Políticas Sociais Em Tempos De Crise by Grupo Lidel

9CM X 24 CM

14,5 MM

16,7 X 24 CM

em Tempos de Crise

Perspetivas, Tendências e Questões Críticas Considerando a necessidade de aprofundar e fundamentar cientificamente o debate cada vez mais atual em torno das noções de crise e de austeridade, a presente obra, dotada de grande contemporaneidade e relevância crítica, pretende explicitar e discutir não só as transformações em curso nas políticas sociais contemporâneas, sobretudo no contexto português, mas também as novas orientações que se perspetivam e os impactes que poderão produzir em termos de equidade, justiça e bem-estar social.

Este livro dá uma visão atual e abrangente dos principais métodos e técnicas para elaborar um trabalho de investigação. Com exemplos práticos e exercícios no final de cada capítulo para autoavaliação.

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Temas: Formulação de questões Hipóteses de investigação Recolha de dados Técnicas de amostragem Estrutura de um trabalho científico Regras de referenciação bibliográfica Normas APA

ISBN 978-989-693-059-2

www. pactor.pt

9 789896 930592

Solidariedade na Europa depois da crise Políticas sociais Sustentabilidade Crise Pobreza Novos riscos sociais em Portugal

Cristina Albuquerque / Helena Amaro da Luz

Pesquisa bibliográfica

Contando com a reflexão de investigadores com experiência e saber consolidados no domínio do pensamento e da aplicação de políticas sociais, constitui-se como uma obra de grande interesse e atualidade para investigadores, estudantes (de graduação e pós-graduação), docentes e profissionais das áreas de ciências sociais interessados na compreensão dos fundamentos e das transformações no modelo contemporâneo de proteção social.

Coord.:

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A obra encontra-se assim estruturada em duas partes. Os contributos agregados na primeira parte procuram posicionar as questões estruturantes dos debates em curso e perspetivar criticamente as orientações que se evidenciam para a mutação dos Estados de bem-estar, em Portugal e no contexto europeu. Na segunda parte procura-se identificar as mudanças em curso nas políticas sociais sectoriais, bem como refletir sobre as novas orientações e restrições (acentuadas em contextos de ausPrincipais Temas teridade) das políticas públicas de bem-estar nos domínios do combate à pobreza, do apoio Estado-providência do à família, da saúde e do apoio a idosos. século XXI

Políticas Sociais em Tempos de Crise

Políticas Sociais

16,7 X 24 CM

Políticas Sociais

em Tempos de Crise Perspetivas, Tendências e Questões Críticas Cristina Albuquerque Helena Amaro da Luz (Coord.)

9CM X 24 CM

COORDENADORAS

Cristina Albuquerque – Doutora em Letras, pela Universidade de Fribourg (Suíça), na área de especialização Trabalho Social e Política Social, e Pós-Doutora em Filosofia Social e Política pela Universidade Paris Descartes, Sorbonne Paris Cité (Centro PHILéPOL). Professora Auxiliar na Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Coimbra. Leciona e publica nos domínios das políticas públicas, serviço social, ética e empreendedorismo social. Investigadora integrada do Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX, da Universidade de Coimbra (CEIS20). Helena Amaro da Luz – Doutora em Economia pelo Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade de Lisboa (ISEG-UL), Doutoranda em Serviço Social no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), Mestre em Economia e Política Social pelo ISEG-UL e Licenciada em Serviço Social pelo Instituto Superior de Serviço Social de Coimbra. Professora Associada no Instituto Superior Bissaya Barreto (ISBB), investigadora e autora de publicações e artigos científicos nas áreas de gerontologia social, economia social e sua sustentabilidade, serviço social, empreendedorismo e intraempreendedorismo social.

Autores

EDIÇÃO PACTOR – Edições de Ciências Sociais, Forenses e da Educação Av. Praia da Vitória, 14 A – 1000-247 LISBOA Tel: +351 213 511 448 pactor@pactor.pt www.pactor.pt

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III

Índice Os Autores.......................................................................................................................... VII Introdução.......................................................................................................................... XI Parte I – Debates e Mutações..................................................................................... 1 1. O Estado-providência do século XXI: um estado retraído ou um estado “pan-ótico”?............................................................................................................ 3 Cristina Albuquerque

Introdução................................................................................................................ 3 1.1. Diagnóstico histórico-compreensivo das metamorfoses na constituição e gestão do social.............................................................................................. 4 1.1.1. Pressupostos filosófico-políticos: o “solidarismo” na génese da sociedade “segurancial”......................................................................... 5 1.1.2. Pressupostos operacionais: as “tecnologias” do risco social – Enquadramento e limitações................................................................ 7 1.2. A sociedade precarizada em busca de um fundamento: os “novos riscos sociais” e a obsolescência das “tecnologias” tradicionais de regulação..... 9 1.3. A emergência de um Estado-providência “pan-ótico”?............................... 12 1.4. A lógica do “investimento social”................................................................... 13 1.5. De “governo” a “governança” – Novas dimensões de regulação social...... 14 1.6. A subjetivação da ação pública....................................................................... 16 1.7. Os paradoxos da maximização do “mundo vivido” e a emergência de um Estado “pan-ótico”................................................................................ 20 Conclusões................................................................................................................ 22 Bibliografia................................................................................................................ 23 2. Solidariedade na Europa depois da crise.......................................................... 27

Maurizio Ferrera

Introdução................................................................................................................ 27 2.1. Bem-estar e Europa: as raízes da “des-conciliação”..................................... 28 2.2. O Estado de Bem-Estar e a integração europeia como construções intelectuais......................................................................................................... 32 2.3. A UE como um sistema irredutível com propriedades emergentes.......... 38 2.4. Em busca de bússolas normativas.................................................................. 44 Conclusões................................................................................................................ 52

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

Bibliografia................................................................................................................ 54 3. As políticas sociais face ao imperativo da sustentabilidade: lógicas emergentes a partir da economia social............................................... 59 Helena Amaro da Luz

Introdução................................................................................................................ 59 3.1. Dinâmicas de sustentabilidade das políticas sociais: uma abordagem centrada nos (des)equilíbrios do bem-estar.................................................. 60 3.1.1. As trajetórias de equilíbrio num Estado de Bem-Estar “organizado”............................................................................................ 61 3.1.2. As “turbulências” nos equilíbrios do bem-estar................................. 67 3.2. Equacionar a sustentabilidade das políticas sociais numa lógica de governance pública............................................................................................ 70 3.2.1. Uma nova metodologia para a restauração dos “equilíbrios perdidos”............................................................................ 70 3.2.2. A governance comprometida com as políticas sociais: desafios junto da população idosa........................................................ 72 3.3. Os desafios da “governance solidária”: trajetórias para uma afirmação sustentável da economia social....................................................................... 74 3.3.1. Equacionar as necessidades … ao encontro da diversidade............. 75 3.3.2. A encruzilhada do financiamento........................................................ 77 Conclusões................................................................................................................ 81 Bibliografia................................................................................................................ 81 4. Das políticas sociais à crise ou políticas sociais para superar a crise?........ 87 Luís Capucha

Introdução................................................................................................................ 87 4.1. Convergência económica e social de Portugal com a Europa.................... 92 4.2. Portugal na encruzilhada................................................................................. 117 Conclusões................................................................................................................ 121 Bibliografia................................................................................................................ 123 Parte II – Análises Sectoriais....................................................................................... 125 5. P obreza e novos riscos sociais em Portugal: uma análise da despesa social......................................................................................................................... 127 Introdução................................................................................................................ 127 5.1. A pobreza em Portugal.................................................................................... 128 5.2. Novos riscos sociais.......................................................................................... 132 5.2.1. A despesa social na proteção de riscos sociais................................... 134

José António Pereirinha

Índice

5.3. A crise, a austeridade e o Estado social......................................................... 140 Conclusões................................................................................................................ 142 Bibliografia................................................................................................................ 143 6. P olíticas de família: uma reflexão crítica e evolutiva das políticas de apoio à família em Portugal............................................................................ 145 Clara Cruz Santos

Introdução................................................................................................................ 145 6.1. As políticas de família...................................................................................... 146 6.1.1. O Estado “sem-nome” ou o enquadramento sociopolítico do modelo estatal na discussão das políticas de família.................... 149 6.1.1.1. D a morte do Estado-Providência ao “fantasma neoliberal”.................................................................................. 151 6.1.1.2. D o espectro do Estado mix à emergência do Estado “sem nome”................................................................................ 157 6.2. Análise evolucionista e crítica das políticas de família em Portugal......... 162 6.2.1. Uma análise evolucionista das políticas de família na retórica dos diferentes governos constitucionais (desde 1974 até à atualidade)............................................................................................... 162 6.2.2. Medidas e transferências sociais para a(s) política(s) de família em Portugal............................................................................................. 166 6.2.2.1. Proteção à maternidade ........................................................... 169 6.2.2.2. Proteção aos menores............................................................... 170 6.2.2.3. P roteção aos idosos e proteção aos cidadãos em caso de invalidez, doença ou morte................................................ 171 6.2.2.4. Rendimento Social de Inserção............................................... 171 Conclusões................................................................................................................ 172 Bibliografia................................................................................................................ 174 7. Políticas de saúde em tempo de crise(s)............................................................ 177

