la corresponsabilidad Los recursos con que cuentan las Secretarías de Educación y Salud son limitados y por ende no existe capacidad para financiar la oferta, pero lo que es más complejo son los aspectos logísticos de movilización del personal asignado a la coordinación del Programa Bono 10 Mil. Se creó un renglón presupuestario para estos gastos, no obstante, son limitados y experimentaron demora en la entrega. La mayor función clave para el Programa por parte de estas Secretarías es

35

la verificación de corresponsabilidades, lo que exige un flujo de información en físico hacia el PRAF y la verificación de la misma.

La Secretaría de Educación ha diseñado un sistema de información para la recolección de corresponsabilidades que ha sido bien visto por PRAF y se ha planteado que pueda ser apoyado con la operación de crédito del BID actualmente en ejecución.

Las implicaciones de no contar con el cumplimiento de las corresponsabilidades en tiempo generó la limitación de únicamente poder realizar en 2011 y 2012 solo dos pagos por año a los hogares beneficiarios.

Sistema de Información Gerencial (SIG) El Programa comenzó con un sistema de información diseñado para una cobertura de beneficiarios muy por debajo de la cantidad que realmente se ha logrado. Dado que el Programa requería una rápida incorporación de beneficiarios, fue necesario el diseño de un nuevo SIG, lo cual tomó un largo período debido a los procesos de diseño, de adquisición y de implementación. El SIG ha sido diseñado por un grupo de expertos consultores locales el cual se espera esté listo el modulo básico a mediados del 2013.

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V. Monitoreo, seguimiento y evaluaci贸n

El Programa Bono 10 Mil comenzó con menos de 100.000 hogares en 2010, y para junio del 2013 cuenta con alrededor de 350.000 hogares que han firmado el acta compromiso. Lo anterior significa que el Programa cubre aproximadamente al 40% de los hogares pobres extremos y 38% de los hogares pobres en zonas rurales (11% y 9% en zonas urbanas). Se estima que, mejorando la focalización sin nuevas incorporaciones (reactivando hogares elegibles en zonas rurales y disminuyendo la cantidad de hogares no-pobres con la recertificación), se puede llegar a cubrir el 50% de los hogares pobres extremos en zonas rurales.

Resultado de la evaluación de impacto Aprovechando la expansión gradual del Programa en 2011-2012, se diseñó una evaluación experimental. Se seleccionaron 296 aldeas elegibles que no participaban en el Programa, y aleatoriamente se asignó el año de entrada al Programa: la mitad en 2012 y la mitad en 2013. Así, la evaluación de impacto del Programa Bono 10 Mil se llevó a cabo en dos etapas: En el 2012 se levantó la línea de base y en el 2013 se llevó a cabo el segundo levantamiento de información9.

De acuerdo con la línea de base, el 20% de los hogares tienen jefatura femenina y el 7,4% de los beneficiarios pertenecen a algún grupo indígena o afro descendiente. Las familias tienen en promedio 2,6 hijos entre 0 y 18 años y la tasa de asistencia en Educación Básica (1º a 6º) es de 73% y en el Tercer Ciclo es de 23%; el promedio de años de educación formal del jefe de hogar es 3,7. En cuanto a salud, la prevalencia de anemia para niños de 6 a 48 meses es de 44,9%. El material predominante de las paredes de las viviendas es de adobe (52,6%), mientras que en el 34% de las viviendas el material predominante en los pisos es tierra. Finalmente, 73,5% de los beneficiarios vive en pobreza extrema.

Los resultados preliminares10 de la evaluación de impacto indican que el Programa está cumpliendo con sus objetivos y expectativas de corto plazo. Los hogares de las aldeas de tratamiento han aumentado su consumo en alimentos y bebidas en 30%11, y el gasto en útiles escolares en 25%, con respecto a los hogares de las aldeas de control, sin que haya cambios negativos en la participación laboral de los adultos. Asimismo, para las familias elegibles para el bono en salud, el porcentaje de niños cuya última visita al médico fue para cumplir con un control de rutina y no por enfermedad pasó de 7 a 12%. En educación aumentaron la matriculación y la asistencia de niños de hogares beneficiarios. Destaca la matriculación a los siete años (cuando comienza la corresponsabilidad) que aumentó cinco puntos porcentuales, así como el aumento en siete puntos para niños de hogares que sólo tienen un menor en edad escolar12.

9

La firma encargada de la misma es el Consorcio NORC-ESA.

10

Como se explica en la Sección de Avances de la Evaluación de Impacto en el Plan de Monitoreo y Evaluación, se cuenta actualmente con 1.600 hogares de un total de 4.400.

11

12

Se excluyen bebidas alcohólicas y gaseosas. No hay impacto en el gasto del hogar en tabaco, gaseosas y bebidas alcohólicas.

Para estos hogares, el cumplimiento de la corresponsabilidad en educación dependía de la asistencia de su único miembro elegible (pues la condición era que al menos un menor asistiera a la escuela).

