Byudvikling og sociale boliger by Mette Møller

BYUDVIKLING OG SOCIALE BOLIGER

- ET STUDIE AF WIENS SOCIALE BOLIGMODEL  TIL UDVIKLING AF DEN KØBENHAVNSKE SPECIALE PÅ PLAN, BY & PROCES AF METTE MØLLER (53198) VEJLEDER: JOHN ANDERSEN 28. JUNI 2015 NORMALSIDER: 70

Mette MĂ¸ller

2013-2015 Stud. Soc. Plan, By & Proces og Geografi, Roskilde Universitet // Stud. Soc. Planning Studies, Roskilde University 2012-2013 Arkitekt hos Ă&#x2026;rstiderne Arkitekter, Herning // Architect at Ă&#x2026;rstiderne Arkitekter, Herning 2009-2012 Bachelor (BSc) i teknisk videnskab, Arkitektur og Design, specialisering i Arkitektur og Urban Design, Aalborg Universitet // Bachelor of Science (BSc) in Engineering, Architecture and Design, specialised in Architecture and Urban Design, Aalborg University

SPECIALE PÅ PLAN, BY & PROCES AF METTE MØLLER (53198) VEJLEDER: JOHN ANDERSEN 28. JUNI 2015 NORMALSIDER: 73

Abstract

Resume

This master thesis examines Vienna’s social housing model with the intention to advance social sustainability for the housing model of Copenhagen. Vienna is a case study for how social housing can make advancement in social sustainability. In Copenhagen an increasing social disparity is currently emerging and this thesis aims to understand how urban planners through development in social housing can obtain greater social sustainability in Copenhagen’s new urban development areas. In this thesis Vienna’s Housing Regime is analysed and the sectors political governance is reviewed together with the actors and interested parties, who are active in the housing sector and their reciprocal relations of power. This is perspectivized to Copenhagen’s housing model to expound on the differences between the two housing models. It is concluded that the two are very different, but there are however still some commonalities. The differences in housing regimes constitute primarily of the housing models’ strong path dependancy, which is the basis for the development of the housing models. A comparison of the two housing models are therefore not possible, but it is possible to give examples of how Copenhagen’s housing model can be developed with a focus on advancing social sustainability in Copenhagen’s new urban development areas with inspiration from Vienna. The housing model of Copenhagen can in relation to advancement in social sustainability draw inspiration from Vienna’s public developers’ competitions and it’s four-pillar model of subsidised housing and thereby bring in a more holistic planning strategy with requirements for social sustainability in urban development projects. In relation to holistic urban planning, social housing and planning with social sustainability, Vienna is a city in a constant state of change and development. We, as urban planners, should follow this development and be inspired by Vienna’s housing model for advancing social sustainability in urban development.

Specialet tager sit udgangspunkt i Wiens sociale boligmodel med henblik på at udvikle den københavnske boligmodel med fokus på social bæredygtighed. Wien er et casestudie for, hvordan man via sociale boliger kan arbejde frem mod en større social bæredygtighed. I København opleves der en stigende social ulighed og formålet med dette speciale er derfor at se på, hvordan vi som byplanlæggere via sociale boliger kan skabe social bæredygtighed i Københavs nye byudviklingsområder. Igennem specialet analyseres Wiens Housing Regime, hvorved der redegøres for sektores politiske styre, samt de aktører og interessenter der er aktive i boligsektoren og deres indbyrdes magtforhold. Dette perspektiveres til den københavnske boligmodel for derved at redegøre for hvilke forskelle der er mellem de to boligmodeller. Det konkluderes at boligmodellerne er meget forskellige, men at der dog er flere forskellige sammenfald. Forskellene i Housing Regimes udgøres primært af boligmodellernes stærke Path Dependency der ligger til grund for udviklingen af boligmodellerne. Det er derfor ikke muligt at sammenligne boligmodellerne, men muligt at give eksempler på, hvordan Københavns boligmodel kan udvikles med fokus på at fremme social bæredygtighed i Københavns nye byudviklingsområder med inspiration fra Wien. Den københavnske boligmodel kan i arbejdet med at fremme social bæredygtighed i Københavns nye byudviklingsområder lade sig inspirere af Wiens konkurrencemodel, og derved inddrage en mere holistisk planlægningsstrategi med krav til social bæredygtighed i byudviklingsprojekter.I forhold til holistisk byplanlægning, sociale boliger og planlægning med social bæredygtighed er Wien en by i konstant udvikling og forandring. Vi som byplanlæggere bør derfor følge denne udvikling og lade os inspirerer af Wiens boligmodel med henblik på social bæredygtig byudvikling.

Forord Dette speciale er udarbejdet ved Plan, By & Proces på Roskilde Universitet, som det afsluttende projekt for min kandidatuddannelse i Plan, By & Proces kombineret med Geografi. Specialet tager sit udgangspunkt i Wiens sociale boligmodel med henblik på at udvikle den københavnske boligmodel. Igennem studiet af Wien har det været tydeligt at boligmodellen er anderledes struktureret end dét vi ser i København. Dog er det alligevel muligt at perspektivere initiativer og erfaringer fra Wien til København og derved videreudvikle den københavnske boligmodel. For at kunne skrive dette speciale har jeg været i kontakt med en række eksperter og informanter, som jeg gerne vil give en stor tak, samt en tak til min specialevejleder John Andersen og min familie, der har bistået med værdifuld vejledning og sparring. God læselyst.

Mette Møller

Læsevejledning

Specialet er opbygget med primær fokus på Wiens sociale boligmodel, som understøttes af perspektiver til den københavnske boligmodel. Det vil derfor være en fordel for læseren at have et generelt kendskab til den danske almene boligsektor, da denne ikke gennemgås systematisk på niveau med Wiens struktur. Igennem specialet har jeg valgt at anvende de originale engelske betegnelser, som Housing Regime og Path Denpendency, da jeg ikke finder at danske oversættelser er fyldestgørende. Yderligere har jeg valgt at anvende betegnelsen sociale boliger om boligtypen der udbydes på non-profitbasis. Specialet er henvendt til byplanlæggere, arkitekter og andre med interesse for, hvordan vi via udvikling af de sociale boliger kan skabe større socialbæredygtighed i vores nye byudviklingsområder.

INDHOLDSFORTEGNELSE

5 07 INDLEDNING 08 Oversigtskort 09 Problemfelt

14 Problemformulering 14 Arbejdsspørgsmål

14 Definition af social bolig 15 Faglig motivation

17 TEORI OG FORSKNINGSTRADITION 18 Forskningstradition 19 Housing Regimes

23 Path Dependency

29 METODER

30 Forberedelsesfasen 31 Dataindsamling

33 Databehandling

35 1. DEL: BOLIGMODELLER 36 Socioøkonomisk segregering 42 Boligpolitik og magt

47 Aktører i boligsektoren 53 Finansiering

58 Udbudet af sociale boliger 62 Delkonklussion

63 2. DEL: BAGGRUND 65 Wien

74 København

76 Delkonklusion

79 KONKLUSION 81 Konklusion

83 HENVISNINGER 84 Slutnoter

86 Referencer

89 Illustrationshenvisninger 90 Bilag

Indledning

INDLEDNING SIDE 7-15

Dette speciale er opbygget omkring spørgsmålet om, hvordan vi i fremtiden kan skabe og udvikle nye byområder der fremmer social bæredygtighed. Udgangspunktet for problemstillingen er den rivende byudvikling, som foregår i København i samspil med den stigende segregering, der ligeledes toner frem i byen. Årsagerne til denne samfundssegregering er både politiske, økonomiske og globale, men ikke desto mindre, er det en uhensigtsmæssig udvikling, og den nationale diskurs har derfor de seneste år haft stigende fokus herpå. En af aktionerne imod denne opsplitning af byen er Folketingets vedtagelse af ændring af planloven, således at det bliver muligt for de større kommuner at kræve opførelse af sociale boliger i nye byudviklingsområder. Jeg vil derfor igennem specialet inddrage Wien som casestudie for, hvordan man via sociale boliger, kan arbejde frem mod en større social bæredygtighed i Københavns nye byudviklingsområder.

KØBENHAVN

Bispebjerg Østerbro

Brønshøj-Husum

Nørrebro Vanløse Indreby

Vesterbro/ Kongens Enghave

Valby

Amager Øst

Amager Vest

Nord

DATASAMMENLIGNING By

Wien1

København5

Byens samlede areal (km2)

414,87

91,3

Indbyggertal

1.766.746

581.0007

Befolkningsdensitet (pr. km2)

4.259

6.364

Befolkningsudvikling (2002/2012)

+9,7

+11,81

Samlet antal boliger

837.6176

279.925

Samlet antal sociale boliger

356.0002

59.0008

Andel af sociale boliger (%)

42,36

208

Økonomi (i 1.000 €)4

45,6

52,51

Vienna in figures 2014 (MA 23 2014a). I flere tilfælde inkludere Vienna in figures 2014 også tal for København. // 3 Kommunen ejer 220.000 boliger, hvor non-profit boligorganisationerne ejer cirka 136.000 boliger (Klein 2012:7) // 4 Økonomien dækker over “Gross regional product per capita in the NUTS-2 regions 2011” (Vienna in figures 2014:13) // 5 København i tal 2005:5 // 6Denne angivelse er baseret på registeringer foretaget af Statistics Austria. Der findes forskellige opgørelser for antallet af boliger ud fra forskellige kriterier. Denne angivelse er baseret på materiale fra MA 50. (MA 50 2013:12) // 7Nøgletal for København 2015, KK 2015b:4 // 8Angivelserne er i cirka-tal. (Kommuneplan 2015, KK 2015a:29) 1

WIEN

21 19

8 15

22 9

7 6

12 10

Nord

Illustration 9: Oversigt over København og Wien. Illustrationerne viser København og Wien, der er europæiske hovedstæder i henholdsvis Danmark og Østrig. Wien er arealmæssigt omkring 4,5 gange større end København, og diagrammerne er derfor ikke målsatte. København har 10 kvarterer og Wien har 23 distrikter. I tabellen til venstre ses statistisk data om forholdene i Wien og København med udgangspunkt i by, bolig og befolkning. Via tabellen ses det, at Wien generelt set er en større by end København, men at København samtidig har både større befolkningstilvækst og økonomisk omsætning. Specielt bemærkes det at Wien har en dobbelt så stor social boligmasse i forhold til København.

10 Indledning

Problemfelt Befolkningstallet i Københavns Kommune er stigende, og det forventes at den årlige befolkningstilvækst vil være er på 90.000 (Boligbarometer 2013, KK 2013b). Denne udvikling skaber øget boligefterspørgsel, og der skal derfor frem til 2027 opføres 45.000 nye boliger i København, svarende til 3.750 nye boliger pr. år. Boligerne vil primært blive opført i nye byudviklingsområder, og spadestikket til de første 30.800 nye boliger ligger lige om hjørnet og mangler kun initiativ fra bygherrerne, da Københavns Kommune allerede har vedtaget lokalplaner for udviklingsområderne. Folketinget vedtog den 26. februar 2015 Lov om ændring af lov om planlægning og lov om almene boliger m.v1, hvorved det er blevet muligt for landets største kommuner at kræve at der opføres op mod 25 % sociale boliger i nye byudviklingsområder, samt mulighed for at give støtte til grundkøb i de ellers dyre eksisterende byområder, hvor høje grundpriser tidligere har været en hindring. De sociale boliger i København udgør i dag 20 % af den samlede boligmasse i kommunen og fremadrettet er der planlagt opførelse af flere (se faktaboks 10 og illustration 13). Boligopførelse i København er et stort projekt og med planlovsændringen er det nu muligt for København Kommune at styre den boligsociale udvikling, således at der kan opnåes en mere varieret by. (Kulager 2014; Kommuneplan 2015, KK 2015a; Nøgletal for København 2015, KK 2015b)

FAKTABOKS 10

Nye sociale boliger 20 % sociale boliger, svarende til 750 nye almene boliger pr. år 10 % af de nye sociale boliger i udviklingsområderne skal have en maksimal husleje på 3.200 kr/md., svarende til cirka 75 boliger pr. år 6.000 nye ungdomsboliger frem mod 2027, svarende til 500 boliger pr. år (Kommuneplan 2015, KK 2015a:23)

De eksisterende sociale boligområder i København består af gode boliger, der opfylder et boligbehov for mange almindelige lønmodtagere, men samtidig er nogle af områderne også karakteriseret ved at huse beboere med dårlig tilknytning til arbejdsmarkedet, lavere uddannelsesniveau og større sundhedsudfordringer. Det socioøkonomiske københavnerkort viser, at der er stigende social ulighed, og det er derfor også et fokusområde for Københavns Kommune at modarbejde denne negative tendens. Det er Københavns Kommunes mål fortsat at bevare den sociale boligandel på 20 % af boligmassen, hvilket med den øgede byudvikling, svarer til opførelse af 750 nye sociale boliger pr. år. (Kommuneplan 2015, KK 2015a)

Social bæredygtighed i de københavnske kvarterer

I København ses der en stigende segregering i byen, hvilket er forskellig fra det politiske ønske om den mangfoldige by (Kommuneplan 2015, KK 2015a). Københavns overborgmester, Frank Jensen (S), vil gøre op med den stigende segregering i København og ser planlovsændringen som et skridt i den rigtige retning, og han udtaler til Politiken at,

“det almene byggeri skal passes ind sammen med andet byggeri, så bankdirektøren bor ved siden af læreren, pædagogmedhjælperen og buschaufføren.” (Flensburg 2015)

Forskningsleder ved SBi Hans Thor Andersen, er blandt kritikerne af at planlægge sig frem mod en større beboerdiversitet i de københavnske kvartere, da han ikke mener, at der er belæg for at det vil få borgerne til at omgås hinanden eller nedbryde fordomme. Derimod ser Andersen det som en generator for flere fordomme, når folk “tvinges” til at bo sammen med argumentet om

”at de almene boliger vil tiltrække de dårligst stillede borgere, som enten ikke har et valg eller ikke har råd til at købe en ejerlejlighed. Derved risikerer København at få flere ghettoer med uro og utryghed.” (Kulager 2015)

Indledning

Afgrænsende social kapital

Brobyggende social kapital

Diagram 11: Social kapital. Putnam skelner mellem to former for social kapital, henholdsvis den afgrænsende og den brobyggende sociale kapital. Den afgrænsende sociale kapital er en vertikal kapital, hvor et netværk er homogen i udtryk og tankesæt, hvilket skaber en indadvendt og isoleret gruppe, der ekskluderer sig fra andre netværk, men samtidig skaber meget stærke og nære bånd internt i netværket. Den brobyggende sociale kapital er derimod en horisontal kapital, hvor netværket er udadvendt og inddragende, og derved er inkluderende og kontaktskabende til andre netværk, men hvor båndene er svagere og forbindelserne mere perifere. Det er vigtigt her at bemærke, at den ene form ikke udelukker den anden, men at de kan fungere i kombination, hvor den afgrænsende sociale kapital varetager nogle sociale dimensioner, hvor den brobyggende sociale kapital varetager andre (Rosenmeier 2007, Andersen & von Hadeln Løve 2007)

12 Indledning Et argument imod Andersens stigmatisering af de sociale boliger er, at netop de sociale boliger kan være redskabet til at modarbejde segregeringen i København. Ud fra citatet af Andersen ser han ikke segregeringen som et problem, men i forhold til byen som helhed er denne tendens uheldig, da den sociale opdeling nedbryder den sociale kapital. Ved overvejende afgrænsende social kapital udvikles der primært privat og konkret tillid indenfor nære, eksklusive fællesskaber, hvilket kan bevirke distancering og mistillid til andre netværker. Denne form kan derfor ligestilles med segregering2. Det er derfor vigtig at finde en balance mellem den afgrænsende og den brobyggende sociale kapital i samfundet(se faktaboks 11), således at der skabes en mere generaliseret og abstrakt tillid, der også gælder for mennesker, man ikke kender - eksempelvis andre borgere - men samtidig skaber mulighed for, at man kan indgå i eksklusive fællesskaber - eksempelvis med familie og venner - hvor der skabes et trygt fundament. For at skabe social bæredygtighed er det derfor nødvendigt at skabe en balance, hvor vi kan bo sammen i byen. (Svendsen 2007, Rosenmeier 2007, Andersen & von Hadeln Løve 2007). Planlovsændringen med kravet om de sociale boliger har altså fået en blandet modtagelse - alt fra bremsning af nybyggeri, opsætning pigtrådhegn mellem boligområder til fællesskaber på tværs af socialklasser - men hos Københavns Kommune ses ændringen som en kærkommen håndsrækning i arbejdet mod den stigende opdeling, der ses i byen (Kulager 2014; Politik for Udsatte Byområder, KK 2013a). Et af fokusområderne i Københavns Kommunes Kommuneplan 2015 er at skabe en bedre by, hvor københavnernes livskvalitet øges:

“Vi er optaget af at sikre, at byen hænger sammen, og at københavnerne på tværs af sociale og kulturelle skel kan bo og trives sammen. Vi er optaget af at udvikle en sammenhængende by med mangfoldige og levende boligområder, med flere transportforbindelser på tværs af bydele og med flere hverdagsmøder mellem mennesker fra forskellige dele af samfundet.” Citat af Frank Jensen, Kommuneplan 2015 (KK 2015a:1)

Dette fokusområde er højaktuelt og Københavns Kommune vil for at skabe en bedre sammenhæng i byen strategisk arbejde både med fysiske og sociale indsatser, hvor der vil blive investeret i blandede boliger for alle indtægtsgrupper, således byen forsat forbliver en by for alle. (Kommuneplan 2015, KK 2015a)

Wien “Vienna social housing thus represents a manifold system, which for decades has continuously developed and adapted to meet new challenges. In spite of its complexity, however, its primary aim should be kept in mind: to offer comfortable contemporary housing in an attractive urban environment to all residents at affordable prices.” (Förster 2013:4)

I Wien bor 60 % af borgerne i socialt eller støttet boligbyggeri, og ifølge New survey on quality of life in Vienna (2013/2015), hvor borgernes livskvalitet undersøges, er 97 % af indbyggerne i Wien glade og tilfredse med at bo i Wien. (MA 50 2013). I Wien blev de sociale boliger rodfæstet i begyndelsen af det 20. århundrede og accelererede for alvor i mellemkrigstiden under Red Vienna. Her blev grundrammen for Wiens boligpolitik lagt og flere af reformerne er forsat gældende på trods af politiske udsving i Østrig. I forhold til andre europæiske boligsektorer er det lykkes Wien at holde en relativt stabil og prisvenlig boligsektor, hvor der ikke har været store huslejestigninger eller fald i boligopførelsen. Wiens boligudbud kan derfor imødekomme husstande med lav og middel indkomst, uden at de belaster velfærdsbugettet og de oplever derfor ikke samme sociale ulighed i deres kvarterer, som man ser i København. By- og boligprojekterne er blevet støttet gennem både statsmidler og kommunale skatter, men sektoren har dog de seneste år været udfordret af et nationalt ønske om privatisering. Dette har man i Wien imødekommet, ved at kommunen i dag ikke selv opfører boliger, men udliciterer og faciliterer boligkonkurrencer for støttet boligbyggeri (Lawson 2010).

Indledning

KØBENHAVN

Bispebjerg Østerbro

Brønshøj-Husum

Nørrebro Vanløse Indreby

Valby

Vesterbro/ Kongens Enghave

Amager Øst

Amager Vest

Nord

Illustration 13: Sociale boliger i København. Diagrammet viser status for de sociale boliger i København. Diagrammet er en del af Kommuneplanen 2015. Sociale boligafdelinger, cirka 59.000 boliger Sociale boliger opført fra 2011-2014, cirka 700 boliger Sociale boliger under udvikling, cirka 1.900 boliger Aftaler om fremtidige sociale boliger + Yderligere afsatte midler til cirka 1.200 boliger

14 Indledning Wiens boligmodel er på mange måder anderledes end de boligmodeller vi ser i andre eupæiske hovedstæder, hvor tendensen er at trække sig fra de sociale boliger og gøre dem til et minimum (Scanlon et al. 2014). Da byen umiddelbart ikke har de samme sociale udfordringer, som vi ser i København, vil det derfor være interessant at se på, hvordan Wiens boligpolitik og planlægning kan tjene som inspirationskilde i udviklingen af den københavnske boligmodel.

Problemformulering Med udgangspunkt i det ovenstående problemfelt, vil jeg i mit speciale undersøge og besvare følgende problemformulering:

Hvordan kan Wiens boligpolitik og planlægning anvendes som inspiration i arbejdet med at fremme social bæredygtighed i Københavns nye byudviklingsområder?

Arbejdssporgsmal For at kunne præcisere og besvare min problemformulering har jeg stillet to arbejdsspørgsmål: Hvilke forskelle er der i boligpolitik og planlægning af sociale boliger i Wien og København? Hvad er den historiske baggrund for boligpolitik og planlægning i Wien og København?

Første arbejdsspørgsmål

Ved at spørge Hvilke forskelle er der i boligpolitik og planlægning af sociale boliger i Wien og København? vil jeg igennem en redegørelse for Wiens boligmodel beskrive centrale forskelle mellem Wiens og Københavns boligmodeller. Dette gør jeg som en del af argumentet for, hvorfor Wien er specielt interessant i forhold til byplanlægning, der fremmer social bæredygtighed. Hovedvægten vil derfor være på Wien, da denne boligmodel er den ukendte faktor.

Andet arbejdsspørgsmål

Ved at spørge Hvad er den historiske baggrund for boligpolitik og planlægning i Wien og København? vil jeg, med udgangspunkt i Wien og perspektiver til København, se på, hvordan boligpolitikken og planlægningen er udviklet historisk set, for derved at argumentere for, at den historiske udvikling har stor indflydelse på nutidens udviklingsparadigmer. Besvarelsen af andet arbejdsspørgsmål vil fokusere på Wiens historiske udvikling af boligmodellen og supplere med eksempler fra København.

Definition af social bolig Igennem min besvarelse af problemformuleringen vil jeg gennemgående anvende begrebet social bolig om de boliger i Wien og København, der udbydes på non-profit basis, hvor hovedformålet er at tilbyde

“a decent home for every household at a price they could afford.” (Scanlon et al. 2014:1)

Hvis man tager udgangspunkt heri, er der to måder at anskue de sociale boliger i forhold til deres indflydelse på samfundet (Scanlon et al. 2014:1): at tilbyde boliger til alle indkomstgrupper at tilbyde boliger kun til lavindkomstgrupper Derved er der også to måder at aktivere de sociale boliger på i et samfundsmæssigt perspektiv: at se de sociale boliger som en aktiv del af den samlede byog samfundsstruktur at se boligerne som en parallel ressource Selv om det herudfra kan virke simpelt at definere de sociale boliger findes der ikke nogen officiel definition af sociale boliger på tværs af landegrænserne, men der eksisterer dog nogle retningslinier, hvor indenfor boligtypen befinder sig:

Indledning

“There is no official definition of social housing, but it generally refers to housing operated by the Non-Profit or Limited-Profit sector, including public bodies, and the related system of subsidies and rent regulations.” (Reinprecht 2014:61)

Denne definition lægger jeg mig op af i min brug af betegnelsen sociale boliger. Derfor har jeg fundet det mest retvisende at bruge den internationale betegnelse social housing - sociale boliger - gennem formidlingen. Fokus vil derfor efterfølgende være på Wiens sociale boliger som aktiv i forhold til social bæredygtighed og begrænse sig til bypolitik og planlægning herom, hvorfra jeg vil perspektivere det til konkrete strategier og regulationer i den københavnske model.

Faglig motivation Min motivation for at skrive denne opgave bunder i en interesse for at skabe gode boliger og byområder for almindelige mennesker. Efter modernismen og postmodernismens ideologiske kampe, er vi i dag endt i et postideologisk politisk tomrum, hvor vi ikke arbejder med nogle klare planer for fremtidens by og bolig, men i stedet arbejder med økonomiske perspektiver på, hvordan vi kan opretholde det, der allerede er realiseret. Jeg ser derfor en mulighed for at skabe nye idealer for, hvordan vi i fremtiden kan bo sammen allesammen i byen. Her er det oplagt at tage udgangspunkt i de sociale boliger, da de oprindeligt blev udviklet og opført af almindelige mennesker med henblik på at være boliger for almindelige mennesker. Jeg har gennem min uddannelse fulgt debatten omkring de sociale boliger og de forskellige forslag til, den fremtidige udvikling. Arkitekturen og planlægningen er gået fra funktionalisme til individualisme og fra beboerorientering til i dag primært at kredse om æstetik og generelle hensyn uden forhold til den specifikke beboergruppes ønsker. Jeg mener ikke, at det er en diskussion om enten-eller, men at finde en gylden middelvej til både-og. Jeg ser det derfor som essentielt, at vi som byplanlægge-

re finder nye veje, hvormed vi kan skabe en retning for vores nye byudviklingsområder, så de både er æstetiske, beboere og funktionelle. For mig skal sociale boliger være for alle og ikke mindst til alle. Alle kan søge en social bolig, men for mig handler det også om, at alle skal kunne se sig selv bo i en social bolig. Dette mener jeg, ikke er tilfældet i dag i de danske sociale boliger, selv om op mod en femtedel af den danske boligmasse består af denne boligtype. Problemet er ikke, at dem, der bor i de danske sociale boliger er utilfredse - det er de umiddelbart ikke - men problemet er, som jeg ser det, at der er skabt en opdeling i bolig- og samfundsstrukturen, og derved en fysisk opdeling af borgerne i vores byer. Min motivation for at skrive denne opgave er derfor at finde mulige løsninger på, hvordan vi i fremtiden kan skabe og udvikle boliger og byområder, der fremmer social bæredygtighed, således at vi kan vende udviklingen og gå mod en fremtid medmere mangfoldighed i vores byer.

