Serviço Social Contemporâneo by Grupo Lidel

9 cm

16,7 x 24 cm

11 mm

A presente obra, portadora de grande interesse e atualidade, quer para profissionais sociais, quer para investigadores, estudantes e docentes da área de Ciências Sociais, coloca precisamente em destaque esta conceção da intervenção social contemporânea. Procura, assim, discutir, recorrendo a um conjunto de contributos científicos de grande relevo, a importância e os modos de concretização de uma prática reflexiva e estratégica, em diferentes níveis de intervenção, desde o quotidiano profissional dos assistentes sociais, ao empoderamento organizacional e comunitário, à gestão social e à avaliação de políticas sociais.

O que significa agir estrategicamente? Qual o lugar da reflexividade e da “prudência” na construção da prática profissional? Como aproveitar, de forma mais eficaz e refletida, os conhecimentos, a experiência e a criatividade na intervenção quotidiana, na inovação organizacional, na conceção e avaliação de políticas públicas e respetivos impactes? Como passar do “saber-fazer” ao “saber-agir”?

CMY

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9 789896 930707

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ISBN 978-989-693-070-7

CONTEMPORÂNEO Reflexividade e estratégia

Cristina Pinto Albuquerque Doutora em Letras, pela Universidade de Fribourg (Suíça), na área de especialização em Trabalho Social e Política Social, e Pós-Doutora em Filosofia Social e Política pela Universidade Paris Descartes, Sorbonne Paris Cité (Centro PHILéPOL). Professora Auxiliar na FPCEUC, onde cocoordena o Programa Interuniversitário de Doutoramento em Serviço Social da Universidade de Coimbra. Investigadora integrada do CEIS20 e associada do CICS.NOVA. Ana Cristina Brito Arcoverde Professora Titular da Universidade Federal de Pernambuco/Brasil, investigadora 1 do CNPq, líder do Núcleo de Pesquisa Ações em Rede Coordenadas no Universo Social – ARCUS/CNPq/UFPE. Pós-Doutora em Avaliação de Políticas Públicas e Intervenção Social pela Universidade de Coimbra e em Psicologia da Educação pela UnB. Doutora em Sociologia pela Université de Paris III – La Sorbonne Nouvelle.

Coord.:

Autores

Cristina Pinto Albuquerque Ana Cristina Brito Arcoverde

Os diferentes autores, portugueses e brasileiros, abordam os debates mais recentes sobre as (re)adaptações do Serviço Social na atualidade, colocando em destaque a ideia de que um Serviço Social estratégico é, desde logo, um Serviço Social que aprende a utilizar, de outro modo, mais efetivo e ponderado, as potencialidades e as margens de autonomia que já possui, reconstruindo-se e revisando-se, contínua e criticamente, nesse processo.

SERVIÇO SOCIAL

Reflexividade e estratégia

9 cm

Coordenadoras

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO

O Serviço Social contemporâneo é cada vez mais confrontado com a tensão entre a necessidade de comprovar e justificar tudo aquilo que faz e a relativa inconstância ou imprecisão das normas e princípios estruturantes da ação em diferentes contextos da prática profissional. Por isso, as dimensões da reflexividade e da compreensão e planeamento estratégico na/da prática profissional, presentes na reflexão que há muito se faz no quadro da profissão, não deixam, ainda assim, de adquirir hoje uma importância acrescida e inédita para a afirmação da profissão como catalisadora de empoderamento e de inovação social e política.

16,7 x 24 cm

Clara Cruz Santos Helena Amaro da Luz Helena Lúcia Augusto Chaves Helena Neves Almeida Joselya C. A. Vieira Coordenação:

Cristina Pinto Albuquerque Ana Cristina Brito Arcoverde

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Índice Os Autores.......................................................................................................................... IX Introdução.......................................................................................................................... XI 1. Por um Serviço Social renovado: a importância da reflexividade e da estratégia.................................................................................................................. 1 Cristina Pinto Albuquerque e Ana Cristina Brito Arcoverde

Introdução................................................................................................................ 1 1.1. Os limites do discurso técnico-científico na intervenção social atual: a emergência da racionalidade prudencial....................................................... 4 1.1.1. Limitações da racionalidade técnico-científica como base de fundamentação da intervenção social................................................. 5 1.1.2. A emergência da “prudencialidade” no âmago de uma prática substantiva na contemporaneidade..................................................... 7 1.1.2.1. Um saber-agir em construção e coconstruído...................... 7 1.1.2.2. A “prudencialidade” no âmago do saber-agir....................... 9 1.2. A reflexividade – na e para a ação – como elemento de osmose entre o fazer e o agir................................................................................................... 13 1.2.1. Compreender a reflexividade como elemento estratégico de uma prática profissional situada.................................................................... 14 1.2.1.1. A dimensão política da reflexividade: um eixo de relevância estratégica para o Serviço Social contemporâneo................. 17 Conclusão................................................................................................................. 19 Bibliografia................................................................................................................ 20 2. A reflexividade no quotidiano profissional dos assistentes sociais.............. 23

Cristina Pinto Albuquerque

Introdução................................................................................................................ 23 2.1. O quotidiano profissional como reduto de reflexividade............................ 25 2.1.1. O domínio do kaïrós na arquitetura da ação no quotidiano............ 27 2.1.2. No âmago da ação situada: a dinâmica transacional......................... 27 2.2. Espaços transacionais: domínios de construção sincrética da prática do Serviço Social no quotidiano.......................................................................... 28 2.2.1. Constrangimentos e exigências na produção dos argumentos em diferentes espaços transacionais........................................................... 31 2.2.1.1. O espaço transacional íntimo.................................................. 32 2.2.1.2. O espaço transacional analógico............................................. 34

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

2.2.1.3. O espaço transacional de fronteira......................................... 37 2.2.1.4. As coordenadas estruturantes dos espaços transacionais.... 39 Conclusão................................................................................................................. 42 Bibliografia................................................................................................................ 44 3. Participação como eixo estratégico renovado na intervenção social.......... 47 Helena Neves Almeida

Introdução................................................................................................................ 47 3.1. Abordagens teóricas ao conceito de participação........................................ 49 3.1.1. Conceção liberal e democrática de participação................................ 51 3.1.2. Participação como ato político............................................................. 52 3.1.3. Abordagem da participação centrada nos objetivos.......................... 53 3.2. Participação como paradigma estratégico na gestão pública e na intervenção social............................................................................................. 53 3.3 Escalas gradativas e níveis de participação.................................................... 59 3.4. Operacionalização das parcerias e ativação da participação: questões e fatores de avaliação........................................................................................... 62 Conclusão................................................................................................................. 68 Bibliografia................................................................................................................ 69 4. Análise estratégica do empoderamento social................................................. 71 Cristina Pinto Albuquerque, Clara Cruz Santos e Helena Neves Almeida

