Intervenção Social - 15/16 by Mediateca ULL

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INTERVEN~AO

SOCIAL

15 I 16 Dez. 1996

ACT AS SEMINARIO Novos desafios ao Servi~o Social: Experiencias europeias de rendimento minimo & inser~ao

INSTITUTO SUPERIOR DE SERVIc;O SOCIAL Departamento Editorial

INTERVEN~O SOCIAL 1s116 SEMESTRAL Director Francisco Branco

Secretariado Administrativo Jose Almendra

Conselho de

Redac~;;ao

Carlos Jacques, Dinah Ferreira, Elza Pais, Erncsto Fernancles, Fernando J. Micael Pereira, Fatima Goulao, Fernancla Encarna~ao, Francisco Branco. Hirondina Chitas, Joaquim Caeiro, Jorge Cabral, Jose Lufs Garcia, Maria Augusta Negreiros, Maria Jose Queiroz, Mariano Calaclo, Mm路flia Andracle, Marlene Braz, Orlando Garcia, Rosario Serafim e Rosario Simao.

Propriedade I.S.S.S.- Instituto Superior de Edi~;;ao

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Social, C. R. L.

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Social

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Calouste Gulbenkian

INTERVENCAO "'

SOCIAL

Ano VII- n. 0 15/16- Dezembro 1997 EDITORIAL Aetas do Sem inario "NOVOS DESAFIOS AO SERV!t;:O SOCIAL RENDIMENTO MfNIMO E INSERt;:AO"

Intervenf路lio de Abertura Ferro Rodrigues- Minis! m da Solidariedade e Seguranra Social

Revenu mininwr!1 et politiques d'insertion Serge Pauga ni

Tendencias de la exclusion social en Espaiia y /as rentas mfnima.1路 Mario Gaviria

Serviro Social, insert;iio e rendimento minima Francisco Branco

L'impact du RMI sur /'action sociale genera/isle Philip Moldolfo

Acrlio Social- os desafios do rendimento rnfnimo garantido M." Lurdes Quaresma

Rendimento m(nimo garantido: a janela indiscreta Fernanda Rodrigues

Novas perspectivas sobre os direitos sociais Pedro Hespanha

A (re) definiriio dos direitos sociaisface cl crise do Estado-Providencia e aofen6meno da exclusc/o social Jose Pereiri nha

Rendimiento mfnimo, cultura de insercion social y desarrollo local Encina Delgado

Projecto piloto.do rendimento mfnimo garantido - G6is Jose Cabe~as 1merl'enrtlo Social, 15116, 1997

In dice

Rendimiento m(nimo, insercion social y empleo-actividade: experiencia del !RES en Catalunya- Espar1a Montserrat Toha

Noveaux defis pour le Service Social autor du revenue minimum d'insertion Den is Frost

Rendimento m(nimo e inser~iio de grupos em Centra I Aveiro

destitui~iio:

experiencia portuguesa- Regiiio

Cristina Fangueiro

Conclusoes dos Workshops Orlando Garcia Elza Pais

Dossier bibliogrdfico sabre Rendimento M(nimo e lnser~iio Programa do Semincirio NOTICIAS Rendimento Mfnimo Garantido- Relat6rio Final do Estudo de Acompanhamento e Avaliagao INFORMAt;:OES Pub!icar·oes do Departamento Editorial do ISSS fndice do proximo 111imero (17118) da Re1•ista Inter\'enrao Social Normas para apresentarao de originais

Intnwn(·clo Social, I 51 I6, I 997

EDITORIAL Este numero da revista IntervenfiiO Social publica as Aetas do Semindrio Novos Desafios ao Servi9o Social: Experiencias Europeias de Rendimento Minimo e bzserfiiO que teve lugar no Centra Cultural de Belem em Lisboa, nos dias 3 e 4 de Novembro de 1997. Encerra-se deste modo um primeiro ciclo de intervenfao fJLtblica do ISSS sabre uma materia cam relevante significado e expressao na sociedade portuguesa hoje e de importdncia fundamental para os trabalhadores sociais. Na verdade, em Dezembro de 1995, numa Jornada de reflexao sob o tftulo "Rendimento Mfnimo Garantido: Um Novo Pas so Para A Cidadania? ", o ISSS reuniu parlamentares e responsdveis governativos, academicos e representantes dos princzjxlis parceiros sociais nas areas sindicais e sociais. Tratou-se da primeira iniciativa de debate sabre o Rendimento Mfnimo em Portugal promovida par uma instituifao de ensino universitdrio. Ap6s a aprovafao da Lei n. o 19-A/96 de 29 de Junho, que criou o rendirnento minima garantido, e em face da generalizafO.O da sua aplicafao a partir de Julho de 1997, o ISSS entendeu essencial contribuir para a criafaO de novas oportunidades de reflexao e debate sabre o Rendimento Mfnimo em Portugal. Foi neste sentido que o ISSS organizou o Semindrio Novas Desafios ao Servi~·o Social: Experiencias Europeias de Rendimento Mfnimo e Inserfao, intentando reunir o maior mlmero de trabalhadores sociais directamente envolvidos nos projectos piloto de aplicczfaO do RMG, assistentes sociais e outros tecnicos de intervenfaO social que integram as dzferentes equipas locclis de aplicafao desta medida, e bem assinz, outros especialistas nacionais e estrangeiros nos domfnios do trabalho social e das polfticas sociais.

0 Seminario baseou-se numa estrategia combinada de conferencias, paineis e vvorkshops de modo a atingir o tratamento da temdtica central quer man piano mais conceptual e de enquadramento quer na apresentafilO e debate de experiencias de lntm•ent;ao Social, 15116, 1997

Editorial

interven(:iiO considerando designadamente as experiencias francesa, espanhola e portuguesa pelas suas semelhan(:as conceptuais e proximidade de contextos sociais. Assim, o Seminario reuniu academicos e especialistas da area das polfticas sociais e interven(:iio social oriundos de Fran(:a, Espanha e Portugal e tecnicos e responsaveis pela administra(:iio de servi(:OS directamente implicados na implementa(:iio do RMG no nosso pafs e nesses pafses europeus e contou corn 260 participantes 1â&#x20AC;˘ 0 Seminario proporcionou o confronto de experiencias e preocupa(:iJes diversas, reflectindo a diversidade da realidade europeia neste domfnio e do mesmo modo permitiu um primeiro balan(:O - debate sob re a experiencia recente no nosso pafs. A qualidade das conferencias e paineis ea riqueza das experiencias e debates nos workshops niio s6 propiciaram aos participantes perspectivas de trabalho, coma constitufram um estfmulo e suporte a trabalhadores sociais e parceiros envolvidos no desenvolvimento de projectos de inser(:iio social e desenvolvimento local.

Segundo Foucault, uma sociedade julga-se pela maneira como trata os seus excluUlos. A esta luz as concep(:i5es e praticas sob re Rendimento Mfnimo (de Inser(:iiO ), exprimem contradi(:iJes e perplexidades numa amp la pluralidade de pantos de vista, Pela inser(:iio, a assistencia torna-se assistencia-inser(:iio, exprimindo uma nova percep(:iio da exclusiio, a exigencia simb6lica e etica de implica(:iio no restabelecimento dos la(:OS sociais e de perten(:a dos exclufdos, para alem do apoio financeiro, a ideia de uma ac(:iio social local, de praticas alternativas e complementares as caracterfsticas do Estado-providencia. Pela inser(:iio perfilam-se receios do regresso de antigas praticas tutelares e moralizadoras. Pela rendimento mfnimo reafirma-se o sentido da solidariedade e do contrato social erigido pela modernidade. Pelo rendimento mfnimo expressa-se o receio da indemniza(:iio da exclusiio e a resigna(:iio na luta, sob novas formas, pelo direito ao trabalho, mas tambem o anuncio da dissolu(:iio da sociedade salarial e a morte do grande integrador social: o trabalho.

1 IPSS 22, Outras A ss ocia~oes 12, Miseric6rdias 27, Servi~os de Seguran~a Social 72, Servi~os de Emprego 14, Servi~o s de Saude 2, Estruturas RMG 12, C. Municipais e J. Freguesia 48, Universidades 29, Outras 15, Convidados estrangeiros 7.

ln ten>enriio Social, 15116, /997

Editorial

Pelo rendimento m{nimo e inserr;iio exprimem-se inequivocamente grandes desafios sociais: a partilha do trabalho ea reconceptualizar;iio dos direitos sociais. Pelas poUticas sociais locais, cujo campo o rendimento m{nimo e inserr;iio alarga e nalguns casos generaliza, perspectiva-se a emergencia de um novo modo de gestiio dos problemas sociais e de uma nova economia do v{nculo social. Pelas poUticas sociais locais anteve-se a constituir;iio de uma poUtica de manutenr;iio sabre "o aqui eo agora". As formas actuais de !uta contra a exclusiio, de que o Rendimento M{nimo (de Inserr;iio) constitui uma nova ocasiiio de desenvolvimento, siio pais um lugar onde se joga a renovar;iio do pol{tico, uma das suas oportunidades e possibilidades futuras, mas siio ao mesmo tempo, e par isso mesmo, um espar;o onde se assinalam inumeras tensoes e duplicidades, a justificar um trabalho de debate e avaliar;iio profunda e continuado das pol{ticas e prdticas sociais concretas neste dom{nio.

Epais neste sen'tido que se publicam as Aetas do Semindrio Novos Desafios ao Servifo Social: Experiencias Europeias de Rendimento Minimo e Inserfiio, enquanto contributo significativo para este debate, permitindo assim a sua difusiio }unto de um vasto publico interessado nesta materia. lnfelizmente, e apesar do empenho investido nesse sentido, niio foi poss{vel reunir todas as comunicar;oes apresentadas, ainda que a sua grande maioria integre este volume, que com grande satisfar;iio damos agora aestampa. Francisco Branco

lmmellfiio Social, 15116. 1997

INTERVEN<;AO DE ABERTURA Ferro Rodrigues *

Meus senhores e senhoras,

Ecorn muito gosto que volto a estar presente numa iniciativa do Instituto Superior de Servi9o Social de Lisboa sobre o rendimento mfnimo garantido. Corn efeito, esta institui9ao tern acompanhado de perto os debates que a medida suscitou na sociedade portuguesa, e e corn a maior simpatia que verifico que, ap6s ter lan9ado urn primeiro debate, numa altura em que ainda se definiam os contornos da medida, o Instituto organiza agora uma nova jornada de reflexao sobre o tema. Nos dois anos que passaram sobre estas duas iniciativas, muito aconteceu na sociedade portuguesa em rela9ao aexclusao social. Julgo poder afirmar que foi atingido urn grande objectivo de consciencializa9ao dos cidadaos para a extensao do fen6meno, mas tambem para o facto de que ele exige urn combate de gera9ao e o empenhamento de toda a sociedade, aos diversos nfveis. Nao digo isto corn o intuito de legitimar qualquer atitude de dernissao do Estado em rela9ao aluta contra a pobreza ea exclusao. Pelo contnirio, julgo que o conjunto de medidas que hoje estao no teneno e que desenvolvemos nos ultimos dois anos, atestam a firme vontade polftica e o empenhamento deste governo corn a coesao social, mesmo numa conjuntura financeira, necessariamente determinada pela contenyao das despesas publicas. Quero saudar todos aqueles, muitos dos quais aqui presentes, que pelo seu trabalho quotidiano, tern agido para que a sensibiliza9ao da sociedade para os proble-

Ministro da Solidariedade e Segurarwa Social.

lntell'ell('iio Social, 15!16, 1997

Ferro Rodrigues

mas da pobreza e da exclusao se tome uma realidade. Tern agido para que estes problemas saiam do espa9o limitado das salas onde se reunem os especialistas. Tern agido para que a opiniao publica reconhe9a os efeitos sociais do problema. Tern agido para que possamos todos sentir que a exclusao dos outros e urn problema nao apenas para os excluidos e, eventualmente, para as institui96es publicas, mas e urn problema para n6s todos. Esse problema come9a por ser urn sintoma de uma grande dificuldade da contemporaneidade. 0 nosso modelo de organiza9ao conseguiu gerar os recursos que permitem, em teoria, que todos tenham urn nivel minimamente aceitavel de vida. Mas nao consegui fazer corn que todos o tenham. Tenho afirmado repetidas vezes que Portugal nao e urn pais pobre, mas e urn pais corn demasiados pobres. Este facto, contudo, nao resulta de uma fatalidade. Em parte e o efeito deferido no tempo de urn modelo de organiza9ao econ6mica e politica que tendo-nos marcado durante decadas, deixou sinais muito para alem do seu fim. Nas sociedades contemporaneas, a melhor imuniza9ao contra a pobreza e a exclusao e a que resulta da conjun9ao de urn sistema educativo eficaz, amplamente frequentado e funcionando corn respeito pela igualdade de oportunidades, corn a cria9ao de oportunidades de empregos para todos, e corn remunera96es aceitaveis e corn sistemas de protec9ao social desenvolvidos. Ainda ha muito pouco tempo estavamos significativamente mal nos tres parametros. Apenas na ultima decada se conseguiu melhorar significativamente os indices de frequencia escolar, e ha ainda muito a fazer para que tenhamos o sistema educativo que desejamos. Somos no contexto da Uniao Europeia urn pais corn baixos indices de produtividade e corn niveis salariais modestos. Temos urn sistema de protec9ao social que ainda nao atingiu a maturidade e, come9a ja a coner os tiscos de sustentabilidade financeira que as mudan9as demograficas e s6cio-econ6micas de fim de seculo induzem. Neste contexto, exige-se dos responsaveis politicos que sejam prudentes e nao apenas eficazes nas decisoes que tomam. Como se exige que tenham principios solidos que orientem o modo como exercem os seus mandatos. Da parte do nosso governo, e inequivoco que nao somos urn governo conformado. Temos agido nas tres dimensoes que melhor protegem a exclusao: e educa9ao, a economia e o emprego, a protec9ao social. lllfe!l'ellf lio Social, 15116, /997

Interven~ao

de Abertura

No que diz respeito a esta ultima, duas grandes preocupa96es nos movem: melhorar os nfveis de protec9ao; garantir a sustentabilidade futura do sistema, nao cedendo a demagogias eleitorais ou vis5es de curto prazo que poem em causa o pacto de gera96es em que reside o nosso modelo. A cria9ao o Rendimento Mfnimo Garantido tern sido, de certa forma emblematico da nossa postura. Somos firmes no reconhecimento de direitos sociais fundamentais e, pela primeira vez em Portugal, consagramos o direito de todos a nfvel mfnimo de subsistencia compatfvel corn a dignidade humana, independentemente das suas historias pessoais e trajectorias profissionais. Mas fizemo-lo conscientes de que so maximizaremos os resultados desta medida, mantendo-a acompanhada de duas cautelas basicas.

' Em primeiro lugar,'nao vendo nela uma alternativa a toda a !uta contra a exclusao, mas uma medida complementar das restantes, a articular corn elas e que permite detectar novas necessidades de interven9ao. 0 RMG (Rendimento Mfnimo Garantido) nao irradicara a pobreza, apenas as formas mais extremas e intoleraveis da pobreza. A melhoria dos restantes mecanismos de protec9ao social contra a pobreza e a exclusao, continua a ser uma prioridade tambem para que possamos combater eficazmente a pobreza. Como medida residual, a boa dimensao do RMG e a de uma medida corn poucos beneficiarios. Nao e infelizmente, e caso o nao sera, certamente, durante muito tempo. Em segundo lugar, vendo nela nao apenas uma presta9ao pecuniaria, mesmo se, sopor isso, ela ja valha a pena. Como sabem, no contexto europeu o nosso RMG, filia-se nas medidas que apostam na contratualiza9ao de programas de inser9ao. Ou seja, na cria9ao de oportunidades aos cidadaos que materializam da parte destes a obriga9ao de agirem para a sua propria emancipa9ao. Se queremos autonomizar os indivfduos do RMG, o que nos move e urn intuito de inser9ao, nao e uma preocupa9ao financeira, nem a culpabiliza9ao dos exclufdos pela sua propria exclusao. Por isso, o nosso acordo de inser9ao parte de urn acto negociado, e e uma componente tao encorajada na aplica9ao da medida. Temos a experiencia suficiente para saber que essa inser9ao nao resultara, em muito casos, simplesmente da mobiliza9ao das medidas pre-existentes e que, em Imenâ&#x20AC;˘ellrao Social, 15/16, 1997

Ferro Rodrigues

muitos outros nao se finalizani, no curto prazo, no mercado de trabalho. Mas temos a obriga~ao de mobilizar todos os recursos - materiais e nao materiais, publicos e do sector da solidariedade - para que a inser~ao se facilite. A inser~ao e urn desafio que tern uma componente polftica. Criamos novas medidas que a podem facilitar, activando a forma~ao especial no sub-programa europeu INTEGRAR para os beneficiaries; atraves do mercado social de emprego, criando o FAINA, (Fundo de Apoio aInser~ao em Novas Actividades). Exige ainda uma nova disponibilidade para trabalhar em parceria, no teneno. Criamos, pela primeira vez, uma rede nacional de parcerias que, nos poucos meses que leva de existencia, ja demonstrou a sua vitalidade e os efeitos positivos que pode ter sobre todas as politicas sociais e nao apenas no RMG. Mas a in s er~ao e uma desafio sempre em aberto. Os problemas que a impedem mudam. As estrategias de interven~ao tern que evoluir. 0 vosso seminario vai ser, tenho a certeza, urn valioso contribute para que, nesta nova etapa do RMG, corn a sua generaliza~ao, possamos ter no teneno uma pratica aaltura das nossa ambi~oes. 0 RMG e, em si mesmo, uma medida de reforma da seguran~a social. Exige dos profissionais e dos voluntarios uma ruptura em praticas ou modos de agir. S6 a inova~ao permitira cumprir os seus ambiciosos objectivos. Depois deste seminario, todos estaremos em melhores condi~oes para cumprir a nossa parte, para agir de urn modo diferente entre cidadaos, procurando mais justi~a social e novas oportunidades de inser~ao.

lnte~ven rrio

Social, 151/6, /997

REVENU MINIMUM ET POLITIQUES D'INSERTION Comment la pauvrete se regule dans les societes europeennes Serge Paugam * Les societes de !'Europe occidentale ont toutes connu au cours des vingt dernieres annees une croissance de la pauvrete dont l'un des signes manifestes fut !'augmentation rapide de la population assistee, le plus souvent refoulee ou tenue a distance du marchâ&#x201A;Ź de l'emploi. Certes, ce phenomene a pris des proportions differentes d'un pays a !'autre, mais aucun pays n'a ete vraiment epargne, a tel point que les systemes de lutte contre la pauvrete qui paraissaient les plus solides, comme le systeme allemand ou celui des pays scandinaves par exemple, revelent aujourd'hui, eux aussi, leurs reelles limites. Chaque pays cherche a faire face par ses propres moyens a cette evolution en realisant diverses experiences sur lesquelles des evaluations sont engagees. Une des questions classiques et spontanees est de savoir quels sont les effets des experiences nationales de revenu minimum garanti selon qu'elles sont ou non associees a des actions d'insertion. Toute comparaison sur ce point necessite, toutefois, en premier lieu, une analyse approfondie de ces systemes dont 1' anciennete et les principes de fonctionnement different d'un pays a !'autre. Rappelons, par exemple, que certains pays ont mis en place un revenu minimum garanti depuis plusieurs dizaines d' annees (Danemark 1933, Royaume-Uni 1948, Allemagne Federale 1961, Pays-Bas 1963, Belgique 1974, Irlande 1977), que d'autres viennent seulement de 1' adopter ou d' elargir le systeme anterieur a 1' ensemble de la population jugee pauvre (Luxembourg 1986, France 1988, Portugal, 1996) et que d'autres encore n'en sont qu'a des experimentations locales ou n'ont toujours pas elabore de politique de ce type (Espagne, Italie, Grece). D'une fa~on plus generale, comparer des expe*

Observatoire Sociologique du Chaugement- CNRS (Fran9a).

lntenâ&#x20AC;˘enriio Social, 15116, /997

Serge Paugam

riences de revenu minimum garanti revient tout a la fois a analyser comment a ete posee la question de la pauvrete clans differentes societes, quelle importance elles lui ont accordee, quels moyens elles ont developpes pour l'enrayer et, enfin, quelles solutions elles preconisent aujourd'hui pour faire face a d' eventuelles difficultes. Il faut voir clans 1' evolution des modes d'intervention aupres des populations jugees defavorisees 1' expression de modes differents de regulation de la pauvrete. Ces derniers caracterisent autant de formes socio-historiques particulieres du reseau d'interdependances entre les pauvres et le reste de la societe. Ce reseau n'est pas statique, s'il possede une part d'inertie liee a la force des institutions qui le constitue, il peut evoluer en fonction de la conjoncture econornique et sociale et sous la pression des acteurs qui y sont impliques. Il se deploie egalement clans des configurations de taille differente, de la nation tout entiere a la commune dont les modes d'intervention en direction des pauvres peuvent etre selon les cas plus ou moins autonomes. Autrement dit, etudier comment se regule la pauvrete clans les societes europeennes revient a prendre en compte les logiques socio-historiques de la formation nationale des systemes d'intervention aupres des plus demunis et a rechercher leurs mutations progressives, en particulier a travers les experiences recentes. Cette sociologie des formes sociales que prend la pauvrete clans une societe donnee a un moment specifique de son histoire est en realite une sociologie du lien social. Ce cadre theorique que Georg Simmel avait deja esquisse au debut du siecle permet de voir, en effet, clans le rapport social a la pauvrete, a travers le principe de I' assistance, I' expression de tensions, de desequilibres eventuels, voire de ruptures qui affectent et menacent le systeme social clans sa globalite, mais en meme temps un mode de regulation qui en attenue les effets et favorise les interdependances des individus et des groupes, meme si celles-ci se fondent sur des relations inegalitaires et parfois conflictuelles 1• Le statut social des pauvres depend etroitement de ce mode de regulation. La fa~on de debattre de cette question et de rechercher des solutions est en ellememe souvent significative. Il suffit de comparer la France a ses voisins allemand et anglais pour constater a quel point la question de la pauvrete et de 1' exclusion y est formulee de fa~ on clifferente. En France, 1' exclusion est de venue le centre clu Cf. Georg Simmel, Les Pauvres. Paris, PUF, coli. <<Quadrige» 1997 (!ere edition en allemand 1908). PrecCde de «Naissance d'une sociologie de la pauvrete» par Serge Paugam et Franz Schultheis. 1

lntervenrao Social, 15!16, 1997

Revenu minimum et politiques d'insertion

debat social et politique depuis le debut des annees 90 et en particulier au moment de !'election presidentielle de 1995 qui a fourni !'occasion de reflechir collectivement sur les conditions du maintien de la cohesion sociale, comme ce fut deja le cas au moment du vote de la loi sur le revenu minimum d'insertion. Cette question implique, au moins implicitement, un effort de la nation tout entiere. On lui associe spontanement !'expression de "solidarite nationale" ou de "pacte republicain". En Allemagne cette question reste, au contraire, tout a fait secondaire. L'Etat allemand a d' ailleurs toujours hesite a participer aux differents programmes europeens de lutte contre la pauvrete. La these qui prevaut au Ministere des Affaires Sociales allemand est que la pauvrete est "combattue" -en particulier grace a la qualite des institutions d'action sociale et du droit social allemand- et qu'il est, par consequent, in utile et meme nefaste d' en faire un theme central dans le debat social. En Grande-Bretagne, les discussions sur la pauvrete sont anciennes, elles portent avant tout sur 1' equilibre financier de la protection sociale et le risque de dependance des populations assistes. On y recherche les moyens de faire naitre chez les pauvres un esprit d'entreprise, d'independance. Pour eviter qu'ils se laissent prendre dans le piege de !'assistance, on privilegie les plans d'incitation au travail en allantjusqu'a diminuer le montant des prestations. En revanche, la notion d' exclusion et plus encore celle de cohesion sociale restent obscures a nos voisins anglais. I. Les fondements de l'analyse comparative

En raison de la diversite des modes d'apprehension de la question sociale, la demarche comparative qui consiste a partir de la definition specifique d'une politique, comme le revenu minimum d'insertion en France, et de rechercher en quoi les politiques menees dans les autres pays s' en rapprochent ou s' en ecartent risque d'aboutir rapidement a une impasse methodologique. Cette demarche presente en effet !'inconvenient d'analyser les differences a partir d'une cadre unique de pensee, con9u comme la reference legitime- ce qui est le propre de l'ethnocentrisme culture! ou national - au lieu de rechercher a comprendre les fondements socio-historiques des institutions en vigueur dans chaque pays a partir desquelles sont pensees, definies et mises en oeuvre les politiques en question. Autrement dit, la recherche comparative doit s'efforcer de depasser les questions issues du debat social dans tel ou tel pays pour construire un cadre analytique susceptible de rendre compte des logiques sociales qui en sont a l' origine et desquelles decoulent a la fois la philosophic et les orientations pratiques des actions engagees. Pour comprendre la difference des politiques menees dans les pays europeens, il faut done avoir recours a des analyses socio-historiques sur les representations respectives de la lntenâ&#x20AC;˘ew;ao Social, 15116, 1997

Serge Paugam

pauvrete et de I' exclusion, lesquelles renvoient a des conceptions contrastees du rapport entre les institutions etatiques proprement dites, les organisations parapubliques et les organismes prives 2. 1.1 Le systeme de protection sociale dans son ensemble L'analyse des modes de regulation de la pauvrete implique de prendre en compte tout d'aborclles differents modeles cl'Etat-providence. La classification aujourcl'hui tres connue des regimes de welfare state elaboree par Gosta Esping-Andersen permet, par exemple, de distinguer trois mocleles: le modele liberal, le modele corporatiste ou continental et le modele social-democrate ou nordique 3• Le premier se caracterisc a la fois par des allocations cl' assistance sous condition de ressources, des transferts sociaux a caractere universe! modestes et un systeme d' assurances sociales limite. L'Etat encourage le march€, se limite a une intervention minimale pour assurer la protection sociale la plus elementaire et parfois meme cherche a favoriser l'essor des assurances privees. Les exemples typiques de ce modele sont les Etats-Unis, le Canada et I' Australie. Le modele continental est fonde, au contraire, sur le systeme des assurances obligatoires organise dans un esprit corporatiste de defense des interets et des droits acquis. Ce moclele favorise le maintien des differences de statut social, mais il se fonde aussi sur une conception traditionnelle clu role de la famille ou les femmes sont encouragees par le systeme des allocations familiales a se tenir en marge de la sphere professionnelle et a prendre en charge avant tout !'education de leurs enfants. Dans ce modele, les assurances privees jouent un rOle moclestc clans le systeme de protection sociale. Les pays proches de ce modele sont, cl' apres Esping-Andersen, 1' Autriche, la France, 1' Allemagne et l'Italie. Enfin, le modele norclique ou social-democrate dans lequel le principe de l'universalite des clroits sociaux est applique de la fa~on la plus systematique, ce qui permet a!'ensemble de la societe, la classe moyenne comme la classe ouvriere, de beneficier cl'un tres haut niveau de protection sociale. Ce modele, qui est en quelque sorte une synthese du liberalisme et du socialisme, favorise 1' emancipation des individus par rapport aux lois clu marche, mais aussi par rapport au role de la famille.

2 Pour une presentation des problemes de comparaison internationale clans ce domaine, on pourra se reporter aF. Schultheis et B. Bubeck, «Theorical and methodological problems in intercultural comparison of the phenomenon of extreme poverties», in Paolo Guidicini et a/ (ed), Extreme Urban Poverties in Europe. Contradictions and Pen•erse Effects in Welfare Policies, Milan, Franco Angeli, 1996. 3 Cf. Gosta Esping-Andersen. The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990.

Inten•enr·ao Social. 15116. 1997

Rcvenu minimum et politiqucs d'insertion

Cette classification permet de comprendre les modes d' organisation des societes occidentales par rapport ala protection sociale en general et les formes specifiques de stratification sociale qui en decoulent. La forme du welfare a, par exemple, un effet sur la constitution de la categorie des pauvres prise en charge au titre de I' assistance. Dans chaque regime de welfare state, des populations sortent, en effet, des mailles du filet de protection sociale et viennent grossir, de fa9on variable selon les lieux et les periodes, la categorie des assistes. La generalisation progressive du systeme de protection sociale au cours de la periode des "trente glorieuses" a contribue areduire la sphere de !'assistance traditionnelle, mais elle ne I' a pas entierement elirnine. Le nombre des pauvres relevant de !'assistance est done en grande pmtie lie ala capacite du regime de welfare aretenir dans le filet general de la protection sociale les franges les plus vulnerables de la population. I! suffit de prendre en compte l'exemple de l'indemnisation du chomage pour s'en apercevoir. La plupart des pays europeens ont connu une evolution similaire du nombre d' allocataires des minima sociaux: une tres forte hausse dans la premiere moitie des annees quatre-vingts avec une pointe vers 1985, pour se stabiliser apres et meme dirninuer dans plusieurs pays apartir de 1988. Le debut des annees quatrevingt-dix a ete marque partout par une nouvelle hausse. En realite, le gonflement global des effectifs dans les annees 1980 et 1990 est lie, en grande pmtie, ala degradation du marc he de 1' emploi. On observe en effet une forte similitude entre la courbe du chomage et notamment du chomage de longue duree et la courbe des minima sociaux. Notons toutefois que cette correspondance des evolutions est nettement plus prononcee dans les pays ou la couverture des chOmeurs par le systeme contributif de la protection sociale est faible. Les chOmeurs britanniques, par exemple, ne peuvent beneficier que d'une allocation chomage aun taux forfaitaire unique dont le montant est tres bas et pendant une duree d'un an maximum (reduit a six mois apartir de 1995). Par consequent, en Grande Bretagne, 77% des chOmeurs declares vivaient uniquement de l 'Income Support en 1992. Dans ces conditions, !'evolution des effectifs de !'Income Support reflete les evolutions du marche de l'emploi. Aux Pays-Bas, ou il existe deux minima, !'evolution des effectifs de celui qui a ete cree specifiquement pour les chomeurs, notamment de longue duree suit egalement, de fa9on logique, la cmu路be du chomage. En Allemagne et Belgique ou il existe une couverture chomage par la securite sociale beaucoup plus etendue, 1' evolution des effectifs des minima sociaux est, en revanche, moins sensible aux mouvements observes sur le mm路che de l'emploi. L'evolution des effectifs en Allemagne a ete forte et continue pendant toute la periode, alors que 1' evolution du taux de chomage ne l'a pas ete. lnterl'enriio Social, 15/16, /997

Serge Paugam

Par ailleurs, en raison de la diversite des systemes de revenu minimum gm·anti, la comparaison des effectifs necessite une certaine prudence. Si 1' on souhaite, par exemple, comparer la Grande-Bretagne et la France, il ne suffit pas de rapprocher les effectifs de !'Income Support et du RMI. En effet, il faut prendre en compte en plus de ces deux minima le Family Credit pour la Gran de-Bretagne et les sept autres minima en vigueur en France 4• La croissance des effectifs de 1989 a1993 apparait alors nettement plus faible en France qu'en Grande-Bretagne: 4% contre 37%. En realite, en France, les evolutions sont contrastees d'une allocation a 1' autre. Le minimum vieillesse a vu ses effectifs fortement baisser en raison de 1' amelioration progressive des pensions de retraite, tandis que !'allocation de solidarite specifique et surtout le RMI ont connu une forte croissance. En Grande-Bretagne, !'augmentation des effectifs concerne aussi bien les chomeurs, les malades, les handicapes et les plus de 60 ans qui touchent !'Income Support que les families qui re~oivent le Family Credit. Le nombre total des allocataires de ces minima etait de 50% plus eleve qu'en France en 1989 et environ le double en 1993. De plus, pour poursuivre la comparaison, il fa ut tenter d' evaluer aussi le nombre des ayants-droit (conjoint, enfants, personnes acharge) et calculer la part que representent les allocataires plus les ayants-droit dans I' ensemble de la population. En France, on comptait en 1993 environ 5.5 millions de beneficiaires des minima sociaux contre 11.7 millions en Grande-Bretagne, ce qui representait respectivement 9.9% et 20.8% de la population. Cette difference s' explique bien entendu par le fonctionnement different du systeme de protection sociale en France qui couvre davantage qu'en Grande-Bretagne certaines franges de la population en amont de ces minima sociaux. L'importance de la population dependante de !'assistance s'explique en partie par la conception globale du Welfare clans chacun des pays. Les typologies des Etats-providence constituent par consequent des supports utiles a1' analyse du pMnomene de la pauvrete. Il convient toutefois de souligner que les modes de regulation de la pauvrete ne decoulent pas directement et exclusivement des modeles cl'Etat-providence. Dans la classification de Gosta Esping-Anclersen, par exemple, la France, 1' Allemagne et l'Italie se rapprochent clu meme modele, alors que les politiques menees au titre de !'assistance et de !'insertion dans ces trois pays different fortement. En realite, la definition des principes et des modalites d'intervention

·• Cf. Martin Evans, Serge Paugam, Joseph A. Prelis, Chwmel Vision: Poverty, social exclusion and the debate on social ll'eljare in France and Britain, London School of Economics, STICERD, Welfare State Programmelll5, 1995. lnterren(·!lo Social. 15116. 1997

Revenu minimum et politiques d'insertion

aupres des plus demunis est liee aussi aun heritage, mais celui-ci n' est pas equivalent acelui auquel on se refere spontanement pour expliquer la formation des Etats-providence.

I.2 Les formes nationales de la relation d'assistance: quatre facteurs de differenciation Pour comprendre les specificites nationales de la relation d' assistance en Europe, on peut retenir plusieurs facteurs de differenciation: le par路tage des responsabilites entre l'Etat et les autres acteurs, la definition administrative de la population a prendre en charge, la logique qui preside a la definition des aides et enfin le mode d'intervention sociale. Ces facteurs renvoient en realite a quatre questions simples auxquelles les pays europeens apportent des reponses differentes: Qui doit aider? Qui doit etre aide? En fonction de quels principes doit-on aider? Avec quels moyens? Il ne s'agit pas, bien entendu, d'entrer ici dans le detail de la legislation sociale de chacun des pays, mais de distinguer pour chacun des facteurs des oppositions structurelles issues des particularismes socio-historiques.

Le partage des responsabilites Le partage des responsabilites dans le domaine de I' assistance entre l'Etat et les autres acteurs, en particulier les communes, mais aussi les associations est lie a la tradition historique de l'intervention etatique de chaque pays. Si chaque Etat-providence represente un systeme de protection sociale nationalise, au sens d'un ensemble de droits sociaux defini a 1' echelon de la societe tout entiere et applicable que! que so it le lieu de residence, la sphere de 1' assistance est res tee dans de nombreux pays du ressort des communes, du point de vue de la gestion des aides et parfois meme de leur definition. Tres sou vent, en effet, la generalisation du systeme de protection sociale fondee sur le principe de !'assurance a rendu l'assistahce traditionnelle obsolete et residuelle, a tel point que l'Etat a prefere en laisser, au moins partiellement, la responsabilite aux instances locales, en particulier dans les pays ou celles-ci avaient fait preuve de leur capacite dans ce domaine. Pour des raisons historiques, !'organisation administrative de l'assistance est tres contrastee en Europe. Dans certains cas, l'Etat est le principal acteur autour duquel toutes les initiatives convergent, dans d'autres, au contraire, l'acteur principal reste la commune. Il en resulte une grande diversite de situations et on peut deja emettre l'hypothese que le statut social des assistes sera different dans tous les pays et parfois egalement different a l'interieur des pays, selon que ces derniers ont confie la responsabilite aux lnterl'enrao Social, 15116, /997

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communes ou non. Par ailleurs, notons que la visibilite de la categoric des assistes et par consequent, selon notre definition, la visibilite de la categoric des pauvres ne sera pas non plus identique d'un pays a 1' autre, ce qui peut expliquer, en partie, les differences nationales que 1' on observe clans 1' emergence et les orientations du debat social autour de ce phenomene. Enfin, le partage des responsabilites concerne aussi la repartition des actions entre l'Etat et les associations a but non lucratif. Le role de ces dernieres apparalt egalement variable d'un pays a 1' autre 5. La definition des "populations-cibles"

Definir le droit a 1' assistance revient a definir de fa9on administrative la population susceptible d'y pretendre. On peut distinguer deux conceptions opposees. La premiere est fondee sur une definition unitaire, c' est-a-dire que les pauvres sont definis de fayOn globale a partir de criteres juges legitimes par les institutions et la societe tout entiere. Les cri teres les plus classiques sont d' ordre monetaire. Cette approche necessite des etudes precises sur la pauvrete des menages definie a partir d'un seuil donne de revenus. Les premiers pays europeens a avoir reconnu le droit a un revenu minimum gm路anti pour les plus defavorises se sont fondes generalement sur ce principe unitaire et ont done defini une seule legislation pour la population jugee pauvre. La deuxieme conception repose, au contraire, sur une evaluation des risques encourus par certaines franges de la population. On parlera non plus alors de la pauvrete comme un tout homogcne, mais d'un ensemble de categories sociales en situation de pauvrete pour lesquelles il semble legitimed'accorder une assistance sous la forme d'un revenu minimum. Cette deuxieme approche laisse entiere la possibilite de hierarchiser les categories ainsi definies en fonction de 1' appreciation qui est faite de !'importance de lcurs difficultes ou de la gravite des epreuves qu' elles ont connues. La conception catcgorielle presente !'inconvenient de laisser des franges de la population en dehors du droit puisque pour y avoir acces il faut etre clans une situation conforme a l'une ou !'autre des categories constituees. Si aucune n'est adaptee a la situation de l'inclividu en difficulte, celui-ci ne peut pas ctre aide, si ce n' est sous la forme d'une aide facultative ou extralegale. Ces situations etaient tres frequentes en France, par exemple, avant la loi sur le revenu minimum cl' insertion qui constitue desormais le dernier filet de securite pour ceux qui ne peuvent pas etre aides par les autres minima sociaux categoriels. La conception unitaire permet d' eviter cette difficulte, mais elle s' avere egalement sou vent ina5 Cf. Lester M. Salamon and Helmut K. Anheier, Defining the nonprofit sector. A cross-national analysis, Manchester and New York, Manchester University Press, 1997.

Intervenr路ao Social. 15116. 1997

Revenu minimum et politiques d'inscrtion

daptee aux cas individuels. C' est la raison pour laquelle les pays qui ont adopte ce principe, ont souvent, en meme temps, laisse une grande lattitude aux institutions chargees de son application pour trouver des solutions appropriees aux besoins particuliers des individus et des menages assistes. La conception unitaire et la conception categorielle de la population des pauvres sont liees, en realite, adeux philosophies differentes de la definition des aides. La #finition des aides Pour definir le droit a1' assistance, il faut egalement, bien entendu, definir les aides auxquelles peuvent pretendre la population jugee pauvre. Dans ce domaine, on peut distinguer aussi deux approches differentes. La premiere releve de la logique du besoin, au sens ou l'objectif vise est de garantir la survie des plus demunis en leur donnant les moyens de satisfaire les besoins elementaires (nourriture et logement en particulier). Cette ambition est au moins partiellement a l'origine des recherches sur les conditions de vie des populations en situation de pauvrete. Il existe une abondante litterature sur ce sujet. Les economistes et les statisticiens de la pauvrete, en particulier, ont toujours cherche adonner une definition substantialiste de ce phenomene social avec !'intention plus ou moins affichee de repondre aux questions formulees par les concepteurs des politiques sociales 6. La deuxieme conception releve, au contraire, de la logique de statut, au sens ou 1' objectif est d'aider les plus demunis au nom de l'idee de justice sociale et des devoirs de la collectivite a1' egard des necessiteux, sans toutefois conduire aune modification substantielle de la structure sociale existante. Autrement dit, 1' assistance donne un statut social a ceux qui en beneficient, mais celui-ci doit etre defini en fonction des autres statuts de la hierarchie et rester, notamment, nettement inferieur a celui du salarie remunere au taux le plus bas. Dans cette perspective, la notion de besoin est bien entendu sous-jacente, mais elle ne constitue pas le critere fondamental apartir duquel est prise la decision concernant, par exemple, le montant des aides aprevoir. Celui-ci est defini avant tout en fonction des imperatifs de classement des individus 6 L'economiste anglais, B. Seebohm Rowntree, par exemple, a fortement contribue, au debut du siecle, a orienter les recherches sur la pauvrete dans cette direction. L' etude detaillee des budgets de consommation des menages pauvres qu'il realisa dans la ville de York, en 1900 et qu'il renouvela en 1936 et meme de fa9on plus legere en 1950, accompagna la reflexion theorique sur le revenu de subsistance et servit, au moins partiellement, de fondement a!'elaboration des politiques sociales de garantie de revenus. Les resultats detailles de chacune de ces enquetes ont ete pub lies dans trois livres. Cf. B. S. Rowntree, Poverty, A Study of Town Life, Londres, Thomas Nelson and Sons, 1902, Poverty and Progress: A Second Social Sun,ey of York, Londres, Longmans Green, 1941, et en collaboration avec G.R. Lavers, Poverty and the Welfare State. A third social sUivey of York dealing only econmic questions, Londres, Longmans Green, 195 l.

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les uns par rapport aux autres, en autant de statuts hierarchises que de besoins de distinction sociale. C' est en realite la conception la plus legitime de l' ordre social qui s'impose pour justifier ces inegalites de statut. L'assistance est en cela, comme le disait deja Simmel au debut du siecle, non pas un moyen de servir les interets des pauvres, mais plutOt une fayon detournee de maintenir le status quo social. Les pays europeens qui ont mis en place un revenu minimum gm·anti se sont tous plus ou moins inspires de l'une ou de I' autre de ces deux logiques a tel point qu'elles constituent encore aujourd'hui une dimension essentielle des differences nationales du rapport social a la pauvrete. Le mode d'intervention

Enfin le quatrieme facteur de differenciation concerne les modalites d'intervention aupres des populations jugees pauvres pour leur permettre d'acceder aux aides prevues pour elles. La relation d' assistance peut etre radicalement differente selon que les institutions et les professionnels de !'intervention sociale ont ou non une autonomic de decision par rapport au cadre normatif institue a partir duquel ils doivent repondre a la demande des personnes qui s'adressent a eux pour etre aidees. On peut distinguer, en effet, deux formes de reponse clans ce domaine particulier du travail social 7• La premiere correspond a une intervention bureaucratique au sens ou l'intervenant social, qu' il so it une institution ou un individu, ne fait qu' appliquer scrupuleusement ce que la legislation prcconisc sans tcnir compte des cas individuels. La reponse est formellc et immediate: soit l'inclividu peut etre aide parce qu'il correspond aune situation que le droit social a prevue, soit il ne le peut pas et clans ce cas il cloit s' aclresser aune structure plus informelle clans le secteur catitatif par exemple. La seconde reponse est fondee sur !'interpretation des cas inclividuels et la recherche de la solution la plus appropriee selon le jugement porte sur la legitimite de la clemande. Elle correspond aune intervention individualiste. Le role de !'inter· venant social implique clans ce cas une reelle implication clans l' evaluation des situations. I! necessite aussi des competences professionnelles plus grandes que clans le cas d'une intervention strictement bureaucratique. Ce type d'intervention est plus facile lorsque le droit social en vigueur a prevu une grande diversite de reponses aux cas particuliers. Il s' agit alors pour l' intervenant de rechercher clans une large palette de solutions possibles, celle qui lui semble convenir le mieux al'individu. On peut se demander quelle intervention respecte le mieux la dignite de l'individu. L'intervention bureaucratique evite a priori le risque d'une forte stigmatisation de l'indi7 • On ne pretend pas ici clefinir toutes les dimensions clu travail social. L' objectif est de se limiter aux moclalites de !'intervention sociale clans le domaine de l'acces au droit.

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vidu, puisque sa situation est traitee de fa~on impersonnelle. L'intervenant social ne juge pas, il se contente de verifier les conditions d'acces au droit, le plus souvent en fonction d'un dossier administratif constitue patfois par l'individu lui-meme. L'intervention individualiste rend, au contraire, presque inevitable !'intrusion de l'intervenant social dans la vie privee et risque de se traduire par une attitude moralisante de ce dernier al'egard des comportements qu'il peut juger irresponsables ou deviants par rapport asa propre conception du devoir-etre social des plus demunis. Ces specificites de la relation d' assistance se traduisent, on le voit, par quatre oppositions conceptuelles majeures: 1) centralisme vs decentralisation; 2) approche unitaire vs approche categorielle; 3) logique de besoin vs logique de statut; 4) intervention bureaucratique vs intervention individualiste. Elles constituent le cadre apartir duquel il est possible d' elaborer une typologie des modes de regulation de la pauvrete. 1.3 Trois modes de regulation de la pauvrete

Il existe une pluralite de formes d' adaptation des societes face au developpement de la pauvrete selon que l'on met l'accent sur l'un ou l'autre des aspects particuliers de ces politiques. La comparaison est infinie si elle repose sur la description de ces dernieres. Mais si 1' on veut analyser les facteurs elementaires de differenciation que nous venons de presenter qui renvoient, on l'a vu, aux formes historiques du rapport entre les pauvres et le reste de la societe, il est possible d' en degager un nombre plus lirnite. Seule la demarche qui consiste aelaborer des types ideaux et aanalyser en quoi la realite s'en ecarte ou s'en approche peut permettre une comprehension des differences socio-historiques. On se propose ici de distinguer trois modes de regulation de la pauvrete: la regulation autocentree, la regulation negociee, la regulation localisee (Cf. tableau 1). Tableau 1 : Principes de definition des modes de regulation de la pauvrete Responsabilite principale

Definition des populations

Definition des aides

Mode d'intervention

Regulation autocentree

Etat ou categorielle

unitaire ou de statui

logique de besoin bureaucratique

bureaucratique

Regulation negociee

partage entre Etat, echelon local et associations

unitaire

logique de besoin

indi vidualiste

Regulation localisee

echelon local

categorielle

logique de statu!

clienteliste

l mmellfGO

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La regulation autocentree Ce premier mode de regulation est fonde sur le principe de la centralisation du pouvoir. La responsabilite de !'assistance releve avant tout de l'Etat, meme si celuici peut s' appuyer sur des structures locales et des associations pour l' application de certaines politiques et l' exercice de missions specifiques. Le principe selon lequella solidarite a l' egard des plus demunis releve du devoir de la nation tout entiere et, par consequent, de l'Etat, est, clans ce mode de regulation, si legitime qu'il correspond aussi a un ensemble d' attentes de la societe et des institutions en general. La regulation est autocentree au sens ou la conception et les modalites de !'intervention historique de l'Etat sont, non seulement acceptees, mais continuellement renforcees par la logique elle-meme du systeme qui oblige en quelque sorte les acteurs a s'y conformer s'ils veulent obtenir a leur tour la legitimite et la reconnaissance dans le champ de !'assistance aux plus demunis. Ce mode de regulation de la pauvrete peut se traduire aussi bien par une defini-. tion unitaire que categorielle des populations cibles. De meme, la definition des aides peut relever tout autant d'unc logique de bcsoin que cl'une logique de statut. Toutefois, toutes les combinaisons ne sont pas possiblcs. L' approche unitaire correspond clavantage a la logique de besoin et, vice versa, l'approchc categorielle est lie a la logique de statut. L'Etat, en effet, clefinit la population a aider de fa~on unitaire en fonction d'une norme institutionnelle concernant les besoins des pauvres et adopte automatiquement une definition categorielle s'il se refere avant tout a une logique de statut. En revanche, la regulation autocentree se traduit dans tous les cas par une intervention bureaucratique qui est l' expression me me del' autorite de l'Etat et de son fonctionnement. Ce type cl' intervention n' est cl' ailleurs pas specifique a I' assistance. Il correspond de fa~on plus generale, comme l' avait deja souligne Max Weber, a une conception clu rapport entre l'Etat et l'individu. Ce mode de regulation de la pauvrete a de fortes chances de se tracluire par un de bat national sur les formes del' action de l'Etat au titre de la solidarite envers les plus clemunis. Le mode cl'intervention bureaucratique donne egalement une forte visibilite au groupe social des pauvres ou, clans le cas cl'une approche categorielle, aux categories aclministratives a partir desquelles les pauvres sont definis. La connaissance statistique elle-meme des pauvres ainsi designes est plus facile puisque c' est l' administration de l'Etat-providence qui l' organise a des fins de gestion. Lorsque cette administration est a la charge des instances locales, ce type de connaissance est plus eclatee et done moins immecliat. /n!CJWII\'<1o

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La rrigulation negociee Ce mode de regulation implique tout d' abord un partage des responsabilites entre les differents acteurs de la politique de luttc contre la pauvrcte. Ccla signific que cc type de politique ne rclevc pas en priorite de 1' action de l'Etat et que lcs attentes a son egard sont plus faiblcs que dans le mode de regulation precedent. Cc systemc de partagc des rcsponsabilites est plus frequent dans lcs pays fondes sur le principc du federalismc qui accordcnt en general plus d' autonomic aux instances regionalcs ou locales dans la mise en ocuvrc des politiqucs sociales. Cela dit, tous les pays dont 1' organisation politiquc et administrative releve de cc systeme ne sont pas obligatoircment proches du mode de regulation negociec de la pauvrete. L' intervention de l'Etat social est dans ccrtains d'entre eux derisoire, or cc qui caracterisc avant tout cc mode de regulation est precisemcnt 1' action negociee entre l'Etat et lcs autres acteurs. Autrcmcnt dit, si l'Etat social n'est pas le scul actcur, il n'est pas non plus absent de la negociation. Precisons egalement que le pmtage des rcsponsabilites ne vaut que pour la sphere de !'assistance ou de la solidarite et n'impliquc done pas que 1' ensemble du systeme de protection sociale rcleve de ce principe. Ainsi, un pays peut avoir a la fois un systeme de protection sociale uniforme et centralise en ce qui concerne la sphere des assurances sociales et diversifie et decentralise en cc qui concernc 1' assistance. Dans cc mode de regulation, la definition des "populations-cibles" est le plus souvcnt unitaire. On ne peut pas decentraliser facilement ]'ensemble d'un systeme categoric] car il impliquc, en general, unc asscz forte complcxite des procedures administrativcs, aussi bien en cc qui concernc l'ouverture des droits que la gcstion des prcstations. Un tcl systemc ne pc ut vraimcnt fonctionner que si pcu d' acteurs en ont la responsabilite. L'Etat pcut eventucllemcnt decentraliscr aux instances locales 1' administration de l'unc ou 1' autre des categories constituees, mais il est, en toutc logique, peu probable que ccs derniercs puisscnt assumer la gcstion de 1' ensemble. Le mode de regulation negociee correspond done davantage a unc definition unitaire de la population pauvrc et, par consequent, a une logiquc de bcsoin. Il suffit done dans cc cas d'inscrire dans unc loi unique, valable sur ]'ensemble du territoirc national, que les plus demunis ont le droit d'obtenir de la collectivite les moyens de leur existence et de definir lcs modalites generales d' acces ace droit, en laissant aux instances locales le so in de 1' appliqucr et eventuellcmcnt de la completer. Le principe de la negociation s' applique aus si cnsuitc a 1' echelon local, en particulicr dans la relation entre les profcssionncls de ]'action socialc et les populations qui s'adresscnt a cux pour etre aidees. En raison de la souplessc de ce systeme et, dans certains cas, de la diversite des aides qui ont ete prevues a l'echelon local en complement de !nten•en(·iio Social, 15//6, 1997

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la loi nationale, le mode d'intervention est individualiste. Les professionnels de !'action sociale ont, en effet, une marge d'appreciation plus grande des besoins des personnes qui les sollicitent et interviennent done le plus souvent au cas par cas. Dans ce mode de regulation, le debat social autour de la question de la pauvrete est lui-meme decentralise a tel point qu'il peut sembler inexistant a !'echelon national. 11 faut reconnaltre aussi que le partage des responsabilites et le principe de !'individualisation des aides a !'echelon local rendent plus difficile !'apprehension globale du phenomene de la pauvrete et de la categoric des pauvres. Dans ce cas, les attentes collectives a l'egard de l'Etat social ne sont reelles que lorsque toutes les solutions locales, y compris celles que proposent les associations, ont ete epuisees.

La regulation localisee A la difference des deux modes de regulation precedents, la regulation localisee ne se traduit pas par !'intervention directe ou indirecte de l'Etat. La responsabilite principale de !'intervention aupres des plus demunis releve clans ce cas de !'echelon local, a savoir la commune. C'est ellc qui decide de pourvoir aux besoins des populations qu' elle juge devoir etre aic\ees. Ce mode de regulation a plus de chances de se realiser clans les pays qui ont un faible niveau de protection sociale. Les communes prennent alors des initiatives parce que l'Etat n'en a pas prises ou ne peut intervenir de fa~on suffisante. I! en resulte une gran de diversite cl' experiences et, par consequent, de fortes inegalitcs tcrritoriales a l'interieur du meme pays. Dans ce mode de regulation, la definition des "populations-cibles" a plus de chances d'etre categorielle car lcs moycns des communes permettent rarement, en particulier clans les pays OLJ le nivcau de protection sociale est deja faible, de prendre en charge de fa~on globalc la question de la pauvrete. La population susceptible cl' etrc aidee est si nombreuse et les bcsoins asatisfaire si pressants qu 'une approche unitaire est presque impossible. Les communes sont done contraintes de faire des choix en fonction des priorites qui leur semblent legitimes. La definition categorielle ainsi que la logique de statut s'imposent par la force des ehoses, ce qui signifie que des populations pourront connaitre des situations de pauvrete sans pouvoir etre aidees. Un tel mode de regulation a des chances de se traduire par des pratiques clientelistes. Le mode cl' intervention pourrait etre de nature bureaucratique au sens ou les professionnels de 1' action sociale n' auraient qu' aappliquer les cri teres definis a!'echelon de la commune pour repondre aux demandes des plus demunis, mais, en realite, la gestion exclusivement communale de ce type de prestations, c'est-alnten路en,路clo Social. 15116. 1997

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dire soumise a aucun controle de l'Etat, laisse une certaine marge d'adaptation aux cas individuels et rend presque inevitable !'introduction de criteres flous et arbitraires pour favoriser quelques personnes au detriment des autres. C' est la raison pour laquelle le mode de regulation localisee a une forte probabilite de se traduire par une intervention faussement bureaucratique, c'est-a-dire par une intervention qui dans son principe est de nature bureaucratique et non personnalisee, mais qui, dans la realite, repose, au moins partiellement, sur des pratiques qui s' en ecartent au profit d'interets particuliers. Ce mode de regulation rend egalement peu visibles les formes institutionnelles de la pauvrete. Dans les pays qui se rapprochent de ce mode de regulation, la proportion de personnes assistees est generalement faible et, de toute fa~on, tres variable d'une commune a 1' autre. En realite, la question de la pauvrete y est apprehendee autrement. Parce que le systeme de protection sociale y est peu developpe, d'autres mecanismes de regulation interviennent, en particulier les solidarites familiales et les reseaux d' entraide informels. Ces derniers donnent un sens et un statut social differents a la pauvrete que ceux qu'ils prennent dans les pays ou les modes d'intervention sont plus institutionnalises. Ces trois modes de regulation de la pauvrete correspondent, on 1' a dit, a des types ideaux. 11 convient desormais d' analyser de fa~ on plus precise les experiences nationales de revenu minimum gm路anti et de rechercher en quoi elles se rapprochent ou s'ecartent de cette construction ideal-typique.

11. Des politiques de revenu minimum contrastees Les huit etudes de cas presentees dans cet ouvrage constituent un ensemble de materiaux historiques et empiriques a partir desquels il est possible de mettre a I' epreuve les concepts et les types ideaux que no us venons d' elaborer. Soulignons, tout d'abord, afin d'eviter les malentendus, qu'aucune politique nationale de revenu minimum gm路anti n'est entierement conforme aux differents modes de regulation de la pauvrete elabores de fa~on ideal-typique. L'analyse detaillee de chacune d'entre elles peut tres bien conduire au resultat selon lequel quelques dimensions seulement se rapprochent de l'un ou de !'autre de ces modes de regulation, voire meme, dans certains cas, de deux en meme temps. La methode adoptee ne correspond pas a une classification rigide. Par ailleurs, les politiques de lutte contre la pauvrete sont en evolution. Le systeme fran~ais, par exemple, est proche par ses origines historiques du mode de regulation autocentree, mais les efforts entrepris dans le cadre de la lllterl'enriio Social, 15116, 1997

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decentralisation aboutissent a une transformation progressive des politiques sociales en faveur d'une plus grande autonomic locale, ce qui le rapproche dans un sens du mode de regulation negociee. Nous avons finalement decide de traiter du cas de la France dans la partie de ce livre consacree au premier type de regulation en raison du mainticn du role primordial de l'Etat dans ce domaine et de !'ambition collective de renforcer la cohesion sociale a partir des institutions centrales de la vie politique, mais ce choix ne nous a pas interdit pas de souligner en meme temps les evolutions en cours. Rapprocher un pays d'un mode de regulation de la pauvrete ne signifie pas !'identifier sans reserve a celui-ci. Les ecarts observes ne traduisent pas une defaillance de !'interpretation, mais incitent au contraire a aller plus loin dans 1' analyse et a rechercher en particulier des elements explicatifs complementaires. Le cas de la France n'est pas isole. Nous avons procede de la meme fa9on pour chacun des pays. La typologic, telle que no us 1' avons con9ue, est avant tout un outil pour faire ressortir les differences essentielles et permettre de saisir a partir d'une analyse socio-historique la dynamique propre de chacun des systemes. II.l Les pays proches de la regulation autocentree

Deux pays qui ont des systemes de luttc contrc la pauvrctc trcs cliffcrents se rapprochent de ce premier mode de regulation: la France et la Grandc-Bretagne. Dans la logique centralisatricc et a pretention universe! le de l'Etat social fran9ais, I' action en direction des plus demunis relevc cl' un devoir de la nation tout entiere. Lorsque les parlementaires discuterent de la loi sur le RMI, ils commencerent par rappeler les principes que les Revolutionnaires avaient deja adoptes deux siecles auparavant au moment de la mise en place du Comite de Mendicite en 1790, fondement du premier systeme national et republicain d'assistance 8. Meme si cette organisation fut un echec, 1' esprit qui 1' animait ne disparut pas pour autant. Un siecle plus tare!, les reformateurs instituerent le droit a 1' assistance et encouragerent l'Etat a controler un secteur jusque-la plus ou moins abandonne a la bienfaisance privee. Plusieurs lois sur 1' assistance furent votees: 1' assistance medicale gratuite (1893), 1' assistance aux indigents (1893), !'assistance aux vieillards, infirmes et incurables (1905). En realite, si la France avait du retard par rapport a 1' Allemagne clans le domaine des assurances et de !'organisation d'un systeme global de protection sociale, cela etait loin

8 Cf. Serge Paugam, La societe fran~aise et ses pauvres. L 'experience du rel'etlll minimim d'insertion, Paris, Presses Universitaires de France, 1993, 2eme edition mise ajour 1995, (Voir en particulier sur ce point historique le chapitre 3 ÂŤLa dialectique de 1' assistanceÂť).