Joana Vale Guerra

Introdução................................................................................................................ 177 7.1. Das incursões políticas no domínio da saúde pública ao direito à saúde.... 178 7.2. A marca ideológica do direito à saúde em Portugal.................................... 182 7.3. Ano de 1990: um novo ponto de viragem..................................................... 184 7.4. A saúde como um dever do cidadão: atualização do conceito de saúde... 186 7.5. A saúde como um dever do cidadão. Como manter este direito em tempos de crise(s)?........................................................................................... 187 Conclusões................................................................................................................ 189 Bibliografia................................................................................................................ 190

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

8. Mais idade, menos participação? Lógicas de “resgate” da cidadania na população idosa...................................................................................................... 193 Isabel Cerca Miguel

Introdução................................................................................................................ 193 8.1. A depreciação cultural da velhice: fragilidades para a “cidadania sénior”... 194 8.2. Empowerment e resgate do valor social dos idosos...................................... 198 8.3. Políticas sociais para as pessoas idosas: rumo a uma ética de participação social e cidadania inclusiva....................................................... 201 Conclusões................................................................................................................ 206 Bibliografia................................................................................................................ 206 Conclusão..................................................................................................................... 209

Índice Remissivo.......................................................................................................... 215

VII

Os Autores Coordenadoras e Autoras Cristina Albuquerque Doutorada em Letras, na área de Especialização de Trabalho Social e Política Social, pela Université de Fribourg (Suíça). Professora Auxiliar da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Coimbra. Pós-Doutorada em Filosofia e Política pelo Centro PHILéPOL da Université Paris Descartes-Sorbonne Paris Cité. Leciona nos domínios da política social, ética, intervenção e empreendedorismo social, com diversas publicações nestas áreas e projetos de pesquisa (nacionais e internacionais), centrados sobretudo nos fundamentos e operacionalidade das políticas públicas na atualidade nos domínios do emprego, da proteção social, dos direitos humanos, entre outros. É investigadora integrada no Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX (CEIS20) da Universidade de Coimbra e investigadora colaboradora no Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais da Universidade Nova de Lisboa (CICS.NOVA) e no Centre de Recherche PHILéPOL – Philosophie, Epistémologie et Politique (EA Ethique, Politique et Santé), da Université Paris Descartes - Sorbonne Paris Cité.

Helena Amaro da Luz Doutora em Economia pelo Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade de Lisboa (ISEG-UL) e Doutoranda em Serviço Social no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), Mestre em Economia e Política Social pelo ISEG-UL e Licenciada em Serviço Social pelo Instituto Superior de Serviço Social de Coimbra. Professora Associada no Instituto Superior Bissaya Barreto (ISBB) nas áreas da economia e políticas públicas. Diretora do Centro de Investigação em Inovação Social e Organizacional do mesmo estabelecimento de ensino. Investigadora Associada no CICS. NOVA – Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais da Universidade Nova de Lisboa e no Centro de Investigação e Estudos de Sociologia – Instituto Universitário de Lisboa (CIES-IUL). Privilegia como áreas de investigação as relativas à gerontologia social, economia social e sua sustentabilidade, empreendedorismo e intraempreendedorismo social. Autora de publicações e artigos científicos nos domínios da economia social e políticas sociais.

VIII

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

Autores Clara Cruz Santos Professora Auxiliar da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Coimbra. Concluiu Doutoramento em Serviço Social pela Universidade Católica Portuguesa em 2007. Autora dos livros Rosto de Uma Profissão: a Identidade Profissional de Serviço Social em Portugal e A Construção das Identidades Profissionais, é também coautora de outras obras direcionadas às questões sociais e criminais relacionadas com o projeto identitário de serviço social. Isabel Cerca Miguel Doutorada em Psicologia Social pela Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação da Universidade de Coimbra (FPCE-UC) desde 2010. Professora Auxiliar no Departamento de Psicologia e Educação da Universidade Portucalense Infante D. Henrique (UPT). Docente nos domínios da psicologia social, psicologia do desenvolvimento do adulto e do idoso, psicogerontologia, intervenção familiar, intervenção para o envelhecimento ativo. Membro integrado do Instituto de Psicologia Cognitiva, Desenvolvimento Humano e Social da FPCE-UC. Autora de publicações e artigos científicos nacionais e internacionais. Joana Vale Guerra Mestre em Saúde Pública pela Faculdade de Medicina da Universidade de Coimbra e Doutoranda em Serviço Social. Assistente Convidada da Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação da Universidade Coimbra, na licenciatura e mestrado em Serviço Social. Membro do Centro de Estudos em Desenvolvimento Humano, da Universidade Católica Portuguesa (CEDH-UCP). Desenvolve os interesses de investigação na área das políticas públicas e serviço social na saúde.

José António Pereirinha Doutorado (PhD in Development Studies) pelo International Institute of Social Studies da Universidade de Roterdão (Holanda), Agregado em Economia pela Universidade Técnica de Lisboa e Licenciado em Economia pela mesma instituição. Professor Catedrático de Economia no Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade de Lisboa (ISEG-UL). Coordena e ensina disciplinas de macroeconomia do crescimento (licenciatura em Economia), políticas públicas sociais (mestrado em Economia e Políticas Públicas) e estudos de desenvolvimento (doutoramento em Development Studies). Coordena o programa de Doutoramento em Development Studies e é investigador do Gabinete de História Económica e Social. Faz investigação e tem orientado dissertações de mestrado e teses de doutoramento nos domínios da história do estado social, desigualdades sociais, pobreza, exclusão social e necessidades sociais.

Os Autores

Luís Capucha Professor no Departamento de Ciência Política e Políticas Públicas do Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), onde coordena a área de políticas públicas e o mestrado em Administração Escolar, e investigador do Centro de Investigação e Estudos de Sociologia, desde 1987. Os principais temas de pesquisa são as políticas de luta contra a pobreza e a exclusão social, as políticas sociais, as políticas de educação e de formação, as culturas populares, a reabilitação de pessoas com deficiência e as metodologias de planeamento e avaliação. Autor de livros, capítulos de livros e artigos de revistas e outros títulos (mais de uma centena) publicados em Portugal, Reino Unido, Alemanha, França, Espanha, Itália, Brasil, Mauritânia e em Angola. Apresentou comunicações e conferências em cerca de 200 encontros científicos em Portugal e no estrangeiro. Foi Diretor-Geral do Departamento de Estudos, Prospetiva e Planeamento do Ministério do Trabalho e Solidariedade Social (1998-2001), Diretor-Geral da Direção-Geral de Inovação e Desenvolvimento Curricular do Ministério da Educação (2006-2008) e Presidente da Agência Nacional para a Qualificação (2008-2011). Membro do Conselho Nacional de Educação.

Maurizio Ferrera Doutor em Ciências Sociais e Políticas pelo Instituto Universitário Europeu (IUE) de Florença, Mestre em Ciência Política pela Universidade de Stanford e Licenciado em Filosofia pela Universidade de Turim. Leciona na Universidade de Milão, onde é professor de Política Social. Diretor-adjunto do Centro POLIS para a Política Comparada da Universidade de Bocconi. Diretor de uma Unidade de Investigação sobre a Governança Europeia (URGE) no Colégio Carlo Alberto de Moncalieri, em Turim. Professor visitante em universidades estrangeiras, incluindo a London School of Economics, UC-Berkeley, McGill, Juan March Institute em Madrid e IUE. Colaborador ativo em inúmeras comissões consultivas para o governo italiano, União Europeia, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) e Organização Internacional do Trabalho (OIT). Autor de inúmeras publicações no campo da política pública comparada.