Teori og forskningstradition

TEORI OG FORSKNINGSTRADITION Dette afsnit vil først præsentere den forskningstradition, SIDE 17-27 som projektet lægger sig i forlængelse af, samt præsentere de

mest fremtrædende forskere inden for emnet. Dette bliver fulgt op af en teoretisk redegørelse for begreberne Housing Regimes og Path Dependency, som vil danne projektets teoretiske analyseramme.

18 Teori og forskningstradition

Forskningstradition Igennem den senere tid har de sociale boliger og ikke mindst udfordringerne omkring dem, vundet frem i den danske offentlige debat, hvilket jeg indledningsvist præsenterede i problemfeltet. Men det er ikke et nyt emne indenfor samfundsforskning, hvilket gør, at jeg ved at besvare min problemformulering og arbejdsspørgsmål, lægger mig i forlængelse af og lader mig inspirere af en eksisterende forskningstradition. Den forskning jeg har valgt at tage udgangspunkt i, er Housing Regimes og Path Dependency, der er to begreber som i en kombination, kan anvendes til at belyse, hvordan en boligmodel er struktureret og hvorfor. Der findes en begrænset mængde af forskning på området og specielt kombinationsstudier er sjældne (Bengtsson & Ruonavaara 2010). Jeg vil i min tilgang til feltet være inspireret af den kritiske realistiske ontologi, der inkluderer både erfaringer, begivenheder og sociale relationer i analysen af årsagssammenhængene, hvilket ligger i tråd med forskningstraditionens analysestrukturer anvendt i redegørelsen for Housing Regimes og Path Dependency.

Housing Regimes og Path Dependency, er to kernebegreber, der bliver diskuteret, udviklet og anvendt blandt forskerer som Bengtsson, Lawson, Matznetter og Kenmey: Bo Bengtsson, Senior professor in political science, Institute for Housing and Urban Research, Uppsala University, Sweden Julie Lawson, urban researcher and international housing policy analyst, Honorary Associate Professor, RMIT University Walter Matznetter, Assistenzprofessor, Geografi og Regionalforskning, Wien Universitet Jim Kemeny, Emeritus professor, sociology, Institute for Housing and Urban Research, Uppsala University Deres tilgang bærer præg af tæt kontakt mellem teori, analyser og konkrete casestudier. Det specielle inden for disse studier og teorier er, at de er relati-

ve unge, hvilket vil sige, at teorierne er udviklet på baggrund af forudgående teorier, som eksempelvis Urban Regime Theory. Denne kontekstafhængige tilgang til viden er en praktisk, teoretisk tilgang, som jeg, i forlængelse af den kritiske, realistiske tilgang, ligeledes vil trække på i mine studier af boligpolitik og planlægning i de sociale boliger. Foruden de teoretiske strukturelle sammenhænge er der yderligere lavet forskning om de sociale boliger i deres helhed på nationalt og på europæisk plan: Nationalt plan: Udgivelsen Arkitektur der forandrer (2008) af formand for Tænketanken URBAN Niels Bjørn (red.), som analyserer udfordringerne i de danske udsatte boligområder Specialudgaven af det østrigske magasin dérive - Zeitschrift für Stadtforschung - The Vienna Model of Public Housing provision3 (2012) som tager sit udgangspunkt i forskningsprojektet Modelling Vienna, der undersøger praksissen bag den wienske boligmodel. Udgivelsen er baseret på artikler af den wienske forskergruppe fra Wien Universitet bestående af arkitekt Andreas Rumpfhuber, arkitekt Michael Klein og arkitekt Georg Kolmayr, der har speciale i bolig- og byudvikling. Forskergruppen står blandt andet også bag artiklen Almost All Right (2012), der ligeledes tager udgangspunt i bolig- og byudviklingen i Wien. Bogen The architecture of Red Vienna, 19191934 (1999) af Adjunct Professor of the History and Theory of Urban Form and Design Eva Blau, samt yderligere artikler af hende, der omhandler et mere historisk perspektiv på Wiens boligmodel og arkitektur Artikelsamlingen af lederen for Wiener Wohnbauforschung Wolfgang Förster. Europæisk plan: Den europæiske rapport Regular National Report on Housing Development in European Countries (2004) udarbejdet af irske Michelle Norris fra School of Applied Social Science, University College Dublin and Patrick Shiels fra Centre for Housing Research. Rapporten er udarbejdet for EU og beskriver boligudviklingen i de europæiske lande.

Teori og forskningstradition

Social Housing in Europe (2014) af Scanlone et al., der er en vidensbyrd på den stigende interesse for de sociale boliger og et billede på den forskningstradition, der ligger inden for emnet Speciel for forskningen på europæisk plan er bogen Social Housing in Europe (2014), hvis formål var at se på, hvordan den sociale bolig og boligpolitik har udviklet sig ved at gøre en sammenligning af de forskellige europæiske landes boligmodeller. Det blev via deres research klart for forskergruppen, at der manglede en dybdegående analyse, hvorfor de fandt det nødvendigt at inddrage de forudgående historiske forløb, herunder den bagvedliggende ideologi, der danner fundamentet for udviklingen. Generelt gældende for forskningstraditionen er, at den inddrager analyser af tendenser indenfor planlægningsmæssige, sociale og fysiske forhold. Jeg vil derfor i min tilgang til mit studie af boligmodellerne for både Wien og København inddrage det boligpolitiske og planlægningsmæssige teoretiske aspekt i kombination med den sociale og arkitektoniske forskning, der ligeledes findes inden for feltet.

Housing Regimes I min forståelse og mit arbejde med Housing Regimes tager jeg mit udgangspunkt i Jim Kemenys definition, som han udleder i sin artikel Corporatism and Housing Regimes (2006). Housing Regime har tilknytning Urban Regime Theory, men da både Wien og København har et socialdemokratisk bystyre, har jeg valgt at tage udgangspunkt i Housing Regimes, hvor jeg i min forundersøgelse, har konstateret en bemærkelsesværdig forskel. Ifølge Kemeny er et Housing Regime defineret af de aktører og interessenter der agerer inden for boligsektoren og deres indflydelse og magt varieres på baggrund af den politiske koalition. I sin argumentationen forud for en kategorisering af forskellige typer af Housing Regimes, anvender Kemeny relevante undersøgelser og teorier indenfor både boligudlejningssystemer og politiske magtrelationer. Dette gør, at han igennem artiklen både berører og

eksemplificere med boligmodellerne repræsenteret i Østrig og Danmark. Igennem sin artikel argumenterer Kemeny for, at der eksisterer to grundtyper af Housing Regimes: the right-wing hegemonic coalition and the dualistist rental system og the corporatism and the integrated rental marked. Begge former for Housing Regimes er betegnelser for relationen mellem den politiske magt og ejerskabsformerne indenfor udlejningsboliger, primært med fokus på non-profit boligernes magtposition på det samlede marked. Jeg vil i det følgende beskrive, hvordan disse to former for Housing Regimes udledes af Kemeny, for derved at give en dybere indsigt i, hvordan det er muligt at klassificere et Housing Regime og forstå dets opbygning, samt identificere det i Wien og København.

Rental Housing Systems

Der eksisterer to typer af Rental Housing Systems, der beskriver udlejningsboligernes placering på og deres forbindelse til det samlede boligmarkedet: the dualist rental system og the integrated rental marked. (se diagram 20) The dualist rental system The dualist rental system kendetegnes ved at udlejningsboligerne er opdelt i to grupper der udgøres af henholdsvis de privat, profitorienterede boliger og de offentligejede non-profit boliger. Det er staten eller kommunen der ejer non-profit boligerne, hvor den vigtigste opgave er at søge for, at non-profit boligerne ikke er i konkurrence med de private, profitorienterede boliger på boligmarked. Yderligere er de offentligejede non-profit boliger kun tilgængelige for lavindkomstgruppen. Denne udlejningsmodel gælder eksempelvis i England, Ireland og USA. The integrated rental marked The integrated rental marked er et mere differentieret marked, hvor non-profit boligerne er integreret i det samlede boligmarked, der er styret at retningslinier, der fremmer inddragelse af flere boligaktører på markedet. Dette er muligt, da non-profit boligernes position styrkes via bestemmelser, regulering og støtte:

DIAGRAM

RENTAL HOUSING SYSTEMS

THE DUALIST RENTAL

THE INTEGRATED

SYSTEM

RENTAL MARKED

Udlejningsmarkedet er opdelt i to systemer: Private, profitorienteret udlejningsboliger Offentlige non-profit udlejningsboliger Markederne holdes adskilte og konkurrerer ikke, hvilket styrkes af staten Non-profit boligerne er kun til de ressourcesvage

Udlejningsmarkedet er differentieret Non-profit boligerne er en integreret del af udlejningsmarkedet, hvilket styrkes via støtte og forbehold for at sikre lige markedsvilkår. Non-profit påvirker udlejningsmarkedet indenfor husleje, udlejningssikkerhed, lejerindflydelse og bolistandard Non-profit boligerne er tilgængelige for alle

DOMINATES

LEADS

INFLUENCES

Stor andel af non-profit boliger

50/50 non-profit boliger

Lille andel non-profitboliger

Non-profit boliger sætter standarden

Non-profit boliger er forgangseksempel

Non-profit boliger er retningsgivende

Diagram 20: Rental Housing Systems. Diagrammet illusterer de to former for Rental Housing Systems udledt af Kemeny, samt finjusteringen af the integrated rental marked i forhold til de sociale boligers indflydelse på det samlede boligmarked. Wien har et integrated rental marked der katagoriseres som leads og København har et integrated rental marked der ketagoriseres som influences.

Teori og forskningstradition

“It is a matter of nourishing and supporting the small and undeveloped non-profit sector through both subsidies and market regulation.” (Kemeny 2006:15)

Denne udlejningsmodel gælder eksempelvis i Sverige, Tyskland, Østrig og Danmark Støtten til boligerne skal dog med tiden udfases med det formål, at non-profit boligerne skal kunne føre sig på markedsvilkår, og her er timing en processuel essentiel faktor for at sikre en velfungerende sektor. Non-profit boligerne er ikke anvist til en speciel gruppe, men er tilgængelig for alle indkomstgrupper. The integrated rental marked kan variere i diversitet i forhold til, hvor mange forskellige boligaktører, der er aktive på boligmarkedet, samt variere i forhold til, hvordan og hvor meget indflydelse non-profit boliger har på det generelle boligudlejningsmarked. Kemeny argumenterer for, at man derfor skal finjustere kategoriseringen af the integrated rental marked i forhold til graden af den indflydelse som non-profit boligerne har på det samlede boligudlejningsmarked udfra om de dominates, leads eller influences, specielt med hensyn til husleje, udlejningssikkerhed, lejerindflydelse og boligstandard. Denne finjustering vil jeg vende tilbage til. Kemeny pointerer dog ved begge typer, at det er vigtigt, at non-profit sektoren er struktureret og organiseret med omhu, for at den kan have en indflydelse på det samlede boligudlejningsmarked:

“It requires long-term investments and the sector must be nurtured until there are enough dwellings of varying age with fairly equal distribution of stock in different neighbourhoods, with different location or site advantages and different size categories, and an orientation towards all social groups in order to be able to effectively compete on the market with profit-driven housing companies.” (Kemeny 2006:5)

Både Wien og København har ntegrated rental marked. Da Wiens sociale boliger udgør 42 % af boligmarkedet og samtidig er i konkurrence med de kommercielle udlejningsboliger, gør det at de sociale boliger leads, hvor Københavns sociale boliger kun influences.

Welfare Regimes

I sin kobling mellem Rental Housing Systems og Welfare Regimes tager Kemeny først udgangspunkt i sociolog Espring-Andersens tredelte definition af Welfare Regime4, som værende enten Liberal, Corporatist og Social Democratic. Herefter argumenterer han for, at dette er en uholdbar definition sammenholdt med analyser af Lijphart og Crepaz (1991) frembragt i British Journal of Political Science, vedrørende hvorvidt lande er klassificeret som corporatist eller non-corporatist5. Kemeny udleder, at Espring-Andersens Social Democratic Welfare Regime er en teoretisk kategorisering6, og at man for at kunne beskrive Welfare Regimes er nødt til at se bort fra denne og i stedet udfolde begrebet Corporatist Welfare Regime, da denne kategori inkluderer størstedelen af de 18 lande, der er inddraget i Lijphart og Crepazs analyse7. Ifølge Kemeny kan der derfor differentieres mellem følgende fire Welfare Regime typer (se diagram 22), hvor den hovedsagelige forskel på de korporatistiske typer ses i favorisering af de fløjpolitiske nuancer: Right-wing hegemonic coalition Capital-led corporatism Power-balance corporatism Labour-led corporatism I forhold til Welfare Regimes er både Wien og København Power-balance corporatism.

Housing Regimes

I en kombinationsanalyse mellem den tidligere refererede analyse af Lijphart og Crepaz (1991) om rangeringen af lande som enten corporatist eller non-corporatist og Kemenys egen analyse af Rental Systems, ses der sammenfald mellem Corporatist Welfare Regime og Integrated Rental System, samt mellem Non-Corporatist Welfare Regime og Dualist Rental Systems (se diagram 24). Dette sammenfald begrunder Kemeny med, at korporatisme fordrer kompromisser og derved overvejelse af flere interesser i sammenspil, hvilket ligeledes er gældende for Integrated Rental System, hvor der skabes et lige forhold mellem forskellige udlejningsformer. Dog skal det bemærkes, at politiske udsving indenfor regimerne har indvirkning på Integrated Rental Systems’ indflydelse på boligudlejningsmarkedet.

22 Teori og forskningstradition

DIAGRAM

WELFARE REGIMES

LIBERAL

CORPORATIST

WELFARE REGIME

Right-wing hegemonic coalition

CAPITAL-LED

CORPORATISM Svag højrefløjs domineret politisk koalition

POWER-BALANCE

LABOUR-LED

CORPORATISM

Politisk ligestillings koalition

Svag venstrefløjs-domineret politisk koalition

Diagram 22: Welfare Regimes. Diagrammet tager sit udgangspunkt i Espring-Andersens tredelte definition af Welfare Regimes (Liberal, Corporatist og Social Democratic), og er modificeret ud fra Kemenys argumentation og præcisering af fløjpolitiske nuancer i the Corporatism Welfare Regime. Både Wien og København er Power-balance corporatism.

Teori og forskningstradition

Eksempelvis kan et politisk ønske om at non-profit boligsektoren skal sælge dele af sin boligmasse fra, svække sektorens indflydelse på udlejningsmarkedet radikalt. Denne afhængighed af politiske dagsordner og periodemæssige følsomhed fører tilbage til Kemenys finjustering af Integrated Rental System som enten dominates, leads eller influences udlejningsmarkedet. Kemeny udleder derfor af sin analyse og argumentation, at Housing Regimes kan kategoriseres som én af følgende: Right-wing hegemonic coalitions and the dualist rental system Capital-led corporatism and the non-profit influenced rental market Power-balance corporatism and the non-profit led rental market I følge Kemenys definition af Housing Regimes er Wien derfor karakteriseret ved at være et Power-balance corporatism and the non-profit led rental market, da byen har et politisk ligestillet koalition i forhold til boligpolitikken, samt et ledende integreret boligmarked. København der imod er langt svære at kategoriserer i forhold til Kemenys Housing Regimes model, da de sociale boliger kun har indflydelse på boligmarkedet, men ikke en ledende rolle. Det vil derfor være nærliggende at kategoriserer Københavns boligmodel som Capital-led corporatism and the non-profit influenced rental market, men da Københavns velfærdsmodel er en politisk ligestillet koalition, vil Københavns boligmodel ligge mellem to typer, og derfor kunne kategoriseres som Power-balance corporatism and the non-profit influenced rental market.

Opsumering

Ifølge Kemeny kan Housing Regimes kategoriseres ud fra tre mulige typer, afhængig af det politiske styre, samt de aktører og interessenter, der agerer inden for boligsektoren, hvor deres indflydelse og magt varieres på baggrund af den politiske koalition. Housing Regimes er derfor en betegnelse for relationen mellem den politiske magt og ejerskabsformerne inden for udlejningsboliger, primært med fokus på non-profit boligernes magtposition på det samlede marked.

I følge Kemenys definition af Housing Regimes, kan Wiens boligmodel kategoriseres som et Power-balance corporatism and the non-profit led rental market. Københavns boligmodel er mere nuanceret end Kemenys kategorisering tillader, men kan beskrives ved en kombination af to af Kemenys kategorier som et Power-balance corporatism and the non-profit influenced rental market. Kemenys definition og forståelse, som jeg i det foregående har redegjort for ved hjælp af hans artikel Corporatism and Housing Regimes (2006), vil jeg anvende i min besvarelse af begge arbejdsspørgsmål, hvor det vil danne rammen for min analyse af Housing Regime i Wien og København, samt underbygge min argumentation for differentiering af Kemenys kategorisering i forhold til Københavns boligmodel.

Path Dependency Path Dependency har gennem de senere år fået mere opmærksomhed indenfor de sociale studier. Det, at den historiske udvikling har indflydelse på, hvordan boligerne udvikles, er i forskningskredse et anerkendt faktum, men selve spørgsmålet omkring, hvorvidt det er muligt at analysere Housing Regimes i forhold til Path Dependency er mere sjældent (Bengtsson & Ruonavaara 2010). I min tilgang til Path Dependency tager jeg udgangspunkt i Bo Bengtssons to artikler Swedish Housing Corporatism – A Case of Path Dependence? (2004) og Introduction to the Special Issue: Path Dependence in Housing (2010), hvori han behandler Path Dependency i relation til analyse af udvikling af Housing Regimes. Grundtanken bag Path Dependency er, at aktiviteter i historisk sammenhæng påvirker den fremtidige udvikling både ved at fortrænge og ved at åbne op for alternative muligheder:

“The general idea that if, at a certain point in time, the historical development takes one direction instead of another, some, otherwise feasible, alternative paths will be closed – or at least difficult to reach – at a later point.” (Bengtsson & Ruonavaara 2010:193)

DIAGRAM

HOUSING REGIMES

RIGHT-WING HEGEMONIC

CORPORATISM AND

DUALIST RENTAL SYSTEM

RENTAL MARKET

COALITIONS AND THE

THE INTEGRATED

“the more entrenched the right-wing hegemony the smaller the nonprofit sector and the more centrally-planned is the control of the command economy means-tested public rental housing – at the same time as the profit-driven rental market comprises a larger proportion of the housing stock.” (Kemeny 2006:13)

CAPITAL-LED CORPORATISM AND

POWER-BALANCE CORPORATISM

THE NON-PROFIT INFLUENCED

AND THE NON-PROFIT LED RENTAL

“the more clearly corporatism is capitalled the smaller the market portion of the non-profit sector and the weaker the nonprofit sector’s impact on the rental market.” (Kemeny 2006:14)

“When the corporatist power balance is roughly equal between blocs, the non-profit sector can be expected to be as large as the profit sector. Even more probable is that the non-profit sector has a leading role on the open rental market.” (Kemeny 2006:14)

RENTAL MARKET

MARKET

POWER-BALANCE CORPORATISM AND THE NON-PROFIT INFLUENCED RENTAL MARKET Diagram 24: Housing Regimes. Diagrammet viser Kemenys tre former for Housing Regimes, samt hans tre hypoteser omkring, hvordan nonprofit boliger påvirker udlejningsmarkedet. Da jeg ikke finder at Kemenys model rummer en type der rammer den københavnske boligmodel, har jeg tilføjet endnu en nuance via the non-profit influenced rental market.

Teori og forskningstradition

Ved at se på Housing Regimes ved hjælp af Path Dependency, vil det derfor være muligt at forstå, hvorfor og hvordan en given udvikling er sket:

“ (…) how structural, cultural and institutional constraints from the past may limit the possibility of change, and how institutional inertia may limit the willingness to change.” (Bengtsson 2004:1)

Den svage definition

Der hersker inden for forskningstraditionen forskellige definitioner af Path Dependency. I min forståelse og anvendelse af Path Dependency vælger jeg at tage udgangspunkt i Bengtssons mere relative og svagere definition af Path Dependency8:

“a weaker definition, where one event that is more or less contingent considerably changes the probability of other subsequent events or institutional outcomes.” (Bengtsson 2004:2)

Ifølge Bengtsson kan Path Dependency ses som et historisk mønster, hvor konkrete begivenheder kan blive påvist som resultat af specifikke forudgående hændelser, der kan kortlægges via empiriske studier og sociale teorier. Fordelen ved at bruge den mere relationelle version af Path Dependency, som Bengtsson er fortaler for, er, at den giver mulighed for at inddrage forskellige grader og lag af den historiske analyse i den samlede analyse. Path Dependency kan derfor analysere i går for at forklare i dag og give os mulighed for at reagere i forhold til i morgen.

Path Dependency i Housing Regimes

Bengtsson ser især Path Dependency anvendelig i forhold til analyser af Housing Regimes, da vi her har en situation, hvor staten skaber rammerne for udviklingen af boligmarkedet via forskellige love og bestemmelser, med henblik på at gennemføre en specifik boligpolitisk strategi.

Der er tre centrale analyseværktøjer forud for bestemmelse af Path Dependency inden for Housing Regimes. Disse kan beskrives som henholdsvis begivenhed, beslutning og mekanisme, der er indbyrdes forbundne: Begivenheden kan være en kritisk begivenhed eller en periode, der bevirker, at der vælges et politisk spor eller retning (se diagram 26). Dette bliver først offentligt synligt via en politisk beslutningsproces, som et resultat af en sporændring. Selve forklaringen på, hvilken effekt sporændringen under begivenheden har haft på beslutningsprocessen, findes igennem de mekanismer der er blevet aktiveret i den mellemliggende periode. Forholdet mellem begivenheden og beslutningsprocessen gør, at hvad der syner som beslutningsproces i en analyse, kan være kan være begivenhed i en senere analyse.

Bestemmelse af Path Dependency

Bengtsson beskriver i sine artikler, at for at analysere Path Dependency i forhold til Housing Regimes, er det oplagt først at undersøge for beslutningsprocessen, da denne proces ofte er mere synlig, da den involverer reform af ejerformer eller støtte til boliger, som resultat af effekterne af en politisk mobilisering der har udløst en sporændring. Ved at se tilbage i historien og se på begivenheden i sin samtid, der førte til sporændringen, er der nødvendigvis ikke indikationer på, at nogle andre muligheder er blevet afskåret som konsekvens af denne begivenhed, men det vil typisk skyldes at der af politiske årsager, ikke blev debateret eller inddraget andre mulige spor. Dog er det vigtigt at forholde sig til, hvilke ændringer valget af et andet spor ville have ført med sig. Dette kan være en udfordring ved kun at analysere et enkelt Housing Regime, og det kan derfor være en fordel at sammenligne to modeller for at se andre muligheder for valg af spor. Ved at granske situationen omkring begivenheden og beslutningen vil det også ofte være muligt at kunne identificere, hvilke mekanismer der har været i spil fra begivenheden og frem til beslutningsprocessen (se diagram 26a). Der har igennem tiden været en del beslutningsprocesser, der indeholder reformer af ejerformer eller støtteformer på et nationalt plan, hvilket kan gøre det omfangsrigt, hvis ikke vanskeligt at afdække. Det kan derfor være en fordel at se på mere generelle historiske perioder og tendenser for udviklingen af Housing Regimes for at lokalisere de mest markante

26 Teori og forskningstradition DIAGRAM

PATH DEPENDENCY

BEGIVENHED

BESLUTNING

Valg af spor

Effekten er synlig

MEKANISME Forklaring af hvilken effekt begivenheden har haft for beslutningen

Diagram 26: Path Dependency. Diagramme illusterer forholdet mellem de tre analyseelementer, der udgĂ¸r Path Dependency: Begivenhed, beslutning og mekanisme.

Teori og forskningstradition

sporændringer. Generelt mener Bengtsson, at man inden for Housing Regimes i Europa kan se fire perioder: Establishment phase, Construction phase, Management phase og Retrenchment phase. I dag befinder Europas sociale boliger i følge Bengtsson, i Retrenchment phase, hvor privatisering og generelt omorganisering af sektoren finder sted. (se diagram 27)

Opsumering

I følge Bengtsson er Path Dependency karakteriseret udfra aktiviteter, der i historisk sammenhæng påvirker den fremtidige udvikling både ved at fortrænge og ved at åbne op for alternative muligheder. Disse aktiviteter kan determineres ud fra sammenhængen mellem begivenhed, beslutning, og mekanisme. For boligmodeller i Europa ser Bengtsson en tendens til at de sociale boliger har gennemgået fire processer: Establishment phase, Construction phase, Management phase og Retrenchment phase.

1900 Establishment phase

1945

Bengtssons definition og forståelse af Path Dependency, som jeg i det foregående har redegjort for ved hjælp af hans artikler Swedish Housing Corporatism – A Case of Path Dependence? (2004) og Introduction to the Special Issue: Path Dependence in Housing (2010), vil jeg anvende i min besvarelse af arbejdsspørgsmålet Hvad er den historiske baggrund for boligpolitik og planlægning i Wien og København?. Herved vil jeg gøre en sammenligning af boligmodellerne i Wien og København ved at analysere, hvordan den historiske udvikling har haft indflydelse på boligpolitik og planlægning, samt hvordan de placerer sig i forhold til Bengtssons model for den europæiske Path Dependency og Housing Regimes

1980 Construction phase

1990 Management phase

Retrenchment phase

Diagram 27: Path Dependency i Housing Regimes. Establishmnt phase, Construction phase, Management phase og Retrenchment phase. Historisk set ligger Establishment phase fra den tidlige urbanisering og frem til Anden Verdenskrig, og det var i denne periode at boligpolitikken blev en fast del af den politiske agenda. Dette blev opfulgt af Construction phase, der var foranlediget af boligmangel efter krigen og en politisk ambition om velfærdsstaten og sidenhen Management phase fra 1980’erne, der primært gik ud på byfornyelser og vedligeholdelse af de opførte bygninger. I dag befinder de sociale boliger sig følge Bengtsson i Retrenchment phase, hvor privatisering og generelt omorganisering af sektoren finder sted.