Introdução................................................................................................................ 71 4.1. Bases críticas para um empoderamento estratégico.................................... 73 4.2. Contributo para a construção de um quadro analítico e estratégico do empoderamento................................................................................................ 76 4.2.1. Eixos para a definição de um quadro analítico e estratégico do empoderamento..................................................................................... 78 4.3. Contributo para a reflexão sobre um modelo operacional de empoderamento estratégico............................................................................ 84 Conclusão................................................................................................................. 89 Bibliografia................................................................................................................ 89 5. Empoderamento organizacional e intervenção social.................................... 91 Helena Amaro da Luz

Introdução................................................................................................................ 91 5.1. Empoderamento e mudança organizacional: possibilidades teóricas e operativas........................................................................................................... 92 5.1.1. Empoderamento na gestão organizacional......................................... 94 5.1.2. Empoderamento como constructo psicológico................................. 95 5.1.3. Empoderamento organizacional “inclusivo”: um quadro analítico para a capacitação................................................................................... 96

Índice

5.2. Empoderamento como abordagem de capacitação organizacional vocacionada para a mudança.......................................................................... 98 5.2.1. Empoderamento e capacitação: oportunidades no campo organizacional......................................................................................... 99 5.2.2. Vetores do empoderamento na sua relação com a capacitação organizacional......................................................................................... 100 5.3. A intervenção social no contexto do empoderamento organizacional..... 102 5.3.1. Empoderamento e intervenção social: traços de uma “simbiose”... 102 5.3.2. A intervenção social capacitadora da mudança: o sentido das práticas de empoderamento nas organizações................................... 105 Conclusão................................................................................................................. 110 Bibliografia................................................................................................................ 110 6. Risco e desfiliação social: desafios atuais para o planeamento estratégico dos serviços de ação social................................................................................... 115 Clara Cruz Santos

Introdução................................................................................................................ 115 6.1. Risco e incerteza: a saturação do – ou no – discurso político?................... 116 6.1.1. A abordagem de Giddens...................................................................... 117 6.1.2. A abordagem de Stephen Webb........................................................... 118 6.2. Sociedade de risco e processos de desfiliação............................................... 120 6.3. O planeamento estratégico da intervenção social em contextos extremos de vulnerabilidade........................................................................... 121 Conclusão................................................................................................................. 123 Bibliografia................................................................................................................ 125 7. Planeamento estratégico na intervenção social: tendências e potencialidades.................................................................................................... 127 Helena Lúcia Augusto Chaves

Introdução................................................................................................................ 127 7.1. Planeamento estratégico: discussões conceituais......................................... 129 7.2. Tendências e potencialidades do planeamento estratégico na intervenção social............................................................................................. 134 7.3. Reflexões sobre a experiência brasileira na utilização do planeamento estratégico na elaboração e avaliação de políticas sociais........................... 136 Conclusão................................................................................................................. 138 Bibliografia................................................................................................................ 139 8. Eficácia e eficiência nas políticas sociais públicas........................................... 141 © PACTOR

Joselya C. A. Vieira

Introdução................................................................................................................ 141 8.1. “Gerencialismo” na gestão e avaliação de políticas sociais públicas.......... 144

VII

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

8.2. Eficácia, eficiência e avaliação de políticas sociais públicas........................ 148 8.3. Dimensões técnica e política no uso dos critérios de avaliação da eficácia e da eficiência...................................................................................... 150 Conclusão................................................................................................................. 155 Bibliografia................................................................................................................ 157 9. Contributo para a construção de indicadores de avaliação comparativa de políticas públicas.............................................................................................. 161 Ana Cristina Brito Arcoverde

Introdução................................................................................................................ 161 9.1. Os contextos: Portugal e Brasil no século xxi.............................................. 162 9.2. Principais características do Programa Bolsa Família, no Brasil, e Rendimento Social de Inserção, em Portugal............................................... 166 9.3. Avaliação comparativa de programas e políticas públicas: contributos para a construção de indicadores qualitativos transversais........................ 170 Conclusão................................................................................................................. 175 Bibliografia................................................................................................................ 175 Glossário de termos – Português Europeu/Português do Brasil........................... 177 Índice Remissivo.......................................................................................................... 179

VIII

Os Autores Coordenadoras e Autoras Cristina Pinto Albuquerque Doutora em Letras, pela Universidade de Fribourg (Suíça), na área de especialização em Trabalho Social e Política Social, e Pós-Doutora em Filosofia Social e Política pela Universidade Paris Descartes, Sorbonne Paris Cité (Centro PHILéPOL – Centre de Philosophie, d’Epistémologie et de Politique). Professora Auxiliar na Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Coimbra (FPCEUC), onde cocoordena o Programa Interuniversitário de Doutoramento em Serviço Social da Universidade de Coimbra em associação com a Universidade Católica Portuguesa. Leciona nos domínios da Ética, Serviço Social, Política Social e Empreendedorismo Social. Investigadora integrada do Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX (CEIS20), da Universidade de Coimbra, e associada do Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais (CICS.NOVA), da Universidade Nova de Lisboa (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas). Ana Cristina Brito Arcoverde Professora Titular da Universidade Federal de Pernambuco/Brasil, investigadora 1 A do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), líder do Núcleo de Pesquisa Ações em Rede Coordenadas no Universo Social – ARCUS/CNPq/ /UFPE. Pós-Doutorada em Avaliação de Políticas Públicas e Intervenção Social pela Universidade de Coimbra e em Psicologia da Educação pela Universidade de Brasília (UnB). Doutora em Sociologia pela Université de Paris III – La Sorbonne Nouvelle, Mestre em Serviço Social pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e Licenciada em Serviço Social pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e em Direito pela Faculdade de Direito de Olinda/PE. Endereço eletrónico: ana.arcoverde@gmail.com

Autores Clara Cruz Santos Professora Auxiliar da Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação da Universidade de Coimbra (FPCEUC). Doutora em Serviço Social pela Universidade Católica Portuguesa (2007). Autora dos livros Rosto de Uma Profissão: A Identidade Profissional de Serviço Social em Portugal e A Construção das Identidades Profissionais, é também