Introdução Uma reflexão profunda sobre as orientações e pressupostos atuais no domínio das políticas públicas em geral e das políticas sociais em particular, em Portugal e no contexto europeu, permite-nos argumentar que o sentido das mesmas e do contrato social subjacente tem vindo a alterar-se de forma profunda, sobretudo nas duas últimas décadas e no presente contexto de crise multifacetada. Na verdade, a uma lógica de proteção, mais ou menos homogeneizante e securizante, que serviu de base aos sistemas providenciais do pós-guerra, parece suceder, na atualidade, uma lógica de mera manutenção, ou de continuidade, de existências individuais no espaço público, a par de dinâmicas de “neopauperismo”, de “invisibilização” e de naturalização de desigualdades estruturais. O conceito de austeridade, que passa a fazer parte, na segunda década do terceiro milénio, do imaginário europeu coletivo, transforma radicalmente a ponderação das prioridades dos Estados, ou, pelo menos, os argumentos que lhes estão subjacentes, bem como o conjunto de expectativas e de formas vivenciais dos cidadãos e territórios face à desagregação dos anteriores princípios, coerentes e securizantes, porque (minimamente) previsíveis e apropriáveis. Neste cenário, o Estado readapta os seus meios e modelos de intervenção, desencadeando modos operatórios que lhe permitam gerir as formas de especificação e de resposta às situações de dificuldade, acedendo a uma ação pública mais personalizante do que normalizante, facto que não deixa de colocar questões inéditas e cruciais para o futuro dos Estados-providência na Europa, o que, diga-se, já vinha sendo discutido, de formas mais ou menos profundas, desde finais dos anos 80. Neste sentido, as políticas sociais contemporâneas, outrora alicerçadas em valores e princípios pelo menos potencialmente consensualizados, passam, destarte, a nortear-se por opções assentes numa lógica de contingência e de adaptabilidade. Este facto origina novas formas de institucionalização social e política, um novo modo de conceber o bem-estar e a cidadania social, cujos impactes são ainda pouco explícitos, mas que nos intimam a uma reflexão sobre as evidências que já é possível identificar. Aprender a viver com a precariedade e a contingência, como marcas estruturais, constitui-se, assim, como o foco transversal das sociedades atuais, com forte impacte nas opções de vida das pessoas e nas políticas públicas – seja positivo, pelo incentivo à criatividade e à busca permanente de qualidade e de desafios; seja negativo, pela incapacidade de controlar o futuro e o sofrimento social decorrente da dificuldade de ser e estar no espaço público e produtivo. A busca de sentidos renovados para a fundamentação filosófica e operativa das políticas públicas em geral e das políticas sociais em particular, face à diluição dos “consensos” do pós-guerra e à constatação da inoperância dos Estados providenciais, constitui-se, deste modo, como um ponto central da agenda sociopolítica da atualidade.

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

Questões como o papel a desempenhar pelo Estado, pelos cidadãos e pelas restantes esferas de produção de bem-estar, a conjugação de racionalidades diferenciadas numa lógica de investimento social e de ativação, os pressupostos de um contrato social renovado, ou de forma mais radical, a discussão sobre a preservação ou desagregação dos modelos de proteção social ancorados na participação e solidariedade coletivas, constituem-se como alguns dos eixos estruturantes dos debates em curso; debates esses, mais ou menos radicalizados, mas que adquirem contornos e impactes diferenciados consoante a gravidade dos problemas sociais e das desigualdades, em determinados contextos e face a determinados grupos com menores possibilidades de superação de situações excludentes e perenes. A presente obra, contando com a reflexão de investigadores com experiência e saber consolidados no domínio do pensamento e da aplicação de políticas sociais, pretende ser um contributo para a análise crítica dos debates em curso sobre a transformação das mesmas na atualidade, sobretudo no contexto português, bem como sobre as potencialidades e os efeitos perversos das evidências de readaptação e experimentação para a reconstrução do conceito e das práticas de bem-estar e de justiça social. Assim sendo, nos quatro capítulos que constituem a Parte I – Debates e Mutações – procura-se posicionar as questões estruturantes dos debates em curso, evidenciados ou incrementados no contexto atual de austeridade económica e social, e perspetivar criticamente as orientações que se evidenciam para a transformação dos Estados de bem-estar, em Portugal e no contexto europeu. Sob tal pressuposto, o primeiro capítulo, da autoria de Cristina Albuquerque, enquadra, introdutoriamente, o conjunto de debates, pressupostos e pontos de viragem na concetualização do modelo social e na operacionalização do mesmo, por referência aos pilares do contrato social do pós-guerra. Neste âmbito, a autora discute particularmente os efeitos perversos de algumas das orientações atualmente propostas no quadro da conceção e efetivação das políticas públicas de bem-estar, advogando a tese de que o Estado atual, embora menos protetor e securizante no domínio em epígrafe, não deixa de ser cada vez mais controlador, de formas mais explícitas ou mais subtis, numa espécie de garantia de “omnisciência” sem “omnipotência”. No segundo capítulo, Maurizio Ferrera discute a “lógica intelectual” e de legitimação na base da edificação do Estado de Bem-Estar e da União Europeia, bem como os contornos da relação, cada vez mais tensional, entre os respetivos pressupostos. Recorrendo à teoria de Max Weber, o autor procura analisar a situação atual e as fontes de tensão entre diferentes racionalidades (no quadro da União Europeia e do Estado de Bem-Estar), bem como perspetivar as soluções possíveis para a sua superação por via da recuperação de uma agenda intelectual e axiológica passível de fundamentar, no contexto europeu da atualidade, opções políticas “clarividentes, competentes, íntegras e responsáveis”. No Capítulo 3, Helena Amaro da Luz discute as racionalidades subjacentes à edificação, na atualidade, da sustentabilidade do bem-estar e das políticas sociais, equacionando fatores de equilíbrio e de perturbação, bem como novos formatos de regulação sociopolítica, que evidenciam, nomeadamente, a necessidade de adoção de “uma

XII

Introdução

abordagem mais extensível do bem-estar, pautada por uma lógica de governance”. Neste contexto, centrando-se, de forma exemplificativa, no quadro do cuidado (em sentido lato) a idosos, a autora argumenta que as políticas de governance pública se posicionam “como estímulos a processos de ativação comunitária”, numa perspetiva de socialização dos cuidados e de partilha de responsabilidades no que concerne a riscos e oportunidades. A economia social encontra-se, assim, tal como é advogado pela autora, numa posição privilegiada para a efetivação de um novo modelo de regulação social e de prestação de cuidados, bem como, de forma consequente, para a sustentabilidade das políticas sociais. O Capítulo 4 permite encerrar a primeira parte da obra, apresentando um quadro de caracterização da situação portuguesa nos últimos anos e da convergência ou divergência com a Europa, antes e depois dos programas de austeridade, no âmbito da despesa social e da efetivação de direitos sociais. Luís Capucha advoga e fundamenta empiricamente a ideia de que os países do Sul, e em particular Portugal, realizaram um percurso importante de europeização e de convergência em termos de apoios e direitos sociais que durou até à imposição dos programas de austeridade adotados na sequência da crise financeira global de 2007/2008. Os impactes decorrentes da aplicação dos pacotes de austeridade, quer na abrangência quer na substancialidade de tais apoios, são discutidos pelo autor na última metade do capítulo. Na segunda parte da obra – Análises Sectoriais – procurar-se-á identificar as mudanças em curso nas políticas sociais sectoriais, os pressupostos subjacentes e os efeitos produzidos nos cidadãos, nas organizações e na garantia de coesão e de justiça social, bem como refletir sobre as novas orientações e restrições (acentuadas em contextos de austeridade) das políticas públicas de bem-estar nos domínios do combate à pobreza, do apoio à família, da saúde e do apoio a idosos. Assim, no Capítulo 5, o autor, José António Pereirinha, centra a argumentação no (des)equilíbrio da despesa social, em contextos de austeridade, na resposta aos riscos sociais “clássicos” e aos chamados “novos riscos sociais”. Procede, neste âmbito, a uma análise comparativa, com outros países da União Europeia, no que concerne às tendências da despesa social em termos de evolução, de repartição da mesma nas duas categorias de riscos sociais e por referência à evolução da pobreza em Portugal, salientando, como possível efeito das políticas de austeridade (com particular incidência em países, como Portugal, com um modelo providencial financeiramente frágil), a maior centração da despesa social na resposta, mais seletiva, aos riscos sociais “clássicos”. O capítulo de Clara Cruz Santos (Capítulo 6) procura refletir sobre a evolução das políticas sociais no contexto do Estado providencial português, destacando sobretudo os impactes decorrentes das opções de austeridade, na última década, sobre as políticas de apoio à família. Neste âmbito, evidencia, de forma específica, as readaptações ocorridas nas políticas de apoio à maternidade, à infância, aos idosos, aos dependentes e no quadro do Rendimento Social de Inserção. A compreensão da construção política do direito à saúde, como direito social fundamental, é abordada, numa perspetiva histórica e hermenêutica, por Joana Guerra, no sétimo capítulo. Tendo por base esta reflexão sobre a filosofia e os pilares políticos e

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POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

sociais do direito à saúde, a autora procura discutir os efeitos perversos – em termos de cidadania e de desenvolvimento social e económico do país – decorrentes da cada vez maior responsabilização dos cidadãos pela sua saúde, associada ao progressivo enfraquecimento do serviço nacional de saúde na atual conjuntura económica e social. No último capítulo, o Capítulo 8, Isabel Cerca Miguel posiciona um dos maiores desafios com que os Estados europeus, e os respetivos modelos de proteção social, se defrontam na atualidade – o fenómeno do envelhecimento. Neste quadro, a autora fornece um contributo para o redimensionamento das políticas sociais atuais, advogando uma perspetiva de valorização social, de empowerment e de cidadania renovada para a população idosa. Deste modo, na ótica da autora, as (novas) políticas sociais deveriam ser revalidadas tendo por base uma compreensão mais holística das dimensões sociais, institucionais e políticas do envelhecimento. Na Conclusão procura-se identificar os grandes eixos estruturantes dos vários contributos da obra, refletindo sobre desafios, prioridades e questões críticas evidenciadas ao longo dos vários capítulos, no âmbito das políticas públicas/sociais contemporâneas, tendo em vista a reconstrução de modelos de sociedade e de proteção social ancorados em novos pressupostos, nem sempre consensuais, mas de implementação incontornável face a contextos onde a precariedade deixa de ser um fator de adjetivação de situações para se constituir como um fator substancial de existências. Cristina Albuquerque Helena Amaro da Luz