METODER SIDE 29-34

Formidlingen af mine metoder og forskningsprocessen vil jeg gøre gennem den lidt karikerede model fremført i Andersen og Hovgaards artikel Metode kombination med sociologisk fantasi (2007), hvor projektet inddeles i fem faser: Forberedelsesfasen, dataindsamlingsfasen, databehandlingsfasen, den analytiske fase og formidlingsfasen. I dette afsnit vil jeg komme ind på de første tre faser, hvor de to resterende er præsenteret i henholdsvis analyseafsnittet og via opgaven som helhed. I praksis er der tale om en iterativ forskningsproces, men det kan være en fordel at formidle den mere strømlinet, således at det er muligt at forstå eksempelvis inddragelsen af metodetrianguleringen. Ved at formidle mine anvendte metoder på denne måde, vil det også være muligt at få et indblik i min forskningsproces frem mod fremstillingen og besvarelsen af problemformuleringen. Jeg har valgt at anvende metodetriangulering i mit problemorienterede arbejde for via metodevariation at kunne besvare min problemstilling bedst muligt: “den vigtigste forudsætning for videnskab er, at man som forsker besidder en bred vifte af praktiske kompetencer for at udføre videnskabeligt arbejde.” (Flyvbjerg 2010:471) Det er derfor problemet, der styrer metoden og ikke omvendt, hvorfor jeg både inddrager kvalitative og kvantitative metoder i mit forskningsarbejde.

30 Metoder

Forberedelsesfasen Igennem forberedelsesfasen definerede jeg mit forskningsområde og derved min afgrænsning og mit fokus for mit casestudie af Wien. Som en del heraf gennemførte jeg en del research både på Wien og København. Da mit forskningsfelt primært er ukendt område, blandt andet fordi forskningstraditionen er relativ ung, har de indledende faser været et omfattende skrivebordsarbejde, hvor jeg har prioriteret Wien og forskningstraditionens kilder. Casestudie Ved projektetstart var mit udgangspunkt at gøre et casestudie af Wiens boligpolitik og planlægning. Et casestudie kan have forskellige udgangspunkter, og jeg gjorde derfor en præcisering af studiets fokus og omfang ved at undersøge, hvordan forskningstraditionen inden for emnet sociale boliger og byudvikling gør research og casestudier. Oftest når der skal afsøges alternative løsninger til urbane og sociale udfordringer, inddrages primært udlandske casestudier som eksempler på, hvordan ligende problematikker er blevet mødt med alternative løsningsmodeller og resultaterne herfra vurderes efterfølgende med henblik på, hvordan de kan perspektiveres til løsninger på nærværende udfordringer. Dette er eksempelvis forskningsmetoden i bogen Arkitektur der forandrer af Niels Bjørn (2008), hvor der med udgangspunkt i udfordringerne i de danske udsatte boligområder indhentes inspiration fra udlandske sociale boligsektores håndtering af ligende udfordringer. Jeg vil i mit casestudie følge denne tradition, hvor jeg dog i stedet tager udgangspunkt i en case som Wien, hvor de ikke møder samme udfordringer, men dog alligevel har flere lighedstræk med Københavns boligpolitik og planlægning - i hvert fald ved første øjekast. I denne sammenhæng kan Wien altså ses som en ekstrem case, der vil give mig mulighed for at få indsigt i årsager og konsekvenser, der ellers ville være vanskelige at klarlægge og hvor formålet er,

“at opnå information om udsædvanlige cases, som kan være særlig gode/succesfulde eller særligt problematiske i en mere snævert defineret forstand.” (Flyvbjerg 2010:475)

I forhold til perspektivering til den københavnske model for sociale boliger samt boligpolitik og planlægning her inden for, var det i starten min strategi at gøre et komparativt studie. Igen afsøgte jeg dette i forskningstraditionens metoder, hvortil jeg fandt ud af, at en komparativ studie af de to boligsektorer ikke ville være mulig. Der er i følge Scanlon et al. og den forskning der ligger bag Social Housing in Europe (2014), ikke muligt at gøre en komparativ studie af boligsektorer, da der både er forskellige definitioner af tenure9, samt begrænset mængde tilgængelig sammenligneligt data, da det er indsamlet med forskellige formål og agenda. Yderligere er boligmodellerne udviklet på baggrund af forskellige, individuelle historiske begivenheder.

Research

Som en del af forberedelsesfasen gjorde jeg en del skrivebordsarbejde, hvor jeg søgte viden via institutionelle databaser og offentlige dokumenter, rapporter og artikler. Dette gav mig et grundlæggende kendskab til planlægningen og boligpolitikken i både Wien og København. For at perspektivere denne viden til det praktiske aspekt, gennemførte jeg fire semistrukturerede ekspertinterviews/samtaler med praktikere på forskellige niveauer af den københavnske model: Rune Gamby, fuldmægtig i Center for Bydesign (støttet byggeri) ved Teknik og Miljøforvaltningen i Københavns Kommune. Lissen Højrup Munch, arkitekt og projektleder ved Årstiderne Arkitekter, hvor hun tegner helhedsplaner for renovering af almene boligafdelinger. Troels Buch Kristensen, souschef hos det almene administrationsselskab Lejerbo med primær ansvar for økonomi og drift af afdelingerne. Stephan Christiansen Krabsen, formand for en almen boligafdeling i København, og generelt aktiv indenfor beboerdemokrati. Baggrunden for de semistrukturerede interviews var at få dybere kendskab til planlægningen og boligpolitikken omkring de sociale boliger i København, via en uformel vidensdeling, struktureret som en interviewsamtale (Kvale & Brinkmann 2008). Noter og opsummering af interviews forefindes i bilag 1.

Metoder

Igennem forberedelsesfasen fik jeg et overblik over forskelle og ligheder mellem Wien og Københavns boligpolitik og planlægning, hvilket gav mig inspiration til at anvende teorierne om henholdsvis Housing Regimes og Path Dependency til at besvare mine arbejdsspørgsmål og derved min problemformulering.

Dataindsamling På baggrund af min research i forberedelsesfasen, påbegyndte jeg en mere målrettet research på Wiens boligpolitik og planlægningsstrategier for at kunne sætte det i forhold til mine urbane planlægningsteorier om Housing Regimes og Path Dependency. Foruden at fortsætte en mere fokuseret research, fandt jeg det givende at age på studietur til Wien som supplement til dokumentanalyserne.

FAKTABOKS 31

Besøgte sociale boligbyggerier: Red Vienna Metzleinstaler Hof (1923-24) Winarsky Hof (1924-1925) Reumann Hof (1924-1925) Unavngiven (1924-1925) Unavngiven (1924-1925) Raben Hof (1926-1927) Unavngiven (1927) Unavngiven (1927) Franz Domes Hof (1928-1929) Hermann Fischer Hof (1928-1929) Ernst Hinterberger Hof (1926-1928) Karl Marx Hof (1927-1930) Unavngiven (1931-1932) Efter Anden Verdenskrig Unavngiven (1964-1965) Am Schöpfwerk (1976-1980) Unangiven (1984-1985) Unavngiven (1997-1999) Nyere tid Sonnwendviertel (2012-) Lassallestraße ved Rodolf Bedner Park (20??-) Franz Haas Platz (2013-2014) Aspern Seestadt (2013-)

Studietur Studieturen blev afholdt i perioden 23. marts - 1. april 2015, med det formål at undersøge boligstrukturen i Wien. Feltnoter fra studieturen forefindes i bilag 2. Forud for mit ophold kontaktede jeg følgende eksperter via mail med henblik på at få et interview i løbet af perioden, omkring finansiering, regulering og organisering. Eva Kali, planchef i Wien Kommune i afdelingen Leitstelle für Alltags- und Frauengerechtes Planen und Bauen in der Wiener Stadtbaudirektion Walter Matznetter, Assistenzprofessor ved Geografi og Regionalforskning, Wien Universitet Wohn Service Wien, Wiens boligservice for sociale boliger Desværre var svarprocenten lav og jeg fik ikke interviewaftaler før studieturens begyndelse. Under mit ophold opsøgte jeg Wohnservice Wien og Wiener Beratung (boligadministration), som dog ikke måtte give interview, men henviste til deres online materiale. Yderligere skal man være bosat i Østrig for at få adgang hertil. Via professor Matznetter fik jeg kontakt til hans studerende Sandra Jurasszovich (Master Student, 4Cities), hvorigennem jeg fik hints til studieturen, relevante artikler og rapporter. Forinden studieturen havde jeg på baggrund af min research udarbejdet en plan med områder, distrikter og boligkomplekser, som jeg ville besøge (se faktaboks 31). Programmet var løst, hvilket gav mig mulighed for at opleve Wien i Wien tempo. Igennem hele opholdet førte jeg feltnoter, både i notatform og visuelt, samt daglig logbog. Ved at anvende metodekombinationen fik jeg mulighed for at indsamle øjeblikkelige indtryk, visuelle indtryk og refleksioner (Larsen & Meged, 2012; Kristiansen & Krogstrup 1999). Selve studieturen gav ikke det faglige udbytte som jeg havde forventet, men den gav mig en forståelse for Wien og samfundsstrukturen, og derved en bredere forståelse af mit casestudie. Jeg fandt eksempelvis ud af, at deres boligstruktur, der består af 42

“Der udover har jeg lagt mærke til at der er en del reklamer for Gemeindebau.” (Uddrag fra feltnoter, bilag 2)

Illustration 32: Sociale boliger i byrummet. Reklame for de sociale boliger, samt store skilte på de kommunale boliger er almindeligt i Wien og de er generelt stolte af deres differentierede bystruktur.

Metoder

% sociale boliger, er en naturlig del af byens struktur og samfund (se illustration 32). Min dataindsamling bestod primært af skriftelige kilder både fysisk og digitalt fra andre forskere og fra offentlige institutioner i Wien, hvor studieturen indgik som en del af den indledende research.

Databehandling I databehandlingsfasen anvendte jeg min afgrænsning og præcisering af casestudiet til at udlede og kategorisere materialer. Igennem denne fase blev kompleksiteten i den wienske boligpolitik og planlægning og -struktur klar og specielt forskellen til de københavnske model. Det forhold, at Wien både er Bundesland og by, gør, at byen har helt andre beføjelser i sit boligmodel end det er tilfældet for at København. Jeg kategoriserede derfor mine data ud fra mine arbejdsspørgsmål og teori, hvilket gav mig følgende emner: socioøkonomi, boligpolitik, boligsektoren, finansieringsmodellen og udbudet af sociale boliger, samt historisk baggrundsmateriale, der til sammen beskriver hvilke aktører og politikker, der udgøre boligmodellen. Diagram 34 illustrerer sammenhængen via mindmap. Kategoriseringen på baggrunde af min teoretiske analyserammen udgør grundlagtfor de følgende afsnit.

34 Metoder

DIAGRAM

MINDMAP

Organisationslov

BAGGRUND Huslejelov

BOLIGPOLITIK

Boligregulering

Jord

Objektbaseret støtte

BOLIGSEKTOREN

FINANSIERINGSMODELLEN

Demografisks sammensætning Organisationstyper

Boligtyper

SOCIOØKONOMI

Husleje

UDBUDET AF SOCIALE BOLIGER

Subjektbaseret støtte Geografisk placering

Diagram 34: Databehandling. Dette diagram viser et mindmap over, hvordan jeg i min databehandling har fundet sammenhæng mellem emnerne socioøkonomi, boligpolitik, boligsektoren, finansieringsmodellen og udbudet af sociale boliger, samt hvordan de alle er forbundet til det historisk baggrundsmateriale. Diagrammet er udviklet på baggrund af den forskningstradition, som der ligges an til i bogen Social Housing of Europe (2014). Her udfra har jeg udledt de seks emner som jeg finder essentielle i forhold til at beskrive det wienske Housing Regimes. Disse emner uddyber jeg med temaer, der udgør de nedslagspunkter jeg vil gøre. Diagrammet viser sammenhængen imellem emner og temaer.

1. DEL: BOLIGMODELLER Hvilke forskelle er der i boligpolitik og planlægning af sociaSIDE 35-62 le boliger i Wien og København? I det følgende afsnit vil jeg analysere boligmodellen i Wien med henblik på at argumentere for, hvilken form for Housing Regime der gør sig gældende ud fra Kemenys definition fremført afsnittet i teori og forskningstradition: Et Housing Regime beskriver sammenspillet mellem det politiske styre, samt de aktører og interessenter der er aktive i boligsektoren og deres indbyrdes magtforhold. Et Housing Regime kan derfor kategoriseret ud fra de tre typer: Right-wing hegemonic coalitions and the dualist rental system Capital-led corporatism and the non-profit influenced rental market Power-balance corporatism and the non-profit led rental market Jeg vil igennem min analyse derfor redegøre for hvilke planlægningsstrategier og boligpolitikker der ligger til grund for de sociale boliger i Wien. Igennem mine studier af boligmodellen i henholdsvis København og Wien er det blevet tydeligt, at de to modellen er forskellige i deres struktur, planlægning og boligpoltik. Jeg vil derfor i det følgende afsnit tage mit primære udgangspunkt i Wien, og løbende perspektivere hovedpunkter til Københavns boligmodel.

36 1. Del: Boligmodeller

Sociookonomisk segregering I følge den forskning som ligger til grund for udgivelsen Social Housing in Europe (2014), findes der ikke et europæisk land med en lige fordeling af indkomstgrupper i de sociale boliger sammenlignet med den generelle population. De sociale boliger i Europa tendenserer i stigende grad til at huse unge og ældre mennesker, primært fordelt på pensionister, enlige og enlige forældre. Samtidig er der en tendens til at den traditionelle børnefamilie er underrepræsenteret i de sociale boliger (Scanlon et al. 2014). Jeg vil derfor i dette afsnit, se på hvem der bor i de sociale boliger i Wien, samt se på hvor boligerne er placeret i bystrukturen.

Demografisk sammensætning

I Wien bor omkring 60 % af befolkningen i sociale boliger, der samlet set udgør 42 % af den samlede boligmasse. Wiens boligpolitik understøtter at udvikle og opføre boliger for alle, men der ses alligevel en mindre socioøkonomisk segregering mellem de 23 distrikter, samt et skel i hvilke grupper, der bor i de forskellige typer af sociale boliger. Den socioøkonomisk segregering i distrikterne fremgår af det statistiske materiale fra Statistisches Jahrbuch der Stadt Wien 2014 (MA 23 2014, bilag 3) og diagram 37, hvor det er muligt at se et mindre udsving i den gennemsnitlige indkomst, arbejdsløshed og uddannelsesniveau. Tendensen er dog relativt svag. Kommunen er selv opmærksom på de byområder der er i risiko for at blive udsatte. Tendensen modarbejdes aktivt med dialog og adgangskriterier faciliteret af

kommunen i udvalgte boligområder. Et område som af borgerne bliver betegnet som “ghetto”10 er boligkomplekset Am Schöpfwerk, i Meidling, Wiens 12. distrikt (se illustration 37). Meidling er som distrikt ikke bemærkelsesværdigt i forhold til hverken indkomster og arbejdsløshed, men lægger sig alligevel på en henholdsvis 19. plads i forhold til det totale billede med sit gennemsnitlige årsindkomst på 18.729 € og 18. plads med en arbejdsløshedsprocent på 6,25 % i forhold til de andre distrikter, hvilket illustreres via diagram 37. Det skal her bemærkes, at den gennemsnitlige indkomst for Wien er 20.890 € og den gennemsnitlige arbejdsløshedsprocent er 5,09 %, hvorved differencen er relativt lav ( MA 23 2014b). Anskues beboerdiversiteten internt for de sociale boliger i Wien, viser der sig en tendens til, at de nyere boliger beboes af yngre familier, hvor de ældre bebyggelser beboes af ældre mennesker og enlige. Denne differentiering ses også indkomstmæssigt, hvor der generelt er en lavere indkomst hos beboerne i de kommunale boliger og en middelindkomst hos beboerne i boligerne opført af boligorganisationerne. Diagram 36 illustrer denne differentiering (Scanlon et al. 2014). Dette skel kommer blandt andet som resultat af økonomiske adgangskriterier til de nyere boliger, som er en del af finansieringsmodellen for nybyggeriet, der begrænser muligheden for lavindkomstgrupper og invandrere fra at kunne opnå en nyopført social bolig (Rumpfhuber et al. 2012). Selve finansieringsmodellen vil jeg vende tilbage til i afsnittet økonomisk finansiering.

Lavindkomst/ ressourcesvag Ældre kommunale boliger

Middelindkomst/ ressourcestærk Nyere kommunale boliger

Nye boligorganisationsboliger

Diagram 36: Social diffentiering i Wiens sociale boliger. Diagrammet illustrerer, hvordan de sociale boliger i Wien kan rangeres udfra beboernes socioøkonomiske forhold.

1. Del: Boligmodeller

”Området er meget ens i dets gentagne struktur, og det er derfor svært at finde vej igennem området, hvis man ikke kender det. I det omkringliggende er der ikke lignende strukturer, og boligbyggeriet minder derfor lidt om et borgværk i landskabet.”

(Uddrag fra feltnoter, bilag 2)

Illustration 37: En ”ghetto” i Wien. Am Schöpfwaerk ligger i Wiens 12. distrikt og er opført i perioden 1976-1980. Boligkomplekset har omkring 5.800 beboere fordelt på 1.734 lejligheder og tilhørende institutioner.

Arbejdsløshed (%)

Indkomst (€)

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000 1

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 Distrikter

Diagram 37: Statistik over indtægt og arbejdsløshed. Grafen viser at der er relativ lille forskel i arbejdsløshedsprocenten (udsving mellem 2 og 6.5 %), samt at indkomst niveauet er højest i de indre distrikter, men at udsvinget generelt er relativt lille i de resterende distrikter. Gennemsnitlig årsindkomst for Wien er 20.890 € og den gennemsnitlige arbejdsløshedsprocent er 5,09 %. (MA 23 2014b, bilag 3)

38 1. Del: Boligmodeller De sociale boliger bliver af boligorganisationerne primært udviklet til middelindkomstgruppen, hvilket er en af grundene til, at så stor en del af befolkningen bor i social boligbyggeri. Der er dog en øvre indkomstgrænse for at få tildelt en social bolig, men denne er relativ høj, hvilket gør at det derfor er almindeligt for middelindkomstgruppen at bo i sociale boliger, specielt dem, der er opført af boligorganisationerne. Dette resulterer i, at lavindkomstgruppen primært bor i den kommunale boliger (Scanlon et al. 2014). Jeg uddyber adgangskriterierne til sociale boliger i afsnittet om udbudet af sociale boliger. Siden 2006 har det været muligt for ikke-østrigske statsborgere at få adgang til de sociale boliger, men dog først efter to års sammenhængende ophold. Dette har skabt et yderligere i skred beboersammensætningen i de sociale boliger, hvor 33 % af beboerne i dag er ikke-østrigske statsborgere. Denne gruppe bor primært i kommunale boliger opført i mellemkrigstidens Wien. Generelt ses der en tendens til, at de kommunale boliger huser byens svageste borgere, hvilket også foranlediges af, at et begrænset omfang af dem er nødboliger, ilket vil sige kommunale anvisningsboliger for familier, der eksempelvis er på vej mod hjemløshed11 (Reinprecht 2014). Der ses altså i Wien kun en svag tendens til, at beboerne i de sociale boliger har færre ressourcer end den resterende befolkning, men boligejerne i Wien er dog primært de mere ressourcestærke borgere, samt unge med udsigt til stigende indkomst (Reinprecht 2014).

Geografisk placering af boligerne

I følge Rumpfhuber et al. i artiklen Almost allright (2012) har den rumlige spredning af de sociale boliger i Wien medført en relativt lav socio-grafisk segregering i det urbane landskab, hvor der i dag er et forholdsvis høj spredning af indkomstgrupper i boligstrukturen, sammenlignet med internationale eksempler:

“Social housing is evenly distributed in the city’s landscape, levelling out inequalities not only in a social, but also in a spatial sense, resulting in very little socio-spatial segregation and only modest changes in rent between one district of the city and another.” (Rumpfhuber et al. 2012:90-91)

Den rummelige spredning, der henvises til, er illustreret på illustration 39, der foruden spredning, også viser en variation i størrelsen af de sociale boligbyggerier. Specielt ses det, at de indre bydele ligeledes har sociale boliger, men at de dog er mindre og mere spredt i den samlede bystruktur, end det eksempelvis ses i byens nordvestlige kvarterer og sydlige områder.

Perspektiver til København

I Københaven er der større socioøkonomisk segregering, end det ses i Wien. Igennem de senere år er der sket et skred i den sociale og etniske spredning, hvilket specielt har givet udslag i en koncentration af ressourcesvage beboere med sociale problemer og beboere med anden etnisk baggrund end dansk i de sociale boliger (Boligbarometer 2013, KK 2013b):

“Det skyldes for eksempel utidssvarende boligforhold, boligsocial anvisning i den almene sektor, generelle sociale problemer og dårligere sundhedstilstand. Det betyder, at afstanden mellem de velfungerende dele af byen og de udsatte byområder er øget. Det truer sammenhængskraften i vores by.” (Boligbarometer 2013, KK 2013b;5)

I København er der kategoriseret seks udsatte byområder (illustration 40), som er områder karakteriseret ved en række sociale og fysiske udfordringer, som er større end i resten af København. Områderne udvikler sig langsommere eller er helt stillestående i forhold til den resterende by. Specielt bemærkelsesværdigt er det, at andelen af sociale boliger i disse kvarterer er tre gange større end i resten af København. Generelt ses det også, at de sociale boliger i København er grupperet i større enklaver i bystrukturen, hvilket fremgår af illustration 41. Københavns Kommune fremlagde i 2013 Politik for udsatte boligområder med konkrete strategier, som skal modarbejde denne tendens, men desværre har de enkelte problematiserede områder, påvirket det generelle syn på de sociale boliger i den offentlige debat. (Politik for Udsatte Byområder, KK 2013a; Boligbarometer 2013, KK 2013b; Kulager 2014) Huslejen i de nyere sociale boliger i København er relativt høj, hvilket gør, at lavindkomstgruppen er udelukket fra de nyopførte sociale boliger. Dette

WIEN

1. Del: Boligmodeller

Nord

Illustration 39: Sociale boliger i Wien. Illustrationen er fra artiklen Almost allright (2012:90) og viser den geografiske spredning af de kommunale og non-profit boliger i Wien. Kortet er udarbejdet af SCIBE12 Vienna Research Collective og er en i følge forskergruppen bag artiklen Almost Allright (2012), ikke en færdig udviklet illustration. Den kan dog give et udemærket billede på den relative store spredning i byens struktur.

40 1. Del: Boligmodeller skaber et internt skel i de sociale boliger, hvor enlige, ældre og invandrere bor i de ældre byggerier, og familier med større økonomisk råderum bor i de nye boliger. Det økonomiske råderum er generelt set lavere hos beboere i de sociale boliger end det øvrige samfund, da omkring en tredjedel af beboerne i de sociale boliger i København er på overførselsindkomst13 (Evaluering af udlejningsaftale, KK 2015c). Indtægten for beboerne i de danske sociale boliger ligger gennemsnitlig på 68 % af det nationale gennemsnit og beskæftigelsen ligger 65 % under landsgennemsnittet14 (Scanlon et al. 2014; Boligbarometer 2013, KK 2013b; Kommuneplan 2015, KK 2015a).

Opsamling

I Wien ses der kun en svag tendens til, at beboerne i de sociale boliger har færre ressourcer end den resterende befolkning. Dette er blandt andet et resultat af, at de sociale boliger er udviklet med henblik på at imødekomme middelindkomstgruppens behov, og det er derfor almindeligt for denne gruppe at bo i de sociale boliger. De nyere boliger beboes primært af yngre familier og de ældre boliger huser ældre mennesker, enlige og indvandrere. Dette skel ses også i indkomsten, hvor borgerne i de nyere organisationsboliger har højere indkomst end borgerne i de kommunale boliger. Boligerne ligger spredt ud i hele bystrukturen og varierer i størrelse. I Københaven er der større socioøkonomisk segregering, end det ses i Wien. Dette giver sig til udtryk i en stigende koncentration af ressourcesvage beboere med sociale problemer og beboere med anden etnisk baggrund end dansk i de sociale boliger. Det økonomiske råderum er generelt lavere hos beboerne i de sociale boliger, sammenlignet med det øvrige samfund, og både indtægt og beskæftigelsen ligger under landsgennemsnittet. Seks byområder i København klassificeres som udsatte, hvortil der er udviklet en seperat udviklingspolitik. De nyere sociale boliger har generelt en højere husleje, hvilket gør, at der yderligere er et socioøkonomisk skel mellem beboerne i ældre og nyere sociale boliger. Generelt ses det at boligerne samler sig i enklaver og ikke er integreret i den samlede bystruktur. København oplever en markant større socioøkonomisk segregering end det ses i Wien, hvor den socioøkonomiske segregering er meget svag.