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

coautora de outras obras direcionadas para as questões sociais e criminais relacionadas com o projeto identitário de Serviço Social. Helena Amaro da Luz Doutora em Economia pelo Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade de Lisboa (ISEG-UL), Doutoranda em Serviço Social no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), Mestre em Economia e Política Social pelo ISEG-UL e Licenciada em Serviço Social, pelo Instituto Superior de Serviço Social de Coimbra. Investigadora e autora de publicações e artigos científicos nos domínios da Economia Social, Intervenção Social, Gerontologia e Políticas Sociais, sendo cocoordenadora da recente obra publicada pela PACTOR, intitulada Políticas Sociais em Tempos de Crise: Perspetivas, Tendências e Questões Críticas. Helena Lúcia Augusto Chaves Licenciada em Serviço Social pela Universidade Estadual do Ceará (1984). Mestre em Serviço Social pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE; 1989). Doutora em Sociologia pela UFPE (2006). Professora Associada do Departamento de Serviço Social da UFPE. Professora do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social/UFPE. Líder do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Estado, Política Pública e Sociedade (GEPPS). Endereço eletrónico: helena.chaves@gmail.com Helena Neves Almeida Professora e investigadora da área científica de Serviço Social (licenciatura, mestrado e doutoramento) e coordenadora do mestrado em Serviço Social da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Coimbra (FPCEUC). Doutora em Trabalho Social pela Universidade de Fribourg (2000, Suíça) e Mestre em Psicologia pela UC (1996), possui vasta experiência de docência, consultoria e investigação nas áreas das Metodologias de Investigação e de Intervenção Social e, ainda, da Mediação Social e Comunitária e em Contexto Educativo. Investigadora do Observatório da Cidadania e da Intervenção Social (OCIS/FPCEUC), investigadora associada do Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais, da Universidade Nova de Lisboa (CICS.NOVA), membro da Rede de Investigação e Intervenção em Serviço Social nas Escolas (RIISSE/UTAD) e membro fundador da European Social Work Research Association (ESWRA). Integra a direção da Série “Pessoas e Contextos” da Imprensa da UC e é membro do Conselho Editorial e do Conselho de Assessoria Internacional de diversas revistas científicas europeias. Joselya C. A. Vieira Mestre em Serviço Social (2015), com especialização em Políticas Públicas e Gestão de Serviços Sociais (2006) e Licenciada em Serviço Social (2004) pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Assistente Social na Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), atua no âmbito da Política de Assistência Estudantil. Principais temas de estudo: Direitos Sociais, Política Pública, Educação Superior, Assistência Estudantil, Avaliação de Políticas, Programas e Projetos Sociais.

Introdução A complexidade e imprevisibilidade que caracterizam as sociedades atuais e as problemáticas que nelas emergem, a par de uma desagregação de referenciais, histórica e politicamente estruturantes da identidade do Serviço Social, colocam em primeiro plano a necessidade de renovação de competências profissionais (ou, pelo menos, da forma como as mesmas são mobilizadas em contextos de prática), bem como de processos que avaliem e tornem visíveis a eficiência e a eficácia da intervenção. Para a efetivação de tais exigências de eficiência e eficácia, sem que as mesmas transformem o Serviço Social numa profissão meramente gestionária e procedimental, como diversas evidências parecem apontar (Dustin, 2009) e, como tal, produzindo potencialmente efeitos perversos, em última análise neutralizadores, das suas finalidades nucleares – a produção de mudança social e económica em prol da justiça social e da dignidade humana –, é essencial a aposta na reflexividade, na investigação e numa abordagem estratégica capaz de neutralizar as “armadilhas” do quotidiano e de intervenções “por projeto”, planeando intervenções de forma prospetiva e inovadora, passíveis de produzir mudanças consequentes, consistentes e mais estruturais. A relevância do Serviço Social, neste contexto, já não implica somente repensar o seu lugar e refletir, como sujeito histórico, sobre o seu projeto ético e político, mas antes, e sobretudo, processar conhecimentos e procedimentos novos e necessários para o fazer, sem que, nesse caminho, se descaracterizem os saberes e se desvirtue o ethos da profissão. Os profissionais sociais, inúmeras vezes constrangidos na efetivação de respostas verticalmente delineadas, logo, descontextualizadas e amorfas, precisam, hoje mais do que nunca, de abandonar um posicionamento passivo por referência aos processos de mudança que pretendem implementar e que precisam de ser implementados (Goldsmith, 2010; Hughes e Wearing, 2013). Ora, tais processos implicam não necessariamente posturas ativistas, mas antes novas formas de apropriação da autonomia relativa e de demonstração de competências inequívocas a nível da análise contextualizada e integral das situações e dos impactes das políticas públicas. Neste sentido, como afirma Isabel Guerra (2011), o conhecimento é o elemento estratégico fundamental para qualificar as respostas do Serviço Social nas instituições nas quais atua. O conhecimento profundo e concreto das situações, em diversos níveis de manifestação e de proximidade, constitui-se efetivamente como um eixo estratégico essencial no alargamento das margens de autonomia e de reconhecimento das práticas sociais. Mas, para esse efeito, o conhecimento tem de ser mobilizado de forma pertinente e coerente. Por outras palavras, o reconhecimento conquista-se por via de práticas consistentes, bem pensadas e ancoradas em argumentos racionais, visíveis, transversalizáveis

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

e reconhecíveis como válidos pelos outros interlocutores da ação, sejam eles pares, outros profissionais, dirigentes, políticos ou os próprios cidadãos-utentes. Assim, os profissionais que melhor conseguiram adaptar-se às exigências das sociedades contemporâneas, conquistando, em consequência, maiores níveis de reconhecimento, foram, de acordo com Jacques Ion (1994), aqueles que souberam alargar, através de uma dinâmica reflexiva e argumentativa sólida e coerente (em termos comunicacionais e temporais), os limiares e possibilidades dos contextos nos quais se enquadram. No âmago de uma tal dinâmica encontra-se, pois, um conjunto de elementos estratégicos inerentes ao saber-agir que, em consonância com a opinião do autor, consubstanciam mais um núcleo de novas atitudes na relação com o tempo, com o político e com os modelos profissionais dominantes, do que competências verdadeiramente novas (Albuquerque, 2014). Assim sendo, tais elementos estratégicos seriam: a capacidade de conhecimento e adaptação a novos públicos, permitindo redimensionar a esfera relacional; a capacidade de apreender globalmente as diversas situações, ultrapassando, para tal, o mero conhecimento dos contextos imediatos, bem como a capacidade de comunicar com o exterior do grupo de pares e aprender a situar-se no ambiente sociopolítico do seu território de ação (Ion, 1994). Do mesmo modo, Michael Lipsky (1980) salienta o conhecimento de proximidade do público e das suas condicionantes e características como um elemento essencial de poder relativo dos “agentes de primeira linha” (entre os quais assistentes sociais) e uma estratégia de coping fundamental na relação com as expectativas da profissão e no diálogo com outros profissionais. Deste modo, a determinação de onde se pretende chegar, porquê, como e com quem constituem-se como os pilares de uma intervenção estratégica, política, maiêutica, sistemática e socioanalítica, passível de se (auto e hetero) monitorizar e de produzir a médio/ /longo prazo mudanças desejadas na cadeia de intervenção integrada micro-meso-macro. Afirmam-se, nesta ótica, novos modelos analíticos e operacionais para o universo social, assentes na aplicação e combinação de diferentes pressupostos de racionalidade, esclarecendo os domínios em que o mesmo pode objetivar-se e como, quer no âmbito das práticas quotidianas mais ou menos rotinizadas, quer no quadro das políticas públicas, quer no contexto dos serviços e na concretização de pressupostos de qualidade, de participação e de cidadania, quer ainda em processos de desenvolvimento social como núcleo estruturante de uma abordagem holística e de uma metodologia integrada. Os diversos contributos que integram a presente obra, de investigadores portugueses e brasileiros, enquadram-se precisamente nestes pressupostos e procuram redimensioná-los num debate atual, inovador e de contornos internacionais. Assim, o primeiro capítulo, de cariz enquadrador, coloca em evidência as dimensões do saber-agir, sob um foco de “prudencialidade” e reflexividade, enfatizando a necessidade de superar, na atualidade, um mero saber-fazer técnico e operacional, em prol de uma prática profissional situada que seja verdadeiramente transformativa e concertada com os desafios sociais e políticos das sociedades contemporâneas. O capítulo seguinte, dá continuidade a esta reflexão, procurando, através de uma perspetiva renovada sobre os espaços de prática quotidiana, sublinhar a dimensão estratégica e reflexiva da ação do assistente social em contextos plurais. Advoga-se neste