XIV

O Estado-providência do século XXI: um estado retraído ou um estado “pan-ótico”? Cristina Albuquerque

Introdução O sentido das sociedades democráticas contemporâneas é atualmente (re)discutido sob a evidência de um conjunto vasto e complexo de transformações – enfraquecimento das pertenças, processos dinâmicos de desagregação da coesão social, desmembramento e impotência dos mecanismos tradicionais de integração e de regulação –, apelando à redefinição dos pressupostos contratuais subjacentes ao modelo providencial do pós-guerra. O défice profundo que hoje vivenciamos resulta, sobretudo, da fricção entre, por um lado, um ideal de promoção social herdado e a multiplicação de situações de exclusão e de novos riscos sociais e, por outro, entre o projeto integrador inerente à sociedade salarial e as situações atuais de desqualificação massiva. Parece-nos, pois, ser essencial a consideração de dois aspetos, inextricavelmente associados, no delineamento de um eixo reflexivo que permita perscrutar e problematizar as complexas metamorfoses em curso. Por um lado, uma nova perceção do “ser conjunto” e das diferenças entre os indivíduos e as situações e, por outro, a identificação de uma ancoragem, já não essencialmente associada a um modelo progressista, que sirva de referência mais ou menos consensualizada para a articulação entre o universal e o particular. Tais aspetos remetem, indiscutivelmente, para a reflexão em torno dos princípios da coesão social e da justiça social, bem como dos mecanismos de governabilidade das sociedades democráticas ocidentais. Neste sentido, pretende-se, no presente capítulo, colocar em evidência e problematizar as grandes linhas de reflexão teórico-pragmática que enformam, em sentido restrito, o pensamento atual sobre os limiares e os pressupostos subjacentes à evolução da proteção social e, em sentido lato, os processos de (re)edificação de princípios inerentes a novas formas de atuação do Estado no âmbito da proteção social. Sob este prisma pretendemos discutir a tese, advogada por muitos autores, segundo a qual o Estado estaria num processo de retração no que concerne à regulação de bem-estar e de coesão social, advogando antes a ideia de uma transformação global dos seus pressupostos de ação, transformação essa que pode mesmo evidenciar, não a retirada, mas a emergência de um Estado cada vez mais incisivo e “vigilante” na esfera de ação dos indivíduos, em prol da inclusão e da implicação socioeconómica.

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

Com efeito, a referência à subjetividade, como eixo estruturante das políticas e práticas atuais, consagra a valorização do sujeito no processo de condução e construção de si mesmo, num percurso pessoal e social marcado pela autenticidade. Dito de outro modo, subjaz ao conjunto de práticas e de orientações normativas centradas no trabalho de autoprodução e de autoapropriação, de cada sujeito e das suas vivências e trajetórias pessoais, sociais e profissionais – reflexão que apela à revisitação da noção de “biopolítica” de Foucault (2004). Neste contexto ganham relevância novos universos semânticos (empowerment, competência, contratualização), profissionais (acompanhamento, ativação, motivação, avaliação) e morais (confiança, reconhecimento, responsabilidade), plenamente enraizados em vias renovadas de experimentação social e política, nas quais a incitação à autonomia tende a ocupar o espaço da retórica da proteção. Destarte, fundamenta-se uma “tecnologia política dos indivíduos”, potencialmente constrangedora e vigilante, destinada a assegurar primordialmente a permanência das presenças no tecido social e económico. Neste capítulo vamos pois discutir globalmente esta tese sob o enfoque de um novo conjunto de pressupostos associados à diluição atual do paradigma “solidarista”.

1.1. Diagnóstico histórico-compreensivo das metamorfoses na constituição e gestão do social O consenso existente, num passado ainda recente, em torno dos princípios estruturantes do modelo de sociedade “segurancial” – Justiça, Igualdade, Segurança, Universalidade –, encontra-se atualmente colocado em causa. Neste contexto, o sentido mais profundo da crise situa-se sobretudo ao nível da aceitabilidade de padrões normativos estruturantes da identidade individual e coletiva, ao nível da partilha e aceitação dos fins, em suma, no âmago dos critérios norteadores da existência humana, social e histórico-cultural. Se assim é, o momento atual encerra também a oportunidade para a renovação do político, para a refundação dos princípios e valores democráticos, para a construção partilhada de um novo sentido e de um projeto de futuro coletivamente assumido e uma representação e articulação renovadas de referenciais políticos, sociais, económicos e axiológicos, conferindo uma significação mais tangível à Democracia. As vias para uma tal reformulação encontram-se porém ainda profundamente desarticuladas e imprecisas, exigindo uma reflexão complexa sobre os meios e os fins (e a respetiva articulação) que tendem a pautar a ação pública contemporânea, nomeadamente no quadro da proteção social. Começaremos, por isso, por identificar e discutir os princípios subjacentes à génese histórica do Estado-providência do pós-guerra, de modo a fundamentar as metamorfoses em curso na atualidade, quer no que diz respeito aos pressupostos, quer no que se refere aos processos de efetivação dos fins de proteção e promoção social.

Solidariedade na Europa depois da crise1 Maurizio Ferrera

Introdução

O Estado de Bem-Estar (EBE) de cariz nacional e a União Europeia (UE) são dois legados preciosos do século XX. O seu relacionamento mútuo é, contudo, repleto de tensões não resolvidas (e potenciais “choques”), as quais estiveram no centro da competição eleitoral para o Parlamento Europeu na primavera de 2014 e que a recente crise tem exacerbado de forma marcante. Quando, como e porquê a original “afinidade eletiva” entre as esferas do EBE e da UE começou a enfraquecer? A “reconciliação” será possível? E de que forma? Estas questões estão no centro dos atuais debates públicos e académicos. O EBE concretiza funções económicas, sociais e políticas essenciais. Mas o financiamento dos seus programas constrange os orçamentos públicos e coloca desafios de sustentabilidade, especialmente no atual contexto de envelhecimento demográfico crescente. A UE (e a União Económica e Monetária – UEM – em particular) é, por seu turno, essencial para o crescimento, para o emprego e para a estabilidade macroeconómica, mas tende a enfraquecer a própria base institucional do EBE: o direito soberano do Estado para determinar os limites, as formas e a extensão da solidariedade nacional, incluindo os níveis de impostos e de despesas. O objetivo deste capítulo é lançar uma nova luz sobre estas questões, focalizando a lógica “intelectual” que guiou, por um lado, a edificação do EBE e, por outro, da UE, bem como esclarecer de que forma esta lógica é responsável pela emergência do choque. Tendo por base os contributos de Max Weber sobre a relação entre ideias, valores e políticas, procuraremos interligar esses três elementos para interpretar a situação atual e para apresentar algumas sugestões sobre como superá-la. O capítulo está organizado da seguinte forma. A próxima secção apresenta o tema e a abordagem. A segunda secção ilustra as lógicas ideacionais que têm orientado, respetivamente, o desenvolvimento do EBE ao nível nacional e o processo de integração económica ao nível supranacional. A terceira e quarta secções, por sua vez, resumem o diagnóstico aqui apresentado e esboçam uma agenda para o trabalho intelectual, quer na dimensão epistémica, quer na dimensão axiológica, constituindo-se, na perspetiva do autor, como um pré-requisito para escolhas políticas responsáveis e eficazes. A conclusão sistematiza tudo isto. 1 Artigo publicado originalmente em língua inglesa na Revista Constellations. An International Journal of Critical and

Democratic Theory, Vol. 21, Issue 2, 2014.Versão revista e aumentada. Tradução (revista e aprovada pelo Autor) de Cristina Albuquerque e Helena Amaro da Luz.