Interven~Âˇao

Social, 15/16, 1997

Revenu minimum et politiqucs d'inscrtion

d'etre le cas dans le domaine de !'assistance ou le contr6le par l'Etat s'est manifeste de fa9on precoce 9. Aujourd'hui encore, dans ce domaine, il est impensable de prendre le risque d'une inegalite territoriale en laissant aux collectivites locales le soin de definir elles-memes les categories d'ayant-droits et les modalites de !'intervention et des aides qui leur sont destinees. La volonte d' associer les acteurs locaux, en particulier les departements, a appliquer de nouvelles politiques sociales, comme le revenu minimum d'insertion, n'a pas modifie en profondeur ce principe, tant l'Etat a term aen conserver la gestion globale. Le cas fran9ais, qualifie de "centralisme revolutionnaire" par Max Weber, se donne comme une illustration ideal-typique de la logique de monopolisation etatique successive de competences collectives, du monopole de la violence legitime jusqu'au domaine de la prevoyance et de !'assurance. La question de 1' exclusion est formulee en France en fonction de cette logique reparatrice alaquelle I'Etat ne peut se soustraire sans susciter aussit6t la critique farouche des Fran9ais. Il est frappant de constater que ce principe de l' intervention de l'Etat est tres peu critique, y compris par les partisans du liberalisme economique qui y voient eux-memes une necessite conforme au pacte republicain, a condition toutefois qu'iln'affecte pas outre mesure les equilibres budgetaires. Le pattage des responsabilites entre l'Etat et la societe civile dans la lutte contre la pauvrete et !'exclusion est egalement significatif. Alors qu'en Allemagne, on accorde une priorite aux services sociaux offcrts par lcs institutions non etatiques, en reference au principe de subsidiarite, les associations caritatives fran9aises se definissent par rapport al' Etat. Parce que ce dernier est omnipresent dans les faits et dans les esprits, il est pour elles un partenaire incontournable. Elles ont done tendance afaire pression sur lui pour obtenir des subventions et etre ainsi reconnues comme acteurs officiels de la politique sociale. Elles cherchent aussi a inciter les pouvoirs publics aprendre directement leurs responsabilites. Les associations caritatives ont joue un role considerable pour faire avancer !'idee du revenu minimum d'insertion avant !'election presidentielle de 1988. Reunies en collectif, elles sont aussi a l' origine de nombreuses propositions pour une la loi contre l' exclusion 10 . 9 Cf. Fran~ois-Xavier Merrien, ÂŤDivergences franco-britanniques>> in F.X. Merrien (ed.), Face cl la pauvrete. L'Occident et les pauvres hier et aujourd'hui, Paris, Les Editions de !'Atelier, 1994 et Didier Renard, <<Assistance et Assurance dans la constitution du systeme de protection sociale fran~aiseÂť, Geneses, 18, janv., 1995, pp. 30-46. 10 Un projet de loi sur la cohesion sociale a ete discute a l'Assemblee nationale au mois d'avril 1997, quelques jours avant la dissolution de celle-ci et l'annonce d'elections legislatives anticipees. Ce projet, qui

1ntcriâ&#x20AC;˘enrao Social, 15116, 1997

Serge Paugam

Autrement dit, elles ne contestent pas !'intervention de l'Etat et aspirent meme ace qu'il intervienne davantage. Il s'agirait en quelque sorte d'une subsidiarite inversee. Elles entendent agir a condition que l'Etat et les pouvoirs publics aient epuise toutes les solutions envisageables. Or, les attentes a l'egard de l'Etat dans le domaine de la lutte contre 1' exclusion sont nombreuses. La politique de lutte contre la pauvrete en Grande-Bretagne est marquee egalement par une longue evolution historique. Le debat national autour de cette question existe depuis plusieurs siecles. La premiere loi nationale sur les pauvres date, en effet, de 1601. Elle garantissait a tout indigent des secours finances par une taxe municipale. De nombreuses critiques lui furent adressees au XVIIIeme siecle car elle avait entraine non seulement de gros derapages financiers, mais beaucoup y voyaient aussi un encouragement a la patÂˇesse. Une nouvelle loi fut votee en 1834 pour eradiquer la pauvrete volontaire en obligeant notamment les pauvres valides a travailler dans des workhouses- et pour favoriser surtout l'essor de l'economie de marchâ&#x201A;Ź fondee sur la responsabilite individuelle et le salariat. En raison de la politique de stigmatisation exercee a1' encontre des assistes, 1' assistance publique fut des cette epoque consideree par la classe ouvriere comme le symbole de la decheance (Polanyi, 1978). Le statut cl' assiste devint des lors infamant et pour eviter de connaitre un tel sort plusieurs societcs de secours mutuels se developperent des le XIXeme siecle. Comme le souligne justement Fran~ois-Xavier Merrien, une nouvelle representation de la pauvrete emerge sous la pression de plusieurs reformateurs sociaux a partir de 1880 et donne naissance au debut clu XXeme siecle aux premieres lois de protection sociale (assurance-vieillesse, 1908 ; assurance malaclie et assurance chOmage 1911 ). La conception de la pauvrete volontaire laisse progressivement place a une reflexion collective sur la necessaire constitution d'un ensemble de droits universels. Le Plan Beveridge adopte pendant la seconcle guerre moncliale paracheva cette evolution en faveur cl'une soliclarite nationale organisee de fa~on centralisee par l'Etat. Le systeme de lutte contre la pauvrete est aujourd'hui encore foncle sur le principe propose par Beveridge en 1942, selon lequell'Etat doit prendre en charge et harmoniser les differents aspects de la protection sociale. L' objectif de ce systeme est d' assurer a toute la population un revenu minimum susceptible de couvrir les besoins fondamentaux et de pallier ainsi une serie de risques sociaux: la pauvrete,

avait fait I' objet de nombreux amendements, entendait repondre aux revendications des associations caritatives. [] a ete rem is aplus tard. lntenÂˇmrclo Social, 15116. 1997

Revenu minimum et politigues d'insertion

la maladie, le handicap, la vieillesse. Il comprend des prestations non contributives financees par l'impot, des prestations contributives qui relevent d'une assurance nationale et des prestations d' assistance. Les systemes fran~ais et britannique sont fondes sur la conception se! on laquelle la pauvrete releve en priorite de !'action de l'Etat. Dans l'un et !'autre pays, la pauvrete renvoie ades debats anciens qui ont structure les representations actuelles et les modes d'intervention aupres des populations jugees defavorisees. Pour des raisons historiques differentes en France et en Grande-Bretagne, cette question fait, encore aujourd'hui, 1' objet de multiples discussions, non seulement parmi les chercheurs, mais aussi parmi les responsables politiques, le plus souvent juges en fonction des resultats qu' ils obtiennent dans ce domaine. Dans les deux pays, 1' acces a un revenu minimum se fait de fa~on automatique sur la base d'un dossier administratif rempli par les personnes susceptibles d'y pretendre en fonction des criteres definis au niveau national. Les systemes fran~ais et anglais ne prevoient done pas, mises apart quelques exceptions, une individualisation des aides en fonction des cas particuliers. La gestion de 1' ensemble de ces deux systemes reste majoritairement de nature administrative sans veritable appreciation de la legitimite individuelle des demandes. Le formalisme bureaucratique de !'attribution des aides est lie au centralisme de 1'Etat. Il existe toutefois une difference fondamentale entre lcs deux pays. Le systeme britannique est fonde sur une approche unitaire de la population a prendre en charge. Le revenu minimum gm路anti, qui comprend on 1' a vu deux allocations !'Income Support pour ccux qui ne travaillent pas et le Family Credit qui est une allocation complementaire pour des personnes avec enfants ayant un revenu bas et travaillant au moins 16 heures par semaine - sert apallier les carences des systemes generaux d' assurance et d' assistance. Il complete ainsi de nombreuses prestations et ameliore le niveau de la protection sociale, mais ce deuxieme filet de securite n'est pas categoric! comme cela est le cas en France. Il s'adresse a!'ensemble de la population que! que soit le risque encouru par les differentes categories de la population. Il est fonde aussi sur une logique de besoin, meme si depuis le Plan Beveridge de nombreuses polemiques ont nourri de fa~on continue le debat autour de la definition des seuils de pauvrete fixes pour evaluer le montant des aides. En France, !'intervention categorielle aupres des plus demunis est un heritage de notre systeme de protection social e. La legislation sur le revenu minimum gm路anti pour les plus defavorises, par exemple, est fondee non sur un principe unitaire asavoir une seule legislation pour la population jugee pauvre, mais, au contraire, sur une serie de minima sociaux mis en place pour couches successives depuis la pension minilllfeJTellf'c70

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Serge Paugam

male d'invalidite creee en 1930 jusqu'au RMI en 1988. I! en existe pas moins de huit actuellement pour venir en aide aux personnes ecartees, de fa~on durable ou temporaire, du marche de l'emploi. Le principe de ce systeme est de couvrir differents types de population presentant des handicaps specifiques ou des risques particuliers. Le RMI sett, bien entendu, de dernier filet et ne peut etre defini en tant que tel comme une allocation categorielle, mais puisqu'il intervient comme ultime recours pour une population qui ne peut beneficier des sept autres minima sociaux, il correspond en realite a une categoric supplementaire du systeme de protection sociale. La categoric des pauvres est ainsi eclatee en plusieurs sous-categories administratives. Cette logique categorielle s'impose comme cadre legitime de pensee et cl' action. Dans un tel systeme, le travail social consiste, en grande partie, a rechercher quelle est la categoric qui convient le mieux a la personne en difficulte. Lorsque la situation de celle-ci ne correspond a aucune categoric administrative etablie, il ne peut etre aide, si cc n' est par des aides extralegales ponctuelles. Ce mode cl' intervention aupres des populations jugecs pauvres a des repercussions sur 1' acces au droit. Dans un systeme categoriel, en depit de la diversite des aides prevues, il existe toujours des exclus du droit, d' autant que le formalisme bureaucratique qui lui est associe en aggrave encore les lacunes. Les solutions preconisees pour enrayer la pauvrete different egalement fortement. En Grande-Bretagne, la degradation du marche de l'emploi et la pauvrete de nature extensive qui lui est en partie associee ne se traduisent pas par une augmentation des aides. Au contraire, on tente me me de diminuer le montant de l 'Income Support pour inciter ceux qui le per~oivent ou pourraient le percevoir ase prendre en charge eux-memes. Dans ce contexte, les inegalites entre les riches et lcs pauvres augmentent fortement (Bar路clay, 1995) et les populations defavorisees clcpcnclant du rcvenu minimum, dont le statut est deja clevalorise, sont sou vent soup~ormcs de profiter de 1' assistance. Le debat social est clone toujours organise, commc au XIXeme, autour du possible effet pervers des aides aux pauvres. L'imperatif qui semble guider la rHlexion des politiques est d' alleger les charges sociales qui pesent sur les entreprises. I! s' agit avant tout de privilegier la competitivitc de I' appareil productif, ce qui doit conduire, aterme, a creer des emplois et apennettre aux "pauvres" de cesser cl' etre dependants de I' assistance, acondition, bien entendu, que ces derniers soient motives par la reprise d'une activite. I! est frappant de constater que de nombreuses etudes en Grande-Bretagne sont consacrees aux mecanismes de l'interessement. Les inclividus etant supposes etre des acteurs rationnels, il convient done cl' elaborer un systeme d' assistance qui encourage ceux qui en beneficient a rechercher activement un emploi. C' est aussi, au moins partiellement, clans cet esprit que !'on aborde, surtout panni les conservateurs, la question de l'underclass. Celle-ci !nten路en(路!lo Social, 151/6, 1997

Revenu minimum et politiques d'insertion

renvoie, en effet, a!'idee classique de la welfare class dans laquelle les "pauvres" sont tombes: seules des politiques d'incitation peuvent les en sortir. En France, la question de la pauvrete est apprehendee, non pas sous !'angle de l'underclass, mais a partir d'une reflexion generale sur la solidarite nationale. L'idee est que la societe dans son ensemble est devenue plus fragile. Le debat sur I' exclusion traduit une angoisse collective face au risque de perdre son emploi et ses avantages sociaux. Les responsables politiques ou ceux qui sont charges de I' action sociale avancent rarement !'idee que les "pauvres" profitent du systeme d' assistance et qu'il faudrait diminuer les aides pour qu'ils soient davantage motives a rechercher un emploi. L' idee la plus courante est qu' il faut augmenter les depenses sociales au titre de la solidarite. En de pit de leurs differences dans la definition des priorites en matiere d' action en faveur des plus demunis, la France et la Grande-Bretagnc portent done encore aujourd'hui la marque de leur passe qui fit de la lutte contre la pauvrete une affaire d'Etat. Autrement dit, la politique menee est differente, mais le mode de regulation, au sens ou no us 1' avons defini, reste semblable.

11.2 Les pays proches de la regulation negociee Le pays le plus proche du mode de regulation negociee est sans doute I' Allemagne. Ce pays se caracterise, on le sait, par unc decentralisation politique et administrative. Le partage tres pousse des competences politiques entre les institutions telTitoriales offre de nos jours une tres grande autonomic aux douze Uinder, tant dans le domaine des initiatives legislatives que dans celui de I' application des politiques sociales. Cette tendance ala division des competences politiques et administratives s' accentue encore par I'intermediaire des cantons dont le pouvoir en matiere de legislation sociale n' est pas negligeable. Le systeme de protection sociale allemand, conformement au principe bismarkien, repose sur trois piliers: un regime de securite sociale finance par des cotisations salariales et patronales (maladie, accident, vieillesse, chomage ), un regime etatique de prevoyance (victimes de guelTe) finance par des subventions publiques, et un regime d' assistance. Ce dernier constitue le fondement du revenu minimum. Il est caracterise par une forte individualisation de I' aide. Ainsi I' article 3 de la "Loi Federale sur !'aide sociale" de 1961 affirme: "La forme de !'aide sociale se conforme ala particularite du cas individuel, avant tout ala personne, ases besoins et lntervenrao Social, 15/16, 1997

Serge Paugam

asa situation locale. Les voeux du beneficiaire doivent etre pris en compte dans la mesure ou ils n'entrainent pas de coflt supplementaire". Ce systeme presente l'avantage de permettre ala fois d' attribuer des droits elementaires de base achaque personne se trouvant en situation de pauvrete et de lui assurer, eventuellement, des aides complementaires selon scs besoins particuliers: !'analyse de chaque cas individuel par I' organisme d' aide sociale peut en trainer le versement de prestations uniques, de complements pour besoins supplementaires ou de paiement des frais de logement. Les organismes publics d'aide sociale doivent egalement fournir un soutien et une assistance-conseil aux allocataires afin de les aider asurmonter les situations de dependance envers ces prestations. Ce systeme fortement decentralise parait nettement plus souple qu'en France et en Grande-Bretagne. Le principe de la decentralisation s' applique aus si en matiere de politique d'insertion. Plusieurs experiences d'aide au travail ont ete tentees dans le cadre de !'aide sociale. La loi demande aux communes de creer des possibilites d'emploi pour les personnes qui sollicitent une aide, en particulier les jeunes chomeurs. Les depenses qu'entrainent la creation et le maintien de ces activites peuvent etre ala charge des organismes d' aide sociale. Ces mesures sont, en general, lirnitees dans le temps, et appliquees, de fayon tres variable, selon les communes. I! est frappant de constater que la place que prend la question sociale dans le debat public est nettement plus grande dans des pays centralises comme la France ou commc la Grande-Bretagne que clans un pays comme I' Allemagne ou la decentralisation contribue a rcnvoycr lcs discussions a leur dimension locale. En Allemagne, la question de la pauvrctc reste secondai re 11 â&#x20AC;˘ La regulation negociee est fondee, en definitive, sur I' obligation pour les acteurs sociaux de rechercher toutes les solutions possibles a partir des ressources institutionnellcs clont ils clisposent a !'echelon local, conformement aux principes nationaux de !'aide sociale. Les travailleurs sociaux evaluent ensuite au cas par cas lcs besoins des rccipiendaires.

La Belgique, les Pays-Bas et les Pays Scandinaves se rapprochent egalement de cc mode de regulation. Le principe de !'intervention des communes dans le traitement de la pauvrete est en vigueur dans chacun de ces pays. Dans chaque cas, les 11 Les representations de la pauvrete semblent conformes ace constat. D'apres un sonclage recent, 50% des Allemancls interroges consiclerent que la pauvrete n' existerait plus clu tout dans leur pays, 30% n' ont pas cl'opinion et 20% seulement affirment qu'elle n'aurait pas encore disparu de fa9on definitive. Cf. Franz Schultheis, <<L'Etat et la societe civile face ala pauvrete en Allemagne>>, in Serge Paugam (eel), L'exclusion. L'etat des savoirs. Paris, La Decouverte, coli. ÂŤTextes al'appui>>, 1996.

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Revcnu minimum et politiques d'insertion

instances locales adoptent un mode d'intervention plus individualiste que bureaucratique. La definition des populations est egalement le plus souvent unitaire et les aides accordees selon une logique de besoin. Les Pays Scandinaves ont encore aujourd'hui un systeme d' assistance tres traditionnel reposant sur 1' action des communes conformement a des lois nationales anciennes. Ces pays ne se sont guere preoccupes jusqu'a present de la question de !'assistance, celle-ci etant destinee a une frange residuelle de la population. Le systeme de protection sociale semble toutefois aujourd'hui de plus en plus menace et la question de la pauvrete apparait de plus en plus au centre des preoccupations sociales. Que ce soit en Allemagne, en Belgique, aux Pays-Bas et dans les Pays Scandinaves, le mode de regulation negociee semble repondre pour le moment aux nouveaux defis de la pauvrete et aux difficultes rencontrees par les systemes de protection sociale en vigueur dans ces pays. Il faut reconnaitre aussi que le taux de pauvrete y est reste dans !'ensemble plus faible que dans les autres pays europeens.

11.3 Les pays proches de la regulation localisee Ce sont les pays de !'Europe du Sud qui se rapprochent le plus de cc mode de regulation. En Espagne, on distingue aujourd'hui le regime de securite sociale et le regime d' assistance. A la difference des pays d'Europe du Nord, cc systeme est relativement recent. Le regime actuel de sccuritc sociale a ete fonde dans les annees 1960, mais ne s'est vraiment developpe qu'au milieu des annees 1970 en meme temps que la transformation du systeme politique. En depit de la volonte des responsables politiques de couvrir par ce regime 1' ensemble de la population et de limiter au maximum le recours au regime d' assistance, plusieurs minima sociaux ont vu !curs effectifs croftre fortement au cours des annees 1980. On en distingue aujourd'hui quatre: les complements de pension de la Securite Sociale, les allocations minimales pour les personnes agees et les handicapes, les allocations d' assistance pour les ch6meurs et enfin 1' ensemble des minima sociaux regroupes sous le terme "salario social" qui correspondent a des programmes regionaux differents. Ces derniers sont recents: le plus ancien a etc cree en 1989 au Pays Basque. Ces programmes vont d'un veritable revenu minimum d'insertion (IMI, notamment au Pays Basque, a Madrid, et de fa~ on plus limitee en Catalogne) jusqu' a des programmes beaucoup plus restreints d'une aide sociale minimale. Ainsi, a la difference du RMI en France, le dernier filet du systeme espagnol de protection sociale, le "Salario social", n' est pas applique sur 1' ensemble du tenitoire et repose encore sur des initiatives locales assez disparates et des principes de fonctionnement contrastes. lntervenrao Social. 15116, 1997

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I! est difficile de retenir pour l'Espagne une ligne directrice tant les pratiques sont contrastees d'une region a!'autre. L'absence d'une conception nationale homogene du revenu minimum gar路anti se traduit aussi par une tres grande diversite d'experiences menees dans le domaine des actions d'insertion. I! faut noter cependant qu'au Pays Basque aMadrid, et, dans une moindre mesure, en Catalogne, le systeme mis en place s'inspire fortement des principes du RMI fran~ais, en particulier dans son articulation du droit a l' assistance et de la recherche de solutions d'insertion pour les allocataires.

Enfin, en Espagne, comme dans d'autres pays d'Europe du Sud, la question de la pauvrete ne mobilise pas autant les pouvoirs publics que dans certains pays du Nord. Le taux de ch6mage y est pourtant tres eleve, ainsi que la proportion de menages vivant en dessous du seuil de pauvrete 12 . On peut y voir plusieurs facteurs. Premierement, la visibilite institutionnelle de la pauvrete - au sens de sa prise en charge au titre de !'assistance- est moindre en raison de l'inegale couverture sociale selon les regions. On peut estimer a0,4 % de la population de 25 a64 ans, ceux qui per~oivent le Salario Social, ce qui est peu par rapport al' Income Support ou au RMI. Deuxiemement, et c'est sans doute, le facteur essentiel, la pauvrete du niveau de vie n'implique pas toujours une forte exclusion sociale, en raison notamment des solidarites familiales clans les milieux dcfavoriscs, dont on sait qu' elles se maintiennent davantage que clans des pays cconorniquement plus dcveloppcs. De meme, I' absence d' emploi peut etre en partie compensce par une insertion clans les reseaux de !'economic informelle. Enfin, le caractere tres decentralise de !'action sociale rend difficile une perception globale du probleme de la pauvrete. Celui-ci a tendance ase confondre cl' ailleurs avec la question plus generale des inegalites territoriales du developpement economique et social. Le cas de l'Italie est proche de l'Espagne. Le systeme de protection sociale y est moins performant que clans les pays du Nord. L'assistance y est encore attlibuee de fa~ on tres inegale sur I' ensemble du territoire, ce qui renforce encore les contrastes regionaux enormes. Mais, comme en Espagne, la pauvrete ne se traduit pas par une deterioration des liens sociaux. La pauvrete est integree socialement, ne ffit-ce que par les modes de resistance que la population dans son ensemble a adoptes pour y

2 ' Sur 43 provinces en 1991, 11 avaient une proportion de families pauvres (en fonction du seuil de 50% du revenu familial annuel moyen) all ant de 30% a41%, alors que la moyenne nationale se situait a 19,4%. Cf. Miguel Juarez (ed), Informe sociologico sabre la situacion social en Espana, Madrid, Fundacion Foessa, 1994 (voir en particulier pp. 315-334).

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Revenu minimum et politiques d'insertion

faire face. Les specialistes de l'Italie soulignent en particulier le clientelisme qui semble reguler l'acces aux prestations d'aide sociale et al'emploi public. I1 faut y voir l'effet prolonge de l'histoire des institutions de ce pays dans lequelle systeme politique et administratif central n' a pas reus si a affirmer veritablement son independance par rapport aux differentes forces de pression qui representent des interets categoriels. Le mode de regulation localisee que l'on observe particulierement en Espagne et en Italie est tres different du mode de regulation negociee, meme si ce dernier se traduit aussi par une recherche de solutions a1' echelon locaL La difference provient essentiellement du fait que le mode de regulation localisee est organise autour d'un systeme de protection sociale globalement peu developpe et eclate dans lequel la sphere de l' assistance est laissee a1' initiative des communes, mises apart quelques exceptions concernant des populations particulieres. Le mode de regulation negociee s' appuie, au contraire, sur un socle de droits sociaux universels reconnus dans des lois nationales. Le principe de negociation s'applique pour la determination de l'equilibre entre le niveau national et le niveau locaL I1 intervient egalement dans la relation entre les institutions locales de l'aide sociale et les individus qui s'adressent aelles en raison du caractere individualiste de !'intervention. Ill. Vers une convergence des politiques? Si les politiques de lutte contre la pauvrete menees dans les pays d'Europe occidentale sont, comme nous venons de le voir, fortement contrastees, cela ne signifie pas qu'elles ne peuvent en aucun cas se rapprocher. Les contraintes qui pesent sur les systemes de protection sociale, en particulier, pour ce qui nous concerne ici, 1' evolution rapide dans to us les pays du nombre de personnes dependantes - ou susceptibles de 1' etre- al' egard des systemes de minima sociaux, conduisent-elles aune convergence progressive des modes d'action? Telle est la question qu'il convient main tenant de poser en no us referant au cadre d' analyse et ala typologie elabores, mais aussi aux etudes nationales. On examinera dans un premier temps les formes visibles de ce rapprochement afin d' en cerner ensuite les limites. 111.1 Les formes visibles de la convergence

Le premier signe de la convergence des politiques de lutte contre la pauvrete est tout d'abord la mise en place d'un systeme de revenu minimum dans presque tous les pays d'Europe occidentale. L' application du RMI en France date de moins de lntenâ&#x20AC;˘enrao Social, 15/16, 1997

Serge J>augam

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dix ans et les pays du Sud qui n' ont pas encore un systeme unifie de ce type cxpcrimentent plusieurs solutions. Ils cherchent asuivre les recommandations clu Conseil des Communautes europeennes 13 â&#x20AC;˘ Le Portugal, par exemple, mene actucllcment une reforme qui doit aboutir a la generalisation d'un tel systeme sur 1' ensemble de son territoire. On peut penser que clans quelques annees to us les pays de l'Union europeenne auront defini une politique analogue. Ce processus ne fait en realite que pro longer une evolution de long terme fondee sur 1' application des droits fondamentaux, clont celui de pouvoir disposer de conditions d'existence convenables. Il s' agit en realite cl'un mouvement pro fond qui caracterise I' ensemble des societes democratico-liberales apartir du moment ou elles se referent a!'ideal des clroits de l'homme et entendent promouvoir des politiques qui s'en inspirent clirectement. Un autre signe visible de la convergence de ces politiques est la progressive articulation des systemes de garantie de res sources avec des actions cl' insertion. Dans de nombreux pays, la finalite explicite des clispositifs de garantie de ressources est de contribuer a!'insertion ou ala reinsertion des beneficiaircs. Le RMI est, en quelque sorte, le type ideal clu traitement de la pauvrete qui tcntc de combiner le principe clu droit a1' assistance avec 1' objectif, clifficile aatteinclrc, de permettre aux plus clefavorises de mieux participer ala vie economique et sociale. I! ne s'agit pas cl'un cas isole en Europe. Plusieurs pays semblent mettre en place des politiques qui s'inspirent de ce principe de !'insertion et en font meme le fonclcment cl'un droit clecoulant clirectement des clroits de l'homme. S'il est clifficile de retenir pour l'Espagne une ligne clirectrice tant les pratiques sont contrastees cl'une region a!'autre et si ]'absence cl'une conception nationale homogene clu revenu minimum garanti se tracluit aussi par une tres grancle cliversite cl' experiences menees clans le domaine des actions cl' insertion, il fa ut not er qu' au Pays Basque, aMadrid, et, clans une moindre mesure, en Catalogne, le systeme mis en place s'inspire fortement des principes clu RMI franyais: la recherche de soluti-

11 Citons, par exemple, la recommandation du 24 juin 1992 (92/441/CEE) portant sur les criteres communs relatifs ades ressourccs et prestations suffisantes clans les systemes de protection sociale. Cette recommanclation appelle les Etats membres a: ÂŤrcconnaitre, clans le cadre cl'un dispositif global et coherent de lutte contrc !'exclusion sociale, le droit fonclamental de la personne ades ressources et prestations suffisantes pour vivre conformement ala dignite humaine, et d'adapter, en consequence, en tant que de besoin (... ) leur systeme de protection sociale.>> Pour une presentation plus complete de cette recommanclation et des textes qui l'ont precedee, Cf. Pierre Guibentif et Den is Bouget, Les politiques de revenu minimum dallS /'Union europeenne, Lisbonne, Unii10 das Mutualidades Portuguesas, 1997.

/nteJ'l'ellf'!lo Social, !51/6, 1997

Revenu minimum et politiques d'iusertion

ons d'insertion pour les allocataires est consideree comme un complement du droit

a1' assistance.

Certains pays proches de la regulation negociee semblent egalement s'inspirer de ce principe, meme si le systeme de revenu minimum garanti en vigueur chez eux est plus ancien que le RMI et con<;u, au depart, selon des criteres differents. Le cas de la Belgique est sur ce point interessant. Il existe clans ce pays trois systemes categoriels qui garantissent un niveau de revenu minimal. Il s' agit du revenu gm路anti pour les personnes agees (cree en 1969), de 1' allocation familiale garantie (1971 ), et du minimum de moyens de subsistance ou "minimex" (1974). L'evolution recente du minimex est caracterisee par le glissement d'une assistance passive, fondee sur la notion de besoin, vers une assistance active, visant la reinsertion sociale et professionnelle. Dans les annees 70, 1' obligation pour les allocataires du minimex de chercher un emploi avait un caractere symbolique. Au debut des annees 80, les pouvoirs publics ont etendu, de fa<;on importante, les programmes existants de mise au travail sans pour autant y inclure en priorite les allocataires du minimex. Le but de ces mesures etait surtout de faire place aux jeunes chomeurs. Dans la deuxieme moitie des annees 80, le ch6mage des jeunes diminua et !'attention se porta sur le chomage de longue duree. Une serie de programmes d'insertion existants furent alors ouverts aux allocataires du minimex et, en 1989, ceux qui percevaient cette allocation mini male de puis plus de six mois, furent places sur pied d' egalite avec les chomeurs de longue duree encore indcmnises pour participer aux actions d' insertion. Enfin, ala fin de 1992, une loi moclifia, en partie, les conditions cl' acces au minimex, par l'instauration d'une contrepartie formelle de signature d'un contrat cl'insertion pour les jeunes de moins de 26 ans. Le minimex a clone clesormais comme finalite explicite, non plus seulement de compenser les handicaps des personnes les plus defavorisees, mais de leur permettre de se reinserer. Aux Pays-Bas, on observe un mouvement similaire. Un changement important de la legislation, intervenu en 1992, renforce, de fa<;on significative, le lien entre le revenu minimum garanti et les actions cl'insertion. Dans le cadre d'une decentralisation administrative, les services cl' action sociale se sont rapproches des services de l'emploi. Les allocataires des deux minima sociaux en vigueur sont aides de fa<;on plus indiviclualisee. Plusieurs actions d'insertion leur sont proposees (stages de formation, emplois clans 1' economic sociale, aides specifiques aux jeunes pour accecler aun emploi clans le secteur marchancl). En Allemagne, plusieurs experiences cl' aide au travail ont ete ten tees clans le cadre de 1' aide sociale. La loi de mande aux communes de creer des possibilites lntervenr1io Social, 15!16, 1997

Serge Paugam

d' emploi pour les personnes qui sollicitent une aide, en particulier les jeunes chomeurs. Les depenses qu' entrainent la creation et le maintien de ces activites peuvent etre supportees par les organismes d' aide sociale. Ces mesures sont, en general, limitees dans le temps, et appliquees, de fa~on tres variable, selon les communes. Par ailleurs, 1' Allemagne, a ete contrainte a partir de la fin de l' annee 1992, pour des raisons apparemment economiques, de renoncer, en grande pmÂˇtie, aux programmes d'emploi prevus pour les chomeurs de longue duree, ce qui a renforce le risque pour ces derniers de devenir dependants de l' aide sociale. Soulignons toutefois que ces programmes d'insertion professionnelle ont ete repris depuis peu. Cette evolution que l' on observe dans plusieurs pays est liee en partie a l' augmentation du ch6mage et des formes multiples de precarite, mais elle traduit surtout une transformation dans la conception des aides 14 . La reference au principe de !'insertion complete, en effet, les deux logiques que nous avons presentees plus haut, a savoir la logique de besoin et la logique de statut. Cette reference ne se limite pas aux besoins materiels de l'individu definis en fonction de criteres de pauvrete, mais implique des actions qui peuvent concerner tout a la fois la formation professionnelle, la sante, le logement, les relations familiales, I' education des enfants, le bien etre psychologique, etc. Elle complete ainsi l' aide monetaire versee sous la forme d'un revenu minimum. Cette reference a !'insertion tend a rompre egalement avec la logique de statut, souvent associee, onl'a vu, a des interventions categorielles. Le principe n'est pas de trouver la meilleure adaptation possible des aides aux differentcs categories de la population definies en fonction des problcmes qui leur sont propres, mais, au contraire, de s'adapter a l'individu en tant que tel, en postulant qu'il est capable de s' inserer, c' est-a-dire de construire un projet susceptible de modifier son destin. I! ne s'agit pas de le rattacher a une categoric immuable, mais de rendre possible son evolution quelle que puis se etre sa situation cl' origine. La reference a l' insertion dans les programmes d' action destinees aux populations en clifficulte peut se traduire de fa~on explicite en France et recemment en Belgique par !'elaboration d'un contrat entre les services d'action sociale et les usagers. En effet, clans le cadre du RMI en France et du minimex en Belgique, mais seule-

14 Cf. Robert Lafore, L'ordre consensuel, le droit des politiques sociales, Communication presentee a I'lnstitut de la Decentralisation, 24 novembre 1993 dans le cadre du seminaire ÂŤLes pouvoirs locaux aI' epreuve du socialÂť. Cf. aussi Robert Lafore et Michel Borgetto, Droit de !'aide et de !'action sociale, Paris, Montchretien, 1996.

lnleJTeli('<IO Social, 15116, 1997

Revenu minimum et politiques d'insertion

ment pour les moins de 25 ans, les allocataires sont tenus de signer un contrat d'insertion. Ce contrat correspond surtout aune forme de negociation entre un usager et une institution. Ce contrat n' est pas a proprement parler un contrat au sens juridique du terme, mais il n'est pas qu'une simple declaration d'intention sans consequence. Il est enregistre administrativement, verifie periodiquement par une commission tierce et eventuellement modifie apres avis et recommandations de cette derniere. Ce principe du contrat correspond en realite aune forme relativement nouvelle d'action qui manifeste le souci des institutions d'action sociale d'effectuer ce qu' elles appellent un suivi personnalise des allocataires conforme a la fois aleurs difficultes et aleurs projets. Il s'agit en quelque sorte d'une evolution vers une plus gran de individualisation des aides. En France, elle est une fa9on d' attenuer les effets negatifs du traitement bureaucratique et categoriel de la pauvrete. Par cette pratique, la France se rapproche un peu des pays ou !'intervention sociale aupres des populations defavorisees est fondee sur une approche individualiste. Enfin, le troisieme signe d'une convergence des politiques est lie ala territorialisation des politiques. Certes, tous les pays ne connaissent pas la meme evolution, mais il est frappant de constater que la plupart des pays recherchent aujourd'hui des solutions au probleme de la pauvrete et de I' exclusion en mobilisant, de fa9on concertee ou non, les principaux acteurs concernes a1' echelon locaL Les pays proches de la regulation localisee suivent par definition cette tendance, bien que dans ce cas la territorialisation des politiques est surtout le resultat d'une faible intervention de l'Etat Les pays proches du mode de regulation negociee sont sans doute les plus avances dans ce processus puisque, comme no us 1' avons vu, le principe de la negociation entre 1' echelon national et 1' echelon local est constitutif des actions menees. Notons que certains d'entre eux, comme les Pays-Bas ont encore accru ces dernieres annees le poids des communes dans le traitement de la pauvrete. Enfin, parmi les pays proches de la regulation autocentree, la France a tente de faire intervenir plus directement les instances departementales et locales dans 1' application des politiques nationales comme le RMI, mais aussi comme la politique de la ville ou la politique d' emploi et de formation. De fa9on sans doute plus marginale, la Grande-Bretagne semble suivre aussi cette evolution si on ne croit certaines initiatives locales prises recemment, en particulier dans le domaine de l'emploi. En definitive, des signes de convergence existent, ce qui sur le fond n' est guere surprenant puisque les pays de l'Union Europeenne entendent oeuvrer ensemble pour rapprocher leurs systemes economiques et sociaux. Les institutions europeennes en sont done en pmtie responsables. Toutefois, ces signes de convergence restent lntmenqiio Social, !51!6, !997

Serge Paugam

malgre tout encore relatifs. Ils n' eliminent pas les traditions nationales et ne semblent pas affecter les differences fortes de rapport social a la pauvrete et a 1' exclusion.

111.2 Les resistances inevitables au changement Si, par exemple, la reference a!'insertion semble s'imposer clans plusieurs pays, sinon clans tous, elle n'invalide pas entierement les logiques anterieures. La logique de besoin reste sous-jacente clans la definition des aides puisqu'il s'agit d'offrir a l'individu des supports nouveaux qu'il faut bien, a un moment donne, definir en fonction d'un systeme normatif, meme si celui-ci peut etre multiforme et adaptable. De meme, la logique de statut n'est pas entierement evacuee puisque les programmes d' insertion peuvent contribuer a leur maniere a hierarchiser les positions des individus et des groupes et souvent aconstituer de nouvelles categories. Autrement dit, la reference a !'insertion represente un ensemble relativement flou de pratiques theoriques- et de justifications de ces pratiques- sans que ces dernieres se traduisent toujours par des faits et des representations homogenes. Les programmes qui relevent de I' insertion sont clone le plus sou vent tributaires du cadre institutionnel national ou local clans lequel ils c!oivent se developper. Or celuici ne peut se transformer aussi rapidement que ne le laisse supposer 1' emergence d'un discours nouveau. S'il ne faut pas negliger ce clernier, il convient de verifier comment il s'inscrit clans des pratiques anciennes et comment ks acteurs lui en donnent la traduction qui leur semble la plus adaptee. Que signifie par exemple un programme d'insertion clans un pays OLI I' economic informelle, les solidarites familiales et le systeme plus ou moins clienteliste de gestion locale des aides favorisent chez les plus demunis une ccrtaine forme d'integration et leur fournissent des moyens de reconnaissance sociale et de compensation a la pauvrete? Lorsque les pauvres ne sont ni exclus de la vie collective, ni stigmatises, !'idee cl'insertion prend obligatoirement un sens different. Elle peut renvoyer a des programmes de developpement economique et social, ades initiatives clans le domaine de la scolarisation ou de la vie culturelle qui s'aclressent non pas exclusivement aune categoric de pauvres, mais aun ensemble vaste de la population clans une zone geographique clonnee. Les problemes sociaux qui touchent les pays du nord de !'Europe ne sont pas les memes que ceux que connaissent les pays clu sud. Alors que les premiers sont concernes par le phenomene de la desinclustrialisation qui se tracluit par la necessite de lnten路en,路clo Soeiol, 15/16, 1997

Revenu minimum et politiques d'insertion

requalifier la main d' oeuvre en marge du marc he de I' emploi, les seconds sont encore confrontes, du moins dans certaines regions ades difficultes traditionnelles de developpement. Des programmes qualifies d'insertion dans ces deux zones ne peuvent avoir la meme signification. Par ailleurs, si la plupart des pays sont favorables ades solutions d' aide qui combinent garantie de ressources et actions d'insertion sur le marche de l'emploi, il faut reconnaitre que les resultats des experiences tentees sont le plus souvent modestes. Aucun pays n' a encore trouve la solution pour eviter la croissance des effectifs des allocataires des systemes de garantie de ressources. L'exemple du RMI est, sur ce point, revelateur. Le nombre de contrats d'insertion signes a augmente regulierement, ce qui prouve que l'activite des institutions d'action sociale en faveur de l'insertion a ete intense, mais il est clair que, compte tenu de la forte augmentation du nombre total d' allocataires, elle est encore insuffisante. Se pose alors, aussi bien en France que dans les autres pays, la question fondamentale des limites inevitables d'un systeme d'accompagnement individualise d'aide sociale, apartir du moment ou des franges de plus en plus nombreuses de la population sont refoulees du marc he de 1' emploi et viennent grossir le nombre de la population assistee. En France, a350 000 allocataires du RMI - effectif atteint la premiere annee- il etait encore possible de reflechir en termes de projet d'insertion personnalise, mais apres d'un million aujourd'hui, ce n'est guere realiste sans transformation profonde des structures et recrutement de travailleurs sociaux. En matiere de revenu minimum gar·anti, les experiences menees en Europe n' apportent pas pour le moment de solution miracle. Il est, par consequent, peu probable qu'un modele unifie s'impose atousles pays. En raison du poids des traditions et de la relative inertie des institutions et des systemes en vigueur, on peut prevoir aussi, en depit des tentatives d'harmonisation des legislations et des modes d' action, le maintien des formes institutionnelles de la pauvrete et de 1' exclusion telles qu'elles se sont constituees dans l'histoire de chaque pays et telles qu'elles apparaissent encore aujourd'hui dans leur singularite. BIBLIOGRAPHIE BARCLAY, P. (chairman) (1995), Joseph Rowntree Foundation Inquiry into Income and Wealth, York, JRF. ESPING-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press. EV ANS, M., Paugam, S., Prelis, J. A. (1995), Chunnel Vision: Povetty, social exclusion and the debate on social welfare in France and Britain, London School of Economics, STICERD, Welfare State Programme/liS. lnten•enr<io Social, 15116, 1997

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lnten路enrclo Social, 15116. 1997

TENDENCIAS DE LA EXCLUSION SOCIAL EN ESPANA Y LAS RENTAS MINIMAS Mario Gaviria

En este texto se entiende la exclusion como aquella situacion social de parte de la poblacion espafiola que no participa del disfrute del acceso plena a los derechos ciudadanos y a los derechos humanos. La exclusion es el contrario dialectico de la integracion o insercion (no distinguimos entre estos dos terminos). 1. 0

2. 0 -No se debe confundir el concepto de pobreza severa con el concepto de exclusion, que es mas amplio y mas complejo. 3. 0 - Segun 1nis estimaciones, aproximadamente el 80% de la poblacion espafiola esta plenamente integrada, ellS% esta integrada pero precarizadamente y el5% esta en situacion de exclusion social. (No confundir precarizacion con exclusion). 4. 0 -Los estudios generalmente realizados en Espafia sabre pobreza son mas bien estudios sabre la desigualdad social y no son validos pare ser aplicados al concepto de exclusion. El estudio de la exclusion requiere una metodologfa propia que hemos puesto a punto en el cave de la Comunidad Autonoma de Aragon (afios 1993-94), y que actualmente estamos realizando en la Comunidad Foral de Navarra (1996-1997). 5. 0 - Espafia es probablemente el 5. 0 pafs con menos tasa de exclusion social entre los 10 palses del mundo con PIB mas alto. (Estimacion nuestra en espera de nuevos rankings mas rigurosos). 6. 0 - Espafia esta probablemente situada entre los 10 primeros pafses con menor exclusion social del mundo en un ranking a partir del PIB per capita. *

Escuela Universitaria de Trabajo Social- Universidad de Navarra.

lntenâ&#x20AC;˘elll;do Social, 15!16, 1997

Mtlrio Gaviria

7. 0 - La gran ceremonia de la integracion y de la cohesion social espaf\ola se ha producido en Espafia en los ultimos 35 afios, y especialmente en el periodo entre 1978 y 1993. La tasa de exclusion es desigual segun las Comunidades Autonomas Espafiolas, siendo aproximadamente de un 2% en Navarra y de un 6% en Andalucfa, Extremadura, Murcia o Castilla-La Mancha. Asf pues, la tasa de exclusion puede triplicarse de unas areas geograficas a otras. 8. o - En los ultimos dos o tres afios, y especialmente en el afio 96-97, da la impresion de que se ha detenido la tendencia que reducfa la tasa de exclusion en Espaf\a. Sin embargo, tampoco se puede afirmar que incluso a lo largo del afio 1997 este creciendo visiblemente la tasa de exclusion. Se puede decir, pues, que la sociedad espafiola esta (en 1977) en una situacion de estancamiento en lo que al incremento de la integracion social y de la cohesion social se refiere. Pudiera estar bloqueandose, parandose, la tendencia progresiva a la integracion social y a la disminucion de la exclusion social de los Ultimos 35 afios. 9. 0 - Las medidas economicas, polfticas y sociales que mas han contribuido a la disminucion de la tasa de la exclusion social en Espafia han sido las siguientes: a) El crecimiento economico continuado des de 1959, a pesar de ser descrito frecuentemente como cfclico y en crisis. b) La polftica educativa, especialmcntc la universalizacion de la educacion. c) La universalizacion de la asistencia sanitaria. d) Las pensiones FAS y desdc 1991 !as Pensiones No Contributivas por vejez e invalidez. e) El subsidio familiar por desempleo (no confundir con la prestacion por desempleo), que cubre unos 500.000 perceptores. f) El PER (Plan de Empleo Rural), para Extremadura y Andalucfa, unos 100.000 millones para casi 200.000 perceptores. g) Las escuelas taller, unos 60.000 alumnos. h) Los Salarios Sociales de las Comunidades Autonomas, unos 30.000 millones pare unas 55.000 familias excluidas. i) Los complementos de las pensiones mfnimas de la Seguridad Social (el 36% de las pensiones). j) La polftica de viviendas sociales, a pesar de haber sido y ser insuficiente y no llegar apenas a los excluidos. k) El crecimiento de los equipos municipales de Servicios Sociales y del resto de Servicios Sociales, a pesar de la hipertrofia burocratica. lnten路enrao Social. 15116, 1997

Tendencias de la exclusion social en Espafia y !as rcnt<ts minimas

l) El crecimiento de las actividades de Caritas que, aunque denuncia la pobreza

m) n) o) p) q)

de 7 u 8 millones de pobres (pobreza relativa) en Espafia, trabaja unicamente con unas 400.000 personas en situacion de exclusion y, sobre todo, de marginacion social. La actividad de un numero creciente de Proyectos de Integracion Sociolaboral atreves de ONGs. El Plan Nacional de Drogas. El Plan Nacional del Sida. La erratica polftica de menores. La insuficientemente reinsertante polftica penitenciaria.

Todos esos elementos juntos, unidos a la solidaridad dominante y a la actitud comprensiva y permisiva de la sociedad espafiola en general, que valora la cohesion social e integracion han logrado reducir la exclusion.

ENTRE UN MILLON Y MEDIO Y DOS MILLONES DE EXCLUIDOS Y EXCLUIDAS. Esta serfa la poblacion excluida de los derechos de ciudadanfa espafiola, que sufre en Espafia un deficit de integracion y de insercion social, cultural, !aboral, etc. Aproximadamente el 65% son mujeres. El 40% nifios y nifias y adolescentes. Uno de cada 10 nifios espafioles esta en situacion de exclusion social (en general, nifios y nifias gitafios). Aproximadamente unos 400.000 gitanos estan en situacion de exclusion social (parse de ellos incluso en situacion de marginacion social). Otro colectivo muy importante en situaci6n de exclusion social son las mujeres cabezas de hogar monoparental con cargas no compartidas, unas 300.000. Es el colectivo que mas crece, sin que por hora haya ninguna polftica social de apoyo especffico ni pare estas madres ni pare los nifios y nifias en los Salarios Sociales, que son manifiestamente insuficientes. Los transeuntes son unos 80.000. Crecen lentamente. Crece tambien el colectivo de mayores de 45 afios en paro y sin cargas familiares, que no tienen derecho al subsidio de desempleo. lntervenrao Social, 15116, 1997

Mario Gaviria

Disminuye en estos ultimos afios el numero de excluidos y marginados consecuencia de los efectos sinergicos de heroina-Sida-carcel. El resto de las formas de exclusion y las tipologias de excluidos se mantienen constantes, incluso en el cave de los inmigrantes ilegales. Los excluidos en funcion de su situacion penitenciaria o prepenitenciaria presentarian unas cifras estabilizadas en Espafia: unos 45.000 en la carcel, otros tanto a punto de entrar o recien salidos. Ademas hay que sumar los 25.000 menores en situacion de alto riesgo y predelincuencia. A pesar de todo, la anomalia social en Espafia, la violencia urbana, las tasas de delitos denunciados y la seguridad ciudadana estan estabilizadas en los Ultimos afios.

No confundir pobreza, desigualdad y exclusion, que son conceptos diferentes. El concepto de exclusion bautiz6 primero en 1972 el frances Rene Lenoir, en su libro "Les exclus", que en el fondo era un libro que denunciaba la pobreza. Nosotros introdujimos el concepto en la literature social espafiola al final de los "80 y principio de los 90" con motivo de la lucha junto a Ios Sindicatos y Caritas a favor del Salario Social y, sobre todo, con motivo de la implantacion del IMI (Ingreso Madrilefio de Integracion) en la Comunidad Autonorna de Madrid en 1990. (V eanse los tomos publicados por la Cornunidad: "La Integraci6n", "La Exclusion", "El IMI"). A lo largo de los afios 90 el concepto se ha ido abriendo eamino con dificultad. Historicamente los estudios de pobreza en Espafia se han realizado a partir de encuestas al conjunto de la poblacion, euyos resultados eran sobre todo datos sobre la desigualdad social y economica en Espafia, pero contenian insuficientes datos en profundidad bien hecha, solo aparecerfan los casos proporeionales sobre los sectares excluidos, ya que en la muestra general del estudio aparecfan pocos casos. (Logicamente, si la muestra estaba a la tasa media de exclusion y pobreza severa en Espafia). Durante afios, y desgraciadamente todavfa, se produce en Espafia un equfvoco cientfficamente lamentable y en Politica Social distorsionador. Los estudios y las denuncias constantes de Caritas sobre el tema de la pobreza denuncian que entre un 17 y un 20% de la poblacion, los famosos 8 millones de pobres, o una de cada cinco familias, estan en esta situacion en Espafia. La opinion publica, ante la gigantesca magnitud y el desconcierto que representa el entender que una de cada cinco /aterveariio Social, 15//6, 1997

Tendencias de la excl usion social en Espaii a y las rentas mfnimas

familias este en situacion de pobreza, acaba dando su limosna el dfa del Corpus y encogiendose de hombros, ya que paralelamente ven la mejora general de la sociedad espafiola. El equfvoco procede de que la definicion de pobreza que emplea Caritas para la denuncia es la de la pobreza relativa (Ios que estan por debajo del 50% de la renta media), mientras que Ios pobres con Ios que Caritas trabaja, o lo que la poblacion espafiola entiende por pobres, son unos 400.000, el l% de la poblacion espafiola, y estos no estan en situacion de pobreza relativa, sino en situacion de pobreza severa, Ios que estan por debajo del 25 % de Ios ingresos medias. A lo largo de Ios afios 90 se he hecho, pues, bastantes estudios y de bastante calidad sobre la desigualdad social espafiola y sobre la pobreza relativa, pero muy pocos estudios especfficos sobre la pobreza severa y casi ninguno sobre la exclusion social. Junto con Miguel Laparra, Manuel Aguilar, Balbina Liberal, Conchita Cm·era y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid y de la Comunidad Autonoma de Aragon, se intento pmfundizar en el concepto de exclusion, que, junto con Ios trabajos de Rodrfguez Cabrero y del Observatorio Europeo de la Exclusion que este com·dina, han ido divulgando el concepto. Pero la profunda inversion metodologica la pusimos en marcha con la investigacion sobre la exclusion social en Aragon en el afio 1993-94, y su perfeccionamiento y profundizacion se esta realizando ahora en el estudio sobre la exclusion en Navana, que se lleva a cabo dirigida por Miguel Laparra y Manuel Aguilar en el Departamento de Trabajo Social de la Universidad Publica de Navana, por encargo del Gobierno de Navarra. La metamorfosis metodologica profunda ha sido la siguiente: En lugar de partir de una muestra general de la poblacion para detectar las situaciones de pobreza relativa y pobreza severa, se realiza una busqueda sistematica de Ios casos de familias y personas en situacion de exclusion, y es a ellas a las que se les aplica el cuestionario. Con una muestra general de la poblacion Ios estudios que resultaban eran datos sobre la estructura y estratificacion social, sobre la desigualdad social, y algunos datos con una muestra insuficiente de las familias en situacion de pobreza. Nuestra metodologfa no se refiere a la estructura social general, ni a la estratificacion social general, ni a la desigualdad social de la poblacion espafiola, sin o que se centra en Ios casos de familias y personas excluidas. Esto, aunque parece obvio como metodologfa, ya lo habfa propuesto Luis Vives en el siglo XVI cuando le insistio al Ayuntamiento de Brujas, en Belgica, que pare resolver la pobreza tendrfa lmen•enriio Social, 15116, /997

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Mario Gaviria

que empezar por conocerla y pare ello deberfa realizar un censo de pobres. (Vease ellibro "Socono Pauperum" ). Nuestra metodologfa en Aragon, posteriormente perfeccionada y profundizada en Navana, ha sido la de ir analizando y recopilando una a una todas !as listas, confeccionando una lista de listas de todas aquellas entidades publicas y privadas que trabajan y tienen relacion con los excluidos. Todo ello con un estricto, sagrado, respeto a la privacidad y a la identificacion personal, todo ello atreves de listas anonimas codificadas y cifradas en claves secrctas de acccso restringido unicamente a los/las investigadores/as. Una vez obtenida una panon\mica concreta de las familias y personas se les visita en profundidad, detenidamente en su propio domicilio, y en una larga conversacion se analiza la situacion de exclusion y/o de marginacion de estas personas o familias. A veces, a pesar del rigor de la seleccion de las listas, aparecen familias que en realidad no son ni excluidas ni marginadas, sino que estan integradas pero precarizadamente, y en algunos casos incluso familias plenamente integradas. Los resultados del cuestionario final reuninin unicamente datos estadfsticos anonimos de aquellas familias que rcalmente esten en situacion de exclusion social, no incluyendose ni los integrados ni los integrados precarizados. La investigacion esta en curso y, por tanto, no existen resultados. Todo lo que describo en este texto son observaciones personales, referidas no a Navarra o a Arag6n, sino a la observaci6n durante estos ultimos 10 an os de la sociedad espanola en numerosos recorridos por toda la geograffa. Antes de la primavera de 1998 estara terminado y podrfa ser difundido el estudio sobre la exclusion social en Navarra. Puedo atreverme a decir que sera la primera vez, o una de las primeras veces en Europa, que se profundiza tan exhaustivamente en el conocimiento y en las propuestas de lucha contra la exclusion. Esto probablemente ha sido posible por una confluencia de circunstancias que historicamente no se habfan producido hasta ahora. En primer luger, el hecho de que la exclusion social navan·a es baja, la menor de Espana y una de las menores de Europa (una tasa aproximada del2% de la poblacion). En segundo lugar, la vocacion de los sucesivos Gobiernos de Navarra, de todos los colores politicos, de avanzar en la cohesion y en la integracion social y en la lucha contra la exclusion. En tercer lugar, la existencia de un equipo de investigadores muy formados con mas de 10 an os de experiencia en el tema de la exclusion y la lucha contra la pobreza, con presencia en los foros internacionales. lnten•en(·cio Social, 15/16, 1997

Tendencias de la exclusion social en Espana y ]as rentas mfnimas

No obstante, insisto en que este texto aquf presentado es un texto general y cualitativo, que refleja unicamente las opiniones del autor. ( Provisionales estimaciones en espera de los resulta dos de la investigacion.

Mientras en casi todos Ios paises ricos, especialmente en Inglaterra, Estados Unidos y, en menor medida, Francia, ha crecido o esta creciendo en estos ultimos 10 afios la exclusion social, en Espafia ha sucedido lo contrario. Las polfticas sociales de la Thatcher y Reagan, como sfmbolos del neoliberalismo y la globalizaci6n, han tenido en Europa unas consecuencias de fragmentacion social muy importantes. Incluso Francia, que es el segundo pafs del mundo en el Indice sobre Desarrollo Humano de Naciones Unidas, con uno de los Estados del Bienestar y una proteccion social mas completos, presenta unas fractures sociales muy graves. En Estados Unidos se puede calcular entre un 1 2 y un 14% de la poblacion en situacion de exclusion social; asf lo reconocen la mayorfa de los autores que describen aquella sociedad. Por un mimetismo de los medios de comunicacion de masas, de los que a veces son vfctimas los profesores universitarios, se ha estado durante los Ultimos 15 afios en Espafia hablando de la crisis del Estado del Bienestar, cuando en realidad aquf se estaba consolidando definitivamente y creciendo. Igualmente, en nombre de la mimetica, o por un pensamiento rutinario o por un pensamiento inercial, se estaba diciendo que estaba creciendo la pobreza y la exclusion social en Espafia cuando, en mi opinion, ha sido lo contrario hasta muy recientemente. Los avances del estado social y del Estado del Bienestar en Espafia hen reducido el numero de excluidos, han aumentado e1 numero de integrados y han, talvez, aumentado estos Ultimos afios el numero de integrados precarizadamente o precarizados. Pero en conjunto rni tesis es, aunque poco compartida por una gran parse de nuestros colegas, la siguiente: Espafia no es solo uno de los 6 u 8 pafses ricos con men ores desigualdades sociales, sino que tambien es uno de los 10 pafses con PIB mas importante del mundo, con menos exclusion social, y uno de los 10 pafses del mundo con mayor PIB per capita y menor exclusion social. Logicamente estas afirmaciones son hipotesis cualitativas de trabajo, tan respetables como las de los demas colegas que yo llamo catastrofistas o de pensamiento rutinario y que a mi me denominan optimista o positivo. El problema de la desigualdad social en Espafia es uno y el problema de la exclusiones otro, y deben de ser analizados bien diferenciadamente. Dentro de la exclusion hay que analizar el porcentaje de marginados y las consecuencias de la desesInttiTeii(GO Social, 15116, 1997

Mario Gaviria

tructuracion o la disrninucion de la cohesion social en Espafia. Por ahora rni opinion es que, incluso en el ultimo afio, los indicios de una fragmentacion social seria no se est<in produciendo. Podrfamos hablar mas bien de un estancarniento en los avances sociales.

Puesto I

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Puesto I

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Pa(s

USA Jap6n Alemania Francia Italia Gran Bretafia China Canada Brasil Espafia Rusia Mexico Corea del Sur Holanda Australia

Pafs

Jap6n USA Alemania Francia Holanda Canada Italia Gran Bretafia Australia Espafia Corea del Sur Mexico Brasil Rusia China

PIB en miles de millones de d6/ares

---·

----

6 137 4.321 2.075 1.355 1.101 1-069 630 569 536 525 392 368 366 328 320

-----

PIB per capita en d6lares

34.630 25.860 25.580 23.470 21.970 19.570 19.270 18.850 17.980 13.280 8.220 4.010 3.370 3.250 530 lnten•nifiiO Social. 15116, 1997

Tendencias de la exclusion social en Espafia y las rcntas mfnimas

Puesto

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Puesto

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Pafs Canada Francia USA Holanda Jap6n Espana Australia Gran Bretafia Alemania Italia Corea del Sur Mexico Rusia Brasil China

Pafs Holanda Jap6n Canada Francia Espana ltalia Alemania Australia Gran Bretana USA Corea del Sur Rusia China Mexico Brasil

lndice de Desarrollo Humano de la ONU (1994)

0.960 0.946 0.942 0.940 0.940 0.934 0.931 0.931 0.924 0.921 0.890 0.853 0.792 0.783 0.626

Porcentage de e.rclusidn (1)

3% 4,5% 4,6% 4,9% 5% 5,8% 6% 6% 9% 13% 14% !8% 20% 20% 24%

(')Ranking segun estimaci6n de Mario Gaviria

Descripci6n somera de algunos de Ios elementos que han incrementado la integraci6n social en Espafia y, en consecuencia, disminuido la exclusion. El primer factor de disminuci6n de la exclusion social en Espafia es evidente: es el crecimiento econ6mico y el incremento del empleo en los ultimos 20 afios, a lnteJ'I'tllfiiO

Social, 15116, 1997

Mario Gaviria

pesar de que la Encuesta de Poblacion Activa siga hablando de un 20% de parados e ignorando la economia sumergida. La economfa sumergida es la forma de integracion de los precarizados y la forma de supervivencia de Ios excluidos. Todos los expertos sobre pobreza de Naciones Unidas, e incluso del Banco Mundial, insisten en que sin actividad economica y riqueza es imposible luchar contra la pobreza y contra la exclusion social. Asf pues, el primer elemento de integracion social en Espafia ha sido el incremento de la actividad economica y del empleo. Contrariamente a lo que dicen las estadfsticas, Espafia es uno de los pafses en Ios que mas gente trabaja y donde mas se trabaja, y gracias a eso y a la importacion de tecnologfa y alas gigantescas cifras de inversion internacional extranjera directa (el5. 0 pafs del mundo durante los ultimos 20 afios), se ha conseguido un Producto Interior Bruto que iguala a Canada, compitiendo por convertirse en la septima potencia economica. (China y Brasil son potencias economical no comparables con Espafia, dadas sus caracterfsticas tenitoriales y demograficas). La siguiente medida integradora importantfsima ha sido la universalizacion de la educacion primaria y secundaria, y la casi universalizacion de la educacion terciaria o universitaria (1.700.000 estudiantes universitarios). Estos logros educativos han extendido la integracion en Espafia y disminuido la exclusion social. La universalizacion de la atencion sanitaria ha sido otro elemento integrador importantfsimo. El sistema nacional de salud y los autonomicos que ya tienen las transferencias se han convertido en uno de los mejores del mundo, y ello tiene una excelente funcion de lucha contra la exclusion social.