XII

Introdução

âmbito uma perspetiva da ação profissional como um processo de “navegação” coerente entre níveis de ação e espaços de transação e discursividade distintos. O chamado “espaço de fronteira” afirma-se assim como o reduto da reflexividade de uma intervenção social potenciadora de transformação e geradora de dinâmicas de legitimação recíprocas. O terceiro capítulo centra-se nos pressupostos de ação e de operacionalidade estratégica da prática, em particular no que concerne à participação como dimensão essencial na construção de uma ação consequente e coerente. A autora procura delinear o que apelida de “arquitetura da participação”, através da explicitação de uma rede concetual (gramática para a intervenção) que possa constituir-se como parâmetro de avaliação da participação e de compreensão das dificuldades associadas à constituição de parcerias e à participação ativa das populações. Os três capítulos seguintes procuram refletir sobre as dimensões da estratégia e da reflexividade aplicadas a enquadramentos da prática profissional distintos: o contexto político, o contexto comunitário e o contexto organizacional. Assim, o Capítulo 4 salienta a importância estratégica do empoderamento – se pautado por uma lógica de articulação entre capacitação individual e desenvolvimento socioeconómico – e destaca a relevância da monitorização e da avaliação dos resultados e do processo de empoderamento por via da definição de indicadores, gerais e contextuais. O Capítulo 5 discute a relevância do empoderamento organizacional e da capacitação das organizações – em especial, as de cariz não lucrativo – em termos de gestão e de garantias de efetividade e eficiência. Para o efeito, são apontados como elementos basilares a liderança para a transformação, a criatividade e a inclusão participativa das diversas partes interessadas. O Capítulo 6 centra-se numa apreciação crítica sobre as limitações e efeitos perversos da aplicação e resultados das políticas sociais contemporâneas, face a uma definição renovada de risco social e aos processos de desfiliação que comporta, exigindo uma intervenção social mais reflexiva e mais crítica. Os três últimos capítulos, mais centrados no contexto brasileiro, procuram refletir sobra a abordagem estratégica como fundamento de um planeamento prospetivo e de avaliação de políticas públicas por parte dos assistentes sociais. Neste sentido, abordam a reflexão sobre a relação entre a prática profissional e a execução e avaliação das políticas públicas como base organizativa e pilar de referência de uma prática profissional estratégica e consequente. O Capítulo 7 enfatiza a importância do planeamento estratégico (distinguindo-o do planeamento tradicional) e, em particular, do planeamento estratégico situado no âmago da intervenção social contemporânea e da conceção e execução de políticas sociais. O Capítulo 8 discute e clarifica, na mesma linha, os conceitos de eficácia, eficiência e efetividade, estabelecendo uma crítica aos princípios do “gerencialismo”, na conceção e aplicação de políticas públicas de âmbito social, e aos respetivos impactes, constrangimentos e limites na resposta às necessidades e direitos das populações. Por fim, o Capítulo 9 reflete sobre a dimensão de avaliação das políticas públicas e apresenta um conjunto de indicadores globais de comparabilidade das mesmas, a partir de um estudo comparativo entre o Programa Bolsa Família, do Brasil, e o Rendimento Social de Inserção, de Portugal.

XIII

XIV

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

O Serviço Social é uma profissão determinada histórica e socialmente, consubstanciando-se em práticas profissionais concretas e num agir construído e em permanente construção, em espaços plurais e multidimensionais. Compreender esse agir é também ser capaz de desvendar os processos subjacentes à sua construção e às especificidades dos espaços de proposição e de decisão nos quais se situa e que coconstrói. Como Marilda Iamamoto (2000), sublinhamos a necessidade de os profissionais encontrarem formas renovadas e profundas para decifrar e influenciar a realidade atual. Esperamos que a presente obra possa ser um contributo para a reflexão que, nesse sentido, se impõe. Cristina Pinto Albuquerque Ana Cristina Brito Arcoverde

Bibliografia Albuquerque, C. P. (2014). Pensamento e planeamento estratégico na intervenção social: O enfoque na qualidade e na inovação. In M. I. Carvalho & C. Pinto (Coord.), Serviço Social: Teorias e Práticas (pp. 163–180). Lisboa: Pactor. Dustin, D. (2009). The McDonaldization of Social Work. Surrey: Ashgate. Goldsmith, S. (2010). The Power of Social Innovation: How Civic Entrepreneurs Ignite Community Networks for Good. San Francisco: Jossey-Bass. Guerra, Y. (2011). A Instrumentalidade do Serviço Social. São Paulo: Cortez. Hugues, M., & Wearing, M. (2013). Organisations and Management in Social Work. London: Sage Publications. Iamamoto, M. (2000). O Serviço Social na Contemporaneidade: Trabalho e Formação Profissional. São Paulo: Cortez. Ion, J. (1994). Des contours incertains. Informations Sociales, 38, 8–17.

Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foun dation.

Por um Serviço Social renovado: a importância da reflexividade e da estratégia Cristina Pinto Albuquerque e Ana Cristina Brito Arcoverde

No presente capítulo discute-se a necessidade de superação do paradigma técnico-racionalista em prol de uma abordagem construtivista da ação do Serviço Social contemporâneo. Sob o pressuposto de que o saber-agir, integrando e ao mesmo tempo superando o mero saber-fazer, se afirma como um elemento estratégico para uma prática profissional coerente e consequente face aos desafios atuais, preconizam-se os parâmetros da racionalidade prudencial e da reflexividade como pilares de um agir situado e em diálogo permanente e concertado com as situações e os contextos.

Introdução

Uma reflexão estratégica e atual no âmbito do Serviço Social não pode desenquadrar-se de uma análise das mutações no quadro das racionalidades político-sociais, seja em termos históricos, seja no contexto da contemporaneidade. Com efeito, consagrado no âmago da racionalidade moderna e dos seus correlatos – ordem, segurança e progresso –, o Serviço Social confronta-se hoje com o desafio de (re)descobrir ou de (re)construir o seu contributo sociopolítico sob bases renovadas. Como afirma David Howe (1994), o Serviço Social constituiu-se historicamente, salvaguardando as especificidades de cada contexto sociotemporal, como uma manifestação particular do desenvolvimento moderno. Perseguiu por isso, à sua maneira, um conjunto de valores – o belo (estético), o bem (ético) e a verdade (ciência) – tendo em vista a prossecução da justiça e a efetivação da qualidade de vida sob parâmetros de bem-estar individual e de bem comum. Sob tais pressupostos, na década de 70 do século XX, com a procura de uma base deontológica comum e o desenvolvimento das abordagens sistémicas e dos métodos integrados, o cariz eminentemente moderno do Serviço Social e, em consonância, as tentativas de racionalização e de reorganização das suas práticas e enfoques atingem o auge. Com efeito, o Serviço Social pós-reconcetualização1 desenvolveu uma trajetória em prol do desenvolvimento de referenciais teórico-científicos próprios no sentido de materializar o seu projeto profissional – plasmado na prática que os assistentes sociais realizam junto das diversas instituições e organizações públicas e da sociedade civil 1 O chamado “movimento de reconcetualização”, datado de final dos anos 70, em particular na América Latina, cen-

trou-se na definição/precisão de referenciais teóricos próprios e na defesa de uma abordagem adequada à afirmação científica da área no domínio das Ciências Sociais.