Illustration 40: Udsatte byområder i København. Illustrationen er fra Det Socioøkonomiske Københavnerkort (KK 2012), der markerer at kommunen har seks udsatte byområder defineret udfra, at de udvikler sig langsommere eller er helt stillestående i forhold til den resterende by. Områderne kendetegnes ved seks indikatorer: små boliger (under 60 m²), boliger med installationsmangler, beboere af ikke-vestlig herkomst, beboere uden for arbejdsmarket, beboere med lav/ingen uddannelse, samt beboere med lav indkomst. (Politik for Udsatte Byområder, KK 2013a; Boligbarometer 2013, KK 2013b)

KØBENHAVN

1. Del: Boligmodeller

Nord

Illustration 41: Sociale boliger i København. Illustrationen er fra Det Socioøkonomiske Københavnerkort (KK 2012) og viser den geografiske spredning af de sociale boligafdelinger i København. Det bemærkes især, at de sociale boliger generelt ligge som enklaver i bystrukturen og ikke har samme spredning som det ses i Wien.

42 1. Del: Boligmodeller

Boligpolitik og magt I både Østrig og Danmark er det fundamentale udgangspunkt for udbudet af de sociale boliger, at de skal kunne favne alle indkomstgrupper, men hvor Danmark har fokus på at tilbyde gode og fornuftige boliger, der er alment tilgængelige, tager Østrig skridtet videre og ser boligen som et samfundsansvar og et grundlæggende menneskeligt behov, der ikke må overlades til de frie markedskræfter (Norris & Shiels 2004). Dette udtrykkes i følgende nøgleudsagn omkring landets boligpolitik fra den europæiske rapport Housing Developments in European Countries (2004):

Østrig: “Housing policy is based on the principle of society’s responsibility for housing supply and on the idea that housing as a basic human need should not be subject to free market mechanisms.” (Norris & Shiels 2004:8)

Danmark: “The main aim of the Danish housing policy is – through a comprehensive supply of housing – to ensure that good and healthy housing is available to all of the population.” (Norris & Shiels 2004:8)

Jeg vil i det følgende afsnit se på den boligpolitiske agenda i Wien, samt se på de magtrelationer, der gør sig gældende indenfor boligpolitikken. Disse vil jeg efterfølgende perspektivere til København.

50 2013). Dette er Wiens ansigt ud ad til og udsagn som gentages i materiale om byens boligpolitik. Det er desuden verificeret via både nationale og internationale borgerundersøgelser, samt statistisk data:

“The overall results were more than encouraging: 97 percent of respondents said that they were ”very happy” or ”happy” living in Vienna (…)”15 (wien.gv.at)

Yderligere er Wien placeret på 2. pladsen i magasinet Monocle 2015 rangering af, hvilke byer der er bedst at bo i (Kjær 2015). Den primære grund til borgertilfredsheden er, at den wienske boligpolitik tilstræber at modarbejde gentrificering og segregering i byen, hvilket der argumenteres for i specialudgaven af det wienske urbane magasin dérive (2012). Dette understøttes yderligere af den kommunale forvaltning for boliger, MA 5016, der udleder at den velafbalancerede sociale diversitet i byen, er et udtryk for en vellykket boligpolitik, hvor der er fokus på beboerdiversitet i distrikterne og social sameksistens der understøtter social bæredygtighed. Hvor der oftes tales om at skabe gode boligforhold som kan imødekomme de svageste, mener Wiens Kommune at det er en menneskelig ret at have en god og billig bolig, hvorved at boligudbudet også skal varieres, så det tilsigtes alle borgere (MA 50 2013):

“If socially rented housing was only reserved to low-income groups, the majority of the Viennese would not have access to affordable and secure accommodation.” (MA 50 2013:74)

Boligpolitik ”Vienna offers everything its residents need: safe, affordable and high quality housing in pleasant, liveable areas of the city.” (M 50 2013:9)

Wien er den bedste by at bo i! Omkring 60 % af befolkningen bor i kommunalt eller støttet boligbyggeri (42 % af boligmassen) og Wien tilbyder gode, billige boliger til en stor del af sine borgere (MA

Nationalt plan

De sociale boliger i Wien er reguleret af en lang række regler og bestemmelser på både nationalt og regionalt niveau. Det er et meget kompleks system, som bærer præg af, at være udviklet og tilpasset samfundets løbende forandringer. I diagram 43, beskriver et citat fra rapporten Housing Development in European Countries (Norris & Shield 2004), hvilke love og politikker der gælder for boligerne. Kom-

1. Del: Boligmodeller

DIAGRAM

BOLIGPOLITIK

Wiens boligpolitik er påvirket af en lang række af regler og bestemmelser på nationalt og regionalt plan. Systemet er komplekst og bærer præg af at være en aktiv del af den overordnede planlægningspolitik “The principal housing policy instruments in Austria include: the Tenancy Law Act, Viennese Municipal Housing Schemes, the Non-Profit Housing Law, Flat Property Law, Purpose Linked Housing Construction Subsidy Act and the Housing Construction Subsidy Acts. The Housing Construction Subsidy Acts provide for three types of housing subsidies: direct subsidies (for dwellings and for individuals), indirect subsidies via subsidized building societies and housing construction banks, as well as fiscal subsidies (tax benefits) for individuals, allowing for the deduction of annuities and interest payments as special expenses.” (Norris & Shields 2004:19)

STATEN

Lovgivning og skatteindtægter

BUNDESLAND/KOMMUNE (WIEN) Støtte og regulering

Lejeloven (generelle udlejningsregler, delvis huslejeregulering)

Støtteordning for boliger (objekt- og subjekt-baseret støtte)

Loven om ejerlejligheder

Støttefordeling (modtagerindstans)

Loven om non-profit boliger (regulerer og styrer husleje, købsret og vedligeholdelse)

Støttekriterier

Civil retspleje lov for énfamiliehuse (udlejning)

Finansielle restriktioner (for modtagerinstans) Kvalitetsstandarder

Diagram 43: Boligpolitik. Diagrammet beskriver ansvarsfordelingen indenfor de politiske organer i forhold til boliger. Wien er en speciel konstellation i forhold til den økonomiske finansiering og regulering af de sociale boliger, idet den både er hovedstad og Bundesland. Amann & Mundt 2005).

44 1. Del: Boligmodeller munen er almindeligvis modtagerinstans, og ellers støtter kommunen de sociale boliger via tildeling af land og indkrævning af ejendomsskatter, samt administration af boliganvisning.

Regionalt plan

I Wien er boligpolitikken en del af den overordnede bypolitik, hvorom det gælder, at boliger ikke skal overlades til de frie markedskræfter:

“The general policy of Vienna (…) [is] not to leave urban development and housing completely up to the free market (…).” (Förster 2013:3)

Wien har altid haft et socialdemokratisk bystyre - hvilket boligpolitikken er farvet af - men både i Wiens befolkning og på tværs af de politiske partier, er der en grundlæggende accept af og respekt for de velfærdsmæssige fordele ved at styre, støtte og bevare denne struktur, som indebærer at fastholde den store procentdel af sociale boliger (MA 50 2013). Der eksisterer altså i Wien et

“corporate and cross-party acceptance of the benefits of subsidized housing construction to the wider economy, in terms of stable employment, wage moderation.” (Lawson 2010:216)

Dette har ikke været bestridt siden Anden Verdenskrig og er derfor forsat gældende. Wiens Kommune har stor opmærksomhed på den holistiske byplanlægning, hvor der er fokus på variation internt i byens 23 distrikter:

”Offering a clever mix of different types of housing to people of all income groups across the whole city helps to ensure social peace and provides an important basis for the high quality of living in the individual districts.” (MA 50 2013)

Wiens Kommune inddrager distriktsplanlægningen som en del af den overordnede planlægning for at sikre urban- og social variation i hvert distrikt, så-

ledes at områderne understøtter en bred vifte af funktioner og programmer, der imødekommer en bred befolkningsgruppe. Det bypolitiske fokus er at gøre distrikterne transformative, således at de kan optage nye funktioner, livsformer og tilflyttere. For at dette planlægningsmæssigt kan lade sige gøre, er det derfor også vigtig at der arbejdes udfra en samlet strategi for byudviklingen (Förster 2002). Kommunen har derfor etableret Byplanlægningskontoret, der varetager koordinering af boligudbygningen i Wien, således at den indgår i den eksisterende sociale og fysiske infrastruktur, eller at denne infrastruktur udbygges i forbindelse med boligopførelsen. For at forhindre udvikling af urban segregering i både nye og eksisterende boligområder udvikles disse således, at de indholder boliger af forskellig karakter, der kan fremme social bæredygtighed. Herved består nye boligområder af private og sociale udlejningsboliger, støttede ejerlejligheder, samt regulære ejerlejligheder. De overordnede byplanlægningsmæssige strategier, som danner udgangspunktet for eksempelvis lokalplaner, udarbejdes af Byplanlægningskontoret og godkendes hvert tiende år politisk af Byrådet. De sociale boliger i Wien indgår derfor som en del af et større byplanlægningskompleks, som har til formål at udvikle planer i et tværfagligt forum for at sikre social bæredygtighed og urban variation. De detaljerede lokalplaner indeholder både fysiske og sociale restriktioner, som er juridiske bindende for udbygning og udvikling af byen. (Förster 2013)

Vidensdeling

Wien er specielt i de senere år blevet opmærksom på egen vidensdeling og erfaringsindsamling indenfor sociale boliger, og der udføres derfor løbende forskning og evaluering af boligbyggeriet17. Dette er forfatterne til artiklerne i specialudgaven af dérive, samt forskningen bag Housing in Vienna Annual Report 2013 et eksempel på. Dette gøres for at promovere Wien som center for udvikling af nye urbane teknologier, men også for at videregive erfaringer mellem nationale og internationale eksperter (Förster 2002). Et eksempel her på er udstillingen Gemeinde baut – Wiener Wohnbau 1920 bis 2020, som blev sammensat i forbindelse med Wiens 90 år jubilæum for byens første kommunale boligprogram. Udstillingen kunne ses på Architekturzentrum Wien

1. Del: Boligmodeller

og efterfølgende i forskellige europæiske byer i løbet af 2014, hvor den videreformidlede erfaringer og promoverede Wien (MA 50 2013).

Perspektiver til København

København er en storby, der promoverer sig på at have hjerterum til alle samfundets eksistenser og er gennem de sidste år af magasinet Monocle, blevet kåret som verdens bedste by at bo i. Den seneste vurdering fra Monocle blev offentliggjort i juni 2015, hvor København er blevet sat tilbage på en 10. plads18. Dette begrundes blandt andet med byens øgede leveomkostninger. Borgmester for Københavns Teknik og Miljøforvaltning Morten Kabell (EL) ser placeringen som et vigtigt skub i den politiske debat, hvor der vil blive skabt yderligere fokus på sociale boliger og en mangfoldig by. (KK 2015; Politik for Udsatte Byområder, KK 2013a; Kjær 2015). Placeringen ligger i forlængelse af, at der gennem de seneste år har udviklet sig et større skel mellem borgerne i toppen og i bunden af samfundet. Dette er af en sværere grad, end det ses i Wien, og Københavns Kommune er i løbet af de senere år blevet opmærksom på denne skævvridning. Københavns Kommune arbejder i dag mere målrettet på, at der skal bygges flere sociale boliger, således at middelindkomstgruppen har råd til at blive i København:

”Derfor vil vi planlægge byen godt, investere i boliger for alle indtægtsgrupper og blande boligformerne for at sikre, at byen ikke bliver opsplittet i områder for velhavende og områder for lavindkomstgrupper. ” (Overborgmester Frank Jensen Kommuneplanen, KK 2015;2)

Da København er væsentlig mindre og ikke har de samme beføjelser som Wien kan aktivere i form af sin dobbelte status, bærer den Københavnske boligpolitik meget præg af at være reguleret af den danske stat. Det er derfor den danske stat, som udformer rammerne for de sociale boliger, mens det er Københavns Kommune, der i samarbejde med boligorganisationerne, regulerer boligernes omfang og aktiviteterne på boligområdet. De to primære love inden for området er Lov om almene boliger og Lov om leje af almene boliger, der henholdsvis regulerer

forholdet mellem boligorganisationerne og omverdenen, og forholdet mellem boligorganisationerne som udlejer og lejerne (se faktaboks 45). Samtidig er det også disse love, der danner baggrunden for en række bekendtgørelser og vejledninger, der samlet danner rammerne for reguleringerne af de sociale boliger. I København indgår de sociale boliger ikke i en holistisk byplanlægningsstrategi, på samme måde som det ses i Wien. Dette ses blandt andet ved at de sociale boliger har været svært underprioriteret og i de seneste år og kun har udgjort 11 % af den samlede boligopførelse i København. Yderligere er de nye sociale boliger relativt store, hvilket akkumulerer en højere husleje, som har medvirket til en øget socioøkonomisk segregering. København Kommune har altid været socialdemo-

FAKTABOKS 45

De sociale boliger i København reguleres ved Lov om almene boliger og Lov om leje af almene boliger, der henholdsvis regulerer forholdet mellem boligorganisationerne og omverden, og forholdet mellem boligorganisationerne som udlejer og lejerne. (KAB 2011) Lov om almene boliger regulerer Stiftelse af boligorganisation Struktur og beboerdemokrati Udlejning Tilsyn af almene boligorganisationer Økonomi og finansiering Lov om leje af almene boliger regulerer Indflytning Vedligeholdelse Fraflytning Råderet

46 1. Del: Boligmodeller kratisk styret (Københavns Biblioteker 2015) og det er kommunens boligpolitik, at byen fortsat skal have 20 % sociale boliger. De sociale boliger kan således bidrage til at sikre et varieret boligudbud til det stigende antal københavnere, samt skabe en større fleksibilitet i forhold til boligskifte. Københavns Kommune vil derfor arbejde for at fremme de sociale boliger, hvorfor der fremadrette skal opføres mellem 2.000-3.000 sociale boliger årligt. (Kommuneplan 2015, KK 2015a) De nye boliger opføres primært med sigte på den stigende befolkning, men de indgår også i en samlet strategi for at mindske den stigende sociale ulighed mellem byens kvarterer, der placerer større grupper udenfor samfundets fællesskab. Københavns Kommune vil, for at skabe en bedre sammenhæng i byen, strategisk arbejde med både med fysiske og sociale indsatser, hvor der vil blive investeret i blandede boliger for alle indtægtsgrupper, således byen forsat bliver en by for alle. Dette indgår blandt andet også som et strategisksamarbejde mellem Københavns Kommune og staten omkring indsatser med fokus på at nedbringe antallet af særlig udsatte boligområder på regerings ghettoliste19. Ud af listens samlede 26 områder fordelt ud over hele Danmark ligger ti af dem i Københavns Kommune. (Kommuneplan 2015, KK 2015a; Politik for Udsatte Byområder, KK 2013a; Boligbarometer 2013, KK 2013b) Københavns Kommune samarbejder også med boligorganisationerne om disse udfordringer, og dette samarbejde er igennem de senere år blevet styrket. Her skabes der et fokus på den helhedsorienteret kernedrift i de udsatte byområder, hvilket indebærer fokus på institutioner, beskæftigelse og tryghed. (KK 2011). Et af tiltagene er at opføre nye boliger i udsatte boligområder, for derved at bidrage til et mere varieret boligudbud, der skal medvirke til en mere afbalanceret beboersammensætning. Et andet initiativ for at modarbejde den sociale skævvridning internt i de sociale boligafdelinger, er den fleksible udlejning, hvor kommunen og boligorganisationerne igennem positiv særbehandling bidrager til at sikre socialt mere bæredygtige boligområder. Dette er dog kun strategier, der fokuserer internt på boligafdelingerne og altså ikke et værktøj, der kan anvendes på hele bykvarterer. Strategien er implementeret og de foreløbige evalueringer viser, at det har haft en positiv effekt på beboerdiversiteten i de sociale

boligafdelinger (Politik for Udsatte Byområder, KK 2013a; Kommuneplan 2015, KK 2015a; Evaluering af udlejningsaftalens virkning, KK 2014). Generelt er der ikke den samme stabilitet omkring de sociale boliger som det ses i Wien, hvilket skyldes, at denne type bolig ikke har det overvejende flertal på boligmarkedet. Statens ændring af planloven giver dog mulighed for, at kommunen kan kræve at en fjerdedel af nye byudviklingsområder er sociale boliger, hvor Københavns Kommune dog fastholder sin strategi med at have 20 % sociale boliger.

Opsamling

Wiens boligpolitik har fokus på beboerdiversiteten og den sociale sameksistens i byens 23 distrikter, hvilket er grunden til, at Wien har en velafbalanceret social diversitet i byen som helhed. Gennemførelsen af byog boligpolitiken er kun mulig, fordi der i Wien eksisterer en grundlæggende accept af og respekt for de velfærdsmæssige fordele ved at styre, støtte og bevare de sociale boliger. Det er derfor muligt for den sociale boligpolitik at indgå som en del af det større byplanlægningskompleks, der har fokus på at sikre social bæredygtighed og urban variation i alle distrikter. Hele den politiske koalition og magtfordeling er kompleks, som er en konsekvens af, at systemet er løbende tilpasset samfundets forandringer. Yderligere er magtfordelingen i Wien speciel, da byen både er Bundesland og by. Dette er en strategisk fordel for Wien, da det derved er muligt at gennemføre deres holistiske planlægningsstrategi, da de både har beføjelser på kommunal og regional niveau og derfor kan koordinerer og sammentænke de bypolitiske strategier. I København er den seneste bypolitiske udviklingsstrategi fokuseret mod at der skal arbejdes for, at middelindkomstgruppen skal have mulighed for at blive boende i København, samt at kommunen har et øget fokus på at skabe en bedre beboerdiversitet i byen. Dette vil kommunen blandet gøre gennem opførelse af flere sociale boliger, både i nye byområder og i eksisterende sociale boligområder. I forhold til at gennemføre dette har København væsentligt mindre beføjelser, end det ses i Wien, hvilket er et resultat af Wiens dobbelte magtposition. København er derfor afhængig af den politiske magt koalition i Folketinget, da det er staten, der udformer rammerne for de sociale boliger. Det er derfor ikke muligt for Københavns Kommune at gennemføre samme

1. Del: Boligmodeller

holistiske byplanlægning, som det ses i Wien, men i samarbejde med boligorganisationerne har kommunen dog mulighed for at øge fokus på helhedsorienteret kernedrift af de udsatte byområder. Der eksisterer på baggrund af magtrelationerne mellem kommune og stat ikke samme stabilitet omkring de sociale boliger i København, men med den nyeste ændring af planloven, har Københavns Kommune fået nye redskaber til at gennemføre sin boligpolitik.

Aktorer i boligsektoren Aktørerne i boligsektoren er både offentlige og private institutioner. Jeg vil i det følgende analysere aktørerne i Wien og redegøre for deres magtrelationer i forhold til de sociale boliger. Der eksisterer i dag overordnet set to aktører på det sociale boligmarked i Wien: Wiens Kommune med 220.000 boliger og non-profit boligorganisationerne med 126.000 boliger (se diagram 47) (Reinprecht 2014). Det høje antal af kommunale boliger, som

12.4 % Privately owned flats

33,3 % Private rented flats

6,7 % Owneroccupiers 5.3 % Other types of tenure

26,3 % Municipal flats

42,2 % Socially rented flats

16 % Subsidised rented flats

Diagram 47: Ejerformer. Diagrammet illustrer fordeling boliger i Wien opgjort på ejerform. Samlet set udgør de sociale boliger 42.3 % af den samlede boligmasse og udlejningsboliger udgør i alt 75.6 % af den samlede boligmasse i Wien. Det er en del af Wiens boligpolitik at have et varieret boligudbud som tilsigtes alle, hvilket modellen understøtter. (MA 50 2013:12)

48 1. Del: Boligmodeller huser op mod en fjerdedel af Wiens befolkning gør, at Wiens Kommunes ejendomsadministrator Wiener Wohnen til den største ejendomsadministrator i Europa (MA 50 2013). Siden 2004 har Wien Kommune dog ikke selv opført boliger, hvilket de trak sig fra på grund af økonomisk pres og en neoliberal drejning i boligpolitikken, men kommunen har bevaret sin ledende position på boligmarkedet. Dette er foranlediget af, at kommunen forsat administrer en stor procentdel af boligmarkedet og at den samtidig har stor indflydelse på den fremtidige boligopførelse via “bygherre”-konkurrencerne, Bauträgerwettbewerbe20 som i 1990’erne blev resultatet af den neoliberalistisk drejning (Reinprecht 2014). Den primære udbyder af de sociale boliger er i dag derfor forenet i non-profit boligorganisationerne, som inkluderer både kooperativer og mindre boligselskaber21, hvilket kan være ejet af offentlige myndigheder, velgørende boligorganisationer, partier, fagforeninger, virksomheder, banker eller private personer. Andre aktører på det sociale boligmarked er for eksempel de Bauträger, der kan få del i boligstøtten ved at binde sig til dele af non-profit boligregulativerne, såsom huslejeregulering, og private bygherre som opfører egen bolig kan også opnå boligstøtte via specielle lån. For at undgå moralsk hasard er det ikke lovligt for en bygherre at eje en boligorganisation og organisationerne er derfor friholdt for spekulationer, hvilket sikre lejerne en stabil og tryg fremtid. Boligorganisationerne har deres egen tilsynsordning, der samtidig suppleres med et offentligt tilsyn. Dette sammen med det faktum, at boligorganisationerne er ejet af private-public virksomheder, gør det muligt for dem at arbejde på det samlede boligmarked, støttet og stærkt påvirket af de boligpolitiske kræfter. Karakteriseringen af non-profit boligorganisationerne kan ses i faktaboks 48. (Scanlone, et al. 2014; Amann & Mundt 2005) En af grundende til at non-profit boligorganisationerne har haft så relativ stor succes, er at deres arbejdsområder har været afgrænset og under kontrol. Der er nyere tid gjort forsøg med at lade boligorganisationerne bevæge sig uden for dette område. (Amann & Mundt 2005)

Konkurrencer -

Bauträgerwettbewerbe

Wiens Kommune udviklede “bygherre”-konkurrencerne Bauträgerwettbewerbe i midten af 1990’erne som en del af deres strategi for deres tilbagetrækning fra selve boligopførelsen. Der sidenhen blevet gennemført 50 konkurrencer fordelt over hele byen. Konkurrencerne inddrages ved boligprojekter, der indeholder over 2.000-3.000 boligenheder og er oftest tilknyttet et tema, for at skabe fokus på nærværende udfordringer. De afholdes som “bygherre”-konkurrencer, hvor bygherrerne (Bauträger) skal præsentere et komplet projektforslag. Det vil sige at bygherren skal præsentere et produkt indeholdende en overordnet planlægning for projektet, som udgøres af økologiske og æstetiske overvejelser, social bæredygtighed og en præcis finansiel udred-

FAKTABOKS 48

Limited-Profit boligorganisation karakterisering ud fra Amann & Mundts artikel (2005:10). Limited-Profit boligorganisation Reguleret af non-profit boligloven Kontrolleret via egen kontrol og offentligt tilsyn Virksomhedsskattefradrag Adgang til boligstøtte og godkendelse Huslejeregulering baseret på støtteregulationer og bygnigsomkostninger (3-5 €/m2 netto) Begrænset arbejdsområde: boligopførelse, vedligholdelse og administration. Begrænset overskud: eventuelt overskud skal geninvesteres Byggeforpligtelse Lejerkøb: Lejer som har bidraget økonomisk til landopkøbet (over 50 €/m2), har ret til at købe deres bolig efter 10 år. Lejerne har en stærk juridisk position i kraft af lejeloven og loven om non-profit bolig.

1. Del: Boligmodeller

ning. Projektforslaget vurderes efterfølgende af en tværfaglig jury Grundstücksbeirat, ud fra “fire-søjle” modellen (se diagram 49), samt et kompleks pointsystem. Juryen består af et tværfagligt team af arkitekter, repræsentanter for byggesektoren og medlemmer af bystyret, samt specialister indenfor økologi, økonomi samt lovgivning. Konkurrencens formål er, at reducere byggeomkostningerne for de sociale boliger uden at gå på kompromis med planlægningen og de miljømæssige- og tekniske kvaliteter. Juryen udvælger det bedste projekt, som ikke nødvendigvis er lig med det billigste projekt. Dette har både givet bedre energiforbrug og lavere byggeomkostninger. Generelt gælder det, at innovativ

boligarkitektur bliver støttet, hvilket gør, at mange store arkitekter laver projekter i Wien. Et eksempel på et Bauträgerwettbewerbe konkurrenceprojekt kan ses på illustrationen 50. (Förster 2002; Förster 2013) Når en bygherre indgiver sin bud inkluderer den finansielle udredning også en fast pris, som er en prisgaranti, der skal overholdes for at opnå støtte. Herved sikres ærligheden i konkurrencerne. Bauträgerwettbewerbe har fokus på kvalitet, økonomi og bæredygtighed i de sociale boliger, har skabt en konkurrence til de private udlejningsboliger, hvilket har gjort de sociale boliger til et forgangsbillede for boligbyggeriet i Wien. (Förster 2013).

DIAGRAM

KONKURRENCE

FOUR-PILLAR MODEL OF SUBSIDISED HOUSING

SOCIAL

SUSTAINABILITY

ARCHITECTURE

ECOLOGY

ECONOMY

Diagram 49: ”Fire-søjle” modellen. Diagrammet viser “fire-søjle” modellen, der sammen med et avanceret pointsystem udgør kriterierne for Juryenvurderingerne af projektforslag ved bygherrekonkurrencer for sociale boliger. (MA 50 2013:20)

50 1. Del: Boligmodeller

I første fase omhandlede konkurrencen Masterplanen, og i anden fase var der fokus på mindre byggegrunde, der blev solgt til bygherrer og arkitekter. Sideløbende hermed blev der opført kommunale og non-profit boliger for at sikre social- og urban variation. Siden er der blevet afholdt tematiserede konkurrencer i området således at billige boliger forsat kan være en del af den urbane struktur i Wien. (MA 50 2013)

Illustration 50: Eksempel på konkurrenceprojekt. Wienerberg er et stort byudviklingsområde i Wiens 10. distrikt. Det er et eksempel på et projekt der er gennemført ved Bauträgerwettbewerbe med 2.500 boliger.