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

2.1. Bem-estar e Europa: as raízes da “des-conciliação” As tensões entre o EBE nacional e a integração europeia têm vindo a constituir-se desde os anos 70 do século XX. Com a concretização do mercado interno, um “espaço económico” cada vez mais forte enclausurou, em parte, as instituições nacionais de bem-estar, impondo restrições exógenas ao seu funcionamento – incluindo o seu processo de readaptação interna às mutações demográficas e às novas necessidades sociais. Por via das quatro liberdades, de regras de concorrência e da união económica e monetária, a UE lançou três desafios fundamentais à soberania social dos Estados-membros2. O primeiro é um desafio ao confinamento territorial do EBE nacional, através da proibição explícita (da maioria) das restrições transfronteiriças no acesso e consumo de benefícios sociais e, em certa medida, também na prestação de serviços. O filtro de nacionalidade foi neutralizado para a admissão em espaços domésticos de partilha e alguns direitos sociais fundamentais (como as pensões) tornaram-se transferíveis em todo o território da UE. O segundo desafio relacionou-se com o próprio “direito de pertencer”, ou seja, o direito de cada comunidade nacional para determinar de forma autónoma quem pode/deve compartilhar o quê e com quem, garantindo igualmente o cumprimento através de estruturas organizacionais específicas apoiadas por um poder coercivo (por exemplo, a criação de um seguro público obrigatório para uma determinada categoria profissional). Finalmente, o terceiro desafio relaciona-se com a imposição de regras fiscais cada vez mais rigorosas para os orçamentos nacionais, logo, “cortando” diretamente no âmbito e na estrutura do bem-estar interno para os Estados-membros que violam essas restrições. A crise financeira não só exacerbou as tensões existentes como ativou outras. O confronto entre as necessidades nacionais de proteção social, a austeridade induzida pela UEM e os cortes nas despesas escalou rapidamente e entrou na arena eleitoral, onde está a gerar uma nova e turbulenta clivagem entre atores da UE pró e anticoligações (Kriesi, 2010). A crise também ativou uma clivagem distributiva (mais ou menos) latente entre os mais ricos, Estados-membros “pagadores” e mais pobres, Estados-membros “recetores”, pelo que a questão de uma “União de Transferência” (Transfer Union) ganhou cada vez mais relevância política (Bagus, 2010). A tensão geral entre solidariedade e integração económica foi, neste sentido, segmentada em quatro tensões distintas: 1. A construção do mercado versus a correção do mercado ao nível da UE. 2. A soberania social nacional/discricionariedade versus a legislação europeia/con-

2 Este argumento foi detalhado, analítica e empiricamente, em Ferrera (2005).

dicionalidade.

As políticas sociais face ao imperativo da sustentabilidade: lógicas emergentes a partir da economia social Helena Amaro da Luz

Introdução A edificação das políticas sociais integradas no modelo de Estado de Bem-Estar (EBE) ocidental, oriundo da segunda metade do século XX, perfilhou nas sociedades avançadas orientações e performances assentes num quadro de normalização económica e padronização social, fundamentalmente dinamizado por um modelo de governação estatal propulsor de uma regulação binária. A ancoragem desta regulação não foi isenta de sentido e pretendeu sinalizar uma era expansionista, que se revelou ímpar na história das democracias ocidentais, por inaugurar experiências de progresso económico compatíveis com coesão social e, em particular, pela afirmação institucionalizada da “fisionomia” da cidadania social e inerentes dispositivos associados ao seu exercício e legitimidade, configurados por via das políticas sociais. Imbuídas de uma enorme relevância para a objetivação dos percursos e sentidos das vivências coletivas, as políticas sociais acabam por constituir as âncoras de um Estado de Bem-Estar organizado, que se assume como integrado e integrador, em resultado de equilíbrios ou racionalidades que ditam a sua sustentabilidade e potenciam a sua evolução. Tributários de dinâmicas assentes nos domínios, da ordem política, económica e social, os concebidos equilíbrios de bem-estar ganharam eco de sucesso e glória até praticamente ao final do século XX, altura em que constrangimentos associados à involução económica e social, no início do século XXI, tornam visíveis novas realidades que induzem a retrocessos no bem-estar, obrigando a novos entendimentos tendentes a restaurar os equilíbrios perdidos. Em particular, impõe-se reequacionar as racionalidades outrora definidoras do bem-estar coletivo e encontrar novos parâmetros de regulação, a partir de modalidades de governance do bem-estar e das políticas sociais. Estes formatos, sendo amplamente informados pela teoria e sugeridos no palco político, mostram-se passíveis de produzir resultados de política social com potencial de valor, sobretudo na área dos cuidados ou serviços sociais aos idosos, mas carecem de ser moldados pelas complexidades e tensões que esta área acarreta. Neste domínio, a participação do sector da economia

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

social1 acresce sinergias heurísticas, em torno das diretrizes a prosseguir, para promover a socialização de cuidados, para colaborar na reinvenção do preenchimento de lacunas quanto ao cuidado e para a abertura de caminhos tendentes a garantir a sustentabilidade dos serviços e políticas sociais para os idosos e, deste modo, reúne amplas virtualidades para a governance pública que importa não descurar. Não obstante estarem consagradas nas estratégias de governance do bem-estar público e de se mostrarem incorporadas com protagonismo nas políticas de cuidado aos idosos, as organizações de economia social vivenciam no presente desafios acrescidos, confrontando-se com a necessidade de atender aos novos “contornos do social” e de rever as modalidades da sua viabilidade financeira. Neste sentido, a questão da sustentabilidade para estas organizações revela ser o maior desafio de uma governance endógena, que impõe opções nas matrizes do seu funcionamento, como imperativo de continuidade, evolução e contribuição para o bem-estar da população idosa e concretização das políticas sociais. Recuperando todo este contexto, a presente abordagem pretende, assim, discutir as racionalidades subjacentes à edificação da sustentabilidade do bem-estar e políticas sociais nos tempos recentes, equacionando fatores de equilíbrio, perturbação, e formatos reequacionados para a sua regulação, tendo por base um suporte de reflexão ancorado nas políticas sociais orientadas para o cuidado (em sentido lato) aos idosos.

3.1. Dinâmicas de sustentabilidade das políticas sociais: uma abordagem centrada nos (des)equilíbrios do bem-estar A configuração do bem-estar nas sociedades contemporâneas polariza no presente uma discussão alargada proveniente das mais diversas áreas do saber, cujo enfoque, ainda que seja necessariamente multidisciplinar, remete com frequência para a análise de cenários tendentes a perspetivar o seu desenvolvimento, com base em contingências de natureza política, económica e social e a distinguir como um dos principais dilemas, não apenas do futuro, mas também do presente, a sustentabilidade (existência e manutenção) das políticas sociais. Sendo certo que a sustentabilidade convoca amplas preocupações, os argumentos, que ditam as diferentes direções em que a mesma pode ser prosseguida por parte das entidades reguladoras, mostram-se melhor compreendidos se forem associados à sua interpretação os momentos e contextos que sinalizam os equilíbrios do bem-estar, assim como aqueles que informam acerca dos seus “(des)equilíbrios”. Constituem, pois, estes “(des)equilíbrios”, na sua tríplice política, económica e social, os argumentos que reclamam novas dinâmicas passíveis de viabilizar a sustentabilidade das políticas sociais e, em concreto, as que se mostram orientadas para o cuidado aos idosos. 1 Restringimos a nossa abordagem ao sector da economia social, que desenvolve a sua atuação na área da das políticas

sociais e ação social para a população idosa, usualmente referenciado como “sector social da economia social” (cf. Reis, 2006) e que é maioritariamente representado por instituições particulares de solidariedade social.

Das políticas sociais à crise ou políticas sociais para superar a crise? Luís Capucha1

Introdução O Estado-providência caracteriza-se pela ênfase posta na prioridade política conferida aos direitos sociais, em comparação com outros modelos de estado mais focados apenas nos direitos cívicos e políticos (Marshall, 1973; Polany, 2001), o que implica a assunção pelos governos de novas responsabilidades na provisão de proteção e bem-estar, substituindo a esfera familiar e o mercado. Sempre inacabado, foi relativamente longo e desigual no espaço o processo da sua construção. Até cerca de 1890, a ação dos Estados-nação restringia-se a um conjunto de funções ditas de soberania, como a administração da população no quadro de um território determinado, a administração da justiça, a representação externa, a cobrança de impostos e o monopólio do uso legítimo da violência, tanto para fins de segurança interna como de defesa face ao exterior (Vincent, 1987; Hay, Lister & Marsh, 2006). Entre esta época e 1939 passou a assegurar-se crescentemente a existência de um conjunto de políticas sociais, com vista à proteção contra os riscos de velhice, acidentes de trabalho, desemprego e doença, abrangendo os trabalhadores, as suas famílias e ainda o aprovisionamento de alguns serviços prestados a indivíduos e famílias (Briggs, 1961). Entretanto expandiam-se, de forma mais ou menos paralela, outros sistemas sociais, como os serviços de educação e de saúde. O Estado-providência corporiza um sistema de bem-estar criado, em primeiro lugar, nos países industrializados da Europa Ocidental e do Norte. No Leste Europeu desenvolveu-se também um regime de bem-estar evoluído, ao passo que na América Latina, entre as duas Grandes Guerras, criaram-se igualmente algumas políticas, embora menos generosas e evoluídas do que nos casos anteriores (Barrientos, 2004). O melhor ambiente para a sua cultura é a democracia (tanto mais quanto o diálogo social, só possível em situações de liberdade de expressão e de negociação entre representantes de interesses divergentes, é um dos seus pilares centrais, a base sobre a qual se erguem os diversos mecanismos de redistribuição e de financiamento das políticas sociais), também certas ditaduras (como a de Bismarck, as comunistas do Leste e as sul-americanas daquele período) frequentemente desenvolveram políticas de bem-estar (Haggard & Kaufman, 2008). Procuravam com isso assegurar o apoio das massas aos objetivos dos 1 Agradeço a Pedro Estevão e a Alexandre Calado o apoio dado à revisão de uma versão provisória do texto.