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

organizada – seja nas dimensões teórico-metodológica e técnico-instrumental, seja na dimensão ético-política. Ainda assim, José Paulo Netto (2005), na comemoração dos 40 anos do Serviço Social brasileiro reconcetualizado, qualificava a intenção de “rutura” com o status quo, advogada nos anos 70, como ainda incompleta, porquanto carenciada de mediações complexas, quer para realizar a passagem do teórico ao prático, quer para instrumentalizar e politizar a sua práxis. Ao longo das últimas décadas, o Serviço Social tem vindo a reclamar o alargamento do seu campo de atuação e de responsabilidade, no sentido de superar os loci de atuação apenas restritos à execução terminal de políticas públicas de âmbito social, factor a que não será alheio o incremento da formação especializada na área e a transformação do modelo providencial. Esta reivindicação, não sendo nova, adquire hoje novas bases de legitimação, não só pela cada vez maior qualificação académica dos profissionais, como pela acrescida complexidade e imprevisibilidade dos riscos sociais contemporâneos, exigindo leituras multidimensionais e polifónicas que o Serviço Social está capacitado para efetivar. Deste modo, por via de uma maior aposta na investigação científica e aplicada e nos procedimentos de registo e análise sistematizada e comparada de situações-problema, passa a invocar-se a legitimidade de participação dos profissionais de Serviço Social também a nível do planeamento e avaliação das políticas públicas. Advogam-se, pois, compromissos e responsabilidades mais amplas de colaboração nas decisões nos três momentos (conceção, implementação e avaliação), articulados e interdependentes, do chamado “ciclo de políticas públicas”, particularmente nas de foco social, mas também nas políticas de desenvolvimento, de inovação e de inclusão socioeconómica. Ainda assim, a efetivação de tais possibilidades preconiza a necessidade de o Serviço Social assumir, de modo mais visível e consistente, competências alargadas, nomeadamente no domínio da avaliação e investigação científica, bem como uma orientação estratégica essencial para a assunção de um papel mais pró-ativo e reconhecido no âmbito da construção e implementação de políticas e projetos integrados e inovadores. As origens e consequências dos riscos sociais configuram-se na atualidade como imprevistas, incomensuráveis e incertas, exigindo um esforço adicional no sentido de refletir sobre a realidade socioeconómica, sobre o papel das organizações e serviços sociais, e sobre a profissão (reflexividade profissional). Uma reflexão centrada não somente no fazer, mas sobretudo no agir – na mobilização de um pensamento criativo e estratégico face às exigências de uma sociedade global/local em transformação acelerada. Requer-se, pois, hoje uma reflexão já não apenas sobre a profissão em si mesma (os seus fundamentos, valores, teorias e metodologias), olhando de si para si pelas lentes do conhecimento já apropriado. Um conhecimento inequivocamente necessário para decifrar a complexidade dos novos contextos, das tendências e dilemas que comportam, bem como das novas exigências de resposta às necessidades e problemas sociais, plurais, diversos, heterogéneos e fragmentados. Mas esse conhecimento endógeno não é de todo suficiente. É necessário considerar, sobretudo, o olhar de outros, dando substância ao que apelidaremos neste capítulo de “trabalho em concerto” e de “conversação

Por um Serviço Social renovado: a importância da reflexividade e da estratégia

com as situações”, sejam outros profissionais, cidadãos-utentes, ou a comunidade na sua globalidade. Assim, a tarefa que se impõe ao Serviço Social atual não é simples e requer, em especial, uma permanente procura de competência e de criatividade na resposta às expressões da questão social a nível local sem as desvincular do global. Só deste modo será possível construir alternativas consonantes com a complexidade das realidades contemporâneas, a conhecer e interpretar de forma mais profunda, e para as quais devem ser ponderadas respostas qualificadas e inovadoras. À construção de mediações, soma-se na atualidade o necessário reforço da instrumentalidade estratégico-política do Serviço Social. As mesmas questões do passado – Porquê? Para quê? Para quem? Em que direções? – são repostas, com a diferença de que o Serviço Social possui hoje um projeto profissional consolidado, que precisa ainda assim de visibilizar, de reafirmar e de potenciar. Como entender atualmente as questões colocadas? Como refleti-las e fazer a crítica em prol do sentido reiterativo da intencionalidade da profissão? Os paradoxos e dificuldades colocados pela modernidade contemporânea – alargamento das procuras nos espaços privados, focalização e fragmentação das políticas sociais, efeitos secundários dos riscos e catástrofes, por exemplo – confrontam-se com lacunas teórico-metodológicas de referência para refletir e alicerçar a prática numa perspetiva emancipatória. Na verdade, a reflexão sobre o lugar ocupado pelo pluralismo no projeto ético-político do Serviço Social pode apoiar-se nas teorias contemporâneas da complexidade, da “modernidade reflexiva” e da “sociedade mundial do risco” (Beck, 2015; Pycroft & Bartollas, 2014). Estes (novos) quadros de análise são fundamentais para a compreensão renovada dos pressupostos da intervenção social, em particular num momento de desconstrução dos estados de bem-estar social, de regressão, ou transformação, de políticas e de direitos, de incertezas e do surgimento de novos segmentos de classes sociais, e de (novas) procuras que reproduzem e repõem, de forma mais profunda, os fossos permanentes e as desigualdades ilegítimas que separam os cidadãos em diversos espaços/tempos. Com efeito, o colapso atual da crença ilimitada na razão moderna e a ênfase na pluralidade, na incerteza e na contingencialidade como constitutivas da ação e da existência humanas são dados da maior relevância para a compreensão atual do Serviço Social. Tais aspetos permitem questionar os modelos de competência assentes no domínio e aplicação de um conjunto de conhecimentos e de métodos uniformizados e sublinhar a componente construtivista e criativa do sujeito na edificação da prática. Como afirmam Nigel Parton e Wendy Marshall (1998, p. 246) a este respeito, Uma posição de incerteza parece representar uma abordagem mais respeitadora da diferença cultural assumindo a certeza e a objetividade como uma ilusão. Os assistentes sociais não devem esperar, portanto, saber de antemão o que serão os resultados das interações. Eles podem, na melhor das hipóteses, apenas provocar um efeito. A situação de incerteza significa que os assistentes sociais vão abordar cada situação respeitando a diferença, a complexidade e a ambiguidade.