Ademas, si la tasa de excluidos en Espaiia es tan baja es porque las redes de proteccion social hen mejorado en Ios ultimos 20 aiios. Veamos algunos ejemplos sencillos. En la epoca de Franco se pusieron en marcha !as pensiones FAS o FONAS, pare personas o familias ancianas o enfermas que no habfan cotizado anteriormente y que no tenfan recursos. Estas han sido complementadas y modernizadas por las Pensiones No Contributivas de Vejez e Invalidez del afio 1991, alas que tienen derecho todos los espafioles, vivan aquf o en el extranjero, que no teniendo medios economicos les falte salud o tengan mas de 65 afios. A ello hay que afiadir Ios Complementos de Mfnimos de las Pensiones Contributivas. Hay un enorme volumen de pensionistas espafioles que sin saberlo estan /nteJwnrilo Social, 15/16, /997

Tendcncias de la exclusion social en Espaiia y !as rentas mfnimas

percibiendo una pension superior, gracias a! complemento de minimos, a la que les corresponderfa por sus caracterfsticas cotizadoras. Ello hace que en Espafia haya muy pocos ancianos en situacion de exclusion social y pobreza severa, a pesar de !as quejas periodicas de !as Asociaciones de Pensionistas. Donde realmente se percibe una situacion grave de exclusion y de estancamiento es en !as ayudas por hijos a !as familias excluidas y mas pobres. La proteccion de !as familias pobres con hijos, especialmente hogares monoparentales y familias gitanas, es bajfsima y da resultados escandalosos, es el mayor nicho de exclusion social y de desproteccion. Estamos en Ios mismos niveles de Ios afios 60, que en el franquismo. En aquella epoca Ios puntos familiares asignaban por hijo 250 pesetas a! mes a Ios obreros que estaban trabajando y cotizando a la Seguridad Social; a Ios dermis ni eso. Esas 250 pesetas estuvieron bloqueadas hasta el afio 1991. Con motivo de la Ley de Prestaciones No Contributivas, el Gobierno implanto la Ayuda por Hijo a Cargo, consistente en 3.000 pesetas almes, abonables cada 6 meses, para aquellas familias con bajos ingresos, aproximadamente un millon de pesetas para familias con un hijo y unos incrementos mayores segun el numero de hijos. Par路alelamente se suprimio la ayuda de 250 pesetas por hijo a Ios trabajadores cotizantes a la Seguridad Social. Fue una operacion de maquillaje social, en la que el no pagar 250 pesetas por hijo y mes a Ios trabajadores cotizantes, se transfirio o a !as familias con men ores ingresos. 3.000 pesetas a! mes er an en el afio 1991 aproximadamente e1 valor actualizado de las 250 pesetas de los anos 60. Pues bien, desde 1991 han pasado 7 afios y !as 3.000 pesetas al mes, o 18.000 al semestre, siguen bloqueadas. No deja de ser significativo que en !as propuestas para el Presupuesto de 1998, el Gobierno preve desgravaciones fiscales por hijo de !as que se van a beneficiar las familias integradas que declaran y cotizan a la Renta. Sin embargo, todas las familias excluidas y precarizadas que no tienen ingresos ni obligacion de declarar no solo no van a desgravar, sino que tampoco van a ver aumentadas sus ayudas por hijo a cargo. Hay aproximadamente 1.500.000 de nifios y nifias en estas condiciones y en este caso concreto se trata de nifios excluidos cuya situacion se agrava de dfa en dfa en Espafia, y !os Presupuestos del 98 los ignoran. Las ayudas por hijo a cargo en Espafia son muy bajas, unas 4-6 veces mas bajas que la media europea. Lo denuncio UGT a finales de los 80, pero ahora hasta los Sindicatos se hen olvidado de !os nifios y nifias excluidos y de sus padres. Aquf sf que tendrfamos un ejemplo de tendencias sociales no solo estancadas, sino regresivas, segun aparece en Ios Presupuestos del 98. Muchas familias espafiolas estan en situacion integrada pero precarizada y no en situacion de exclusion debido a dos prestaciones laborales o paralaborales imporlntervenrilo Social. 15/16. /997

Mario Gaviria

tantes: una de ellas es el subsidio familiar o subsidio de desempleo, aproximadamente unas 500. 000 personas alas que se les acabo el derecho a la prestacion por desempleo. Los Sindicatos estan denunciando la disminucion de la cobertura del desempleo. Si esto es asf estamos ante un proceso que amenaza rapidamente de pasar de la situacion de precarizado hasta la de excluido. Otro elemento de lucha contra la exclusion, importantfsimo en los ultimos 20 afios, ha sido el PER, el Plan de Empleo Rural, que personalmente he defendido en todos los foros en los que he sido consultado. Desde la epoca de Suarez la oligarqufa andaluza que, como bien sefialo Naredo, estaba modernizando y tecnificando sus fincas, dejo de necesitar jornaleros y comenzaron a pedir un subsidio que ha acabado permitiendo vaciar los cortijos de mano de obra innecesaria. Lo que se llamo el PER fue una forma de transfetir la mano de obrajornalera andaluza a cargo de la Seguridad Social, a la que de hecho ni !os amos ni los criados apenas habfan cotizado. El no justamente denostado PER ha sido historicamente un mecanismo barato de integracion y pacificacion social en Andalucfa, injustamente tratado por !os medios de comunicacion de mesas, que acusaban de ser vagos y cobrar el subsidio a !os unicos parados en Espafia que trabajaban para cobrar una limosna. Por si fuera poco, !os 100.000 millones de pesetas que aproximadamente costaba el PER en los ultimos afios, y que llegaban a casi 200.000 personas, no suponfan mas que el 0,5% de los 2 billones de pesetas que se destinaban a !as prestaciones y subsidios por desempleo del resto de los espafiolcs, aproximadamcnte un millon y medio de perceptores. Es evidente que el PER, su modalidad actual y las que vengan deberan existir mientras en el campo andaluz y extremefio no se produzcan inversiones, modernizaciones y creaciones de empleo suficientes. Por tanto, en los ultimos 20 afios el PER ha tenido, y probablemente lo tendra en !os proximos 20, una importancia esencial en la lucha contra la exclusion. El PER ha sido una forma no reconocida como tal de Renta Minima de Insercion o de Salario Social, mucho mas importante que los Salarios Sociales que nacieron a partir del afio 90. No deja de ser paradojico que lo que se ha llamado Salarios Sociales, Rentas Mfnimas o Ingresos Mfnimos de Inserci6n, y que iban especialmente destinados a la lucha contra la exclusion social y la marginacion ha tenido una importancia econ6mica menor, muy baja. En nuestro libro "La came y el pez, los Salarios Sociales en las Comunidades Autonomas Espafiolas", publicado por Caritas-FOESSAl

Miguel Laparra, Manuel Aguilar, Balbina Liberal y Mario Gaviria. Madrid 1995. luten路olf'rlo Social, 15/16. 1997

Tendencias de la exclusion social en Espaiia y !as rentas mfnimas

pudimos mostrar como el esfuerzo economico ha sido pequefio y Ios resultados insuficientes. En la actualidad se podrfan calcular en unas 55.000 familias y unos 20.000 millones de pesetas lo destinado alas Rentas Mfnimas de Insercion o Salario Social. En el fondo ha sido una operacion experimental, piloto, que ha permitido completar la identificacion y el contacto con las familias mas excluidas y marginadas atreves de las Consejerfas o Departamentos de Bienestar Social de las Comunidades Autonomas y de Ios Servicios Sociales Municipales. Para que podamos disminuir en Ios proximos 5 afios seriamente la exclusion social en Espafia, las cifras dedicadas a Ios Salarios Sociales deberfan ser multiplicadas como mfnimo por 20, y Ios equipos de trabajadoras y trabajadores sociales destinados al acompafiamiento en las trayectorias de integracion social atreves del empleo deberfan multiplicarse como mfnimo por 10. Afortunadamente los Salarios Sociales existen, pero estan generando situaciones de desigualdad segun las Autonomfas. No deja de ser paradojico que regiones con alto nivel de renta y baja exclusion social como Navana tengan un Salario Social (llamado Renta Basica) y Empleo Social Protegido alto, mientras regiones autonomicas con bajo nivel de renta, como Murcia o Andalucia, tengan bajo gasto en Salario Social. Afortunadamente, autonomfas como la vasca, con un nivel importante de exclusion social, tambien han conseguido un Salario Social como derecho ciudadano reclamable y que se puede equiparar al de ciertos pafses europeos. Parece importante sefialar que, a partir del principio de igualdad y de equidad, se deberfa establecer pare todos los ciudadanos del Estado Espafiol, y con cargo a los Presupuestos del Estado y de la Seguridad Social, el derecho al Salario Social o a la Renta Mfnima de Insercion igual para todas las Comunidades Autonomas. Sin embargo, serfa a nivel de cada Comunidad Autonoma donde se gestionarfan los procesos de lucha contra la exclusion, las tecnicas de integracion, los desarrollos de proyectos de empleo para inempleables, etc., etc. En esto se puede decir, pues, que nos encontramos en una situacion de estancamiento desde el afio 1994 aproximadamente. Un elemento integrador importante, importantfsimo, en Espafia ha resultado la vivienda en propiedad. Espafia, segun mis calculos, resultara en el Censo de Viviendas del afio 2001 el primer pafs del mundo, entre los pafses ricos, por el porcentaje de familias con vivienda en propiedad. Segun mis predicciones, estamos ya actualmente en el 85-90% de familias con vivienda en propiedad. Este es un elemento integrador de primer m路den. Conserva el edificio y la comunidad de propietarios de escalera, defiende el barrio de la anomalia social, exige inversiones urbanas en infraestructuras sociales, estabiliza la poblacion, genera vida urbana de vecindad. En el Regimen Anterior el lenguaje que, tal vez erroneamente, describf llltemnriio Social, 15!16, 1997

Mario Gaviria

como de paternalismo urbano venfa a decir que un pafs de propietatios de su vivienda era un pafs de patriotas; hoy hab1ia que decir que un pafs de propietarios de viviendas es un pafs con 1mis probabilidades de integraci6n social. Se da la paradoja de que esta estrategia de la vivienda en propiedad proviene del Regimen Anterior y ha sido asumida por los sucesivos Gobiernos, afortunadamente asumida. El estancamiento se esta produciendo en estos ultimos afios, en los que las llamadas Viviendas Sociales, unas 12-14.000 al afio pare toda Espafia, no suelen llegar a las familias mas excluidas, sino que se destinan a las precarizadas. Las familias mas excluidas, al ser insolventes, no reunen unos ingresos mfnimos que les permitan depositar sus candidaturas pare la adjudicaci6n. En esto sf que se esta produciendo un estancamiento y tal vez un retroceso hasta en la estrategia, ya que por un razonamiento en el que confluyen tanto la izquierda como la derecha, se proponen viviendas en alquiler subsidiadas pare los excluidos, mientras que pare los integrados se les propone vivienda en propiedad. Ello tiene como consecuencia la concentraci6n de las pocas viviendas en alquiler subsidiado que se estan produciendo en Espafia, que es donde se acumulan los excluidos y los problemas. A partir del principio de igualdad se puede perfectamente defender desde un pensamiento progresista que si el modelo de vivienda en propiedad se ha generalizado ya al 90% de la poblaci6n, cstc clebenl ser extcndido tambien al 5% de cspafioles excluiclos y marginados como un elcmcnto de intcgraci6n dcfiniti vc. Des de el progresismo se.puede afirmar que se debcrla incluir y poncr en practica como clerecho constitucional y su objetivo como clerecho reclamable el clerecho de Ios espafioles y espafiolas a la vivienda en propiedad y que este objetivo pudiera universalizarse perfectamente pare el afio 2005, siendo probablemente el primer pafs del mundo que tendrfa a toda su poblaci6n alojada en condiciones bastante dignas y en viviendas de su propiedad. Ello supondrfa una transferencia econ6mica de cierta importancia atreves del Presupuesto Nacional hacia las familias insolventes, que adquirirfan su solvencia definitiva al tener la vivienda en propiedad con una clausula que prohibiera su enajenaci6n en los siguientes 30 afios, pare evitar picarescas y procesos hacia la autodestrucci6n como consecuencia de la venta de la vivienda. Hay algunos otros elementos que requerirfan mas espacio y tiempo para ser descritos y que han sido importantes en la integraci6n social. Uno de ellos la polftica de escuelas taller, por la que han pasado una media de 60.000 j6venes anuales, muchos de ellos de familias precarizadas cuyos hijos no caen en la exclusion gracias a esta formula poco conocida e insuficientemente loada. Ha sido impmtante, importantfsima tambien, la tarea de entidades como Caritas, no tanto por denunciar lntenâ&#x20AC;˘ell(:ao

Social, 15116, 1997

Tendencias de la exclusion social en Espafia y las rentas mfnimas

la pobreza relativa como por trabajar sistematicamente, y sin discriminaciones en funcion de la religion o la ideologfa o la moral, con unas 400.000 personas, las mas marginadas de toda Espafia. Hay que sefialar, para terminar, que no hen sido ni los colegios de sociologos, ni los de trabajadores sociales, los que hen denunciado la pobreza y la exclusion, sino Caritas y los Sindicatos. Hay una deuda historica de la sociedad espafiola con estas dos instituciones. La Iglesia ha sido un tradicional elemento integrador en la sociedad espafiola a traves de bodas, bautizos, fiestas patronales, ritos funerarios, etc .. Pero han sido tambien los Sindicatos no solo los que hen integrado a los obreros precarizados a traves del empleo y de la lucha sindical, aun sin afiliacion, sino tambien con su extraordinaria labor de lucha y denuncia en los afios 80. No deja de ser significativo que de la grandiosa huelga del14 de diciembre de 1988 resultaron procesos de integracion social, una disminucion de la exclusion social, consecuencia de la implantacion de las pensiones no contributivas, de los aumentos de los subsidios de desempleo y del nacimiento de los Salarios Sociales, reivindicaciones todas ellas contenidas en la Plataforma Sindical Prioritaria. Espafia se ha convertido en una gran potencia economica y en estos afios de gran bonanza economica es cuando, una vez que perdamos el miedo al euro y a Maastricht, debemos dar un nuevo avance en la lucha contra la exclusion. Los 10 proximos afios no deben ser ni de estancamiento como ahora ni de retroceso; debemos acoger en la ciudadanfa espafiola a los 2 millones de conciudadanos que todavfa no lo son del todo. La globalizacion no debe emplearse como excusa, sino, al contrario, como acicate. Las dos cosas que mejor ha hecho Espafia en los Ultimos 20 afios han sido, independientemente de la Transicion Polftica, el aumento de la productividad y la lucha contra la desigualdad, la exclusiony la pobreza. Solo un pais de estas cm路acterfsticas es competitivo globalmente. De eso estoy seguro.

Anexo 1: Del amilisis de la evoluci6n de Ios subsidios asistenciales, que se supone que llegan a las familias mas precarizadas y excluidas, se deduce que el mimero de beneficiarios esta disminuyendo. Puede caber una doble interpretaci6n: o bien que realmente el mimero de excluidos disminuye al aumentar Ios niveles de renta, o bien que la austeridad de Maastricht y Ios ahorros en gastos Ios estan sufriendo Ios excluidos lmervenrao Social, 15/16, 1997

Mario Gaviria

Hemos sefialado anteriormente que una serie de subsidios y prestaciones asistenciales en Espafia se dirigen en parte a !as familias precarizadas y en parte a !as excluidas. La reducci6n del numero de perceptores de estos subsidios supone o bien que parte de Ios precarizados han pasado a Ios niveles de integraci6n y niveles de renta mas altos, o bien que parte de estos precarizados han pasado a la situaci6n de excluidos sin subsidio o marginalizados. El hecho real es que el numero de perceptores de subsidio de desempleo, de subsidio agrario, de prestaciones no contlibutivas y de prestaciones o ayudas por hijo a cargo sigue disminuyendo clcsdc el afio 93. Unicamente han crecido desde entonces Ios Salarios Sociales (ligeramcnte ). Es evidente que en Ios Ultimos afios ha habido un boom econ6mico, con un enorme aumento de la economfa sumergida y del empleo sumergido, que ha beneficiado a Ios precarizaclos y excluidos. Asf pues, se ha podido producir un doble efecto: a) Que Ios precarizados y excluidos han mejorado sus condiciones de vicla, cosa

que parece verosfmil en estos ultimos 4 afios. b) Que la mejora de sus ingresos por actividades y trabajos ha compensaclo en

parte, solo en parte, la disminuci6n del volumen de dinero destinaclo a Ios subsidios asistenciales. Tambien cabrfa otra interpretaci6n y es que esta etapa de gran euforia econ6mica ha llegaclo tambicn a Ios excluiclos, que hen aumentaclo sus ingresos y han perclido Ios derechos a Ios subsiclios asistenciales, y hubieran pasaclo de la exclusion a la precarizaci6n, y en algunos casos de la precarizaci6n a la integraci6n plena. Esta interpretaci6n tambien es verosfmil. Todo lo anterior puede deducirse en Ios siguientes cuaclros.

lntenâ&#x20AC;˘enriio Social, 15116, 1997

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Cuadro 1

"~.

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Evoluci6n del numero de perceptores de subsidios y ayudas asistenciales destinadas a situciones de exclusion.

.r;

:0: -"'

Anos

1984

1990

1991

1992

1993

1994

1995

(1)

1996

1997 (')

Subsidio de desempleo (Ayuda familiar)

'-' (1)

()

[ ();

150.000

520.000

575.000

700.000

875.000

800.000

636.000

550.000

""'

500.000

()

Subsidio agrario PERREASS

190.000

300.000

235.000

200.000

280.000

250.000

255.000

240.000

195.000

Beneficiarios de prestaciones no contributivas

S.D.

562.400

632.000

678.680

698.800

692.600

692.000

678.100

660.000

E (1)

"[;.1 "Cl p 0

p "'

'-<

Beneficiarios de prestaciones familiares por hijo a cargo (contributivas)

1.995.000

1.716.000

1.335.000

1.356.083

1.277.000

1.000.000

e; (3

;:',

ยง,

Beneficiarios de prestaciones familiares por hijo a cargo (no contributivas)

233.000

272.000

288.000

229.000

222.000

215.000

Perceptores Salario Social en Comunidades Aut6nomas (I) Complementos de mininos a !as pensiones contributivos

5.000

10.000

20.000

50.000

55.000

60.000

65.000

i '

40%

36%

35%

C) Estimaciones nuestras. FUENTE: Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y elaboracion propia. ~

Mario Gaviria

Cuadro 2 Evoluci6n tendencial de !as ayudas econ6micas indirectas de lucha contra la exclusion.

Aiio

1980 1984 1987 1990 1993 1994 1995 1996 1997

N. 0 de percept ores subsidio de desempleo (asistencia familiar)

S.D. 150.000 450.000 520.000 875.000 800.000 630.000 550.000 500.000

Total en miliones de pesetas

430.000 425.000 410.000 390.000

N. 0 de perceptores Regimen Especial Seguridad Social Agraria

Numero total de perceptores

Total en miliones de pesetas

S.D. 190.000 250.000 300.000 250.000 255.000 255.000 240.000 195.000

Total en milliones de pesetas

S.D. 340.000 700.000 820.000 1.125.000 1.055.000 885.000 870.000 695.000

105.000 121.000 126.000 130.000

535.000 546.000 536.000 520.000

010: Revisar cifras desde 1994. Fa1tam numcros en cl manuscrito y no cuadran !as sumas. (I) Estimacion nuestra.

FUENTE: E1aboraci6n propia a partir de clad os de la Scguriclad Social, Ministerio de Trabajo, INEM, etc.

Cuadro 3 Beneficiarios de prestaciones no contributivas, 1990 - 1996. (En miles, a 31 de diciembre de cada aiio). Prestaciones cmrtribr1tivas

Pensiones seguriclacl social

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

28,6

129,1

233,0

293,6

348,9

391,6

Pensiones asistencia1es

342,1

343,3

313,2

257,8

214,8

180,1

140,5

Subsiclios garantia ingresos minimos

220,3

257,8

233,4

203,1

177,9

155,5

136,7

TOTAL PENSIONES

562,4

629,7

675,7

693,9

686,3

684,5

668,8

2,3

2,9

4,5

6,3

7,5

9,3

632,0

678,6

698,4

692,6

692,0

678,1

Prestaciones familiares Total prestaciones no contributivas

562,4

Fuente: MTAS, Mapa de Prestaciones de naturaleza no Contrubutiva, febrero 1997. lnteJTell('iio Social, 15116, 1997

Tendencias de la exclusion social en Espafia y !as rcntas mfnimas

Cuadro 4 Beneficiarios de !as prestaciones familiares por hijos a cargo (numero de beneficiarios a 1 de julio de cad a aiio ). Anos

Contributivas

No contributivas

Minusvalidos

Total

1992

1.994.920

232.889

34.260

2.262.069

1993

1.715.405

271.892

47.209

2 034.506

1994

1.334.943

287.931

60.855

1683.729

1995

1.356.083

228.999

71.682

1656.764

1996

1277.572

221.548

82.493

1.581613

FUENTE: MTAS, Proyecto de Presupuestos de la Seguridad Social, Ejercicio 1997, Infonne Econ6mico-Financiero.

Imenenrdo Social, 15116, 1997

SERVI<;O SOCIAL, RENDIMENTO MINIMO E INSER<;AO Francisco Branco

Nesta comunica<;ao pretendemos abordar o significado do RMG enquanto medida de politica social orientada para o combate apobreza e exclusao social, considerando particularmente as dimensoes que interferem mais directamente com o campo de interven<;ao das assistentes sociais que exercem a sua actividade no domfnio da Ac<;ao Social em Portugal. Procuramos designadamente analisar os impactos, desafios e oportunidades que o RMG coloca ao servi<;o social e ao "modus operandi" dos assistentes sociais neste area de actividade. Apoiamo-nos neste trabalho em estudos e ensaios sobre o papel dos trabalhadores sociais no Rendimento Mfnimo, nomeadamente na experiencia francesa, que assume um particular significado pelas caracterfsticas conceptualmente semelhantes e inspiradoras do RMI. Baseamo-nos igualmente em informa<;oes, opinioes e depoimentos de um significativo conjunto de assistentes sociais a exercer fun<;oes no quadro do RMG em Portugal, elementos estes recolhidos em contexto formativo e sem recurso a protocolos de colecta sistematica de informa<;ao. Nesta comunica<;ao tra<;am-se perspectivas que em muitos casos carecem de ser testadas atraves de uma observa<;ao sistematica e da recolha de dados que o caracter recente da implementa<;ao do RMG em Portugal naturalmente nao permite. A ideia central e de que o RMG introduz no contexto da ac<;ao profissional do servi<;o social um significativo conjunto de inova<;oes que constituem uma oportunidade estrategica para a valoriza<;ao do estatuto profissional e altera<;ao da representa<;ao social da profissao. *

ISSSL.

Inter\'enrao Social, I 5/I 6, I 997

Francisco Branco

I. Rendimento Minimo e contexto profissional das assistentes sociais na Ac~ao Social Com a adopgao do Rendimento Mfnimo Garantido em Portugal opera-se objectivamente uma reorganizagao do campo da Acgao Social no nosso pais. Rcconfigurando o "campo assistencial" o RMG promove uma redefinigao dos papeis, competencias e fronteiras das "profiss6es do social" e, com maioria de razao, dos profissionais de Servigo Social.

Do assistencial ao direito As assistentes sociais que exercem a sua actividade nos Servigos de Acgao Social sabcm por experiencia propria que o "apoio as fam:flias em situagao de cmÂˇencia" ao inves de abranger sitLwgoes eventuais e conjunturais, recobre no essencial sitmlgoes estruturais e persistentes 1â&#x20AC;˘ Do mesmo modo, a gestao quotidiana desta "emergencia social" foi confrontando permanentementc as assistentes sociais com o canicter discriciom1rio, eventual e sobretudo precario desta modalidade da assistencia social 2. Ao consagrar, no quadro do sistema de seguranga social em Portugal, um novo direito de cidadania sem vinculagao a actividade econ6mica, o RMG interfere claramente com o campo assistencial, complcmcntando e reforgando as condigoes de exercicio da cidadania social em Portugal. Estende-se a area dos direitos sociais e limita-se o campo clas modalidades de assistencia social baseadas em ajudas financeiras. Ao mesmo tempo, crianclo uma garantia de rendimento m:fnimo, procura-se dar resposta as quest6es suscitadas pela Nova Questao Social, designadamente na sua dimensao central de crise do emprego, abrindo caminho para novos modelos de integragao social nao baseados unicamente no emprego assalariado 3â&#x20AC;˘ Estabelece-se uma recle de protecgao basica e/ou complementar aos regimes nao contributivos e as prcstagoes assistenciais do regime contributivo designadamente no ambito da protecgao social ao desemprego. Neste sentido, o Rendimento M:fnimo Garantido constitui, a seguncla refunclagao constitucional do sistema de protecgao social, reto-

1 A consulta de dados do Atendimento Social realizado pelos Servi~;os de Ac~;ao Social comprova-o claramenle. : Entre 1980 e 1990 a despesa com a Ac~ao Social representou entre 5,1 e 5,47c clas despesas correntes cla Seguran~_:a Social, e entre 1991 e 1995, ja eo m o desenvolvimento dos programas nacionais de !uta contra a pobrcza. 5,7 c 5,6 rcspcctivamcntc. Em 1995 a dcspesa total coma Ac~;ao Social representou-se 84,5 milh5es de cantos (Marques, 1997). 3 Ver Roche (1992).

fnterreJI(;c/o Social. 15116. 1997

Servi9o Social, rcndimento minimo c inscn;:ao

rnando e arnpliando, noutras condigi5es sociais, a filosofia propria dos esquernas nao contributivos introduzida em 1974 corn a criagao da Pensao Social. A consagragao do direito a urn rendimento mfnimo e do ponto de vista da amilise que nos ocupa duplamente relevante. 0 "carnpo assistencial'' e, observado do !ado dos utentes, o campo dos "sem direitos" e ao mesmo tempo, lido a partir dos agentes-operadores da assistencia, o campo da gestao dos "sem direitos". 0 que nao e irrelevante. Na sua maior parte, as amUises da Assistencia Social enfatizam o seu efeito produtor e reprodutor dos assistidos e esquecem ou desvalorizam a sua condigao de produtora e reprodutora das "Assistentes". Vale dizer que se o hdbito.faz o monge, a Assistencia faz tanto o Assistido como faz o Assistente. Deste modo o RMG comega por interferir com o papel c cultura profissional das assistcntes sociais, ao alterar substancialmente as condigi5es institucionais da Acgao Social. Uma das linhas de forga do novo contexto da acgao das assistentes sociais passa a sera administragao de um direito. Com muita frequencia o habitus profissional das assistentcs sociais e socialmente caracterizado como assistencialista querendo-se deste modo significar o paternalismo, a nao ruptura coma dependencia e a nao-responsabilizagao dos beneficiarios da assistencia, como tragos constituintes da relagao com os utentes. Trata-se muitas vezes de uma visao redutora e pouco complexa que supi5e que a pnitica do Servigo Social decorre de uma decisao metodol6gica aut6noma e nao do exercfcio de competencias e atribuigi5es institucionais (Sposati, 1992:2). Omite-se assim a matriz essencial do campo de exercicio profissional - o territ6rio do "nao direito", a pobreza e precaridade dos recursos materiais disponiveis para a acgao.

Abertura e desmarginaliza9fio do campo de ac9fio Robert Caste! (Caste!, 1992:20) assinala, a prop6sito do RMI, que a lei francesa, anula, pela primeira vez, a velha divisao entre aptos e inaptos para o trabalho, reunindo assim, num acto hist6rico inaugural, duas categorias da populagao que anteriormente haviam tido destinos completamente separados. Em Portugal, como cm Franga, o RMG tendera a abranger, em proporgi5es prcvisivclmente diferentes, cidadaos economicamente activos e pobres marginais ao mercado de trabalho, por outras palavras novos e velhos pobres. Deste modo, uma scgunda alteragao que o RMG induz na Acgao Social refere-se ao alargamento do seu publico a novas categorias sociais "路 As famflias ditas "cr6nicas" e populagi5es marginalizadas tambem ~ Segundo o Relat6rio Final de Avalia9ao da Fase Piloto, 23,5% dos beneficiarios eram activos empregados indicando igualmente os escal6es etarios mais significativos estar-se em presen~a de uma popula~ao relativamentc jovem. (CIES, Setembro !997).

lnten'enrdo Social, 15!16, 1997

Francisco Branco

em maior numero 5, juntam-se, mesmo que em quantitativos nao numerosos, jovens, isolados, categorias intermedias, que anteriormente e apenas de modo pontual tinham contacto corn os Servi~os Locais de Ac~ao Social. Ea este prop6sito pertinente assinalar a tese avan~ada por Rosanvallon segundo a qual o RMI se imp6s devido ao facto "do Estado e os trabalhadores sociais se terem dado conta de que urn numero crescente de indivfduos em situa~ao de precaridade nao pertencia a nenhuma das categorias tradicionais da ac~ao social (Rosanvallon, 1995 :205). Este cankter mais transversal e "inter-classista" da potencial popula~ao abrangida pelo RMG podeni operar uma mudan~a sensfvel, dependendo naturalmente da sua expressao quantitativa e qualitativa, no territ6rio de interven~ao do Servi~o Social, que veria assim alm路gar路em-se as suas fronteiras a esfera do mercado ou do quase-mercado. Esta altera~ao produziria urn efeito de abertura e desmarginaliza~ao do seu campo de ac~ao do ponto de vista material e simb61ico. Neste piano registaria-se tambem uma outra altera~ao corn potencial impacto e significado: a masculiniza~ao do publico abrangido pelo servi~o social 6. Na tradicional popula~ao dos Servi~os Locais de Ac~ao Social ocorreu quase sempre uma sobrepresenta~ao do publico feminino por via do papel da mulher na gestao familiar e do seu envolvimento na tentativa de resolu~ao dos problemas da famflia e/ou dos se us membros. Mondolfo (1997 :79) interroga-se sobre se esta altera~ao do perfil do publico produzini modifica~oes a forma e conteudo das rela~oes estabelecidas corn o servi~o social e no tipo de solicita~oes apresentadas. 0 autor refere que estudos realizados em Fran~a dao conta da existencia de expectativas diferentes da parte dos homens e das mulheres face ao servi~o social. Os primeiros concentrariam os seus pedidos em torno de questoes concretas quanto as iniciativas a realizar e solicitando conselhos e orienta~oes. As mulheres por seu turno maioritariamente procurariam sobretudo a escuta e a ajuda moral. Acfdo orientada para a inser9l1o

A existencia de urn programa de inser~ao que visa possibilitar uma integra~ao social mais plena e duradoira dos cidadaos bencficiarios e uma dimensao estru-

' Segundo dados clivulgaclos pcla cquipa responsavel pelo estudo de avali<wao da medida, problemas cr6nicos de saC1de. alcoolismo e toxicodependencia atingem quase todas as famflias abrangidas pelo RMG- Cfr. (Relat6rio Final de Avalia~ao da Fase Piloto, CIES, Setembro 1997 e Diario de Notfcias, 7 Out. 97, p. 23). 6 Dados fornecidos pelos projectos-piloto do RMG, relativos a Maio de 1997 e divulgados pelo Boletim Mensa! do Gabinete Tecnico de Apoio aComissao Nacional do rendimento Mfnimo, n掳 4- Junho 1997, permitem estabelecer a segunte caracteriza~ao dos rcquerentes por sexo: 34,3% do sexo masculino e 65,7% num total de 7777 pedidos. /nterrenriio Social, J5116, 1997

Servi9o Social, rendimcnto mfnimo e inser<;:ao

turadora da medida e na qual reside o principal desafio colocado pelo RMG e ao RMG. Eesta, ao mesmo tempo, a vertente do RMG que produz uma das mais significativas alteray5es no contexto profissional das assistentes sociais da Acyao Social. Em torno do Rendimento Minimo e da Inseryao condensam-se perspectivas diversas e contrastantes. Urn dos debates mais importantes que atravessa esta problematica polariza-se em torno do significado social da inseryao. A questao central podeni traduzir-se na seguinte pergunta: a inseryao, enquanto componente obrigat6ria do RMG, constitui uma versao reciclada das politicas de assistencia pelo trabalho ou concretiza uma nova concepyao dos direitos sociais? Na primeira perspectiva, a inseryao constituini uma "regressao ao passado", a filosofia da "Lei dos Pobres", a exigencia da prestayao de trabalho pelos pobres validos como condiyao de auxilio/assistencia publica. Aperspectiva punitiva do trabalho. Em grande medida os autores que sustentam este ponto de vista baseiam-se no desenvolvimento de variados programas sociais que se orientam por um prop6sito reeducativo e de controle dos comportamentos e modos de vida dos individuos e familias apoiadas. Em referencia encontram-se os programas designados de Workfare, Learnfare e Wedfare prosseguidos na America do Norte e especialmente nos E.U.A. e que associam a atribuiyao/renovayao de prestay5es sociais ou a sua complementayao aimplicayao dos pais na escolarizayao dos filhos, ao controle do numero de filhos, aregularizayaO jurfdica das relay5es conjugais, apermanencia na escola das miles adolescentes, etc 7. Como Rosanvallon assinala, a tentayao do controle social dos excluidos, ou simplesmente dos beneficiarios de prestay5es sociais que nao decorrem de contribuiy5es para seguranya social e real, sem que isso signifique no entanto que todas as novas politicas sociais nos remetam a antigas formas de paternalismo e moralizayao. Para o autor o que esta em causae que o velho eo novo se misturam numa abordagem mais individualizada do social que se regista neste fim de seculo, estando esta dualidade presente quer na abordagem do individuo quer na compreensao dos direitos (Rosanvallon, 1995: 213-214). Nesta 1inha de pensamento a inseryao enquanto contrapartida ao direito ao rendimento minimo, pode ser compreendida nao como uma regressao mas como uma nova relayao direito-obrigayao, uma complexificayao e desenvolvimento da concepyao classica dos direitos, articulando apoio econ6mico e participayao social. Ao inves de direitos passivos, baseados numa relayao de dependencia, a obrigayao considera os individuos como cidadaos activos e nao apenas como assistidos a socor7 Diversos exemplos concretos, infonna96es e referencias documentais podem encontrar-se em (Rosanvallon, 1995) particulannente nos capftulos VIe VII.

1nrenenrao Social. 15/16, 1997

Francisco Branco

rer. Como enfatiza Rosanvallon, os indivfduos sao deste modo considerados como membros de uma sociedade na qual tem o direito de ter um lugar, nao estando pois em causa apenas "o direito de viver, mas o direito de viver em sociedade" (Rosanvallon, 1995: 178-181 ). Nesta 6ptica a problermitica dos direitos nao se reduz a conquista dos dircitos, mas a torna-los reais. Assim sendo a inser9ao pode ser encarada como direito a inscr9ao, instaurando uma reciprocidade de obriga96es nao s6 do cidadao-beneficiario do RMG mas igualmente da propria sociedade, traduzida no contrato de inser9ao. Neste contexto a interven9ao do servi9o social e uma ac9ao orientada para a inscr9ao nas suas vertentes de actividades de utilidade social e comunitaria ou de inser9ao no mercado de trabalho normal, de forma9ao profissional e qualifica9ao, de autonomiza9ao, deslocando o centra de gravidade da ac9ao da ajuda financeira assistencial para as "tarefas de desenvolvimento" assentes na procura de novas formas de articula9ao entre o econ6mico e o social no quadro das comunidades territoriais. Este cenario, nao sendo inaugural para a ac9ao social em Portugal, se tivermos cm conta designadamente as experiencias desenvolvidas no ambito dos Projectos Comunitarios e Nacionais de Luta Contra a Pobreza e as perspectivas abertas pelas 1.'\S Jornadas Nacionais de Ac9ao Social, realizadas em Braga em 1991 8, apresenta-se hoje, ap6s a consagra9ao do RMG, com uma dimensao, generaliza9ao e legitimidade novas 9 . Ao possibilitar as assistentes sociais a participa9ao nas tarefas s6cio-econ6micas da inser9ao abre-se ao servi9o social, como refere claramente Moldolfo, "o acesso as categorias mais "nobres" do "empreendimento" 10 e da gestao, criando as bases de um estatuto profissional que modificaria de modo radical a imagem esteriotipada do sector, das suas praticas e representa96es (Mondolfo, 1997: 91 ). Este e no entanto um terreno complexo e nao isento de dificuldades para o servi9o social. Sem ignorar o contexto econ6mico e a crise do emprego, consideramos agora mais directamente as quest5es relacionadas com a forma9ao e cultura profissional clas assistentes sociais e sua posi9ao neste campo, novo, cla inser9ao. ~ Vcja-se designadamente a comunicayi\o da Directora-Geral da Acqao Social, "Face aos novos Imperativos, que Acr;ao Social '7" ( Madeira, 1991: 223). " Em Fran(:a, o RMI e anteccdido de cliversas ac96es experimentais orientaclas por preocupar;oes semelhantes, que se pretendeu do mcsmo modo generalizar ap6s a sua implementa9ao (Monclolfo, 1997: 47-58) e (Sauvage, 1997), afirmanclo clesignadamente esta autora que 路'na realiclacle, as trabalhadoras sociais dini\micas nao esperaram com efeito pelo RMI para apostar na autonomia da pessoa e agir sobre o seu meio" ( 1997: 57). 10 "entrepreneuriat".

lntc/TI'Il~'iio

Social, 151/D. 1997

Scrvi~o

Social, rendimento minimo c insen;:ao

0 exercfcio profissional neste domfnio refor<;a a necessidade, ja colocada por outras importantes muta<;6es sociais e altera<;6es no quadro de aplica<;ao das polfticas sociais, da reformula<;ao e aprofundamento da forma<;ao inicial e qualifica<;ao profissional das assistentes sociais em areas como: -a anima<;ao e gestao de processos de desenvolvimento local orientados para a inser<;ao social e econ6mica de indivfduos em situa<;ao de pobreza e exclusao social 11 ; - a concep<;ao e coordena<;ao de projectos de forma<;ao profissional e de forma<;ao de adultos -a concep<;ao e coordena<;ao de projectos de desenvolvimento social; -a gestao de organiza<;6es e servi<;os sociais; 0 novo perfil profissional requerido nao significa no entanto, como parecem sugerir algumas analises, que o trabalhador social se converta neste novo contexto nu m "super-assistente social" 12 â&#x20AC;˘ Trata-se antes da resposta a novas exigencias decorrentes do perfil das polfticas sociais e do alargamento do campo da ac<;ao profissional as diferentes dimens6es em que se produz e reproduz a exclusao social e igualmente da potencia<;ao das trocas de saberes com as profiss6es que partilham com o servi<;o social este territ6rio. Esta nao e no entanto uma altera<;ao que decorra unicamente das instfmcias de forma<;ao inicial ou da ac<;ao das entidades com responsabilidade da forma<;ao permanente ja que se articula com a cultura profissional das assistentes sociais. Neste piano e necessaria assinalar que, a semelhan<;a do que alguns observadores referem relativamente a experiencia francesa, pode ocorrer uma valoriza<;ao por parte das assistentes sociais das tarefas de "acompanhamento social" mais conformes as fun<;6es habitualmente exercidas no ambito dos servi<;os de ac<;ao social 13 , secundarizando as ac<;6es de promo<;ao e gestao da inser<;ao. Outra tendencia que pode ocorrer ea da diferenciagao insergao social-insergao econ6mica, que a lei portuguesa nao estabelece, em que as assistentes sociais se especializem nas chamadas acgoes de autonomizagao social cabendo a definigao das actividades de utilidade social e comunitaria ou de insergao no mercado de tra-

Desenvolvendo as articula96es entre o campo social e o mercado de trabalho ea esfera ccon6mica em

geral.

Referimo-nos concretamente aposi9ao sustentada por J-Louis Leonard (1990) cm que o autor afirma que "no que se refere ainser9ao, deve igualmente conhecer o mercado de emprego propiciado pelas associaq6es e todas as passive is propostas de emprego que existem. Converte-se num super-assistente social jurfdico-administrativo melhor articulado com a economia" citado por (Miralles, 1996: 629). 11 Ver (Paugam, 1993: 117-147)(Sauvage, 1997 e (Maurel, 1991). 12

lntenâ&#x20AC;˘enrdo Social, 15116, 1997

Francisco Branco

balho normal e de forma9ao profissional e qualificayao a outros profissionais e entidades. Diferentes autores que tern estudado o papel do servi9o social no quadro do rendimento minimo em Fran9a, apontam algumas orienta96es consideradas essenciais para a altera9ao das suas praticas e representa96es. Num plano, acentuando a necessidade de ultrapassar uma concep9ao adaptativa da inser9ao, centrada sobre as pessoas e nao sobre as estruturas, o que significara conceber a inser9ao como urn processo de desenvolvimento: desenvolvimento pessoal e desenvolvimento do territ6rio num esfor9o de desenvolvimento econ6mico solidario, pela mobilizayao das empresas, a cria9ao de actividades de utilidade social e de partilha do trabalho (Sauvage, 1997). Noutro plano, reafirmando a conveniencia e possibilidade do serviyo social conceber e realizar projectos susceptiveis de aumentar a oferta de oportunidades de inser9ao, funcionando assim como animador/catalizador da inser9ao e da constitui9ao de urn mercado de emprego social (Mondolfo, 1997: 91). Nesta medida, na base duma extensao das qualifica96es profissionais existentes, as assistentes sociais estariam em condi96es de ÂŤmarchar sobre as suas duas pernasÂť assegurando por urn lado o surgimento de urn sector intermediario de inser9ao e por outro lado as fun96es de informa9ao, de orienta9ao e media9ao que constituem a contribui9ao ea eficacia original da assistencia social (Mondolfo, 1997: 91).

Aq:ao contratualizada Uma das inova96es introduzidas pelo RMI eo da contratualizayao das rela96es entre o cidadao-beneficiario e a sociedade. Instrumento pedag6gico de responsabilizayao do utente, traduzindo as suas obriga96es positivas, o contrato integra igualmente a identifica9ao dos apoios e recursos facultados ao cidadao para a viabilizayao do seu programa de inser9ao. A celebra9ao do contrato-programa de inser9ao tern por base o relat6rio social elaborado pelo servi9o social e que concretiza o diagn6stico da situa9ao do cidadao-beneficiario e designadamente, os principais vectores de fragilizayao, as suas capacidades e potencialidades e a analise da situa9ao pessoal do utente na perspectiva do processo de inser9ao. A concretiza9ao do contrato esta sujeita a avalia9ao peri6dica. Este procedimento retoma e sistematiza praticas presentes na ac9ao social mas utilizadas basicamente corn urn caracter informal. Como afirma Cristina de Robertis ( 1994) num trabalho sobre Contrato em Trabalho Social, foi o RMI que conferiu a esta tccnicas as suas "letras de nobreza e de legitimidade". Visto na dupla 16gica dos direitos e obriga96es positivas o contrato compromete o cidadao ea sociedade e submete os trabalhadores sociais a uma "obriga9ao de resultados" e a urn calendario. lntenâ&#x20AC;˘en\Âˇao Social, 15116, /997

Servi~o

Social, renclirnento mfnimo e

inser~ao

Estas altera~oes do tempo e da forma complexificam o contexto de actua~ao do social, na gestao das condi~oes e ritmos dos utentes designadamente, e limitam de certa modo a sua margem de manobra. Mas de um outro angulo de analise, produzem uma maior visibilidade social do trabalho do servi~o social junto do cidadao-beneficiario, contribuem para uma maior clarifica~ao e objectiva~ao da rela~ao tecnico-utente e contribuem ainda para procedimentos tecnicos mais rigorosos. servi~o

Acrao em parceria 0 partenariado e um dos princfpios em que assenta o desenvolvimento da medida do RMG. Um partenariado de ambito territorial, integrando organismos publicos, autarquias locais, institui~oes de solidariedade social, associa~oes empresariais e sindicais e outras entidades sem fins lucrativos. Constitufda em Comissao Local de Acompanhamento - CLA, a estrutura de pm路ceria assume entre outras competencias, atraves do seu nucleo executivo, o acompanhamento da elabora~ao dos relat6rios sociais, a avalia~ao dos projectos de programa de inser~ao, a subscri~ao do direito ao RMG, a avalia~ao da execu~ao dos programas de inser~ao. Esta forma organizacional, nao sendo nova, reveste-se agora de circunstancias e caracterfsticas diferentes das registadas em diversos projectos locais de interven~ao social designadamente pelo seu grau de generaliza~ao e de formaliza~ao jurfdica. A adop~ao deste modelo organizativo tem importantes impactos no exercfcio profissional do servi~o social. Opera-se por esta via, a passagem de uma rela~ao singular servi~o social - utente para uma rela~ao triangular com a presen~a central da sociedade atraves do contrato. Esta passagem tem, entre outras, duas implica~oes: - o estabelecimento de rela~oes directas entre o cidadao-beneficiario e sociedade, mediada pela CLA; - a tomada de decisoes respeitantes ao cidadao-beneficiario pela estrutura de pm路ceria e nao apenas pelo servi~o social (atribui~ao e renova~ao da presta~ao do rendimento mfnimo, program a de inser~ao) Deste modo, regista-se uma perdalredu~ao do poder tecnico do servi~o social em favor da estrutura de parceria que corporiza a sociedade. A assistente social deixa de ser "dona do caso", com poder de decisao em todas as etapas significativas do processo dos utentes, para ser actor numa interven~ao com outros tecnicos e com diferentes estruturas de representa~ao da sociedade. Continuando a ser um tecnico com fun~oes-charneira no processo tecnico rendimento mfnimo-inser~ao ( com interven~ao na elabora~ao do diagn6stico- relalntervenfiio Social, 15116, 1997

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t6rio social e na elaborac;ao do programa de inserc;ao designadamente) a deslocac;ao de poder assinalada podeni produzir importantes efeitos sociais e profissionais: - uma maior responsabilizac;ao social face apobreza e exclusao social decorrente do efeito de pm·ceria alargada, da celebrac;ao dos contratos e da relac;ao directa parceiros-beneficiarios; - uma maior visibilidade social da pobreza e exclusao social em consequencia do contacto directo dos parceiros corn a globalidade da procura social e os diferentes perfis de pobreza e exclusao; - uma alterac;ao das representac;5es sociais da pobreza e das suas causas pelo acesso a diagn6sticos sociais mais aprofundados; De uma forma esquematica podemos sintetizar os contextos do servic;o social na acc;ao social como na figura (ver esquema). Conte:rtos do St!r~ .Social na Ac~ao Social

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Bell<eficliirio

Social

/n[(!ITI.!n~·c/o

Social, 15116. 1997

Servi~o

Social, rendimcnto mfnimo c inscn;ao

II. As Assistentes Sociais face ao RMG Dada a recente aplicas;ao do RMG no nosso pais nao dispomos ainda de estudos sistematicos que nos permitam conhecer a posis;ao da populas;ao portuguesa em geral 14 e de diferentes grupos sociais face a esta medida e, particularmente naquilo que aqui mais directamente nos interessa, do posicionamento das assistentes sociais. Tendo por base informas;oes, opinioes e depoimentos de um significativo conjunta de assistentes sociais a exercer funs;oes no quadro do RMG em Portugal, elementos estes recolhidos em contexto formativo 15 e sem recurso a protocolos de colecta sistematica de informas;ao, procuramos dar conta de alguns aspectos mais significativos da posis;ao deste grupo profissional face ao RMG. As assistentes sociais atribuem ao RMG um canicter positivo, associado a consagras;ao de um direito, ao seu efeito na minimizas;ao da pobreza e exclusao social, quer por via directa, com a atribuis;ao de uma prestas;ao pecuniaria quer por via complementar pelas medidas de apoio na area da educas;ao, saude e habitas;ao. Nesta dimensao, as limitas;oes principais apontadas reportam-se ao montante de rendimento garantido, nao s6 na sua expressao pecuniaria insuficiente mas tambem por que o limiar de rendimento garantido exclui do acesso a prestas;ao, as medidas complementares e aos programas de insers;ao, categorias sociais significativas. Sao especialmente apontados os idosos e pensionistas, muitos dos quais doentes cr6nicos e com rendimentos insuficientes para fazer face as suas necessidades, designadamente de assistencia medica e medicamentosa. As famflias com elevadas despesas de habitas;ao. Os pequenos agricultores, com rendimentos irregulares mas que por via dum investimento na previdencia pessoal declaram a Segurans;a Social rendimentos equivalentes ao salario mfnimo nacional. Trata-se de questoes que evidenciam os limites do RMG na luta contra a pobreza e a exclusao social, como efeito directo do rendimento garantido, mas que tendem no entanto a constituir o RMG como instrumento central nessa direcs;ao, prescindindo do esfors;o de aperfeis;oamento e aprofundamento de areas essenciais da polftica social como a polftica de saude e a polftica de habitas;ao. Deste ponto de vista o RMG deve ser entendido como uma componente da !uta contra a pobreza e a exclusao social, como parte

11 '

Segundo dados obtidos pelo CIES atravcs de sondagem rcalizada no iimbito do cstudo de avalia~ao da medida, mais de metada da popula~ao portuguesa conhece a medida, afirmando 909'c dos inquiridos que a mcdida fazia falta em Portugal - Cfr. (Relat6rio Final de Avalia~ao da Fase Piloto, CIES, Setembro 1997). 15 Foram utilizados jogos formativos estruturados em torno da identifica~ao das potencialidadcs e limita~6es do RMG e dos seus impactos positivos e negativos nos servi~os de acyilo social e na pratica das assistentcs sociais. lnterrew;clo Social, 15!16, 1997

Francisco Branco

importante de urn conjunto integrado de polfticas sociais, que visem garantir no seu conjunto mfnimos sociais, estabelecendo o patamar de cobertura de riscos e garantias sociais, definindo o padrao social civilizat6rio na comunidade nacional. Entendendo o mfnimo social como padrao basico de inclusao e nao como a padronizayao das piores situa96es detectadas 16 , naturalmente ha urn importante caminho a perCOtTer no aperfeiyoamento do RMG, das polfticas de seguranya social, saude, habitayao, .... Neste sentido o RMG deve ser inserido, parafraseando a metafora biol6gica empregue por Aldafza Sposati (1997), num processo mais enzimatico, do que antiacido ou antibi6tico. As virtualidades atribufdas ao RMG estao, na palavra de muitas assistentes sociais, associadas ao prop6sito de inseryao social e econ6mica dos cidadaos beneficiarios. A articulayao de uma presta9ao de rendimento mfnimo como direito social e 0 desenvo]vimento de urn programa de inseryaO e vista por muitos profissionais como a conjugayao de condiy5es objectivas essencial asuperayao do "assistencialismo" e a uma mais eficaz !uta contra a pobreza e a exclusao social. A valorizayao necessaria, na 16gica da inseryao, das capacidades e potencialidades dos cidadaos-beneficiarios e a sua participayao efectiva, sao potencialidades igualmente reconhecidas e sublinhadas pelas assistentes sociais. As assistentes sociais parecem pois atribuir a inseryao uma conotayao estrategica o que nao significa naturalmente que nao experimentem dificuldades no seu desenvolvimento e nao !he reconheyam limites e dificuldades 17 . Emergcm na palavra das assistentes sociais tres quest5es principais: a) as dificuldades do processo de inseryao face acrise do emprego; b) as limitay5es de recursos sociais e de medidas de polftica social para desenvolver os programas de inser9ao; c) as dificuldades por parte de alguns grupos de cidadaos-beneficiarios se integrarem e concretizarem urn programa de inseryao. A crise do emprego suscita na verdade dificuldades a efectiva reinseryao no mercado de trabalho normal dos benefeciarios-desempregados ou DLD e por maioria de razao, num mercado cada vez mais competitivo, dos sectores da populayao beneficiaria corn menores qualificay5es. Como refere Serge Paugam "a questao da inser9ao toca o problema fundamental dos layos sociais numa sociedade incapaz

Veja-se sobre os mfnimos sociais (Sposati, 1997). Se tivermos em conta que a medida devera abranger entre 300 a 400 mil pessoas e que a despesa corn as presta96es representa em !997 cerea de 25 000 milh6es de contos, podemos avaliar a complexidade eta "inseryiio" face ahipotetica redu9ao do RMG a uma presta9ao pecuniaria. 17

lntervenr路<io Social. 15/16, 1997

Scrvi~o

Social, renc!imcnto mfnimo e insen;ao

hoje de oferecer um emprego estavel a toda a gente" (Paugam, 1993: 137). Neste sentido, e independentemente da absoluta necessidade de serem adoptadas a nivel comunitario e nacional politicas de criayao de emprego, interessa analisar as articulayoes da questao do emprego com as politicas sociais e particularmente com medida do RMG. Em primeiro lugar importa assinalar que o dispositivo da inseryao pode ser um vector de dinamizayao do emprego (e auto-emprego) quer no mercado normal de trabalho privado e publico quer, e naturalmente com mais probabilidade, no chamado mercado de emprego social, dando lugar ao desenvolvimento de inumeras actividades socialmente necessarias na area social, no ambiente, no dominio cultural. Esse impacto esta naturalmente dependente das iniciativas de desenvolvimento local, do envolvimento dos sectores empresariais nas parcerias locais, do marketing social contra a pobreza, da iniciativa das entidades publicas na criayao de emprego, das pollticas de incentivo a criayaO de postos de trabalho e apoio as actividades sociais. Dai que muitos analistas e observadores considerem que a prioridade ao nfvel dos programas de inseryaO ea de fomento da oferta de oportunidades de inseryao. As assistentes sociais podem, como se analisou na primeira parte desta comunica9ao, desempenhar um importante papel de "animayao da inser9ao". As dificuldades experimentadas neste domfnio levam a que existam perspectivas que sustentam a ideia da existencia de um rendimento mfnimo incondicional como prestayao de cidadania destinado a sobrevivencia e esbo9o de um tipo de recomposi9ao do sistema de protec9ao social, no sentido de legitimar a dissocia9ao entre rendimento e trabalho (Ferreira, 1996: 68). Alguns sectores do servi9o social em Franya tem-se apoiado nesta perspectiva para recusar entrar na dinamica contratual do RMI 18 . Como pano de fundo a todos estes aspectos esta naturalmente a questao do modelo de integrayao social assente no trabalho assalariado, das rela96es direito ao trabalho versus rendimento minimo, das concepyoes de trabalho e actividade, de mercado de trabalho e de actividades de utilidade social. Trata-se de um debate social importantissimo a que o servi9o social, e particularmente as assistentes sociais implicadas no RMG, nao devem ficar alheias. A questao que maior ressonancia tem na palavra das assistentes sociais do RMG prende-se comas dificuldades de integrar determinados cidadaos-beneficiarios em programas de inser9ao em geral e em programas de inser9ao orientados para o emprego em particular. Esta questao prende-se designadamente coma presen9a significativa entre a populayao abrangida pelo RMG, pessoas afectadas por problemas de alcoolismo cr6nico, toxicodependencia e/ou com longas traject6rias de pobreza

Para uma refrencia mais desenvolvida consultar (Ferreira, 1996).

lmenâ&#x20AC;˘enrao Social, 15116, 1997

Francisco Branco

e exclusao, pessoas ha longo tempo afastadas do mercado de trabalho e corn baixas qualifica96es. Esta pois em causa o perfil social dos cidadaos beneficiarios e a adequa9ao da obrigatoriedade da existencia de urn programa de inser9ao nestas situa96es. Sem prejufzo da regulamenta9ao prevista na lei vir a alargar e especificar as sittw96es em que a subscri9ao e prosseguimento do programa de inser9ao nao se torna obrigat6ria, "la loi oblige", pelo que a questao central e transferida para a profundidade do diagn6stico social e para o conteudo concreto dos programas de inser9ao. Parece hoje mais claro que em muitos caso o programa de inser9ao devera ser "feito a medida", ser concebido como urn processo, podendo exigir em variadas sitt1a96es interven96es intermedias, desde a reconstru9ao de uma identidade positiva e da autoconfian9a, da capacidade e vontade de formular urn projecto, a forma9ao de base. Este tipo de actividades, mais conotadas corn a autonomiza9ao social, deverao em princfpio constituir uma componente de processos mais globais de inser9ao e nao uma etapa preliminar, por vezes longa, para a inser9ao social. Uma especie de grau-zero da inser9ao. A estrategia de interven9ao que parece mais adequada passara por articular actividades de autonomiza9ao social, actividades de forma9ao de base, actividades de fonna9ao e qualifica9ao ea participa9ao em actividades de inser9ao econ6mica, articulando assim desenvolvimento pessoal corn desenvolvimento territorial. Urn dos aspectos mais positivos introduzidos pelo RMG e, segundo as assistentes sociais, o trabalho de parceria. Sao real9ados aspectos como a institucionaliza9ao mais plena deste modelo oi路ganizativo das ac96es, a responsabiliza9ao institucional e social daf decorrentes, a reuniao de servi9os e entidades que abrangem a multidimensionalidade dos problemas da pobreza e da exclusao social, a amplia9ao e rentabiliza9ao de recursos. As dificuldades experimentadas no desenvolvimento do partenariado sao igualmente destacadas na palavra das assistentes sociais. Trata-se no essencial de questoes associadas normalmente a pouca experiencia de trabalho em pm路ceria, a concorrencia e sobreposi9ao de 16gicas sectoriais e de culturas institucionais e profissionais, as diferentes representa96es da pobreza e das suas causas e as filosofias de interven9ao face a exclusao social, muitas vezes divergentes. A fragilidade da cultura de parceria e assim a outra face de uma responsabiliza9ao colectiva mais efectiva que des-isola a Ac9ao Social masque remete aos tecnicos de servi9o social, a quem e atribufda em princfpio a coordena9ao das CLA, uma missao complexa e exigente mas de decisiva importancia. A pm路ceria sendo urn dado e condi9ao de partida e tambem um resultado. Capacidade de concerta9ao e de lideran9a, de coordena9ao e iniciativa junto da rede de actores locais sao tra9os que se refor9am no perfil profissional requerido ao servi9o social. lnterm1('1io Social, 15116. /997

Scrvi<;o Social, rcndimento mfnimo c inscr<;ao

Considerando que o RMG pode ter impactos positivos na organizayao e funcionamento dos serviyos de acyao social, contribuindo designadamente para o reforyo dos recursos humanos e materiais e para a reestruturayao e modernizayao desses serviyos, as assistentes sociais expressam alguma ansiedade e preocupayao corn a efectiva capacidade de resposta a dinamica requerida pelo Rendimento Mfnimo. Insuficiencia de quadros tecnicos face ao volume de trabalho suscitado pelo RMG 19 , atraso no recrutamento e desfasamento na inseryao dos novos tecnicos, exigencias de uma mediayao administrativa com procedimentos normalizados e que altera praticas ate aqui apoiadas numa abordagem relativamente informal, estao a gerar dificuldades reais agestao deste processo e asua compatibilizayao corn outras areas de actividade dos serviyos locais de acyao social que nao podem naturalmente ser desvalorizadas. Seria neste contexto importante que as assistentes sociais pudessem, sem perca de capacidade reivindicativa, gerir as tensoes e dificuldades da fase de implantayao e generalizayao da medida de modo a controlar os processos de resistencia a mudanya e de auto-vitimizayao em torno das condiy6es de funcionamento dos serviyos de acyao social. Neste piano, o papel de acompanhamento tecnico e supervisao formativa, da competencia dos serviyos centrais e regionais da acyao social, assume uma particular relevancia. Em conclusao. Nao querendo cultivar uma visao RMGcentrista que se traduziria neste piano, numa reduyao do campo da transformayao da acyao social ao contexto do RMG, procuramos sublinhar, que esta medida introduz no contexto da acyao profissional do serviyo social um significativo conjunto de inovay6es que constituem uma oportunidade estrategica para a valorizayao do estatuto profissional e a alterayao da representayao social da profissao. 0 RMG convocou acena das polfticas sociais este grupo profissional e atribuiu-lhe um dos papeis principais. 0 guiao-base esta escrito mas o filme a produzir depende inevitavelmente dos actores. Com esta comunicayao, pretendemos sobretudo estimular quem, "aos olhos do mundo", tem que jogar este complexo mas apaixonante desafio!

19 Segundo dados col hi dos directamente junto de alguns servi9os locais de ac9ao social existem muitas CLA onde estao atribuidos as Assistentes Sociais entre 100 a 150 processos RMG.

lnten路enrao Social, 15116. /997

Francisco Branco

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Servi~o

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lnten·ol('do Social. 15116. 1997

L'IMPACT DU RMI SUR L'ACTION SOCIALE GENERALISTE Philip Mondolfo

L'acces au RMI se fait en France par l'intermediaire de trois types d'institutions: le centre communal d' action social (mairie ), des associations agrees par le prefet et le service social departemental ou 1' on retrouve les assistantes sociales qui seront l'objet de notre analyse. Mais pour comprendre l'impact du RMI sur le service social, il faut partir d'un etat des lieux prealable de la profession d' assistante sociale. Rappelelons tres rapidement le noyau culture] et identitaire autour duquel s' est forgee en France, l' assistance sociale.

Une identite initiale de profession independante. Issue d' actions benevoles, 1' assistance sociale a longtemps conserve certaines des caracteristiques attachees aun type d' acteurs oeu vrant en dehors ou ala peripherie du salariat et des institutions: retribution symbolique, propension innovante, independance d'action. Cette culture de base s'est ulterieurement trouvee confortee lorsque les assistantes sociales oeuvraient seules pour la protection de l'enfance apres la seconde guetTe mondiale.

Une legitimation professionnelle par I' enfant et la mere. Dans le prolongement de !'ordonnance du 2 novembre 1945 donnant mission aux assistantes sociales de proteger la mere (surveillance pre et post-natale) et l' enfant jusqu' au debut de 1' obligation scolaire, l' assistance generaliste a trouve dans la Protection maternelle et infantile le support determinant de sa legitimation *

Sociologue, Universite Paris- Nord I Franya.

lllferl'etu;iio Social, 15/16, 1997

Philip Mondolfo

avant que l'Etat au milieu des annees 60 ne maille le terrain avec des puericultrices et des educateurs. De cette epoque date une image de l'assistante sociale ambigue, ala fois protectrice des enfants et croquemitaine qui enleve les enfants ades parents qui ne sont pas toujours indignes.

Un ideal de clinicien. En meme temps qu'elle se desengageait de la protection de l'enfance, !'assistance rompait avec ses origines medico-sociales. Cette sortie etait facilitee par !'existence d'une alternative: !'aide psycho-sociale individualisee popularisee par le case-work qui a contribue a asseoir un ideal de clinicien et a doter la profession d'une methodologie d'intervention rigoureuse et d'une attitude professionnelle en rupture avec les pratiques incertaines de la charite et du benevolat. Autrement dit ce qui s' est affirme avec force dans ce metier c' est une technicite de la relation fondee sur l'ecoute orientee vers !'intervention.

Une approche globale des situations et une maltrise d'oeuvre des interventions. Enfin ce qui caracterisera en propre I' action sociale generaliste tout au long de son histoire c'est la tentative reussie de s'extraire des pratiques specialisees des origines de la profession pour mcttre en oeuvre une analyse elargie des situations et une !'intervention polyvalentc entcndue comme la capacite professionnelle atraiter tousles problemes des populations d'un territoire en coordonnant un reseau de pattenaires. Cet ensemble a constitue, en propre, le savoir faire et le savoir etre de la generation d'assistantes sociales polyvalentes des annees 60-80. Generaliste dans les principes, cette polyvalence de secteur concentrait dans les faits son activite sur une mission centrale de protection de I' enfance et tirait sa legitimite du traitement des relations perturbees au sein des families en particulier des problematiques mereenfant. Cette polarisation etait explicitement reconnu par la denomination de service social familial.

L'IMPACT DU RMI SUR LA PROFESSION Si 1' on se tHere aux principes qui, traditionnellement, definissent un metier on distingue 5 cri teres: le type de competence, la nature de I' activite, la philosophic et le contenu de la formation, les conditions de mise en oeuvre, le type de valeurs. Quel est !'impact du RMI sur tous ces aspects de la profession d'assistant social? lntenenrclo Social. 15/16, !997

L'impacl du RMI sur ]'action sociale generalistc

1) Le RMI invalide-t-ille positionnement familial?

Une analyse de clientele permettra de repondre partiellement a cette question. Les statistiques nationales du RMI indiquent la repartition des allocataires a la fin 1996 en metropole: des couples a 19,6% (dont 16% avec enfant(s), 21% de parents seuls avec enfant(s) (dont 19,6% sont des femmes et 1,4% des hommes), enfin 60% de personnes seules (dont 20,5% de femmes et 38,8% d'hommes). Quanta l'age, 3,5% des allocataires avaient moins de 25 ans, 44,5% entre 25 et 34 ans, pres de 25% entre 35 et 44 ans, 17,5% entre 45 et 54 ans et 8,7% plus de 55 ans. Autrement dit c'est une population relativement jeune, masculine autant que feminine, les hommes etant plus souvent en situation d'isolement que les femmes. Retrouve-t-on ce profil de population parmi les allocataires sui vis par les assistantes sociales generalistes ? A ma connaissance, no us ne disposons pas d' etudes significatives dans ce domaine mais quelques observations empiriques laissent penser qu' on ne retrouve pas les memes types de population et que les assistantes sociales suivent en plus grand nombre les femmes avec enfant que les autres allocataires du RMI. Dans les faits il semble que pour dctourner le choc du nombre et de la masculinisation certains services pratiquent une repartition des populations: au service soeialles familIes RMistes avec enfants, aux specialises RMI et aux Centres communaux d'action sociale (CCAS) les personnes isolees et masculines, a la mission locale les jeunes et ainsi de suite. Autrement dit les assistantes sociales s' arrangeraient pour preserver leur territoire de tout envahissement et conserver ainsi leur positionnement familial initial. Ce shema hypothetique demande a etre verifie, il convient done d' etre prudent 2) Le RMI modifie-t-ille champ d'intervention de la profession?