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

Estados e/ou cumprir uma agenda política legitimadora do acesso ao poder e do seu exercício em contexto opressivo. O modelo social europeu, designação pela qual ficou conhecido o Estado-providência dos países da Europa Ocidental e do Norte, distingue-se de outros modelos pela conciliação entre a solidariedade social e o mercado e pela generosidade das políticas sociais, resultado da “desmercadorização” (Esping-Andersen, 1990)2 e da “desfamiliarização” da proteção e da segurança social. Este modelo político, focado na garantia de bem-estar para os cidadãos no quadro da economia capitalista de mercado, correspondeu a um progresso inquestionável na história da Humanidade. O seu período mais esplendoroso corresponde aos 30 anos do pós-guerra, caracterizados pela modernização da economia, pelo crescimento económico acelerado, pelo pleno emprego3, pela elevada coesão social e pela redução da pobreza. Sob a ameaça do comunismo materializada pelos estados de orientação soviética às portas da Europa Ocidental e do Norte, e com a implementação de um enorme programa de orientação keynesiana (o Plano Marshall), visando a reconstrução do continente saído dos escombros da guerra, a Europa aprofundou a via reformista de promoção do bem-estar dos trabalhadores e, depois, de todos os cidadãos, elemento crucial do pacto social entre o capital e o trabalho, que impulsionou a atribuição ao Estado de novas funções de regulação da economia e de redistribuição de recursos (Mozzicafreddo, 1997). Tal resultou num equilíbrio sem precedentes da distribuição do produto entre o capital e o trabalho, aceitável tanto pelos empregadores como pelos movimentos operários. Isto permitiu que estes últimos se remetessem à esfera das relações industriais e dessem o seu apoio aos partidos socialistas (ou social-democratas) e democratas cristãos que, conjuntamente, construíram o “modelo social europeu”. No processo da reconstrução europeia o Estado foi também responsabilizado pelo desenvolvimento da investigação e das infraestruturas (de saneamento, planeamento urbano, comunicações, energia, etc.), fundamental para o crescimento da produtividade e a rentabilização do investimento privado. O aumento da produtividade foi beneficiado por este investimento e também pela maior qualificação, melhor estado de saúde e sentimento de proteção dos trabalhadores. Melhores tecnologias, industrialização com organização fordista do trabalho e melhoria das capacidades dos trabalhadores permitiram, em conjunto, a criação contínua de excedentes que remuneraram o capital, criaram o pleno emprego e permitiram uma melhor remuneração do trabalho, quer por via do investimento contínuo nas políticas sociais e no bem-estar, quer por via do valor dos salários (Capucha, 2005; Nullmeier & Kaufmann, 2010). Os “30 gloriosos” anos do pós-guerra foram abalados pela primeira crise do petróleo em 1973 e pelas tensões que gerou. Sem entrar em detalhes, o modelo social europeu 2 A “desmercadorização” ocorre quando “a prestação de um serviço se torna uma matéria de direitos e quando uma

pessoa tem assegurado o seu meio de vida sem depender do mercado” (Esping-Andersen, 1990, p. 22). A desfamiliarização corresponde à assunção pelo Estado de funções de proteção antes desempenhadas pela família. Estes são conceitos-chave para distinguir a solidariedade social, assente em direitos sociais, do assistencialismo de base caritativa. 3 Embora o objetivo do pleno emprego abrangesse apenas, nesse período, os homens.

127

Pobreza e novos riscos sociais em Portugal: uma análise da despesa social José António Pereirinha

Introdução

Os modernos Estados sociais defrontam, na atualidade, um duplo desafio: o da sustentabilidade da proteção dos riscos sociais clássicos (velhice, desemprego, doença, etc.) e o da proteção dos novos riscos sociais, inerentes às transformações sociais e económicas que as sociedades modernas têm vindo a defrontar nas últimas três décadas (Bonoli, 2006). Algumas análises das tendências da evolução da despesa social (Cantillon, 2011) têm investigado em que medida o desvio de recursos públicos da proteção dos “velhos” riscos para os “novos” riscos sociais permite explicar os níveis persistentemente elevados da pobreza na Europa, embora esta reorientação possa ter em vista um reforço da atuação preventiva da pobreza. Portugal partilha, com outros Estados sociais, estes dois desafios, mas defronta um terceiro: o de garantir que ambos os riscos sociais (os riscos sociais clássicos e os novos riscos sociais) são protegidos de forma “adequada” (isto é, que garantam a dignidade humana na realização desses direitos – satisfação das necessidades sociais) e de forma a assegurar equidade na sua realização. São os desafios colocados a todos os Estados sociais, mas que ganham especial relevância política num Estado social “fraco” (Pereirinha, 2013a), característico da realidade portuguesa, em que a arquitetura global dos direitos é avançada, no entanto os recursos são insuficientes para garantir níveis adequados e equitativos de proteção social, ao qual acrescem restrições adicionais no atual contexto das políticas de austeridade. Este texto centra a atenção sobre a realidade da pobreza em Portugal e sobre a natureza das políticas de erradicação da pobreza neste país. Faz-se uma análise comparativa, com outros países da UE, das tendências da despesa social, analisando a evolução do seu nível e da sua repartição nas duas categorias de riscos sociais, assim como a sua relação com a evolução da pobreza no país.

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POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

5.1. A pobreza em Portugal Apesar de ser consensual que, no contexto da UE, a pobreza é um fenómeno com grande expressão em Portugal1, já são diversas as conceções de pobreza presentes nos diversos diagnósticos sociais e as formas usadas para a sua medição. Pobreza é, para quem avalia esta realidade social, uma situação em que alguém vive, num determinado horizonte temporal de análise, abaixo do nível considerado aceitável, para esse avaliador, segundo os padrões de dignidade humana defendidos por esse mesmo avaliador. Numa sociedade em que a qualidade das condições de vida depende da aquisição de bens e serviços no mercado, a pobreza pode ser medida tomando como referência o nível de rendimento que permita conferir dignidade de vida a quem o aufere. A determinação do valor do rendimento “adequado” na nossa sociedade é matéria que tem sido pouco estudada em Portugal2 (Pereirinha & Branco, 2013). Daí que se aceite, de forma bastante generalizada, o critério do EUROSTAT, que toma como limiar de pobreza o valor de 60% do rendimento disponível familiar mediano por adulto ‑equivalente. Porém, o carácter relativo deste limiar, calculado a partir do rendimento mediano, pode originar enviesamentos na leitura da evolução da pobreza3. Daí que consideremos mais adequado, para medir a evolução da taxa de risco da pobreza (ou incidência da pobreza), a utilização da linha de pobreza ancorada em 20054. A Tabela 5.1 mostra essa evolução, desde 2006.

Tabela 5.1 Evolução da taxa de pobreza em Portugal – Linha de pobreza ancorada em 2005. 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

População total

19,2

18,2

17,0

14,0

14,1

15,8

18,0

19,5

< 18 anos

21,3

21,1

21,5

20,1

18,3

20,9

21,8

25,4

18-64 anos

16,4

15,4

15,2

13,4

12,9

14,6

17,0

19,3

65 e + anos

27,1

25,6

19,3

15,3

13,8

15,0

17,5

14,6

Fonte: Adaptada de EUROSTAT.

1 Veja-se, a este respeito, o relatório da OCDE sobre Portugal, o qual inclui um capítulo dedicado à análise da pobreza e

da desigualdade do rendimento, em OECD (2014).

projeto de investigação financiado pela FCT e por nós coordenado, em que participaram investigadores da Universidade de Lisboa e da Universidade Católica Portuguesa, e cujos resultados serão brevemente divulgados (PTDC/ /CS-SOC/123093/2010). 3 Devido à redução do rendimento disponível das famílias, a linha de pobreza calculada como 60% do rendimento disponível mediano por adulto-equivalente reduziu em 2% entre 2011 e 2012, o que nunca poderá ser interpretado como redução do rendimento necessário para se poder viver dignamente em Portugal. 4 A linha de pobreza no ano t ancorada em 2005 é o valor da linha de pobreza calculada, tomando a distribuição do rendimento em 2005 (portanto 60% do rendimento mediano familiar por adulto-equivalente nesse ano) atualizada para o ano t com base na variação do índice de preços no consumidor entre o ano 2005 e o ano t.