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

Neste sentido, a componente discursivo-interpretativa adquire particular relevância e coloca as dimensões da “prudencialidade” e da “reflexividade” na primeira página de uma nova agenda sociopolítica e ética para o Serviço Social contemporâneo, como se procurará argumentar no decurso do presente capítulo.

1.1. Os limites do discurso técnico-científico na intervenção social atual: a emergência da racionalidade prudencial Na reflexão que pretendemos desenvolver partimos do pressuposto de que a mera conformação a racionalidades sociopolíticas não permite apreender a dinâmica e a substancialidade das práticas de Serviço Social e pode mesmo constituir-se como mera justificação utilitária da imperatividade de (re)agir. Tal significa que as questões substantivas do “porquê agir” podem dar lugar a meras respostas formais limitadas a um conjunto de motivos racionalizantes, previamente consolidados e mais ou menos uniformizados naquilo a que normalmente se chama “mandato sociopolítico e organizacional”. Deste modo, a relevância e a complexidade do Serviço Social são ponderadas somente a partir de tais motivos e das componentes utilitária e teleológica que enquadram, secundarizando-se a componente construtiva e, consequentemente, deliberativa e contingente, que qualquer prática relacional sempre comporta. Por outras palavras, o Serviço Social seria concebido, nesta perspetiva, como mera profissão técnica, mais ou menos reativa aos mandatos e finalidades pensados acima de si e, como tal, mais ou menos estandardizado e sem autonomia ou capacidade para construir, de forma intencional e argumentada, uma dada prática e as decisões que comporta. Ora, é precisamente esta conceção que pretendemos questionar no presente capítulo, advogando a ideia de que a prática de Serviço Social é não só uma construção deliberativa, contextualizada e em grande parte contingente, mas também contribui para a substancialidade, abrangência ou limitação dos próprios mandatos. Deste modo, o Serviço Social não ganha apenas sentido por referência aos mandatos que desempenha, mas antes contribui, com a sua prática, para dar sentido aos mesmos e para a construção das próprias políticas públicas por via da sua implementação. Relembre-se a este propósito a conceção de Michael Lipsky (2010; Evans & Harris, 2004) sobre o papel fundamental dos chamados “street level bureaucrats” (burocratas de primeiro nível) na implementação das políticas públicas e a forma como os mesmos contribuem para a delimitação estratégica de um espaço de intervenção, mais ou menos restrito, em função dos objetivos (muitas vezes implícitos) propugnados por estes profissionais de primeira linha, onde o Serviço Social também se situa. © PACTOR

Participação como eixo estratégico renovado na intervenção social Helena Neves Almeida

Em processos orientados para a mudança e transformação social, a especificação dos diferentes conceitos e dos níveis de participação constitui um desafio intelectual e epistémico importante. É fundamental que se estruture um entendimento comum, uma espécie de gramática para a intervenção, que suporte teoricamente a construção de uma certa arquitetura e engenharia da participação, isto é, uma rede concetual que parametrize a avaliação da participação. O presente capítulo equaciona a participação nas Ciências Sociais e Humanas, dando especial destaque à exploração teórica dos diferentes níveis de entendimento concetual e colocando em debate argumentos teóricos que evidenciam a sua polissemia. Abre-se, deste modo, uma via analítica sobre a participação social e a participação cidadã. A questão complexifica-se quando, no plano organizacional e da política social, à participação são associados processos diferenciados como colaboração, concertação e parceria.

Introdução A participação é uma questão recorrente em todas as abordagens e modelos de intervenção social nas sociedades contemporâneas. Uma “quase moda” a que todos os profissionais aderem em contextos diversos. O partenariado e a intervenção em rede constituem um domínio operativo de metodologias participativas, na medida em que pressupõem uma aceitação mútua de várias organizações sociais, políticas e económicas e diversos atores profissionais, com competências adequadas à intervenção em contextos complexos e plurais. No domínio das metodologias participativas, emergem diferentes conceitos com operacionalização diversa, tornando o seu entendimento pouco claro e pouco consensual. Colaboração, cooperação, concertação, participação e partenariado são conceitos que se cruzam e muitas vezes são utilizados como sinónimos, mas, efetivamente, são distintos. O conceito de participação, tantas vezes utilizado de forma populista, adapta-se tanto a objetivos de regulação como de transformação social, e pode subordinar-se a paradigmas de intervenção social divergentes tais como a intervenção centrada em tarefas, a construção de oportunidades de desenvolvimento e a processos tendentes à melhoria da tomada de decisão pessoal e social. Atualmente, existem várias abordagens teóricas orientadas para uma intervenção socialmente mais justa e equitativa. Nelas, a proximidade contextual constitui uma

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condição reveladora de sentidos e significados atribuídos a factos sociais, uma exigência para ultrapassar a informação quantitativa considerada mais objetiva segundo o paradigma positivista. O uso de metodologias participativas desempenha um papel importante no processo de pesquisa, planeamento, ação e avaliação da intervenção social. Por isso, a participação não é uma variável passiva, uma vez que interfere nos resultados de forma positiva ou negativa, visível ou invisível. Integrar a participação dos cidadãos no processo político é um requisito do qual os decisores e profissionais não se podem alhear. No entanto, o discurso de empoderamento, uma espécie de embalagem e panaceia presente em diversas práticas profissionais (Educação, Psicologia, Serviço Social, Sociologia), mas usado principalmente em contextos de vulnerabilidade e em projetos de intervenção contra a pobreza através da inovação social, não escapa à lógica discursiva da participação. Um dos grandes desideratos da participação é o aumento do poder para a tomada de decisão individual e coletiva. Além desta dimensão individual e de nível micro, permite revelar processos de coconstrução de alternativas sociais e estruturas de oportunidades a nível meso (instância comunitária) e a nível macro (instância política), pelo que a participação constitui um eixo estratégico renovado na intervenção social atual. Em processos orientados para a mudança e transformação social, a especificação dos diferentes conceitos e dos níveis de participação representa um desafio intelectual e epistémico importante. É fundamental que se estruture um entendimento comum, uma espécie de gramática para a intervenção, que suporte teoricamente a construção de uma certa arquitetura e engenharia da participação, isto é, uma rede concetual que parametrize a avaliação da participação. O tema tem sido objeto de debate em contexto profissional e académico, em contextos diferenciados como congressos, seminários, workshops, aulas e investigações de mestrado e doutoramento. A primeira questão que se coloca é a de compreender a terminologia utilizada. Se usarmos todos a mesma linguagem, os conceitos utilizados têm o mesmo significado para todos? São usados como sinónimos? O que os diferencia? Este capítulo explora o conceito de participação e coloca em debate alguns dos argumentos teóricos subjacentes à análise concetual, conduzindo o leitor para a abordagem da participação social e cidadã. No plano da intervenção em contextos sociopolíticos, a concetualização associa processos diferenciados como colaboração, concertação e parceria. Neste contexto, os contributos de Denis Bourque (2008) e de Fabrice Dhume (2001), bem como a análise das escalas gradativas de participação de Jules Pretty (1995) e Kristen Probst e colaboradores (2000) assumem um lugar de destaque. Além da análise de diferentes abordagens teóricas da participação, questiona-se o seu uso em contexto de trabalho em parceria, pretendendo responder à necessidade de construção de uma “arquitetura da participação” em processos de intervenção social. © PACTOR