1. Del: Boligmodeller

Perspektiver til København

I København er der i alt 59.600 sociale boliger, som alle styres af non-profit boligorganisationer. Københavns Kommune ejer hvad der svare til 2 % af boligmarkedet, men selv om at de reguleres og behandles som de sociale boliger, skelnes der i Københavns Kommune herimellem, og de betragtes i det følgende ikke som en del af de sociale boliger i København.

Aktørerne inden for de sociale boliger i København er non-profit boligorganisationer, som består flere organisationer. Organisationerne fører eget tilsyn, men er også underlagt kommunalt tilsyn. Modellen på diagram 51 viser boligerne fordel på ejerform i Københavns Kommune i 1995 og 2003. (KAB 2011)

Antal boliger 100.000

1995 2013

90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 Socialee boliger

Andelsboliger

Privat udlejning

Ejerboliger

Offentlig ejet Ejerformer

Diagram 51: Ejerformer. Diagrammet viser boligerne i København fordelt på ejerform i Københavns Kommune i 1995 og 2003. (Boligbarometer 2013, KK 2013b)

52 1. Del: Boligmodeller Specielt for de sociale boliger i Danmark og derfor også i København, er at de styres af beboerdemokrati, hvilket vil sige at beboerne har mulighed for en høj grad af indflydelse og selvledelse via beboerdemokratiet (se faktaboks 52) (KAB 2011). I forhold til nybyggeri er det derfor også organisationerne som bygherrer og dermed beboerdemokratiet, der skal beslutte dette tiltag. Dog reguleres det af kommunen, der skal vurdere behovet og derfor efterspørgslen på boliger, hvilket gør at hele beslutningsprocessen sker i tæt samarbejde med kommunen. Processen omkring nybyggeri kan derfor ikke sammenlignes med Wiens omfattende konkurrenceprincip, men dog forligger der en lang række bestemmelser og et kompliceret regelsæt forud for opførelsen af nye sociale boliger i København. Selv om at alle restriktionerne overholdes er det alligvel i sidste ende Københavns Kommune, der vurderer om et projekt må realiseres.

FAKTABOKS 52

Beboerdemokratiet I København er boligpolitikken primært orienteret mod lejeboliger med udgangspunkt i ejendomme ejet og administreret af non-profit boligorganisationer, der er organiseret i mindre selvstændige foreninger, hvor beboerne har mulighed for en høj grad af indflydelse og selvledelse via beboerdemokratiet (Bengtsson 2004). Beboerdemokratiet er en unik styreform for de danske sociale boliger. Med primær repræsentation af beboerne selv har det en lang tradition for driften af de sociale boliger. Selve demokratiets opbygning og relationener til andre organer er reguleret ved loven om almene boliger og loven om leje af almene boliger (KAB 2011). Systemet er dog meget bureaukratisk og kompliceret, hvilket vanskeliggør dets anvendelighed i forhold til deltagelse af de udsatte boligafdelingers beboere (bilag 1 - Buch Kristensen).

Opsamling

De sociale boliger udbydes af Wiens Kommune og non-profit boligorganisationerne og samlet set udgør de 42 % af boligmarkedet. Wien Kommune har en stor del af det sociale boligmarked og sammen med deres administrationsrettigheder i forhold til non-profit boligorganisationernes boliger, gør det den kommunale boligadministrator Wiener Wohnen til Europas største. Siden 2004 har kommunen trukket sig fra at opføre boliger, hvilket gør at det primært varetages af non-profit boligorganisationerne, som inkluderer kooperativer og mindre boligselskaber. Der er en bred regulering af organisationerne, hvilket gør, at de agerer på det samlede marked, støttet og stærkt påvirket af de boligpolitiske kræfter. Der arbejdes yderligere med at give organisationerne mulighed for at varetage andre opgaver. Selv om at byen Wien har trukket sig fra at opfører boliger, har den fortsat en stor indflydelse på markedet via administration og Bauträgerwettbewerbe. Ved konkurrencerne er det bygherrerne der deltager via et komplet projektforslag, som vurderes af en tværfaglig jury. Vurderingen gøres ud fra social bæredygtighed, arkitektur, økologi og økonomi. Det mest innovative forslag er oftest vinderen. Fokus for konkurrencerne er at reducere byggeomkostningerne uden at gå på kompromis med planlægningen og de miljømæssige og tekniske kvaliteter. I København er strukturen på det sociale boligmarked meget anderledes fra Wien. Dette er hovedsageligt fordi, non-profit boligorganisationerne er de eneste udbyder af denne boligtype, og at boligerne kun udgør 20 % af det samlede boligmarked. Boligorganisationerne styres af beboerdemokratiet, hvilket er et særkende ved den danske boligmodel for sociale boliger. Ved opførelse af nye boliger skal dette vedtages i boligorganisationen, men den endelige godkendelse af byggeriet skal indhentes ved Københavns Kommune. Det kan derfor ikke sammenlignes med Wiens omfattende konkurrenceprincip, og nybyggeriet er generelt struktureret af et rigidt sæt af regler og bestemmelser der skal imødekommes før opførelsen af nye sociale boliger.

1. Del: Boligmodeller

Finansiering Den sociale bolig er eksistentielt afhængig økonomisk støtte og er derfor afhængig af strukturen for finansieringsmodellen. Jeg vil i det følgende beskrive den finansielle struktur for nybyggeri i Wien, for derefter at perspektivere til København.

Magtforhold

Den overordnede økonomiske politik, der også vedrører de sociale boliger, føres på nationalt plan, hvor Wiens Kommune regionalt udvikler de politiske strategier og retningslinier inden for velfærd, regional- og lokalplanlægning, samt generel fordeling af ressourcerne. Herved er det Wiens Kommune som juridisk afgør, hvilke bygherrer og hvilke typer af boliger, der kan modtage støtte, hvormed der følger restriktioner for eksempelvis husleje og indkomst (Scanlon, et al. 2014). Den østrigske finansieringsmodel for boliger er en kompleks størrelse, som både inddrager institutionelle, juridiske og politiske elementer. Da disse kan variere og udvikle sig, påvirkes finansieringsmodellen også, og den må derfor løbende revurderes og tilpasses. Alligevel er der sikret en politisk distance til forandringerne, for at sikre stabilitet på boligmarkedet, hvorfor det nationale boligbudget forhandles hvert fjerde år, forskudt fra valgperioderne. Selve forhandlingerne omhandler revurdering af det komplekse økonomiske system, der fordeler de nationale skattekroner mellem Østrigs ni Bundeslande. Wien modtager gennem denne fordeling omkring 450 mio € per år, som frem til 2008 var øremærket boligopførelse. I dag kan de fordeles i hele boligsektoren. Disse midler muliggør, at Wien kan gennemføre en lang række boliginitiativer, som ellers ikke ville have været mulige at realisere på markedsvilkår, samtidig med at det giver stabilitet omkring boligmarkedet. Da Wien både er by og Bundesland har styringsorganerne overlappende beføjelser til at koordinere de forskellige planlægningspolitikker og derved skabe en samlet planlægningsprofil for regionen.

Regional støtte og regulering

Igennem de senere år er der blevet skåret i de nationale midler til boligprojekter, hvilket har gjort

at Wien selv har måtte tilføre yderligere regionale midler for at kunne imødekomme den stigende boligefterspørgsel. Den totale regionale udgift til støtte af boligformål ligger derfor på 600 mio € årligt, som med de nationale midler fordeles mellem tre temaer i den wienske boligpolitik; boligopførelse, boligrenovering og personlig støtte til lavindkomstgrupper (WohnServiceWien 2015; Förster 2013). Rammebeløbet er afhængigt af Wiens økonomi, men boligerne har høj prioriteret, da støtten sikrer stabilitet igennem sin direkte påvirkning af boligopførelsen og beskæftigelsen. Dette er en solidarisk model til forskel i forhold til eventuelle skattefradrag, der kun tilgodeser en højindkomstgruppe. (Matznetter 1990, Amann & Mundt 2005, Förster 2013) Støtten er ikke kun tilsigtet non-profit boligorganisationer eller boliger under kommunen, og det sociale element i sociale boliger viser sig derfor specielt i forhold til finansiering, som også kan opnås af private. Dette er yderligere med til at holde boligmarkedets samlede huslejeniveau nede. Private boligejere kan på lige fod med lejeboliger ansøge om støtte til renovering og vedligeholdelse af eksisterende boliger. Denne variation af sociale boliger er med til at gøre den wienske model speciel (Amann & Mundt 2005):

“Subsidies are granted to large parts of the population and different kinds of tenure.” (Amann & Mundt 2005:6)

Jord

Erhvervelsen af en byggegrund indgår ikke som en del af den objektbaserede støtte, da den kun omfatter omkostningerne for bygningsudviklingen. Derfor er kommunen juridisk opfordret til at tilbyde byggegrunde til opførelse af sociale boliger. Udgifterne til grundkøb ligger på 218 €/m2 (Förster 2013). Tidligere havde Wiens Kommune monopol på jorden og de kunne derfor tilbyde byggegrunde til lave priser. Jorden forblev dog kommunens ejendom, så der blev kun givet tilladelse til at bruge jorden, men monopolet blev ophævet i 1980’erne, hvorefter det har været muligt at sælge grunde til bygherrerne22. I dag ejer kommunen forsat store ubebyggede landområder, primært i periferien af byen. De fleste grunde er allerede koblet på byens fysiske infrastruktur eller

54 1. Del: Boligmodeller også ligger der planer herfor. Disse grunde kan tilbydes non-profit boligorganisationer til en rimelig pris. (Amann & Mundt 2005) Aspern-Seestadt er det nyeste byudviklingsprojekt i Wien (se illustration 55a). Jorden var oprindeligt ejet af kommunen, men enkelte bygherrer forlangte at eje jorden, hvis de skulle opføre projekter i området. Dette har gjort, at et område som Aspern-Seestadt har forskellige grundejere, hvor det dog gælder for hele byområdet at det kun er udlejning (bilag 2). I forhold til jordkøb i den indre by, forgår dette på lige markedsvilkår, hvor grundpriserne er højre, men det opvejes af eksisterende infrastruktur, samt imødekommes af det bypolitiske mål om at skabe social bæredygtighed i byen. Den eneste begrænsning er en restriktion på, at købet ikke må overstige en vis prisgrænse (Amann & Mundt 2005).

Finansieringsmodel

Wien har et meget komplekst og projektorienteret system for finansiering af nye sociale boliger. Systemet kombinerer langfristede offentlige lån på gunstige vilkår og tilskud med kommercielle lån på baggrund af HCCB obligationer med bygherrens og lejerenes egenkapital. Et projekt finansieres derfor udfra følgende simplificerede model (Housing Europe 2010:22): 20-60 % langfristede offentlige lån på gunstige vilkår og tilskud med grænseværdier, hvis formål er at holde bygge- og finansieringsomkostningerne nede. 5-15 % egenkapital fra bygherren. 0-15 % egenkapital fra kommende lejere (medfinansiering). 50-70 % kommercielle lån og Wohnbaubank gennem HCCB. I denne model indgår grundkøb ikke og som det ses af modellen kan den procentmæssige vægtning af støtte variere meget mellem de forskellige projekter. Modellen viser derfor at støtten gives individuelt og er projektbaseret. Støtten til de sociale boliger er primært objekt-baseret, hvilket vil sige at støtten gives direkte til boligopførelsen med det formål at reducere byggeomkost-

ningerne, samt for at holde huslejen nede. Der gives også subjekt-baseret støtte, der er økonomisk støtte til husholdningerne, men dette er ikke i samme omfang. I Wien - og i Østrig generelt - er det en del af boligpolitikken at det fortrækkes at give objekt-baseret støtte, således at det er muligt at sikre boliger af høj kvalitet til en bred del af befolkningen. Samtidig anses subjekt-baseret støtte som skævvridende for boligmarkedet ved overdrevent brug, da det kan hæve huslejeniveauet, hvor der ved objekt-baseret støtte i stedet kan lægges pres på husleje. (Amann & Mundt 2005; Förster 2013) Støtteberettigelsen er projektafhængig og der bevilliges generelt støtte til tematiserede bebyggelser, eksempelvis med et økologisk formål. Hidtil har det været reglen at støtten dækkede 30 % af byggeomkostningerne, hvilket har været en støtte, der ikke skulle tilbagebetales23. Der er dog sket en ændring i denne tradition - foranlediget af EU, som Østrig blev medlem af i 1995 - der gør, at denne form for støtte er blevet erstattet med statslån med 1 % rente og en tilbagebetaling på op til 35 år. (Förster 2013) Wohnbaubank I Østrig er der seks Wohnbaubanker, der formidler Housing Construction Convertible Bonds (HCCB), der er specielle boligobligationer. Primært er indhaverne af HCCB obligationerne private investorer, der vil sprede risikoen via sikre og langsigtede investeringer, samt kommuner. Låntagerne er større bygherrer og boligorganisationer. For lån til mindre byggerier, hvortil der ydes støtte, anvendes Bauspar som er nærmere beskrevet i faktaboks 56. Der gælder en række stramme juridiske regler for Wohnbaubankernes virke, såsom at midler udvundet af modellen skal investeres i boligbyggeri som er godkendt til offentlig støtte - altså sociale boliger inden for tre år. Midlerne har stor betydning for det sociale boligbyggeri i hele Østrig, hvor både nybyggeri og renovering, der er godkendt til offentlig støtte, er medfinansieret af midler fra Wohnbaubankerne (se illustration 55b). Wohnbaubanker har forskellige skattemæssige privilegier, som kommer deres kunder til gode ved for eksempel skattefradrag på tilbagebetalinger. Dette gør, at de kan tilbyde lån under markedsniveau, hvilket gør Wohnbaubanks lån konkurrencedygtige i forhold til det kommercielle marked. Herved ska-

1. Del: Boligmodeller ”(...) der hersker en blanding imellem byggeplads og boligområde. (...) Der er stor variation i bygningerne og området er derfor meget interessant at gå i.”

(Uddrag fra feltnoter, bilag 2)

Illustration 55a: Aspern-Seestadt. Aspern-Seestadt er et nyt byudviklingsområde i Wiens 22. distrikt. Byen er designet som SMART City og er generelt ekstremt innovativ i sin organisering, struktur og byggeteknikker.

Gasometre-City er ét af en række ambitiøse udviklingsprojekter, der blev realiseret som et støttet boligprojekt. Byggeriet indeholder kontorer og indkøbscentre, men også boliger, hvor en stor del af dem er sociale boliger. GasometreCity er et bevis på, at socialt boligbyggeri ikke nødvendigvis modarbejder ambitiøs planlægning med stjernearkitekter. Gasometre-City er tegnet af Jean Nouvel (Gasometer A), Coop Himmelblau (Gasometer B), Manfred Wehdorn (Gasometer C) and Wilhelm Holzbauer (Gasometer D). (Förster 2002)

Illustration 55b: Gasometre-City. Gasometre-City ligger i Wiens 11. distrikt. Oprindelig var det gastanke som en del af Wiens Gaswerk Simmering. I 1999-2001 blev de ombygget til sin nuværende funktion, efter at have været nedlagt siden 1984.

56 1. Del: Boligmodeller ber modellen både fordelagtige lån for private investorer, samtidig med at den generer midler, der kan investeres i boliger. (Amann & Mundt 2005) Medfinansiering For at kunne finansiere nybyggeri er det muligt for bygherren at kræve et økonomisk tilskud fra de kommende lejere. Dette må dog ikke overstige 12,5 % af de samlede byggeomkostninger, inklusiv de omkostninger, der måtte være til erhvervelse af byggegrunden. Disse bidrag bliver ved fraflytning tilbagebetalt til lejeren med renter, men giver også senere lejeren forkøbsret til lejemålet. En stor del af de sociale boliger er opført således, at lejeren har ret til sidenhen at købe boligen. Dette gælder dog kun for boligens første lejer. Endvidere gælder at den kun kan erhverves efter 10 års udlejning og inden 15 år. Denne foranstaltning blev indført i midten af 1990’erne som et kompromis mellem fortalerne for privatisering og udlejningsektoren. Selv om muligheden har været tilstede, er den sjældent blevet brugt, og lejeboligen er forsat den mest eftertragtede boligform i Wien. Det er muligt for lavindkomstgrupper at få økonomisk støtte til at klare udbetalingerne via lav forrentet lån hos kommunen, men lavindkomstgruppen har også fortrinsret til boliger, hvor der ikke kræves dette indskud. Ikke én eneste

FAKTABOKS 56

Bauspar I Østrig giver Bauspar lån til boligopførelse, baseret på befolkningens egne midler. Modellen har en lang tradition og er forholdvis kompleks, men grundtrækkene er, at Østrigs borgere kan købe obligationer i Bauspar med en løbetid på seks år med et mindre, men sikkert afkast. Efter seks år er det muligt for borgeren at optage et lavt forrentede boliglån hos Bauspar, hvilket ikke nødvendigvis er mere favorabelt end et almindeligt banklån, men de er populære som resultat af en lang tradition, høj sikkerhed og langsigtet lav forrentning. De anvendes primært ved opførelse énfamilieboliger. (Amann & Mundt 2005:15)

lejer har mistet sine penge ved at investere dem i boligopførelse, hvilket taler for den stabilitet og kreditværdighed, der tilskrives boligorganisationerne. (Förster 2013; Amann & Mundt 2005) Rammebeløb For non-profit boligorganisationer gælder det, at de har fordel af forskellige skattelettelser i forhold til andet byggeri, men samtidig er de også underlagt reguleringer, som forpligter dem til reinvestere deres overskud i boligopførelse. I dag ligger bygge- og planlægningsomkostningerne for en støttet bolig på omkring 1.600 €/m2 per anvendelig kvadratmeter, hvilket ikke inkluderer andelen af udgifter til grundkøb, der ligger på ligger på 218 €/m2 (Förster 2002; Förster 2013).

Perspektiver til København

Finansieringmodellen for socialt boligbyggeri i København er væsentlig anderledes end modellen fra Wien. Reglerne for finansiering ændres løbende primært på grund af nye politiske koalitioner i Folketinget - hvor den seneste model (2011) for prioriteringen af anskaffelsessummen se således ud: 14 % Kommunalgrundkapital 84 % Realkreditlån 2 % Beboerindskud Modellen er statsstyret, hvorfor det ikke er muligt for Københavns Kommune at ændre eller regulere de forskellige satser (KAB 2011). Dog kan dem regulere omfanget af grundkapital, der afsættes i det kommunale budget, hvor der eksempelvis i København Kommune blev afsat 200 mio. kroner i 2013 til nye sociale familie- og ungdomsboliger (Boligbarometer 2013, KK 2013b) Et andet perspektiv på statens finansierings- og støtteregler er Landsbyggefonden, som har til formål at fremme det sociale boligbyggeris selvfinansiering. Reglerne omkring mulige indtægter og udgifter er vedtaget ved lov i Loven om almene boliger og selve modellens virke illustreres via diagram 57. Via denne model ses det, at staten påtager sig renterisikoen og rentefordelene af realkreditlånet, hvormed der samtidig følger regler for, hvordan finansieringen ellers gennemføres. Dette er blandt

1. Del: Boligmodeller

andet et maksimum beløb på 22.410 kr/m2 boligareal for familieboliger. Ved den fleksible rente kan beboerindbetalingen i perioder overstige ydelserne af lånet, hvilket medfører at statsstøtten sættes i bero og indbetalingsoverskuddet overføres direkte til Landsbyggefonden i form af aktiverne inden for Nybyggerifonden. Specielt ses det, at der er en “fri” periode, hvor beboerne ikke tilbagebetaler på lån, men hvor indbetalingen går direkte til Nybyggerifonden. Dette er et af de politiske reguleringsværktøjer hvis formål, det er at gøre non-profit boligorganisationerne mere selvfinansierende og at sikre kapital til Landsbyggefonden. (Velfærdsministeriet 2009, KAB 2011) Finansierings- og støttereglerne er ydereligere stærk præget af en direkte og intensiv statslig styring med indflydelse på

“finansieringens sammensætning, valg af lånetype, beboerbetalingens startniveau og løbende regulering, støttens fordeling på stat, kommune og Landsbyggefond samt regulering af beboerbetalingens niveau og anvendelse, når realkreditlånet er udamortiseret.” (Velfærdsministeriet 2009:100)

Københavns Kommune må ikke stille grunde til rådighed for boligorganisationerne, men ved planlovsændringen er det dog blevet muligt for Københavns Kommune at at yde økonomisk støtte ved grundkøb (Hansen 2015).

Kroner 1.000

Beboerbetaling Låneydelse

900 800

Støtte

Dispositionsfonden

700 600 500

Landsbyggefonden

400 300 200 Beboerbetaling på lån

100 10

Nybyggerifonden

Diagram 57: Finansieringsmodel. Diagrammet viser finansieringen af se sociale boliger med beboerbetaling, ydelsesstøtte og fondsindbetalinger ved varierende rente. (Velfærdsministeriet 2009)

År

58 1. Del: Boligmodeller Opsamling

Det er Wiens Kommune, der udvikler de regionale politiske strategier og retningsliner for velfærd, regional- og lokalplanlægning, samt generel fordeling af ressourcerne. Herved er det også kommunen der råder over tildelingen af den økonomiske støtte. For at skabe stabilitet omkring boligmarkedet, forhandles det nationale boligbudget forskudt af valgperioderne og herfra modtager Wien 450 mio. € årligt. Den nationale støtte er blevet skåret de senere år, hvilket Wien Kommune kompenserer med i alt 600 mio. € årligt. Budgetterne anvendes til at dække boligopførelse, renovering og subjektbaseret støtte. Den objekt-baserede støtte har størst prioritet, da den er mest solidarisk og kan sikre boliger af høj kvalitet til en bred del af befolkningen. Samtidig kan støtten både opnåes af private og organisationer, hvor organisationerne er forpligtet til at reinvestere for at opnå støtte. Finansieringsmodellen er en kombination mellem langsigtede lån og medfinansiering, og modellen tydeliggør med sine store procentmæssige udsving, at støtten til byggeriet et projektbaseret. Ved lejernes medfinansiering sikres de retten til at købe lejligheden. Dette er dog sjældent anvendt. Wien er juridisk opfordret til at tilbyde byggegrunde til sociale boliger, hvor priserne ligger på 218 €/m2. Tidligere har Wiens Kommune haft monopol, men i dag er det muligt for bygherrerne at købe grundene af kommunen. Wiens Kommune fortrækker dog forsat at være ejer af byens jord. I København er finansieringen markant anderledes og mere stram opsat på reglerne for finansiering og rammerne for Landsbyggefonden. Finansieringsmodellen er meget påvirkelig af den politiske koalition i Folketinget, hvilket gør, at der ikke er den samme stabilitet omkring den finansielle model i København, som der ses i Wien. Finansieringsmodellen er en kombination af langsigtede realkreditlån, kommunal grundkapital og beboerindskud, og modellen tydeliggør med sin procentmæssige præcisering, at støtten til byggeriet ikke er projektbaseret.

Udbudet af sociale boliger Udbudet og variationen af sociale boliger, samt hvem der har adgang til dem, kan give et indblik i hvilke aktører der er på markedet, og hvordan deres indbyrdes magtforhold er med til at påvirke udbudet og kvaliteten af boliger. Det følgende afsnit vil tage udgangspunkt i kvalitet, adgangs- og lejeforhold for boligerne i Wien og efterfølgende perspektivere det til København. I Wien eksisterer der to typer af sociale boliger: de kommunale boliger og non-profit boligerne, som enten er udlejnings- eller ejerboliger. For non-profit boligerne gælder det, at de er opført på non-profit-basis og reguleret af lovgivningen om non-profit boliger, hvilket vil sige, at der er en fast regulering af huslejeniveauet og indkomstgrænsen, samt at der for ejerboligerne gælder en yderligere restriktion for salgsprisen. Denne struktur er med til at skabe et varieret boligudbud (Scanlon, et. al. 2014). Da Wiens Kommune har trukket sig fra selv at opføre boliger, er der yderligere tilføjet endnu et krav om boligerne for at opnå støtte til opførelse af boliger. Dette krav gør, at hvis en non-profit boligorganisation realiserer et boligprojekt med støtte fra kommunen, er boligorganisationen forpligtet til at lade Wiener Wohnen stå for anvisningen af et vist antal af boligerne. Herved ejer Wien Kommune ikke boligerne, men har administrationsretten. (Förster 2013) De sociale boliger i Wien er en kombination af høj kvalitet, prisvenlige boliger og nye teknologier, idéer og innovation, der samlet set udgør 42 % af Wiens boligmasse, hvor af de 23 % af alle boliger i Wien er kommunale boliger (MA 50 2013; Reinprecht 2014):

”The register-based census carried out in 2011 by Statistics Austria indicates a housing stock of 983,840 flats in Vienna. 837.617 of them are used as primary residences, and 42.3 percent of them are municipal and subsidised flats.” (MA 50 2013:12)

Som følge af skarpe bestemmelser og konkurrenceregler er de sociale boliger ofte af bedre kvalitet end

1. Del: Boligmodeller

boligerne på det private marked. Den højere kvalitet af de sociale boliger har en positiv effekt på de private boliger, som er i konkurrence med de sociale boliger på kvalitet og pris som en del af det samlede boligmarked (Rumpfhuber et al. 2012; Amann & Mundt 2005):

“Through competition with the private sector, the social housing sector has a price-containing influence on the general housing market prices.” (Amann & Mundt 2005:3)

Samtidig ses boligprojekterne ikke som alenestående projekter, og til boligerne hører der derfor også den nødvendige fysiske og sociale infrastruktur til, at de er tilgængelige for alle borgere. Som reaktion på den stigende befolkningtilvækst er det planlagt at 7.000 boligenheder per år, hvilket er 2.000 enheder mere end tidligere planlagt (MA 50 2013; Förster 2013).