Selon une enquete du CREDOC 1, 55% des allocataires etaient au ch6mage juste avant le RMI. Face a 1' effritement de la societe salariale analysee par Robert Caste! 2, !'action sociale a-t-elle elargi son objet d'intervention en direction de 1' emploi et de la formation, ou a-t -elle au moins construit un partenariat specialise pour mener des actions dans ces domaines? Un sondage tres restreint realise dans le sud de la France montre, sans extrapolation possible de ces resultats embryonnaires, qu'une collaboration relativement

1 Les nouveaux arrimnts au RMJ, profils, parcours anterieurs, rapport.\路() l'emploi et cl la fami!/e, !sa Alc!eghi. nov. !996, polycopie. 2 Les metamorphoses de la question sociale, Fayard, !995.

lntriWII('ciO

Social, 15116, /997

Philip Mondolfo

etroite se noue avec le secteur de !'insertion par l'economique (entreprise d'insertion, association intermediaire, regie de quartier.) et que quelques rapports ponctuels existent avec les entreprises du secteur marchand. Par contre la collaboration avec 1' Agence nationale pour l'emploi (ANPE) parait acquise et a un moindre degre celle avec les organismes de formation. Autrement dit la question de 1' articulation entre social et economie n' est plus tabou, encore ne s' agit-il pas de n' importe que! secteur economique (celui -ci est partiellement issu du travail social a l'exemple des entreprises d'insertion) et quand il y a collaboration celle-ci est loin d'etre evidente avec les organismes d'acces a I' emploi et a la formation car chacun se me fie de l' autre. Par ailleurs cette articulation reste marquee par le schema de 1' article 2 de la loi qui invite 1' allocataire a participer a une insertion sociale ou professionnelle. En d' autres termes aucune porosite entre l'economique et le social n'est veritablement organisee. Or le RMI ne peut avoir de sens que s'il regie la question de l'acces a l'identite sociale et a la citoyennete active qui dans une societe productiviste est lie, qu' on le veuille ou non, au statut de travailleur (salarie ou independant) comme le montre a contrario la faible valorisation du statut de femme au foyer. Le probleme central est done celui de l'acces a une activite designee comme socialement validee par la societe productiviste. La question qui se pose alors est celle de 1' entree dans la societe salariale et done le rapport entre offres et demandes sur la marche du travail en sachant que le dispositif RMI, pour atteindre ses objectifs d' insertion, do it pouvoir compter sur des perspectives d' emplois capables de relayer son intervention social e. Or le marche ne repond pas de fa~on satisfaisante. D'une part les entreprises ne creent plus massivement d'emplois. Par ailleurs la nature des emplois, aussi bien dans les industries que dans les services, evolue vers des contenus de travail beaucoup plus abstraits reclamant des competences culturelles et sociales qui excluent les personnes peu qualifiees. Autrement dit le marche n' est plus en mesure d' attribuer massivement une place aux normaux devenus dans les conditions actuelles de production inutiles, selon I' expression de Jacques Donzelot, et en surnombre (les surnumeraires de R. Caste!). Tout n' est pas pour autant venouille et il existe encore des places pour la main d' oeuvre peu qualifiee. Dans ces conditions les organismes de mediation qui participent a la regulation du marche du travail jouent-ils leur role de fa~on optimale? Dans les faits les circuits habituels (missions locales, Permanence d' Accueil, d'Information et d'Orientation, Agence Nationale Pour l'Emploi) assurent difficilement la mise en relation. entre les offres et les demandes d'emploi. Dans ce domaine le reseau personnel compte plus que l'intermediaire institutionnel a l'exemple de ce que decrit Marie-Beatrice Baudet (Le Monde du 22 janvier 1997) lorsqu'elle evoque ces jeunes qui le plus sou vent decrochent un emploi par "piston", c' est-a-dire lntow111;ao Social, /5//6, 1997

L'impact du RMI sur l'action sociale generalistc

grace aune chaine de solidarite qui amene par exemple une personne aprendre le poste de vigile d'un copain devenu vendeur dans le magasin. A son tour le nouvel embauche peut interceder pour d' autres en se pmtant gm路ant et ainsi de suite. Autrement dit les organismes officiels de placement sont souvent hors jeu. Quant aux formations offertes par les circuits d'insertion, elles ne dirigent pas veritablement vers l'emploi, les stages par petits modules de trois semaines n'aident pas atransformer les personnalites, le temps d' attente pour les stages devient tres long (6 a 9 mois parfois) et, selon les annees les publics prioritaires chassent d' autres publics, deplac;ant le probleme, sans par! er de la multiplicite des dispositifs qui rend !'ensemble opaque et confus pour les employeurs potentiels et les prescripteurs. Autrement dit les circuits institutionnels d' acces aI' emploi et ala qualification sont decredibilises non seulement pour ce qu'ils proposent mais aussi pour ce qu'ils ne proposent pas, notamment en matiere d' accompagnement. Si, par exemple, les conseillers de la mission locale et de I' ANPE sont des professionnels de I' acces au marc he du travail et a la formation ils n' ont pas de competence particuliere pour aider les publics exclus atraiter une histoire traumatique, une blessure narcissique ou affective difficile acicatriser, un probleme de sante, de logement, etc, qui sont autant de sujets qui preoccupent la personne et parasitent son insertion. La recherche d'une collaboration avec le service social polyvalent qui pourrait apporter un soutien dans ce domaine s'avere difficile comme le montre Nadege Dine dans une recherche 3. Ainsi pour les conseillers Missions locales interroges, les assistantes sociales apparaissent comme un frein lorsqu 'ils ont reus si adecider un jeune aall er voir le service social et qu'illui faut attendre 10 a15 jours avant d'avoir un rendez-vous qui dure seulement 30 minutes. Par ailleurs les assistantes sociales ne savent pas comment repondre aux jeunes et n' ont pas de moyens adaptes, enfin les travailleurs sociaux ne reconnaissent pas les conseillers comme des professionnels de !'action sociale. De fait la representation qu'ont les assistantes sociales des conseillers mission locale conforte l'idee d'un non professionnalisme: ils veulent en savoir plus sur le jeune sans savoir ce qu'ils vont faire de ces informations indique l'une d' entre ell e. Dans un contexte de mefiance partagee, 1' articulation entre assistance et insertion se fait mal, voire pas du tout. Quant aux structures d' insertion par 1' economique (Entreprise d' Insertion, Association Intermediaire, Regie de Quartier. .. ) censees agir complementairement aux organismes ci-dessus et permettre une requalification sociale et professionnelle

3 Voir L'insertion dejeunesfemmes en difficulte d'acces (/ l'emploi: du suivi par la MLjusqu'(/ l'accompagnement par un sen1ice specialise, DEASS, 1997.

lntervenriio Social, 15116, 1997

Philip Mondolfo

prealable, elles peinent a jouer leur role de sas faute de debouches sur le marche ordinaire du travail mais aussi par manque de coherence et d' articulation avec la sphere du travail social assistanciel et educatif alors meme qu' un lien s' avere indispensable dans certaines situations, pour redonner confiance. Or ce travail en commun est peu present 4 par ignorance des dispositifs existants ou au mieux se mene dans le cadre d'une coordination tres imparfaite faute d'homogeneite entre les cultures professionnelles des intervenants, de synchronisation des temps et des moyens permettant une continuite dans les parcours d'insertion 5. Par ailleurs I' ajustement entre l' offre d' activite et la de man de se fait dans la sphere de !'insertion selon une logique perverse qui a des effets contreproductifs majeurs. En effet les structures d'insertion fonctionnent le plus souvent selon une logique de "casage" et pmÂˇtent rarement des besoins des beneficiaires pour construire des reponses suffisamment adaptees pour concilier les attentes du demandeur avec celles du marchâ&#x201A;Ź. Ce shema inverse a des effets en cascade, en particulier sur les assistants sociaux qui, au mieux, se placent en attente des propositions des services d'insertion, au pire ne collaborent pas avec les organismes de formation. Autrement dit le service social n'investit pas veritablement la problematique de 1' offre d'insertion et reste dans une attitude passive dans ce domaine. Dans ces conditions les usagers prennent une attitude en miroir de consommateurs passifs d'insertion et sont refoules a la peripherie du systeme. Mais les effets pervers s' observent aussi gravement au niveau des parcours, les travailleurs sociaux orientant les beneficiaires par defaut parce qu'il n'y a pas d'autres choix. Le schema du parcours est done fausse et ne donne pas lieu a une construction intelligente et authentique, mais aun "for~age" de la realite ne repondant pas aux interets des parties et ne peut bien sou vent que conduire al' echec. Ce constat contribue areposer la question d'un secteur d'utilite sociale articule au RMI et la place que peuvent occuper les operateurs dans ce systeme. S'il est difficile en effet de concevoir que le projet de !'action sociale soit l'emploi, sa participation au reglement de la question du travail n' est plus, avec le RMI, un tabou d'autant plus que les assistantes sociales participent quotidiennement al'auscultaÂˇ' Dans une enquete rnenee en avril 1996 aupres de 6 306 personnes qui ont ete sa1ariees par une AI cc1les-ci indiquaient leur opinion quanta !'aide app011ee par !'AI clans les domaines suivant: - aide ala recherche d'emploi 20% -aide clans les contacts avec les services sociaux 7o/c -aide pour obtenir une formation 7o/c -~aide pour donner confiance en soi 28% - aucune autre aide quele travail 59% 5 Voir Phi lip Mondolfo, Repenser /'action social e. edition Du nod, 1997, p 151-153. lnterrencao Social. 15116. /997

L'impact du RMI sur !'action socialc gcneralistc

tion des territoires pour y deceler les besoins a satisfaire et les projets a mettre en place qui viendront alimenter le programme local d'insertion elabore par la CLI. Sans qu' on puisse actuellement me sure !'implication des assistantes sociales dans la configuration de l'offre locale d'insertion, on peut estimer que le RMI n'a pas regie la question des parcours d'insertion et n'a pas suscite une culture professionnelle capable d' accompagner le bcneficiaire dans ce pm·cours. On constate en effet que nombre de travailleurs sociaux ne sont pas veritablement porteurs d'une dynamisation des demandes comme des bcnCficiaires 6, des offres comme des employeurs 7 et intervicnnent peu dans !cur ajustement. Ainsi ils ne participent que tres rarement aux Comitc Local d'Insertion (CLI), laissant ad' autres (en particulier les responsables de service) le so in de presenter le contrat d' insertion. Surtout ils donnent rarement une lisibilite a ce parcours dans le dossier: ou en est la personne, qu' est -ce qui peut etre fait, vers ou all er. Un effort do it se faire, soulignent des assistantes sociales (scminaire Dordogne) pour que le parcours so it la preoccupation permanente des travailleurs sociaux et que ceux-ci entretiennent une meilleure communication avec la CL! et soit plus pedagogues sur cette question. Concernant le volet dynamisation des bcncficiaires il s'agit d'encourager des attitudes actives de leur part alors que les assistantes sociales res tent sou vent centrces sur I' ccoute. Adopter la lignc juste est difficile, I' en vie de voir le client se mobiliser pouvant a !'inverse rendre le travailleur social aveugle au fait que le bencficiaire n'est pas pret. I! y a la toute une alchimie a laquelle participe le contrat qui doit pouvoir aider les acteurs et qui n' est peut -etre pas suffisamment utilise tant les relations sociales qui fonctionnent dans le RMI mettent I' accent sur la liberte et peu sur les obligations. C'est peut-etre la l'une des limites principales 8. Cette derniere remarque amene a

Des assistantes sociales estiment que les personnes qui ont fini par trouver que/que chose en terme d'emploi ont souvent accepte dans w1 premier temps de fa ire quelques heures par ci par /cl, de s'e/oigner. Ces missions temporaires amenent une reconnaissance sociale, une valeur qui font reperer les gens, c 'estune experience positive et le role du tramil/eur social est d'encourager /es personnes et de trm•ail/er avec elles /es aspects positif~· de cette experience. Reflexions recueillies lors d'un seminire avec des assistantcs sociales de Dordogne, juin 1997. 7 Ces memes assistantes sociales estiment qu'elles sont en definitive peu pm·teuses d'action et developpent peu de reponses. 8 Nous avons explique par ailleurs que les personnes qui se mettent en situation d'opportunite (accepter quelques heures de travail par ci par la) voient !curs efforts recompenses a terme par des propositions d'embauche progressivement consequentes. Le probleme soulignent des assistantes sociales de Dordogne "c'est de fa ire accepter cerre logique aux gens". Ici resurgit le vieux dcbat sur la liberte sans obligation. Or on peut se demander si la libertc seule constitue une solution dans ce domaine, comme dans d'autres, et s'il ne faut pas que !'obligation accompagnc le principe liberal. C'cst cette modalite d'articulation qu'il faut ref!Cchir de telle sorte qu'il y ail une libcrte de jeu dans le cadre de moyens permettant de repondrc a!'obligation. lnten•en(·iio Social, 15!16. 1997

Philip Mondolfo

se demander si la fm路mule actuelle est susceptible de rendre praticable !'insertion ou s'il ne faut pas lui substituer une loi mettant l'accent sur une contreprestation d'utilite sociale au revenu minimum assortie d'une obligation de moyen pour la societe de fayon apourvoir acette contrepartie. 3) Le RMI modifie-t-illes conditions de mise en oeuvre de !'intervention

sociale? L' assistante sociale qui fait du RMI entre, a des degres divers selon les situations, dans une division du travail de type taylorien obligee dorenavant: - de pat路tager ses clients avec des techniciens exterieurs au champ du travail social (formateurs, benevoles, agents placiers de 1'ANPE ... ). de composer avec des instances politico-administratives (la Commission locale d'insertion avec les differents partenaires qui la composent) et de mettre en oeuvre les actions sous son controle. Les questions que posent cette entree dans une chaine d'insertion concernent d'une part la delegation de certaines taches ce qui signifie abandonner des pans de son tenitoire et de ses competences pour deleguer et faire confiance ad' autres. Cela signifie par ailleurs la fin d'une forme d' autonomic dans la mesure ou s' affirme la necessite d' expliquer et d' argumenter ses actes professionnels pour se coordonner avec des partenaires. En d' autres termes 1' assistante sociale polyvalente perd, dans le cadre de sa mission RMI, le contr6le quasi total de la definition, de 1' organisation et de la gestion de son intervention. Cette position d' autorite, certains parleront de pouvoir, qui permettait a ce professionnel d'assurer une fonction de coordination locale des interventions est-elle remise en question et avec elle tout un systeme d' articulation que 1' assistante sociale avait su construire avec ses clients, son institution et son environnement sur un mode souvent coherent ? De fait on observe acertains endroits que ce schema operationnel n' a pas ete remplace par un autre modele d' efficience comparable. Ainsi le Conseil general insiste parfois pour que le service social fasse du chifft路e (instruise des dossiers en nombre) ou dans le sens contraire ne fasse pas d' insertion. Quanta la CLI elle s'immisce frequemment dans les accords noues au cours du colloque singulier entre l'assistante sociale et son client: pression sur le contenu du contrat pour le reorienter par exemple vers 1' emploi, ciblage de population par le Programme Departemental d'Insertion qui laisse d' autres categories en dehors. Autrement dit les exigences sectorielles de certains acteurs mettent en peril la logique d'ensemble de !'insertion et le service social se retrouve tiraille. Cette situation lnterrencclo Social. 151/6, 1997

L'impact du RMI sur !'action sociale generalistc

qui ne parvient pas toujours aetre negociee entre les acteurs du systeme produit des contentieux qui durcissent les positions respectives et provoquent un retrait des partenaires en particulier les elus et les travailleurs sociaux de base. Il arrive meme parfois qu'un Conseil General ne souhaite pas faire !'insertion, le RMI fonctionne alors sans le service social qui se retrouve instrumentalise par les agents d'insertion et les conseillers de 1' ANPE, de la mission locale .... qui envoient leurs beneficiaires faire signer les contrats d'insertion aux assistantes sociales. Autrement dit le Service Social Departemental fait un travail de validation administrative pour un projet d'insertion realise par d'autres techniciens. Dans ces conditins il apparalt difficile de faire exister un jeu constructif entre les acteurs du systeme RMI chacun se privant des mitres en tant qu'ils representent un appui operationnel aleur action. Alors que ce dispositif constitue un lieu strategique commun, les participants restent sur la defensive ou incapable de cooperer, faisant perdre au RMI une partie de son potentiel et aux assistantes sociales certaines capacites d'intervention car elles sont devenues tributaires des autres partenaires pour leur propre action. 4) Le RMI modifie-t-illa relation d'aide?

Au plan de la relation individuelle le RMI pennet de detendre le face aface qui tient sou vent lieu de rapport entre 1'usager et le travailleur social, notamment en ce qui concerne la demande financiere. Le revenu minimum apporte des moyens et constitue un element de dedramatisation pouvant permettre de mobiliser les energies et les intelligences des acteurs sur un veritable projet. Regle-t -il pour autant le dilemme de la confiance qui tourmente la relation, les uns obliges de faire la preuve de leur pauvrete pour recevoir un soutien, les autres hantes par la crainte d' etre dupes ou simplement non suivis dans leurs preconisations? L'utilisation du contrat contribue positivement aattenuer le paradoxe existant entre ce que disent les acteurs et ce qu' ils font, autrement dit asortir le travail social, comme les usagers, de I' ere du soup~on et de l'inconstance 9. Sans esperer qu'il soit mis fin miraculeusement a ce probleme, on peut considerer que la contractualisation tempere cette tension en rendant plus transparente et participative la relation instauree entre l'usager, l'assistante sociale et la CLI. Reste que le faible taux de contractualisation observe (45% en moyenne nationale) tempere cette perspective.

Voir Philip Mondolfo in Repenser /'action socia/e, op-cit. p. 101-109 sur le controle dujeu dec/aratif

lntervew;iio Social, 15116, 1997

Philip Monclolfo

5) Le RMI remet-il en cause ['expertise clinique de la profession?

Dans la realite cette representation de soi comme technicien de la relation fonctionne avant tout comme un mythe et une idealisation du metier car depuis deja quelques annees des observateurs exterieurs (fmmateurs ecoles et responsables de services) notent chez les professionnels un recul progressif de la demarche relationnelle comprehensive. En effet depuis 20 ans les dispositifs et les droits auxquels peuvent pretendre les usagers se sont multiplies et diversifies amenant une grande diffieulte de reperage. Conscients qu'ils ont des droits sans en connaitre la teneur ils sollicitent les assistantes sociales qui sont deborclees de demandes d'information avec !'impression de ne plus etre qu'un guichet de renseignements administratif's 10 et d' aides financieres ponctuelles. L' action professionnelle se concentre sur la reponse et se reduit progressivement a une succession d'actes sans qu'il y ait toujours de lien. Le sens se decouvre a posteriori, c'est-a-dire que le travailleur social generaliste procede sans conscience du but qui parfois emerge comme resultante de son intervention sans avoir ete pose comme objectif a atteindre. Ce deplacement du modele comprehensif de l'histoire de la personne pour aller vers un modele administratif s'accompagne d'une perte de ce qui fait sa competence specifique: !'intelligence et la gestion de la complexite. Dans une situation generale qui s'apparente a une dequalification, le RMI accentue-t-il ce glissement ou peut-il contribuer a renouer avec une demarche professionnelle qui reassocie de fayon dynamique droits et accompagnement, reflexion et action sur les effets et sur les causes? Le RMI place le travailleur social instructeur clans une approche administrative qui sert a construire le parcours d' acces aux droits et se revele utile pour explorer l'histoire de vie et I' economic psychosociale de la personne. Des lors ce travail avec I'usager peut servir de support de renarcissisation. En ef'fet une des difficultes des personnes en insertion c' est qu' elles ont perdu toute confiance en elle et ont interiorise leur invalidation sociale de personnes ignorantes n' ay ant jamais rien fait de !cur existence. Reveler la person ne a elle meme a 1' occasion d'une prise de connaissance de sa situation administrative et de son parcours de vie permet de lui faire prendre conscience de sa valeur et de construire avec elle un projet qui ait une finalite et

Ill Sur I00 pcrsonncs rc.,:ucs par llllC equipe d' accueil pendant 5 jours les demandes se repartissaicnt ainsi: aides et acces aux droits 61 o/c, aides financieres et materielles 55o/c, logement et hebergement 36%, aides relatives al'emploi 24%, sante 18%, ecoute et soutien 12'7c, aide ala resolution de prob!emcs divers !I%, aide a la gestion de conflits 10'7c, aide ala prise en charge d'enfant 9%. Le total est supericur it 100, une personne pouvant faire plusieurs demancles. In Reorganiser le tram if social: un projet concerte allfour de I'accuei/, DEASS, 1997, Charles Anctil, UPN.

lnterren~iio

Social. 15116. 1997

L'impact du RMI sur I 'action sociale general isle

fasse sens. La question qui se pose est de savoir si les professionnelles ont bien cette vision reunifiee et processuelle pour leur intervention. Mais la renovation pedagogique du travail social s'etend aussi a la legitimation des actions collectives qui auparavant etaient souvent pratiquees clandestinement. En effet sur de nombreux sites on observe qu'avec le RMI les assistantes sociales mettent en place des actions de groupe pour recevoir, informer et accompagner des RMistes. Autrement dit le service social peut enfin marcher sur ses deux jambes en combinant intervention individuelle et collective ce qui necessite la aussi des apprentissages nouveaux non seulement en terme de technicite specifique mais aussi de capacite a articuler ces techniques puisqu'il ne s'agit plus de balancer entre 1' une et 1' autre mais de les reunir dans 1' action. Pourtant si le RMI a ouvert une legitimite aux actions collectives, certains freins institutionnels perdurent qui entravent une veritable diffusion des potentialites du dispositif. Il en va ainsi parfois de 1' organisation qui tout en encourageant la mise en oeuvre de projets se heurte localement a des acteurs qui demeurent dans des dispositions de travail habituelles: telle secretaire dactylographiera plus facilement une demande de secours qu'un projet, les travailleurs sociaux manquent de formation et ne savent pas se donner des marges de manoeuvre, une disponibilite. Enfin les actions collectives exposent a la critique mais amenent aussi a travailler hors du cadre classique, autrement dit a prendre des risques. Il y a done necessite que cette mission soit reconnue par !'institution en particulier par une aide en terme d'analyse des obstacles. L' organisation doit done mettre en place un environnement favorable au dynamisme en terme de formation et d'information sur les initiatives de fa~on ace que les professionnels s'enrichissent des experiences des autres et que se produise une forme d'emulation creative mais aussi un deblocage des resistances par la contagion de l'exemple. Le RMI a initie des evolutions sans reussir encore a imprimer une revolution culturelle et organisationnelle. Ce dispositif reste un modele d' action aux potentialites peu ou mal exploitees dont le rendement pourrait etre considerablement ameliore en particulier si les acteurs realisaient un veritable partenariat et pas seulement un systeme de reseaux. Autrement dit le RMI a deconstruit une fonctionnalite sans avoir encore reussi a en organiser une autre superieure a la precedente. Ainsi le RMI met un terme au mythe clinicien et a son emprise symbolique sur la profession en diversifiant les references conceptuelles et en mmant !'intervention a des modeles d' action jusque la illegitimes en particulier aux actions collectives 11 â&#x20AC;˘ De ce point de vue il constitue une opportunite majeure de revivifier l'approche

Philip Mondolfo, Repenser /'acrion socia/e, op. cit. p. 70-74 et p. 97-100.

!nteJTe!I(IIO

Social, 15/16, 1997

Philip Mondolfo

comprehensive individualisee en l'unissant de fa~on clynamique avec la demarche administrative completee par des possibilites reelles d' actions collectives. Pourtant cette occasion offerte par le RMI de mettre en oeuvre une culture professionnelle plurielle aux composantes techniques articulees reste clans les faits encore peu developpee si I' on en juge par les experiences realisees qui se limitent bien sou vent a des reunions cl'infonnation et se deploient rarement vers des actions collectives plus ambitieuses clans leurs contenus comme clans leurs formes. 6) Le RMI transforme-t-illes conditions d'exercice de la profession?

Ce clispositif a expose la polyvalence a un flot croissant de demancleurs, sans commune mesure avec les capacites d' accueil et de traitement existants cl' ou le rallongement des files cl' attente avec des delais de rendez-vous de cinq semaines sur certains sites. Par ailleurs ce dispositif a constitue une opportunitc pour des travailleurs sociaux routinises, mais clynamiques, qui en ont profite pour se cleplacer professionnellement vers des postes specialises RMI. Enfin les problematiques vehiculees par les nouveaux publics ont introcluit des attentes economiques qui obligent les travailleurs sociaux a se clesenclaver culturellement. Le point commun entre ces phCnomenes, c' est cl' avoir contribue a rarCfier le nombre cl' assistantes sociales generalistes, qu'elles soient fatiguees de la pression clu flot des allocataires ou qu' elles clesertent le secteur pour ne pas avoir a changer leur mode de travail ou au contraire qu' elles soient attirees par les nouvelles perspectives offertes et migrent vers les services insertion. Pour faire face aux nombreuses vacances de poste en polyvalence des services se sont reorganises selon deux formules majeures: -La specialisation c'est-a-clire une division clu travail des assistantes sociales qui se specialisent aux postes cl' accueil, cl'insertion, cl' actions logement, enfance-famille, personnes agees ... , ou de fa~on plus limitee sur deux fonctions par exemple l'accueil et l'accompagnement social, ou encore comme a Grenoble 12 sur la prise en charge de deux types de publics: menages avec enfant mineur et menages sans enfant mineur. L' echo de certaines experiences laisse penser que ce type cl' organisation permet de faire face a trois problemes massivement rencontres par la polyvalence: le nombre cl'usagers et la cliversite des clemancles, la question des postes vacants, le desequilibre des charges de travail entre professionnels selon les secteurs.

In Actualites Sociales Hebdomadaires du 6juin 1997. Interren('clo Social. 15/16. !997

L'impacl du RMI sur !'action sociale gencralisle

La specialisation pennet une meilleure gestion du temps de travail en laissant a chacun une grande disponibilite dans son champ pour accueillir ou suivre en profondeur les situations. Ainsi il a ete montre dans une recherche 13 que les assistantes sociales de 1' accueil permettent de decongestionner le service (deux tiers des de man des ay ant pu etre traitees par telephone) ce qui permet aux travailleurs sociaux specialises de se consacrer aux suivis. Mais cette specialisation se paie d'une mort professionnelle selon !'expression d'une assistante sociale. En effet cette specialisation enferme dans une certaine routine, fait perdre en partie la faculte qu'avait la polyvalente de savoir prendre en compte et gerer un ensemble de problemes, de populations, de dispositifs en reference a un environnement multidimentionnel, autrement dit lui fait perdre une intelligence du complexe, cette diversite constituant par ailleurs la richesse et l'interet du poste. Enfin la focalisation sur des prises en charge lourdes et longues provoque lassitude et parfois decouragement alors qu' auparavant les assistantes sociales pouvaient alterner entre des situations difficiles et d'autres qui l'etaient moins. Autrement dit la specialisation fait regresser la variete et done les possibilites d'homeostasie indispensable a I' equilibre psychologique et professionnel du technicien. La specialisation developpe la dexterite dans un domaine mais fait perdre en competence a gerer des situations et des environnements complexes mais aussi en vision globale des situations et des personnes. Ceci ne serait pas trop grave si une forme d' organisation cooperante emergeait pour rassembler, a un autre niveau, les fragments epars et donner du sens a !'insertion. L'un des enjeux se situe la ainsi que dans le risque routinisation professionnelle rapide liee a la baisse de variete des situations travaillees. Certains tentent d' eviter cette perte d' interet par des techniques manageriales en pratiquant 1' alternance qui consiste a permuter regulierement dans les differentes fonctions, ou a travailler en binome, l'un se consacrant par exemple a l'accueil et !'autre a l'accompagnement avec des permutations hebdomadaires. Reste le veritable point noir de la cooperation interne entre professionnelles specialisees, mais aussi entre assistantes sociales et les intervenants exterieurs qui est loin d'etre reglee et qui empeche de donner du sens a !'intervention d'insertion. Dans les faits les acteurs ne se connaissent pas ou au rnieux travaillent ensemble de fa9on tres ponctuelle. Autrement dit les logiques sectorielles persistent. Des lors, pour ameliorer les relations et les possibilites de collaboration, !'idee se developpe qu' il fa ut des interfaces. On va vers la multiplication de mediateurs, entendus comme des tiers detenteurs d'une double culture leur pennettant d'agir et de rapprocher deux institutions, installes dans chaque structure, ay ant pour role d' etre 11 Voir Charles Anctil Reorganiser le travail social: un projet concerte autour de l'accueil, DEASS, 1997, UPN.

lnter\'CII('iio Social, 15116, 1997

Philip Mondolfo

l'interlocuteur privilegie pour (re )dynamiser un partenariat qui n' arrive pas afonctionner (mais aussi pour prendre en compte les personnes en difficulte qui frequente la structure pour lesquelles celle-ci n' a pas de competence suffisante et se sent demunie). Cette solution 14 enterine les clivages et empeche de reflechir en tenne de strategic reconfigurative avec un animateur general qui orchestrerait les interventions. Une derniere tendance reperee consiste acentraliser ce qui releve des interventions collectives au sein d'une direction du Developpement Social local (cas du departement de la Somme) charge d'animer les relations des equipes de terrain avec leur environnement local (plaquette du conseil general). Ce service devient un moyen d' interpeller 1' action sociale et constitue un service res source avec le risque que les assistantes sociales se deresponsabilise intellectuellement et pratiquement du registre des actions collectives pour se focaliser sur 1' acces aux droits. -La desectorisation qui consiste arompre l'isolement des assistantes sociales est une autre formule experimentee mmant la possibilite de mieux harmoniser les interventions du service social avec les dispositifs d'insertion et de developpement qui couvrent des tenitoires plus grands qu'un secteur (CLI, DSQ ... ). Les avantages pour l'usager resident dans le choix de l'assistante sociale et dans la certitude d' etre rec;:u par un travailleur social en cas de vacance de poste. Autrement dit la desectorisation assure la continuite du service public et done une egalite de traitement de la population. Pour les professionnels 1' avantage reside dans le travail en equipe et les benefices de l'echange d'experience, dans le fait de pouvoir se degager de relations parfois trop personnalisees voire fusionnelles avec les usagers, dans une plus grande equite au niveau de la charge de travail entre agents (certains secteurs sont plus difficiles que cl' autres, la clesectorisation perm et de repartir et de diversifier les dossiers), dans une ouverture et une connaissance elargie du territoire, de ses acteurs et equipements. Les inconvenients resident dans une perte de visibilite des assistantes sociales, les partenaires de I' environnement ay ant clu mal a reperer I' interlocuteur qui correspond a leur propre secteur. La clesectorisation contraint aussi a une organisation rigoureuse: standardisation et mise a jour des dossiers, interchangeabilite des professionnels en cas d' absence, acceptation du regard des autres sur son travail et son organisation, necessaire concertation pour s' ajuster d' ou beaucoup de temps passe en reunion. Sur un autre plan la plus grande disponibilite clu service encou-

'~ Se ion Nadegc Dine (op-cit) il existerait par exemple 6 missions locales en France qui auraient opte pour un service social specialise au scin de leur structure avec comme mission d'assurcr !'interface et de rcglcr lcs problemes de vie quotidienne des jeunes particulierement en difficulte. /oten路eo(路do Social. 15116. 1997

L'impact du RMI sur !'action sociale generaliste

rage la demande, des usagers; ce sont aussi des probleme de gestion des postes decouverts et des absences temporaires (maladies, conges maternite, formations longues ... ) qui peuvent creer des tensions dans l'equipe (la charge est absorbable quand c'est un gros service, moins absorbable quand c'est une petite equipe) avec le risque supplementaire de masquer le manque de personnel, !'institution choisissant de repondre a la question des vacances de poste par une reorganisation plut6t que par une politique de recrutement. L' articulation de 1' assistance avec l' insertion s' effectue dans ce contexte en associant aux travailleurs sociaux un agent specialise dans le RMI qui permet de les delester d'une partie importante du travail d'insertion. Cet agent d'insertion appara!t comme un auxiliaire qui prend en charge les contrats d'insertion dont ne veulent pas les assistantes sociales parce qu'elles ne connaissent pas les families ou parce qu'elles ne sont pas disponibles. Cette formule revient ase defaire de certaines taches en assujettissant un acteur sans reflechir aune reconfiguration de la fonction. Ces deux tendances reorganisatrices se developpent actuellement et sont conavant tout, directement ou indirectement, pour absorber et canaliser le flux des allocataires du RMI, bricolent en definitive des compromis qui peinent apromouvoir une redefinition de la polyvalence. Celle-ci reste construite autour de representations et de pratiques classiquement socio-familiales alors que les circonstances invitent a etendre le regard vers des problematiques economiques et a les croiser avec le social. D' autre part elles reglent mal la question centrale des relations entre intervenants. Ces solutions pragmatiques laissent irresolu le probleme de 1'unite dynamique a nouer entre assistance et insertion, la solution trouvee etant de faire glisser 1' action sociale generaliste vers une polyvalence de categorie.

~ues

Le RMI compromet-ille systeme de valeur propre ala profession?

Les assistantes sociales se trouvent depuis longtemps ecartelees dans leur action entre le contr6le social et une perspective emancipatrice. Elles ont su fabriquer une deontologie et baliser leurs interventions par des regles ecrites, un code, qui fait reference. Le RMI s'inscrit-il dans les valeurs de ce guide fait de justice, de respect et de liberte pour les usagers sur le chemin de leur autonomie? Legalement le RMI est un droit qui juridiquement, souligne Robert Lafore 15路 proclame une creance pesant sur la collectivite au profit de ceux qui n'ont pas "les 15

La pauvrete saisie par le droit in Le revenu minimum d'insertion, une dette socia/e. L'Harmattan, sous la dir. de R. Caste! et J.F. Lae, coil. Logiques sociales, 1992. lntervenriio Social, 151/6, 1997

Philip Mondolfo

moyens convenables d'exister". Pour mettre en oeuvre ce droit a un minimum de subsistance le dispositif ouvre une allocation d'aide sociale. Mais !'innovation, souligne 1' auteur, reside dans la rupture avec une stricte logique prestataire (un droit, une prestation) pour tenter de fonder le dispositif sur toute une economie complexe de droits et d'obligations. En theorie, les autorites doivent assurer une prestation et des moyens d'insertion auxquels est assortie une exigence d'insertion; quant aux beneficiaires de la prestation ils s'engagent lors d'un contrat a s'inserer. Autrement dit au droit proclame sont attachees des contreparties cote beneficiaires et collectivites publiques. On en conclut avec l'auteur, qu'un droit prestation caracterise par le principe de reparation immediate se transforme en droit processus associe a une de marc he complexe que la loi laisse ouverte. En d' autres termes les orientations et les modalites concretes d' insertion sont laissees a 1' appreciation des contractants, la regie etant la pour contenir et encadrer les logiques des differents acteurs qui localement negocient et reglent le sens de !'insertion. Droit indiscutable et plasticite d' application fournissent les elements d' un jeu particulierement subtil entre les acteurs dans lequel peut s' exercer le pouvoir et la ruse de chacun des participants. D'ou !'importance du contrat d'insertion qui appara!t comme un reducteur d'incertitude au sens ou il permet au travail social de maintenir le cap de sa mission d' autonomisation des beneficiaires. Le contrat d'insertion est done en principe destine a rappeler les devoirs la ou il y a du droit. Pourtant techniquement le RMI n'efface pas la disparite des pratiques. En premier lieu le taux moyen de contrats d' insertion negocies avec les usagers est de 45% avec des differences marquees selon les commissions locales d'insertion et une heterogeneite dans les contenus, la repartition des contrats entre les rubriques emploi, logement, autonomic sociale, sante, formation n'etant pas homogenes soulignent Michel Autes et Bernadette Delaval 16 . Autrement dit un nombre significatif de personnes ne sont pas concernees par !'insertion, ou trop tardivement ou encore de fa9on informelle (c'est-a-dire en se privant des moyens du RMI) et selon des contenus tres variables. Quant a ceux qui ont un contrat, les auteurs cites notent qu'il est rarement evoque. Il est implicite ou ignore, vraisemblablement parce que le dispositif reste pour eux nebuleux. 17 Ces constats jettent un doute sur le sens et les performances d'un dispositif constitutionnel qui implicitement efface le lien symbolique entre droit et devoir. Le RMI laisse ainsi s'instaurer une illusion reciprocitaire dans ce qui qu'un jeu de deculpabilisation engage par la societe. Celle-ci 16 Questions sur /'insertion dans le RMI. In Espaces et Familles, revue de la CNAF, p. 48-53. 17 Op.cit. p. 93.

11.

30, 1993,

lnterven(路ao Social, !5116, 1997

L'impact du RMI sur !'action sociale generaliste

consacre des res sources importantes sans s' obliger ni obliger, autrement dit elle donne tout en pla9ant celui qui re9oit dans l'incapacite de rendre. Cette liberalite sans reciprocite possible conduit aun dispositif gestionnaire d' exclusion alors que le RMI contient les moyens d'un exercice democratique fait de debats et de processus de regulation des tensions pouvant conduire 1' ensemble des acteurs a1' exercice d'une veritable citoyennete. Ainsi le RMI, loin de compromettre ou de revolutionner l'ethique du travail social, ne fait que s'inscrire dans ses contradictions.

En conclusion Le RMI offre incontestablement a 1' action sociale generaliste confrontee au choc de la nouvelle pauvrete la possibilite de reconstituer un systeme d'expertise et de valeurs, une panoplie de moyens qui sont autant de supports pour deplacer son intervention et se mettre en capacite de soutenir la competition qui nait avec le developpement des politiques d'insertion. Le probleme c'est qu'elle ne s'en saisit pas completement mais pratique des anangements locaux pour preserver son metier dans son role traditionnel, ou subit des reorganisations qui conduisent la polyvalence vers des formes d' actions categorielles au risque de faire disparaitre son intelligence du complexe et du global. Ce risque est d' autant plus fmt que de nouveaux acteurs specialises apparus avec les politiques de developpement et d'insertion viennent conforter le paysage eclate de !'intervention sociale et renforcer une logique segmentaire. Autrement dit c'est au moment crucial ou se ressent le besoin d'un animateur et d'un mecanisme de globalisation qui permettrait d'obtenir de meilleurs complementarites entre des moyens de plus en plus eparpilles que le service social choisit d' abandonner sa position coordinatrice et laisse deperir son art combinatoire.

lntenâ&#x20AC;˘eJl(ao Social, 15116, 1997

AC<;AO SOCIAL- OS DESAFIOS DO RMG Maria de Lourdes Quaresma * "0 conceito de Acyao Social e, consequentemente, o seu papel sao, hoje, indissociaveis de todo urn contexto s6cio-econ6mico de movimento e mudanr;a. As profundas mutay5es sofridas pelas sociedades contemporaneas colocam a Acyao Social novos desafios e poem em questao as soluy5es tradicionais e os modelos de intervenyao adoptados no passado" .1 A Acyao Social, parte integrante do Sistema de Seguranya Social tal como decorre da respectiva Lei de Bases (a qual colhe os principios do direito aSeguranya Social consignados na Constituiyao da Republica - Seguranya Social - sistema unificado), tern correspondido a uma area de intervenyao cujo papel de charneira entre os direitos consignados no ambito dos regimes de seguranya social e as formas de protec9ao social subsidiarias dos mesmos, nomeadamente atraves da atribuiyao de presta96es visando colmatar lacunas do sistema, consubstanciou a funyao redistributiva de bens em equipamentos e servi9os, criados essencialmente numa 6ptica sectorial e categorizada por 16gica de grupos de idade e de acolhimento de indivfduos corn problematicas especificas. Neste contexto, a componente comunitaria e a sua relayao corn o desenvolvimento localfprevenyao/actuayao das/nas situa96es de risco e/ou de exclusao social foram visivelmente minimizadas o que conduziu, em geral, a urn desenraizamento da ac9ao social na sua dimensao territorial. Simultaneamente, o crescimento exponencial de novas formas de exclusao, por vezes associadas a fen6menos de polarizayao social e espacial, puseram em evidencia nao s6 as lacunas e as insuficiencias do sistema de protec9ao social, como

* 1

Direc~ao-Geral de Ac~ao Social. Madeira, Joaquina, "0 Ser eo Estar da Ac~ao Social". Dez. 1996.

lntemnrao Social, 15!16, 1997

102

M aria de Lourdes Quaresma

tambem a necessidade de repensar uma segundo Mejed Hamzaoui:

Ac~ao

Social territorializada, ou seja, e

• tratar a territorialidade como dimensao importante da ac~ao social • tentar dar visibilidade arela~ao social • implicar e dinamizar a participa~ao dos sujeitos transformando-os em actores do seu proprio desenvolvimento • criticar as delimita~oes espaciais e as actua~oes institucionais sectoriais na medida em que as mesmas se revelem incapazes de compreender a realidade social e de agir sobre ela. Esta metodologia, embora ja praticada inicialmente nos anos 60 com experiencias de desenvolvimento comunitario, as quais surgiram concretamente como reac~ao ainstitucionaliza~ao de uma Ac~ao Social centrada em torno da sectoriza~ao e da categoriza~ao, e mais recentemente desenvolvida no ambito dos projectos de !uta contra a pobreza, vem sofrer um novo fO!ego com a implementa~ao do RMG. Surge, no entanto, no fim de um percurso de descapitaliza~ao de recursos humanos dos CRSS e de grande investimento em programas sectoriais e categmiais, configurando a consolida~ao das 16gicas de ac~ao social que !he estao subjacentes, as quais correspondem tambem amobiliza~ao/adesao da sociedade civil (atraves do empenhamento das ONO), aderente amesma filosofia de ac~ao sectorial e categorial. No entanto, o enfoque em programas de !uta contra a pobreza e em outras iniciativas, designadamente no ambito do Sub-Programa Integrar do QCA II, pode ser entendido como resposta anecessidade de viragem no sentido de um maior investimento numa ac~ao social territorializada. Sendo assim, estamos no momento actual perante uma situa~ao em que a 16gica do investimento publico, da organiza~ao das Institui~oes de Seguran~a Social, das praticas dos profissionais no ambito da Ac~ao Social e da sociedade civil, se concentra no sectorial e no categorial, existindo contudo e relativamente aos diferentes agentes, designadamente no ambito da decisao politica, sinais de reorienta~ao no sentido atras referido. Esta reorienta~ao, ao valorizar o sujeito, e o local!comunidade, exige, certamente, um enquadramento mais claro da Ac~ao Social no sentido do direito social, e obviamente da defini~ao/clarifica~ao dos direitos dos sujeitos no ambito da Ac~ao Social. Eassim que o enfoque numa Ac~ao Social territorializada, e indissociavel lntnwn(·iio Social, 15!16, 1997

Ac<;:ao Social -

os desafios do RMG

103

de uma Ac~ao Social charneira da negocia~ao e da garantia de direitos, "ultrapassando uma actua~ao predominantemente canalizada para a "gestao" de prohlemas residuais e investindo pais na preven~iio e integra~ao comunitaria" 2• Reorienta~ao

que obriga tambem a repensar os pressupostos e a concretiza~ao Social sectorizada e categorial, nomeadamente em termos de identifica~ao de necessidades, planeamento de recursos, organiza~ao dos servi~os, e forma~ao dos profissionais. Reorienta~ao que, pressupoe a aplica~ao, articula~ao e coordena~ao das polfticas sectoriais, enquanto vectores do desenvolvimento local. da

Ac~ao

Nesta perspectiva, a fun~ao redistributiva da Ac~ao Social, a nao menosprezar, deve contribuir para a clarifica~ao do papel dos diferentes agentes da polftica social a nfvel local e bem assim para a constru~ao de modelos de interven~ao que consubstanciem a garantia dos direitos no singular.

"Se o desenvolvimento niio se reduz ao local, eno territ6rio e no quotidiano que ela se torna real". J. M. Henriques

RMG e Irnpacto na Ac~;ao Social Como todos sabemos, a implementa~ao do RMG, ao construir urn dispositivo que articula o direito a uma presta~ao a urn direito/dever de inser~ao, constitui urn solido desafio a Ac~ao Social, implicando novos tipos/modelos de interven~ao, obrigando 6bviamente a uma seria reflexao conceptual. Considero que alguns pontos sao essenciais para essa reflexao, tendo elegido para o trabalho desta sessao: • o conceito de inser~ao • a valoriza~ao do sujeito • o territ6rio.

Que conceito de inser~;ao? Parece claro que a emergencia do conceito de inser~ao decmTe da necessidade de por em evidencia urn novo contexto, exigindo diagn6stico e interven~ao adequada. 2

Madeira. Joaquina, "0 Ser eo Estar da Acr;ao Social". Dez. 0 1996

lnten'ell(iiO

Social, 15116, 1997

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Segundo Pierre MacLouf, as polfticas sociais desenvolvidas no ambito do Estado Providencia, inscrevem-se numa 16gica redistributiva, a partir de pressupostos de estabilidade hist6rica das estruturas de socializa9ao de base territorial: estruturas antropol6gicas (familia), estruturas institucionais (escola) e estruturas econ6micas (sistemas produtivos). Ou seja, "a integra9ao resultava de uma boa articula9ao entre dois ou varios sistemas de normas", considerando que o ajustamento recfproco entre a famflia, a escola ea empresa, resultava da autonomia relativa destes tres tipos de estruturas. Neste contexto, as polfticas sociais garantem direitos a partir de normas universais para categorias universais, concep9ao mecanicista e automatica da integra9ao. Ora, segundo os mesmos autores, a evolu9ao/transforma9ao em curso p6e em questao a boa mticula9ao entre as 3 estmturas referidas, resultante, entre outras, da perda de autonomia relativa de duas delas -familiae escola, em rela9ao a 3."- economia. Estas transforma96es, obrigando a repensar os pressupostos das polfticas sociais, conduzem nao s6 a uma outra concep9ao das mesmas, como obrigam a novas formas da sua operacionaliza9ao. 0 conceito de inser9ao subjacente ao que hoje se denomina como polfticas de inser9ao, no ambito das quais o RMG se inscreve, colhe todo o seu sentido na assump9ao de que estas nao se orientam numa 16gica de refor9o de categoriza9ao dos direitos, mas sim numa 16gica de recentragem sobre os sujeitos, ou seja, "individuos considerados como actores do seu proprio futuro".

Eassim que o conceito de inser9ao esta ligado a uma transforma9ao das representa96es e dos valores, sendo de salientar tambem que a 16gica da inser9ao abrange o conjunto das iniciativas publicas e privadas voluntariamente comprometiclas no processo de "fazer entrar de maneira flexivel, categorias em situa96es precarias". Entrar onde? "numa socieciade mais nebulosa, bem diferente da sociedade global de contornos/articula9ao claras, na qual, aincla ha 2 clecadas, as polfticas sociais integravam grupos bem definidos". 0 conceito de inser9ao, ao acolher o princfpio de cliscrimina9ao positiva face ao sujeito singular na sua rela9ao corn o colectivo a que pertence, concluz necessariamente ao repensar!recriar a nossa rela9ao corn o sujeito.

Valoriozarao pais, do sujeito, cuja hist6ria nao e indiferente ahist6ria de urn territ6rio, ou de varios territ6rios. Jntownrclo Social. /5/!6, 1997

Ac~ao

Social - os desafios do RMG

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Donde, a necessidade de aprofundar a dimensao diagnostico nas suas diferentes componentes: Indivfduo, Famflia, Comunidade

Diagn6stico que exige esfor~o e forma~ao continua no sentido do saber ouvir, conhecer e interpretar. Ou seja, nao basta descrever e eredutor categorizar. Fica como essencial perceber, ou ir percebendo, que elos sao necessarios, onde e como construi-los corn os sujeitos para que a inser~ao tenha lugar, ou para que nao se desencadeie a desinser~ao. Estamos pois, no campo da rela~ao social, dos la~os sociais, que sustentam/constituem o tecido social.

Sujeitolterrit6rio e Ac9ao Social 0 social classico, ao utilizar categorias universais, retribui uma social, mas nao pode construi-la.

integra~ao

A apreensao do singular, nomeadamente na sua rela9ao corn urn territorio concreto, constitui o eixo central da interven9ao face ainser~ao. "Privilegiar a abordagem comunitaria significa procurar as solu96es atraves das pessoas e grupos afectados, no seu proprio meio e redes de relacionamento familiar e comunitario" 3. Trabalhar no territorio e corn o territorio, constitui tambem neste momento uma profunda do conhecer e do agir.

reformula~ao

Estamos de facto, como refere o Prof. Roque Amaro, no fim de urn ciclo marcado pela especializavao/sectoriza~ao, fraccionamento do saber e do fazer. 0 que nos e pedido nesta viragem e que aprendarnos a integrar os saberes - interdisciplinaridade- e a integrar as interven~oes- cooperw; trabalhar em parceria. Todos nos sentimos na nossa pele a complexidade deste desafio e as tens5es que lhe estao subjacentes. Mas nao esque~amos tambem que a regula~ao destas tens5es sao factor essencial apropria evolu9ao, ao carninhw; ao avan9ar, dado que ela produz mais conhecimento!melhor conhecimento e mais sinergias para o desenvolvimento. 3

Madeira. Joaquina, in "Face aos Novos lmperativos, Que Ac9ao Social?". Dez. 0 1996

lnterven>ilo Social, 15!16, 1997

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0 Caminho percorrido Urn anode vida do RMG corn a implementa~ao dos Projectos Piloto Experimentais, trouxe-nos certamente experiencia, inquieta~ao, inseguran~a, muitas interroga~oes e tambem a explosao dos desejos e das expectativas face aconstru~ao de urn novo caminho no combate apobreza e aexclusao. Do relat6rio final do "Estudo de Acompanhamento e Avalia~ao do Rendimento Mfnimo Garantido", consta que: "Devemos ainda considerar, no piano da inser~ao, o acesso a outros direitos sociais que o RMG permitiu. Ao constitufrem-se como instrumento privilegiado de ausculta~ao das popula~oes, das suas necessidades, anseios e condi~oes de vida, os dispositivos criados no ambito das CLP's foram muitas vezes urn primeiro passo das institui~oes na direc~ao das famflias mais exclufdas e marginalizadas. A recupera~ao de direitos e urn dos resultados desse passo . . . . Pretende-se actuar sobre as causas e prevenir a reprodu~ao da pobreza ... Este aspecto constituiu a dimensao mais problematica de todo o perfodo experimental e o qual, a nosso ver, merece maior cuidado futuro". E refere ainda que: " ... as parcerias alargadas sao preferfveis, nao s6 p01路que aumentam o ambito de interven~ao das CLP's, ate p01路que os parceiros disponibilizam tecnicos de terreno e meios, mas tambem porque permitem o intercil.mbio de experiencias e o desenvolvimento da colabora~ao entre parceiros que, em muitos casos, trabalhavam "de costas voltadas". A maioria dos projectos entende a importancia da colabora~ao de parceiros e em ambitos diversificados e encm路a positivamente a integra~ao de novos parceiros. De longe, os parceiros mais desejados sao as associa~oes locais de empresarios e ate empresarios em nome individual, os quais poderiam dar urn contributo importante nas solu~oes de emprego ... ". actua~ao

Mas nao deixa de salientar tambem: "A solidariedade entre parceiros, mais ou menos bem conseguida, predomina na maioria dos projectos. Quase sempre pode existir alguma conflitualidade, mas ela ultrapassa-se pelo debate e acaba por funcionar como estfmulo a inova~ao . . . . Contudo, em algumas verifica-se uma situa~ao diferente. Assim, a conflitualidade pode ser difusa ou paralisante ... que tende a prejudicar o funcionamento do projecto". lntnwnr;iio Social, 15116, 1997

Ac<;:ao Social- os desafios do RMG

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E ainda: " ... Um dos problemas mais sentidos pelos projectos piloto, foi a falta de instrumentos de polftica adequados para a constru9ao de programas de inser9ao mais ambiciosos. Para estes grupos, urn programa de inser9ao requer projectos prolongados, capazes de lidar comas recafdas, estabelecendo etapas e metas operacionalizadas, mobilizando recursos de qualidade e um sistema institucional de respostas profissionalizadas nos campos do apoio social e familiar, acolhimento, de orienta9ao e forma9ao pessoal e profissional e do apoio aintegra9ao no mercado de trabalho e na comunidade". Em sfntese, temos as potencialidades deste dispositivo no ambito da !uta contra a exclusao, a constru9ao da parceria como instrumento privilegiado da interven9ao e as exigencias que todo este processo comporta relativamente a evolu9ao das polfticas sociais, designadamente dos meios para a sua aplica9ao a n{vellocal. Mas, se as potencialidades sao evidentes, os riscos nao podem ser ignorados, para que possam ser controlados e, se possfvel, evitados os efeitos perversos:

• • • •

Derrapagem para a tutela moral e psicol6gica Impasse na cria9ao de oportunidades de inser9ao Nao correc9ao das medidas orientadas para a inser9ao Cristaliza9ao dos programas de inser9ao em sistemas de socializa9ao secundaria "ancorados" as institui9i5es.

Eles constituem a outra face da moeda, funcionando como balizas da consciencia clitica, que nao podem estar ausentes dos processos de media9ao e de negocia9ao.

Em s{ntese: Repensar a ac9ao social obriga a: - reinvestir na rela9ao com o sujeito - repensar o diagn6stico, integrando a dimensao territorial - reinventar a interven9ao, acolhendolintegrando as diferentes iniciativas que determinadamente se propoem trabalhar para a inser9ao situar a ac9ao social como interven9ao axial face a media9ao, a negocia9ao e a contratualiza9ao lnten•e11riio Social, 15116, 1997

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Ou seja, os desafios corn que hoje nos defrontamos sao de ordem: - conceptual - metodol6gica - organizacional

Concretamente, teremos de: - evoluir ao nfvel dos saberes - adquirir/consolidar novas praticas - construir novas formas organizacionais que viabilizem o desenvolvimento de uma efectiva territorializar;ilo - conceber!implementar sistemas de informar;iio/avaliar;ilo estrategica, que contribuam para um melhor conhecimento das exigencias da singularidade e da territorialidade - estar disposto/ser capaz de jazer evoluir as polfticas sociais a partir dos dados da aplicar;ilo territorializada. Donde, investimento em: • Formar;iio continuada • Recursos humanos suficientes corn competencia adequada • Ambiente Institucional competente • Observar;iio/avaliar;iio Em suma, os desafios da inser9ao nos quais a implementayao do RMG se inscreve, podem constituir o motor de reestrutura9iio da Ac9ao Social, contribuindo para: • Integrar a dimensilo territ6rio coma essencial ao exercfcio da Acr;ilo Social • Integrar a l6gica sectorial e categorial numa l6gica de desenvolvimento social local, retomando a problemdtica da prevenr;ilo • Intervir numa l6gica de direitos • Reestruturar os servir;os em jitnr;ilo da intervenr;iio territorial intersectorial articulada e coordenada • Formadreciclar os profissionais capacitando-os para a recentragem no sujeito, para a mediar;iio!negociar;ilo e contratualizar;iio, melhor dizendo, para o desempenho de papeis no ambito da regular;iio dos problemas sociais Terminando, citarei Fitoussi e Rosanvallon que, numa obra recente, defendem a necessidade de avan9ar corn uma nova polftica de identidade: " ... Uma polftica classica dos dire itos do home m niio e suficiente. E precis a desenvolver uma "polftica do mundo privado ", que tenha em conta toda a intensidade antropol6gica das novas formas de sofrimento. lntnwll('do Social, 151/6, /997

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Num espat;o em que os lat;os silo tendencialmente mais frdgeis, sejam eles laborais ou geneal6gicos, a prioridade ea da reinsert;iio do indivfduo no social e no colectivo" Digamos que estamos na luta pelo mundo real contra o mundo virtual, pelo primado do homem coma sujeito, relacional, convivencial, criador". BIBLIOGRAFIA Lei n. l9-N96, de 29 de Junho 0

DONZELOT, Jaques et JAILLET, (1997), Marie Christine "Europe, Etats Unis, convergences des politiques d'insertion", in Le Bel Avenir de la Pauvrete, Esprit. FITOUSSI, Jean-paul, e ROSANV ALLON, Pierre, (1996), Le nouvel age des inegalites, Ed. du Seuil, Essais. HANZAQUI, Mejed, "Le travail Social Tenitorialise: un nouveau mode de regulation sociale". MACLOUF, Piene, "L'insertion, un nouveau concept operatoire des politiques sociales" in Le Revenu Minimumune Dette Sociale, Ed. Logiques Sociales, L'Harmattan, 1992. MADEIRA, Maria Joaquina, (1996), Face aos Novos Imperativos da Ac~ao social, Ed. DGAS. "Accompagnement Social et Insertion"- UNIOPSS, Ed. Syros, 1995. Rendimento Minimo Garantido- Estudo de Acompanhamento e Avalia~ao, CIES, Setembro, 1997.

lnrervenruo Social, 15116, 1997

RENDIMENTO MINIMO GARANTIDO: A JANELA INDISCRETA Fernanda Rodrigues *

Trata-se de uma interven9ao t6pica e nao se propoe senao lan9ar algumas questoes para debate e reflexao Breve ponto de reflexao inicial: falar de impacto do RMG na Ac9ao Social baseado na experiencia feita, efalar, sobretudo, os impactos primeiros do processo de implementa9ao experimental, da transi9ao para a generaliza9ao da medida e, por certo, de algumas expectativas que mantemos. Esta reflexao aproveita ainda das experiencias e aprendizagens feitas designadamente noutros contextos como o do Programa Nacional de Luta Contra a Pobreza. â&#x20AC;˘ Estfmulo e fonte para esta participa9ao: integrei durante o periodo experimental numa comissao local de projecto (CLP), que me ref01'9Qu como uma adepta incondicional desta medida, mas uma incondicional corn condi96es (este es6 urn outro paradoxo a juntar aos que ternos vindo a reflectir! ... ). Confesso, entao, que a minha inscri9ao como militante desta causa, nao me deixa viver sem sobressaltos, inquieta9ao e curiosidade esta medida que nasce tardiamente em Portugal, no processo tambem tardio e lento de constru9ao do nosso sistema de bem estar. â&#x20AC;˘ Acresce ainda que o RMG nasce, do meu ponto de vista, balizado entre duas grandes fobias: a fraudefobia (o medo da fraude que sempre se avoluma quando se trata de popula9ao vulnerabilizada) e a agorafobia (o medo do espa9o publico, da interven9ao publica, medo esse tao publicitado pelos neo-liberais de prop6sitos inovadores e benemerentes: transformar a polftica social numa imensa neo-benemerencia). Estes medos vao repercutir-se nao s6 no debate como na implementa9ao/acompanhamento da medida. *

ISSS Porto e Camara Municipal do Porto.

lntervenrao Social, 15116, 1997

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RMG: a janela indiscreta Ainda antes de saber exactamente que eixos iria escolher para a reflexao, fixei-me numa ideia-argumento do filme de Alfred Hitchkock. Quanto ao enquadramento: como nos recordamos, trata-se de urn observador mais ou menos solitario que tenta reconstruir o trama de uma vida inteira pelo vivido em frente da sua janela. 0 "born do observador" e acusado de varias coisas, desde sobre-ocupayao corn os outros (nesta caso uma outra) , ate afama de voyeur, mirone como se diz entre n6s (is to e, alguem que observa por gosto) mas que, finalmente, se compromete num drama do qual nao quer e nao pode ficar de fora. Porque janela? • e urn ponto de observayao diferente daqueles que se proporcionam como vistas panoramicas (embora a partir dos mon6culos sectoriais da administrayao central). • apesar de tudo janela e nao friesta, isto e, nao permitindo aceder a toda a vista (sociedade), mas deixando-nos ver localmente (mais do que os mini-postos avanyados da administrayao publica), os interesses em presenya, as necessidades, a dinamica local em torno e a prop6sito da pobreza e exclusao social. Porque indiscreta? • 0 RMG curiosamente, mas nao por acaso, tern suscitado, mais do que qualquer area em tempos recentes, contributes para o debate sobre a provisao social (designadamente a estatal) debate esse que tern, em extremo, polarizado os que o diabolizam e os que o angelizam. • Indiscreta, ainda, porque vai permitir ver e ser vista (diferente de outros recursos, mais feitos para ver, mas resguardados de outras vistas). Concentrarei este punhado de consideray5es em quatro t6picos por me parecer que tern vindo a ser centrais nesta janela que e o RMG, alguns deles em sintonia corn desafios que ja foram levantados por outros participantes. 1 - 0 conhecimento sabre a pobreza e exclusao social e urn aspecto de primm·dial importancia. 0 que sabemos, ate agora, isto e, qual o impacto do RMG neste aspecto? i) a existencia conhecida de pobres e excluidos nao e o factor suficiente para desencadear medidas de politica. Em Portugal onde tais problemas se vao conhecendo de forma mais sistematica, ate por preocupay5es demonstrativas lnten·en(·do Social, /5116, 1997

Rendimento minimo gar路antido: a jane1a indiscreta

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desde os Ultimos anos de preparat6rios da adesao a Uniao Europeia, o melhor conhecimento do problema nao resultou imediatamente numa polftica para o seu enfrentamento; ii) a semelhan~a das caracterfsticas dos pafses do sul da Europa que sao os de mais perdunivel pobreza, tambem entre n6s se da urn mais tardio reconhecimento destes problemas; iii) o RMG, diz-se, esta a trazer os problemas a luz do dia. Pessoalmente penso que mais do que de visiblidade se trata, no momento, de trabalhar a perceptividade deste problema ou seja a sua compreensao e enfrentamento a partir de urn conjunto diversificado de perspectivas e agentes; iv) o RMG tornado como dispositivo corn capacidade de percep~ao proxima da realidade que nao e s6 composta de problemas societais, mas tambem dos seus modos de enfrentamento, isto eo RMG e tambem uma janela sobre as polfticas sociais, econ6micas, culturais tal como se configuram num dado momento e como se organizam para a inclusao da diversidade dos cidadaos; v) a afirma~ao hoje e agora em Portugal do RMG sublinha, como tao bem o expressa Paul Spicker, que a politica social e antes de mais polftica, isto e, resulta e traduz-se num sistema controverso de decisoes. Este nao e urn dado de somenos importancia em Portugal neste campo do atendimento a pobreza, dada a rafz e influencia filantr6pica na designada "questao social". Depois, pm路que, nos nossos pafses, como dizia o colega Mario Gaviria de Espanha, alem do Estado, tambem a familia, os amigos e redes de vizinhan~a tern tido urn desempenho provedor (significativo, mas em simultaneo ocultador de longa data sobre a natureza e dimensao das necessidades sociais que emergem em momentos, como o actual, de fragiliza~ao daquelas entidades de provisao informal). Trata-se, entao, de uma area que s6 pode ser afirmada pelo contributo da op~ao politica que, podemos dizer, nao passa pela substitui~ao do Estado, o qual, enquanto o engenho e a arte nao nos ajudarem, e a unica entidade que pode reconhecer, consagrar e devera vigiar pelas instancias pr6prias os direitos (que no caso dos direitos sociais por maioria de razao poderiamos designar de direitos ganhos). Ser parte de uma politica estatal significa ainda, como sabemos, a exigencia de cuidar das especificidades e diferen~as que ajustam a igualdade as condi~oes da equidade (e tambem af uma desafiante area de inova~ao). 2 - E, corn isto passo a urn segundo aspecto que incluo nos impactos corn importancia: a consagra~iio numa lei de uma medida orientada tambem para a pobreza (tambem pois a face da politica social, conforme bem dizem alguns analistas, tern como Jano uma dupla face que em simultaneo visa responder a necessidalmervenriio Social, 15116, 1997

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des sociais e a motivos e interesses ditados pela racionalidade econ6mica. Tal diploma legal e considerado dos mais importantes publicados na area social nos ultimos anos. Desde 1984 que a Ac~ao Social tinha sido identificada como area potencial detectora de novos direitos, mas, desde entao sempre tern vindo a substituir essa capacidade pela mera gestao de actividades ou ac~oes. Mas, como diz o conceituado jurista portugues Jorge Leite, trata-se de urn direito inquietante, nao tanto pelos mecanismos e objectivos, mas pelo mundo inquietante para que nos remete. E ele pergunta: como justificar a necessidade de uma resposta como esta no mundo contemporanea, em especial em pafses ou espa~os ricos? Lembremo-nos por exemplo que a Uniao Europeia correspondendo a 7% da popula~ao mundial, detem 30% da riqueza produzida, e mesmo aqui ( ou melhor, por isso aqui) o problema tern as dimensoes conhecidas. Os m.imeros e sua qualifica~ao avan~ados pelo Comissario Flynn a Conferencia recente em Amesterdao, nao dao treguas nesta inquieta~ao: a popula~ao pobre da Uniao Europeia esta hoje assim caracterizada: 1/3 sao trabalhadores pobres, 1/3 pensionistas e 1/3 inactivos/desmpregados. Eurn quadro que abala 0 papel e ajuste de institui~oes que aliamos as garantias fundamentais, como sejam o trabalho e a seguran~a social fundamentalmente. Direito inquietante, acrescentaria ainda, por路que nao isento das intelferencias da descricionaridade, que em ultima instancia configuram e dao forma ao direito de inser~ao e podem mesmo influenciar a continuidade do direito. Ha indfcios de tender para ser urn quase-direito. Nao deixa de ser inquietante que o criteria indiciario (de rendimentos superiores aos declarados) seja mais afirmativo nesta medida do que nas medidas de polftica fiscal. Etambem motivo de inquieta~ao o ser urn direito orientado para duas presta~oes corn 16gicas diferenciadas mas que se espera articuladas: a presta~ao pecuniaria corn re gras de acrescida objectiva~ao (que nao de maior rigor) e a presta~ao de inser~ao de pendor mais descricionario e eventual tenta~ao moralizadora, mas da qual sao esperados os contributos de ajuste a diversidade das situa~oes em presen~a. A sua consagra~ao como direito sera condi~ao suficiente para eliminar uma nova categoria estigmatizante: a dos/das "erremegistas"? Fica-nos a interroga~ao de como gerir, de pleno, este direito em pafses, que, como no caso de Portugal, mantem avan~ados nfveis de legislativos a par corn praticas mais fracas de implementa~ao e vigilancia sobre esse patrim6nio legislativo. Podera dizer-se que a for~a das propostas legislativas quase nos pode fazer esquecer a fraqueza das suas ac~oes. 3 -A gestao do programa e dos projectos assente em pw路cerias. Trata-se de parcerias heterogeneas que contam legalmente para a concep~ao e administra~ao do programa a nfvellocal e dos projectos a nfvel individual/familiar, tudo na expectalnterven\'iiO Social, 15116. 1997

Rendimento mfnimo garantido: a janela indiscreta

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tiva de criar urna designada cultura local de inser9ao. Arnaior diversidade espera-se que cmTesponda urna capacidade de rnaior abrangencia das variadas dirnens5es da exclusao, logo tarnbern, das cornponentes do processo de inclusao. Urn dos desafios rnaiores eo de corno passar da norrnaliza9ao estatal para o ajustarnento contratual e cultural e, para isso, corno lidar corn o arnbiente tensional, como trabalhar o conflito? Portuguesarnente ignorando-o, ou trabalhando o seu potencial de elucida9ao e demarca9ao que permite pensar na sua reversibilidade? 0 trabalho em parceria implica que se lhe reconhe~am as inteiferencias politicas a que o prograrna esta sujeito: nesta area de rnais ou menos reconhecido insucesso societal, havera a tendencia de rnuitos se quererern identificar com os sucessos alcan9ados e enjeitar as responsabilidades do menos bern sucedido (o que, dada a complexidade do problema e da medida, pode ter urn peso muito significativo). A parceria inter dimensoes vdrias, pressupoe a capacidade de parceria intra. Precisando: como anirnar o trabalho inter parceiros que nao tern dentro das suas institui96es e organiza96es exercitado a pm路ceria entre varios departamentos, (por exernplo os Regimes e a Ac9ao Social no ambito da Seguran9a Social, os cuidados prirnarios e os de interven9ao curativa, na Saude, etc ), entre os varios profissionais, entre diversos nfveis de interven9ao (dos mais orientadores aos mais ligados a implementa9ao )?