Participação como eixo estratégico renovado na intervenção social

3.1. Abordagens teóricas ao conceito de participação As mudanças e transformações ocorridas nas últimas décadas no plano económico, político e social colocam em evidência a necessária (re)configuração da sociedade e a temática da participação assume um lugar estratégico. A participação é um conceito ativo e dinâmico que presta atenção aos processos sociais que os trabalhadores sociais necessitam de compreender e dar resposta, tais como defender os direitos dos utentes e cuidadores, promover o envolvimento/inclusão e desafiar a exclusão e a marginalização. (Dalrymple & Boylan, 2013, pp. 90-91) A participação adquire vários significados, sentidos e conotações, numa escala gradativa em sentido ascendente, desde a manipulação à autogestão, consoante a sua inserção nos procedimentos e práticas dos atores sociais e económicos (Teodósio, 2004). Pode implicar avanços, retrocessos e enviesamentos, conforme o ângulo político, ideológico, social, económico e cultural da análise. Embora a participação constitua um fator decisivo na democratização das relações entre o Estado e a sociedade, a garantia de uma atuação mais consistente dos múltiplos atores sociais, ela permanece como um processo ambíguo e contraditório, possuindo uma dimensão discursiva e pragmática no âmbito das diferentes forças intervenientes em diferentes contextos. Por isso, é imprescindível proceder a uma análise sobre os reais sentidos e funções que a mesma pode assumir. Assim, interessa explorar o tema da participação, salientando as conceções sociopolíticas, os marcos teóricos e paradigmas analíticos que implicam sentidos diferenciados, e, ainda, refletir sobre a sua aplicabilidade no campo da intervenção social (Figura 3.1).

Conceções e paradigmas

Não é uma dádiva, é um direito

Processos Conquista e partilha de poder

“Tomar parte” “Fazer parte” “Ter parte”

Tomada de decisão PARTICIPAÇÃO

Paradigma liberal

Participação corporativa

Participação comunitária

Paradigma democrático

Individuação Afirmação das diferenças Política interventiva

Ato político Princípios éticos

Objetivos

Níveis de participação

Participação democrática radical Participação revolucionária Participação cidadã e social

Defesa da liberdade, da igualdade e da justiça social

atégico Eixo estr enção social rv te in e da gestão

Figura 3.1 Participação como eixo estratégico da gestão e intervenção social

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

Safira Ammann (1978) considera que “tomar parte”, “fazer parte” ou “ter parte” são imprescindíveis a uma participação direta, embora destaque que a participação possa ocorrer de uma forma indireta, por meio das associações. Por exemplo, “ter parte” na produção implica que os trabalhadores tenham parte na propriedade dos meios de produção, na organização e controlo do trabalho, na geração e na propriedade do produto gerado pelo processo produtivo. “Ter parte” na gestão da sociedade, por sua vez, implica integrar-se no complexo jogo de relações, interesses e decisões que envolvem o sistema político e organizacional. Por fim, o usufruto dos bens da sociedade, além do acesso ao consumo de serviços básicos (habitação, educação, saúde, trabalho), envolve uma dimensão de cidadania. Os direitos cívicos, políticos e sociais (Carlos, 2007) não são dádivas, mas direitos. Os direitos do cidadão são os direitos de participar no governo da cidade. John Marshall (1950) considera que a cidadania é um status adstrito à condição de pleno membro de uma comunidade e quem o tiver goza de igualdade a nível dos direitos e deveres associados (direitos civis, políticos e sociais). É por isso que se fala de direitos de cidadania. Com o alargamento da democracia política e a emergência progressiva dos direitos económicos, sociais e culturais1, “modificou-se a imagem do cidadão e à cidadania política juntou-se uma cidadania social” (Madiot, 1995, p. 14). O termo “cidadania social” enquadra a possibilidade de se ser ativo na produção normativa da sociedade e nela poder ocupar uma “posição social durável” (Soulet, 1995, p. 129), liberta de qualquer itinerário de inserção promovido por instâncias exteriores aos sujeitos. Apesar de a cidadania social não ter existência jurídica claramente estabelecida, ultrapassa a cidadania política e engloba-a. A solidariedade e a garantia de uma proteção para os excluídos constituem os pilares da sua articulação. Como referem Jane Dalrymple e Jane Boylan (2013, p. 91), citando Perpetua Kirby e colaboradores (2003, p. 5), “nós usamos o termo participação não apenas para significar ‘fazer parte’ ou ‘estar presente em’, mas para influenciar decisões e a ação. Também usamos como sinónimos os termos ‘envolver’ (verbo passivo) e ‘participar’ (verbo ativo)”. Roger Hart (1992), na obra Children’s Participation: From Tokenism to Citizenship, publicada pela UNICEF, enfatiza a participação como processo que pode estar incorporado na vida diária e nas relações dos indivíduos e das suas comunidades. Também Pedro Demo (1993, 2001) define a participação como um processo inacabado, em construção permanente e, portanto, como uma conquista. Neste sentido, a participação não pode ser entendida como uma dádiva, como concessão ou como algo preexistente. A definição que propõe, considera-a como algo tendencial e natural. Este autor argumenta que o estudo da participação implica compreendê-la no contexto da tendência histórica para a dominação e conquista de poder, sendo a própria participação uma forma de poder. Isabel Vieira (2015, p. 126) define participação como “a acção consciente e informada do sujeito para a partilha da decisão coletiva e afirmação do seu direito à diferença, que 1 Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais (ONU, 1966).

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Eficácia e eficiência nas políticas sociais públicas Joselya C. A. Vieira

O presente capítulo procura trazer à discussão alguns aspetos relacionados com a aplicação dos conceitos de eficácia e eficiência para a avaliação das políticas sociais públicas. Neste sentido, discute em que condições o uso da eficácia e da eficiência, como critérios avaliativos, pode contribuir para o planeamento geral da gestão das políticas sociais na área pública, para a satisfação das necessidades sociais e para a efetivação de direitos sociais. O texto pretende corroborar a crítica aos preceitos teóricos do “gerencialismo”, hegemónico no âmbito da gestão e avaliação das políticas sociais públicas no Brasil. Assim, procura evidenciar as distinções existentes entre o uso dos conceitos de eficácia e eficiência nas avaliações realizadas por organizações privadas e por organizações estatais no campo das políticas sociais.