Byfornyelser

Der er i Wien gennem de seneste 30 år sket omfattende byfornyelser, som har rettet op på de værste boligforhold. Dette har resulteret i, at hvor der før var 25 % af boligerne, der ikke havde eget toilet og bad, er dette i dag helt nede på 5 % (Scanlon et al. 2014, Lévy-Vroelant & Reinprecht 2014). Det er lykkedes at renovere boligerne op til den nutidige standard og samtidig holde en forholdsvis lav leje, hvilket er en forudsætning for at opnå støtte til en renovering. Finansieringen af byfornyelserne er baseret på en ekstraordinær tilskudsordning, som årligt råder over et budget på omkring 218 mio. €, der er finansieret af nationale skatteindtægter. Størstedelen af pengene er øremærket til renovering af ældre private udlejningsbygninger, men også boligbyggeri fra 1920’erne - samt fra Anden Verdenskrig og til 1970’erne. Igennem dette renoveringsprogram er Karl-Marx-Hof (illustration 73) og Raben Hof (illustration 71) blevet renoveret med fokus på omkostninger og bevarelse arkitekturen. (Förster 2002).

Tematisering

Bystyret har også taget nye initiativer i brug for at forny de sociale boliger. Et af disse er Themensiedlungen, der er tematiserede boligbyggerier. Dette

kan eksempelvis være økologiske boliger, bilfrie kvarterer eller integreret andre projekter med boligerne. Formålet er som ved ordinært socialt byggeri at forbedre boligkvaliteten og reducere omkostningerne, men yderligere er der også fokus på innovation og planlægning differentieret efter grupper og behov. Som med andet byggeri er de fysiske og sociale infrastrukturer, der opføres sammen med, også til rådighed for resten af området. (Förster 2002)

Adgangskriterier

Der er forskellige adgangskriterier, som begrænser adgangen til at få tildelt en social bolig. Dog er de så relativt åbne, at 80-90 % af Wiens befolkning har mulighed for at opnå en social bolig. Den mest almindelige begrænsning er indkomstgrænsen, som ligger på 42.250 € nettoindkomst per år for enlige og på 62.960 € nettoindkomst per år for par. Derudover giver fast job fortrinsret. (Reinprecht 2014) Når et nybyggeri er færdigt, gælder der et indkomstloft for de kommende beboere. Dette sikrer at boligerne ikke går til højindkomstgruppen, men samtidigt gælder det også, at beboeren gerne må blive boede i sin bolig, selv om at vedkommendes indtægt skulle stige. Dette vil sige at beboeren har mulighed for at blive i sin bolig, selv om der kan forkomme udsving i indtægten. Indkomstgrænsen er højere i organisationsboligerne, end det ses i de kommunale boliger. Dette gør, at en større del af befolkningen kan få adgang hertil. Yderligere er det også muligt for boligorganisationerne at sælge nogle af deres boliger som ejerlejligheder, hvilket yderligere giver en højre indkomstgrænse. I forhold til adgangen til en kommunal bolig er dette reguleret af et noget lavere indkomstloft, samt sociale og økonomiske restriktioner, hvilket gør at disse boliger er målrettet lavindkomstgruppen. (Förster 2013)

Leje

Den gældende nationale lejelov er mere eller mindre i sin oprindelige form fra 1917 og med det hovedformål at regulere huslejen for udlejningsboliger ud fra placeringen og opførelsesåret. Reglerne er forholdsvis strikte, men de kan i særtilfælde suspenderes og huslejen derved forhøjes. Foruden huslejen regulerer lejeloven beboerens rettigheder til eksempelvis lejekontraktens længde, hvilket i næsten

60 1. Del: Boligmodeller alle udlejningstilfælde i Wien er uden udløbsdato, hvilket yderligere betyder, at kontrakten kan gå i arv i generationer. I tilfælde af stridigheder er der ligeledes tilknyttet en kommunaldrevet boligret til at afgøre skyldsspørgsmål. Dette er regler, der gælder for alle boliglejemål, hvor det for sociale boliger yderligere gælder, at kontrakterne ikke kan have en udløbsdato, samt at det er muligt at deltage i og påvirke den daglige ledelse af boligen/komplekset. (Förster 2013) Lejernes lovmæssige og politiske position er generelt stærke i Wien og lejeloven er “lejer-venlig”. Derfor har lejerne stor indflydelse på boligerne, da lovgivningen er udarbejdet til fordel for dem.

selv om en tredjedel af de ledige sociale boliger er kommunale anvisningsboliger, må kommunen i stigende grad returnere disse, fordi ansøgerne ikke har råd til dem, hvilket er et tegn på mangel på boliger med en ydelse på højst 3.200 kroner om måneden. Der er derfor fra Københavns Kommune et krav til boligorganisationerne om at de skal tilbyde boliger, der opfylder dette krav i deres nybyggeri, før end de kan få den endelige godkendelse. Foruden at dække en mangel på boliger i de nye byudviklingsområder, repræsenterer de sociale boliger en udmærket boligstandard, hvilket dog ikke udgør en direkte konkurrence til det private boligmarked. (Velfærdsministeriet 2008; Boligbarometer 2013, KK 2013b; Kommuneplan 2015, KK 2015a)

Husleje Non-profit boligorganisationer er igennem deres gældende regler forpligtet til at tilbyde boliger til lave huslejer. Huslejen er stramt reguleret og derfor skal svare til at dække opførelseomkostningerne, omkostninger for vedligehold af bygning og 10 % moms/forbrugsafgift. Denne regulering gør at de sociale boliger i Wien i dag har en månedlig nettohusleje svarende til 4,50 €/m2/md, hvilket svarer til en månedlig totalhusleje på 6-7 €/m2/md. Lavindkomstgruppen har mulighed for yderligere subjektbaseret støtte, således at de er sikret i tilfælde af, at deres økonomiske situation ændres. I de senere år er den subjektbaseret støtte steget, men det er i dag lavindkomstgruppens juridiske ret at få personlig støtte (Förster 2013).

Udfordringen for de københavnske sociale boliger er som nævnt tidligere den sociale ulighed i kombination med adgangskravene til boligerne. Et af tiltagene for at modarbejde denne udvikling er fleksibel udlejning, som har fokus på udvikling af social sammenhængskraft, ved at skærpe kravene for boliganvisningen. Den fleksible udlejning indgår sammen med den boligsociale anvisning og den regulære lige adgang, hvilket forsat er det bærende princip (se diagram 61). Gennem den fleksible udlejning kan en udsat boligafdeling fritages den kommunale anvisning og i stedet anvende fleksibel

FAKTABOKS 60

Perspektiver til København

Hver femte bolig i København er en social bolig. Boligerne udgøres primært af gode, fornuftige og billige boliger uden luksuspræg, hvilket lovgivningen om almene boliger foreskriver, og med en stabil husleje foreskrevet af finansieringsmodellen. Yderligere er huslejen reguleret udfra balanceprincippet, hvilket vil sige, at lejen ikke må skabe profit, og derfor kun må have et omfang, der svarer til de faktiske omkostninger. Et eksempel på huslejeudviklingen fremgår af faktaboks 60. På grund af den høje boligefterspørgsel i København er der ikke udlejningsproblemer i kommunen, hvilket man ellers ser i andre af landets kommuner. Der er i København mangel på billige boliger, som kan imødekomme borgere på overførelsesindkomst, hvilket gør, at

Huslejeudvikling I 2007 kostede det i gennemsnit 764 kr. pr. m2 pr. år at bo i en social bolig. For en lejlighed på 85 m2 svarer det til en månedlig husleje på ca. 5.410 kr. I 2011 var den gennemsnitlige husleje steget til 781 kr. pr. m2 pr. år, hvilket svarer til ca. 5.530 kr. om måneden. Den månedlige husleje er steget med ca. 120 kr. fra 2007 til 2011. I 2011 var huslejen på sociale boliger på 85 m2 opført før 1980 i gennemsnit ca. 1.400 kr. mindre pr. måned end boliger opført efter 1980. (Boligbarometer 2013, KK 2013b:14)

1. Del: Boligmodeller

udlejning, der giver fortrinsret for personer i beskæftigelse, unge eller studerende. Aftalen er indgået i et samarbejde mellem Københavns Kommune og de sociale boligforeninger, og har for nylig fået en positiv evaluering, der viser fremgang i beboernes socioøkonomiske diversitet. (Boligbarometer 2013, KK 2013b; KAB 2011; Evaluering af udlejningsaftalens virkning, KK 2014) Der eksisterer en tydelig sammenhæng mellem de udsatte boligområder og typologien af det sociale boligbyggeri, hvor specielt det monotone etagebyggeriet er fremtrædende. Det gælder særligt for etagebyggeriet opført i perioden omkring 1960’erne og 1970’erne24, og som er kendetegnet ved

”at være store bydele af boligblokke, tegnet af ingeniører (og enkelte arkitekter) og bygget af kranfører.” (Bjørn 2008:11)

Uoverskuelige, monotone, statiske betonflader er blevet et symbol på systematisering og effektivisering af boligformen på bekostning af beboernes ønsker om variation, fleksibilitet og udtryk, hvilket ikke ligefrem fremmer realisering af mange beboeres boligdrømme. Menneskelig skala, oplevelser i øjenhøjde og identificering er oversete værktøjer i forhastet forsøg på at skabe en god bolig til det gennemsnitlige menneske. Tendensen for de sociale boliger og udfordringerne for den sociale boligsektor kan derfor anses som en social, økonomisk, og en arkitektonisk/fysisk udfording. De sociale boliger udgør en femte del af de samlede boligmasse i Danmark, og desværre overskygges fortællingen om de

mange velfungerende boligområder af den negative omtale af de få områder. (Bjørn 2008)

Opsamling

De sociale boliger i Wien er generelt af bedre kvalitet end de private udlejningsboliger, hvilket gør, at de er i konkurrence med den private udlejningssektor. Boligernes høje kvalitet ses primært som et resultat af indførelsen af Bauträgerwettbewerbe og de tematiserede boliger, som har fokus på innovation og planlægning, der er differentieret efter grupper og behov. Boligudbudet i Wien udgøres af kommunale boliger og non-profit boliger, som enten er udlejning- eller ejerboliger, hvortil der er fysisk og social infrastruktur, som er offentligt tilgængelig. En stor andel er under kommunal administration på grund af støtteregler, som gør at boligorganisationerne er forpligtet til overgive en tredjedel af boligerne til administration af Wiens Kommune. Non-profit boligorganisationer er forpligtet til at tilbyde boliger til en lav husleje, som på baggrund af huslejeloven reguleres ud fra boligens placering og opførelsesår. Dette gælder både for nybyggeri og for renoveringsprojekter for at undgå gentrificering. Yderligere regulerer loven også kontraktens længde, hvilket er uden udløb for de sociale boliger. Der er forskellige adgangskriterier til de sociale boliger, hvilket primært er indkomstbetinget. Adgangskravene er dog relativ høje og gælder kun ved indflytning, hvilket gør at 80-90 % af Wiens borgerne har adgang til boligerne. I København udgør de sociale boliger en femtedel af den samlede boligmasse og boligerne er generelt gode, fornuftige og billige boliger, som loven forskri-

18 % Boligsocial anvisning 39 % Fleksibel udlejning 43 % Almindelig anvisning

Diagram 61: Udlejningsformer. Diagrammet viser hvilke former for adgange der er til de sociale boliger i København, samt deres fordelingsforhold. (KK 2013b:10)

62 1. Del: Boligmodeller ver. Boligerne er ikke ekstraordinære, og er da heller ikke i direkte konkurrence med de private udlejningsboliger. I de udsatte områder ses der en direkte sammenhæng mellem bygningernes udformning og de socioøkonomiske forhold. Dette skyldes primært arkitekturen, der ikke appelerer til den menneskelige skala eller sanserne. Boligerne administerets primært af organisationerne, hvor hver tredje bolig kan udlejes via kommunal anvisning. For at udvikle beboersammensætningen i de udsatte byområder, har man i de senere år indgået en aftale mellem boligorganisationerne og kommunen omkring fleksibel udlejning, hvilket har haft positive resultater.

Delkonklusion Gennem analysen af boligmodellen i Wien og København har jeg redegjort for flere forskelle i boligpolitik og planlægning i forhold til de sociale boliger. Det er derfor muligt ud fra analysen at klassificere de sociale boligers placering på boligmarkedet, hvilke politiske magtforhold, der eksisterer, samt hvilke institutioner, der er aktører i boligmodellen. Jeg vil derfor via denne delkonklusion besvare mit arbejdsspørgsmål Hvilke forskelle er der i boligpolitik og planlægning af sociale boliger i Wien og København? ved at tage udgangspunkt i hvilke former for Housing Regimes, der er i henholdsvis Wien og København. I Wien er boligmodellen et power-balance corporatism and the non-profit led rental market. I Wien er der en politisk koalition og et samarbejde omkring de sociale boliger. Der hersker en grundlæggende accept af og respekt for de velfærdsmæssige fordele ved at styre, støtte og bevare denne struktur, hvilket skaber stabilitet på boligmarkedet. Dette styrkes af, at byen både er hovedstad og Bundesland, hvilket udvider kommunens beføjelser og giver mulighed for en holistisk planlægning, der inkluderer de sociale boliger. Aktørerne på boligmarkedet er både non-profit boligorganisationer og kommercielle bygherrer, men den største aktør på markedet er forsat Wiens Kommune, der både regulerer flere essentielle aspekter af de sociale boligers virke, gennem deres differentierede og problemorienterede støttesystem og selv udlejer af deres egne boliger. Senest har de indført

konkurrenceprincippet, hvor fokus er på at reducere bygningsomkostningerne uden at gå på kompromis med planlægningen og de miljømæssige og tekniske kvaliteter. De sociale boliger er integreret i det samlede boligmarked og har i Wien en stor andel af boligmarkedet og ikke mindst udlejningsmarkedet, og med indførelsen af konkurrenceprincippet er der skabt en konkurrence til det private boligmarked. Herved kan man se de sociale boliger som ledende inden for udlejningsmarkedet. Wien kan derfor karakteriseres som et power-balance corporatism and the non-profit led rental market. København er et power-balance corporatism and the non-profit influenced rental market. Københavns boligmodel har flere ligheder med Wien boligmodel, dog med den væsentlige forskel, i forhold til Housing Regimes, at de sociale boliger ikke har samme indflydelse på det samlede boligmarked. Som introduceret i afsnittet Housing Regimes under teori og forskningstradition, passer Københavns boligmodel derfor ikke ind i de tre kategorier defineret af Kemeny, men placerer sig mellem to typer, hvorfor jeg har valgt at differentiere hans model yderligere (se diagram 24). I København styres lovgivningen for de sociale boliger af staten. Lovgivningen er relativt ustabil omkring udviklingen af de sociale boliger, da den er afhængig af den politiske koalition i Folketinget. Aktørerne er alle non-profit boligorganisationer, der er skarpt reguleret af lovgivning, hvilket kun giver Københavns Kommune et mindre råderum for regulering af sektoreren. De sociale boliger er ligeledes en integreret del af det samlede boligmarked, men udgør dog kun halvdelen af de sociale boliger i Wien. Derimod har København en stor del af andelsboliger. Da de sociale boliger hverken har store andele boligmarkedet eller skiller sig ud via kvalitet og udbud er de ikke i direkte konkurrence med det private boligmarked. De sociale boliger i København har derfor ikke en ledende rolle på markedet, men kun indflydelse på markedet. Det skal dog tilføjes at det med planlovsændringen vil være mulig at få yderligere indflydelse, men da Københavns Kommune vil holde andelen på 20 % er dette dog også relativ beskedent. København er et power-balance corporatism and the non-profit influenced rental market.

2. Del: Baggrund

2. DEL: BAGGRUND SIDE 63-77

Hvad er den historiske baggrund for boligpolitik og planlægning i Wien og København? I følgende afsnit, vil jeg ved hjælp af en analyse af boligmodellens sporafhængighed redegøre for, hvordan det wienske boligmodel har udviklet sig. Gennem analysen forud for besvarelsen af det første arbejdsspørgsmål redegjorde jeg for forskelle mellem Wiens og Københavns boligpolitik og planlægning. Jeg vil derfor i besvarelsen af det andet arbejdsspørgsmål tage udgangspunkt i Wiens boligmodel og redegøre for, hvordan disse forskelle er begrundet via Bengtssons model for Path Dependency, hvilket jeg samtidig vil bruge som struktur for afsnittet

64 2. Del: Baggrund

DIAGRAM

WIENS BOLIGMODEL Bauträgerwettbewerbe Nyt tidssvarende system

Mindre nationalt tilskud

Tilbage til Red Vienna

Mulig salg af sociale boliger

Decentralisering

Manglende arkitektonisk kvalitet Lov om boligorganisationer Arkitekturkonkurrencer Fald i befolkning og økonomi Jerntæppet

Husleje er omkostningbetinget Boligmangel

Boligen, en del af samfundetsstrukturen

Lovgivning og finansieringsprocedure

Hungersnød og krigsødelæggelser

Anden Verdenskrig Boligen, mere end en lejlighed Kommunalefaciliteter

Boligreformerne

Stabilisering af valuta

Kommunal jordkøb Socialdemokratisk bystyre Wohnbauteuer Skattemæssig suverænitet Wien bliver Bundesland

Vedtægtsændring

Borgmestertale

2. Del: Baggrund

Wien “Housing is always seen in connection to city planning.” (Förster 2002:1)

Samfundsrevolution via arkitektur accept af arbejderklassen

Strukturen og tankerne bag Wiens sociale boliger stammer tilbage 1920’erne. Wien havde da Europas første socialdemokratiske bystyre, som dengang udarbejdede og gennemførte et omfattende og i dag internationalt anerkendt reformprogram. Boligsektoren har udviklet sig med tiden og i dag bor omkring 60 % af Wiens borger i støttet eller socialt boligbyggeri. (Förster 2002) Via diagram 65 her jeg samlet de, i denne sammenhæng, vigtigste sporændringer der har skabt Wiens boligmodellen. Som det fremgår af modellen er det ikke altid muligt at afgøre, hvordan alle begivenheder er opstået, inden for et afgrænset felt, da de foranlediges af mange forskellige begivenheder, i en form for snowballeffekt.

Gemeindebaut

Omfattende og nytænkende boligprogram

Stadtbauamt Administrativreform

Genskabt social og økonomisk struktur Revolutionærbevægelse hos arbejderne Lejeloven

På grænsen til økonomisk kollaps og afskåret fra forsyninger Kummerligeboligforhold Første Verdenskrig

Diagram 65: Path Dependency. Diagrammet viser de centrale begivenheder og sporændringer, der har ført til den wienske boligmodel, vi kender i dag. Specielt er det, at der ikke forefindes en retrenchment phase i udviklingen, hvilket gør at Wien, i forhold til Bengtssons model for boligmodellers Path Dependency, forsat befinder sig i mangement phase. Boligkrisen skabte i starten af 1900-tallet skabte selvorganiserede kooperationer der førte til socialdemokraternes top-down boligpolitik, finansieret af boligskatter og med omfattende reformprogrammer. Boligprogrammerne var de mest prestigefyldte og ambitiøse og blev en hjørnesten i samfundsudviklingen via foreningen af boligforhold, uddannelse og sundhed. Det skabte en samfundsrevolution, hvor arbejderne fik ret til byen og udbygningen i bystrukturen som helhed blev et værktøj mod fremtidig segregering. Disse var rammerne for boligudviklingen igennem mellemkrigstiden, hvilket senere blev betegnet som Red Vienna. Som en konsekvens af Anden Verdenskrig spredte principperne fra Red Vienna ud på nationalplan, hvor der i 1948 og 1954 blev udviklet nye finansieringmodeller og bestemmelser, der muliggjorde koorporativer og boligorganisationer. Decentralisering blev en realitet, hvilket gjorde at store dele af Østrig trak sig fra boligudviklingen, men i Wien tog de udfordringen op, og de arbejder i dag forsat med de sociale boliger som en integreret del af byplanlægningen. (Förster 2002; Blau 1999; Blau 2014)

66 2. Del: Baggrund Før Red Vienna

I Wien var boligforholdene omkring 1900 så kummerlige, at de må anses som de værste i datidens Europa: 95 % af lejlighederne var uden toilet eller vandforsyning og bestod af et køkken og ét værelse. I lejligheden kunne bo en familie på op mod ti medlemmer og en logerende, for at familien kunne betale den høj leje. Boligmarkedet var udelukkende privat, huslejen ikke reguleret og lejekontrakterne strakte sig primært kun over én måned. Forholdene gjorde mange familier til nomader; mange måtte huses private fattighjem, og bystyret overlod generelt velfærdssystemet til private initiativer. (se illustration 67) (Blau 2014; Förster 2002) Wien begyndte en langsom byudvikling under ledelse af det Kristelig Sociale Parti (Christlichsoziale Partei) med borgmester Karl Lueger i spidsen i perioden 1897-1910. Fokus var på byens tekniske infrastruktur, som i mange henseender forsat er virkende i dag. Da Socialdemokraterne (Sozialdemokratische Partei Österreichs) overtog magten i 1919 var den tekniske infrastruktur under udvikling, men både de kommunale budgetter og den sociale infrastruktur fuldstændigt udsultet. Den eneste sociale indgriben fra det Kristelig Sociale Parti var i 1917, hvor de indførte lejeloven, der gjorde, at de private udlejere ikke kunne sætte familierne på gaden eller ureguleret hæve lejen. Oplægget var at loven skulle gælde et år frem, men loven er i sine grundtræk fortsat gældende. (Blau 2014; Förster 2002; Architekturzentrum Wien 2008) Allerede 1914 fremlagde socialdemokraterne igennem deres politiske program et forslag for bystyret om opførelse af kommunale boliger. De havde tilmed et forslag om indkrævning af øremærkede skatter, der skulle finansiere projektet, samt forslag om, at bystyret skulle påbegynde opkøb af jord til formålet. Forslaget blev på grund af ulige stemmeforhold nedstemt af det kristelig sociale bystyre og blev ikke aktuelt i denne omgang. Dog viser det en begyndende spire til Red Vienna allerede før Første Verdenskrig. (Förster 2002)

Establishment Fase

Da Første Verdenskrig nåede sin afslutning var Wien hjem for omkring to millioner indbyggere

og var samtidig på grænsen af økonomisk kollaps. Wien havde frem til Habsburgsmonarkiets fald i 1918 været hovedstad og kejserresidens for dobbeltmonarkiet Østrig-Ungarn, men ved optegning af de nye grænser i Centraleuropa var Wien blevet hovedstad i et væsentligt mindre land. Wien var derfor afskåret fra sine tidligere forsyninger. Efter krigen var socialdemokraterne det eneste parti der kunne styre de mange arbejdsløse og hjemvendte soldater, fordi partiet ikke havde aner tilbage til det tidligere styre. Som resultat af valgretsændringen, der gjorde stemmeretten universel, lige og direkte, fik socialdemokraterne ved valget til bystyret i Wien i maj 1919, 54,2 % af stemmerne. I Wien har socialdemokraterne frem til 1934 øget deres magt, hvilket gjorde at de ved valget i 1927 fik 60 % af stemmerne. Efter Anden Vedenskrig fik de magten i Wien tilbage og de har beholdt den lige siden. (Blau 1999; Blau 2014; Minkenberg 2014:24; Förster 2002) Efter monarkiets fald, opstod der i Wien en revolutionær bevægelse af arbejdere, der forlangte bedre boligforhold og et demokratisk samfund. De hjemløse arbejdere i Wien besatte byens ydreområder, hvor de opdyrkede jorden og lavede 60.000 mindre, opdyrkede grunde med små huse, svarende til kolonihaver. Det førte med tiden til et større system af non-profit byggeaktiviteter bestående af énfamiliehuse. Endelig blev bosætterne tilført hjælp, da

”Mayor Jacob Reumann, standing on a simple wooden table in front of the City Hall, promised the purchase and development of land, the supply of building materials and professional assistance.” (Förster 2002:4)

Hele denne bevægelse, der var indledt af arbejderne er bemærkelsesværdig i mange henseender med det resultat som vi i dag kender som boligpolitikken i Red Vienna. (Förster 2002; Architekturzentrum Wien 2008)

Construction Fase

Reformerne under Red Vienna var vidtrækkende, men den mest omfattende var boligreformen, som gjorde boligen til mere end en lejlighed. Igennem Gemeindebau indgik boligen i en større infrastrukturel udvikling med både uddannelse, sund-

2. Del: Baggrund

På facaderne der vendte mod gaden, var bygningerne flot dekoreret og arbejderboligerne skilte sig derfor ikke ud i bybilledet. Boligenhederne ud mod baggården var anderledes og var placeret langs en gang der strakte sig på langs af bygningen og som gav adgang til de små hjem. I nogle tilfælde opdelte det også bygningen, således at de velhavende boede mod gaden og arbejderne boede mod gården. Arbejderboligerne bestod først af et køkken, som var gennemgangsrum til et bagvedliggende værelse, hvilket tilsammen udgjorde lejligheden. I forbindelse med gangen lå der på hver etage fælles toilet og vandforsyning. Dette var hjem og vilkårene for en familie med flere børn og ofte også en logerende. Vinduerne ud til gaden reflekterede derfor ikke den ringe boligstandard inden for murerne. (Blau 1999, Blau 2014)

Illustration 67: Boligforholdende. Boligforholdene for arbejderne. Billederne er fotografier taget af udstillingen på Architektur Zentrum Wien “a_show” med Wiens arkitektur i det 20. og 21. århundrede og viser de kummerlige boligforhold der var for arbejderne i starten af 1900-tallet i Wien.