2 A determinação do rendimento adequado em Portugal, no sentido acabado de descrever, foi objeto de estudo num

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Políticas de família: uma reflexão crítica e evolutiva das políticas de apoio à família em Portugal Clara Cruz Santos

Introdução

No dia 18 de março de 2014, num jornal diário nacional de renome, o cabeçalho afirmava o seguinte: “TROIKA: Famílias perderam Milhões em Benefícios Sociais e económicos desde 2011”. Ao cruzar esta informação com os dados nacionais de privação material das famílias e os dados sobre os limites de pobreza familiar encontramos uma sociedade desregulada em termos de contenção da vulnerabilidade e da exclusão social. Nesse sentido, as políticas sociais em execução têm tido um papel remediativo e não “curativo” dos processos de exclusão social (Conti, 2010), potenciando um “círculo vicioso” tanto do aumento da despesa pública como da expansão da pobreza, criando espaços de vulnerabilidade nos quais o cidadão apresenta evidentes traços de desgaste, inibindo a sua participação na manutenção ou na mudança do sistema. O aumento de precariedade social em Portugal observa-se no crescimento de medidas de austeridade relacionadas com cortes salariais (tendo maior impacte na classe média), com o aumento exponencial de impostos e do custo de bens essenciais com a garantia de qualidade de vida e de subsistência, como bens alimentares, energia, saúde, educação e habitação. A par destas medidas assiste-se a um recuo do Estado no que diz respeito à proteção social, contribuindo para a ampliação das desigualdades sociais e de situações de pobreza extrema, isto é, o alargamento de cidadãos que vivem abaixo dos níveis de sobrevivência física e social, e daqueles que, tendo pertencido à classe média, se encontram em risco de pobreza. Este capítulo pretende, tendo em conta o panorama indicado, apresentar uma reflexão crítica sobre a evolução das políticas e respetivas medidas de proteção social das famílias portuguesas, tentando compreender e discutir se nos encontramos de facto num Estado de posição neoliberal ou se, por outro lado, procuramos uma alternativa que promova um casamento feliz entre o lado social e o lado económico dos princípios políticos e ideológicos do Estado português.

POLÍTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE CRISE

6.1. As políticas de família Definir o que são “políticas de família” não é uma tarefa linear. O conceito de política possui um significado abrangente e está, em geral, relacionado com aquilo que diz respeito ao espaço público. De acordo com Frey (1997), a análise axiológica do conceito de política pode ser desenvolvida mediante o uso de três categorias de análise: (i) as instituições políticas, (ii) os processos políticos e, por fim, (iii) os conteúdos de política. A dimensão institucional refere-se à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico e pela estrutura institucional do sistema político-administrativo. A dimensão processual contempla o processo político no que diz respeito à definição de objetivos, aos conteúdos das decisões (usualmente de carácter macrossocial) e à sua dimensão material. Por último, os conteúdos de política englobam os programas políticos, os problemas e soluções técnicas que os mesmos acarretam e o conteúdo estrutural e substancial das diferentes decisões políticas. Quando entramos no campo das políticas públicas onde se inscrevem as políticas de família, ainda se agudiza mais a complexidade concetual, uma vez que estas entram em estreito confronto com as mutações, necessidades e lutas sociais num movimento autocorretivo (ou não) onde todas as dimensões em cima indicadas para a conceituação de política se entrelaçam e se influenciam mutuamente, numa oscilação permanente entre conflito e consenso altamente relacionada com a ordem social atual. Nesta senda, Mauriel (2010) defende que as políticas públicas carregam consigo as contradições inerentes a um processo histórico (visível nos países da América do Sul e no Europa do Sul) de lutas sociais e pactos contínuos entre Estado e sociedade. Ora, foi justamente neste clima de conflito e procura de consenso que o Estado social se instaurou na maior parte dos países do sul. Em Portugal, os direitos sociais são “jovens”, tal como é “jovem” a nossa democracia, sendo um dos seus produtos mais visíveis a Constituição de 1976 onde se encontram inscritos os direitos fundamentais de cada cidadão português, nomeadamente o direito à saúde, à educação, à habitação, ao emprego e à participação política, entre outros. E foi exatamente neste espírito que foram consideradas as principais políticas sociais com base em direitos sociais inalienáveis que, de acordo com a Constituição da República Portuguesa de 1976, não podem ser reduzidos a um pacto económico mas são os fundamentos de um Estado de princípios e valores democráticos em “respeito e defesa da dignidade humana”. Neste sentido as políticas públicas, nas quais se inscrevem as políticas de família, são, nos seus aspetos processuais e de conteúdo, políticas destinadas a assegurar direitos e o carácter universalista dos mesmos (Bonfim, 2010; Vasilios, Santos & Herrero, 2014). Isto é, são todas ações processuais, materiais e de conteúdo, realizadas pelo Estado que têm como objetivo atender os diversos sectores da sociedade civil. Quanto aos seus tipos, as políticas públicas podem ser distributivas, redistributivas e reguladoras. As políticas sociais distributivas são todas as ações de impacte público, levadas a cabo pelo Estado que têm como finalidade a distribuição pelos diferentes sectores da sociedade civil, em estreita relação com as dimensões consideradas fundamentais para uma sociedade de bem-estar social, como a habitação, a educação, a saúde, a ação e proteção social, das

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Políticas de saúde em tempo de crise(s) Joana Vale Guerra

Introdução O capítulo que se apresenta constitui-se como uma tentativa de reflexão sobre as consequências sociais da crise financeira e orçamental atual do Estado nas políticas de saúde portuguesas. É importante esclarecer, no entanto, que não se pretende realizar uma análise da situação económico-financeira do sistema de saúde português ou, mais concretamente, do Serviço Nacional de Saúde (SNS). O estudo do percurso financeiro das políticas públicas de saúde e das estratégias de consolidação de contas, entretanto adotadas, ainda que possa ser considerado matéria premente, só indiretamente fará parte deste capítulo. O foco de interesse centrar-se-á nas consequências e efeitos que a denominada reforma do Estado tem vindo a gerar na natureza das atuais políticas de saúde. A crise orçamental origina efeitos potencialmente negativos sobre a disponibilidade de recursos e consequentemente sobre o bom funcionamento do sistema de saúde, abrindo espaço para a reconfiguração das lógicas subjacentes ao planeamento estratégico nacional. Como os ditames das novas estratégias estão a ser gerados em tempo de crise económica, uma parte substancial das soluções são encontradas nas medidas de austeridade e na forte contenção da despesa pública. Esta realidade tem vindo a desencadear mudanças assinaláveis não só no funcionamento dos serviços públicos, mas também no modo como os indivíduos e as famílias satisfazem as suas necessidades nos mais diversos domínios (Observatório sobre Crises e Alternativas, 2013). Na perspetiva do sociólogo alemão Wolfgang Streeck (2013), a crise de 2008, com o seu ponto alto neste ano, mas que teve o seu início no final dos anos 60 do século XX, só atingiu a dimensão que se conhece porque a sociedade não estava preparada para três acontecimentos angulares: a revitalização mundial da dinâmica capitalista de acumulação, a elevada aceitação cultural de formas de vida adaptadas ao mercado e a crise orçamental do Estado. A instalação do neoliberalismo no século XXI trouxe, como efeito, a descaracterização do Estado de Bem-Estar (EBE) e, por conseguinte, uma retórica centrada nos mercados autorregulados, na privatização e na expansão do mercado em todas as direções pensáveis. Ora, o sector da saúde não ficou imune a estes desenvolvimentos. É importante sublinhar que a realidade que hoje vivemos difere bastante da filosofia subjacente ao Estado social e democrático em que o direito à saúde se instituiu. O EBE criado no contexto do pós-Segunda Guerra Mundial, por muitos considerado uma das principais conquistas europeias do século XX, contribuiu mais para aliviar o sofrimento das pessoas, com as suas políticas distributivas e a prestação de serviços

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universais que asseguram o acesso a direitos, do que outras grandes invenções da medicina ou da física (Capucha, 2005). Todavia, esta estrutura, aparentemente, tão sólida e interiorizada tem vindo a ser colocada em causa do ponto de vista social, económico e cultural (Rosanvallon, 1992; Streeck, 2013). O Estado, progressivamente, tem-se transformado em algo categoricamente diferente. E nessa transformação pressupõe redefinições das suas metodologias de ação. Por mais diferentes e complexas que sejam as possibilidades de interpretação do desmantelamento do Estado social e das suas consequências para o futuro, este capítulo tem a intenção de examinar o ponto em que a descontinuidade ideológica do papel social do Estado (justificada, também, pela crise orçamental) tomará como direção o discurso da responsabilização individual em detrimento das políticas coletivas de direito à saúde asseguradas pelo Estado. Compreende-se, no entanto, que a complexidade que envolve a organização de um sistema de saúde leva a que todos os “atores” sejam chamados a partilhar responsabilidades. E não obstante o lado positivo da tese da capacitação do cidadão, em que a educação e a formação cívica dos indivíduos são chamadas a ter uma fatia de responsabilidade com a saúde, existe um lado perverso desta orientação que, em alguns casos, legitima políticas de saúde desresponsabilizadoras do papel do Estado. Será um argumento sólido o problema da finitude e escassez de recursos para justificar a tendência para ampliar a autorresponsabilização? E, assim sendo, como se define a responsabilidade em saúde e quais os seus limites? Neste contexto, ganha particular relevância discutir as dessintonias entre a marca ideológica do direito à saúde em Portugal e as exigências de considerar a saúde como um dever do cidadão.