As parcerias de ambita local (como 6 o caso) ha que reconhecer potencialidades e lirnites. Corno e hoje conhecido e relativarnente aceite, s6 uma pequena parte das causas dos problernas de exclusao terao rafz local e encontrarao solu9ao plena a esse mesrno nfvel local. A identifica9ao das causas globais tera de responder-se com solu96es que nao podem ser locais, isto e, ser hoje pat路ceria local e ter a aten9a0 repartida entre o nfvellocal e as politicas nacionais e supranacionais. Isto significa qualificar, rnas tambem sobrecarregar a pat路ceria potenciando-a corno rnecanismo de vai-vem entre o locale dimensoes mais arnplas. Ligado ainda coma questao (princfpio, dispositivo, rnecanismo, metodo) da parceria, ela nao significa o rnesrno se tomada coma panto de partida ou coma panto de chegada, isto e, face ao contexto local e a particularidade dos problemas em causa irnporta trabalha-la como (pre)condi9ao ou como processo? Na experiencia portuguesa podem identificar-se dois tipos de coopera9ao: i) uma de orienta9ao mais horizontal, de rafz rural e correspondendo a formas tradicionais de coopera9ao e lntervenr;iio Social, 151/6, 1997

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ii) outra de orienta~ao mais verticalizada, de iniciativa oficial, estatal, prevista em documentos de polftica oficial quer nacionais, quer mais recentemente induzidos pela Uniao Europeia. Parece fazer sentido que a coopera~ao conte corn estas duas 16gicas, se o processo se quiser adequado as particularidades de cada contexto. Por outro lado, as rela~oes entre parceria e participar;iio exigem clarifica~ao. Uma das caracterfsticas dos grupos pobres e excluidos eo do seu defice de representa~ao, de presen~a e interven~ao cfvica, condi~ao que os (e nos) enreda numa das mais pesadas destitui~oes. Ate que ponto os membros (mais comuns) corn assento nas parcerias locais representam ou podem (estao preparados e legitimados para) acolher e estimular a participa~ao da popula~ao abrangida e face a ela serem capazes se agilizar mecanismos de escuta e nao de "mera" transmissao. E importante avaliar, mais cedo do que tarde, quem tern assumido a represnta~ao dos pobres e que interesses tern defendido. Pode hoje ja falar-se em ganhos da experimentalidade feita corn base no trabalho em parceria: i) o primeiro e sem duvida o ganho da clara responsabiliza~ao estatal, ii) a par de ganhos vindos do numero e diversidade dos parceiros envolvidos. De entre as cerea de 3100 entidades, 52% pertencem ao pod er local, 31% sao IPSS 's, Miseric6rdias e Mutualidades, 8% parceiros sociais convencionais, 9% outros. Tendo em conta esta composi~ao, pode falar-se de urn ganho mais extenso que proporcionou a recentrar;iio do Estado em contexto do local (locais) e que o mantern aliado a prop6sitos de inova~ao, designando animando uma experiencia corn mar路gens de autonomia delegada noutros agentes. Outras questoes podem ainda levantar-se a partir dessa janela a que chamamos indiscreta: que sentido dar e que orienta~ao influenciar face aos hoje variadfssimos cachos de parcerias existentes a n(vellocal, todas apostadas na 16gica da territorializa~ao (os Territ6rios Educativos de Educa~ao Prioritaria- TEIP's, as Comissoes de Protec~ao de Menores, os Projectos do Programa Nacional de Luta Contra a Pobreza, os Programas Integrar, Ser Crian~a, Urban, etc). A 16gica da territorializa~ao podera inovar e melhorar se nao reproduzir os vfcios e sobreposi~oes que marcaram a gestao sectorizada.

A necessidade de acentuar e acelerar a articular;iio do RMG corn outras medidas dirigidas para a inclusao dos exclufdos, podendo ter expressao e desenvolvilnterl'enriio Social, 15116, 1997

Rendimento mfnimo garantido: a janela indiscreta

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mentos a nfvellocal, exige e for9a compromissos politicos mais amplos cuja competencia nao reside no local. Da coopera9ao profissionalizada e institucional e de esperar melhorados nfveis de informa9ao, espa9o de consulta e decisao corn consequencias por exemplo no melhor uso dos recursos dos servi9os, redu9ao das taxas de nao recebimento ou nao candidatura as presta96es, maiores indices de recorrencia e confian9a nos servi9os. Mas para tudo isto importa que as CLA's, nao se transformem em claques ou clas (que, como e sabido, vivem de cumplicidades indiferentes ao direito e aos direitos) 4 - E por ultimo o RMG coma uma janela aberta sob re as prdticas profissionais. E aqui, apenas duas ou tres notas. Seja-me permitido que em primeiro lugar saliente o notavel papel daquelas/daqueles que deram corpo a fase experimental da medida em condi96es de reconhecida adversidade: de ausencia de recursos, de lacunar compreensao da extensao e implica9ao da medida, de insuficiente motiva9ao de parceiros, face a urn aparelho administrativo burocratico emperrado, rfgido e pouco inteirado de outras especificidades que nao as estandardizadas. Ate ao momento, as praticas profissionais, ate talvez pelos motivos apontados, tern reproduzido muitas das cultivadas fronteiras disciplinares, construidas sob urn paradigma desajustado para a compreensao e interven9ao multidireccionadas no campo da pobreza e exclusao social. Na sua extensa reflexao sobre a pobreza e exclusao social, Amartya Sen privilegia como instrumento fundamental no enfrentamento da pobreza o desenvolvimento do que designa de capacidade/capacita9ao, que identifica como pedra de toque e primeiro espa9o de vantagem. 0 seu foco no desenvolvimento da capacidade significa: i) nao enfatizar os bens como tal, mas considera-los na medida do que permitem a alguem fazer de si e da sua vida, e ii) desenfatizar tambem a utilidade associada corn o que e feito dos bens e recursos distribufdos. Ora quando se enfatiza como questao central o desenvolvimento de capacidades, a metrica dos bens e recursos ou rendimentos sera feita a partir das condi96es que permitirao gerar possibilidades de escolha individual (diferentemente da metrica da utilidade que se pauta por urn receituario padronizado de escolhas). Traduzido este objectivo na esfera do que pode estar compreendido por inser9ao e na autonomia que lhe deve subjazer, percebe-se que esta e uma area de extensos compromissos interprofissionais e cfvicos, bem para alem da administra9ao da medida. Podendo reconhecer que muitos tecnicos contribufram para o nao depauperamento (isto e a sua concep9ao e implementa9ao ajustada e imaginativa) da medida, pode, por outro lado perceber-se a tensao entre estas praticas e as convencionalmente divisivas entre profissionais lntenâ&#x20AC;˘e111;1io Social, 15/16, 1997

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pensantes, investigadores e avaliadores e os executores e experimentadores que alimentam as reflexoes subsequentes, mas s6 excepcionalmente nelas participam de pleno. 0 desafio que esta neste terreno colocado aos tecnicos esta igualmente posto as instituiy5es, desafiando o seu habitual papel em direcyao a outras formas de conjugayao e cooperavao. 0 mandato hoje e mais extenso do que a execuyao: a cooperavao inter profissional faz parte do lexico aceite e, por isso, deve integrar-se nas praticas profissionais e o mesmo corn o trabalho interinstitucional. A exigencia (auto)imposta de inova9ao, implica dar passos tambem numa cooperavao interinstitucional refeita. Lembro-me , como todas n6s, dos extensos trabalhos que tern sido feitos a prop6sito da pobreza, mas sobretudo centrados nas praticas dos profissionais ditos da linha da frente (Assistentes Sociais primordialmente). Para alem da deturpayao em que muitos assentam sobre o que e a participayao interdisciplinar, chega a confundir-se a polftica de enfrentamento dos problemas corn as pniticas profissionais que medeiam alguns passos da sua implementayao. 0 que sera uma articulavao interdisciplinar mais inovadora e comprometida que fava do conhecimento uma propriedade colectiva e nao seja isolacionista face aos riscos da interven9ao? Tenho para mim que urn passo importante e veneer a timidez versus auto-suficiencia profissionais como formas dispensaveis de encontro entre contributos. A necessidade de agir sobre as pessoas e sobre as estruturas implica rever os mandatos disciplinares tal como os temos protagonizado. Revis5es tambem se precisam quanto a atribuivao de importancia e hierarquia que tern resultado de se tomar como campo de intervenyao o nfvel individual, o nfvel institucional, os nfveis intra ou interinstitucionais, ou os de acesso directo as fontes decisoras. Em trabalhos que implicam esta abrangencia, a importancia do efectuado nao resulta do papel estrategico que urn deles pode ter, momentanea e isoladamente, mas, sobretudo, da conjugayao conseguida entre os varios factores. E a partir desta janela indiscreta, da qual se ve tarnbe m algo do que tern sido (e podemos dispensar) na prestayao do designado Estado providencia, ainda poderiamos deixar uma Ultima interrogayao. 0 sentimento (mais do que menos) generalizado do interesse polftico desta medida (RMG) pode faze-la con路er riscos que afectaram aquela forma politica de Estado - a sua polftica de contentamento. Isto e de tanto admirar a obra que fez esqueceu-se de manter uma auscultayao crftica da realidade que !he desse conta do que estava em mutavao e estimulasse as alterav5es de polftica necessarias. E pm路que reconhecemos que tal politica de contentamento ofuscou o que poderia ter sido uma dinamica de ajuste e ganho para os que mais dependiam do Estado providencia (que vieram a ser dos menos "beneficiados"), temos lnte!wnrao Social, 151/6, 1997

Rendimento mfnimo garantido: a janela indiscreta

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pois conhecimento, experiencia feita ou analisada que nos exige estar no RMG na posi~ao de interpelar e ser interpelado, o que exige que se releve o muito que de adequado acontecenl., mas aprendendo a detectar e corrigir as areas de incumprimento e insucesso. E por falar em janelas ... grata

lntenâ&#x20AC;˘enriio Social, 15116, 1997

a organiza~ao que abliu esta janela de debate.

NOVAS PERSPECTIVAS SOBRE OS DIREITOS SOCIAlS

Pedro Hespanha*

0 ultimo quartel do sec. XX tern-se encarregado de mostrar que os nossos sistemas de protec~ao social se estao a tornar obsoletos. 0 canicter passivo das politicas, concebidas para tratarem de situa~5es de risco conjuntural, compensando os cidadaos pelos prejuizos sofridos, tornou-se manifestamente desajustado para situa~5es de risco estrutural, como o desemprego de longa dura~ao, situa~oes que exigem urn esfor~o de inser~ao social s6 possfvel corn medidas de politicas activas. 0 Estado-Providencia activo de que necessitamos nao visa apenas indemnizar, mas sim responder directamente as necessidades sociais, intervindo a urn nfvel mais amplo das estruturas sociais onde os pr6prios problemas se geram. Nele, as politicas sociais assumem uma forma integrada e compreensiva, que rompe corn as compartimenta~oes artificiais entre os riscos, as medidas de polftica e as institui~oes sociais impostas pela especializa~ao burocnitica. Ao mesmo tempo, o direito de inser~ao torna-se a categoria central que orienta a interven~ao, o que implica necessariamente que os respectivos titulares sejam considerados cidadaos activos e nao apenas indivfduos assistidos e que, portanto, passe a existir um envolvimento recfproco dos indivfduos e da sociedade. As politicas activas de inser~ao, de que e exemplo o rendimento mfnimo portugues, inscrevem-se precisamente neste modelo avan~ado de interven~ao, ao combinarem a ajuda econ6mica coma participa~ao social. A obriga~ao positiva que implicam para os sujeitos da ac~ao social de se envolverem em actividades de inser~ao

1 lnterven9ilo na mesa redonda "Os direitos sociais hoje. Novas perspectivas" integrada no Seminario Novas Desafios ao Servi9o Social: Rendimento Minima e fnser9ao promovido pelo ISSS (Lisboa, CCB, 3 e 4 de Nov. 1997) * Investigador docCentro de Estudos Sociais e Professor da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.

blfoWII('<io Social, 15/16, 1997

Pedro Hespanha

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adequadas as suas necessidades permite-lhes escapar ao circulo vicioso da protec~ao e da dependencia e alargar o campo das solidariedades no terreno da economia social.

A despersonalizar;ao dos direitos 0 princfpio da solidariedade social eo plincipal motor e razao dos direitos de cidadania e encontra fundamento em perfodos particulares de coesao social acrescida. Nao foi por acaso que o Estado-Providencia surgiu em Inglaterra e em Fran~a logo a seguir a II guen路a mundial e que em Portugal ele ocorreu corn a recupera~ao do regime democnitico. Emerge e amplia-se continuamente o espectro dos direitos sociais nas rela~oes de trabalho, na seguran~a social, na satide, na educa~ao e na habita~ao; mais amplo e mais cedo nos pafses centrais, mais limitado e mais tardio nos restantes. No entanto, o alargamento da cidadania, permitindo, num primeiro momento, o desenvolvimento da subjectividade, desemboca, corn o tempo, num processo burocratico de reconhecimento e atribui~ao de direitos e na correlativa presta~ao abstracta de servi~os mais ou menos despersonalizados. Todo o potencial emancipador e criativo da cidadania social foi convertida numa solidariedade sem rosto e altamente regulada, desagregando e atomizando a popula~ao em indivfduos isolados objecto da ac~ao providencial avulsa do Estado. Neste quadro, os espa~os de participa~ao ficam atrofiados e os sistemas formais de representa~ao democnitica sao incapazes de dar voz as necessidades e anseios de uma popula~ao cada vez mais distante e desinteressada de sistemas de protec~ao que nao controla.

A reforma das pollticas sociais Quando se fala na crise dos sistemas de protec~ao social e se defende a necessidade de uma profunda reforma das polfticas sociais o argumento mais usado eo do crescimento desmesurado da despesa publica e o da insuficiencia dos recursos para manter o Estado-Providencia. Corn base nesse argumento, sao ensaiadas diversas medidas de ataque ao problema financeiro do Estado, corn destaque para a privatiza~ao dos servi~os sociais, a gestao privada de servi~os ptiblicos, os cortes otplnte~wn~路iio

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Novas perspecti vas sob re os Direitos Sociais

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mentais ea devoluyao a sociedade civil de responsabilidades ou a co-responsabilizayao desta pelas despesas sociais. Ora o problema central que esta em jogo- e quase nunca equacionado e de natureza politico-cultural e nao de ordem financeira. Ele consiste na incapacidade de o modelo de solidariedade organica institufdo pelo Estado ser incapaz de envolver todos os cidadaos na resoluyao dos problemas sociais. Uma pratica autentica de cidadania assenta em direitos e responsabilidades e pauta-se por um princfpio de solidariedade que poderia designar-se de horizontal, por contraposiyao ao princfpio vertical de solidariedade que caracteriza o sistema das solidariedades publicas. Para haver cidadania social e preciso que as pessoas sintam como suas as instituiy5es de protecyao social e, para isso, que participem na conduyao do seu destino. 0 grande distanciamento que notamos existir relayao as instituiy5es dos sistemas de saude, de seguranya social, da educayao, etc. traduz precisamente o sentimento de que estas sao assunto do Estado e nao de cada um de n6s. 0 proprio modo de participayao dos cidadaos nessas instituiy5es, que a nossa lei preve, e algo de fantasmag6rico e totalmente desprovido de poder de decisao. Veja-se o que se passa, a tftulo de exemplo, com os Conselhos Regionais de Seguranya Social: nunca reunem ou, quando reunem, nada de relevante podem decidir. Efacil de reconhecer que a convicyao do poder politico acerca da legitimidade do exercfcio pleno da cidadania social e muito frouxo e que continua a perdurar uma concepyao paternalista da protecyao estatal. Nao obstante, os grandes desequilfbrios sociais que caracterizam a sociedade portuguesa e, em particular, a elevada e crescente vulnerabilidade de largas camadas da populayao a exclusao, exigem que o Estado se mantenha como um actor privilegiado na organizayao das solidariedades sociais e reforce o seu papel de gmÂˇante dos direitos sociais dos cidadaos. Para isso, a relayao do Estado com os cidadaos precisa de ser reformada. Do lado do Estado, a obcessao por uma rfgida e estiolante regulayao social e o vies paternalista das polfticas tem de dar lugar a uma atitude de confianya nas capacidades da sociedade civil para desenvolver iniciativas aut6nomas e para assumir um papel mais forte na organizayao das solidariedades. Neste sentido, a vontade geral tem de ser estimulada pela participayao, a gestao das polfticas tem de ser descentralizada e as iniciativas da comunidade tem de ser integradas como uma componente maior da resoluyao dos problemas sociais. 1menÂˇoâ&#x20AC;˘>iio Social, 15/16, 1997

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Do lado da sociedade, e preciso aumentar a consciencia dos direitos e recuperar o sentido das responsabilidades, aprofundar as solidariedades e organiza-las em moldes actuais distintos daqueles em que elas se organizavam no passado, manter uma pressao constante sobre as institui~oes para o reconhecimento dos problemas sociais emergentes, combater a passividade e o fatalismo. As mudan~as exigidas a sociedade podem parecer desproporcionadas ou mesmo inealistas em face do enraizamento profundo de certas atitudes, pniticas e estrategias intencionais que traduzem uma enorme dependencia face ao Estado. Dado o papel dinamico que o Estado sempre teve na configura~ao das praticas sociais, o sucesso das mudan~as na sociedade vai depender em grande medida, estamos certos, da rapidez e da profundidade das mudan~as ocorridas no proprio Estado. E estas dependem muito, nao s6 da pressao social exercida pelos cidadaos, como das transforma~oes estruturais que entretanto oconam nos diferentes dorninios da vida social.

A obsolescencia dos sistemas actuais de prvtec~iio social Ora, o Ultimo quartel do sec. XX tern-se e canegado de mostrar, precisamente, que os nossos sistemas de protec~ao social se estao a tornar obsoletos. 0 caracter passivo das polfticas, concebidas para tratarem de situa~oes de risco conjuntural, compensando os cidadaos pelos prejuizos sofridos, tornou-se manifestamente desajustado para situa96es de risco estrutural, como o desemprego de longa dura9ao, a pobreza, ou a toxicodependencia, situa96es que exigem urn esfor9o de inser9ao social s6 possfvel corn medidas de polftica orientadas para atacar os problemas directamente na sua origem e nao apenas destinadas a compensar os efeitos negativos desses problemas. Neste sentido, Rosanvallon fala da inevitavel substitui9ao do Estado-Providencia passivo que conhecemos por uma Estado-Providencia activo de que necessitamos.

A cria~iio de wn Estado-Prvvidencia activo 0 Estado-Providencia activo nao visa apenas indemnizar, mas sim responder directamente as necessidades sociais, intervindo a urn nfvel mais amplo das estruturas sociais onde os pr6prios problemas se geram. As polfticas sociais assumem nele necessariamente uma forma integrada e compreensiva, que rompe corn as compartimenta~oes artificiais entre os riscos, as medidas de polftica e as institui96es sociais que a especializa~ao burocratica impusera. Por outro lado, a categoria cen1ntervenrao Social, 15116, /997

Novas perspectivas sobre os Direitos Sociais

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tral que orienta a interven9ao e a de direito de inseryao, uma qualificayao que pressupoe que os respectivos titulares sejam considerados cidadaos activos e nao apenas indivfduos assistidos e que, portanto, exista urn envolvimento redproco dos indivfduos e da sociedade.

Os riscos das reformas Existe, porem, urn risco elevado de que a reforma da protec9ao social descambe na cria9ao de urn Estado-Providencia selectivo, em vez de urn Estado-Providencia activo. Isto significaria que o argumento economicista prevaleceu e que, para salvar o Estado da bancarrota, nao s6 a ruptura corn o modelo anterior foi evitada, como ainda se deixou cair o prindpio da universalidade da protec9ao. 0 plafonamento das presta96es, a condi9ao de recursos, o racionamento das despesas passariam a ser os operadores da selectividade. Acresce que para ter uma selectividade eficaz em termos econ6micos, os plafonds teriam de ser fixados a urn nfvel relativamente baixo o que teria por consequencia a exclusao de uma boa parte das classes medias. Por isso, ate agora, as reformas nao tern ido alem de uma selectividade moderada e, partanto, nao tern passado de uma solu9ao paliativa

o problema mais serio e, contudo, da ordem dos principios. E: que as presta9oes sociais constituem uma manifestayao dos la9os sociais que ligam os cidadaos uns aos outros e representam urn valor simb6lico elevado para uma noyao de cidadania avanyada quer em termos de igualdade quer em termos de solidariedade. De outra forma, o Estado-Providencia estaria limitado a urn sistema de assistencia aos mais pobres, o que significaria o recuo a uma concep9ao ultrapassada de providencialismo. Em contrapartida, as politicas activas de inseryao, de que e exemplo o rendimento rninimo portugues, constituem modalidades de interven9ao mais avan9adas ao combinarem a ajuda econ6mica corn a participa9ao social. A obriga9ao positiva que implicam para os sujeitos da ac9ao social - ou seja, o compromisso de se envolverem em actividades de inser9ao adequadas as suas necessidades- permite escapar ao circulo vicioso da protec9ao e da dependencia e alargar o campo das solidariedades no terreno da economia social.

Ea partir desde conjunto de ideias que acabo de expor que desejaria extrair algumas consequencias para o debate sobre a reforma dos sistemas de protec9ao social em Portugal e que me permito ilustrar corn os resultados de urn estudo que acabo de realizar sobre as rela96es entre os cidadaos e os servi9os publicos da Seguran9a Social. lntownrao Social, 15116, /997

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Peclro Hespanha

rela~oes entre o Estado e os cidadaos nao conespondem ao modelo das democraciais sociais, antes continuam dominadas por uma 16gica clientelar que degrada os direitos sociais em produtos de benevolencia dos governantes e converte os utentes do sistema em clientes da burocracia estatal.

1. 0 As

Como corohirios desta asser~ao, apontaria os seguintes: - apesar da dimensao dos problemas sociais, a pressao sobre o Estado para a satisfa~ao dos direitos sociais e limitada • Os resultados do inquerito mostram que, quando os pedidos dos cidadaos nao sao atendidos, a atitude prevalecente e de urn elevado conformismo - o sistema politico e a burocracia dos servi~os justificam-se, em parte. e reproduzem-se atraves desta ambiguidade; a coincidencia entre os perfodos altos das politicas e os ciclos eleitorais e flagrante • Muitas pessoas referem claramente as manipula~oes e jogos politicos a que estao sujeitos. Recebem promessas que nunca se realizam, contando ja corn uma nova visita uma vez que se aproximam as elei~oes - pela mesma razao, a informa~ao publica sobre os direitos e muito limitada, a transparencia dos criterios e quase inexistente e a discricionaridade e a regra em certos domfnios de protec~ao. • 0 desconhecimento e a falta de transparencia e arbitrariedade dos criterios utilizados pelas institui~oes produzem uma expectativa bastante negativa e uma falta de confian~a nos seus servi~os. Torna-se, neste contexto, incompreensfvel para as pessoas saber quais as necessidades que sao eligfveis; porque umas e outras nao, porque variam mesmo em situa~oes identicas, como se uns merecessem e outros nao. - as camadas da popula~ao e os grupos sociais corn maior capital material ou relacional instrumentalizam o sistema a seu favor; - os prindpios eticos de solidariedade, equidade e responsabilidade que deviam presidir ao sistema sao crescentemente ignorados e desrespeitados. A lealdade para corn o sistema parece ter desaparecido amedida que aumentava o distanciamento do cidadao relativamente aos servi~os. • Epreciso ter a consciencia de que os servi~os de assistencia social podem estar a contribuir para a reprodu~ao do individualismo na popula~ao, ao conceberem a pobreza como urn problema de cada pobre ou ao favorecerem urn sentimento de competi~ao entre os assistidos na avalia~ao que fazem de quem e mais necessitado e de quem e menos necessitado. lntnwnrdo Social, 151/6, 1997

Novas perspectivas sabre os Direitos Sociais

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2.째 Concebidas como medidas destinadas a compensar riscos sociais individualizados, as polfticas sociais de seguran9a social, da saUde e do emprego decompoem artificialmente as diferentes areas da vida social, actuam nelas fragmentariamente, sao geridas por organismos dependentes de ministerios distintos e visam finalidades diversas. Retiraria daqui os seguintes corolarios - Nao existindo uma articula9ao entre essas polfticas, os seus objectivos e os seus meios de interven9ao, o impacto delas e muito reduzido e o resultado da interac9ao entre elas torna-se completamente imprevisfvel. - do ponto de vista dos utentes do sistema, a utiliza9ao optima das medidas nao e aquela que COlTesponde as finalidades por elas visadas mas sim a que permita maximizar os recursos oferecidos. Existem inumeros exemplos disto, desde as baixas medicas, aos subsfdios de desemprego ou ao prolongamento da escolaridade. - as tentativas para interromper a espiral do abusos que o sistema suscita, actuando tambem fragmentariamente, criam enormes injusti9as e nao vao ao fundo da questao. Exemplo de efeitos perversos dessas tentativas: a subversao da rela9a0 medico-doente, transformando OS medicos em agentes de fiscaliza9a0 e os doentes em presumfveis faltosos. finalmente, a reparti9ao artificial de competencias numa estrutura fortemente burocratizada conduz inevitavelmente a emergencia de conflitos inter-institucionais corn consequencias muito negativas para os cidadaos utentes. 3. 0 A integra9ao da economia portuguesa e os compromissos assumidos no quadro europeu, nomeadamente ao nfvel das polfticas econ6micas e sociais, tern vindo a aproximar nao s6 as formas de interven9ao do Estado portugues das formas de interven9ao dos outros Estados da Uniao Europeia como tambem os projectos de reforma das polfticas sociais. Em consequencia disto, o desmantelamento do Estado-Providencia em Portugal come9a antes mesmo de ele se ter consolidado, corn consequencias mais graves dada a vulnerabilidade de sectores importantes na sociedade portuguesa (popula9ao rural, rninorias etnicas, juventude). 0 discurso da harmoniza9a0 e da experiencia acumulada tern servido para legitimar op96es polfticas que nao tern em conta as particularidades da sociedade portuguesa (privatiza9ao dos servi9os hospitalares, projectos de institucionaliza9ao do regime de plafonamento das presta96es sociais ou do sistema de seguros). lnterrenrrlo Social, 15116, 1997

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Pedro Hespanha

4. 0 0 impasse a que chegou a constru~ao do Estado-Providencia eo progressivo descomprometimento do Estado tern conduzido ao aparecimento nao programado de alternativas privadas a produ~ao de bens e servi~os sociais.

E esse o caso de inumeras institui~oes particulares sem fins lucrativos que cooperam corn o Estado numa base de autonomia mediante acordos livremente negociados, mas que sao mantidas na sua dependencia a custa de importantes transferencias financeiras ou de ajuda tecnica. Etambem o caso de organiza~oes lucrativas em certas areas do social. Embora sejam apontadas como permitindo uma maior eficiencia na gestao dos recursos, a verdade e que essa eficiencia e muitas vezes conseguida a custa de salarios baixos, de defice de sindicaliza~ao dos trabalhadores e do facto de estarem organizadas sob a forma de pequenas empresas familiares. Desta especial combinat6ria publico-privado, resultam algumas consequencias que vale a pena assinalar - o sistema imperativo de tutela e a rigidez dos fins sociais estatutariamente definidos, limitam as vantagens idealmente reconhecidas as institui~oes particulares sem fins lucrativos, ou seja, a sua flexibilidade, a capacidade de inovar e a adapta~ao a incerteza, convertendo-as muitas vezes no equivalente aos servi~os publicos que era suposto virem a substituir. - a experiencia de numerosas institui~oes particulares revela que, seja pela excessiva profissionaliza~ao dos seus agentes, seja pela rigidez da sua gestao administrativa, a rela~ao proxima e espontanea corn os utentes tende a perder-se ao mesmo tempo que aumenta a proximidade e a dependencia relativamente aadministra~ao publica; - a elevada dependencia financeira destas institui~oes face ao Estado e a ausencia de recursos pr6prios, aumenta a probabilidade de as polfticas restritivas da despesa publica se repercutirem directamente na bolsa dos cidadaos utilizadores obrigados a aumentar os montantes das suas contribui~oes A presen~a de sistemas informais de apoio no seio dos grupos primarios e das comunidades constitui uma tenta~ao forte para o Estado, pressionado pelas dificuldades or~amentais, fazer recuar as polfticas sociais, abandonando algumas delas, mais dispendiosas, ou reduzindo os direitos sociais sem uma comptrapartida real. A eventualidade de o Estado vir a repartir as suas responsabilidades com a sociedade civil parece tanto mais forte quanto a popula~ao portuguesa guarda na mem6lntetTeii('[/O Social, 151/6, 1997

Novas perspectivas sobre os Direitos Sociais

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ria o tempo em que a ajuda publica era quase inexistente e em que apenas se podia contar corn as solidariedades primarias ou clientelares. A questao pertinente nesta eventualidade ea de saber se, por falta de apoios exteriores, a famflia e os outros grupos primarios tern os meios de assumir responsabilidades mais pesadas face ao contexto econ6mico e demografico que lhes ecada vez mais desfavoravel. A reforma dos sistemas de protecc;ao social que se pretende nao pode ignorar esta e as outras questoes colocadas anteriormente e proceder como se o problema do futuro do Estado-Providencia se limitasse apenas a sua dimensao financeira. Cabe-nos a n6s cidadaos e, em particular, a n6s cientistas sociais reclamar soluc;oes que tenham em conta todas as diferentes dimensoes desse problema, mesmo aquelas que se tornam mais inc6modas de abordar.

lnten•en~·ao

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A (RE)DEFINI<;AO DOS DIREITOS SOCIAlS FACE ACRISE DO ESTADO-PROVIDENCIA E AO FENOMENO DA EXCLUSAO SOCIAL Jose Pereirinlw

Resumo A constru~ao do Estado-Providencia na Europa do p6s-guerra consolidou um quadro alargado de direitos sociais (ainda que diversificado, segundo diferentes modelos) que, ao longo de um processo de tres seculos a nfvel mundial, permitem pensar na cidadania em termos modernos. A crise e transforma~ao recentes do Estado-Providencia, ao traduzirem-se na rutura do moclelo em que assentou a sua constru~ao, consubstanciam-se numa crise de valores e de capacidade de realiza~ao dos direitos sociais enquanto elemento central dos direitos de cidadania. A exclusao social, enquanto fen6meno actual de manifesta~ao dessa crise, nao s6 exige actua~ao politica de garantia dos direitos sociais, mas a sua pr6plia redefini~ao ou extensao: o direito de integra~ao como elemento para a reconstru~ao dos direitos de cidadania. 1. Os direitos sociais no contexto dos direitos de cidadania como elemento

central da construc;ao do Estado-Providencia 1.1. A concep9iio Marshalliana dos direitos de cidadania

Quando nos referimos actualmente aos direitos de cidadania, como quaclro de an<Hise para reflectir sobre o Estado-Providencia no momento actual, a refercncia fundamental continua ainda a ser ainda fortemente marcada pela forma como esses direitos foram definidos por Mm路shall (1950), com uma natureza pluridimensional

Professor do lnstituto Superior de Economia e Gestao (Universidade Tecnica de Lis boa)

lntnTen(路do Social, 15116, 1997

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Jose Pereirinha

onde, cumulativamente, se estabelecem tres grandes domini os, resultado de um processo que caracteriza a hist6ria da humanidade nos ultimos tres seculos e aos quais conespondeu a cria9ao de institui96es tendo em vista a garantia da sua realiza9ao: os direitos civis (sec. XVIII), os direitos politicos (sec. XIX) e os direitos sociais (sec. XX). Aos direitos civis (compos to pelo conjunto dos direitos necessarios para o exercicio da liberdade individual) correspondeu o principio da liberdade individual e igualdade perante a lei garantida pelos tribunais. Aos direitos politicos (direito a participar no exercicio do poder politico- directa ou indirectamente enquanto eleitor de cargos publicos) correspondeu o direito a participa9ao politica traduzida no desenvolvimento de institui96es democraticas de exercicio do poder politico. Os direitos sociais, por seu turno, correspondem a um amplo conjunto de direitos, des de o exercfcio da liberdade econ6mica (em que o direito ao trabalho constitui um elemento fundamental) e o direito a seguran9a econ6mica ate ao direito a partilhar de forma completa o conjunto de padroes de vida existentes na sociedade. A constru9ao do Estado Providencia, ao consagrar os direitos sociais (e em consonancia coma declara9ao dos direitos humanos das Na96es Unidas de 1944) veio assim "completar" e consolidar os direitos de cidadania moderna que caracterizam a segunda metade do seculo XX. E, ao faze-lo, nao s6 veio acrescentar uma nova dimensao aos direitos humanos, mas tambem tornar evidente a interdependencia entre estes tres grandes domfnios dos direitos: o facto de, em grande medida, o exercfcio dos direitos civis e politicos depender da capacidade de realiza9ao dos direitos sociais. Isto significa que a capacidade individual de comando sobre os recursos econ6micos e a redu9ao das desigualdades econ6micas (traduzida em diferen9as interpessoais dessas capacidades), que os direitos sociais consagram, em grande medida determina e condiciona a capacidade do exercfcio dos direitos civis e polfticos. Nao eassim uma mera adi9ao de novos direitos, mas um quadro cumulativo e de interdependencia de direitos que se vem criar. Um quadro que, inclusive, nao se encontra isento de eventuais tensoes e conflitualidades entre esses direitos. Os direitos sociais tem uma natureza distinta dos direitos civis e polfticos no que respeita as rela96es que se estabelecem entre os individuos e entre o indivfduo e a sociedade a que pertencem. Pode dizer-se que os direitos sociais nao se encontram tao firmemente enraizados na sociedade como se encontram os direitos civis e politicos, estando a sua capacidade de realiza9ao fortemente dependentes da capacidade de aceita9ao, nessa sociedade, de obriga96es mutuas. Distinguem-se os direitos sociais dos direitos civis e politicos por estes ultimos serem essencialmente "direilnterren1路ao Social, 15116, 1997

A (re)defini<;ao dos Direitos Sociais face

a crise do Est.-Prov. c ao fen6meno de cxclusao social

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tos-liberdades", enquanto os primeiros (os direitos sociais) sao "direitos-creditos" (Fitoussi, Rosanvallon, 1996), originando sistemas complexos de obrigay5es, quer ao nfvel macro (obrigay5es fiscais de suporte da macrosolidariedade traduzidos em mecanismos de redistribui9ao de recurs os econ6micos) quer ao n1vel micro (redes informais ou formais de microsolidariedade). Tal como se encontram formulados, os direitos sociais pressupoem assim urn quadro socioecon6mico e de solidariedade que suportem a possibilidade da sua realizayao individual. Exige um quadro institucional que garanta o acesso individual aos bens e servi9os que garantam a sua realizayao. Seguindo diferentes modelos, o Estado-Providencia criou tais institui96es e a sua construyao foi suportada por urn ambiente politico, social e econ6mico que o permitiu. Mas as bases em que assentam os direitos sociais nao sao mais aquelas em que assentou essa construyao. Colocamo-nos entao, presentemente, perante urn duplo desafio e urn profunda dilema. Por urn lado, a necessidade de encontrar soluy5es que possibilitem a realizayao dos direitos sociais que constituem o cerne das democracias modernas, ameayada pelas transformay5es econ6micas e sociais das sociedades contemporaneas. Encontramos, por esta via, boas razoes para que os direitos de cidadania "modernos" se mantenham actuais como guia de leitura ctitica do funcionamento da sociedade. Mas, por outro lado, perante os problemas sociais que actualmente defrontamos (de que a exclusao social e, na sua complexidade, extensao e gravidade, o mais importante ), e a necessidade de lhes fazer face no contexto socioecon6mico em que surge e se manifesta, resulta a propria insuficiencia dos direitos sociais, tal como se configuraram aquando da construyao do Estado-Providencia, para neles assentar a construyao da cidadania. Num contexto de "post-modernidade" surge a necessidade de redefinir a natureza e ambito dos direitos sociais, ou mesmo a inevitabilidade de emergencia de novas direitos: os direitos de integrayao, correspondente ao princfpio de pertenya ("membership") asociedade. Eneste sentido que proponho a minha reflexao. 1.2. A constru~iio do Estado-Providencia ea consagra~iio dos direitos sociais

Para iniciarmos essa reflexao enecessaria ter presente o modelo em que assentou a construyao do Estado-Providencia e a consagrayao dos direitos sociais enquanto elemento estruturador desse modelo. Essa construyao, que permitiu uma coexistencia harmoniosa entre o plena emprego e o objectivo de maior equidade na distribuiyao dos recursos (EspingJntnwnrao Social, 15116, 1997

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-Andersen, 1996), assentou no modelo Fordista-Keynesiano de regula9ao social em que o Estado conseguiu gerir, com alguma eficacia, o sistema econ6mico-social, conciliando o funcionamento do subsistema econ6mico (que, assente nos direitos de propricdade, segue uma 16gica racional de maximiza9ao do lucro segundo processos de decisao privados c atomizados) eo subsistema social (que, identificado com o Estado-Providencia, assenta nos direitos sociais como elemento fundamental da cidadania, segundo uma 16gica de macrosolidariedade tendo em vista o bem-estar social, assente em processos de decisao politicos). 0 modelo de emprego, masculino, estavel ao longo do ciclo de vida do trabalhador, assegurando carreiras contributivas para o sistema de seguran9a sociallongas e sem descontinuidades, num quadro de pleno emprego assente num crescimento econ6mico elevado e sustentado, permitiam a sustenta9ao do Estado-Providencia. A seguran9a social, por outro !ado, era simultaneamente um instrumento de politica social (ao assegurar segurmwa econ6mica aos indivfduos) e de polftica econ6mica (ao sustentar a procura efectiva, em termos de gestao macroecon6mica do sistema). Neste contexto assume particular importancia o sector informal, e muito especialmente a famflia, enquanto elemento de suporte do ediffcio social construfdo (produ9ao de servi9os domesticos e cuidados familiares, onde a mulher desempenhava um lugar central). Actuando segundo mecanismos de regula9ao pr6prios (assente no prindpio da microsolidariedade e interajuda e segundo processos decisionais informais e flexfveis), desempenhava um papel importante no equilibrio entre os subsistemas econ6mico e social. Podemos mesmo dizer que era o modelo Fordista-Keynesiano-Familiar que suportava o Estado Providencia. 0 Estado-Providencia tinha capacidade de regular, de uma forma eficaz, os subsistemas econ6mico, social e informal que, seguindo 16gicas pr6prias, se articulavam. Neste quadro, os direitos sociais garantidos pelo Estado tinham uma natureza essencialmente distributiva (intra- e inter-geracional) de recursos, ao assegurar a produyao de serviyos nao mercantis (serviyos sociais) eo funcionamento de mecanismos de redistribui9ao de rendimento (presta96es sociais). 0 Estado, atraves da sua actua9ao reguladora, de produ9ao e de redistribui9ao, assegurava os direitos sociais bem como os direitos civis e politicos. Mas, na sequencia do que acima foi dito, nao pode compreender-se o Estado-Providencia apenas em termos dos direitos sociais que assegura. Devemos ter em considerayao de que modo as actividades do Estado se articulam com o papel do mercado e da famflia (e, em geral, do sector informal) na provisao do bem-estar social (Esping-Andersen, 1990). Qualquer refleilllen路eni.路i/o

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(re)defini~ao

dos Direitos Sociais face<\ crise do Esl.-Prov. e ao fen6meno de exclusiio social

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xao actual sobre os direitos sociais deve assim passar por uma seria reflexao sobre esta articulayao, num duplo sentido: nas formas em que assentaram a construyao de diferentes regimes de Estado-Providencia e na forma como essas articulay5es, na sua dinamica, se tern transformado nos ultimos anos. Na sua relayao corn o mercado, a construyao do Estado-Providencia seguiu diferentes modelos de consagrayao dos direitos sociais. Sendo a desmercantilizayao dos direitos sociais (isto e, o fornecimento dos serviyos ou a prestayao de beneficios concedidos enquanto direito em si mesmo, sem dependencia estrita do funcionamento do mercado) um princfpio presente nos regimes mais avanyados de Estado-Providencia (Esping-Andersen, 1990), ele foi mais amplamente conseguido nos regimes sociais-democratas da Europa e, embora de formas distintas, menos alcanyado, ou menos presente na construyao do edificio social, nos regimes corporatistas-continentais (de influencia mais marcadamente Bismarkiana, tendendo a preservar a diferenciayao de classes na sociedade) e nos regimes liberais (em que as transferencias de natureza universal, de valores modestos e sob condiy5es de recursos, e estigmatizante e remetendo em grande medida a protecyao social para soluy5es de mercado). Nao podemos assim falar em direitos sociais, tal como se configuram actualmente quando analisamos o Estado-Providencia, sem termos presente as dimensoes qualitativas desses direitos, nos quadros socio-polfticos e econ6micos em que foram consagrados em diferentes regimes.

2. A crise do Estado-Providencia: crise dos valores e da capacidade de exercicio dos direitos 2.1. A crise do modelo

Sao conhecidas as dimensoes da crise actual do Estado-Providencia e as suas causas. Essencialmente, elas traduzem-se na crescente dificuldade de reestabelecer a relayao equilibrada entre os subsistemas econ6mico, social e familiar que caracterizou os 30 gloriosos anos do p6s-guerra, isto e, a rutura do equilfbrio conseguido entre o econ6mico, o social e o informal. 0 envelhecimento da populayao e o crescente nkio de dependencia que gera e, sem duvida, no quadro de um Estado-Providencia que se tornou essencialmente um Estado-pagador de pensoes suportado no principio de repartiyao de financiamento dos sistemas de seguranya social, um factor de crise. Ele constitui o elemento mais lnterrenr<io Social, 15/16, /997

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evidente desta crise: a crise de financiamento. Mas est<i longe de ser o factor mais importante, tendendo a ser sobrevalorizado quer nos diagn6sticos da crise quer nas solu9oes polfticas (que devem ser encaradas, da forma como tern sido implementadas nos ultimos anos, mais como solu9oes de curto prazo para fazer face apremencia da crise financeira do que de verdadeiras solu9oes tendentes aprocura de novas formas de equilfbrio entre o econ6mico e o social). Ha duas dimensoes da crise do Estado-Providencia que, pela sua importt!ncia, devem ser mais valorizadas quer no diagn6stico da situa9ao quer na procura de solu9oes polfticas: a crise do emprego e a altera9ao das estruturas familiares. A razao parece, apartida, relativamente evidente: enestes dois eixos-base em que, tendo assentado a constru9ao do Estado-Providencia, neles encontramos sintomas de fractura que abalam todo o ediffcio social, constituindo elementos de natureza end6gena ao proprio sistema e asua crise. A crescente diferencia9ao das estruturas ocupacionais no mercado de trabalho e as descontinuidades frequentes no ciclo de vida do emprego (interrup9ao de carreiras e incerteza na sua continuidade ), caracterfsticas das sociedades actuais (crescente flexibiliza9ao do mercado de trabalho ), ao mesmo tempo que fragilizam as bases de financiamento do sistema, originam novas necessidades requeridas ao Estado-Providencia. Por outro lado, as altera9oes do modelo familiar pre-existente, se ecerto que se traduzem em multi-carreiras contributivas na familia (corn o aumento da taxa de actividade feminina, como elemento fundamental de sustenta9iio do rendimento familiar), se traduzem igualmente num aumento dos div6rcios e crescente numero de famflias monoparentais, origem de novas exigencias requeridas ao Estado-Providencia. A par destes factores (end6genos ao sistema, pois dele sao elementos constitutivos segundo o modelo seguido na sua constru9ao), tern lugar factores ex6genos: por um lado, o problema demografico e, por outro lado, o abrandamento do crescimento econ6mico e a desindustrializa9ao (a crescente dificuldade de fazer acompanhar o crescimento da economia pelo crescimento do emprego) e o abrandamento do crescimento dos salarios reais. Vale a pena referir, para desdramatizar o problema do envelhecimento no topo (e recoloca-lo em domfnios passfveis de actua9ao da polftica econ6mica) que, segundo estimativas da OCDE (1988), urn crescimento dos salarios reais de 0,5 - 1,2% seriam suficientes para fazer face ao crescimento das despesas em pens5es (naturalmente variavel segundo os pafses). Pode entao dizer-se que o crescimento da produtividade podera constituir factor importante para a redu9ao da restri9ao demografica. Por outro lado, relativamente ao envelhecimento lntaren\路<io Social, 15//6, 1997

A (re)defini<;:ao dos Direitos Sociais face

a crise do Est.-Prov. e ao fen6meno de exclusao social

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na base, nao parece provado (tomando como exemplo os pafses escandinavos) que a crescente taxa de actividade feminina seja factor necessariamente determinante da redu~ao da taxa de fertilidade (Esping-Andersen, 1996). Ha novas exigencias colocadas ao Estado-Providencia por forma a tornar harmonizaveis (tal como o eram no pass ado) as novas estruturas familiares corn as novas caracterfsticas do modelo de emprego. Isto e, novos direitos sociais no domfnio da familia para tornar exequfveis os direitos sociais consagrados pelo Estado-Providencia. Nao pode, por outro lado, dissociar-se a analise da crise do Estado-Providencia da altera~ao do papel dos actores sociais que a acompanha. E M tres dimensoes dessa altera~ao que requerem a nossa particular aten~ao: a crescente descentraliza~ao do Estado, as tendencias de privatiza~ao dos servi~os sociais e da protec~ao social, e a crescente importancia do "terceiro sector" (da economia social). Se e certo que constituem respostas que se tern verificado (mesmo num contexto nao neo-liberal) do Estado-Providencia, limitado nas suas possibilidades face as novas (crescentes) necessidades que se lhe deparam, elas constituem materia de reflexao sobre a capacidade de realiza~ao dos direitos sociais que resultam dessas tendencias, ou mesmo da forma como os direitos sociais se configuram actualmente face a estas transforma~oes. 2.2. A crise dos valores e do exercicio dos direitos A crise do Estado-Providencia, manifestada em termos de crise financeira, e essencialmente uma crise de valores. A par de uma crescente dificuldade de realiza~ao dos direitos sociais, ela eacompanhada da propria transforma~ao qualitativa dos direitos sociais. Sao varios os argumentos te6ricos que suportam as tres tendencias enunciadas (descentraliza~ao, privatiza~ao e crescimento do sector da economia social). Se a descentraliza~ao encontra a suajustifica~ao em termos de informa~ao imperfeita no quadro de urn Estado centralizado, mais distante das reais necessidades da popula~ao (argumento de uma maior eficiencia e ate de maior equidade na realiza~ao dos direitos atendendo a maior proximidade do poder politico relativamente as popula~5es), ja a privatiza~ao encontra justifica~ao em term os de nao eficiencia do Estado, quer ao nfvel das macrodecisoes quer ao nfvel da burocracia (i.e., do funcionamento dos servi~os). A privatiza~ao (desde o Estado nao produtor mas financiador ate a ausencia do Estado financiador de servi~os) traria assim ganhos de eficiencia, mas podendo originar situa~oes nao equitativas na distribui~ao dos recursos e de realiza~ao dos direitos sociais para indivfduos e grupos sociais. lnrerrenrao Social, 15116, 1997

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Se, por urn lado, a descentraliza~ao coloca questoes importantes em termos da base fiscal da sua sustentacrao (coloca a questao do federalismo fiscal e sua relacrao corn o papel do Estado como garante da realizacrao dos direitos sociais, deslocando para urn espacro infra-nacional o espacro da solidariedade fiscal, originando potenciais situacroes de discricionaridade no exercicio dos direitos, em resultado das diferencras inter-espaciais na capacidade da sua garantia), ja a privatiza~ao tern implicacroes diferentes. Ea natureza qualitativa no que respeita ao conteudo dos direitos sociais, podendo potencialmente por em causa os direitos de cidadania enquanto aquisicrao moderna da humanidade, ao colocar, pela sua dependencia relativamente ao mercado, os direitos dos cidadaos em termos de direitos do consumidor. Isto e, a privatizacrao, se nao for acompanhada por formas inovadoras de participacrao do Estado, na regulacrao das actividades de producrao de servicros sociais pelo mercado e do seu financiamento, cria novas situacroes de mercantiliza~ao dos direitos sociais, afastando da sua realizacrao amplas camadas de populacrao de menores recursos. Neste sentido, pode constituir uma regressao dos direitos sociais tal como eles foram historicamente construfdos. 0 desenvolvimento da economia social, por outro !ado, pocle ser visto como uma manifestacrao ou modalidade da tendencia de privatizacrao ou algo mais profundo e de maior alcance em termos de solidariedade. Encarada teoricamente como uma resposta, em termos de organizacrao social, aos fracassos do mercado (sector lucrativo) e do Estado na capacidade de tornar possfvel a realizacrao dos direitos sociais, o seu desenvolvimento corTesponde aformalizacrao e organizacrao da accrao colectiva na realizacrao dos direitos sociais, isto e, formalizando e estruturando o informal naqueles pafses onde o informal tinha expressao corn rafzes culturais (o caso dos pafses do sul da Europa) ou, on de elas tinham menos expressao em termos culturais, como formas de inovacrao social, no modo como se articulam corn o Estado. Neste sentido, as solucroes genericamente seguidas tern-se consubstanciado no seu enquadramento na arquitectura global do Estado-Providencia atraves do seu reconhecimento formal e ate ao seu incentivo. Como resposta acrise do Estado-Providencia, tais solucroes tendem a reestabelecer, em novos moldes, a microsolidariedade como elemento constitutivo do Estado-Providencia. Pode assim ser visto, de certo modo, como correspondendo a uma etapa de reconstrucrao do Estado-Providencia no sentido de novas formas de equilibrio entre os subsistemas que o enformam criando novas (no sentido de inovadoras) formas de regulacrao social necessarias a garantia dos direitos sociais modernos. Mas podera ser tembem encarada como resposta anecessidade de realizacrao de novos direitos no contexto de novos problemas sociais. lnterl'e!l('cio Soci11l. 15116, 1997

A (re)clefini<;iio dos Dircitos Sociais face

a crise do Est.-Prov. c ao fen6meno de exclusiio social

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3. A exclusao social: a emergencia do problema, sua conceptualiza\aO e contextualiza\ao A exclusao social constitui precisamente um "novo" problema social na forma como reapreendemos a questao da desvantagem relativa de indivfduos e grupos sociais na sociedade a que pertencem, sendo, neste aspecto, de um maior alcance analftico relativamente ao (classico) conceito de pobreza, ainda que o nao substitua na forma como analisamos a sociedade. Vivemos em sociedades onde percentagens significativas da popula9ao vivem abaixo do limiar de pobreza (no sentido de recurs os mfnimos para satisfazer as necessidades fundamentais ), em rela9ao aos quais (pobres, em term os de recurs os) o direito a nfvel mfnimo de recurs os se lhes aplica (Atkinson, 1989). Mas, nas sociedades actuais, o fen6meno da exclusao social nao coincide necessariamente com situa9ao de escassez de recursos. Antes remete para uma situa9ao em que pessoas se encontram marginalizadas na sociedade, tendo quebrado (ou nao tendo conseguido estabe1ecer) os la9os que a ele as unem, isto e, para dela se sentirem membros. Segundo alguns autores (Abrahamson, 1995), se o conceito de pobreza COJTespondia a um conceito apropriado para apreender situa96es de desvantagem de uma maioria da classe trabalhadora com o estabelecimento das rela96es de produ9ao capitalista, o conceito de exclusao social e um conceito p6s-moderno correspondente a situa96es em que uma parte da popula9ao se encontra afastada dos padroes de vida media na sociedade, isto e, dos padroes de vida da classe media nas sociedades modernas. Esta forma de abordagem da desvantagem relativa esta mais directamente em consonancia (remetendo para a literatura recente da teoria econ6mica sobre a pobreza) para a perspectiva de Sen (1983, 1985), ao centrar a sua aten9ao sobre a rela9ao entre os recurs os, os bens, as caracterfsticas e a capacidade (individual) de "funcionar" na sociedade. Remete assim, em grande medida, para uma analise da sociedade, e em que medida nessa sociedade se geram mecanismos integradores dos indivfduos e mecanismos que afastam indivfduos de participarem plenamente na vida normal nessa sociedade, isto e, em que medida as sociedades actuais sao sociedades integradoras dos indivfduos e grupos sociais e em que medida contem mecanismos que marginalizam individuos e grupos sociais. Aqui chegados, confrontamo-nos com duas perspectivas diferentes de abordagem da exclusao social na actualidade (Pereirinha, 1996). Por um Jado, aquela que assenta nos direitos sociais (e, de forma mais geral, nos direitos de cidadania tal como foram definidos por Mat路shall), e que constitui a orienta9ao seguida no Observat6rio das Polfticas de Luta Contra a Exclusao Social (Room, 1993). Na sequencia desta orienta9ao, as sociedades consagram um conjunto de direitos sociais (direito lnTeTW/I(Ylo

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ao trabalho, a habitar;ao, a urn nfvel de vida mfnimo, a educar;ao, a saude) as quais correspondem instituir;oes sociais pr6prias do Estado-Providencia tendo em vista garantir o exercfcio desses direitos. Exclusao social eentao, nesta perspectiva, uma situar;ao de incapacidade individual de realizar;ao desses direitos que radica no funcionamento destas instituir;oes e/ou em factores de natureza social que limitam o acesso dos individuos arealizar;ao desses direitos. Por outro lado, outra perspectiva de conceptualizar;ao da exclusao social remete para o funcionamento da sociedade e para a identificar;ao, nessa sociedade, de factores que marginalizam os individuos, gerando situar;oes de precarizar;ao e vulnerabilidade a riscos sociais. Nesta concepr;ao, exclusao social eidentificada corn ruptura ("desaffiliation") dos lar;os sociais que ligam o indivfduo a sociedade de que fazem parte (Caste!, 1991) e obriga a contextualizar a exclusao social em termos dos processos que a dctcrminam e que radicam no funcionamento da sociedade. Nao negando as virtualidades da primeira das perspectivas enunciadas para abordar a exclusao social (estritamente ligada aos direitos sociais classicos e, como tal, fornecendo urn quadro adequado para avaliar;ao do papel das instituir;oes sociais na garantia desses direitos), e na segunda que podemos encontrar uma linha de orientar;ao que permite compreender os mecanismos de exclusao e nele reenquadrar, de novo, as articular;oes entre o econ6mico eo social, sem o qual nao epossfvel reflectir sobre o Estado-Providencia. E, nao procurando ser exaustivo, antes ilustrativo de dimensoes a ter presentes nessa reflexao, referiria dois domfnios em termos dos quais essa reflexao deve ter lugar. Urn deles eno dominio das causas e remete para o mercado de trabalho, ao nfvel do qual, num contexto de scgmentar;ao e crescimento sectorialmente diferenciado, egerador de precarizar;ao num dominio por excelencia de integrar;ao social (e nao apenas como fonte de rendimento primario ). 0 outro eno domfnio das suas rnanifesta\oes: o caracter espacialmente diferenciado em que temlugar os processos de exclusao e o facto de nao se poderem analisar traject6rias individuais de exclusao fora do contexto das sociedades que o geram, e aqui merece especial destaque a realidade urbana. Mas, deslocar a analise da exclusao social para esta perspectiva (mais centrada no funcionamento da sociedade) traduz-se, igualmente, em pensar diferentemente os direitos de cidadania.

lnten路en,路do Social, 15/16, 1997

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4. Uma nova visao dos direitos sociais ou a emergencia de novos direitos? Isto significa que, continuando a fazer todo o sentido a referencia aos direitos sociais, nos termos em que os enunciamos no in1cio desta comunica9ao, a emergencia da exclusao social como problema social contemporanea permite pensar nos direitos de integraqiio como novo domfnio dos direitos de cidadania a construir num contexto de Estado-Providencia que corresponda aos desafios que este problema coloca. E vale a pena reflectir sobre a sua natureza. Trata-se de uma terceira categoria de direitos que completaria os direitos de cidadania. Usando a tenninologia e as ideias-base de Fitoussi e Rosanvallon (1996: 210-213), aos direitos-liberdades (direitos civis e politicos) e aos direitos-creditos (direitos sociais) suceder-se-ia, no processo de constru9ao da moderna cidadania, os direitos de integraqiio. Num certo sentido, tais direitos precederiam mesmo os pr6prios direitos sociais, pois radicam num imperativo moral, derivam da no9ao-base de perten9a asociedade e nao implicam (ao contn!rio do que acontece corn os direitos sociais, tal como deles falamos ao longo desta comunica9ao) a no9ao de redistribui9ao, que remetem o beneficiario desses direitos para uma situa9ao de passividade, estabelecendo corn o Estado-redistribuidor uma rela9ao de dependencia e subordina9ao. Estes direitos pressupoem assim uma cidadania activa e participativa (sendo entao, nesse sentido, eles pr6prios uma extensao dos direitos-liberdades ), mas subentendendo, o seu exercicio, uma rela9ao de reciprocidade entre o indivfduo e a sociedade. Do mesmo modo que a pobreza o Estado-Providencia con路espondeu em termos de consagra9ao dos direitos sociais (corn uma componente fortemente redistributiva e assente numa solidariedade individualizante, de base fiscal) aexclusao social o Estado-Providencia devera corresponder em termos de dircitos de integra9ao, enquanto direito a viver plenamente em sociedadc (corn uma componente de ressocializa9ao e assente numa solidariedade que devera envolver formas inovadoras de organiza9ao social). REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ABRAHAMSON, P. (1995)- "Social exclusion in Europe: old wine in new bottles?". Druzboslovne Razprave, Vol.Xl,Nr.19-20,pp.ll9-l36 ATKINSON, A. (1989)- Poverty and Social Security, Harvester Wheatsheaf CASTEL, R. (1991), De !'indigence a!'exclusion: la desaffiliation. In J. Donzelot (org.), Face c) la exclusion: le modele fran~ais, Esprit ESPING-ANDERSON, G. (1990)- The three \Vorlds ojiVelfare capitalism, Polity lntown(路iio Social, 15116, /997

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Interren~路ao S'ocfa!.