68 2. Del: Baggrund hed og kultur. Wien var den første hovedstad med socialdemokratisk bystyre og implementeringen af det venstreorienterede reformprogram blev derfor gennemført her for første gang som et socialt utopia. (Blau 1999; Blau 2014; Minkenberg 2014:24; Förster 2002) Det var ufravigeligt for socialdemokraterne i Wien at sætte boligsituationen i centrum for deres politike program. Specielt i perioden 1923-1934 stod de i spidsen for opførelsen af mere end 400 Gemeindebauten. Bygningerne blev tegnet, designet og opført i den eksisterende bystruktur i løbet af den relative korte periode på ti år. Byprojektet var det største og mest signifikante byudviklingsprojekt i mellemkrigstidens Europa, og planen for Red Vienna var at skabe et

“mix of housing and urban social and economic function distributed throughout the city.” (Blau 2014:194)

Opførelsen af boliger til arbejderne var kerneaktiviteten i en lang række af de politiske reformer, hvis formål ud fra socialistiske retningslinier, var at genskabe den sociale og økonomiske struktur i Wien efter Første Verdenskrig. (Blau 1999; Blau 2014, Förster 2002) Et af bystyrets første skridt imod at gennemføre sine reformer blev taget i 1920, hvor man gennemførte en administrativ reform, hvor der blev dannet syv administrative grupper med i alt 54 offentlige departementer. I 1927 sprang den administrative gruppe for offentlige boliger og boligbyggeri ud fra gruppen socialpolitik og boliger og fik sin egen borgmester og underafdelinger som blandt andet afdelingen for byggeri, Stadtbauamt. Stadtbauamt havde egen tegnestue, hvor omkring tyve arkitekter tog sig af den totale implementering af boligreformen. Standarden for arkitektur og kvalitet blev sat højt og dette har præger Wien sidenhen. (se illustration 69a og 69b) (Förster 2002) Bolig og arkitektur I 1923 vedtog bystyret et omfattende boligprogram, som skulle sikre opførelse af 25.000 boliger frem til 1928. Målet var allerede nået i 1927, hvortil det

blev forhøjet til 30.000 boliger til 1928 og yderligere 300.000 boliger frem til 1933. Med boligprogrammet kunne private arkitekter nu også deltage i boligprojekterne. Dette gjorde, at omkring 190 arkitekter deltog i at designe de 400 bygninger der blev opført frem til 1934 (se illustration 73). Arkitekterne var forholdsvis uafhængige, hvilket kan ses i den store variation i boligbebyggelsernes. Det eneste, der var udstedt regler for var boligernes størrelse, omfanget af den sociale infrastruktur og standardiserede byggeelementer, såsom døre, vinduer og parkbænke, hvilket i dag gør det muligt at genkende det offentlige boligbyggeri til trods for den ellers store variation i arkitekturen (se illustration 71a). Tankerne bag arkitektureren var at kombinere funktionalitet og æstetik:

FAKTABOKS 68

Wiens arkitektoniske fader Tankerne bag Wiens nye bygningsstruktur og omfattende byplanlægning fører tilbage til Otto Wagners (1841-1918) planer for die unbegrenzte Großstadt og strukturen af Wiener Stadtbahn fra 1880. Sammenfaldet er ikke tilfældigt, idet mange af de arkitekter, der senere tegnede kommunale boliger (Gemeindebauten) før Første Verdenskrig var udlært og ansat ved Wagner under banedesignsprocessen. Banesystemet har en enestående måde at “interweaves old and new fabric, local and translocal scales, metropolitan and historical identities in a way that allows both to coexist and to dialectically shape the space of the modernizing city.” (Blau 2014:195). Denne slående respekt for det eksisterende bybillede i forhold til opførelse af nybyggeri, kan også ses i Gemeindebauten, hvor der er skabt en balance i arkitekturen der forener “architecture of social relations between collective and individual, insider and outsider, dwelling and city.” (Blau 2014:195). Ligeledes kan der ses ligheder til Wagners tanker om die unbegrenzte Großstadt, der er Wagners svar på en udbygning af Wien i distrikter. (Blau 1999: Blau 2014)

2. Del: Baggrund Metzleinsthaler Hof været forbillede for andre boligbyggerier i Wien. I løbet af 14 år blev der af bystyret i Wien opført 61.175 boliger fordelt i 248 boligejendomme, 42 boligforeninger med 5.257 terrassehuse og 2.155 erhvervslokaler. Dette medførte at 1/10 af indbyggerne i 1934 boede i en kommunal bolig. (Förster 2002)

Illustration 69a: Metzleinsthaler Hof. Metzleinstaler Hof ligger i Wiens 5. distrikt. Metzleinsthaler Hof er tegnet af arkitekt Hubert Gessner og er opført i 1919 på Margaretengürtel 90-98, der er en del af Proletariatets Ringgade.

Adolf Loos var en periode chef-arkitekt i Siedlung (det offentlige bygningskontor) og han stod bag terrasse boligerne i Heuberg, hvor Margarethe Lihotzky tegnede det indbyggede køkken sin sidenhen blev kendt som “Frankfurt Kitchen”. På initiativ af Lihotzky blev møbelproducenten Warentreuhand stiftet omkring 1927, med det formål at tilbyde gode møbler til rimelig pris. (Förster 2002)

Illustration 69b: Heuberg. Heuberg ligger i Wiens 17. distrikt og er tegnet Adolf Loos.

70 2. Del: Baggrund ”We know that a vital aim of a modern civilisation should be to provide everybody with a decent apartment. That is why we want to integrate simplicity and practicality into beauty. We want to contribute to establish through the way of housing a common art of thinking and a common culture from which alone a higher development of mankind will be possible.” Arkitekt Josef Frank fra Katalog zur Werkbundausstellung, Vienna 1932 (Forster 2002:11)

Arkitekterne bag boligbyggeriet var primært udlært af Otto Wagner, der var Wiens arkitektoniske fader. Wagner anses som hjernen bag det offentlige boligbyggeris monumentalitet, men også den elegante sammenfletning imellem ny og ældre bystruktur (se faktaboks 68). Det specielle ved den nye bystruktur i Wien - både i forhold til dengang og i dag - er, at der er blevet skabt bånd imellem det historiske og det nye Wien. Dette skete fysisk set ved at indarbejde de nye bygninger i eksisterende planer, bygninger og strukturer. Samtidig blev mellemrummene aktiveret og gjort til offentlige og relevante for byen. Effekten og formålet var at sløre de traditionelle grænser, ikke kun fysiske imellem inde/ude og privat/offentlig, men også i borgernes tilhørsforhold til Wien (se illustration 71b). Igennem Gemeindebauten blev der skabt en accept af arbejderklassen som en del af fremtidens Wien. (Blau 1999; Blau 2014; Förster 2002) I de nye bygninger, der blev opført som Gemeindebauten, var forholdene væsentligt forbedret i forhold til, hvad man havde set tidligere. Lejlighederne i Gemeindebauten var ikke store og prangende, men var tegnet sådan at de gav den nødvendige privatsfære. Alle værelser havde naturligt lys, og boligen var forsynet med eget toilet, rindende vand, gas og elektricitet. Tilmed havde mange egen altan til gården eller gaden og alle lejligheder kunne tilgås via trappeopgange, hvormed de lange gange blev historie. Bevægelsen fra gangene til trappeopgangene gjorde at for- og bagside på bygningerne blev ligestillede, hvilket havde en samfundsmæssig effekt, da det også fjernede det markante sociale skel, som gangene også var en symbol for (se illustration 67). Det specielle ved denne måde at tegne boliger på, var at udeområderne og de offentlige institutioner var indtænkt i sammenhæng med boligen som ud-

videlse af hjemmets rammer, hvilket gjorde at de offentlige omkringliggende arealer og institutioner også blev en arena for familielivet. Gårdrummene er i dag fortsat offentlige og via en vedtagelse i bystyret i 1923 blev de kommunale faciliteter en fast del af al byggeri. Dette var ikke kun en kompensation for de relative små lejligheder, men den offentlige gårde med kommunale institutioner var en vigtig del af den sociale udvikling i boligbyggeriet og bidrog også til et fælles løft af arbejderklassen. Bystyret administerede boligfordelingen, der blev foretaget ud fra et kompliceret pointsystem, der tog højde for sociale udfordringer samt finansiering, opkøb af grunde og generel administration af boligerne. (Blau 1999; Blau 2014; Förster 2002) Boligpolitik og ideologi Ideologien omkring de sociale boliger i Wien hentede politikerne fra besætterne omkring Wien, men den første reelle mulighed for finansiering blev skabt, da Wien den 1. januar 1922 blev Bundesland i Østrig25. Wiens selvstændighed som Bundesland var essentiel for gennemførelsen af de socialdemokratiske reformer, da det gjorde byen uafhængig af den nationale skattelovgivning, der - ligesom resten af Østrig - blevet styret af de konservative partier efter valget i 1920. Den skattemæssige suverænitet gjorde det muligt for bystyret at financiere og gennemføre sit ambitiøse reformprogram, da Wien derved kunne indkræve skatter både som by og som Bundesland, og samtidig skabe en sammenhængende strategi for lovgivningen vedrørende indkrævning og anvendelse. (Blau 2014; Blau 1999:36; Förster 2002) Finansieringen var central i realiseringen af reformprogrammet. Den østrigske valuta, schilling, havde efter Første Verdenskrig været særdeles ustabil og var faldet drastisk i værdi. I 1923 blev schilling derfor stabiliseret og det satte gang i boligopførelsen i Wien. Samtidig kunne Wien som Bundesland indfører nye skatteregler og der blev derfor i 1923 indført skat på erhvervelsen af ny jord, skat på værditilvækst og ikke mindst boligbyggeriskatten, Wohnbausteuer. Den specielle boligbyggeriskat Wohnbausteuer, der udelukkende gik til opførelse af ny bebyggelse, samt kommunalt opkøb af jord, udgjorde omkring 36 % af alle skatteindtægter i 1927, hvilket svarer

Reumann Hof og Raben Hof er gode eksempler på variationen i arkitekturen, samt monumentaliteten i det offentlige boligprogram. (Förster 2002)

2. Del: Baggrund

Illustration 71a: Variation. (over) Raben Hof ligger i Wiens 3. distrikt og er tegnet af Hermann Aichinger i 1927. (højre) Reumann Hof ligger i Wiens 5. distrikt og er tegnet af Hubert Gessner i 1927.

Bebel Hof er et godt eksempel på, hvordan bygningener med forskellige progammer danner rammerne for indbyggernes hverdag. Baggårdene er store rum, hvor arkitekterne har arbejdet med at udviske overgangene imellem forside/bagside og inde/ude af bygningerne. Herved blev der skabt en rumoplevelse startende på den offentlige gade ledende til den semioffentlige baggård, til de semiprivate institutionen og over i boligerne. Blau beskriver det således: “They are multi-functional, multi-use structures that operate as both housing and urban infrastructural nodes in the vast network of social and cultural institutions inserted by the municipality into the existing fabric og the city.” (Blau 2014:192)

Illustration 71b: Multifunktionalitet. Bebel Hof ligger i Wiens 12. distrikt og er tegnet af Karl Ehn i 1925-1926.

72 2. Del: Baggrund til 20 % af de samlede indtægter i Bundeslandet Wien. Før socialdemokraterne kom til magten i 1919, ejede bystyret 17 % af Wiens samlede areal. Dette blev fordoblet frem mod 1931, hvor bystyret ejede omkring en tredjedel af byens samlede areal. Et af grebene for at opnå denne erhvervelse var indførelse af yderligere skat på inaktive grunde. Tanken bag dette var, sammen med Wohnbausteuer, at den økonomiske byrde skulle ligge ved de byens velhavende. Med de ekstra skattepålæg var det muligt for bystyret alene i 1923 at opkøbe 260 hektar jord, og dermed igangsætte byggeprojekter på 40 forskellige grunde samtidigt i 1924. (Blau 1999; Blau 2014; Förster 2002)

af byen, dog med væsentlig lavere densitet end under Red Vienna og med tilhørerende udbygning af havebyer i oplandet. Dette blev gennemført via en form for arkitektkonkurrencer, hvorigennem der blev gjort nye tanker om den fremtidige bygningsopførelse, hvor mennesket blev centralt i byog bygningsudviklingen:

I perioden fra 1925 til 1929 var der byggeboom for de kommunale boliger og 29,1 % af Wiens samlede indtægter blev da kanaliseret ud i boligerne. I den efterfølgende periode frem mod Anden Verdenskrig var det kun 18,1 %, hvilket var et resultat af en stadigt dårligere økonomi. Bystyret betragtede ikke boligbyggeriet som en økonomisk investering, men som en del af reformprogrammet og bystyret skulle derfor ikke tjene på boligerne. Idéen bag dette var, at det ville give arbejderfamilierne mulighed for at bruge pengene andre stedet i byen, eksempelvis mad og aktiviteter. Huslejen måtte derfor maksimalt udgøre, hvad der svarede til 3-4 % af en arbejders løn26. Huslejen dækkede derfor kun selve udlejenings- og vedligeholdelseomkostningerne på bygningerne, hvilket forsat er strategien i dag. (Blau 1999, Blau 2014, Förster 2002)

Gennemsnitligt blev der opført 5.000 boliger årligt og i 1958 var Wien genopført efter Anden Verdenskrig. Dog var både befolkningstallet og økonomien faldet som resultat af byens placering i forhold til Jerntæppet. I 1948 og 1954 blev der udarbejdet ny lovgivning og finansieringsprocedure, som blev indført for koorporativer og boligorganisationer, hvilket inkluderede skattefradrag og støttemidler som delvis stadig er gældende i dag. Men selv om byggeriet var godt i gang, kunne den arkitektoniske kvalitet ikke sammenlignes med den fra Red Vienna i 1920’erne. Dette var ikke kun på grund af økonomien og kravet om en lav husleje, men også fordi Wien lå isoleret i forhold til Vesteuropa, samt det faktum at den kreative elite var blevet fordrevet fra byen under krigen. Det første præfabrikerede byggeri Grossfeldsiedlung blev opført i 1961 og blev kritiseret for sin manglende variation i arkitekturen. Lejlighederne var i god kvalitet og havde en fin størrelse, men byggeriet var monotont og anonymt. Det blev forudsagt, at disse områder ville omdanne sige til lukkede enklaver, hvilket dog aldrig skete. Alligevel blev anden fase af byggeriet opført med inspiration fra arkitekturen og baggårde fra 1920’erne. (Scanlon et al. 2014, Förster 2002)

Anden Verdenskrig Anden Verdenskrig lå i forlængelse af borgerkrigen i Wien, som brød ud i Februar 1934 mellem Socialdemokratiske Schutzbund og Kristensociale Heimwehr. Under borgerkrigen blev mange af de offentlige boliger ødelagt af den østrigske hær. Dette blev efterfulgt af ødelæggelserne under Anden Verdenskrig, hvor endnu 87.000 boliger blev ødelagt, hvilket svarer til 20 % af den samlede boligmasse, og som samtidig var flere boliger end hvad der var blevet opført under Red Vienna. Efter at Anden Verdenskrigs var Wien kraftigt ramt af hungersnød og krigsødelæggelserne gav en boligmangel på 117.000 boliger. Wien blev opdelt i fire områder efter krigen med henblik på genopførelse

“The human being (should) in future stand in the centre of all considerations and plans (...) and not the income or profit of the individual.” Magistrat der Stadt Wien, 14 Punkte für den Wiederaufbau, 1945 (Förster 2002:13)

Managementfasen

Selv om der nationalt set er blev lagt op til at det i 1990’erne blev muligt for Bundeslandene at sælge deres sociale boliger, gik Wien i den modsatte retning og fornyede sit system, således at det var tidssvarende. Det resulterede i en ny økonomisk fordeling som inddrog de private investorer på det sociale

2. Del: Baggrund

Karl Marx Hof er en af de bedst kendte Gemeindebauten. Bygningen blev opført i 19271930 af byplanlægger Karl Ehn i Heiligenstadt kvarteret, der ligger i Döbling i Wien. Under Red Vienna var bebyggelsesprocenten stærkt faldende. Før Første Verdenskrig var den lovmæssigt reguleret til 85 %, hvor Karl Marx-Hof har en bebyggelseprocent på 30 %, som især ses i de store grønne gårdrum. (Blau 2014, Förster 2002)

Illustration 73: Karl-Marx Hof. Karl-Marx Hof ligger i Wiens 19. distrikt og er tegnet af Karl Ehn i 19271930.

74 2. Del: Baggrund boligmarked, hvilket gjorde at, Public-Private Partnership blev en vigtig medspiller i boligudviklingen. Denne udvikling var mulig, da Wiens Kommune i slutningen af 1980’erne fik administrativ magt over den offentligt støtte til opførelse, renovering og boligformål. Decentraliseringen medførte, at der blev skåret i tilskuddet fra de nationale, økonomiske midler og som ved mange hidtidige udfordringer, var det wienske boligsystem adaptivt, og ved omlægningen til eksempelvis “bygherre”-konkurrencerne Bauträgerwettbewerbe blev der frigivet midler fra den offentlige planlægning og administration. Decentraliseringen har på flere måder gavnet byudviklingen i Wien, som fik frihed til at udvikle byen efter egne regionale strategier. Et af de større projekter, der blandt andet er gennemført, var et omfattende renoveringsprogram indledt i 1980’erne, hvor der frem til i dag er renoveret 170.000 boliger til nutidig boligstandard. I 2001 blev decentralisering yderligere udvidet og ved lovgivning blev det muligt for Wien at anvende støttekronerne til andet end boliger for eksempel udbygning af infrastruktur. Sidenhen er det blevet sådan, at Wien i dag selv kan bestemme over anvendelsen af støttemidlerne. I 1996 blev Wien for første gang en brik i den urbane forskning. Hidtil havde Europa ikke set Wien som repræsentant for en anden social boligstruktur, men sidenhen er der kommet mere fokus på Wien som forgangsbillede for social byudvikling. Dette har også bevirket, at Wien gennem de senere år selv er begyndt at forske i egne strategier samt at evaluere egne projekter. Resultaterne har vist sig at være bemærkelsværdige, hvorfor de anvender dem både i form af vidensdeling i sammenspil med ligende urbane forskningfora. Hermed promoverer de Wien som center for udvikling af nye urbane teknologier, men de videregiver også erfaringer til nationale og internationale eksperter. (Förster 2002, Amann & Mundt 2005, Scanlon et al. 2014)

Kobenhavn Københavns boligmodels sporafhængighed er meget anderledes end den vi ser i Wien. Dette skyldes primært at udviklingen af Københavns boligmodel følger de europæiske tendenser.

Establishment Phase De sociale boliger i København startede som byggefællesskaber for arbejderne drevet af fagbevægelsen og det bedre borgerskab. Boligerne blev primært opført på grund af sundhedsmæssige fordele og ved fælles indsats opførte arbejderne områder som eksempelvis Kartoffelrækkerne. Princippet for boligerne var, at de sidenhen skulle blive private boliger for arbejderne. Gennem første halvdel af 1900-tallet og frem til Anden Verdenskrig blev der stiftede flere andelsboligforeninger, som blandt andet AAB, Arbejdernes Andelsboligforening, og ved hjælp af en politisk koalition i Folketinget kom der gang i boligopførelsen. Dette blev i 1916 forenet i Boligkommisionen, der stod i spidsen for forslag til finansiering, planlægning og ledelse af boligsektoren og med kommissionen blev boligspørgsmålets kompleksitet synlig gennem det store omfang af aktører inden for boligsektoren:

“Arbejdsmarkedspolitik, socialpolitik, sundhedspolitik, kommunalpolitik, statsfinanser, kreditvæsen, byplanlægning, arkitektur, materialeøkonomi, teknologiudvikling og partipolitik mødtes i det boligpolitiske felt.” (KAB 2011:20)

I 1917 blev boligstøtteloven vedtaget og sidenhen revideret flere gange. I 1938 accepterede man, at det var nødvendigt at styre og udvikle boligmarkedet ved lov og ikke overlade det til de ”frie” markedskræfter alene. I 1919 blev interesseorganisationen Fællesorganisationen af Almennyttige Danske Boligselskaber - senere Boligselskabernes Landsforening - dannet og har gennem sit virke repræsenteret den sociale boligsektors boligpolitiske synspunkter både i den almindelige og i den politiske debat.

2. Del: Baggrund

Generelt blev de sociale boliger skabt gennem mere eller mindre private initiativer igennem foreninger, hvilket fortsat præger markedet i dag. (KAB 2011)

Construction Phase

Efter Anden Verdenskrig var der lavkonjuktur og bolignød i Danmark, og det byggeri, der blev opført kunne kun realiseres via statsstøtte og andre tilskudordninger. I 1945 blev der nedsat et embedsmandsudvalg som skulle udarbejde en betænkning om fremtidig boligbyggeri. Resultatet af udvalgets arbejde var, at bevare den stærke socialboligsektor, som kunne agere sikkerhedsnet under samfundets svageste, være huslejeregulerende, forbillede for storbyggeri, bidrage til den samfundsøkonomiske styring og ikke mindst fremstå både selvfinansierende og selvorganisatorisk. Med disse tanker tilbage i 1945 om de sociale boligbyggeri blev grunden lagt for de københavnske sociale boliger. (Lind & Møller 1994). I 1960’erne steg velstanden, og det blev muligt at realisere velfærdssamfundet, hvor sigtet var at skabe den moderne retfærdige velfærdsstat med stabilitet og lige fordeling af ressourcerne. De sociale boliger spillede en central rolle for etableringen af velfærdsstaten. I forhold til byudviklingen blev der - ikke kun i København, men i hele Danmark - igangsat store udviklingsprojekter udført med tillid til modernisternes ideologiske byplanlægning og boligstruktur, hvor det moderne havde veto over historiske værdier og særpræg. Op igennem 1960’erne og i starten af 1970’erne blev der gennemført mange store byprojekter med op mod 600.000 boliger efter inspiration af det europæiske CIAM’s Athencharter27. Knapt var områderne indviet før at de blev kraftig kritiseret for at være for ensartede, gentagende og generelt renset for alle symboler og former, der ville kunne gøre områderne nærværende for beboerne. Betonen blev et symbol på systematisering og effektivisering på bekostning af beboernes ønsker om variation og farve. Byggeriet blev kritiseret for at have mangel på oplevelser og orientering, hvilket skyldes industrialiseringens primære fokus på kvantitative karakterer frem for æstetiske og oplevelsesmæssige kvaliteter. (Nielsen 2008)

Management Phase Efter bolignøden var ovre, blev der skabt et samfundsmæssigt overskud til, at beboerne begyndte at stille krav til deres boliger. Udviklingen inden for boligen og byområderne skabte en kontrast til de sociale boliger, der var opført for og til det gennemsnitlige menneske, hvor det ikke var muligt for individet at sætte sit eget personlige præg, uden at det ville blive betegnet som hærværk. Dette førte til, at social boligbyggeri der var opført i 1960’erne og 1970’erne allerede skulle renoveres i 1980’erne og 1990’erne. Renoveringerne tog sit primære udgangspunkt i de tekniske problemer, hvilket ikke tog højde for den stadigt stigende kritik af selve strukturen af boligerne, og beboernes krav og farver om variation blev imødekommet med et pastelfarvet kaos:

“Det ‘over-kedelige’ blev erstattet af det ‘over-festlige’ - begge dele var kedelig i længden.” (Bech-Danielsen 2008:97)

I slutningen af 1970’erne gjorde man op med modernismens arkitektoniske idealer, der i bakspejlet blev kritiseret for at skabe dårlige betingelser for livet og de første byfornyelser blev påbegyndt. Planlæggerne og arkitekterne gik tilbage til landsbymodellen og udviklede byområder med torve, gade og gyder, med fokus på den menneskelige dimension og derved lavere bebyggelsesstruktur. Der blev arbejdet med hieraki imellem rummene, som skabte tryghed ved at færdes og opholde sig i udeområderne og bevirkede et større kendskab til naboerne. Fokus blev altså rettet på beboeren som individ, og på boligen og kvarteret som ramme for realisering og identificering af individet i den komplekse og stigende globaliserede verden. Arkitektens rolle blev ligeledes forandret fra at være den altvidende ekspert til beboernes talerør, hvilket blev understøttet af indførelsen af lovkravet om beboerinddragelse og offentlig høring. (Bech-Danielsen 2008, Nielsen 2008, Richter-Friis van Deurs 2008) Selv om der var tale om byplanlægning med de bedste intentioner om at skabe bedre boligforhold, havde den ekstreme optimering og zoneopdeling af byens funktioner den modsatte effekt. Den danske arkitekt Jan Gehl var en af kritikerne der meldte sig på banen og han kritiserede især:

76 2. Del: Baggrund “de oplevelsesmæssige mangler i de modernistiske bebyggelser og i byer, hvor planlægningen var baseret på trafikoptimering og strukturel renhed.” (Nielsen 2008:26)

Som følge af samfundsmæssige og kulturelle forandringer inden for en forholdsvis kort eksistensperiode stod betonbyggeriet derfor overfor nye værdier om individualisering, forskellighed og mangfoldighed. (Bech-Danielsen 2008, Nielsen 2008) Retrenchment Phase I perioden 1982-1992 under den borgerlige regering var der en “tæppebombning” af det almennyttige boligbyggeri af både ideologisk og praktisk karakter, og der var fra regeringens side et ønske om at sælge hele den sociale boligsektor. Dette fortsatte ufortrødent fra 2001, hvor Danmark igen havde en borgerlig regering. Sideløbende med de politiske angreb på de sociale boliger, oplevede sektoren en stigende sociale udfordringer blandt beboerne forårsaget af stigende arbejdsløshed, samt stigning i antallet af indvandrere og flygtninge. De sociale boliger er sikkerhedsnettet under de svageste i samfundet, hvilket gjorde at denne gruppe blev koncenteret i boligerne som en konsekvens af sociale- og samfundsøkonomiske problemer på landsplan (Lind & Møller 1994, KAB 2011). Der har generelt set været en politisk distancering til de sociale boliger og et stigende ønske om afvikling op igennem 00’erne, hvilket har ført til heftige politiske forhandlinger om de sociale boligers finansiering og ikke mindst reglerne for anvendelsen af Landsbyggefondens midler (KAB 2011). I dag er denne delvis på vej tilbage og med planlovændringen, der er indført under en socialdemokratisk ledet regering, anes der mulighed for en fremtidig stigende opførelse af sociale boliger i København.