7.1. Das incursões políticas no domínio da saúde pública ao direito à saúde A política de saúde em qualquer país traduz a capacidade do Estado ter como critério e medida do próprio desenvolvimento o respeito pelo direito à proteção da saúde da sua população. O compromisso e o consequente investimento na implementação e desenvolvimento de um sistema de saúde organizado, completo e financeiramente equilibrado acolhem benefícios indiscutivelmente positivos e em clara concordância com a fruição do direito à vida. As políticas de saúde são uma pedra angular na definição e reconhecimento da boa governação e traduzem as aspirações do projeto coletivo de uma nação no campo dos direitos humanos e do desenvolvimento social e económico. A história da medicina ocidental, sobretudo a partir dos finais do século XIX, apresenta uma retrospetiva incontestável sobre a evolução positiva das civilizações ao abrigo dos avanços da medicina e dos ganhos obtidos com a implicação do Estado na proteção da saúde pública. O marco referencial deste progresso encontra a sua génese nas descobertas da era bacteriológica iniciadas por Pasteur, Koch, Lister, Snow e Semmelweis, que vieram

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Mais idade, menos participação? Lógicas de “resgate” da cidadania na população idosa Isabel Cerca Miguel

Introdução Mais do que qualquer outra época na história da Humanidade, o século XX caracterizou-se por profundas e radicais transformações na estrutura etária das populações, destacando-se o aumento da esperança média de vida e o crescimento proporcional dos indivíduos com idade superior a 65 anos como os factos mais significativos nesta acentuada reconfiguração demográfica. Trata-se de um fenómeno simultaneamente global e local, com expressivas e incontornáveis implicações a curto e a médio prazo, sobretudo à medida que a diminuição das taxas de natalidade que ultimamente se têm observado na maioria dos países, principalmente nos desenvolvidos, sinaliza um incremento ainda maior no processo global de envelhecimento da população. O cenário que se desenha é, pois, de profundas transformações sociais. Perante esta nova realidade, formula-se não só uma importante exigência de estudos para o aprofundamento do conhecimento do fenómeno, como, acima de tudo, se reclamam modelos inovadores e sintonizados com a contemporaneidade, que garantam vida com qualidade para este crescente contingente populacional. A procura de respostas para os novos problemas e perplexidades decorrentes das modificações na configuração das pirâmides etárias e suas consequentes implicações impõe, deste modo, a necessidade de (re)pensar os novos papéis dos idosos nas sociedades atuais, vis-à-vis com a (re)definição de políticas públicas dirigidas ao envelhecimento. Nesta perspetiva, urge um movimento de (re)valorização social do idoso que, em larga medida, abandone as conceções tradicionais que associam a velhice à incapacidade e declínio (Miguel, 2014), desconstruindo os mitos negativos da velhice e quebrando os preceitos de discriminação dos idosos. Torna-se, portanto, essencial uma reflexão intencional e autêntica que possa potenciar o empowerment dos idosos, reforçando o seu valor instrumental na consolidação do imperativo ético de participação social e a (re)construção dos sujeitos-cidadãos. Considerando as diferentes formas de organização social, cultural, económica e política surgidas da evolução demográfica, a redefinição de uma nova imagem do envelhecimento implica, assim, que sejam consideradas dimensões mais latas em termos sociais, institucionais e políticos, assentes numa mudança de paradigma que permita a promoção de uma cidadania de inclusão social (Amaro da Luz & Miguel, 2013). É, pois, a este nível que, no quadro das políticas sociais, importa (re)equacionar as lógicas de exercício da cidadania para a população

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idosa, reforçando a sua lógica inclusiva e de participação (Fenge, 2001; Lie, Baines & Wheelock, 2009; Valokivi, 2005; Veras & Peixoto, 2004). O presente trabalho visa, assim, contribuir para (re)equacionar o papel das políticas sociais no resgate de cidadania da população idosa, num referencial de cidadania inclusiva e valorização social.

8.1. A depreciação cultural da velhice: fragilidades para a “cidadania sénior” Dado o crescente protagonismo populacional dos indivíduos idosos, a questão do envelhecimento tem vindo a constituir objeto de crescente interesse por parte de organismos de diversa ordem, tanto internacionais (por exemplo, Organização das Nações Unidas – ONU, Organização Mundial de Saúde – OMS, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico – OCDE, União Europeia – UE), como organizações nacionais e locais. Esta inquietação tem, simultaneamente, vindo a instigar a multiplicação de estudos acerca do envelhecimento, num verdadeiro esforço multidisciplinar para o entendimento do fenómeno, tomando em linha de consideração os seus múltiplos níveis e dimensões, e dando origem a uma diversidade de abordagens que, se por um lado enriqueceram o debate sobre o envelhecimento, por outro complexificaram a sua compreensão. Trata-se, todavia, de uma consequência inevitável, considerando que, enquanto processo dinâmico e complexo para o qual convergem tanto fatores internos ao próprio indivíduo como fatores externos associados às possibilidades ambientais e organizacionais, se torna impossível encerrar a sua compreensão numa lógica simples e linear. Para esta perspetiva tem contribuído o reconhecimento de que o envelhecimento não é um estado, mas antes um processo que integra uma sequência de fenómenos ao longo de todo o ciclo de vida do indivíduo, considerando as mudanças físicas, mentais, sociais e culturais relacionadas com a idade. Esta perspetiva introduz, deste modo, uma explicação integrada e dinâmica acerca do envelhecimento que, ao considerar o percurso de vida dos indivíduos, enfatiza o carácter multidimensional e multidirecional dos trajetos de desenvolvimento (Fonseca, 2004). Nesta linha de análise, importa considerar que, a par com as alterações biológicas e psicológicas, o envelhecimento enquadra uma dimensão social e cultural associada aos padrões sociais dominantes e à forma como as sociedades perspetivam o envelhecimento. De facto, como refere Bordieu (2004), a idade é uma “variável biológica socialmente manipulada e manipulável” (Bordieu, p. 145), o que, embora não ignorando os fatores biológicos do envelhecimento, considera a modulação de fatores contextuais neste processo e alerta para a complexidade da velhice enquanto construção social multidimensional. Em termos de representação, persiste ainda como preponderante a imagem negativa do idoso, pautada, essencialmente, pelo predomínio de dimensões negativas e pessimistas que, assentes numa visão reducionista, enfatizam as noções de declínio e incapacidade ligadas à vivência da condição de idoso, e cujo resultado se traduz numa imagem atual essencialmente negativa, pejorativa e estereotipada relativamente às pessoas idosas e a esta etapa do ciclo de vida. Assim, de um modo geral, e pese embora

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Conclusão Reúne larga consensualidade a constatação de que as políticas sociais do presente, moldadas por determinantes estruturais, em geral, e pela narrativa da austeridade, em particular, se inscrevem em diferentes racionalidades; enfrentam limites quanto à sua vocação integradora e enquadram orientações que comprometem o bem-estar social. A complexidade que daqui resulta evoca diferentes interrogações, quer acerca das bases fundacionais e “ideacionais” em que se ancorou o Estado de Bem-Estar (EBE), quer acerca do sentido que se pretende imprimir às sociedades democráticas contemporâneas e inerentes políticas sociais. O confronto com as metamorfoses em curso, assumidamente ameaçadoras da coesão social e da sustentabilidade das políticas sociais atuais, convoca diferentes perspetivas de abordagem sobre esta realidade, com o intuito de potenciar explanações sobre as suas tendências de evolução e despiste das questões críticas principais. Neste contexto, equacionar as políticas sociais em tempos de austeridade constituiu o desafio lançado aos Autores desta obra, cujo resultado, agora apresentado, oferece, não apenas, um quadro analítico-reflexivo acerca do pensamento atual e pressupostos, que devem presidir aos debates centrais e à compreensão das mutações que ocorrem nas políticas sociais contemporâneas, mas eleva, a par, uma focalização sistematizada, em torno de domínios sectoriais das políticas sociais, cujos níveis de problematização e respetivas evidências se colocam com elevada pertinência analítica, em concreto para o caso português. Ancorados numa diversidade de perspetivas, simultaneamente construtivas para a discussão e de revelada solidez no plano da argumentação, os contributos dos Autores que se associaram a esta obra coletiva sistematizam-se, pois, em torno de dois eixos estruturantes: as perspetivas do debate face a mutações em curso e as tendências e questões críticas nas políticas sociais sectoriais. Vejamos.

A) As perspetivas do debate face a mutações em curso Traduz um dado unânime, o pressuposto, de que a edificação das sociedades do presente experiencia “défices” ou lacunas de “sentido”, que se mostram tributárias da desagregação dos mecanismos tradicionais de regulação do social, veiculadores de pertenças e identidades coletivas. O quadro de referência erguido pelo debate recupera a era integradora e expansionista sinalizada na segunda metade do século XX, para distinguir o EBE característico da altura, como a principal instituição do “Estado Europeu” cujas funções de natureza política, económica e social permitiram legitimar e institucionalizar um modelo de sociedade, organizado e compatível com progresso social, coesão social e justiça social.

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Solidariedade na Europa depois da crise Políticas sociais Sustentabilidade Crise Pobreza Novos riscos sociais em Portugal

Cristina Albuquerque / Helena Amaro da Luz

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