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RENDIMIENTO MINIMO, CULTURA DE INSERCION SOCIAL Y DESARROLLO LOCAL Encina Delgado

Son tres terminos que, si bien en sus planteamientos iniciales se han concebido como elementos interdependientes o sinergicos para la consecucion de un mismo objetivo, en la practica han estado separados, no detectandose Ios nexos de union esperados ente ellos. La interrelacion que cabe esperar de ellos es tan amplia como compleja, ya que, entre otras cosas, interviene, por un !ado, un instrumento (el Rendimiento Mfnimo 1), por otro, un proceso (la cultura de insercion social) y, finalmente, una meta o un resultado (el desarrollo local). Esta trfada de elementos adquiere su sentido, y esta a la orden del dfa, en el conjunta de los Estados Miembros de la Union Europea, ya que todos seven afectados por la creciente problematica del desempleo. Aunque a primera vista podrfa pareccr que el desempleo es una situacion coyuntural, con posibles soluciones a traves de la aplicacion de polfticas de empleo convenientemente disefiadas y consensuadas por todos los agentes economicos y sociales, preferentemente a escala nacional, lo cierto es que el problema aumenta, a pesar de los esfuerzos realizados. En su manifestacion extrema, el paro, el desempleo se csta convirtiendo en un problema estructural que afecta, en mayor o menor medida a todos Ios pafses, quienes seven imposibilitados para hacer frente a la denominada "lacra del Siglo XX" con los metodos tradicionales o convencionales. De ahf la importancia de introdu-

lnstituto Desenvolvimento Comunitario de Galiza, Espanha l La nomenclatura "Rendimiento Mfnimo", conespondiente a Portugal, puede ser interpretada como sin6nimo de RISGA (Galicia. Espaiia), RMI (Francia) o MINIM EX (Belgica), si bien estrictamente de un modo general, ya que existen diferencias claras que las distinguen, en funci6n de las caracterfsticas propias del territorio en que son aplicadas. hHeiW!I('iiO

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Encina Delgado

cir nuevas visiones, nuevos planteamientos de intervenci6n capaces de afrontar la situaci6n desde angulos mas amplios. Crisis econ6mica

MERCADO LABORAL

POBREZA

Antes de profundizar en las ventajas y riesgos que conlleva la aplicaci6n de los nuevos planteamientos, conviene, siquiera brevemente, hacer una referencia a las causas que han desencadenado la situaci6n presente. Si bien pueden existir, y de hecho existen, variables particulares o propias de cada Estado Miembro que no tienen por que afectar o incidir en los demas, de un modo general, puede establecerse la siguiente cadena causal como la responsable del problema. Cuando apareci6 en escena el periodo de crisis o recesi6n econ6mica en los afios 70, el floreciente entramado empresarial se vio ampliamente afectado en todos sus niveles o escalafones, cebandose con especial virulencia, como es 16gico, en los mas bajos. Las sociedades mas industrializadas fueron las mas afectadas y las que, en consecuencia, vieron incrementados sus indices de desempleo. A partir de entonces, surgen las preocupaciones respecto al tema, emergen planes y politicas de acci6n, son frecuentes las movilizaciones a todos los niveles ... Todo ello para intentar solucionar el problema del paro. Los Indices de desempleo crecen a marchas forzadas. Se impone la articulaci6n de polfticas y propuestas: reformas laborales que intentan conciliar a! empresariado con Ios trabajadores, programas de formaci6n que persiguen aumentar la cualificaci6n tecnico-profesional de Ios trabajadores, iniciativas comunitarias planteadas por la Comisi6n a Ios Estados Miembros como herramientas de apoyo globales ... Los esfuerzos realizados han ofrecido resultados dispares; unas veces se han demostrado acertados; otras, totalmente incapaces de solucionar el problema. Es entonces cuando aparece la denominaci6n de "para de larga duraci6n" para designar a un muy amplio colectivo de la poblaci6n activa que, a pesar de !as oporhlle!Wn(路iio Social, 151/6, 1997

Rendimiento mfnimo, cultura de insercion social y desarro!lo local

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tunidades brindadas, no ha podido readaptarse para encontrar el camino hacia el mercado laboral y continua en situacion de desempleo durante perfodos prolongados de tiempo. Normalmente, son personas que dominan un oficio como resultado de su experiencia laboral, pero sin una preparacion, formacion o cualificacion previa, y lo que es peor, sin las habilidades o posibilidades necesarias para adquirirlas, que le permitan acceder a otros puestos de trabajo diferentes. Es decir, son personas con escasos recursos para incorporarse a los circuitos de la movilidad laboral y con escasas posibilidades de promocion, desarrollo o mejora. Ademas de las aptitudes laborales sefialadas, es conveniente tambien tener en cuenta otras variables que inciden y agravan el problema. Son las actitudes personales, sociales e, incluso, familiares. Elementos como el desanimo, la apatfa, la falta de motivacion, la disminucion de la autoconfianza ... son factores que no solo suponen una ban·era insalvable la mayorfa de las veces, sino que provocan, tambien, el hundimiento de la persona, haciendole caer en una dinamica de importantes repercusiones negativas: la marginacion, el aislamiento del medio que le rodea, que es la antesala de la pobreza. Si bien los umbrales de la pobreza son establecidos bajo diferentes concepciones en funcion de cada Estada Miembro, lo cierto es que, en la actualidad, se habla de que en Europa viven aproximadamente unos 5.000.000 de personas en situaciones extremas de pobreza. Esto supone un grave problema no solo para cada uno de los Estados, sino para el conjunto de la Union, que ha suscitado la preocupacion de los diferentes estamentos - publicos y privados- a sus distintos niveles territoriales de representacion: comunitario, nacional, regional, local. Como fruto de estas preocupaciones han surgido diferentes propuestas de acci6n con un objetivo comun: luchar contra las situaciones de necesidad, marginacion y pobreza, favoreciendo el abandono de las mismas y facilitando la incorporaci6n de las personas afectadas al mercado laboral. Para ello, no basta solo con abordar la dimension laboral de los colectivos marginados; hay que descender, ademas, hasta los condicionantes personales, sociales y familiares que, situados en la base de la persona, impiden al individuo progresar adecuadamente hacia una situacion de mejora. Surgen, de este modo, en diferentes Estados Miembros polfticas nacionales y regionales, entre las que cabe destacar las siguientes: • RISGA, en Galicia • RMI, en Francia • Minimex, en Belgica • Rendimento Mfnimo, en Portugal. lnten'eJI\iiO Social, 15/16, 1997

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Encina Delgaclo

Si bien todas ellas tienes rasgos particulares que las diferencian, puede establecerse como modelo 2 la Renta de Integraci6n Social de Galicia (RISGA), contemplada en la Ley 9111991, de 2 de Octubre, Gallega de Medidas Basicas para la Inserci6n Social 3. Un breve recorrido por la RISGA podra ayudar a comprender las estrategias o propuestas de acci6n establecidas para hacer frente alas situaciones de necesidad. Con todas las salvedades posibles, lo que se expone a continuaci6n puede ser extrapolable al conjunto de polfticas resefiadas anteriormente. Por definici6n, la Renta de Integraci6n Social de Galicia es una "prestaci6n social destinada a garantizar recursos y a procurar la inserci6n social de las personas menos favorcidas". Combina dos tipos de prestaciones: • La econ6mica, integrada por: • Subsidio basico de cuantfa fija (revisable anualmente) • Complemento variable en funci6n de Ios miembros del hogar • Complemento de inserci6n que pueda establecerse en Ios correspondientes proyectos • El proyecto de inserci6n, constituido por el conjunto de acciones ten dentes a la mejora de la integraci6n personal, familiar y social y, si es el caso, !aboral del beneficiario. Para su concesi6n, es decir, para que una persona en situaci6n de necesidad pueda acogerse a Ios beneficios establecidos por la RSIGA, es necesario demostrar una serie de requisitos 4 establecidos en el marco de la Ley de referencia: • • • • • •

Residencia Hogar independiente Edad Ingresos Acciones lcgales Familiarcs

' Se loma la RISGA como modelo simplemente por razones de proximidad. sin pretender, en ning(m caso. establcccr diferencia alguna de jerarqufa o grado con respecto a !as otras polfticas nacionales. ' Dicha Lcy cs, en la actualidad. competencia de la Consellcrfa de Sanidade e Servicios Sociais del Gobiernmo Aut6nomo de Galicia (Xunta de Galicia). ·' En la actualidacl, dichos requisitos se encuentran en fase de revision. lntenenulo Social, 15/16. 1997

Rcndimicnlo mfnimo, cultura de inscrcion social y clesarrollo local

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Uno de los elementos mas destacables de la Renta de Integraci6n Social de Galicia viene delimitado por el proyecto individual de inserci6n, que sera elaborado partiendo de las necesidades y caracterfsticas de cada caso, de tal modo que procure la autonomfa personal, familiar y economica del beneficiario y alcance su integracion social y/o !aboraL Todo proyecto de insercion, para alcanzar su finalidad, debera integrar aciones de la siguiente naturaleza: • Acciones que procuren la rehabilitacion personal y familiar, • Acciones que procuren la integraci6n en el medio sociaL • Acciones de motivaci6n !aboral, orientaci6n profesional y formaci6n ocupacionaL • Actividades de interes colectivo y social en entidades publicas o privadas, sin menoscabo de sus derechos laborales, asf como las diversas formas de empleo social protegido o empleo suplementario, • Actividades orientadas al trabajo autonomo o cualquiera de !as formas de economia sociaL • Acciones tendentes a la plena incorporacion al mercado del trabajo mediante la formalizacion del correspondiente contrato !aboraL Desde Jos inicios de su aplicacion, en 1992, hasta el afio 1995, la RISGA ha llegado a un colectivo de poblacion en continuo crecimiento: Los datos presentados se refieren al numero de solicitudes recibidas en los servicios de gestion de la RISGA durante el perfodo comprendido entre 1992 y 1995, y no al numero total de solicitudes concedidas, si bien la curva es tambien ascendente, 3~ ~----------------------------, 3000

-1------------------1

2500 +---------------~~~------~ 1500

. . . +--;;;.._-------------1

1000

+---------------1

2000

+----------~ ~c:;;._--------1

500 + - - - - - - - - - - - - - - - - 1 0+-----y-'------r----....,------1 1993 1994 1992 1995 lmermu;iio Social, 15116, 1997

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Encina Delgado

En cualquier caso, para cada uno de los beneficiarios perceptores de la Renta de Integraci6n Social de Galicia, se disefia el proyecto de inserci6n que, como ya se ha apuntado, tiene canicter individual. Es decir, se disefian tantos proyectos como perceptores hay a. Los proyectos son o pueden ser de varias categorias, atendiendo alas necesidades mas inmediatas o importantes de la persona: • • • • •

Familiar Social Prelaboral Mixto Laboral.

En el proyecto de inserci6n, la responsabilidad de su disefio recae en los equipos tecnicos de asistencia social en colaboraci6n directa con el beneficiario, mientras que la ejecuci6n o desarrollo de las acciones comprendidas conesponde exclusivamente al beneficiario y e.l control del cumplimiento del mismo recae en los servicios tecnicos de asistencia social. Es, pues, un cfrculo mas o menos cerrado, en el que se desarrolla el proceso de la integraci6n social y de la inserci6n o reinserci6n !aboral. Sin entrar en pormenores acerca de la aplicaci6n concreta de la Renta de Integraci6n Social de Galicia - no es el caso, pues serfa particularizar una exposici6n que se pretende general -, lo cierto es que su aplicaci6n durante mas de cinco afios ha originado un profundo proceso de reflexi6n, a todos los niveles, tendentes, por un lado a comprobar la efectividad de sus planteamientos, y, por otro, a mejorarlos. De cualquier manera, lo que interesa destacar aquf es el hecho de la RISGA, el RMI, el Minimex o el Rendimento Mfnimo, son ejemplos s6lidos de las herramientas articuladas para combatir las situaciones de necesidad. Y son, ademas, !as responsables de hacer emerger el proceso de la cultura de inserci6n necesario para conseguir el objetivo perseguido del desarrollo local. Con lo que se vuelve a establecer la trfada de elementos que se sefialaba al principio del presente documento. La aplicaci6n de Ios instrumentos mencionados ha arrojado una serie de experiencias, que se traducen en terminos de resultados- consecuci6n de los objetivos propuestos en el proyecto individual de inserci6n disefiado en el marco del dispositivo -. Con independencia del grado o calidad de dichos resultados - cualquier promoci6n, desarrollo o mejora conseguida es ya, de por sf, suficientemente importante -, la experiencia acumulada ha venido a establecer una serie de consideralnten·en(.'lio Social, 15116, /997

Rcndimiento minima, cultura de insercion social y desarrollo local

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ciones de valor, fruto de los procesos reflexivos abiertos, acerca de la adecuaci6n del dispositivo, de los metodos, del grado de respuesta tanto de tecnicos como de beneficiarios ... En una palabra, la relaci6n existente entre el instrumento articulado - la polftica de inserci6n - y el proceso que trata de establecer - la cultura de inserci6n -. Esta reflexi6n analftica es lo suficientemente importante como para establecer con claridad los puntos fuertes y los puntos debiles de la relaci6n instrumento-proceso, de modo que se puedan reforza, potenciar y afianzar los primeros y corregir o subsanar los segundos. Puede ser interesante, en este contexto, sefialar los puntos o elementos considerados como debiles, a efectos de, por un lado, facilitar a otras experiencias su conocimiento, y, por otro, proponer posibles alternativas o soluciones. Las consideraciones que se exponen a continuaci6n, no hay que tomarlas como elementos generalizables por completo, pero sf se puede decir que son factores altamente representativos que hay que tener en cuenta para, al menos, impedir que el planteamiento fracase o !ogre parcialmente sus objetivos. En consecuencia, hay que darles su justo valor. El primer punto que puede ser destacado como debil, es el hecho de que la mayorfa de los itinerarios de inserci6n propuestos persiguen como meta ultima la mejora de !as condiciones personales, familiares y sociales de !os individuos en situaci6n de necesidad, relegando a un segundo plano - e, incluso olvidando en muchos casos - la inserci6n !aboral o profesional de estas personas. Y no es considerado como un pun to debil pm路que se tienda a reforzar un elemento en detrimento de otro - en muchos casos no puede ser de otra manera -, sino pm路que esta opci6n impide al beneficiario lograr unas metas mas amplias, lo cual supone, como es 16gico, una importante falta de oportunidades de promoci6n, desarrollo o mejora. No se pretende aquf volver a abrir la vieja polemica entre lo social y lo !aboral, entre lo personal y lo profesional, entre lo familiar y social y lo econ6mico ... Tan importante es una dimension como la otra, condicionan de igual manera a la persona, forman un conjunto unitario o global. Sin una mejora social o personal no puede establecerse una promoci6n !aboral, profesional o econ6mica, y, sin esta, aquella no puede sostenerse 5. Ambas dimensiones forman, pues, un cfrculo cerrado

5 No olvidemos que una de las causas que han generado las crecientes balsas o situaciones de necesidad ha sido, precisamente, la falta de oportunidades laborales, la privaci6n econ6mica como consecuencia de los procesos de recesi6n econ6mica o de crisis que han afectado directamente al mayor porcentaje de los actuales colectivos en situaci6n de necesidad.

lntoTU1\'clO

Socio/, 151/6, 1997

ISO

Encina Delgado

en el que participan una pluralidad de variables que todo instrumento que pretenda la insercion debe abordar, igualmente, desde una dimension global. El problema puede producirse cuando, en una situacion de rutina, Ios tecnicos responsables de la aplicacion, desarrollo, control y valoracion de Ios instrumentos de insercion entran en la dimimica de escoger o de optar por una de Ios dimensiones. La falta de medios, la escasez de tiempo, la saturacion de beneficiarios y !as ansias por ver logrados Ios objetivos marcados en Ios proyectos individuales de insercion, pueden ser algunas de !as causas que se situan en la base de este primer punto debil. La consecuencia derivada del punto anterior genera una situacion no deseada, pero comprensible bajo todos Ios angulos posibles. Si Ios itinerarios de insercion establecidos en el proyecto individual de insercion suponen, para el beneficiario, la obligacion de cumplir con una serie de actividades de escasa exigencia, y si, por ello, ademas, recibe periodicamente una renta fija mensual, es logico pensar que el beneficiario se encuentre en una posicion un tanto comoda -que le permite, en muchos casos, seguir actuando en la denominada economia sumergida -, perdiendo de vista, las mas de las veces, el objetivo de insercion perseguido por el dispositivo, y considerando a este como el desencadenante de una situacion apetecible que no seria logico abandonar. En este caso, es logico suponer que, sin el concurso activo del beneficiario, dificilmente podran establecerse Ios canales oportunos que desemboquen en procesos de insercion. Si a esto unimos un efecto directamente relacionado con lo anterior, el problema se agrava aun mas. Es la cronificacion que se produce cuando el beneficiario opta por no abandonar Ios dispositivos establecidos y, consecuentemente, pierde !as oportunidades de promocion o mejora que se le brindan. En muchos casos, esto no significa, para el beneficiario, una situacion negativa, sino, por el contrario, algo deseable, ya que puede combinar la renta fija que recibe por ser perceptor de la misma, con una serie de ingresos procedentes de la realizacion de actividades profesionales - la mayoria de !as veces, laborales sin cualificacion demostrableenmarcadas en la economia sumergida. En ocasiones, la situacion anterior no solo es permitida, sino, ademas, protegida por Ios profesionales responsables en materia asistencial, quienes, movidos por sentimientos que rozan el paternalismo, no adoptan !as medidas que cabria esperar para poner solucion a Ios problemas que este tipo de situaciones conlleva. flltern.'nrao

ScJL路ial. 15116, 1997

Rendimiento minimo, cullura de inscrcion social y desarrollo local

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En este contexto, la renta perderfa su canicter instrumental para convertirse, bajo la consideraci6n de Ios beneficiarios, en un derecho adquirido, de canicter cuasi-vitalicio, es decir, una asignaci6n econ6mica permanente, con lo que no es empleada para cubrir las necesidades basicas derivadas de la realizaci6n de las acciones previstas en el proyecto de inserci6n, sino para cubrir las necesidades de vida de Ios individuos. Se pasarfa, entonces, de una condici6n de perceptor a otra de "subsidiado", riesgo que puede correrse cuando se aplican ayudas econ6micas 6. Si se produce esta situaci6n, esta claro que no se establece cl proceso descado para lograr cl objetivo de la inserci6n. Es decir, falla la cultura de inserci6n, con lo que la trfada de elementos a la que se viene haciendo referencia se ve mermada en su efectividad 7. En consecuencia, se ve que cl instrumento (renta de integraci6n) no logra establecer el proceso (cultura de inserci6n) necesario para conseguir la finalidad perseguida (cl desarrollo local como resultado de la inserci6n socio-laboral de Ios colectivos en situaci6n de necesidad). Los organismos responsables de la aplicaci6n de los instrumentos de inserci6n, conscientes de realidades como las anteriormente expuestas, abren procesos de reflexi6n encaminados, por un !ado a reforzar dichos instrumentos, y, por otro, a evitar la repetici6n de situaciones no deseadas en Ios procesos de inserci6n, de modo que puedan lograrse Ios objetivos de integraci6n deseados. Es, entonces, cuando se apuesta por la realizaci6n de experiencias de caracter innovador de inserci6n, de apoyo o complementarias a las propias polfticas de integraci6n, de cuya aplicaci6n se desprenden resultados ampliamente positivos, las mas de las veces, que pueden llegar, incluso, a inspirar futuras polfticas o planes institucionales para abordar las situaciones de necesidad, marginaci6n o pobreza. De una manera espedfica, se puede apuntar en este sentido, la experiencia desarrollada entre Ios afios 1996 y 1997 en la Comunidad Aut6noma de Galicia, al 6

Con esto no qui ere decirse que sea preferible eliminar este tipo de ayudas o de rentas, que, en la mayorfa de Ios casos, no solo son necesarias, sino imprescindibles. Lo que quiere apuntarse es la necesidad de ejercer un amplio control sobre ellas y sobre el uso que se les da para evitar, precisamente, el riesgo de la cronificaci6n, que es. en ultima instancia, el responsablc del mayor porcentaje de fracasos de Ios dispositivos de inserci6n mticulados. 7 Si bien no tiene por que ser representativo, se puede apuntar un hecho para el debate. La Renta de Integraci6n Social de Galicia, en su perfodo de aplicaci6n, desc!e 1992 hasta la actualidad, presenta un elevac!o fndice de exito en cuanto al cumplimiento de proyectos de cankter personal, familiar e, incluso social, mientras que el fndice de exito ode efectividad en lo relativo a la inserci6n socio-laboral de Ios individuos en situaci6n de necesidad no llega al 6o/c del total. loten路elll;an Social, 15116. 1997

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amparo de la Iniciativa Comunitaria Empleo y Desarrollo de Ios Recursos Humanos, medida HORIZON-desfavorecidos. Es el Proyecto ITINERE, acciones de integracion social e insercion o reinsercion !aboral, promovido por la Direccion Xeral de Servicios Sociais, entidad responsable de la ejecucion de la Renta de Integracion Social de Galicia, y ejecutado por administraciones locales y por asociaciones privadas sin fines lucrativos. El Proyecto ITINERE, concebido como un instrumento de apoyo a !as polfticas institucionales, supone una experiencia de importantes dimensiones, no solo por Ios resultados logrados, sino tambien por la metodologfa de trabajo o de intervencion que ha articulado, que ha venido a introducir una nueva vision operativa a la hora de enfrentarse con !as situaciones de necesidad. La aplicacion de las actuaciones comprendidas en el marco del Proyecto ITINERE en !as zonas piloto elegidas en la Comunidad Autonoma de Galicia han ofrecido unos resultados altamente positivos, pudiendose afirmar que no solo se han conseguido !os objetivos previamente establecidos, sino que se han superado con creces. Esto es asf a varios niveles: • En primer lugar, a nivel de integraci6n socio-laboral, entendida como la accesibilidad a! mercado !aboral de un colectivo en especiales dificultades (perceptores de la Renta de Integracion Social de Galicia y personas que, sin ser perceptoras de dicha renta, presentan situaciones o caracterfsticas similares a aquellas). • En segundo lugar, a efectos de la estrategia de intervencion disefiada y articulada, que ha establecido la puesta en pnictica de un dispositivo de integraci6n social e inserci6n o reinserci6n !aboral de marcado can:kter innovador que ha servido, ademas, de refuerzo o de complemento a !os planes de actuacion que Ios servicios sociales -tanto regionales como locales- han venido aplicando y desarrollando desde sus ambitos competenciales propios. • En tercer lugar, es de destacar el impulso que el Proyecto ITINERE ha dado a la introduccion de nuevas vias o formulas de cooperaci6n entre diversas organizaciones, instituciones y entidades implicadas o interesadas en actuar en contra de !as situaciones de necesidad existentes en el ambito de la Comunidad Autonoma de Galicia. • En cuarto lugar, el dispositivo creado, que ha dado lugar a una de !as experiencias mas interesantes desarrolladas no solo a escala de la Comunidad lnten·en(·rio Social, 15//6, 1997

Rendimiento minima, cultura de insercion social y desarrollo local

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Autonoma, sino a nivel nacional, noes una henamienta o conjunto de herramientas de trabajo aplicables o validas en un territorio determinado, sino que ha sido concebido como un elemento extrapolable a otras demarcaciones geograficas mas amplias. Esto supone, sin duda alguna, la introduccion en Ios circuitos de la accion social de una nueva vfa operativa, de caracter innovador, cuya principal aportacion puede establecerse en Ios siguientes terminos: â&#x20AC;˘ Por un !ado, inspirar a las polfticas y planes o propuestas institucionales de lucha contra !as situaciones de necesidad â&#x20AC;˘ Por otro, articular nuevas posibilidades de intervenci6n a Ios profesionales de la atencion social. En base a estos elementos, puede extraerse una serie de conclusiones que pueden inspirar la elaboracion de unas recomendaciones de caracter abierto, pero de un alto valor afiadido, por ser fruto, precisamente, de una experiencia real y concreta. De este modo, procediendo a! analisis pormenorizado de cada uno de Ios cuatro elementos o niveles sefialados, podran extraerse !as conclusiones mencionadas. a) La integraci6n socio-laboral en el marco del Proyecto ITINERE El principal objetivo marcado y perseguido por el Proyecto ITINERE ha consistido en articular una serie de herramientas y aunar esfuerzos para combatir !as situaciones de exclusion, marginacion y pobreza que, desde a! afio 1992 han sido afrontadas por Ios servicios sociales a! amparo de la Ley Basica de Medidas Sociales de 1991 8. En concreto, la finalidad con la que el Proyecto es concebido se centra en la incorporacion a! mercado !aboral 9 de Ios colectivos en especiales dificultades de insercion, sin olvidar, en ningun caso, la dimension personal, familiar, social, afectiva ... del individuo.

Dicha Ley Basica articula tres medidas basicas: la Renta de Integraci6n Social de Galicia, la Emergencia Social y !os Programas lntegrales de Lucha contra la Pobreza. 9 El Proyecto ITINERE esta enmarcado en la Iniciati va Comunitaria Empleo y Recursos Humanos, cuya finalidad se dirige a facilitar el acceso al mercado !aboral de !os colectivos de atenci6n preferente. lntervenrao Social, 15//6, 1997

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Tradicionalmente, segun se aprecia en la bibliografia publicada por Ios organos responsables de accion social, Ios procesos de intervencion disefiados para Ios colectivos de referencia se dirigfan, con cankter general, a abordar !as causas que generan o que han podido generar que Ios individuos se vieran sometidos a situaciones de exclusion, centnindose, en consecuencia, en aspectos personales, sociales, familiares, prelaborales y laborales (si bien este Ultimo, no ha ofrecido Ios resultados esperados, debido a multiples factores). En ningun caso es voluntad del Proyecto, ni de la filosofia que lo inspira, abrir una polemica - ya existente y controvertida, por otra parte -, acerca de si en la base de Ios procesos de integracion de Ios colectivos desfavorecidos ha de situarse en primer lugar la intervencion social o la intervencion !aboral. Lo cierto es que sin una no puede darse la otra, y viceversa. El Proyecto ha supuesto, en cualquier caso, un compromiso de colaboracion, un efecto sumativo de esfuerzos y planteamientos, dirigido a aprovechar Ios resultados de una labor previa desarrollada por Ios servicios sociales de base - centrada, prioritariamente, en aspectos de indole personal, social, familiar. .. -, de cara a poder intervenir activamente facilitando procesos u oportunidades laborales a !as personas objeto de atencion. En otras palabras, ha introducido una vision en el campo de la intervencion en favor de la insercion socio-laboral de Ios individuos en situaciones de necesidad, puesto que integra en sus planteamientos operativos la doble dimension del proceso, es decir, la dimension personal (social, afectiva, familiar ... ) y la !aboral o profesional, favoreciendo la potenciacion y desarrollo de todos Ios elementos caracteriologicos del individuo en la consecucion del objetivo ultimo, cifrado este en el abandono de !as situaciones de necesidad, marginacion o pobreza. De este modo, se han conseguido unos resultados, en tan solo dos afios de aplicacion, que han desbordado todas ]as previsiones, incluso !as mas optimistas 10 , logrando una cifra de exito cercana al35%. Es decir, de cada 100 personas que han participado en el Proyecto ITINERE, 35 se hanincorporado a! mercado !aboral, han conseguido un empleo en alguna de las tres modalidades previstas (empleo estable,

En Ios inicios de la aplicaci6n del Proyecto ITINERE se marcaba, como panimetro de exito del mismo, la consecuci6n en torno al 10% de inserci6n !aboral de Ios colectivos objeto de atenci6n. lntown;-ao Social, 151/6, /997

!55

Rendimicnto mfnimo, cultura de insercion social y clcsarrollo local

empleo precario o autoempleo ). Las ratios quedan establecidas de la siguiente man era:

DE estable

Ill E. Precario III!I!Autoempleo

Por empleo estable se entiende la incorporacion en el mercado !aboral a traves de la formalizacion de una relacion contractual de duracion no inferior a un afio o superior. Como se recoge en el grafico anterior, casi un 7% de Ios participantes en el Proyecto han conseguido un puesto de trabajo de una duracion anual o superior e, incluso, de can'icter indefinido. Bajo la denominacion de empleo precario se engloban todas aquellas relaciones contractuales celebradas como consecuencia de las actuaciones desatTolladas en el marco del Proyecto cuya duracion es inferior a un afio. Esta modalidad ha sido la vfa de insercion para mas del 21% de los participantes en el Proyecto. Si bien esta formula no garantiza, por sf, la eliminacion definitiva de las situaciones de necesidad- una vez finalizado el contrato el beneficiario puede volver a incorporarse al dispositivo de inse1-cion -, sf puede calificarse como una vfa altamente positiva, sobre todo, por los efectos de motivacion y de refuerzo del autoconcepto que ha supuesto para las personas, quienes han visto potenciadas sus posibilidades reales de encontrar un hueco en el mercado de trabajo - valoracion casi inexistente para la mayorfa antes de integrarse en el Proyecto -. Finalmente, por autoempleo se entiende la incorporacion al mercado !aboral mediante la creacion de una nueva empresa. Esta formula, de caracter especialmente innovador, ha abierto nuevas posibilidades de promocion, desarrollo o mejora para Ios colectivos en especiales situaciones de necesidad, quienes pueden optar por una alternativa profesional que, tradicionalmente, les ha sido ajena. El exito de la via de la autocreacion del propio empleo viene avalada por el hecho de 111/CIW/1({/0 Social, 15/16, 1997

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Encina Delgado

que mas de un 6% de Ios beneficiarios del Proyecto ban constituido sus propias empresas como resultado de su participaci6n e implicaci6n en las actuaciones promovidas o desarrolladas por el rnismo. En este contexto, una de las aportaciones de mayor interes realizadas por el Proyecto ITINERE a Ios procesos de integraci6n socio-laboral ha sido la de considerar a las personas que en el ban participado no bajo una 6ptica meramente asistencialista, de ayuda o tutela dirigida, sino desde una perspectiva mas activa y positiva, centrada no s6lo en las capacidades de las personas, sino, sobre todo, en el desarrollo de sus potencialidades. De este modo, se ha conseguido, entre otros aspectos, favorecer el clima de adhesion del beneficiario a su propio proceso de inserci6n, convirtiendose en el propio protagonista del mismo. En otras palabras, la persona ha dejado de ser un elemento pasivo en Ios programas de inserci6n para convertirse en un factor clave en todas las fases o etapas que comprenden 11 , desde el disefio inicial del plan de actuaci6n, hasta su materializaci6n, pasando por la realizaci6n de todas las fases que comprende- siempre bajo el seguimiento de Ios equipos tecnicos encargados de la aplicaci6n del Proyecto -.

b) ITINERE. Dispositivo de integracion social e inserci6n o reinserci6n lab oral En el apartado anterior se ha visto la capacidad, a nivel de resultados, del Proyecto ITINERE, que ha logrado que mas del 13% de sus beneficiarios se hayan insertado en el mercado !aboral consiguiendo un empleo estable. Es de rigor, ahora, analizar c6mo el Proyecto ha conseguido dichos logros, es decir, c6mo ha contribuido a favorecer Ios procesos de inserci6n socio-laboral pretendidos. El Proyecto, desde su concepci6n misma, ha enfocado buena parte de sus esfuerzos a disefiar y articular estrategias de intervencion especfficas y adecuadas para la consecuci6n de Ios objetivos que se propane (integraci6n social e inserci6n o reinserci6n !aboral). De este modo, ha disefiado un dispositivo de insercion socio-laboral, de caracter complementario o sumativo a !as estrategias desanolladas por !os servicios sociales -tanto regionales como locales-.

Normalmente, en el disef\o de Ios proyectos individuales de inserci6n, la figura prioritaria ha sido el servicio de asistencia social, que se ha encargado de analizar la situaci6n de partida del beneficiario y de diseiiar, en consecuencia, el proyecto individual de inserci6n. El beneficiario, en este caso, ha sido el sujeto encargado de desarrollar !as acciones previstas en dicho proyecto, siendo, en muchas ocasiones, ajeno a! disef\o del mismo. lnten路en(路ao Social, !51 I 6, /997

Rendimiento mfnimo, cultura de insercion social y desarrollo local

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Es importante destacar, siquiera brevemente, la naturaleza sumativa a la que se hace referencia, puesto que la realidad concreta de aplicacion del Proyecto no es una realidad en la que no haya habido previamente experiencias tendentes a la integracion o insercion de Ios colectivos en especiales situaciones de necesidad. En las zonas elegidas como piloto 12 para la aplicacion del Proyecto ITINERE han venido desempefiando su labor un buen mimero de profesionales en el campo de Ios servicios sociales de base, trabajando directamente con aquellas personas en situacion de marginacion o pobreza. Por tanto, existe, en todas ellas, un importante bagaje, resultado de la experiencia acumulada, que no puede olvidarse a la hora de introducir nuevas alternativas o nuevas propuestas de intervencion. En este sentido, el Proyecto ITINERE, consciente de lo anterior, parte de las experiencias previas e introduce nuevas variables o panimetros de intervencion. El dispositivo que articula viene a reforzar la accion ya desarrollada previamente desde el sector asistencial, dotando a esta de un contenido especffico de integracion socio-laboral. El dispositivo, de canicter eminentemente innovador, presenta, como una de sus caracterfsticas o propiedades rmis importantes, el hecho de ser lo suficientemente flexible como para adaptarse convenientemente a !as especiales necesidades y/o intereses de !as personas que, en situaciones de necesidad, presentan un compromiso en firme de insertarse o reinsertarse en el mercado !aboral. Es, precisamente, esta flexibilidad la nota que le confiere no solo su viabilidad como estrategia de accion, sino, ademas, lo que diferencia al dispositivo de las estructuras operativas establecidas por las normativas institucionales existentes, mucho mas rfgidas y con grandes dificultades para dar una respuesta o una alternativa particular a cada caso o demanda. Lejos de pretender hacer una crftica en contra de !as polfticas institucionales de insercion, el elemento anterior introduce una nueva vision en este campo, ya que, entre otras cosas, el dispositivo creado en el marco del Proyecto ITINERE no se ve limitado o condicionado por mas factores que Ios que dominan o inspiran la Iniciativa Comunitaria en cuyo seno se enmarca 13 . Esto permite la posibilidad de experi-

Comarca de Ferrol Terra (A Corufia), Comarca de Terra de Lemos (Lugo), Ayuntamiento de Orense (Orense) y Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra). 13 La Iniciativa Comunitaria Empleo y Recursos Human os se caracteriza por permitir una impm1ante flexibilidad en Ios procesos operativos establecidos para la consecuci6n de Ios objetivos, metas o fines que plantea. En esto radica buena parte de su valor de innovaci6n. lntetwnriio Social, 15116, 1997

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Encina Delgaclo

men tar formulas o procedimientos, estrategias de intervencion capaces de lograr los resultados propuestos sin las limitaciones que impone un texto normativo. Por otro lado, los recursos obtenidos en el marco del Proyecto, adicionales a los ya aportados por la propia Administracion Autonomica, ha permitido afrontar el problema de la exclusion socio-laboral desde una perspectiva mas amplia, posibilitando la disponibilidad de nuevas herramientas, hasta ahora no disponibles ode dificil consecucion por las limitaciones propias de la Comunidad Aut6noma. En este sentido, el dispositivo articulado por el Proyecto ITINERE ha establecido un itinerario de inserci6n que comprende cinco fases o etapas claramente definidas e interrelacionadas, conformando, de este modo, un proceso completo. Las fases o etapas que comprende el dispositivo de inserci6n son las que siguen: • Proceso de animaci6n previa • Contractualizacion • Formaci6n • Acompafiamiento • Integraci6n Cada una de las fases mencionadas ha sido disefiada atendiendo a los elementos que la componen, asi como a la metodologia especffica mas adecuada de ejecucion o desarrollo. No obstante, es esencial sefialar que, como elemento comun a todas ellas, se considera el partenariado 14 , la participacion de agentes locales, como un elemento de vital importancia para lograr la viabilidad de cada fase en la consecuci6n de los objetivos que se marca.

11 Si bien el partenariaclo es un elemento de vital trascenclencia, sera consicleraclo en un apartaclo posterior del presente informc.

lnterreni·ao Social. 15116, /997

Rendimiento minimo, cultura de insercion social y desarrollo local

Localizacion y contacto con Ios beneficiarios Animaci6n previa

Conocimiento de la situaci6n de partida individual

Establecimiento-disei\o de un itinerario posible a seguir Disefio de posibles itinerarios de inserci6n Contractualizacion

Elecci6n del itinerario mas adecuado Elaboraci6n del itinerario definitivo a cumplimentar cl beneficiario Disefio de Ios programas de formaci6n-insercion adaptados a !as necesidades e inlereses de Ios beneficiarios

Formacion

Impartici6n de Ios programas de formaci6n

Seguimiento de Ios programas de formaci6n

Acompai\amiento

lntegraci6n

lntetWil('cio

Social, 15116, 1997

Fase complementaria posterior a la impartici6n del programa de formaci6n que garantiza el cumplimiento de Ios objetivos de aquella

Incorporaci6n del beneficiariG a! mercado !aboral

!59

Acciones de informacion, divulgacion, sensibilizacion Partenariado local con responsables de servicios sociales municipales Acciones de m1ientacion Entrevistas individuales con objetivos claramente definidos y disefladas en colaboraci6n con asistentes sociales Acciones de orientacion Entrevistas individuales de complemento a !as anlcriores Comprobacion directa con cada beneficiario Participaci6n directa del beneficiario en la elaboraci6n de nrrmnest."s Decision del beneficiario en base a !as diferentes propuestas elaboradas conjuntamente con Ios micmbros de Ios tecnicos , Adhesion personal y voluntaria, por pm1e del beneficiario a pm1icipar activamente en el itinerario propuesto, con el orientaci6n de Ios tecnicos Eleccion de !as vias formativas mas adecuadas en funcion de !as aspiraciones propias de cada persona, en cualquiera de !as dos vias de inserci6n !aboral: • Por cuenta propia (autoempleo) • Por cuenta (contrataci6n) Participaci6n activa de Ios beneficiarios en Ios programas de formaci6n-inserci6n, tanto en la modalidad de formaci6n interna como de formaci6n externa (en el seno de una Comprobaci6n del grado de cumplimiento de Ios objeti vos de la formaci6n Participacion del beneficiario Calidad de la , de la formacion Seguimiento individualizado del beneficiario en la cumplimentaci6n correcta de Ios objctivos formativos: • Elaboraci6n de un proyecto de autocreaci6n de empleo • Adquisici6n demostrable de !as tccnicas basicas de Seguimiento -complementario al anterior- de cada beneficiario en sus primeros pasos en el mercado !aboraL Comprende una doble via, en funci6n de la modalidad elegida: • Autocreaci6n de empleo: comprobacion de Ios primeros pasos de la nueva empresa creada • Contrataci6n: grado de satisfaccion tanto del empresario que contrata como del trabajador contratado

160

Encina Delgado

Un aspecto importante del dispositivo sefialado es el hecho de que su evoluci6n no esta predeterminada en el tiempo, sino que se adapta al ritmo del beneficiario, de modo que, antes de abordar una fase superior, se ha comprobado que la previa ha sido completamente superada. Esta caracterfstica de adaptaci6n del dispositivo al ritmo marcado por el beneficiario, es otro elemento que garantiza la viabilidad del mismo, ya que, entre otras cosas, responde alas necesidades, intereses y, sobre todo, posibilidades, de cada una de las personas para quienes ha sido disefiado y establecido. c) La cooperacion en el marco de ITINERE Todo lo anteriormente expuesto no habrfa sido posible, seguramente, si no se hubiera dado o producido un efecto necesariamente perseguido por el Proyecto ITINERE, que se centra en favorecer la emergencia de s6lidas redes de cooperaci6n no solo entre los profesionales mas directamente relacionados con la materia, sino entre los diversos colectivos de la poblaci6n local cuya participaci6n es o puede ser determinante en los procesos de integraci6n social y de inserci6n o reinserci6n !aboral. Asf, pues, la cooperaci6n es entendida, en el marco del Proyecto, a dos niveles claramente diferenciados: â&#x20AC;˘ A nivel de la gesti6n o ejecuci6n de las actuaciones previstas en el marco del Proyecto. â&#x20AC;˘ A nivel del desarrollo de dichas actuaciones. Si bien ambos niveles son complementarios dentro del proceso establecido por el Proyecto, parece importante describirlos por separado, ya que esto ha supuesto la introducci6n de uno de !os elementos innovadores mas destacables y que ha estado presente en todas las fases de ejecuci6n, desde el disefio hasta su aplicaci6n. A nivel de Ul gesti6n del Proyecto, la cooperaci6n se ha manifestado en la participaci6n de un conjunto multidisciplinar de profesionales que han aportado lo mejor de cada campo competencial en la solucion de los problemas de la exclusion. Esta participacion se ha visto materializada en la disposicion de varios modelos de gestion del Proyecto, seleccionados como oportunidad de experimentacion de formulas alternativas. Asf, para cada una de !as zonas piloto establecidas, se han seleccionado los siguientes modelos de gesti6n:

lntenâ&#x20AC;˘eflrtlo Sociol, 15116, 1997

Rendimiento mfnimo, cultura de insercion social y desarrollo local

I I

!DC

Ferrol

I Avuntamiento

I I

Direcci6n Xeral de Servicios Sociais

161

!DC

Monf01te

Ayuntamiento

Orense

Vi go

Han sido tres los modelos de gesti6n establecidos para la direccion y ejecuci6n del Proyecto ITINERE 15 â&#x20AC;˘ Esto triplica, en consecuencia, las metodologfas, experimentaciones y visiones acerca de c6mo intervenir en los procesos de integraci6n social y de inserci6n o reinserci6n laboral. El modelo de gesti6n aplicado en los Ayuntamientos de Vigo y Orense se ha dirigido al establecimiento de un protocolo de colaboraci6n suscrito directamente entre la entidad promotora y los Ayuntamientos implicados. Es una formula que podrfa denominarse publica o institucional, en la que los municipios afectados refuerzan, con los recursos del Proyecto, sus estructuras asistenciales de base. Aquf la comunicacion entre los miembros de los equipos tecnicos del Proyecto y los servicios sociales se ve altamente facilitada puesto que son estos quienes asumen la responsabilidad de la coordinacion de aquellos. Es decir, la cooperacion queda, de esta forma, asegurada. En Monforte, para la aplicacion del Proyecto ITINERE se establecio, de igual manera, un protocolo de colaboracion directamente entre la entidad promotora y el Ayuntarniento de dicha localidad, quien, a su vez, encargo la ejecuci6n tecnica del mismo, a traves del correspondiente convenio, al Instituto de Desarrollo Comunitario de Galicia, asociaci6n sin animos de lucro con una amplia experiencia en materia de intervenci6n socio-econ6mica. En este caso, la cooperacion no solo se vio facilitada -a traves de profundos contactos de colaboracion entre los miembros del equipo tecnico y los responsables de servicios sociales municipales -, sino ampliada y reforzada, al introducir nuevas visiones y nuevos plantearnientos de intervencion. Podrfa 15 Esto no significa que hayan sido tres los proyectos desarrollados, ya que la entidad promotora del Proyecto ITINERE -la Direcci6n Xeral de Servicios Sociais- ha asumido la responsabilidad de conferir la dimension unitaria a los diversos model os de aplicaci6n, a traves del desarrollo de las actuaciones pertinentes de coordinaci6n, control y seguimiento.

/ntelwnrilo Social, 15116, 1997

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Encina Delgado

decirse que, en suma, el equipo de trabajo compuesto tanto por el equipo tecnico como por Ios servicios sociales vio sobredimensionada su vertiente multidisciplinar. Finalmente, en el caso, de Ferrol, la direccion y ejecucion del Proyecto se conffa directamente al Instituto de Desarrollo Comunitario de Galicia, asociacion que pone a disposicion no solo del Proyecto sino tambien de Ios servicios sociales municipales todos Ios recursos a su alcance para actuar a favor de Ios procesos de integracion socio-laboral que se pretenden establecer en el marco del Proyecto ITINERE. Cualquiera de Ios tres modelos de gestion ha respondido, con creces, a las expectativas establecidas en Ios inicios del Proyecto, tal y como queda recogido en Ios fndices de exito obtenidos por cada uno de ellos en sus respectivas areas de aplicacion en lo relativo a Ios porcentajes de insercion socio-laboral conseguidos.

Como se aprecia en el cuadro anterior, Ios cuatro Observatorios de Empleo, independientemente del modelo de gestion, no solo ha logrado, sino que ha superado ampliamente !as previsiones iniciales de exito (que se situaban en torno a! 10%). Extrapolando Ios datos anteriores, puede establecerse un porcentaje interesante en lo relativo a! numero de personas que abandonan, con caracter permanente, el dispositivo de insercion establecido por el Proyecto, asf como Ios circuitos de integracion mas institucionales, a! incorporarse a! mercado !aboral de una manera estable. Por Observatorios de Empleo, estos porcentajes quedan de la siguiente manera: 40.-----~~----------------~~

-!-'---,--,--~

-f-'-'-~'---"---'-~

0 Ferrol

Monforte

Orense

Vi go

lntnwn(路clo Social. 15116, 1997

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Rendimiento mfnimo, cultura de insercion social y clesarrollo local