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Los resultados anteriores muestran avances, y también señalan la importancia de los cambios que se adoptaron en el nuevo Reglamento Operativo, que requiere que las condiciones de salud y educación deben cumplirlas todos los miembros del hogar (y no al menos un miembro como venía sucediendo). Asimismo, es fundamental que los sectores de salud y educación fortalezcan la calidad de los servicios prestados, para que el mayor uso de los servicios se traduzca en mejoras en salud y educación y, por ende, en mayor acumulación de capital humano. Dado que los resultados reportados se refieren a un periodo de un año desde la incorporación de estos hogares en el Programa, será importante continuar las mediciones para verificar que se cumplan los resultados de mediano y largo plazo.

Seguimiento futuro La reciente evaluación de impacto del Programa Bono 10 Mil ha permitido identificar una agenda de ajustes a fin de mejorar su eficiencia y efectividad. Los ajustes deberían buscar fortalecer el modelo actual del Programa con miras a asegurar la acumulación del capital humano y romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.

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Niña en salón de recreo, Honduras Fotografia por pmelton87

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Fotografia por Riecken Community Libraries

VI. Lecciones aprendidas 40

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1. La coordinación entre la SDP y PRAF y la desconcentración operativa del Programa. La combinación de funciones claras en la coordinación del Programa por parte de la SDP y la co-ejecución operativa por parte de PRAF, con la desconcentración operativa a nivel local de PRAF, han facilitado efectividad en la focalización del Programa y el pago a los hogares beneficiarios.

2. Continuidad en las evaluaciones externas. Recientemente se está completando la evaluación de impacto del Bono 10,000 la cual está demostrando resultados alentadores y oportunidades de mejora en el diseño. Será importante continuar apoyando este tipo de ejercicios a fin de contar con evidencias y recomendaciones que permitan ajustar las intervenciones del Programa y mejorar su impacto.

3. Expansión del Programa a las áreas rurales. El Programa Bono 10 Mil ha mantenido una cobertura aproximada de 350.000 beneficiarios, prioritariamente en áreas rurales lo que ha dado bases para el inicio del proceso de evaluación de las zonas urbanas e identificar cómo hacer mejoras en la focalización y corresponsabilidades a ser verificadas, ya que la población a beneficiar tiene características distintas a los hogares rurales.

4. Recertificación de la base de beneficiarios. Si bien es cierto que se ha hecho un gran esfuerzo para establecer un nuevo sistema de beneficiarios del Programa Bono 10 Mil, en las áreas rurales aún queda pendiente buscar mecanismos que permitan sistematizar la actualización del padrón de beneficiarios, así como de la incorporación (alta y baja) de los hogares.

5. Apoyo a la oferta educativa y de salud. Es inconsistente exigir a los hogares que envíen a sus hijos a la escuela y a los centros de salud cuando la oferta de los mismos es muy limitada, aspecto que ha afectado la ejecución del Programa, principalmente en el Tercer Ciclo de Educación (7º a 9º grado). Es clave continuar reforzando el diálogo con los sectores para coordinar la planificación de la oferta con la cobertura del Programa.

6. Institucionalidad del Programa y avances en cuanto a corresponsabilidad en educación y salud. Se han llevado a cabo esfuerzos importantes por automatizar la verificación de la corresponsabilidad. Ejemplo de ellos son los esfuerzos de la Secretaría de Educación que cuenta con un sistema en línea para verificar la matrícula y asistencia de los estudiantes, no obstante, será necesario garantizar que el sistema garantiza la fluidez en la presentación de las corresponsabilidades con base en el cronograma de corresponsabilidades establecido.

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Bibliografía - Contrato de Préstamo 2372 BL/HO. - Operación Individual de la Línea de Crédito Condicional (CCLIP) para el Programa de Apoyo Integral a la Red de Protección Social (HO-X1012). POD. - Informe de Seguimiento de Progreso. Segunda Operación para Programa de Apoyo a la Red de Protección Social HO-L1042. PMR. - Reforma del Reglamento Operativo de Bono 10 Mil. - Informe de ejecución semestral, periodo enero – junio 2011. Segunda Operación para el Programa de Apoyo Integral a la Red de Protección Social – 2372BL/HO. Componente 1 Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades.

- Informe de Progreso II periodo julio - diciembre 2011. Segunda Operación para el Programa de Apoyo Integral a la Red de Protección Social – 2372BL/HO. - Informe de ejecución semestral. Periodo julio – diciembre 2011. Segunda Operación para el Programa de Apoyo Integral a la Red de Protección Social – 2372BL/HO. Componente 1 Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades.

- Informe de Progreso I. Periodo 1 de enero – 30 de junio 2012. Segunda Operación para el Programa de Apoyo Integral a la Red de Protección Social – 2372BL/HO. - Informe de Progreso II. Periodo julio – diciembre 2012. Segunda Operación para el Programa de Apoyo Integral a la Red de Protección Social – 2372BL/HO.

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