Introdução A avaliação tem ganhado relevância como parte constitutiva do ciclo de políticas públicas e como estratégia de gestão nos governos de países de capitalismo central e periférico. Este processo tem sido amplamente impulsionado por referenciais teóricos que defendem novos paradigmas para a Administração Pública, tal como se verifica em países da Europa e da América Latina. Tais paradigmas conferem aos modelos de gestão e às avaliações das políticas sociais públicas um cunho marcadamente “gerencialista”, no qual a ênfase da gestão recai sobre o controlo dos resultados das políticas e programas sociais, tendo por objetivo a eficiência no gasto, qualidade e produtividade, fundamentos típicos da gestão empresarial (Behring, 2008). Segundo Helena Chaves (2014), a inclusão da avaliação como etapa obrigatória no processo de conceção e implementação das políticas públicas possibilita a ampliação da transparência nas ações governamentais. Fortalece, também, o compromisso dos governantes com a questão social. Porém, a autora destaca que a avaliação foi incorporada na agenda do capitalismo contemporâneo em consonância com o ideário neoliberal da reforma do Estado. Neste sentido, afirma que há uma perspetiva mundial de medição de desempenho a nível da gestão dos governos, na qual as práticas avaliativas enfatizam "a gestão por resultados, a desresponsabilização estatal com a questão social, o incentivo e o financiamento do terceiro setor, a privatização de bens e serviços sociais" (Chaves, 2014, p. 75). Na Europa, a construção de respostas aos “novos desafios da gestão pública” tem por base os princípios consagrados no documento “Livro Branco sobre a Governança

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO: REFLEXIVIDADE E ESTRATÉGIA

Europeia”: “abertura, participação, responsabilidade, eficiência e consistência, propondo-se também os da legitimidade democrática e da subsidiariedade” (Lopes, 2013, p. 2). O referido documento esteve no centro de debates, seminários, artigos e estudos. Neste sentido, a avaliação é defendida como uma importante função do novo modelo de gestão pública, sendo associada à transparência, à responsabilização governamental, à melhoria administrativa e à modernização dos padrões de gestão, uma vez que “esta nova forma de governar apoia-se em modelos de gestão pública, que perseguem maior eficácia e eficiência do sector público nos seus diferentes níveis de governo, estratégico e operativo” (Lopes, 2013, p. 2). Especificamente no contexto de Portugal, país que ocupa uma posição periférica no centro capitalista (Barreto, 1995), há que destacar a influência e o impulso da integração europeia para as práticas avaliativas de políticas públicas desenvolvidas no país. Tal impulso está associado ao desenvolvimento, pela União Europeia, de políticas regionais, aos mecanismos de Fundos Estruturais (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – FEDER – e Fundo Social Europeu – FSE) e à obrigatoriedade de que os Estados-Membros avaliem as atividades com vista à justificação de concessão e de permanência das intervenções. Neste sentido, Mónica Lopes (2013, p. 3) afirma: Defende-se que não só é importante definir os problemas e as necessidades de regiões com rigor e correção aquando do desenho de programas que os colmatem, mas também estabelecer um sistema de avaliações periódicas para avaliar a relevância, eficácia, eficiência, impacto e sustentabilidade das intervenções públicas. Os mecanismos dos fundos estruturais proporcionaram “um ambiente, uma linguagem e um mercado de avaliação com benefícios significativos para o seu impulsionamento, ainda que não isento de contradições” (Lopes, 2013, pp. 3–4). A autora ressalta que a avaliação tem sido mencionada no discurso político português como instrumento de gestão para controlo e contenção da despesa pública, para obtenção de maiores níveis de eficácia, eficiência e de aferição de resultados. Neste sentido afirma que (Lopes, 2013, p. 9): O enfoque no desempenho e na eficiência e produtividade, visível nos principais documentos de estratégia e programação dos governos nacionais, reforçou-se a partir de 2009, na sequência da crise económica e social. Os programas de governo e os documentos de estratégia orçamental dos últimos 5 anos evidenciam uma forte preocupação com o reforço do controlo do desempenho da atividade do Estado, ao nível do cumprimento dos limites de despesa definidos e de preocupação com objetivos financeiros, incluindo mais frequentemente análises de custos/benefícios e de auditorias financeiras.

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Eficácia e eficiência nas políticas sociais públicas

No âmbito da reforma da Administração Pública em Portugal, João Figueiredo e Luís Tavares (2006) apresentam, entre outros aspetos, os seguintes paradigmas que estariam na base dos processos de “modernização e melhoria” da Administração Pública portuguesa: Estruturação da Administração Pública por unidades de negócio com autonomia, avaliação do desempenho alcançado e responsabilização dos dirigentes pelos resultados obtidos; Uso dos recursos públicos segundo uma cultura de gestão por objetivos e utilização de instrumentos da gestão de projetos, de modo a permitir relacionar meios atribuídos com resultados alcançados; Estabelecimento de parcerias público-privadas, potenciando recursos, energias e know-how do setor empresarial sempre que se pretendam atingir objetivos de natureza pública que possam ser mais bem alcançados com a ajuda do setor privado; Gestão das pessoas com sistemas de motivação, avaliação e compensação pelo mérito; Predomínio do Estado-Regulador sobre o Estado-Produtor.

De acordo com Sérgio Fonseca (2014), o processo de reforma da Administração Pública em Portugal, que instaurou a Nova Gestão Pública (NGP), teve início ainda na década de 70 do século XX e conheceu diferentes ritmos de desenvolvimento. De entre as quatro fases consolidadas durante este percurso, o autor afirma que, atualmente, a sua quarta e última fase “se define pela existência de uma Administração mais eficiente, menos despesista e com mais preocupações relativamente aos cidadãos, servindo melhor os seus interesses” (Fonseca, 2014, p. 26). O autor aponta ainda a eficácia e a eficiência como princípios que balizam a NGP em Portugal e afirma que a adoção de algumas medidas relativas aos financiamentos “têm como função aumentar a autonomia dos serviços públicos, flexibilizar a gestão e, por conseguinte, melhorar os índices de eficiência, eficácia e contenção de despesas” (Fonseca, 2014, p. 27). No Brasil, a avaliação está instituída como uma etapa obrigatória no ciclo da política pública. O Decreto n.º 5233, de 06 de outubro de 2004, ao criar o Sistema de Avaliação do Plano Plurianual, principal instrumento de planeamento das ações governamentais, estabeleceu a avaliação como parte integrante da gestão dos programas do Poder Executivo. A respeito da presença da avaliação na estrutura governamental brasileira, Jeni Vaitsman e Rômulo Paes-Sousa (2009, p. 11) afirmam que: Como instrumento para melhorar a gestão das políticas e dos programas sociais, incorporando de forma mais ou menos explícita elementos do modelo de administração pública gerencial, a avaliação já possui alguma tradição nas áreas da educação e da saúde e, mais recentemente, vem sendo implementada na área de proteção social não contributiva.

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9 cm

16,7 x 24 cm

11 mm

CMY

www.pactor.pt

9 789896 930707

www.pactor.pt

ISBN 978-989-693-070-7

CONTEMPORÂNEO Reflexividade e estratégia

Coord.:

Autores

Cristina Pinto Albuquerque Ana Cristina Brito Arcoverde

SERVIÇO SOCIAL

Reflexividade e estratégia

9 cm

Coordenadoras

SERVIÇO SOCIAL CONTEMPORÂNEO

16,7 x 24 cm

Clara Cruz Santos Helena Amaro da Luz Helena Lúcia Augusto Chaves Helena Neves Almeida Joselya C. A. Vieira Coordenação:

Cristina Pinto Albuquerque Ana Cristina Brito Arcoverde

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