Por su parte, la categorfa denominada como "empleo precario", si bien noes el objetivo perseguido por el Proyecto 16 , sf ha conseguido, ademas de la incorporaci6n temporal del beneficiario al mercado !aboral, un importante valor afiadido para la mayorfa de las personas implicadas, cifrado en un aumento de su autoconcepto y un refuerzo en las posibilidades personales de encontrar un trabajo. Con respecto a esta categorfa, los porcentajes obtenidos en cada Observatorio de Empleo son los siguientes: 50 ~--~----------~----~----~~--~ 40 30

~~~~~~~~~~~~~~

20 10 +-'-"~~~~"'""

0 Ferrol

Monforte

Orense

Vi go

Como se ve, en el caso de Ferrol, casi un 16% de los beneficiarios se han insertado en el mercado !aboral con cankter estable, frente a un 8'35% que lo ha hecho de manera precaria. En Monforte los porcentajes se situan en un 35'5% de beneficiarios que se incorporan de una manera estable, frente al 31 '5% que lo hacen en precario. En los casos de Orense y Vi go, las ratios se elevan hasta el13 '42% y 7 '4% en empleo estable, frente al 1'01% y 42'50% en precario, respectivamente 17 â&#x20AC;˘ Con respecto a nivel del desarrollo de las actuaciones del Proyecto ITINERE, la cooperaci6n o partenariado ha sido, igualmente, un elemento presente en todas las fases o etapas de ejecuci6n, que se ha concretado en el establecimiento de relaciones de colaboraci6n entre los diferentes agentes locales (sociales, culturales, econ6rnicos ... ) que, de man era directa o indirecta, pueden intervenir en el desarrollo de los procesos de integraci6n social y de inserci6n o reinserci6n !aboraL

El Proyecto ITINERE se dirige a favorecer el acceso de Ios beneficiarios al mundo !aboral de una manera estable. 17 Si bien noes cuesti6n de analizar diferencias significativas entre Ios model os de gesti6n, puede ser interesante observar !as diferencias entre Ios Observatorios de Empleo gestionados por una entidad ajena a la Administraci6n y Ios dirigidos directamente por !as Administraciones Locales. lntenâ&#x20AC;˘enr;ao Social, 15116, 1997

Encina Delgado

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La cooperaci6n, a este nivel, se ha manifestado de una manera multidireccional, siguiendo pautas tanto verticales como horizontales o transversales. Los efectivos locales que han participado en el desarrollo de !as actuaciones previstas en el Proyecto, independientemente de la zona geografica de aplicaci6n, son Ios siguientes: • Responsables de la Direcci6n Xeral de Servicios Sociais, en tanto que entidad responsable- promotora- del Proyecto. • Ayuntamientos de !as areas de intervenci6n, a un doble nivel: • Politico • Tecnico • Equipos tecnicos de cada Observatorio de Empleo • Asociaciones, tanto culturales, como educativas, culturales, econ6micas ... • Empresas y empresarios • Expertos o profesionales en diferentes campos de actividad • Beneficiarios del Proyecto. La clasificaci6n anterior puede responder al establecimiento de relaciones de cooperaci6n vertical, siendo estas bidireccionales, es decir, tanto ascendentes como descendentes. De este modo, se ha conseguido una fluida comunicaci6n entre todos Ios agentes intervinientes en el proceso, con lo que, no s6lo Ios planteamientos de acci6n, sino tambien la consecuci6n de Ios logros y objetivos, se ha visto ampliamente reforzada y enriquecida. Por su parte, y desde una perspectiva mas tecnica u operativa, se han mantenido numerosos contactos transversales, fundamentalmente, a nivel de Ios colectivos mas directamente implicados en Ios procesos de integraci6n social y de inser-ci6n o reinserci6n !aboral propuestos. Esto ha permitido, entre otras cosas, lograr que Ios itinerarios disefiados en el marco del dispositivo establecido por el Proyecto se vieran enriquecidos de tal manera que pudieran alcanzar Ios resultados obtenidos - y que ya han sido presentados anteriormente -. La innovaci6n de !as formulas de cooperaci6n establecidas en el marco del Proyecto ITINERE radica, principalmente, en el hecho de permitir y favorecer la implicaci6n del conjunto de la sociedad- representada por Ios colectivos interesadoslnten•en1·ao Social. 15116, 1997

Rendimiento mfnimo, cultura de insercion social y desarrollo local

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en unos procesos que, bajo la optica de otras metodologfas, le son ajenos 18 . Las formulas de cooperacion establecidas en el marco del Proyecto ITINERE han venido a demostrar que, en los procesos de insercion socio-laboral, tan importante como el papel desempefiado por los beneficiarios de dichos procesos, es el rol del conjunto de la sociedad en la que esos individuos se van a insertar, creando o favoreciendo la emergencia de un clima favorable capaz de permitir la consecucion de los objetivos. Mencion especial requiere, en el conjunto del Proyecto, las relaciones establecidas entre la entidad promotora, personificada en una estructura publica, y una asociacion privada sin animos de lucro. Las relaciones entre lo publico y lo privado, tradicionalmente, han sido objeto de numerosas controversias y debates, sobre todo en el campo de la intervencion social. Comunmente, se han establecido dos corrientes o tendencias claramente contrapuestas: â&#x20AC;˘ Las que establecen que la responsabilidad unica y ultima recae sobre las estructuras establecidas por los entes publicos, como unicas capaces de desarrollar las polfticas asistenciales. â&#x20AC;˘ Las que, desde una perspectiva privada- no publica-, sefialan las limitaciones operativas de las instituciones, sefialando las posibilidades de accion de lo que se ha venido en denominar ONG como estructura capaz de ejecutar los planteamientos de las polfticas o propuestas institucionales. Frente a estas dos posturas, el Proyecto ITINERE ha demostrado que existe la posibilidad de un entendimiento situado a medio camino entre ambos extremos, tal como lo demuestra el hecho de que la entidad responsable- un organo de la Administracion Publica- haya confiado la ejecucion de parte de las acciones previstas en el Proyecto a una asociacion privada sin animos de lucro. Si bien este tipo de relaciones de cooperacion entre lo publico y lo privado noes nuevo en otros pafses de la Union Europea 19 , sf ha supuesto un claro elemento innovador en el area geografica en que se ha producido, llegando a constituir, si no la primera, sf una de las primeras experiencias desarrolladas en este sentido. Esta formula de cooperacion, como ya se ha visto mas aniba, ha dado, como fruto, unos muy interesantes resultados operativos. 18 Existen tendencias que establecen que en Ios procesos de inserci6n socio-laboral s6lo dcbcn estar implicados !as personas de colectivos socialmente desfavorecidos, orientados y dirigidos en exclusiva par Ios profesionales de servicios asistenciales. 19 Pensemos, par ejemplo, en !as asociaciones intennediarias, formula de cooperaci6n o partenariado a traves de la cual una entidad privada asume la gesti6n de aquellos programas operativos ptiblicos de Ios que la Administraci6n no puede responsabilizarse par !as razones o causas que scan.

lmerl'ellfiiO

Social, 15116. 1997

Encina Delgado

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d) ITINERE. Elemento extrapolable Uno de Ios elementos mas importantes que ha de caracterizar a un proyecto de Iniciativa Comunitaria 20, y el Proyecto ITINERE lo es, viene definido por la posibilidad real de experimentar model os de intervenci6n capaces de ser aplicables, de una manera efectiva, en una demarcaci6n geognifica y social diferente de aquella en la que es aplicado. Es el elemento multiplicador, es decir, la capacidad de extrapolar el modelo operativo disefiado para que sea adoptado en diferentes localizaciones. Esta capacidad multiplicadora viene asegurada por un doble motivo: â&#x20AC;˘ Por haber articulado nuevas posibilidades de intervenci6n, introduciendo elementos operativos que se han demostrado como altamente valiosos o positivos â&#x20AC;˘ Por la capacidad de poder inspirar nuevas polfticas institucionales y planes de intervenci6n promovidos o propuestos desde !as Administraciones. Por otro !ado, es importante sefialar, con respecto a !as posibilidades multiplicadoras del Proyecto, como elemento o factor que avala esta potencialidad, el hecho de que en su aplicaci6n y desanollo han participado activamente Ios diversos colectivos que, directa o indirectamente, se ven implicados en Ios procesos de integracion social e inserci6n o reinserci6n !aboral (administraciones auton6mica y locales, profesionales de servicios sociales, asociaciones, organizaciones de voluntariado ... ). Esto avala la posibilidad de aplicar Ios efectos del dispositivo de inserci6n disefiado en el marco del Proyecto ITINERE en otras localidades, llegando a un colectivo de personas en situaci6n de necesidad mas amplio que el contemplado inicialmente en su aplicaci6n.

Y es, ademas, un criterio de elegibilidad que toda candidatura ha de poder demonstrar. lntervenriio Social, 15/16, 1997

PROJECTO PILOTO DO RENDIMENTO MINIMO GARANTIDO- GOIS

Ap6s as Ultimas Eleiyoes Legislativas e de acordo corn o Contrato de Legislatura do actual Governo, apresentamos em Novembro de 1995 (na qualidade de Deputado da Assembleia da Republica), urn requerimento ao Governo para que G6is fosse abrangido por urn Projecto Piloto do Rendimento Mfnimo Garantido. Este nosso pedido justificava-se atendendo ao elevado numero de famflias que se encontravam em situayao de grave carencia econ6mica, levantamento efectuado no ambito do trabalho que tern vindo a ser desenvolvido pelo Projecto de Desenvolvimento Integrado de Acyao Social- PDIAS. Em Dezembro de 1995, constituiu ja preocupayao da Autarquia criar uma rubrica especffica no seu Plano de Actividades para o ano de 1996, designada por Rendimento Mfnimo Garantido, de fmma a que fossem criadas condiyoes aimplementayao desta Medida que para o Concelho de G6is tinha tanto de necessaria como de prioritaria e para permitir que a Camara Municipal participasse activamente nos Programas de Inseryao quer directamente quer indirectamente, isto e, atraves de transferencia de verbas para outras Instituiyoes. Em Abril de 1996, aquando da visita a G6is de Sua Excelencia o Secretario de Estado da Inseryao Social foi de novo reiterado o pedido de contemplar G6is corn o Projecto de Rendimento Mfnimo Garantido. 0 mesmo pedido foi formulado a Sua Excelencia o Ministro da Solidariedade e da Seguranya Social em meados de Maio do mesmo ano.

Presidente da Camara Municipal de G6is.

lnten路enriio Social, 15/16, 1997

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Jose Cabeyas

Na sequencia de todos estes pedidos, elaborou-se o respectivo Projecto de Candidatura, denominado "Premiar", o qual mereceu parecer favonivel do Ministerio da Solidariedade em Julho de 1996. A designa9ao do Projecto teve na sua base urn princfpio essencial: premiar um trabalho livremente realizado ouum acordo livremente assumido. Ap6s varias reuni6es de trabalho, onde foi possfvel definir a estrutura da Comissao Local do Projecto, os Postos de Atendimento e os elementos constituintes do Nucleo Executivo, come9aram a dar entrada os primeiros processos de pedido da presta9ao pecuniaria. A organiza9ao da Comissao Local do Projecto assentou muito a sua estrutura e funcionalidade no PDIAS, o que facilitou toda a dinamica ate agora alcan9ada. Volvidos onze meses de funcionamento do Projecto Piloto do Rendimento Mfnimo Garantido de G6is, podemos afirmar que os resultados ultrapassaram as expectativas, estando constitufda em G6is uma verdadeira Rede Social Integrada, fruto das sinergias locais que se foram consolidando e de Parcerias Activas entre as diferentes Entidades que subscreveram o Projecto de Candidatura e tambem gra9as ao facto, de outros Projectos terem sido alvo de candidatura e aprova9ao, nomeadamente, o P.L.C.P. e o P.A.I.I. . Os processos entrados sao ja cento e trinta, os quais cmTespondem a trezentos e setenta e dois indivfduos. 路 Destas cento e trinta famflias, quarenta e seis ja vinham a ser abrangidas por apoios na area da Ac9ao Social, mais concretamente ao nfvel do ja referido PDIAS. Neste momento temos ja vinte e oito famflias corn Programas de Inser9ao ao que cmTesponde cento e dez pessoas. Os Programas de Inser9ao, foram desde a primeira hora para n6s a vertente mais importante do Rendimento Mfnimo Garantido se atentarmos ao facto que a sua boa condu9ao e acompanhamento pode e deve garantir a integra9ao de todos os elementos das famflias titulares da presta9ao a varios nfveis da Sociedade. Ao nfvel da forma9ao profissional (qualifica9ao/requalifica9ao ), ao nfvel do mercado de trabalho (mercado social de emprego, servi9os de proximidade) ao nfvel da Educa9ao (elevar o nfvel de escolaridade/frequencia de curso de alfabetiza9ao ), ao nfvel da Saude (tratamento e despistagem de situa96es de alcoolismo) ao nfvel da Habita9ao (recuperacan/melhoria das condi96es habitacionais) e tambem ao nfvel econ6mico intnwn\'ao Social, I 51I6, I 997

Projecto Piloto do Rendimento Mfnimo- G6is

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tendo em aten~ao que a presta~ao pecuniaria atribufda permite minimizar os efeitos da subsfdio-dependencia. A implementa~ao dos Programas de Inser~ao nao tern sido tarefa facil, dado que as respostas e recursos locais nao existem em numero suficiente para respondermos a todas as situa~oes, especialmente quando o problema da familia se centra fundamentalmente ao nfvel do emprego. Contudo, temos vindo a fazer todas as diligencias para congregar esfor~os e articular respostas de modo a que de uma forma integrada consigamos delinear Programas de Inser~ao adequados arealidade locale de acordo corn as vontades manifestadas pelas farnflias objecto destes mesmos Programas de Inser~ao. Testemunho disso e o envolvimento, empenhamento e participa~ao das Autarquias Locais e das Institui~oes Particulares de Solidariedade Social, que tern vindo a assumir-se como verdadeiras "Empresas de Inser~ao" sem que para isso tenham feito qualquer tipo de exigencia ou tenham beneficiado de "medidas de excep~ao" para abrirem as suas portas e responderem afirmativamente ao que lhe tern sido pedido, dando provas que estao no caminho do verdadeiro exercfcio da solidariedade. A titulo de exemplo, damos a conhecer o Projecto de Forma~ao Profissional destinado a preparar futuros Ajudantes de Lar e Centros de Dia, que foi implementado no Concelho de G6is a 27 de Dezembro de 1996, o qual foi subscrito pelo Centro de Emprego de Arganil e por todas as IPPS's Locais, as quais se comprometeram a receberem formandas na parte da forma~ao pratica- forma~ao em contexto de trabalho e a criarem alguns postos de trabalho destinados a integrarem estas mesmas pessoas, para alem de assumirem uma percentagem dos encargos corn a Bolsa de Forma~ao a partir do oitavo mes. Todo este trabalho tern sido possfvel pela experiencia de trabalho desenvolvido em Rede no ambito do PDIAS e por outros Projectos Locais Integrados. Acreditamos que s6 corn esta metodologia contribufmos para a autonomia das famflias, para a sua auto-estima, para elevar a sua qualidade de vida, para promover a sua cidadania e, consequentemente para minimizar a fileira dos exclufdos. Se por urn ]ado temos tido participa~ao activa e efectiva das Entidades que subscreveram o Projecto e das famflias, em todo o processo inerente aInser~ao Social, lnterFenrao Social, 15116, 1997

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Jose

Cabe~as

temos vindo a encontrar algumas dificuldades que em nosso entender urge ultrapassar, das quais salientamos a falta de canicter vinculativo de alguns Servi~os ao Projecto e ao mesmo tempo a escassa ou inexistente autonomia destes Servi~os em termos de Poder de Decisao, situa~ao que por vezes gera hiatos no desenrolar do Programa de Inser~ao e envolvimentos muito dfspares, sobretudo no que se refere a cria~ao de emprego. Uma outra dificuldade e a questao da inscri~ao na Seguran~a Social dos beneficiarios titulares da presta~ao pecuniaria que se encontram integrados em Programas Ocupacionais, cujas Entidades Promotoras nao podem regularizar esta situa~ao por condicionalismos inerentes a Institui~ao (quest5es financeiras) ou por imperativos legais (Camara Municipal). Estas dificuldades nao permitem alterar a situa~ao destas famflias em termos de direitos no campo da protec~ao social (abono de famflia, subsfdio de doen~a, outros) perpetuando-se assim os bloqueios a verdadeira cidadania. Para alem disso, fruto da nossa experiencia, estamos convictos de que ha necessidade de criar mecanismos especfficos de apoio as farnflias beneficiarias. A titulo de exemplo podiam ser criadas linhas de financiamento especiais destinadas a aquisi~ao/recupera~ao de habita~5es, Programas especfficos ao nfvel da Forma~ao Profissional, etc. Em conclusao, o Projecto do Rendimento Mfnimo Garantido e para n6s urn verdadeiro Programa Integrado e Integrador das pessoas, conjugando uma resposta as suas necessidades basicas, de emprego e de assump~ao de uma verdadeira Cidadania que assenta no aproveitamento de algumas capacidades instaladas e que de outra forma nao permitem a participa~ao activa das pessoas num desenvolvimento que se deseja harm6nico, solidario, sustentado e sustentavel. Hd que continuar a investir na horizontalidade das ac~oes para ultrapassar definitivamente a ineficdcia da verticalidade dos Servi~os.

Interrenr<io Social, /51/6, 1997

RENDIMIENTO MINIMO, INSERCION SOCIAL Y EMPLEO- ACTIVIDAD Experienca del IRES en Catalunya (Espafia) Montserrat Toha

1. Introduccion El IReS es una organizacion no gubernamental, sin animo de lucro, que desde haec casi treinta afios realiza una tarea asistencial educativa dirigida especialmente a colectivos y personas con problematica de marginacion social (delincuencia, drogadiccion, pobreza y exclusion social, SIDA, infancia en riesgo, etc.) con cl fin de facilitar su inscrcion y/o rcinsercion social. Asf mosmo cstan entre sus funciones !as actividadcs docentcs, de invcstigacion, de prcvcncion y de sensibilizacion comunitaria. El ambito legal de actuacion es cl Estado Espafiol, si bicn la mayor parte de la actividad se desarrolla en !as comunidadcs autonomas de Catalunya y Balcares, manteniendo cooperacion con organizaciones. IRcS se caractcriza por scr una entidad de caractcr tecnico y fundamentalmentc profcsional, que estimula la participacion de voluntariado social y objctores de conciencia. Esta cxposicion de la cxpcriencia de IRcS se centra en cl ambito de la pobrcza y la exclusion social, y mas concretamcnte en el Programa Interdcpartamcntal de la Rcnta Minima de Inscrcion de la Gcncralitat de Catalunya, de cuyo programa IRcS cs cntidad homologada colaboradora desdc su crcacion. (Departamcntos de Bicncstar Social y de Trabajo, que financian las acciones). Aprovccho csta intcrvcncion para agradcccr a! Instituyo Superior de Serviyo Social, la invitacion a exponcr la cxpcricncia del Instituto (IReS), al cual rcprcscnto. *

ISSS - Institut de Reinserci6 Social - Espanha.

fntenâ&#x20AC;˘enrao

Social, 15116, 1997

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Montserrat Toha

Espero que nuestra participacion en este Seminario, colabore en la reflexion y el debate sobre el Rendimiento Minimo Garantizado y pueda aportar una vision desde la aplicacion pnictica a los profesionaes de los servicios sociales interesados en la pobreza y exclusion social.

2. Marco legal El Estatuto de autonomia de Catalunya (art. 9.25) establece que la Generalitat tiene competencias exclusivas em materia de asistencia social. El art. 52 del mencionado texto legal faculta a la Generalitat para constituir instituciones que fomenten el desarrollo social en el marco de sus competencias, asi como la plena ocupacion y el desanollo economico. Ademas de las !eyes de servicios sociales, formacion de adultos y de las relacionadas con la formacion y el trabajo, el Parlamento de Catalunya (17 -11-1989) aprobo una resolucion mediante la cual instaba al Gobierno de la Generalitat "a continuar y completar los estudios y consultas que permitieran incluir en sus presupuestos la Renta Minima al mayor mimero posible de personas y familias y les facilitaran unas mayores posibilidades de insercion". El14-2-90 se firmo un acuerdo entre los departamentos de Trabajo y Bienestar social y los sindicatos mas representativos CC.OO y U.G.T., sobre la necesidad de establecer un programa de la Renta Minima de Insercion (en adelante RMI) social y !aboral. El 28-5-1990 se establecio mediante el Decreto 144/1990 el Programa Interdepartamental de la Renta Minima de Insercion (PIRMI), y posteriores modificaciones en el Decreto 21311991. El Decreto 22811995 (25-7 -95 actualizo Ios dos anteriores e introdujo modificaciones derivas de la experiencia antes de preparar la ley reguladora. El3-7 -97 se aprueba la Ley 1011997 de la renta minima de insercion. (Ver anexo ).

3. Experiencia del IReS en el marco de la Comunidad Autonoma de Catalunya El !ReS, en tanto que entidad de iniciativa social, colabora con el PIRMI desde su creacion en Catalunya en 1990, estando homologada para tan fin por la Generalitat de Catalunya. lnte1W11\'<7o Social.

15116. /997

Rendimiento minima, insercion social y empleo- actividad

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Para ello, la instituci6n lleva a cabo una serie de acciones que comprenden desde la gesti6n de la prestaci6n econ6mica hasta la inserci6n !aboral. El ambito geografico en el que se desarrollan dichas acciones comprende actualmente !as comarcas de !as provincias de Barcelona y !as de Gerona, tanto en zonas rurales como urbanas. Para cada una de las acciones disponemos de un equipo de profesionales, especializado en exclusion social yen inserci6n !aboral (asistentes sociales, educadores, maestros-profesores, psic6logos, insertores laborales y otros tecnicos). Asimismo, el IReS es entidad colaboradora del Servicio Catalan de Colocaci6n del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya. A continuaci6n exponemos de forma resumida las acciones que se estan llevando a cabo.

GESTION DE LA RMI OBJETIVOS GENERALES Atenci6n a las personas y/o familias Elaborar un plan individual de reinserci6n social y/o !aboral a !as personas y/o familias atendidas en el servicio. Realizar el seguimiento del plan individual de reinserci6n social y/o !aboral alas personas y familias atendidas en el servicio.

Referente al equipo y el resto de la comunidad Continuar constituyendonos como un equipo que se adapta a los cambios permanentes de la poblaci6n atendida. Participar activamente en las acciones comunitarias dirigidas a la lucha contra la pobreza.

Objetivos especificos Acoger a los usuarios que se dirijan al servicio para valorar su incorporaci6n al Programa de RMI. lnrerl'enrao Social, 15/16, 1997

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Montserrat Toha

Explorar la situaci6n global de la persona y/o familia con tal de elaborar su diagn6stico social. Acordar conjuntamente con la persona y/o familia Ios objetivos a alcanzar con tal de conseguir un cambio positivo en su situaci6n. Gestionar Ios expedientes del RMI. Conseguir unos ingresos mensuales para aquellas personas y/o familias que se encuentran con serias dificultades de subsistencia material. Hacer un seguimiento en !as diferentes areas de la personas y/o familias y de su entorno. Llevar a cabo un seguimiento de las medidas que las personas realizan dentro del RMI. Movilizar los recursos internos de cada individuo. Coordinarnos con los profesionales de otros centros y servicios de la comunidad. Valorar peri6dicamente la continuidad de las personas al programa RMI en funcion de la consecuci6n de su plan de trabajo: Potenciar la evaluaci6n peri6dica de la metodologfa empleada por el equipo. Incrementar la formaci6n polivalente y especffica en el ambito de la pobreza. Dar a conocer nuestro servicio a profesionales de otras entidades o servicios. Continuar siendo miembros del Grupo Coordinado de Entidades Homologadas para el desarrollo del RMI. Intervenir en diversos grupos de trabajo en el campo de la pobreza.

METODOLOGIA

Procedimiento de la intervenci6n Este bloque tiene como finalidad describir todo el proceso de trabajo que se desarrolla desde que las personas y/o familias llegan a nuestro servicio, hasta el momento del cierre del caso. Jnter\'enrilo Social, 15/16. /997

Rendimiento minimo, insercion social y empleo- actividad

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Exploraci6n de la situaci6n Esta esta dividida en dos fases: - Acogida: El objetivo seria conocer la demanda planteada por la persona y/o familia, la situaci6n en la que se encuentran, la verificaci6n del cumplimiento de Ios requisitos del RMI, la explicaci6n del Programa y la metodologia que se seguira. - Fase de estudio: Tiene como finalidad obtener un conocimiento amplio de la persona y/o familia y de su entorno, para elaborar un diagn6stico social que nos permitira, posteriormente disefiar un Plan de Trabajo. Esta compuesta de 5 entrevistas que se realizan con una periodicidad semanal. Conocimiento de la historia personal. Conocimiento de la historia !aboral. Conocimiento de la relaciones familiares y sociales. Conocimiento del estado de salud. Conocimiento de la situaci6n de habitaje y de la organizaci6n cotidiana. Durante la fase de estudio consideramos conveniente no intervenir en ninguna area de la persona para evitar dar una respuesta poco adecuada, excepto cuando se detecte una necesidad basica no cubierta (sobre todo alojamiento y alimentaci6n). - Diagn6stico-Pron6stico: A partir de la informaci6n obtenida durante la fase de estudio, se realiza una interpretaci6n de caricature descriptive y evaluativo con el fin de tener una vision global de la persona y/o familia. Asimismo se elabora una pron6stico donde se establecen !as posibilidades de cambio en su situaci6n actual, teniendo en cuenta la capacidad de respuesta de la misma familia. -Plan de trabajo: basandonos en el diagn6stico-pron6stico establecido dedicamos una entrevista a hacer una devoluci6n de la situaci6n integral de !as personas y/o familias, destacando las potencialidades, asicomo tambien Ios aspectos que se deberian cambiar o trabajar. En una siguiente entrevista se establecen conjuntamente con el individuo, unos objetivos a corto, medio y largo plazo que nos permitan delimitar !as areas a trabajar en cada caso. - Seguimiento: El seguimiento de los casos se realiza mediante entrevistas quincenales en el inicio. Mas adelante y dependiendo de la evoluci6n del caso, se hacen cada tres semanas o mensuales. lntenâ&#x20AC;˘en<;iio Social, 15116, 1997

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Montserrat Toha

Dado que entendemos este seguimiento como global, tambien incluimos toda una serie de acciones como: visitas a domicilio u hospitalarias, acompafiamientos, soporte en gestiones judiciales o administrativas, ... Consideramos basica, la coordinaci6n con los otros profesionales de diferentes servicios que tambien atienden a la persona y/o familia, como un instrumento basico para poder llevar a termino una intervenci6n integral y establecer asf, una rnisma linea de trabajo. - Evaluaci6n: Se realiza una evaluaci6n continua de los objetivos del plan de trabajo del individuo en basa a unos indicadores definidos en el tiempo. Para hacer esta evaluaci6n tenemos en cuenta la persona y los profesionales que los atienden. Esta evaluaci6n continuada nos permite, si es necesario, un replanteamiento de los objetivos y, en consecuencia, del Plan de Trabajo. Asf mismo, no hay fijado un momento de cierre de los casos, sino que viene condicionado por la evoluci6n de cada caso. Este se puede producir por: - consolidaci6n de los objetivos - incumplimiento de los objetivos - dejar de cumplir con los requisitos de RMI - abandono - defunci6n - traspaso del caso a otro servicio (cambio de domicilio)

AULA DE FORMA CION DE ADULTOS OBJETIVO GENERAL Promover una mejora en la formaci6n de aquellas personas adultas que se encuentra en situaci6n de desigualdad por motivos sociales, econ6rnicos o culturales, con tal de favorecer el desarrollo integral de la persona y hacer viable su integraci6n social y laboral.

OBJETIVOS OPERATIVOS Desarrollo de !as Capacidades Cognitivas Proporcionar una formaci6n de calidad que permita el desarrollo de estos conocimientos, aptitudes y habitos necesarios para la realizaci6n personal y social. lntownrcio Social, 15116. 1997

Rendimiento minima, insercion social y empleo- actividad

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Desanollar las capacidades de asimilaci6n, reflexi6n y abstracci6n para poder consolidar el dominio de la realidad cultural y social en la que se encuentra la persona, partiendo de la propia situaci6n personal. Ampliar la capacidad de critica, expresi6n, creatividad e imaginaci6n a nuevos contextos.

Mejora de las Capacidades Personates y de Relaci6n Aumentar y potenciar los mecanismos de autoestima y autoaceptaci6n. Desarrollar la capacidad de aprendizaje aut6nomo mediante la promocifon de metodos formativos que ayuden a la persona a decidir y a emprender su proceso formativo, como instrumento de crecimiento personal y social. Consolidar las capacidades Msicas y necesarias que permitan el pleno desarrollo de los rols propios a nivel interpersonal, familiar, profesional y social, para favorecer la plena inserci6n en el entorno.

Favorecimiento de la Inserci6n y Participaci6n Social Proporcionar recursos e instrumentos de orientaci6n para la actuaci6n individual y para la participaci6n social. Facilitar elementos operativos para la inserci6n social, !aboral, cfvica y cultural. Ofrecer una preparaci6n con tal de que los alumnos puedan iniciar apredizajes en el campo ocupacional.

METODOLOGIA Proceso de adrnisi6n, seguimiento y valoraci6n de los alumnos Fase inicial: Esta fase comprende el momento de la derivaci6n al aula y la determinaci6n del nivel correspondiente. Cuando un alumno es derivado al aula, en primer lugar realiza una prueba para poder diagnosticar cual es su grado de formaci6n y poder asignarle el nivel adecuado. Si su nivel es de alfabetizaci6n, neolector o certificado, se incorpora a el lntowlll;no Social. 15/16, /997

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Aula de IReS. Si es de un nivel superior se deriva a un centro donde pueda realizar el curso de Pregraduado o Graduado. En esta prirnera fase tarnbien se realiza la entrevista individualizada con el profesor para establecer un contacto rnas proximo y poder recoger una inforrnaci6n que se considera apropiada. Se obtiene inforrnaci6n sobre datos personales y farniliares basicos, el proceso de escolarizaci6n, la utilizaci6n del tiernpo libre, sus ingresos y espectativas, etc. Estos datos se utilizan para adecuar y ajustar rnejor el proceso de ensefianza-aprendizaje al perfil de Ios alurnnos y prograrnar actividades de acuerdo con sus intereses. Se ha establecido un acuerdo con Ios profesionales de IReS que derivan casos al aula con tal de que sisternaticen la inforrnaci6n que es de utilidad para el aula en una ficha de derivaci6n. En estos casos la entrevista individualizada se centra en Ios intereses y espectativas del alurnno. Fase intermedia: Esta es la fase rnas larga, ya que COlTesponde con el desarrollo del curso escolar y cornprende el perfodo de octubre a junio. Se realiza un control diario de la asistencia, la justificaci6n de las ausencias y la puntualidad de todos Ios alurnnos. A final de curso, esta inforrnaci6n perrnite deterrninar el pm路centaje global de asistencia de Ios alurnnos y relacionarlo con el aprovecharniento del aula. El seguirniento de Ios alunrnos cornporta la elaboraci6n de inforrnes birnensuales que recogen la evoluci6n de estas, por lo que respecta a su rnotivaci6n, participaci6n y el proceso de aprendizaje. Estos inforrnes se envfan a la Direcci6n General de Formaci6n de Adultos en Ios meses de noviembre, enero, marzo y rnayo. Asf mismo a nivel interno, dentro del propio IReS, son valorados en las reuniones de coordinaci6n quincenal. Fasefinal: La ultima fase comprende la valoraci6n global del curso y del nivel de consolidaci6n de Ios alumnos. Los alumnos realizan una valoraci6n individual por escrito de su proceso en el aula, las dificultades o satisfacciones que han encontrado y tarnbien las espectativas de continuar su formaci6n. lllteJWII\'ao Social, 15/16, 1997

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Los alumnos del nivel de certificado llevan a terrnino una prueba escrita, primero en el aula y despues a la D.G.FA, con tal de obtener el Certificado de Escolaridad. Se elaboran Ios informes finales donde se valora la evoluci6n de las variables de personalidad, inteligencia, aptitudes, actitudes y consolidaci6n de Ios aprendizajes a lo largo del curso. Esta evaluaci6n permite ver cuales son las areas y aspectos que se han de continuar trabajando y elaborar una propuesta personalizada para el curso siguiente. Los informes se tramiten a la D.G.F.A. Inten~enci6n

educativa

El modelo de intervenci6n es dinamico, participativo y flexible, para facilitar un mayor acercamiento y una mejor adecuaci6n a las caracterfstica de Ios alumnos y al mismo tiempo favorecer y aumentar su nivel de motivaci6n y responsabilizaci6n. Para que este modelo de intervenci6n sea viable, se basan en las siguientes lfneas de actuaci6n metodol6gica: - Conocimiento de la realidad, necesidades e intereses de Ios alumnos, mediante el dialogo, la participaci6n y la discusi6n en el aula, para posibilizar respuestas ajustadas a la diversidad de alumnos. - Potenciar !as aportaciones de Ios alumnos y su participaci6n activa en la dinamica del aula, para implicarlos en la consecuci6n de Ios objetivos propuestos. - Mantener durante todo el proceso educativo, una interacci6n continua entre Ios alumnos y el educador, para conocer !as posibles dificultades que intercepten la adquisici6n de Ios aprendizajes o la integraci6n a la dinamica de grupo. - Establecer un dialogo y un trato en terminos de igualdad a traves de una re lacion educativa donde exista un enriquecimiento mutuo. - Relacionar las informaciones y actitudes previas de Ios alumnos con !as nuevas adquisiciones. - Hacer una conecta secuenciaci6n de Ios contenidos en unidades asimilables y encadenadas, teniendo en cuenta la psicologia del adulto y su entorno social. - Favorecer el enraizarniento de Ios conocirnientos adquiridos en la expe1iencia proxima del alumno adulto y su proyecci6n practica en el entorno habitual. - Fomentar la auto evaluaci6n del alumno a lo largo de todo el proceso, para que sepa cuando ha consolidado un concepto/aprendizaje o cuando existen dificultades para adquirirlo. lnterrenrao Social, 15116, 1997

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Documentaci6n La documentaci6n del aula ha sido elaborada por la profesora responsable. Ya hemos visto como se utilizan algunos documentos en el punto anterior, cuando hemos hablado de las distintas fases de intervenci6n y a continuaci6n haremos un listado de toda la documentaci6n empleada a lo largo del curso: -

Prueba inicial de nivel Entrevista inicial individualizada Ficha de derivaci6n de alumnos procedentes de otros programas del IRes Registro mensual de asistencia y puntualidad. Programaci6n mensual de las actividades. Registro semanal de actividades. Informes bimensuales de seguimiento de los alumnos. Informes finales de seguimiento de alumnos. Encuesta de valoraci6n del curso realizada por los alumnos.

INICIACION AL MUNDO DEL TRABAJO (MOTIVACION) OBJETIVOS Objetivo general En base a la experiencia llevada a termino por la instituci6n en diferentes comarcas, adecuando esta a la realidad de la poblaci6n y del entorno socio-geognifico de las comarcas del Bajo Ampurda y la Selva, el objetivo general del programa es: Favorecer los cambios de actitudes que se derivan de las diferentes evaluaciones bio-psico-sociales, mediante el aprendizaje de instrumentos y recursos personales que ayuden al diagn6stico de la viabilidad de itinerarios de inserci6n socio-laborales. Objetivos especificos Los objetivos especfficos del Curso de Iniciaci6n al Mundo del Trabajo son los siguientes: - Promover en cada participante un proceso de autoconocimiento referente a sus rasgos de personalidad, habilidades, intereses, que les ayuden a reflexionar sobre ellos mismos y, en definitiva, a tomar conciencia de sus recursos y posibilidades respecto a su inserci6n laboral. lnterren\'ao Social, 15!/6, 1997

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- Proporcionar a los participantes la informaci6n y estrategias necesarias para promover un autoconocimiento de su estado de salud y de sus habitos, asf como pautas de comportamiento que ayuden a modificar los habitos o costumbres petjudiciales para la salud. - Conseguir que los participantes adquieran una major autonomfa personal, a traves de un mejor conocimiento y manejo de su entorno. - Reforzar la adquisici6n y desarrollo de aquellas habilidades sociales que permitan a los participantes tener una mayor competencia social y puedan, a su vez, facilitarles el exito de su inserci6n laboral. - Proporcionar y desarrollar una serie de habilidades en los participantes que les perrnita resolver de una manera mas eficaz, los posibles problemas a los cuales se enfrentan en su vida laboral y/o cotidiana. - Dar a conocer a los participantes cuales son los habitos laborales basicos y trabajar en la adquisici6n de aquellos habitos no incorporados y que son necesarios para acceder y mantener un lugar de trabajo; asf como realizar un trabajo de optimizaci6n de aquellas que ya poseian. - Trabajar la adecuaci6n de las diferentes expectativas laborales de los participantes con la realidad del mercado de trabajo, proporcionandoles el soporte necesario para definir un itinerario !aboral, asf como entrenarlos en tecnicas para la busqueda de trabajo.

METODOLOGIA El equipo del Curso de Iniciaci6n al Mundo del Trabajo, ha ido a lo largo del curso trabajando los casos en dos niveles: atenci6n individual/atenci6n grupal. Seguidamente especificaremos cada uno de ellos. Atenci6n individual El contacto con el usuario se inicia con una atenci6n individualizada que, mediante dos entrevistas, pcrmitc dar un primer espacio de acogida en el cual el usuario puede expresar sus cxpcctativas, disponibilidad practica y disposici6n personal para la realizaci6n de las actividades propuestas al programa, de las que se da una primera informaci6n (duraci<Sn, horarios, contenido, acti vidades, ... ) Asf mismo, se hace un primer diagn6stico del caso, atendiendo a las caracterfsticas del usuario en relaci6n a su itinerario personal ( analisis de su situaci6n personal y laboral, posibilidades, dificultades, etc.) 1111erre11rao Social, 15116, 1997

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Dentro de !as intervenciones individualizadas se mantiene un espacio para tutorfas, programado a la finalizaci6n de cada m6dulo y cuando aparezca la necesidad para analizar y evaluar la evoluci6n del usuario dentro del programa. Otra cuesti6n a tener en cuenta es el de Ios usuarios que son atendidos mediante seguimiento individual, debido a sus dificultades por razones de mobi!idad geognifica o de integraci6n a Ios grupos. Trabajo en grupo El espacio grupal es un vehfculo de transmisi6n de Ios contenidos del m6dulo, mediante tecnicas de dinarnica de grupos que favorecen la participaci6n y la integraci6n de sus miembros: simulaciones, lluvia de ideas, trabajo en pequefios grupos, transmisi6n de informaci6n basica por parte del dinarnizador para posterior comentario y puesta en comun en el grupo ). Las sesiones de grupo han estado estructuradas en diversos m6dulos Ios cuales se detallan en el siguiente apartado, que han sido seleccionadas en funci6n de Ios deficits que se habfan detectado en la poblaci6n atendida durante Ios anteriores cuatro afios de funcionamiento. Cada m6dulo se ha estructurado en sesiones y todos Ios m6dulos disefiados participan de una serie de elementos metodol6gicos comunes, que seguidamente explicaremos. Cada m6dulo tiene definidos: - Unos objetivos generales y especfficos a conseguir. - Un disefio de sesiones que incluye una especificaci6n de !as actividades a realizar, con tal de conseguir Ios objetivos marcados. - Un material disefiado especfficamente para !as sesiones, que denominamos "fijas", !as cuales son propuestas de ejercicios y recordatorios de explicaci6n te6rica dada por el dinarnizador. - Unas practicas que refuercen todo lo que se ha realizado durante la sesi6n, en posteriores sesiones se recoge y se pone en comun en grupo. Estas tareas se han desefiado con !as siguientes finalidades. - fomentar la autonomfa trabajar el cumplimiento de objetivos - ayudar a generalizar, ensayando en la vida reallo que se ha aprendido en el curso. lnte1wnrdo Social. 15/16, 1997

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-Una serie de tecnicas que se utilizan por el dinamizador para conscguir Ios objetivos, tales como: - dinamicas de grupo -debates - pases de videos - filmaci6n de sesiones y posterior visionado de estas - trabajo individual en base a ejercicios propuestos - explicaciones te6ricas por parte del dinamizador - aprendizaje estructural: instituciones, modelaje, ensayo conductual, modelado y retroalimentaci6n. - Un sistema de evaluaci6n que consiste en evaluar el nivel de entrada de los participantes, a traves de un pre-test (elaborado especfficamente por el m6dulo) y la realizaci6n, una vez acabado el m6dulo, del mismo test, para evaluaci6n final, comparando !os resultados tanto de forma individual como grupal. Ademas, esta evaluaci6n se complementa con el resultado de !os ejercicios que hayan ido realizando a lo largo y en funci6n del m6dulo, con la observaci6n directa de !os ensayos ejecutados por el participante, asf como la documentaci6n interna propia del profesionaL El programa de Motivaci6n consta de seis m6dulos establecidos en el siguiente orden: M6dulo N.o 1

AUTOCONOCIMIENTO

Promover en los participantes un proceso de toma de conciencia de sus recursos personales en relaci6n a la inserci6n !aboraL M6dulo N. 0 2

EDUCACION PARA LA SALUD

Promover conocimientos facilitadores de salud, desarrollando y potenciando habitos saludables en !os usuarios. M6dulo N. 0 3

CONOCIMIENTO DEL ENTORNO

Trabajar los elementos mas importantes y necesarios de nuestro entorno que nos ayuden y faciliten nuestra organizaci6n y autonomfa personal, asf como la capacidad de movilizaci6n a la hora de realizar gestiones y actividades para llevar a termino una busqueda de trabajo mas efectiva y posibilitadora de una futura inserci6n !aboral. lntervenrao Social, 15!16, 1997

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M6dulo N. 0 4

HABILIDADES SOCIALES

Adquisici6n y desarrollo de las habilidades de relaci6n necesarias para mantener interacciones personales satisfactorias, promoviendo una competencia social mas grande. M6dulo N. 0 5

RESOLUCION DE PROBLEMAS

Adquisici6n y desarrollo de las habilidades necesarias para resolver de la manera mas eficaz posible los problemas que los usuarios tengan que afrontar en su realidad cotidiana M6dulo N. 0 6

INICIACION AL MUNDO DEL TRABAJO

Aproximaci6n a la realidad laboral actual iniciandolos en el conocimiento de las principales tecnicas de busqueda de trabajo.

INSERCION LABORAL Objetivo general

Favorecer la inserci6n socio-laboral mediante un cambio de actitudes de los participantes, aprovechando criterios de realidad para que inicien un itinermio laboral de acuerdo con sus caracterfsticas y las exigencias del actual mercado ]aboral. Objetivos especificos

- Informar a ]os participantes del recurso de Inser'Ci6n Laboral en el marco del PIRMI. - Conocer todos aquellos factores socio-familiares que inciden en la posible incorporaci6n en el programa y en la posterior inserci6n laboral de los participantes. - Potenciar la movilizaci6n de los participantes en la busqueda de trabajo. - Favorecer un mayor grado de autonomfa y autoconfianza de los participantes. - Potenciar intercambios de experiencias comunes que favorezcan la unificaci6n de los objetivos del grupo. - Orientar a cada participante para que defina un itinerario ]aboral que se adapte a sus caracterfsticas personales y profesionales y a la realidad del mercado laboral. lntnwn\路ao Social, 151/6, 1997

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actividad

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- Dar a conocer la dimimica, exigencias y formas de acceder al mercado !aboral actual. - Desarrollar las habilidades sociales necesarias en todo proceso de bUsqueda de trabajo y la capacidad de planificaci6n y organizaci6n del tiempo. - Analizar, orientar y apoyar a los participantes durante su proceso de bUsqueda de trabajo. - Facilitar ofertas de trabajo adecuadas a los perfiles profesionales de los participantes.

METODOLOGIA El programa de Inserci6n !aboral contempla dos niveles de intervenci6n metodol6gica: - intervenci6n individual: -E. Acogida - E. Amllisis - Tutorfas - intervenci6n grupal: - Sesiones te6ricas - Sesiones pnicticas Intervenci6n individual

Se realiza una primera entrevista de acogida donde se presenta el programa y se valora la disponibilidad y predisposici6n del usuario para incorporarse; asf como una primera aproximaci6n al grado de movilizaci6n para la busqueda de trabajo. En una segunda entrevista se hace un analisis del caso partiendo de la situaci6n socio-farniliar del usuario, de su trayectoria !aboral y formativa, expectativas de inserci6n, de su.conocimiento de canales y tecnicas y motivaci6n para la busqueda de trabajo. Esto permite hacer un prediagn6stico que determine posibles dificultades de inserci6n !aboral y en consecuencia, valorar cual es la intervenci6n mas id6nea. El Programa contempla tambien la realizaci6n de tutorfas que complementan la intervenci6n grupal, que se realizan a lo largo del curso con los siguientes objetivos: - evaluaci6n de la participaci6n del usuario en el programa yen el grupo. - reforzar aspectos tratados a nivel grupal en caso de que se haya detectado carencias o aspectos pendientes de consolidar. lllfen路ell<;Jo Social, 151/6, 1997

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- atender situaciones personales que dificulten el proceso de bUsqueda de trabajo y que no pueden ser trabajadas en grupo. - pactar compromisos con el usuario en relaci6n a su inserci6n social.

Intervenci6n Grupal se ha llevado a termino mediante la impartici6n del curso dividido en tres m6dulos. M6dulo 1

DEFINICION ITINERARIO LABORAL

Objetivo general Orientar a cada participante a fin de que defina un itinerario laboral que se adecue a sus caracterfsticas personales y profesionales y a la realidad del mercado laboral.

Objetivos especificos Favorecer el autoconocimiento personal y profesional de los participantes identificando: - rasgos de personalidad mas relevantes - aptitudes y habilidades mas destacadas - actitudes en el ambito laboral

Analizando: - formaci6n /cualificaci6n profesional - experiencia laboral Recoger criterios de realidad sobre el mercado laboral, potenciando la mobilizaci6n y favoreciendo el intercambio de informaci6n entre los miembros del grupo. Detectar el posicionamiento de cada participante en cuanto a la situaci6n de paro. Favorecer, si hace falta, una cambio de actitud con tal de que cada participante se responsabilice de su proceso de inserci6n laboral. Facilitar la incorporaci6n y participaci6n de cada persona a la dinamica del grupo. M6dulo 2

APRENDIZAJE DE CANALES Y TECNICAS DE BUSQUEDA DE TRABAJO /aterrearao Social, 15116, 1997

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Objetivo general Dar a conocer la dimimica, exigencias y formas de acceder al mercado laboral actual y desarrollar en cada participante las habilidades necesarias en todo el proceso de busqueda de trabajo. Objetivos especificos Dar a conocer los canales de bUsqueda de trabajo, potenciando su utilizaci6n. Dar a conocer y poner en pnictica las tecnicas de busqueda de trabajo. Detectar y trabajar los puntos debiles de cada participante en cuanto a la utilizaci6n de canales y tecnicas de bUsqueda de trabajo. Dar a conocer y entrenar a los participantes en aquellas habilidades sociales que se pondnin en pnictica en el proceso de bUsqueda de trabajo. Desarrollar la capacidad de organizaci6n y planificaci6n del tiempo con tal de concretar la dedicaci6n a la busqueda de trabajo. Iniciar el proceso de autonomfa en la busqueda laboral. M6dulo 3

BUSQUEDA ACTIV A DE TRABAJO

Objetivo general Analizar, orientar y apoyar a los participantes durante su proceso pnictico de busqueda de trabajo. Objetivos especificos Promover la movilizaci6n de los participantes en la busqueda de trabajo. Reforzar el aprendizaje de los canales y tecnicas de busqueda de trabajo. Facilitar ofertas de trabajo adecuadas a los perfiles profesionales de los participantes. lnformar sobre temas de interes relacionados con el mundo laboral. Dar soporte y orientar en situaciones de dificultad que se dan en el proceso de busqueda de trabajo (rechazo, fustraci6n continuada, cansancio ... ) Potenciar el intercambio de ofertas de trabajo entre los miembros del grupo. Constrastar las acciones realizadas con los aprendizajes adquiridos. Evaluar la movilizaci6n realizada con la organizaci6n necesaria para la busqueda de trabajo. illfeiWilfGO

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INSERCION LABORAL (Colectivo de neo-rurales, zona Sb, Girona) CURSO DE AUTOOCUPACION El curso tiene una duraci6n de 350 horas, que se prevee realizar durante u periodo de 6 meses, mediante la realizaci6n de 3 m6dulos diferenciados en: 1. Analisis del Proyecto 2. Tecnicas de Presentaci6n 3. Puesta en marc ha de la empresa El curso se estructurara en 26 sesiones gm pales con una periodicidad semanal y 52 sesiones individuales realizando 2 semanas en forma de practicas pactadas a cada sesi6n y comunes a todos los proyectos. Hay que tener en cuenta que dependiendo de los proyectos, los promotores, deberan realizar practicas complementarias a los comunes.

MODULOS 1. o bloque: Andlisis del proyecto A partir del pre-disefio, presentar el proyecto a los grupos. Ejercicio analisis de puntos fuertes y debiles. Autoocupaci6n- concepto (articulos). Elaboraci6n Plan Empresa. Recursos Humanos - Perfil del emprendedor Recursos Financieros Recursos Materiales Explicaci6n te6rica de los conceptos. Trabajar fichas (acoplar u proyecto a Ios conceptos te6ricos).

2. o bloque: Tecnicas de presentaci6n Gesti6n telef6nica Carta de presentaci6n y solicitud i lllenâ&#x20AC;˘ellfliO

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La entrevista Obtenci6n de informaci6n (direcciones de in teres y tipos de centros que existen)

3. o bloque: Pasos para la puesta en marcha Tramites legales. Ayudas y subvenciones. Formas jurfdicas de constituci6n de empresas.

INSERCION LABORAL DE EMIGRANTES EXTRA COMUNITARIOS Este programa fue creado delante de la necesidad de atender, a nivel socio-laboral, aquellos colectivos de inmigrantes que presentaban ciertas dificultades cuando a lectoescritura y comunicaci6n oral, entre otros. Desde febrero de 1996 hasta ahora se han ido creando diferentes grupos; es a partir del factor de lectoescritura y expresi6n oral que nos planteamos la intervenci6n a 2 niveles: - alfabetizaci6n - neolectores La diferencia entre !os dos grupos viene detenninada por !as posibilidades de comunicaci6n y expresi6n oral. En primer lugar, en referencia a !as dificultades en el proceso de inserci6n !aboral y en segundo termino al condicionado del nivel de lectoescritura que limita la utilizaci6n de la diversa documentaci6n basica en la bUsqueda de trabajo. Otro factor a tener en cuenta es que la mayoria de !os participantes son trabajadores extranjeros extracomunitarios dandose diferentes realidades en lo referente a! aprendizaje de la lengua castellana y catalana, como a segundas lenguas. No son personas que parten de cero, sino que tienen un equipaje sociolingi.ifstico y !aboral a tener presente a la hora de plantearnos metodologfas de intervenci6n. Los perfiles de !os usuarios, teniendo en cuenta el conocimiento de lectoescritura, abarquen desde: - Personas que han sido alfabetizadas en su propia lengua y que por tanto, tienen un equipaje de lectoescritura (ex: arabe ). !nteJTell('<IO

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- Personas que provienen de lenguas agraficas y que nunca no han tenido una alfabetizaci6n ni en su lengua materna, ni en segundas lenguas, y por tanto, pueden presentar dificultades, como la psicomotricidad a la hora de escribir, entre otras. (ej. fulas, sarahores de Gambia y Senegal). - Personas que tienen el conocirniento basico de la lengua aut6ctona a nivel oral pero que en cambio tienen dificultades de lecto-escritura (ex: la mayor parte de Ios participantes de Ios grupos de nivel neolector). La facilidad y motivaci6n en el aprendizaje de las lenguas aut6ctonas no vendra determinada tanto por Ios diferentes niveles expuestos, sino por la necesidad que tengan de estas lenguas. El programa esta estructurado en 3 fases que pasamos a describir: - Autoconocirniento y analisis de las realidades socio-laborales de Ios participantes. - Itinerario Laboral y Aprendizaje de Canales y Tecnicas. - Busqueda Activa de Trabajo.

FORMACION- INSERCION (Curso ecol6gico en estampaci6n y ornamentaci6n) OBJETIVOS Objetivo general El objetivo general es transrnitir unos conocimientos tecnicos sobre estampaci6n y ornamentaci6n ecol6gica, que cubran las exigencias que require el sector para desarrollar esta especialidad y facilitar informaci6n y soportes para la inserci6n a traves de la ocupaci6n.

Objetivos especificos - Impartici6n de conocirnientos te6ricos y practicas de estampaci6n y ornamentaci6n ecol6gica - Impartici6n de conocimientos en catalan - Impartici6n de conocimientos de Seguridad e Higiene en el trabajo. - Facilitar el conocirniento y la adaptaci6n en el mundo !aboral. - Facilitar el proceso de inserci6n !aboral. lntenâ&#x20AC;˘enriio Social, 15116, 1997

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acti vidad

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POBLACION A LA QUE VA DIRIGIDO Titulares y/o beneficiarios de la RMI que esten en la fase de forrnaci6n-inserci6n, derivados por parte de la D.G.O. Con el objetivo de garantizar un buen nivel de aprendizaje y la posterior inserci6n laboral a traves de la autoocupaci6n (o bien, empresas de inserci6n), creemos necesario que los participantes reunan los siguientes requisitos: - edad: de 25 a 50 afios - sexo: indiferente - nivel de estudios: certificado de estudios primarios - experiencia laboral: inespecffica -aptitudes potenciales: buena capacidad espacial; buena habilidad manual - intereses con actividades creativas - disponibilidad horaria de tarde. Teniendo en cuenta que las personas que compondran el grupo senin las mismas que al final de curso tendnin de crear una empresa, valoramos conveniente realizar una selecci6n contemplando los siguientes aspectos: -

garantfas de continuidad motivaci6n en la materia motivaci6n en las alternativas de inserci6n equilibrio entre las diferentes problematicas.

METODOLOGIA Con la finalidad de consolidar los objetivos marcados, se utilizani el siguiente sistema de trabajo:

A nivel tecnico - Realizaci6n de las clases te6ricas. Se dani una base te6rica, en funci6n de la capacidad de los alumnos para aprender los conocimientos. - Ensefianza de conocimientos sobre normas de seguridad e higiene en el trabajo. - Hacer clases de conocimientos de catalan. llllenâ&#x20AC;˘ellfOOSocia l, 15/16, 1997

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- Realizaci6n de las clases pnicticas : estas se realizanin en base a un trabajo real, donde los alumnos senin los participantes. Se dedicani la mayor pmte del taller en esta practica y se podni realizar tanto a nivel individual como de grupo. - Realizaci6n de una serie de actividades fuera del local donde se imparten las clases que sirven de soporte formativo a diferentes m6dulos (visitas a empresas, ferias, museos, etc.) - Utilizaci6n de soporte informatico (programas de disefio y procesador de textos). M6dulo 1

PROYECTO Y REALIZACION DE PLANTILLAS

Objetivos Aprender a programarse y a organizarse el trabajo. Aprender a realizar las plantillas de estarcir, asf como la aplicaci6n pnictica de la teorfa del color y de composici6n. Metodolog{a - Consulta bibliognifica - Dibujo de motivos - Realizaci6n de plantillas (tecnicas de corte, ampliaci6n y reducci6n de motivos. Registro de colores). Horas: 160. Modelo 2

TALLER PRACTICO

Objetivos Aprende a: estampar sobre ropa, papel y carton. Metodolog{a Aplicaci6n pnictica de !as tecnicas: - estarcido - estampaci6n con tampones (y confecci6n) estampaci6n a la cera. - planchado de estampaci6n. - tecnicas de pintura decorativa en la decoraci6n de interiores (esponjado, alineado, peinado, moteado, deslumbrado, etc.) Horas: 60. illten路ell(iio Social, 15116, 1997

Rcndimiento minima, insercion social y empleo- actividad

M6delo 3

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TEORIA DEL COLOR

Objetivos Aprender a utilizar el color: -

colores basicos colores secundarios colores terciarios colores frios y calientes colores complementarios

Metodologfa - Consulta bibliografica - Clases te6ricas impartidas por el tecnico. - Ejercicios de aplicaci6n practica sobre papel con pintura acrilica. Horas: 15. M6dulo 4

CAT ALAN

Este m6dulo intenta adaptarse a las caracterfsticas de la poblaci6n que realizara este curso. Asf, teniendo en cuenta que la mayoria son no catalanoparlantes, se enfocaran !as clases incidiendo en el aprendizaje del habla del catalan, mas que en el aprendizaje de gramatica escrita. El materia didactico a utilizar sera el siguiente: - Verbos y vocabulario relacionados con el oficio. - Curso de catalan para no catalanoparlantes adultos: "Digui-Digui", trabajando aquellas unidades que afecten directamente al oficio que estan aprendiendo, teniendo en cuenta las formas que utilizanin para la inserci6n !aboral. - Diferentes publicaciones del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya. Impartira !as clases el insertor del taller. Se facilitara a !os alumnos fotocopias del material que utilizaran para realizar el curso. Horas: 25. lnter\'enrdo Social, 15/16, 1997

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M6dulo 5

SEGURIDAD E HIGIENE

Objetivos Conocer y asumir a nivel individual y colectivo las normas de seguridad e higiene en el trabajo. Metodolog{a - Consulta bibliografica sobre normativa laboral existente y sobre las recomendaciones de la Organizaci6n Mundial de la Salud. - Clases te6ricas impartidas por el educador. - Discusi6n de temas a nivel del grupo. Horas: 10.

PLAN DE INSERCION Las acciones que se llevanin a cabo en el plan de inserci6n iran encarninadas a conseguir el objetivo final del curso, que es el de la autoocupaci6n. Se contemplara la posibilidad de crear una "empresa de inserci6n social" con aquellas personas que requieran de un tiempo mas largo de adaptaci6n y conocimientos sobre como se regula una empresa. En cuanto a la autoocupaci6n como salida inicial se trabajaran Ios siguientes aspectos: - capacitar a! alumno para poder competir a la hora de acceder al mundo del trabajo. - el apredizaje de las diferentes modalidades de autoocupaci6n existentes. - conoci mientos sobre los trarnites legales, ayudas, subvenciones y las formas jurfdicas de constituci6n de empresa. - la elaboraci6n de un plan de empresa en cuanto a recursos: humanos, fi nancieros, materiales. - facilitar los conocimientos sobre las difere ntes tecnicas de venta existentes (books, mealings, ... ) - conocirniento de los diferentes canales y tecnicas de busqueda de trabajo. - conocimiento sobre el mercado laboral ordinario. En cuanto a la empresa de inserci6n se elabora el estudio de su implantaci6n y viabilidad. lntenâ&#x20AC;˘enriio Social, 15/16, 1997

NOUVEAUX DEFIS POUR LE SERVICE SOCIAL AUTOUR DU REVENU MINIMUM D'INSERTION Denis Prost *

Introduction Je suis tres honore, au nom du Mouvement que je represente, et particulierement au nom de toutes les personnes tres pauvres qui militent au sein de notre Mouvement, que VOUS m'ayez invite a prendre la parole devant VOLIS. Je m'appelle Denis Prost et suis volontairc permanent au sein du Mouvement international ATD Quart Monde. Je fais actucllement partie de l'equipe d'animation de notre Mouvement en France. Je voudrais tout d'abord vous presenter ATD Quart Monde en quelques mots. Son objectif premier est de connaltre et rassembler les plus pauvres a travers le monde entier, et de faire reconnaltre leurs droits fondamentaux. Il a ete fonde en 1957 par le pere Joseph Wresinski dans un bic!onville des environs de Paris. Le pere Joseph avait connu lui-meme la misere dans son enfance, et lorsqu'il s'est retrouve la, face aces 300 familles completement abandonnees par la societe et vivant dans une tres grande detresse, il a eu l'impression de retrouver les siens et adecider de lier son c!estin acelui de ces familles. Pour resister ala misere, il a fonde avec quelques unes cl' entre elles une association qui c!evint quelques annees plus tard le Mouvement ATD Quart Monde. C' est important de dire cette his to ire de notre Mouvement, car elle montre qu' il est ne de la volonte de personnes qui vivaient elles-memes ou avaient vecu la misere. C'est a partir de leurs aspirations qu'il s'est construitet qu'il se construit

ATD Quatt Mond- Paris,

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Fran~a.

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toujours. A l'epoque, cela representait un changement de point de vue radical, par rapport aux associations de lutte contre la pmm·ete qui venaient de gens bien inseres dans la societe, et cela conduisait ades actions tres differentes de ce qui se faisait habituellement. Ainsi, face a I' angoisse des parents de voir leurs enfants echouer a l'ecole et risquer de connaitre la meme misere qu'eux, ]'association a commence par monter une bibliotheque dans le bidonville, alors qu' aI' epoque on reponclait surtout ala grande pauvrete par des distributions de nourriture, de vetements, distributions dont les gens se sentaient humilies, meme s'ils ne pouvaient pas faire autrement que de les utiliser. Qui sont ces personnes que le Mouvernent ATD Quart Monde s '~!force de rejoindre et rassembler depuis 40 ans? Ce sont les personnes les plus pauvres, celles qui cumulent les difficultes (logement precaire ou inexistant, mauvaise sante, chomage chronique ou travaux precaires et penibles, manque d'instruction et de formation, enfants places a cause de la misere) et cela de puis sou vent de nombreuses annees, voire plusieurs generations. Pour ces personnes qui cumulent depuis longtemps les difficultes, on emploie en France le terme de «grande pauvrete». Leur long passe de misere implique des comportements souvent inexplicables pour qui n' a pas con nu la miserc ou qui n' a pas fait un effort specifique pour connaitre ce qu'elles vivent et cntrcr clans la logique de pensee qui en decoule. Cela conduit a beaucoup d'incomprehensions: par exemple, on voit en France des parents etre sanctionnes parce qu'ils n'envoient pas leurs enfants al'ecole et qu'on les soup~onne de se clesinteresser de leur avenir, alors que simplement ils n'ont pas les moyens materiels pour que leurs enfants se presentent propres et correctement habilles a l'ecole et qu'ils veulent leur eviter la honte. Les parents de milieu tres clefavorise, qui pour beaucoup souffrent clu manque cl'instruction, savent pourtant la valeur de I' instruction et expriment souvent leur ambition que leurs enfants reussissent aJ'ecole, «pour qu 'ifs ne vivent pas fa meme chose que IJOUS» clisent-i]s. I! faut dire aussi qu' en France, et clans cl' autres pays clu nord de !'Europe, la peur clu placement des enfants est omnipresente clans le milieu de la grancle pauvrete. Elle amene parfois les families ase replier sur elles-memes, arefuser de laisser leurs enfants s'eloigner cl'elles, meme pour aller al'ecole, de peur de ne jamais les voir revenir. Elle amene aussi les parents atoujours se justifier, a toujours devoir faire la preuve qu'ils sont de bons parents (par exemple, lorsqu'un enfant se blesse clevant nous, il arrive que les parents no us prennent a temoin en clisant, «vmts lui direz, it I'assistante sociale, qu'il s'est blesse tout seul, que ce n'est pas 1wus qui lui avonsfait ra»). lnrerren(·ao Social. 15116. 1997

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J' ajouterai enfin apropos des personnes en situation de grande pauvrete qu' elle sont dans l'impossibilite de sortir de la misere par elles-memes. Pour qu' el!es puissent assumer pleinement !curs responsabilites sociales et familiales, elles ont besoin qu' on les aide a reconquerir leurs droits fondamentaux: droit au logement, droit au travail, droit a I' education, etc.

le crois que c'eta it important de par/er de ces personnes en grande pauvrete, car c'est cl partir d'el/es que JWUS avons evalue le RMI. Nous am路ions pu l'evaluer avec d'autres, car elles ne representent apres tout qu'une partie du public touche par le RMI. Si no us avons evalue avec elles, c'est parce que c'est pour ellcs que le chemin pour sortir des difficultes est le plus long et le plus difficile. Nous sommes convaincus que si la societe se donnent les moyens de reussir avec ces personnes, elle reussira avec tous. Par contre, si elle prend comme seule reference pour I' elaboration de ses politiques de lutte contre !'exclusion des populations relativement moins defavorisees, elle laissera les plus pauvres a !'abandon, ce qui est indigne d'une societe democratique et dangereux pour elle. Il faut bien dire que c'est loin d'etre facile d'elaborer les politiques apartir des plus pauvres, paree que la societe lcs conna!t trcs mal, qu'clle ne sait pas bicn qui ils sont, ce qu'ils vivcnt, qu'il faut beaucoup de temps et de travail pour permettre aux personnes les plus demunies d' ex primer ]cur experience et leur avis. Cela demande une forte volonte et beaueoup d'efforts. Mais nons sommes persuades que c' est essentiel et que toute la societe a a y gagner. Dans ce que je vais dire par la suite, vous retrouverez sans dotltes certaines choses que Madame Romon a pu dire cc matin. Mais je crois aussi que j' apporterai un point de vue different qui, jc l 'espere, eompletera utilemcnt le sien.

I - Des elements sur l'Histoire du Revenu Minimum d'Insertion (RMI) en

France Pour eomprendre le dispositif du RMI et !'esprit dans lequel il a ete cree, il est utile de conna!tre certains e!Cments sur ses origines. Je parlerai de deux d'entre eux: -le rapport du pere Joseph Wresinski au Conseil economique et social fran\ais en 1987. -!'experimentation d'un revenu familial gm路anti realisee en 1985. lnten路enrao Social, 15116, 1997

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Le rapport Wresinski en 1987

La mise en place d'un Revenu Minimum d'Insertion etait l'une des propositions importantes d'un rapport intitule ÂŤgrande pauvrete et precarite economique et socialeÂť, rapport qui avait ete presente par le pere Joseph Wresinski au Conseil economique et social fran~ais en 1987. Jusqu' a ce rapport (qu' on a appele rapport Wresinski), les reponses politiques apportees par la France ala gran de pauvrete et a1' exclusion etaient essentiellement des reponses d'urgence qui visaient a parer au plus presse (donner un to it pour la nuit, assurer la nourriture, etc.). Ces reponses ne se situaient pas suffisamment clans la perspective de permettre aux personnes de sortir durablement de la misere. Avec le rapport Wresinski, 1' approche etait totalement nouvelle. I! s' agissait main tenant, non plus seulement de soulager, mais cl' eradiquer la misere reconnue pour le premiere fois en France comme une violation des Droits de l'Homme. Dans ce but, le rapport faisait un ensemble de propositions pour garantir I' engagement durable de la France sur cette voie. Ces propositions portaient sur les domaines des ressources (avec la proposition d'un revenu minimum d'insertion), mais aussi de !'education, de l'emploi et de la formation, du logement, de la sante et de la famille. Mais le rapport Wresinski ne se reduisait pas aune juxtaposition de propositions clans les differents domaines. Car le pere Joseph Wresinski avait voulu que les travaux de son rapport soient menes en s'inspirant fortement de ]'experience de vie et de la pensee des personnes tres pauvres. Et leur experience etait que ÂŤclans la vie tout est lieÂť: pas de logement sans ressources; difficile pour les enfants d'apprendre aI' ecole si il y a trop de soucis ala maison, si le logement est trop petit; impossible de garder les enfants avec soi si I' on n' a pas de logement; difficile de garder le moral pour s' en sortir, pour essayer de trouver un travail, quand vos enfants vous ont ete retires, etc. Puisque clans la vie tout etait lie, il fallait un cadre global et coherent pour que les efforts qui seraient faits par les politiques clans les differents domaines du logement, de la sante, de la vie familiale, etc. agissent ensemble et se renforcent. En France ou les differentes administrations sont tres cloisonnees, c'etait un clefi. Le rapport Wresinski proposait done la mise en place d'une loi g/obale et coherente de httte contre la grande pauvrete. C' est seulement au printemps prochain- done 11 ans apres le rapport Wresinski! - que cette loi devrait voir le jour. lnterrenc!lo Social, 151/6, 1997

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Si j' ai fait cette digression, c' est pour dire que la mise en place d' un revenu minimum d'insertion n'etait, dans !'esprit de ceux qui l'ont propose, qu'un element d'une politique globale de lutte contre la grande pauvrete qui ne pouvait alui seul venir about de la misere. En France, certains s'en prennent aujourd'hui au RMI et accusent injustement ceux qui en beneficient de ne pas faire ce qu'il faut pours' en sortir. Le RMI est pourtant indispensable mais il ne peut permettre aux personnes de vraiment s 'en sortir que s'il est accompagne d'une politique globale. Par exemple, aujourd'hui, ce n'est pas parce que !'on touche le RMI qu'on va avoir un logement. L'acces au logement est tres difficile: d'abord parce qu'avec le RMI, il est souvent dur de reussir apayer un loyer (meme avec les aides au logement), ensuite parce qu'il y a penurie de logements sociaux et que les bailleurs sociaux preferent prendre des personnes aux revenus plus eleves. Dans ces conditions, sans logement stable, comment les beneficiaires du RMI peuvent-ils s'en sortir? Pour reprendre le cours de l'Histoire, c'est en 1988, un an apres le rapport Wresinski, que le gouvernement fran~ais decidait de reprendre la proposition du rapport concernant le revenu minimum d'insertion. Il precisait alors justement que le RMI n' etait qu'un element 芦d'un dispositif global de lutte contre la pauvrete tendant a supprimer toute forme d'exclusion禄, mais ce dispositif global fait encore defaut aujourd'hui.

L' experimentation cl Rennes en I 985 Pour bien comprendre !'esprit de cette proposition par le Conseil economique et social fran~ais d'un revenu n1inimum d' insertion, il fa ut s' arreter une peu sur !'experimentation de Revenu familial gm路anti menee a Rennes, en Bretagne, en 1985. Car cette experimentation a beaucoup inspire le Conseil economique et social. L'experimentation partait du constat que, quand l'urgence du quotidien submerge les families tres pauvres, il est tres difficile pour elles de s'investir dans des projets d'avenir, de penser par exemple a entreprendre une formation professionnelle, de s' occuper de la scolarite des enfants et de leur futur. L' idee etait done de garantir une securite financiere a 130 families pendant un an et d' evaluer avec elles les resultats. Le pari etait que si 1'on offt路ait cette securite aux families, elles allaient reprendre confiance et pouvoir se lancer dans des projets aplus long terme pour sortir de la misere. 111ft/W11\'ao Social, 15116, 1997

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Des que les farrtilles concernees ont ete certaines de pouvoir compter sur un revenu regulier et stable pendant un an, elles ont effectivement repris confiance et commence a refaire des projets: ainsi on a vu une femme qui, apres avoir pu rembour·ser ses dettes, a equipe en lunette et en materiel scolaire ses enfants, a pu aussi leur faire des cadeaux, ce qu' elle souffrait de ne pas pouvoir faire et qui etait tres important pour la famille; son mari a achete des outils pour developper une activite de reparation de mobylettes ... La vie des families a vraiment change et les intervenants sociaux ont eux-memes remarques ces changements positifs. Le fait de beneficier de rentree d' argent sures et regulieres a permis aux farrtilles de gerer leur budget de fa90n plus rationnelle, alors qu' elles en etaient parfois jugees a tort incapables auparavant. Pour ce qui concerne les autres acteurs de 1' experimentation (travailleurs sociaux, membres d' associations) qui jouaient un role de soutien aux families, il fa ut souligner qu' ils ont ete tres attentifs a respecter la liberte des familles de choisir leur projet, et a n' etre present aux cotes des families que pour les aider a realiser les projets qu'elies avaient decides elies-memes. En somme, on peut dire que ces acteurs ont consider€ les families tres pauvres comme de vraies partenaires, capables de prendre en main elies-memes leur vie. Cette consideration apportee aux families, ce respect de leur liberte, de leurs idees, a sl!rement ete une des clefs de la reussite du projet. I I - L'objectif du RMI

Ainsi, cette expelimentation d'un revenu familial gar·anti a Rennes a bien montre les objectifs principaux que devait poursuivre le Revenu Minimum d'Insertion pour etre un outil efficace de promotion des personnes et des families tres demunies: - Le premier objectif est de garantir a ces personnes un revenu sur une duree suffisante, d'un montant suffisant et qu' elles puissent prevoir (ce qui demande que le mode de calcul du RMI soit tres simple). Cette gar·antie de ressources est la condition indispensable pour que des projets qui vont audela de l'urgence puissent emerger. -Le deuxieme objectif est d' apporter un soutien aux personnes et families dans leurs projets, en faisant confiance a leur capacite de prendre en main leur vie et de faire des projets, et en les aidant aex primer et a realiser ces projets, tout en respectant leur liberte. Il s' agit en somme de les considerer comme de veritables partenaires a egalite. lnten·en\·ao Social, 15116, 1997

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En resume, il s' agissait a l' origine de donner un double droit aux personnes tres pauvres: droit a un revenu gmÂˇanti, et droit d' etre soutenues dans la realisation de leurs projets (les personnes tres pauvres s' engageant quant a elles bien sur a faire de leur cote ce qu'il fallait pour realiser leurs projets). C'est important de le dire car aujourd'hui ce double droit s'est transforme pour certaines personnes, soit en droit a un revenu mais sans aucun soutien dans leurs projets, soit en droit a un revenu mais a condition de faire ce que le travailleur social pense bon que vous fassiez.

HI - Les grandes lignes du dispositif du RMI Pour tenter de repondre a ces deux objectifs de garantie de revenu et de soutien des personnes dans leurs projets, la loi sur le RMI a mis en place en France: - d'une part une allocation mensuelle qu' on appelle le RMI, d'autre part un ÂŤcontrat d'insertionÂť passe entre un travailleur social et la personne ou famille concernee. Sans entrer dans les details, je voudrais rappeler les aspect du dispositif qui sont les plus importants du point de vue des personnes concernees. L'allocation mensuelle du RMI

Le RMI est verse tous les mois aux personnes de plus de 25 ans ou aux jcunes de moins de 25 ans qui ont des enfants a charge. C' est un revenu familial qui tient compte du nombre d'enfants et qui est valable pour les personnes de nationalite fran~aise et pour les etrangers en situation reguliere. Le droit au RMI est ouvert pour une periode de trois mois: pour en beneficicr, il faut que les revenus des trois derniers mois ne depassent pas un certain seuil qui correspond pour une personne seule a a peu pres la moitie du salaire minimum garanti en France. Le RMI est alors calcule pour completer les revenus jusqu'a atteindre ce seuil, puisque le principe est que personne ne doit avoir un revenu inferieur a ce seuil. Par exemple, si une personne seule a touche en moyenne 1000 francs par mois en janvier, fevrier et mars, comme le seuil du RMI pour une personne seule est d' a peu pres 2400 francs par mois, la meme personne va toucher aux mois d'avril, mai et juin 1400 francs par mois de RMI.

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Le contrat d'insertion Dans les trois mois qui sui vent I' ouverture du droit au RMI, les allocataires doivent theoriquement passer un contrat, appele 芦contrat d'insertion禄, avec un travailleur social. Ce contrat traduit un engagement de la personne ou famille beneficiaire du RMI a entreprendre les demarches pour realiser le projet qu'elle a forme et qui est inscrit dans le contrat d'insertion. Si le contrat n'est pas respecte et qu'on juge que c'est parce que le beneficiaire du RMI n'a pas fait ce qu'il devait faire, le versement de !'allocation de RMI peut etre suspendue. Voila un preambule un peu long, mais qu'il me semblait important de faire pour comprendre !'esprit dans lequel a ete voulu le dispositif du RMI au depart par ceux qui I' ont inspire, et ce qu' est effectivement le dispositif institue par la loi. IV - le dispositif du RMI evalue avec les personnes en situation de grande

pauvrete C'est done avant tout a partir de !'experience de ces personnes, de ce qu'elles pensent et de ce qu'elles disent du RMI que nous avons evalue le dispositif: tout ce que je dirai par la suite est principalement puise dans leur experience de vie, dans les avis qu' elles ont pu ex primer, notamment lors de travaux d' evaluation qui ont vise a leur permettre de dire individuellement ou collectivement ce qu'elles pensaient des politiques qui leur etaient destinees.

1 - Le RMI: un droit ou un secours? Avant l'instauration du RMI, les personnes devaient, pour survivre, aller demander des secours financiers au bureau d' aide sociale de la mairie ou dans les associations. Il fallait s'expliquer, parfois dire des choses de sa vie privee qu'on mn路ait voulu taire, pour prouver qu'on avait vraiment besoin des aides. En plus, on n'etait pas toujours bien re~u. C'etait souvent beaucoup d'humiliations pour un resultat qui n'etait meme pas gm路anti. Le RMI a marque une grande avancee parce qu'il a represente, le passage de l 'arbitraire des secours aun droit que l 'on peut reclamer: Dans la pratique, il est vecu de manieres tres diverses, seton l'histoire des personnes. Ainsi pour celles qui sont proches du monde ouvrier, ou qui ont connu le lnterrenrao Social. 15/16, /997

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travail salarie, le RMI est parfois vecu comme une assistance, une honte meme, a tel point que certaines personnes n'en font pas la demande et preferent se debrouiller avec des expedients, mendicite, petits travaux au noir. .. Pour d' autres personnes qui ont moins de reference dans le monde du travail et qui ont toujours dependu des secours, le RMI represente un progres important et est plus ressenti comme un droit. Ce qui empeche les personnes de percevoir vraiment le RMI comme un droit, c'est aussi qu'il pm·ai't trop aleatoire: d'abord parce qu'il est rernis en cause tous lcs 3 mois, et ensuite parce que son mode de calcul apparai't complique et que les personnes ont parfois du mal asavoir combien elles vont reellement toucher. En tout etat de cause, la perception qu' ont les beneficiaires du RMI depend beaucoup de la fa~on dont ils sont re~us par les travailleurs sociaux qui sui vent le contrat d'insertion. Dans certains cas, ils ont !'impression de devoir se justifier face aquelqu'un qui peut decider ou non de leur supprimer le RMI, et se retrouvent presque dans la meme situation que lorsqu'ils venaient demander des secours. Par contre, lorsqu'ils se sentent ecoutes et respectes, que les travailleurs sociaux ne cherchent plus tant ales controler qu' afaire emerger leurs projets et les soutenir dans leur realisation, ils sentent qu'ils ont acquis avec le RMI un veritable droit. Cette variation d' attitude d'un travailleur social aI' autre est le resultat de la formation insuffisante qu'ils ont reyus sur le dispositif, et particulierement sur l'esprit dans Jequel iJ avait ete COnyU. Il faut dire aussi qu'il est difficile d'avoir un nouveau type de relations avec des travailleurs sociaux qu' on venait voir avant pour demander des secours ou qui controlaient votre vie. C' est difficile des deux cotes: pour les personnes qui se presentent aux travailleurs sociaux, comme pour les travailleurs sociaux eux-memes. C'est pourquoi dans certains lieux, de nouveaux travailleurs sociaux ont ete recrutes specialement pour suivre le RMI. La fa9on dont les beneficiaires ressentent le RMI depend aussi beaucoup du regard que la societe parte sur eux. Une personne qui touchait le RMI disait «pour ma famille, le RMI c 'est honteux, c 'est une charge pour la socieri». Certains n' osent pas dire a leur voisinage qu'ils ont fait une demande de RMI. Il est sur qu'aujourd'hui la societe fran9aise n'adhere pas dans son ensemble al'idee que le RMI est un droit, meme si !'existence du RMI ne fait que repondre au droit ades moyens convenables d' existence qui est inscrit dans la Constitution fran9aise. Les personnes au RMI sont suspectees de pares se, de ne pas vouloir s' inserer (ce qui est Inten•enriio Social, 15116, 1997

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profondement injuste, quand on voit les efforts que font les gens pour essayer de s' en sortir). On a me me vu des responsables politiques en France faire des declarations publiques dans ce sens, ce qui est grave et qui a jete la suspicion sur toute une population qui n'avait vraiment pas besoin de ~a. Le RMI devient alors pour les gens une etiquette collee sur le dos qui stigmatise, qui peut entrainer la mefiance des employeurs, des bailleurs ... Pour que les beneficiaires du RMI puissent pleinement assumer leur statut et s' en servir comme un tremplin vers I' insertion, il fa ut que les mentalites changent en France, ce qui passe certainement par une meilleure formation des citoyens aux rea lites de l 'exclusion, notamment ell' ecole.

2- L'acd~s au RMI L'information Pour demander le RMI, il faut d' abord savoir qu' on y a droit. Une recente etude a montre qu'ils existaient encore des personnes qui ne savaient pas que le RMI existait, ou qui pensaient ne pas y avoir droit, ou encore qui ne savaient pas ou s' adresser pour l'obtenir. Cela pose ala fois la question de la qualite de !'information qui est faite, mais aussi des moyens qu'on se donne pour que !'information aille jusqu'aux personnes qui sont le plus et l'ecart de la societe: il est certain qu'une campagne mediatique ne suffit pas atoucher tout le monde. L'acces Une fois que les personnes decident de demander le RMI, c'est souvent un veritable parcours du combattant qui commence, qui peut durer plusieurs mois et il faut beaucoup de perseverance pour all er jusqu' au bout de I' obtention du RMI, qui en plus peut etre remis en cause trois mois plus tard. D' abord, il faut avoir une preuve d'identite pour pouvoir faire la clemancle, cc qui est normal, mais souvent clifficile aobtenir, notamment pour les personnes qui connaissent I' insecurite de vivre clans la rue et se font regulierement voler. Ensuite il y a une grancle complexite administrative et il n' est pas rare que les personnes attenclent plusieurs mois avant cl' avoir le RMI, sans comprenclre cc qui se passe, persuadee cl' avoir clonne tout cc qu' il fallait, alors qu' il man que une piece au lnterren('ciO Social, 15116, /YY7

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dossier mais que personne ne les a relances pour la leur demander. Nous avons connu la situation d'un homme a qui il manquait un papier pour completer son dossier, et qui ne l' a compris que tres tard quand no us avons repris les de marches avec lui. A ce moment Et, une autre piece du dossier (certificat de naissance) etait devenue perimee et il a fallu tout recommencer. Il est sur que si no us n' avions pas soutenu cet homme, il aurait renonce. Il y a de quoi etre decourage. Quand on accompagne les personnes dans les demarches, on se rend compte que c'est tres complique, qu'il faut souvent telephoner a droite a gauche, prendre des rendez-vous. Comment des personnes qui vivent dans l'urgence et sans ressources autres que les secours, qui ne ma!trisent parfois pas la lecture et 1' ecriture, qui connaissent mal les fonctionnements administratifs et leurs droits peuvent -elles s' en sortir seules? Ce qui est un peu absurde dans le systeme, c' est que ce n' est qu'une fois qu' on a le RMI qu' on peut vraiment reclamer d' etre soutenu par le travailleur social, mais il faut deja arriver jusqu' au RMI! Il fa ut ajouter que l' accueil dans les differents lieux qui sont impliques dans l' etablissement du RMI est parfois decourageant: ainsi, il n' est pas rare d' attendre plusieurs heures pour au bout du compte se faire dire de revenir car ilmanque un papier, on voit alors des gens craquer et devenir agressif, agressivite qui n'est pas comptise et se retourne contre eux. Il faut aussi parler des humiliations subies parce que par exemple on n' est pas capable de remplir seul un formulaire ...

Pour remedier aux problemes de l'accueil, certains organismes on entrepris des transformations de leur fonctionnement. Ainsi une caisse d' allocations familiales (c'est l'organisme qui paye le RMI) a completement reorganise son accueil pour diminuer les temps d' attente et pouvoir consacrer plus de temps a ceux qui en ont le plus besoin, elle a aussi forme son personnel pour qu'il connaisse mieux les realites que vivent les personnes exclues et comprennent les comportements qui peuvent en decouler, pour qu'il soit plus attentif a respecter la dignite des personnes. Tous les usagers de la Caisse d' allocations familiales, tres pauvres ou non, y ont gagne! Enfin je voudrais parler de ce qu' ont mis en place certains organismes qui delivrent des droits, comme les caisses de securite sociale, et qui a produit de tres bons resultats. Ces organismes se sont rendus compte que beaucoup de gens qui ont theoriquement des droits, dans la pratique ne les ont pas parce qu'ils ne les connaissent /nteJTe/1\'iio Social, 15!16, 1997

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pas ou n'anivent pas a aller au bout des demarches. Ils ont done decide de mettre en place au se in de I' organisme des agents qui au lieu de rester derriere leur guichet, vont au devant des personnes tres demunies, dans leurs quartiers, la ou elles habitent ou la ou elles passent (comme par exemple dans les associations). Ces agents informent les personnes de leurs droits et les accompagnent jusqu 'au bout clans les demarches pour obtenir les droits. Comme ils font partie de l'organisme, ils ont les moyens d'accelerer enormement les dossiers. C'est ainsi que la tres grande majorite des dossiers sont resolus en 2 jours, alors que lorsque les personnes sont seules, cela prend plusieurs semaines, voire plusieurs mois. Pour les personnes, cela change tout, et pour 1' organisme, cela ne coute pas plus cher car la resolution des dossiers est beaucoup plus efficace. En outre, les agents veillent a former les personnes en difl'iculte qu'ils accompagnent, pour que par la suite elles puissent entreprendre plus facilement les demarches elles-memes.

3 - QueUe securite financiere apportee par le RMI? Cette securite depend beaucoup de la regularite et de la stabilite du revenu qui est serieusement remise en cause par le mecanisme de renouvellement du RMI et la fa~on dont se passe les changements de statut ou de situation familiale des personnes.

Le renouvellement du RMI Une fois qu'on a le RMI, encore faut-il reussir a le garder jusqu'a ce qu'on trouve un travail. Pour les personnes tres demunies, le rythrne frequent des declarations de ressources qui doivent etre faites tous les 3 mois provoque parfois un anet du versement du RMI car elles ne renvoient pas a temps la declaration de ressources. Quand on le vit au quotidien avec les gens, on se rend compte que 3 mois, cela revient tres vite. Et leur vie est tellement precaire, pleine d'incertitude, qu'il faut peu de chases pour que la declaration de ressources ne soit pas renvoyee et que le versement du RMI soit interrompu.

Ainsi un homme, apres bien des demarches, avait reussi cl obtenir le RMI. Il avait repris confiance et souffrant d' alcoolisme, il avait decide de faire une cure de desintoxication a l'hopital. La demande de declaration de ressources pour le renouvellement du RMI est arrivee dans sa bolte a lettres pendant qu'il etait a l'hOpital. Il ne l'a done pas re~ue puisqu'il ne pouvait sortir de l'hopital, et lorsqu'il a termine sa cure et qu'il a pu aller chercher son courrier, c'etait trop tard: il s'est retrouve sans ressources et illui fallait a nouveau entreprendre des demarches pour lnterren\路ao Social. 15116. 1997

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recuperer son RMI. Ca avait deja ete tellement dur de I' obtenir la premiere fois qu' il s' est decourage et s' est remis a boire. C'est interessant de se rappeler ace propos que dans !'experimentation de Rennes dont j' ai pm路le au debut, le revenu etait gm路anti aux families pendant 1 an, ce qui est autre chose que 3 mois.

Les ruptures de ressources dues aux changements de statui On sait que pour que des families qui ont de tres faibles res sources puissent s' en sortir, il faut qu' elles puissent beneficier de res sources regulieres. Or par exemple, apres une periode de stage remunere ou une periode de travail trap cmu"te pour ouvrir droit a!'allocation chomage (ce qui est frequent chez les personnes tres pauvres qui travaillent souvent dans le cadre d'emplois precaires de courtes durees ), des personnes se retrouvent pratiquement sans aucune res sources pendant trois mois, puisque le RMI pour les trois mois suivants est calcule sur la base des revenus des trois mois precedents pendant lesquels elles ont ete payees. On peut toujours dire qu'elles auraient du economiser, mais les revenus des stages ou des emplois precaires sont faibles et il est bien difficile d'economiser quand on n' arrive a peine a faire face avec ce qu' on gagne. Autre exemple: une femme qui vivait seule avec son enfant et qui touchait done une allocation specifique qui existe en France pour les femmes isolees avec enfant, decide de vivre en couple avec son ami. Elle va prevenir l'organisme concerne (qui est le meme que celui qui verse le RMI). Cet organisme lui suspend son allocation ce qui est normal, mais ne fait rien pour que le RMI prenne aussit6t le relais. resultat, le couple se retrouve pendant deux mois pratiquement sans ressources. En theorie, quand les dossiers de demande de RMI sont complets, les caisses d' allocations familiales peuvent verser une avance en attendant que le dossier so it instruit ce qui prend souvent un mois. Dans la pratique, il est de plus en plus rare qu' elles le fassent. Au-dela des dommages humains qu' on ne saurait chifft路er, le resultat de ces ruptures de versement, c'est aussi un manque d'efficacite economique des sommes de RMI versees, puisque les progres realises par une personne ou une famille pendant qu'elle percevait le RMI ou un autre revenu, peuvent etre reduits a neant a cause lnterrenriio Social, 15116, 1997

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d'une rupture clans les rentrees d'argent, qui fait retomber la personne ou la famille parfois encore plus bas qu' elle n' etait au depart. Cette question de la continuite des ressources est done cruciale et on doit certainement progresser en France pour arriver ala gm路antir.

4- Le contrat d'insertion Le contrat cl' insertion est done en principe le moyen pour que les personnes formulent leur projet et soient soutenues clans sa realisation par le travailleur social. I! faut d' abord dire que le champ du contrat d'insertion est plus large que !'insertion professionnelle meme si beaucoup de contrats portent sur !'insertion professionnelle. On peut par exemple inscrire clans un contrat d'insertion le projet cl'une famille de trouver un logement.

C' est important, car si au bout du compte les gens aspirent vraiment asortir du RMI et agagner leur vie par le travail, il y a souvent des etapes obligees afranchir avant d'y arriver. Nous avons par exemple connu un homme pour lequell'assistante sociale se clemenait afin de lui permettre de travailler, mais cet homme refusait ce qu' on lui proposait et I' assistante sociale finissait par penser qu' il ne voulait pas travailler. C'etait faux, simplement la famille voulait cl'aborcl clemenager car il ne lui etait plus possible de vivre clans le voisinage Otl elle se trouvait. L'homme refusait done les emplois qu' on lui proposait car illui fallait d' abord savoir ou il allait habiter. Si le champ du contrat cl' insertion est plus large que !'insertion professionnelle, il semble cependant que des projet comme ceux relatifs Cl la vie familiale soient rarement inscrits clans les contrat d' insertion, alors que le premier combat des familIes, celui qui les mobilise sou vent en premier, est le combat pour les enfants. En particulier, lorsque les enfants sont places, le premier projet, evident, immecliat, qui efface tous les autres, est de recuperer les enfants. Si cet objectif est inscrit clairement clans le contrat cl'insertion, que les families scntent qu'elles sont soutenues pour ya, elles s' investiront avec force clans la realisation clu contrat. En ce qui concerne les projets d'insertion professionnelle, ce qui manque beaucoup en France, c'est un cadre pour que des gens tres pauvres et sans qualification, parfois meme ne sachant ni lire ni ect路ire, puissent entreprendre un parcours cl' insertion et de qualification professionnelle de longue cluree. Une experimentation menee en France {t Lyon a montre que personne n'etait inemployable, parce qu'elle /nterrenr{io Social, 151!6, /997

Nouveaux clefis pour le service social autour clu RMI

209

s' est donne de forts moyens pour reussir. Le projet consistait a: donner un statut stable et remunere a des personnes pendant trois ans ; leur proposer pendant ce temps un enchainement coherent de temps de remise a niveau en lecture et ecriture, de formation professionnelle, et de travail, qui tienne vraiment compte de leurs aspirations ; leur apporter un fort soutien dans les difficultes qu' elles pouvaient avoir pour se loger, pour se soigner, etc. Pour !'instant, il n'existe pas en France de cadre legal pour que des parcours sur le modele de !'experimentation de Lyon soient generalises, et les contrats d'insertion prevoient souvent des stages de formation qui ne debouchent sur rien, faute de se situer dans un parcours coherent, faute aussi d'une mobilisation suffisante des employeurs pour permettre aux personnes en situation d'insertion de travailler. Il faut aussi dire qu'en France, les travailleurs sociaux ont peu de moyens pour soutenir les personnes dans leurs projets, pour leur permettre de s' engager dans des parcours coherents. Ils manquent de temps, peuvent rarement se deplacer pour aller rencontrer les gens dans leurs quartiers, pour mieux comprendre ce qu'ils vivent et les projets qu'ils expriment. Ils sont aussi demunis face a certaines demandes des personnes, comme la demande de logement, de travail. Cela les conduit meme parfois a ne pas inscrire le veritable projet des gens dans le contrat d'insertion, parce qu'ils ne savent pas comment les aider a le realiser. Mais a partir du moment ou le contrat d'insertion ne conespond pas au veritable projet des gens, il n'a plus de sens et c'est comme cela qu'on arrive a des contrats d'insertion qui ne sont pas respectes et des versements de RMI qui sont suspendus. 5 - Le partenariat avec les beneficiaires du RMI

On touche la a la difficulte la plus profonde, celle qui bloque sou vent les choses au depart, est le manque de partenariat entre le beneficiaire du RMI et le travailleur social qui etablit avec lui le contrat d'insertion. Une personne tres pauvre disait: «Le partenaire, ~a doit etre un ami, un coequipiel; quelqu'un en qui on a confiance, qui est aegalite, avec qui on se sent ecoute». Beaucoup de travailleurs sociaux ont des difficultes a considerer les personnes tres pauvres comme de veritables partenaires a egalite, a «faire equipe» avec elles. Ils doutent parfois de la capacite de celles-ci, quand ils voient leurs difficultes pour lire, pour ecrire, pour s' ex primer, leurs comportements qui paraissent parfois incoherents, mais qui ont pourtant leur logique pourvu qu' on ait des cles pour la penetrer. Cela les conduit parfois a ne plus ecouter suffisamment les personnes tres pauvres et a decider a leur place. lnten·enr!io Social, 15116, 1997

210

Denis Prost

Les personnes tres pauvres disent sou vent: «On ne veut pas no us traitent comme des enfants, on sa it rnieux qu 'eux ce qui est ban pour no us». En me me temps, par timidite, par honte, ces personnes ont souvent du mal a s'exprimer devant les travailleurs sociaux. En outre, pour elles, le travailleur social represente parfois une menace, celui qui peut par exemple faire placer les enfants. Difficile de creer une relation de confiance clans ces conditions.

Une experimentation de formation mutuelle entre travailleurs sociaux et personnes en situation de grande pauvrete a ete mise en place recemment, a l'Institut Regional du Travail Social de Bretagne, pour essayer de faire tomber les incomprehensions qui les empechent de travailler ensemble. La confiance a ete longue a etablir, mais au bout du compte, les regards ont change de part et cl' autre. Une femme tres pauvre qui y a participe racontait: «apres 5 rencontres, on a dit stop, on a mis nos rancunes de cdte pour avancet: Maintenant, quand je rencontre une assistante sociale, c 'est quelqu 'un comme moi. Je vais la voir avec un projet». Les travailleurs sociaux ont aussi evalue tres positivement cette experience et nous pensons qu'elle devrait etre developpee clans d' autres Institut de formation au travail social.

6- Les limites du dispositif: la necessite d'une approche globale de la lutte contre la grande pauvrete

J' ai deja aborde au debut la nccessite qui est apparue en France des 1987 d'accompagner le RMI cl'une politique globale de lutte contre la grande pauvrete. En effet, le RMI renvoie les personnes aux travailleurs sociaux qui, on I' a vu, n'ont pas les moyens de soutenir seuls les personnes clans I' ensemble de leurs difficultes. Les acteurs clu logement, de I' ecole, les professionnels de sante, les chefs cl' entreprises, etc. cloivent s'impliquer et les responsables politiques doivent les y inciter. On sent clone aujourcl'hui qu' on a besoin en France, a la fois d'une forte renovation du dispositij' du RMI et d'une veritable politique globale, coherente et clans la dut'ie, de lutte contre la grancle pauvrete. Nous esperons que la loi cl' orientation contre ]'exclusion qui cloit etre adoptee au printemps prochain reponclra a cette double exigence. Elle clevra aussi mettre en place les moyens pour que les plus pauvres puissent etre de plus en plus partenaires de !'elaboration et de !'evaluation de !'ensemble des politiques qui les concernent. Nous pensons que c'est le meilleure gage pour que I' exclusion recule et que la democratic progresse. intowll('<lo Social, 15//6, 1997

RENDIMENTO MINIMO E INSER<;AO DE GRUPOS EM DESTITUI<;AO: EXPERIENCIA PORTUGUESA - REGIAO CENTRO I AVEIRO Cristina Fangueiro

Agradeyo a oportunidade que me foi dada de poder participar neste semimirio e You iniciar a minha interYenyao corn a apresentayao de urn pequeno filme que caracteriza e retracta a realidade quanto ao conjunto de respostas da Seguranya Social/AcyaO Social, desenYOlYidas no ambito de interYenyaO do Centro Regional de Seguranya Social do Centro. A lei 19/A criou em Junho/96 o R.M.G. instituindo uma prestayao do Regime nao contributiYo da Seguranya Social e um programa de Inseryao Social. Esta medida teYe um perfodo experimental de um ano, tendo a mesma sido generalizada a partir de 1 de Julho/97. A experiencia de que YOU falar decon路e no Distrito e Concelho de AYeiro, Freguesia deS. Jacinto, que se iniciou ainda no ambito de um Projecto Piloto do R.M.G .. Ainda que existam outras experiencias gratificantes na Regiao Centro, a selecyao desta, deYeu-se ao facto de ela apresentar caracterfsticas muito especfficas, tendo sido utilizada uma metodologia de interYenyao articulada a outros projectos e ter um cariz essencialmente preYentiYo, suportado por uma parceira local efectiYa. S. Jacinto euma Freguesia do Concelho de AYeiro, como ja referi, situada na orla litoral, enquadrada por uma beleza e recursos naturais e paisagfsticos importantes de que salientamos "reserva natural das dunas", potenciadores do desenYolYimento local, desde que deYidamente rentabilizados.

Centra Regional de

!nteJWil('<iO

Social, 151/6, /997

Seguran~a

Social do Centra.

212

Cristina Fangueiro

Corn uma area geografica de 13,02 Km 2, tern uma popula~ao residente, de cerea de 950 habitantes, que vive essencialmente da pesca artesanal e de uma agricultura de subsisH~ncia. Os estaleiros, outrora grandes empregadores, foram progressivamente dispensando mao de obra. A pesca artesanal e uma actividade sazonal, incerta, muito dependente das conclimatericas, colocando assim os pescadores e suas farnilias em situa~ao de precaridade/carencia.

di~oes

Acresce ainda a fraca acessibilidade asede do Concelho, conforme o acetato que apresentamos, da qual dista cerea de 60 Km por via tenestre, sendo a liga~ao pela ria mais rapida (cerea de 15 minutos em lancha), mas menos funcional, dada a localiza~ao dos cais e a posterior necessidade de apanhar transporte publico. Daqui decotTe uma situa~ao de grande isolamento, corn implica~ao directa no quotidiano da popula~ao, nomeadamente ao nivel da escolaridade e emprego. â&#x20AC;˘ Pelas razoes referidas, a Freguesia deS. Jacinto foi definida como zona prioritaria para a implementa~ao de urn dos primeiros projectos piloto do R.M.G. na Regiao Centro. â&#x20AC;˘ A Comissao Local de Projecto (CLP), agora Comissao Local de Acompanhamento (CLA), composta por: Camara Municipal de Aveiro, Servi~o Sub-Regional de Aveiro, Centro de Emprego de Aveiro, Ensino Recorrente e Educa~ao Extra-Escolar, Unidade de Saude deS. Jacinto, Junta de Freguesia de S. Jacinto e Centro Social Paroquial deS. Jacinto, apoiada no teneno por urn nucleo executivo empenhado e dinamico desenvolveram todo o trabalho de diagn6stico das familias requerentes ao R.M.G., identificaram e caracterizaram os recursos disponiveis, activaram as parcerias e delinearam, corn a participa~ao activa das famflias os respectivos programas de inser~ao. Destas areas de Inser~ao, as que nos aparecem em n(unero mais significativo sao as designadas como apoio psico-social cruzadas ou nao corn a vertente emprego e educa~ao.

Este aspecto preocupa-nos porÂˇque ainda nao foram constituidas equipas multidisciplinares corn forma~ao especifica para assegurarem adequadamente o acompanhamento I tratamento destas situa~oes, nomeadamente para terapia de grupo e terapia familiar. Normalmente as situa~oes de apoio psico-social aparecem aliadas a necessidades de forma~ao de base, que tera que ser associada a apoio no domicilio. lnter\'enrdo Social. 15116, 1997

Rendimcnto mfnimo e inser9ao de grupos em dcstitui9ao- Regiao Centro I Aveiro

213

Assim, projectamos para a candidatura amedida 2 do Sub-Programa Integrar a dos recursos que nos faltam e que reputamos como indispensaveis, a fim de garantir possibilidade de forma9ao profissional, bem como equipas tecnicas para enquadramento e acompanhamento espedficos. obten~ao

No caso presente o S.S.R. de Aveiro apresentou urn projecto de candidatura no ambito da medida 2 do Sub-Programa Integrar denominado "FORMA" direccionado para a forma~ao de Ajudantes Familiares, de ambito distrital com recrutamento de formandos em todos os concelhos com os seguintes objectivos:

BENEFICIARIOS DIRECTOS (32)

BENEFICIARIOS INDIRECTOS (pclo men os I0% de fam!lias beneficiarias doR.M.G.))

• Promover a mudan~a de atitudcs dos fonnandos e em geral a sua auto-estima; • Favorecer a melhoria da qualidade da sua vida; • Melhorar o relacionamento intcqJcssoal, familiar e com a comunidade; • Promover a satisfa~ao pessoal no trabalho com as famflias; • Encorajar a colabont~ao com a cquipa pluridisciplinar.

• Verificar dificuldadcs clomcsticas das fam!lias beneficiarias do R.M.G., possibilitando aos tecnicos de interven~ao social diagn6sticos corTectos e Programas de Inscr9ao adequados; • Contribuir para a mclhoria das condi~6cs de vida das famflias, proporcionandolhes aprendizagcns csscnciais.

Etambem objecto desta candidatura refor~ar no co-financiamento para 1998 os encargos com pessoal tecnico nao docente, por forma a constituir uma equipa em qualidade e quantidades capaz de suprir os handicaps ainda existentes. Ainda em articula~ao com outros programas, gostaria de relatar outra ac~ao no ambito deste projecto: Tivemos conhecimento que uma empresa Multinacional num concelho lim1trofe estaria interessada em sub-contratar a outra empresa na Pol6nia, a montagem de componentes para o produto do scu fabrico, estando a Multinacional disponfvcl para dar forma9ao, fornccer os componentes electricos e adquirir posteriormente toda a produ~ao. De imediato intensificaram-se csfor9os, no sentido de essa empresa poder ser constitufda em S. Jacinto, apoiada por uma candidatura ao RIME que enquadrasse beneficiarios do R.M.G .. lnter\'enriio Social, 15116, /997

214

Cristina Fangueiro

No entanto, atendendo as caracterfsticas dos beneficiarios do R.M.G. (analfabetismo, falta de auto-estima e disfuncionalidades multiplas), verificou-se que nesta fase seria impossfvel avanyar corn eles para a cria9ao de uma empresa ou qualquer outra estrutura de suporte do servit;o de subcontratat;ao. Contudo, nas reunioes da CLP/CLA e Nucleo Executivo detectou-se existir um grupo de jovens com idades compreendidas entre os 19 e 25 anos que a partir de Agosto de 1998 seriam potenciais beneficiarios do R.M.G., ja que entrariam numa situat;ao de desemprego sem protect;ao. Assim, alargou-se o ambito de intervent;ao e de influencia da CLA e do nucleo executivo, passando tambem a estar envolvido no processo, o coordenador regional do RIME, o Instituto Ant6nio Sergio, a Coordenadora Distrital do R.M.G. e eu propria como Coordenadora Regional do R.M.G .. Estes, em reuniao corn os potenciais beneficiarios, com o representante da empresa Multinacional, com urn vereador da Camara Municipal de Aveiro e corn o Presidente da Junta de Freguesia, decidiram que se constituiria uma cooperativa corn 9 trabalhadores e esta elaboraria uma candidatura ao RIME (Rosolut;ao do Conselho de Ministros n. 0 154/96 de 17.09). Este grupo, embora sem os handicaps do anterior, apresentava tambem algumas limitat;5es, sobretudo no que respeita a organizat;ao e gestao. Por este facto ficou clecicliclo que os cooperantes nomeariam um gestor por forma a assegurar a aclcquacla gcstao clesta micro-empresa industrial. Este processo esta em desenvolvimento, tendo s6 a terceira tentativa sido possfvel fazer aprovar uma denominat;ao comercial para a constituit;ao da cooperativa. A Junta de Freguesia disponibilizou instalat;i5es que estao em vias de conclusao de acorclo com o projecto elaborado pela Camara Municipal de Aveiro. Para alem dos equipamentos fornecidos pela Multinacional, o completo apetrechamento da empresa sera assegurado atraves da candidatura ao RIME, ja que este programa apoia nao s6 a componente investimento como tambem a criat;ao de emprego. Com esta iniciativa preveniu-se a possibilidade de aumentar o numero de beneficiarios do R.M.G., pelo que considero este exemplo relevante, em que a Act;ao Social abandona mais uma vez o seu cariz remediativo, apostando na prevent;ao.

lnterrenr!lo Social. 15116. 1997

Rendimento mfnimo e

inser~ao

de grupos cm

clestitui~ao-

Regiao Ccntro I Avciro

Anexos:

,.7'

/8 -

---__;_ ,:/ --------/,/'

Imowll('iio Social, 15116, /997

...

CACIA

ESGUEIRA

215

Cristina Fangueiro

216

PROJECTO PIUITO EIIPERIMENTAI. DE ACOAO SOCIAl DE SJACim/DISTRITIJ AVEIRO

RMG Processos Familias Deferidos lndeferidos Em Apreciacao Cancelados IEntrados ------

N° Pessoas

15 3

50 11

8 69

22 N°PROCESSOS FAMILIARES setembro/1997

Deferidos 68%

Cancelados

N°PESSOAS Setembro /1997

lndeferidos 16%

Deferidos 72%

lnren·en~'ao

Social. 15116, 1997

Rendimento minimo e inscn;:ao de grupos em

destitui~ao-

Regiiio Centro I Avciro

217

REQUERENTES POR ClASSE ETARIA ESEXO PROCESSOS DEFERIDOS 12r---------------------------------------------------~

10+-----------------------------------------------------

4 +----------------------------------------------

2+----

0 «18

19-24

25-34

35-44

45-54

55-64

»65

M TOTAL

Faixas Etiuias

1nterre111;f10 Social. 15116, 1997

2!8

Cristina Fangueiro

TIPOSOE AGREGADOS FAMILIARES

3 7 3 1 1

NUCLEAR SEM FILHOS NUCLEAR COM FILHOS MULHER COM FILHOS MULHER ISOLADA HOMEM ISOLADO

RMG PROJECTO PILOTO EXPERIMENTAL DE ACQA.O SOCIAL DE S.JACINTO

TIPOS DE AGREGADOS FAMILIARES SETEMBR0/1997

MULHER ISOLADA

20%

HOME M ISOLADO

NUCLEARSEM FILHOS

NUCLEARCOM FILHOS 46%

lnter\'en~路ao

Soda/. 151 I6. 19Y7

Rendimento mfnimo e

inser~ao

de grupos em

destitui~ao-

Regiao Ccntro I Avciro

VALORES ATRIBUfDOS

VALOR MAXI MO- 84.000$00

VALOR MfNIMO- 1.000$00

VALOR MENSAL TOTAL 458.359$00 SETEMBRO I 1997

Intervenriio Social, 15!16, 1997

219

220

Cristina Fangueiro

PROCESSUS fAMiliARES CANCElADOS Altera~ao

MOTIVOS

Rendimentos - tntegraqao Mere ado Trabalho 50%

Nao Cumprimento do Programa de lnser~ao 25%

lnteJTenri'io S'ociaf. 15/16. /997

Rcndimcnto mfnimo c

inscr~ao

de grupos em

dcstitui~ao-

Regiao Centra I Avciro

l!'lanlnlalllllll: 14 1.速 PHUIIIIBI'IIIIIIII: 41 Areas de lnser~o Educa(fiio

Escolaridade Obri at6ria

Amas/Creche/Creche Familiar ATL

Habita(fao

1nterre111;do Social, 15!16, 1997

221

222

Cristina Fangueiro

AREAS DE INSER<;AO

Habita~SAO

Apolo

Psico~social

39%

Ac~Ao

Social

Total= 55% Ac~o

Social 16%

AREAS DE INSER<;AO/REGIAO CENTRO

Apolo Pslco..Soclal

Emprego 11%

22%

Ac~Ao

Social Total: 35%

Ac~Ao

Social 13%

Saolde 26%

lnterrent'ilo Social, 15/16, 1997

CONCLUSOES DOS WORSHOPS WOKSHOP "Rendimento Minimo, Cultura de Inser~ao e Desenvolvimento Local" Destaques das Interven~oes (encadeamento de t6picos da responsabilidade do relator, na formula do "guiao-dramatico"): Encina Delgado (Galiza): Renta Minima a funcionar na Galiza desde 1992; processo interligado corn o Programa Horizon; baseia-se em presta~oes pecuniarias articuladas corn projectos de inser~ao; na dimensao da inser~ao funcionou urn programa- designado ITINERE (Horizon) -para projectos e itinerarios de inser~ao (eo m base no auto-emprego e na contrata~ao ); levado a cabo pelos Servi~os Locais; no total e numa primeira avalia~ao, cerea de 6% de inser~oes conseguidas (cm cerea de 3.000 processos dos primeiros 5 anos); foram detectadas zonas de "cxcep~ao" (2 exemplos) que atingiram os 35 a 40% nos resultados das inser~oes (eo m acentua~ao do mere ado social e dos sectores economicos "infra-terciarios"); no ultimo ano, o funcionamento do programa custou cerea de meio milhao de contos; decorrentes da experiencia, principais questoes criticas para reflexividade: a cronicidade (entendida como institucionaliza~ao dos "cr6nico-instalados") e a permissividade "paternalista" (por parte dos enquadramentos). â&#x20AC;˘ Jose Cabe~as (CM de Gois): concelho de G6is face ao problema da desertifica~ao versus fixa~ao; antecedentes neste tipo de interven~ao no PDIAS de Coimbra (Programa de Desenvolvimento Integrado da Ac~ao Social), com experiencia de articula~ao nas chamadas "terras de ninguem" (zonas sem respastas institucionais); em rela~ao ao RMG, projecto-piloto ("Premiar") com 133 processos, tendo sido 78 deferidos (dos quais, 46 ja recebiam apoios), o que representou um acrescimo de 50% (32 novos casos), tendo abrangido um total de cerea de 250 pessoas; definidas e accionadas 7 Areas de Inser~ao; um dos principais parceiros a destacar no projecto-piloto foi o Ensino Recorrente; lntenâ&#x20AC;˘enrao Social, 15116, 1997

224

Orlando Garcia, Elza Pais e Tilia Fonseca

o RGM deve ser encarado como urn programa horizontal (integrado e integrador) em cruzamento corn as estrategias de desenvolvimento local; importancia da dinamica de interac~oes locais (parcerias); o projecto-piloto foi urn caso interessante em que uma CM liderou; actualmente verificam-se dificuldades na transi~ao do projecto-piloto para a universaliza~ao; critica a tendencial hegemoniza~ao da Seguran~a Social, considerando-se que a dinamica anteriormente conseguida na fase de projecto-piloto tera sido retardada e prejudicada. • Alcina Martins (ISSS de Coimbra): em rela~ao as experiencias em analise (5 anos na Galiza e caso experimental de G6is), e comum a medida de presta~ao e a determina~ao na componente da inser~ao; em rela~ao as diferen~as, verificou-se que em Espanha ha entidades de rectaguarda a estudar e em Portugal constata-se urn particular empenhamento por parte das Autarquias; necessaria maior reflexividade e controlo na questao da rela~ao entre Parcerias e Administra~ao Central e nas quest5es da descentraliza~ao e da necessidade de dispositivos ao nfvellocal; importancia da compatibiliza~ao entre os vectores end6genos do desenvolvimento local e os fundos-recursos que sao ex6genos; necessidade de aprofundar as quest5es da participa~ao nos diferentes nfveis e da integra~ao dos pianos individual e colectivo do "combinado" de medidas; e no territorial-local que se torna possfvel cruzar traject6rias concretas dos protagonistas corn as estrategias de desenvolvimento local. • Debate (principais "deixas" por ordem de entrada em cena): - alternativas para a cronicidade? -que taxas de sucesso admissfveis no piano das inser~5es? como sera controlado e avaliado esse piano das inser~5es? -a componente pecuniaria pode "matar a nascen~a"; como garantir a horizontalidade e os seus prolongamentos? - tecnicos interrogam-se: sera uma medida de lan~amento que tende a ser incluida no regime geral? sera urn principio de redu~ao do regime geral e da sua concentra~ao nos que estao especialmente deprimidos? - dificuldades em estruturar respostas no local-regional pm·que nao ha realmente poder de decisao; -corn esta nova medida, o Servi~o Social esta colocado em "charneiras" onde se torna perigoso trabalhar sem o conhecimento integral e o acesso aos apoios garantidos; lnten•enrr7o Social, 151/6, 1997

225

Conclusoes dos Worshops

-[a proposito da Galiza] a experiencia mostrou que aarticula~ao tradicional repetitiva que os servi~os ja praticavam, acrescentou-se a obrigatoriedade de urn esfor~o-extra; a Renta Minima rompeu corn a rotina do atendimento, o que, por urn !ado, tern provocado resistencias por parte das valencias instaladas, e por outro !ado, tern possibilitado maiores visibilidades sobre as vulnerabilidade e sobre as formas de lhes responder; -[a proposito da Galiza] a forma~ao ocupacional nao tern efeitos imediatamente mensuraveis, o que serve de exemplo para as dificuldades com os indicadorcs pcrtinentes nas avalia~6es; -[a proposito da CM Gois] ha "parceiros" e "Parceiros" (os que nao tern e os que tem: Autonomia), ou seja, estao emjogo diferentes poderes de participa~ao, insuficientemente concertados; -[a proposito da CM Gois] e indispensavel ter em aten~ao as diferen~as entre processos que sao dinamizados por "lideran~as" e processos que sao accionados por "aparelhos"; -[a proposito da CM Gois] ate agora nao se estao a medir os efeitos, nao estao a acontecer os acompanhamentos multidisciplinares e acentuam-se os perigos da "subsfdio-dependencia"; - dificuldades em accionar e gerir inser~oes que assentem nos recursos comunitarios (como parece ser inevitavel) masque tenham, simultaneamente, condicionantes demasiado generalistas para as especificidades casuisticas dos utilizadores do RMG; - importancia do debate insistente, entre todos os implicados, acerca das maneiras de gerir a aplica~ao e desenvolvimento proximo-futuro do RMG: parcerias auto-reguladas versus parcerias hegemonicas. Estimulado pela qualidade reflexiva do "workshop", o proprio relator nao se coibiu do seu "a-parte": os receios (ancestrais talvez) de uma "chapa 33" que possa instalar algum assistencialismo burocratico-deprimido, o estimulo por parte de medidas que sao consideradas "correctas-desejaveis" e que obrigam os servi~os a "trocar o passo" ea "baralhar e dar de novo" e, finalmente, a ideia (eventualmente provocatoria) de que e provavel que os utilizadores-tipo do RMG car·e~am de interven~oes no sentido da sua "des-inser~ao" (no quadro das lutas contra as redundancias indesejaveis ).

Orlando Garcia, ISSS

hlfen•en('rlo Social, 15/16, /997

226

Orlando Garcia, Elza Pais e Tflia Fonseca

WOKSHOP "Rendimento Mfnimo e Inser~ao Social de grupos em "Destitui~ao" Neste Worshop foram apresentadas duas experiencias que retractaram o desenvolvimento da Ac~ao Social corn popula~5es destitufdas: uma portuguesa, desenvolvida no ambito da interven~ao do Centro Regional de Seguran~a Social do Centro Regiao Centro, emS. Jacinto, Aveiro, que se iniciou ainda no ambito do projecto Piloto do RMG e esta a ser coordenada pela Dr." Cristina Fangueiro; outra, francesa, que esta ser desenvolvida em Paris no ambito do Mouvement ATD Quart Monde, e foi apresentada por Denis Prost. S. Jacinto tern uma popula~ao de 950 habitantes, e dos 22 processos entrados a requerer o RMG, que abrangem urn total de 69 pessoas, 15 processos, a que corresponde urn total de 50 pessoas, foram deferidos, 3 foram indeferidos e 4 foram cancelados. As areas de inser~ao do projecto sao as seguintes: educa~ao; emprego; saude; ac~ao social; habita~ao. De todas, a que apresenta urn numero mais significativo e a designada como apoio psico-social, que se enquadra na area da ac~ao social. Em Setembro de 1997 o valor mensa! total do subsfdio atribufdo foi de 458.395$00. Os Objectivos fundamentais do Projecto visam sobretudo promover a qualidade de vida e o relacionamento interpessoal, familiar e comunitario, atraves da realiza~ao de mudan~as de atitudes dos formandos e aprendizagens essenciais.

0 Movimento ATD Quart Monde e animado por tres convic~5es fundamentais: a miseria nao e fatal; viver em familiae o primeiro acto de resistencia dos mais desfavorecidos amiseria; absoluta prioridade aos mais desfavorecidos, nao e urn luxo mas uma necessidade, e todos os esfor~os sao necessarios para construir urn Mundo de Justi~a, Paz e Fraternidade. 0 nfvel de miseria apresentado pela experiencia francesa e mais elevado do que o apresentado na experiencia portuguesa. De qualquer modo, em ambos os casos, as popula~5es apresentam urn grande grau de priva~ao ao nfvel da higiene, alimenta~ao, saude, educa~ao, etc. Sao popula~5es desamparadas, corn priva~ao ainda ao nfvel de dignidade de emprego, de autoridade, onde a memoria do passado e das suas traject6rias esta perdida, nao tendo o futuro como projecto mas como destino. Encaram o presente de forma resignada e corn uma grande carga de inevitabilidade, nao apresentando, por isso mesmo, uma estrategia de vida aut6noma e definida. Serge Paugam, nas suas produ~5es cientfficas mais recentes sobre esta tematica, diz lnte/W!I('c/o Social. 15116. 1997

Conclus6es dos Worshops

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mesmo, que este tipo de popula96es vivenciam a sua morte social ou morte simb6lica, e, Feneira de Almeida, diz ainda que, nestas popula9oes, o modo de vida se encontra proximo, ou toca, mesmo, os limites onde a vida deixa de ser possfvel. A grande questao que se coloca entao, e saber como poderao estas popula96es ser revitalizadas? Como poderao ser capazes de ainda gerar recursos materiais e simb6licos? Como tormi-las capazes de procurar meios de vida para a inseryao social? Como, enfim, injectar vida em quem a perdeu? Sera que a partir de urn Direito se pode (re)construir uma vida? Sera uma vida a valer ou uma vida protegida, sob a amea9a de que os protegemos ou infantilizamos? Foram as grandes questoes avan9adas pelo comentador, Dr. Micael Pereira Nos dois pafses as metodologias de interven9ao sao parecidas, privilegiando a articula9ao de projectos, e o estabelecimento de parcerias ao nfvel das relayoes de partenariado. Os programas de inser9ao sao elaborados e executados corn a participayao dos parceiros, dos interessados e de suas famflias, implicando-se, desse modo, todos os intervenientes no processo de mudanya. Na experiencia portuguesa apontou-se a necessidade de urn maior desenvolvimento da ac9ao social na vertente do apoio psico-social, que requer o recurso, ainda nao existente, a terapias de grupo e familiares para desenvolver o estfmulo pessoal aparticipa9ao social. Apontou ainda a necessidade de desenvolver mais a intervenyao ao nfvel do emprego, educayao, saUde e apoio domiciliar. 0 apoio psico-social como estfmulo aparticipayao social, angariou alguma "agita9ao" entre os presentes, tendo ficado "no ar" uma certa desconfianya, urn certo descredito, feito de experiencias vividas, a "psicologiza9ao" da interven9ao social, o que a confirmar-se vitia a contraria o velho primado de Durkheim, trazido agora para a interven9ao, da explicayao do social pelo social, bem como a fundamenta9ao weberiana e de Cooley de que a interac9ao ultrapassa igualmente o terapeutico numa construyao pessoal e social da realidade. 0 RMG permite, assim, em Portugal a redefini9ao da ac9ao social, pois em S. Jacinto, antes da implementa9ao do RMG apenas urn familia tinha acesso aac9ao social, agora sao 15 as familias apoiadas. E, no dizer do comentador do workshop, Dr. Micael Pereira, o Estado a for9ar-se a si mesmo a estar presente nos locais, mostrando vatias visibilidades: polfticas de ac9ao social mais pr6ximas dos cidadaos I actores, e, pobreza mais visfvel aos olhos de todos. Sera a ruptura corn urn certo assistencialismo de denuncia que nada resolvia, e o aproveitamento de sinergias locais para o desenvolvimento auto-sustentado. Se e certo que as pessoas lntervenqao Social, 15116, 1997

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Orlando Garcia, Elza Pais e Tilia Fonseca

necessitam de ser protegidas, tambem nao o e menos, que e necessaria muita "genica" para nao as tornar dependentes e para fazer rupturas corn o proteccionismo. Eesse o grande desafio aac~ao social. E, tambem, o medo de quem acalenta preocupa~6es de mudan~a que criem autonomias e nao promovam dependencias. Na experiencia francesa foi salientada uma maior individualiza~ao da interven~ao social, no refor~o das inter-rela~6es directas dos tecnicos corn as pessoas e suas familias, sem prejuizos do desenvolvimento de interven~6es comunitarias mais amplas. Foram ainda apontadas alguns dos efeitos perversos visiveis das Politicas de Protec~ao, no caso, a Infancia, que, ao serem excessivamente proteccionistas, geram nas familias o medo do Estado lhes poder retirar os filhos a qualquer momento. Este proteccionismo aumenta a instabilidade/ fragilidade das popula~6es destituidas, retirando-lhes, o Estado, o resto que ainda tern. Sera urn perigo, exagero, ponto de reflexao, no rninimo, a ter em conta, se nos quisermos situar numa 6ptica de preven~ao do erro, atraves dos erros que os outros nao preveniram. Ao nfvel das metodologias, a experiencia francesa surgiu como contra-ponto ao apontado apoio psico-social para a participa~ao social, apresentado pela experiencia portuguesa, ao colocar a t6nica da motiva~ao aparticipa~ao na dimensao cultural, atraves da implementa~ao de bibliotecas locais, espa~os de discussao, desenvolvimento da forma~ao profissional e para a vida, etc. De qualquer modo, ambas as experiencias privilegiam o dialogo e a empatia na tecnico-cliente, cidadao beneficiario, no dizer de Francisco Branco, como meio para a inser~ao social e para a reconstitui~ao. Deste modo, facilitar-se-a a acessibilidade dos cidadaos aos dispositivos e desenvolver-se-a uma maior abertura aajuda, de forma a que os cidadaos melhor possam assumir o seu direito ao RMG ou RMI. Pois, em ambos as experiencias e forte a evidencia do desconhecimento, por parte das comunidades locais, deste dispositivo, bem como da forma de !he ter acesso. Na experiencia portuguesa verificou-se o desenvolvimento de uma estrategia comunitaria espontanea, que consiste numa divulga~ao por contacto directo, de cidadao a cidadao, na linha da retribaliza~ao das solidariedades grupais. Tal facto, muito podera revelar, deixo para reflexao, das riquezas encobertas destas popula~6es chamadas destitufdas. rela~ao

Em ambas as experiencias, os cidadaos sao submetidos ao contrato de inser~ao e ao seu controlo, podendo ser expulsos do programa, se nao o cumprirem. Os limites da vertente do controlo nos processos contratualistas, em articula~ao corn os limites da ajuda, bem como a interpenetra~ao destas duas vertentes, e, sem duvida, lnten路ol('<lo Social, 15116. 1997

Conclus6cs dos Worshops

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uma discussao em aberto na acyao social, extensive!, entre outros, tambem, ao campo da acyao social na Justiya. Como conciliar ajuda corn controlo, sem que os cidadao percam a sua privacidade, que tambem e urn Direito de Cidadania! Em sintese, salienta-se que neste processo de transiyao se registam mudanyas ao nivel da relayao Estado-Cidadao, aumentando, por urn !ado, as relay5es de proximidade que entre ambos se estabelecem, e, por outro !ado, foryando-se o Estado a si proprio a estar mais presente nos locais. Esse dialogo estreito entre Estado-Cidadao permitiu a explicitayao de varias visibilidades, por urn !ado, as politicas de Acyao Social estao mais pr6xirnas dos cidadaos, por outro, a pobreza e mais vis! vel aos olhos de todos. Esta relayao entre Estado-Cidadao e feita atraves de urna rede de relay5es estatais e privadas que apresentarn urn rosto. Seria, contudo, irnportante introduzir na discussilo sobre estas tematicas a qualificayao desse "rosto", e de que modo ele aproxima ou distancia os cidadaos das decis5es que sobre eles sao tomadas. Essas decis5es aparecem, muitas vezes, aos olhos dos cidadaos como an6nimas, traurnaticas e distantes, o que embora contribua para a promoyao da igualdade de direitos, desacredita os direitos de confianya. Corno garantir os direitos de cidadania numa relayao de proxirnidade e confianya entre Estado-Cidadao e uma das grandes questoes que se coloca, e que merecera indiscutivelmente a atenyao dos debates sobre estas materias. Regista-se ainda um maior aproveitamento das sinergias locais e uma ruptura corn os processos assistencialistas de intervenyao, colocando-se, sobretudo a t6nica na participayao, embora se tacteie, ainda, a melhor forma de o fazer. Contudo, 0 desafio esta lanyado, ao nivel da necessidade de definiyao de estrategias de ruptura corn praticas tradicionais. Resta saber se sabemos enfrenta-lo, se sabemos conciliar a protecyao de que as pessoas necessitam sem cair no exagero do proteccionismo, que o mesmo e dizer, da desresponsabilizayao, da dependencia. Que "genica", no dizer de Micael Pereira, e preciso colocar nesta Acyao para que ela se tome eficaz e nao degenere! :E este o grande medo, e tambem o grande desafio.

Elza Pais, ISSS

lntervenr路ao Social, I 5116, I 997

DOSSIER BIBLIOGRAFICO Francisco Branco

A bibliografia sobre Rendimento Mfnimo na Europa e muito vasta. Reuniram-se neste dossier referencias, na sua maioria relativas a experiencia francesa do RMI, justificadamente pela sua proximidade conceptual e metodol6gica face ao programa portugues. Integraram-se igualmente textos gerais e espedficos referentes as comunidades auton6micas em Espanha, onde se regista uma significativa diversidade de experiencias. Dois criterios principais prcsidiram a sclec~;ao das referencias: o grau de divulea acessibilidade. Quanto ao primciro criterio tiveram-se em conta as obras e artigos mais referenciados embora, tratando-se de uma lista extensa, naturalmente as referencias inclufdas nao assumem todas a mesma relevancia. Assim procurou-se conciliar abrangencia e pertinencia. 0 segundo criterio, foi de grande importancia na selec~;ao das referencias pois teve-se em conta a possibilidade de acesso ou encomenda das publica~;oes inclufdas. Uma grande maioria de textos sao artigos publicados em re vistas conhecidas e disponfveis nos principais centros de documenta~;ao especializados em Portugal. ga~;ao

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Dossier Bibliogriifico

237

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lnten·en,Ylo Social, 15116, 1997

PROGRAMA DO SEMINARIO 3 Novembro 09.30 Abertura Ferro Rodrigues- Ministro da Solidariedade e Seguran~a Social Henriqueta Ribeiro Soares- Presidente da Direc~{io ISSS Lisboa Francisco Branco - Presidente da Comissilo Organizadora

10.00 Conferencia Sociedade de Inser~ao e Politicas Sociais Serge Paugam- Observatoire Socio/ogique du Changement- CNRS Fran~a

11.30 Painel Rendimento Minimo na Emopa: Divcrsidade e Convergencia de Dispositivos e Experiencias Yasna Romon- Delegation Interministeril!e pour le RMI- Fran9a Mario Gaviria- Esc. Univ. Tralwjo Social- Navarra I Espanha Pierre Guibantif- ISCTE Moderayao- Maria Odete Sd !SSS Lisboa

12.30 Debate 14.30 Workshops A - Rendimento Mfnimo, CuUura de Inser~ao e Desenvolvimento Local Encina Delgado- Instituto Dc.\·nn•o!Fimento Comzmitario Ga/iza I Espanha Jose Cabeyas- Presidente Ctlmara Municipal de G6is Comentario Alcina Martins ISSS Coimbra Moderador - Orlando Garcia ISSS Li.1·boa B - Rendimento Mfnimo, Inscr~ao Social e Emprego-Actividade Montserrat Toha- Institut Rein.1·eJTi6 Social- Barcelona I Espanha Francisco Madelino- IEFP Dir. Regional de Lisboa e Vale Tejo Comentario- Jose Manuel Hcnriqucs- ISCTE Moderador- Acacio Catarino - ISSS I Caritas C - Rendimento Mfnimo e Inscr~ao de Grupos cm Denis Prost- ATD Quart Mond- Paris I Fran9a Ctistina Fangeiro- CRSS Centro Comentador - Micael Pcrcira - ISSS Lis boa Moderador - Elza Pais - ISSS Lisboa

"Destitui~ao"

D- Rendimento Minimo, Acot·do de Inser~ao e "Empowerment" Katriina Mikkola- Assoc. Filandesa Sazide Mental Paula Fenaz- Projecto Piloto RMG Macedo de Cavaleiros Comentario- Tflia Fonscca -- ISSS Lisboa Moderador- Lufs Costa -/SSS Lisboa 1nten·enrao Social, 15116, 1997

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Programa

4 Novembro 09.30 Conferencia Servi~o Social, Inser~ao e Rendimento Minimo Francisco Branco - ISSS Lis boa

11.00 Painel Rendimento Minimo e lmpacto na Ac~ao Social Philip Mondolfo- Universite Paris-Nord I Franr;a Maria Lurdes Quaresma - DGAS Fernanda Rodrigues- ISSS Porta I CM Porta Modera91io - Francisco Branco - ISSS Lisboa

12.30 Debate 14.30 Painel Os Direitos Sociais Hoje. Novas Perspectivas Jose Pereirinha- ISEG Pedro Espanha- Fac. Economia da Univ. Coimbra Modera91io- Dinah Ferreira- ISSS Lis boa

15.30 Debate 16.30 Painel Apresenta~ao das Conclusoes dos Workshops Modera9ao- Acacio Catarino- Caritas I ISSS Lisboa

17.30 Encerramento Paulo Pedroso- Presidente da Comiss{io Nacional do RMG Mario Caldeira Dias - Presidente do IEFP Joaquina Madeira- Directora Gent! da Acr;ao Social Maria Odete Sa- Presidente do ISSS, CRL Francisco Branco - Presidente da Comiss{io Organizadora

Comissao Organizadora Francisco Branco (Presid.) Acacio Catarino Dinah Ferreira Elza Pais F. Micael Pereira Lufs Costa Michel Binet Tflia Fonseca lmenâ&#x20AC;˘ol\'iio Social. 15116. !997

RENDIMENTO MINIMO GARANTIDO Relat6rio Final do Estudo de Acompanhamento e Avalia~ao Foi apresentado o Relat6rio Final do Estudo de Acompanhamento e Avaliac;ao do Rendimento Mfnimo Garantido, relativo afase experimental que decorreu entre Julho de 1996 e Junho de 1997. 0 processo de estudo e acompanhamento foi realizado pelo CIES - Centra de Investigac;ao e Estudos de Sociologia atraves de uma equipa coordenada por Lufs Capucha e Maria das Dores Guerreiro. 0 Relat6rio agora disponfvel, e cuja leitura se recomenda a todos os trabalhadores sociais e agentes locais envolvidos na aplicac;ao desta medida, procura, no primeiro capftulo, a clarificac;ao do quadro de conceitos relacionados com o Rendimento Mfnimo Garantido. Num segundo capftulo e dedicado aconcepc;ao, gestao e operacionalizac;ao da medida, analisando designadamente as principais caracterfsticas e opc;oes estrategicas do RMG em Portugal e na sua relac;ao comas orientac;oes europeias para as polfticas sociais. A ultima parte deste capitula e dedicada aavaliac;ao da operacionalizac;ao e lanc;amento da medida. 0 terceiro e quarto capftulos ocupam-se da caracterizac;ao e avaliac;ao da execuc;ao da fase experimental. Um ultimo capitula e constitufdo pelas conclus6es e recomendac;oes do grupo de acompanhamento e avaliac;ao. Com base na informac;ao compilada no Relat6rio, destacam-se alguns aspectos relativos a fase experimental do RMG, segundo dados relativos a Dezembro de 1996. 0 RMG foi requerido por 15 201 famflias abrangendo 50 447 pessoas. Na mesma data tinham sido deferidos processos relativos a 6 928 famflias correspondentes a 24 024 pessoas, pouco mais de metade da populac;ao que se estimava abranger. 0 numero de processo indeferidos cifrava-se em 3 453, na sua quase totalidade justificados pela existencia de rendimentos superiores aos legalmente definidos (89,5% dos casos). A nao aceitac;ao do programa de inserc;ao esteve na base do indefetimento de 1,6% dos casos. lnterl'enrao Social, 151/6, /997

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Relat6rio Final

Em termos de caracteriza~ao social dos requerentes cujos processos foram deferidos verifica-se que 41,1% das famflias abrangidas sao famflias nucleares com filhos sendo igualmente significativa a presen~a de familias monoparentais fernininas (20,3%) e de isolados (16,6% ). Trata-se de uma popula~ao jovem ja que 22,3% se situa no escalao etario 25-34 anos e 24, 9% no escalao 35-44 anos. Os idosos representam 9,7%. A distribui~ao por sexos e equilibrada ea analise segundo a origem etnica do requerente revela a presen~a de 5,2 5 de africanos e 6,4% de ciganos. Quase metade dos requerentes com processos deferidos nao possui qualquer grau de ensino sendo que 24,1% sao analfabetos. 44,8% possui o 1. 0 ciclo do ensino basico. A situa~ao face ao trabalho dos requerentes revela que 45% dos requerentes sao activos desempregados e 23,5% activos empregados. Os dados sobre problematicas que afectam alguns beneficiarios do RMG, requerentes e outros membros dos agregado familiar, verifica-se que 181 agregados (em 29 projectos) integram um ou mais membros toxicodependentes, 305 agregados (em 40 projectos) com um ou mais membros alco6licos e 385 agregados com um ou mais membros com deficiencia (47 projectos). Relati vamente aos programas de inser~ao em Maio de 1997 tinham si do assinados 1 585 acordos, correspondendo a 4 782 pessoas, 19,9% das pessoas abrangidas por processos deferidos. Estavam dispensadas de programa de inser~ao 3 033, 12,6% das pessoas abrangidas por processos deferidos. 67,5% dos beneficiarios do RMG nao estava, adata, nem envolvida nem dispensada de programa de inser~ao. Os motivos de isen~ao prendem-se coma idade (34,7%), estado de sa(Jde (18,7%) e sobretudo por ja se encontrarem integradas numa actividade, embora nao se disponha de informa~ao sobre a natureza da sua ocupa~ao. Segundo o Relat6rio "0 apoio psicossocial, a melhoria das condi~5es de saude e a frequencia do sistema educativo, regular ou recorrente, sao as areas privilegiadas pelos projectos ... as areas ligadas ao emprego - integra~ao em mercado de trabalho, cria~ao do emprego proprio, ajuda na procura de emprego e encarninhamento para Programas Operacionais- suplantam a forma~ao profissional. Destaque-se o elevado numero de pessoas encaminhadas para POC's, solu~ao provis6ria que, a longo prazo, nao resolve certamente os problemas de integra~ao destas popula~5es" (p. 131). Quanta aos efeitos do RMG, verifica-se que, ao contrario de urn dos efeitos esperados, uma escassa ou nu1a liga~ao corn outros programas, enquanto via de canaliza~ao de esfor~os e recursos para as camadas da popula~ao mais carenciada, a excep~ao. A reclama~ao de presta~5es sociais da seguran~a social, registou-se corn urn numero reduziclo de pessoas (167). A inser~ao de crian~as em equipamentos sociais, corn 127 cas os (em 20 projectos ), a integra~ao profissional, corn 94 pessoas (em 20 projectos) e a forma~ao inicial, orientada para o desenvol vimento social e pessoal, corn 174 casos (em 10 projectos), sao as areas em que se registam efei/nterren(路!lo Soc-ial, !5/16, /997

Rendimento Minima Garantido

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tos mais significativos para os beneficiarios do RMG. Acresce, como um dos maiores efeitos indirectos reconhecidos na fase experimental, o retorno das crianyas a escola. Mas como refere o relat6rio "o efeito mais visivel nos destinatarios e a melhoria das condi96es de vida, directamente associada ao recebimento da prestayao pecuniaria. Em geral, os beneficiarios utilizam a verba recebida para melhorarem a sua alimentayao, comprarem roupa e artigos diversos. A prestayao, em conjunto com os apoios complementares, tem incidencia em melhorias na habita9ao (realizayao de obras de melhoramento da casa), na saude (compra de medicamentos) e, nalguns casos, permitiu que fossem saldadas dfvidas .... as melhorias na vida dos agregados sao em regra acompanhados de um aumento da auto-estima dos beneficiarios" (p. 159). As conclusoes e recomenda96es do relat6rio estao estruturadas em torno de tres eixos essenciais: o acesso amedida, as parcerias e a inseryao, que pela sua dimensao e canicter sintetico e estruturado se recomenda vivamente a leitura. Retenha-se uma das principais conclusoes: "0 RMG parece estar a abranger aqueles que queria beneficiar" (p. 186).

lnterreor!lo Social, 15116, 1997

Departamento Editorial., Publica9oes Francisco Branco Municipios e Politicas Sociais em Portugal, Lisboa, Departamento Editorial do ISSS, 1998 2.000$00 PVP

Ma Augusta Geraldes Negreiros, "As Representa<;6es Sociais da Profissao de Servi<;o Social", Lisboa, ISSS-DPG, 1995 2.000$00 PVP

"A Dignidade Humana As Coisa tern Pre9o. 0 Homem Dignidade". Escritos e Depoimentos sobre Honorato Rosa. Organizador: Ernesto Fernandes lnstituto Superior de Servi9o Sociai1/Multinova, Lisboa, 1996 PVP 2.400$00

Aetas do Seminario Europeu das Escolas de Servi<;o Social Direitos Humanos e Forma<;ao em Servi<;o Social, Lisboa, (AEESS, ISSSL, ISSSP e ISSSC - ed. conj.), 1997 2.000$00 PVP

Pedidos a: Departamento Editorial ISSS Rua Bernardo Lima, 3 1150 LISBOA Tel. 352 02 87 Fax 354 52 10 e-mail: isss.editorial.@ mail.telepac.pt

PROXIMO NUMERO Ano IX - n. o 17/18 - Dez. 1998

Interven~ao

Social

Dossier:

Os Direitos das Crianras e dos ]ovens Pela ocasiiio da publicariio da nova OTM

Artigos sob re os mode/os de polftica face as crian~as e }ovens Divulga('{io de Estudos e Investiga~i5es A Interven~ao social face as crian~as e }ovens Dossier Bibliografico

Artigos Mfnimos Sociais e Seguridade Social: wna Aldaiza Sposati

revoht~ao

da consciencia da cidadania

0 Rendimento Mfnimo: o caso holandes Rudy Van den Hoven

A/guns Problemas sabre a Reforma da Seguran(:a Social Ilidio das Neves Reforma da Seguran~a Social: Um Percurso de Continuidades e Descontinuidades Alcina Monteiro Reforma do Sistema de Swide e Servi~o Social Beatriz Couto

Recensoes INTERconhecimento "Revista das Revistas" In Memoriam: Francisco Pereira Moura Noticitirio

lnten路en)Ylo Social, 15116, 1997

INTERVEN<;AO SOCIAL Normas para Apresenta~ao de Originais 1. Todos os textos propostos para publica9ao em INTERVEN~AO SOCIAL

devem ser enviados ao Conselho de Redac9ao, dactilografados a 2 espa9os em paginas A4, acompanhados de disquete, formato PC ou Macintosh, corn ficheiro Word respectivo. Cada artigo nao pode ultrapassar as 30 paginas. Os artigos devem ser acompanhados corn urn resumo corn o maximo de 12linhas, traduzido em ingles e/ou frances. 2. As cita9oes bibliograficas no texto do artigo devem obedecer as seguintes orienta9oes: CITAC::AO (Apelido do autor, ano do trabalho: pagina da citac;ao) ex: (Netto, 1991: 73)

REMISSAO (Cf. ou ver Apelido do autor, ano do trabalho: pagina de infcio- pagina do fim da referencia) ex: (Cf. Netto, 1991: 73-79)

3. As referencias bibliograficas, sao compiladas no final do artigo, e devem obedecer as seguintes orienta95es: LIVRO APELIDO, nome proprio (Ano)- Tftulo da obra, Local da edic;ao, Editor, edic;ao e/ou data da 1." edic,;ao (eventual) ex: FALCAO, M. Carmo (1979)- Servi(:O Social: uma nova visiio te6rica, Silo Paulo, Cortez & Moraes, 3." ed. revista.

REVISTA APELIDO, nome proprio (Ano)- «Tftulo do artigo», Revista, vol. n. 0 volume, n. 0 numero, pp. pagina infcio artigo- pagina final artigo. ex.: GROULX, Lionel-Henri (1994)- «Liens recherche et pratique: les theses en presence», Nouveles Pratiques Sociales, vol. 7, n. 0 2, pp. 35-50. lnterl'enriio Social, 15116, 1997

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Normas para Apresentas:ao de Originais

TEXTO EM COLECTANEA APELIDO, nome proprio (Ano) - «Tftulo do texto», in APELIDO, nome proprio (Eel. ou Org.), Titulo da obra, Local da edi~ao, Editor, edi~ao e/ou data da !." edi~ao (eventual), pp. pagina infcio texto - pagina final texto. ex.: HESPANHA, Maria Jose (1993)- «Para alem do Estado: a sa(tde ea velhicc na sociedade-providencia», in SANTOS, Boaventura (Org.), Portugal: um retrato singular, Porto, Afrontamento, pp. 315-335. TESE APELIDO, nome proprio (Ano) Titulo da Tese, Tipo de Tese, Universidade. ex.: ARCANJO, M. Manuela (1991)- Analise e avalia~·fio dos sistemas de segurmz~a social: um modelo aplicado a Portugal, Tese de Doutoramento, Instituto Superior de Economia e Gestao- Universidade Tecnica de Lisboa.

4. Todos os originais entregues ao Conselho de Redac~ao devem: a) Conter a versao final do texto pronta a publicar, devidamente revista de eventuais gralhas; b) Assinalar claramente os termos ou express6es a imprimir em italico, ou a destacar por outra

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lnterven(·ao Social, 151/6, 1997