Delkonklusion Igennem analysen har jeg redegjort for udviklingen af det wienske boligmodel fra starten af 1900-tallet og frem til modellen beskrivet i 1. Del: Boligmodel. Dette har jeg ligeledes gjort med nedslag i udviklingen af det københavnske boligmodel. Jeg vil derfor via denne delkonklusion besvare mit arbejdsspørgsmål omkring hvilke forskelle, der ses i den historiske baggrund for byernes boligpolitik og planlægning, ved at tage udgangspunkt i Bengtssons model for Path Dependency for Housing Regimes. Gennem analysen ses det, at Wien og København har store forskelle i deres historiske udvikling af boligmodellen, hvilket er forklaringen på, hvorfor deres planlægningstrategier og boligpolitik for de sociale boliger og dermed deres boligmodel er differentieret. Selve udviklingen af boligmodellen er foranlediget af en lang række af begivenheder, som har medført sporændringer, som er forankret i politiske, nationale og international begivenheder. Det er specielt bemærkelseværdigt, at Wiens boligmodel ikke udvikler sig som modellen fremført af Bengtsson, men at boligmodellen både bliver udviklet og opført tidligere end modellen angiver. Yderligere har Wien ikke den afsluttende fase retrenchment phase, for selv om Wiens Kommune trækker sig fra at opføre boliger, har både kommunen og de sociale boliger en ledende rolle på boligmarkedet. Der er umiddelbart ingen indikationer på, at Wien går mod en tilbagetrækningsfase. Derimod følger udviklingen af Københavns boligmodel mere stringent Bengtssons model, hvilket ligger i tråd med, at København lægger sig op ad de generelle europæiske boligudviklingstendenser, som modellen er udviklet på. Der, hvor udviklingen Københavns boligmodel skiller sig ud fra den overordnede model, er ved ændringen af planloven, som åbner op for en ny periode for construction phase, eller revaliserings fase, hvilket skaber mulighed for inddragelse af nye planlægningsstrategier og boligpolitikker. Forskellen i udviklingen illusteres i diagram 76.

Konklusion

WIEN Establishment phase

1900

Construction phase

1922

Establishment phase

1945

Management phase

1960

Construction phase

1990

Management phase

Retrenchment phase

KØBENHAVN

Diagram 77: Path Dependency i Wien og København. Diagrammet viser en simpel sammenligning af Path Dependency I Housings Regimes i Wien og København, kategoriseret ud fra Bengtssons Establishment phase, Construction phase, Management phase og Retrenchment phase. Via diagrammet er det muligt grafisk at se forskellene i boligmodellernes udvikling, og specielt ses det at Wien ikke har en Retrenchment phase. I følge analysen, ses der i København en udvikling i Path Dependency i forhold til planlovsændringen, men da dette ikke har skabt yderligere beslutningsprocesser i forhold til etablering af nye sociale boliger, er det endnu ikke muligt at sige noget hvilken fase den københavnske boligmodel bevæger sig ind i endnu.

Konklusion

KONKLUSION SIDE 79-81

Hvordan kan Wiens boligpolitik og planlægning anvendes som inspiration i arbejdet med at fremme social bæredygtighed i Københavns nye byudviklingsområder? Gennem min analyse af Wiens boligmodel med perspektiver til den københavnske boligmodel, har jeg redegjort for forskelle i de to byers boligpolitik og planlægningsstrategier i forhold til byudvikling med de sociale boliger. Både Wien og Københavns boligmodeller er stærkt påvirket af deres sporafhængighed, hvilket gør at modellerne i følge forskningstraditionen, ikke kan sammenlignes, og jeg vil derfor ved at besvare min problemformulering, give eksempler på, hvordan Københavns boligmodel kan udvikles med fokus på at fremme social bæredygtighed i Københavns nye byudviklingsområder med inspiration fra Wien.

80 Konklusion

Konklusion Wien I Wien bor 60 % af husstandende i socialt eller støttet boligbyggeri, hvilket samlet set udgår 42 % procent af Wiens samlede boligmasse. Boligen anses som en menneske ret og et samfundsansvar og formålet med Wiens boligmodel er derfor at kunne tilbyde gode, billige boliger i attraktive bymiljøer til alle borger. Strukturen for boligmodellen er kompleks, hvilket er et resultat af, at den er udviklet, tilpasset og forandret igennem årtier for at imødekomme nye udfordringer og ændret efterspørgsel. Dette er muligt, da der i den politiske koalition er opbakning til boligmodellen, hvilket også gør det muligt for modellen at indgå som en del af byens holistiske byplanlægningsstrategi. Resultatet af Wiens komplekse boligmodel er, at deres boligsektor er populær, stabil og prisvenlig og ikke mindst understøtter udvikling af social bæredygtighed i byen som helhed. Wien har en stærk tradition for at integrere de sociale boliger i bylanlægningen. Dette forstærkes af at Wien både er Østrigs hovedstad og Bundesland, og derfor har en lang række af beføjelser, foranlediget af flere decentraliseringer af byplanlægning til Bundeslandene. Wien Kommune har tidligere haft tradition for selv at opfører sociale boliger, men siden 2004 ar dette været indstillet. Kommunen har dog forsat en stor indflydelse på de sociale boliger, da kommunen i dag udliciterer og faciliterer boligkonkurrencer for støttet boligbyggeri, samt administerer største delen af de sociale boliger. Boligkonkurrencerne er blevet en central del i opførelsen af nye sociale boliger. De tager udgangspunkt i social bæredygtighed, arkitektur, økologi og økonomi, hvor fokus er på at reducere bygningsomkostningerne uden at gå på kompromis med planlægningen og de miljømæssige og tekniske kvaliteter. Denne holistiske tilgang til boligbyggeriet er generelt gennemgående i Wiens håndtering af byog boligpolitiske spørgsmål. København I København tilstræbes ligeledes en mere holistisk planlægningsstrategi, og med Folketingets vedtagelse af Lov om ændring af lov om planlægning og

lov om almene boliger m.v. har Kommunen tilmed fået nye redskaber og beføjelser til at inddrage de sociale boliger. I følge Kommuneplanen 2015 skal den københavnske byudviklingen fremadrettet have fokus på den sammenhængende by, hvor der sker møder på tværs af kulturelle og sociale skel, hvor borgerne bor og trives i de levende byområder, som til sammen danner rammen for den mangfoldige by. Københavns Kommune vil derfor arbejde med både fysiske og sociale indsatser, og der skal derfor investeres i blandede boliger for alle indtægtsgrupper, for at understøtte den sociale bæredygtighed i byen. Det er dog Københavns Kommunes mål forsat at bevare den sociale boligandel på 20 % af boligmassen, hvilket derfor også gælder for de nye byudviklingsområder. De byog boligpolitiske strategier der ses i København er på vej i den rigtige retning, men det er fortsat meget små skridt i forhold til de holistiske byog boligpolitiske strategier som de arbejder med i Wien. Inspiration Igennem studiet af Wien har det været tydeligt at boligmodellen er anderledes struktureret end modellen i København. Dog er det alligevel muligt at perspektivere initiativer og erfaringer fra Wien til København og derved videreudvikle den københavnske boligmodel med henblik på at fremme social bæredygtig byudvikling. Planlovsændringen giver Københavns Kommune mulighed for at sætte en ny dagsorden for sociale boliger i Københavns nye byudviklingsområder. Det er Københavns Kommune der i sidste ende giver godkendelsen til opførelse af socialt boligbyggeri og bevilliger grundkapitalen, hvilket gør, at jeg finder det muligt for kommunen at blive inspireret af Wiens boligmodel og derfor stille yderligere kvalitative krav til boligprojekterne inden for økologi, arkitektur og ikke mindst inden for økonomi og social bæredygtighed. Fokus skal derudover, som det ses i Wien, være på at reducere byggeomkostningerne for de sociale boliger uden at gå på kompromis med planlægningen og de miljømæssige- og tekniske kvaliteter. Den københavnske boligmodel kan derfor blive inspireret af Wiens boligkonkurrencer, og derved ind-

Konklusion

drage en mere holistisk planlægningsstrategi som inddrager de sociale boliger og stiller krav til social bæredygtighed i byudviklingsprojekter. Da den wienske og københavnske model har forskellige udviklingsmønstre, er det vigtigt at tage højde for at aktørerne i den københavnske boligsektor kan ønske en anden dagsorden. Det er derfor essentielt at der fra kommunens side fremlægges en planlægning, hvor der indføres langsigtede investeringer, strukturering og organisering af boligsektoren, som er gældende frem til at sektoren består af et bredt udvalg af boliger, spredt ud i hele bystrukturen. Jeg ser der derfor vigtigt for Københavns Kommune at de lægger en langsigtet plan for udbygningen af de nye byområder, således at de sociale boliger og den sociale bæredygtighed prioteres over en længere periode, således at det bliver muligt at understøtter og styrke udvikling af social bæredygtighed. I København har non-profit boligorganisationerne ikke beføjelser til at opfører eller administrer andet end de sociale boliger. Her vil det ligeledes være muligt at blive inspireret af Wien og i et mere langsigtet perspektiv at udvide planloven og loven om almene boliger yderligere, således at det bliver muligt for non-profit boligorganisationerne at opfører boligbyggeri med blandet ejerformer, som derved også kan understøtte den sociale bæredygtighed i byudviklingsområderne. I Wien arbejder kommunen med at udvide disse beføjelser for non-profit boligorganisationerne, hvilket er et resultat af deres positive erfaringer. Erfaringer Det er ikke muligt at adoptere den wienske boligmodel til fulde i hverken København eller andre eupæiske metropoler, men jeg har gennem mit studie af det wienske boligmodel tilegnet mig en viden og indsigt i, hvor komplekst et Housing Regime er i forhold til politik, institutioner og finansiering og ikke mindst, hvor essentiel det er for boligudviklingen at dette tværfaglige samarbejde fungerer, udvikles og optimeres løbende. I forhold til holistisk byplanlægning, sociale boliger og planlægning med social bæredygtighed er Wien en by i konstant udvikling og forandring. Vi som byplanlæggere bør derfor følge denne udvikling og lade os inspirerer af Wiens boligmodel med henblik på social bæredygtig byudvikling.

Henvisninger

HENVISNINGER SIDE 83-90

I det fĂ¸lgende afsnit forefindes slutnoter, referencer, illustrationshenvisninger samt oversigt over bilag.

84 Henvisninger

Slutnoter 1. Se mere om planlovsændringen på: http://www. ft.dk/samling/20141/1 lovforslag/L89/index.htm 2. Denne definition er en begrebsafklaring af “segregation” fra Den Store Danske Encyklopædi (denstordanske.dk). 3. Almindeligvis vil dérive udkomme på tysk, men ved at udgive oplaget på engelsk, med resumé af artiklerne på tysk, blev der sigtet mod et større publikum. 4. Kemney bemærker om Espring-Andersens definition at “the closest he comes to an attempt at explaining the differences between welfare-state regime clusters is when he highlights three as he sees them, especially weighty factors.” (Kemeny 2006:6). Yderligere kommentere Kemney i sine noter, at Espring-Andersen ikke anvender begrebet regime stringent og at Kemeny derfor vælger at anvende begrebet Welfare Regime om samme, da det er et begreb der “has become common within welfare research when referring to The Three Worlds of Welfare Capitalism.” (Kemeny 2006:17) 5. For redegørende argumentation se Kemney 2006, side 9-11. Markus Crepaz is Professor in the Department of International Affairs at the University of Georgia Arend Lijphart is a political scientist specializing in comparative politics, elections and voting systems, democratic institutions, and ethnicity and politics. 6. “It is important to note that, as a welfare regime type, the Social Democratic welfare regime is indistinguishable from a labour-led corporatist regime. Left-wing hegemonic coalitions are rather a theoretical category which is included for the sake of comprehensiveness. They are most similar to the former East bloc countries.” (Kemeny 2006:8). Espring-Andersen mente i sin definition at de Nordiske lande var Social Democratic welfare regime types. I analyser af Lijphart og Krepaz (1991) blev det påvist, at der i landene var forskellige grader af Corporatism welfare regime types, hvormed Kemeny argumenterer for ovenstående udledning. (Kemeny 2006:8) 7. For mere uddybende beskrivelse heraf, se Kemeny 2006, side 10.

8. Bengtssons definition af Path Dependency tager sit udgangspunkt i James Mohoney’s skarpe definition: “as contingent events at one point setting into motion deterministic institutional patterns.” (Bengtsson 2004:1) 9. Tenure: Ejendomsret, ejerforhold, ejerstatur, brugsret. 10. Se feltnoter i bilag 2. Ghetto er en associering til et udsat/belastet område. 11. Wien har Nødboliger, der er kommunale anvisningsboliger til beboere der eksempelvis står overfor at blive sat på gaden. Anvisningsboliger blev indført i 1990 og består i dag af omkring 1000 kommunale boliger, som efter strenge kriterier kan tildeles beboere der er i fare for hjemløshed, sundhedsfare, lavindkomst eller sociale udsatte. Tildelingen af en nødbolig vurderes ud fra strenge kriterier udarbejdet af private sociale boligejer og repræsentanter fra social service. (Lévy-Vroelant & Reinprecht 2014) 12. “SCIBE explores the relationship between scarcity and creativity in the context of the built environment by investigating how conditions of scarcity might affect the creativity of the different actors involved in the production of architecture and urban design, and how design-led actions might improve the built environment in the future.” (http://www.scibe.eu/) 13. Dette er i gennemsnit for alle boligafdelinger i København, men det varierer meget fra afdeling til afdeling. (Evaluering af udlejningsaftale, KK 2015c) 14. Det er vigtig at tage forbehold for, at det statistiske materiale er landsdækkende og derved ikke er helt retvisende for situationen i København. (Socialministeriet 2006) 15. I perioden oktober 2012 til juni 2013 gennemførte det sociale forskningsinstitut IFES 8.400 personinterviews. (wien.gv.at) 16. Die Abteilung Wohnbauförderung und Schlichtungsstelle für wohnrechtliche Angelegenheiten (MA 50) er den kommunale forvaltning som er en central del af det socialt boligbyggeri. Det endelige mål for forvaltningen er at gøre de subsidierede boliger attraktive og overkommelige (www.wien.gv.at/wohnen/wohnbaufoerderung/).

Henvisninger

17. Den første gang at der er blevet gjort opmærksom på at Østrig og specielt Wien har en speciel form og struktur på boligsektoren blev i følge Amann (2005) først gjort i 1996. 18. Det skal her bemærkes at Monocle har tilføjet 22 nye kriterier til The Monocle Quality of Life Survey 2015: “This year sees the biggest shake-up of our annual Quality of Life list since it launched in 2007. We’ve added 22 new metrics and the new additions have led to some dramatic changes in the order of the top 25 cities. Old favourites have slipped down the list, while we also welcome back one entry. And we have a new number one. We hope, as in previous years, the list provokes a stimulating and lively debate.” (monocle.com) 19. Boligområderne på ghettolisten er udpeget af regeringen på baggrund af høj forekomst af beboere udenfor arbejdsmarkedet, kriminalitet og beboere af ikke vestlig oprindelse. (Politik for Udsatte Byområder, KK 2013a) 20. En Bauträger er ikke en “rigtig” bygherre, men en der bygger og udlejer 20 støttede boliger. 21. Andre aktører på det sociale boligmarked er for eksempel de kommercielle bygherrer, der kan få del i boligstøtten, ved at binde sig til dele af non-profit boligregulativerne, såsom huslejeregulering og private bygherre som opfører egen bolig kan også opnå boligstøtte via specielle lån (Amann & Mundt 2005). 22. Igennem perioden for Red Vienna opkøbte Wiens Kommune største delen af byens jord (Förster 2002). 23. Der er her tale om en lån der skal tilbage betales efter 100 år (Förster 2013) 24. ”De store boligbyggerier fra 1960’erne og 1970’erne blev alle opført efter grundlæggende de samme principper: Boligblokke blev placeret i et landskab typisk i parallelle rækker og adskilt af områder med græs, og særskilte zoner til parkering og eventuelle indkøb. Ud af de 20 udsatte boligområder, vi har i Danmark, er 17 af dem opført efter disse byggeprincipper. (…) Det syntes oplagt at der er en dybere sammenhæng.” (Bjørn 2008:11)

25. I 1920 blev Østrig via en forfatningsændring en føderal republik med syv og senere ni Bundeslande: Vorarlberg, Tyrol, Salzburg, Oberösterreich, Kärnten, Steiermark, Burgenland, Niederösterreich og Wien. Forfatningen var ophævet i forbindelse med Anden Verdenskrig, men blev sidenhen genindført i 1945. (Förster 2002) 26. “With an average monthly income of 222 shillings the gross rent, without heating, amounted to 7,60 to 9,60 shillings for one of the new apartments in 1925, which is 3,4 to 4,3 % of the income respectively. It covered the use of all communal facilities. Allocation of apartments was organized through a complex score system which took into account social needs – homelessness and health threatening or overcrowded apartments, first of all.” (Förster 2002:7) 27. CIAM er en sammenslutning af europæiske arkitekter og byplanlæggere, som arbejder ud fra rationelle principper om den funktionelle by, hvor byen skulle opdeles og planlægges i zoner: zoner for beboelse, trafik, arbejde og parkering. (Bjørn 2008)

86 Henvisninger

Referencer Amann, W., & Mundt, A., 2005. The Austrian system of social housing finance. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < http://www.iut.nu/FindOutMore/ Europe/Austria/Socialhousing_finance_Amman_ Mundt.pdf. > [Tilgået 19.05.15] Andersen, J. & Hovgaards, G., 2007. Metodekombination med sociologisk fantasi. Uddrag fra Olsen, P. B., Hagedorn-Rasmussen, P. & Fuglsang, L., (red.), 2007 fra Teknikker i samfundsvidenskaberne. 1. udgave, 3. oplag 2010. (s. 103-121) Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag. Andersen, J. & von Hadeln Løve, F, 2007. Social kapital og empowermentprocesser i lokalsamfundet. Uddrag fra Hegedahl, P. & Rosenmeier, S. L., 2007. Social kapital i teori og praksis. (s. 67-112). Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur Architekturzentrum Wien, 2008. Housing in Vienna - Innovative, Social and Ecological. [PDF] [Online] Wien: Udstillingskatalog. Tilgængelig via: http://www.urbel.com/documents/becki%20stan_ katalolg.e.pdf [Tilgået 05.02.15] Bengtsson, B. & Ruonavaara, H., 2004. Swedish Housing Corporatism - A case of Path dependency? [PDF] [Online] Upppsala: Uppsala University, Institute for Housing and Urban Research. Tilgængelig via: < http://www2.ibf.uu.se/ PERSON/bosse/cambridgepaper.pdf > [Tilgået 29.04.15] Bengtsson, B., 2010. Introduction to the Special Issue: Path Dependence in Housing [PDF] [Online] Upppsala: Uppsala University, Institute for Housing and Urban Research. Tilgængelig via: < http://www.tandfonline.com/ doi/pdf/10.1080/14036090903326411 > [Tilgået 29.04.15] Bjørn, N. red., 2008. Arkitektur der forandrer - fra ghetto til velfungerende byområde. København: Gads Forlag. Nielsen, T., 2008. 150 års byudvikling. Uddrag fra Bjørn, N. red., 2008. Arkitektur der forandrer - fra ghetto til velfungerende byområde. (s. 22-33) København: Gads Forlag.

Richter-Friis van Deurs, C., 2008. Dårlig plads mellem husene. Uddrag fra Bjørn, N. red., 2008. Arkitektur der forandrer - fra ghetto til velfungerende byområde. (s. 52-63) København: Gads Forlag. Bech-Danielsen, C., 2008. Almene boligbebyggelsers særlige vilkår. Uddrag fra Bjørn, N. red., 2008. Arkitektur der forandrer - fra ghetto til velfungerende byområde. (s. 90-99) København: Gads Forlag. Blau, E. 1999. The architecture of Red Vienna, 1919-1934. Massachusetts: Cambridge, MIT. Blau, E., 2014. A Capital without a Nation”: Red Vienna, Architecture, and Spatial Politics between the World Wars. Uddrag fra M. Minkenberg, (red.) 2014. In Power and architecture - the construction of capitals and the politics of space. (s. 178-208). New York: Berghahn Books dérive, 2012. dérive Zeitschrift für Stadtforschung - The Vienna Model og Public Housing provision. Jan-Mar 2012, No 46. Wien: dérive. Flensburg, T., 2015. Overborgmesteren klar til at bruge tvang for at få bygget 9.000 billige boliger. Politiken: Økonomi [Online] 03.02.14. Tilgængelig via: < http://pol.dk/2532295 > [Tilgået 03.02.14] Flyvbjerg, B., 2010. Fem misforståelser om casestudiet. Uddrag fra Brinkmann, S., & Tanggard, L., (red.), 2015 fra Kvalitative metoder - en grundbog. 2. udgave. (s. 463-487) København: Hans Reitzel Forlag. Förster, W., 2002. 80 years of social housing in Vienna. [PDF] [Online] Wien: Vienna Housing Subsidies Department Tilgængelig via: < https:// www.wien.gv.at/english/housing/promotion/pdf/ socialhous.pdf > [Tilgået 29.01.15] Förster, W., 2013. Social Housing Policies in Vienna, Austria: A Constribution to Social Cohesion. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < https:// sites.eca.ed.ac.uk/docomomoiscul/files/2015/01/ Wolfgang-Forster-paper_secured.pdf > [Tilgået 26.05.15] Hansen, C., 2013. BYB, Alm. del spørgsmål 80. [PDF] [Online] København: Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter. Tilgængelig via: < http:// www.ft.dk/samling/20121/almdel/byb/spm/80/ svar/1054553/1250089.pdf > [Tilgået 01.05.15]

Henvisninger

Hansen, C. 2015. Forslag til lov om ændring af lov om planlægning og lov om almene boliger m.v. [Online] Tilgængelig via: < http://www.ft.dk/ samling/20141/lovforslag/L89/index.htm > [Tilgået 27.02.15] Housing Europe 2010. Social Housing in Europe - Austria. [Online] Tilgængelig via: < http://www. housingeurope.eu/resource-88/social-housing-ineurope > [Tilgået 19.05.15] KAB 2011. Håndbog om almene boliger spilleregler for bestyelser, beboere og ansatte i den almene boligsektor. København: Litotryk København A/S Kemeny, J., 2006. Corporatism and Housing Regimes. [PDF] [Online] Upppsala: Uppsala University, Institute for Housing and Urban Research. Tilgængelig via: < http://dx.doi. org/10.1080/14036090500375423 > [Tilgået 29.04.15] Kjær, B., 2015. Maveplasker: København er langtfra verdens bedste by. Politiken: Kultur [Online] 11.06.15. Tilgængelig via: < http://pol. dk/2709763 > [Tilgået 11.06.15] Klein, M., 2012. IMODELS and Solutions, Life and Practice in Social Housing in VIENNA. Uddrag af magasinet dérive, 2012. dérive Zeitschrift für Stadtforschung - The Vienna Model og Public Housing provision. Jan-mar 2012, No 46. (6-15). Wien: dérive Kristiansen, S. & Krogstrup, H. K., 1999: Deltagende observation – Introduktion til en forskningsmetode. Hans Reitzels Forlag, 1. udgave, 2. oplag. Kvale, S. & Brinkmann, S., 2008: InterView Introduktion til et håndværk. København: Hans Reitzels Forlag Kulager, F., 2014. Overborgmesteren vil klemme fattige ind i rigmandsghettoer. Politiken: Økonomi [Online] 22.12.14. Tilgængelig via: < http://pol. dk/2487493 > [Tilgået 02.02.15] Københavns Biblioteker 2015. Mandatfordeling 1909-2013. [Online] Tilgængelig via: < https://bibliotek.kk.dk/raadhusbiblioteketsonline-resurser/borgerrepraesentationen/ mandatfordeling-1909-2013 > [Tilgået 10.06.15]

Københavns Kommune, 2012. Socioøkonomisk Københavnerkort. [Interaktiv kort][Online] Tilgængelig via: < http://kbhkort.kk.dk/ spatialmap?&profile=sociokort > [Tilgået 26.05.15] Københavns Kommune, 2013a. Politik for Udsatte Byområder. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < http://kk.sites.itera.dk/apps/kk_pub2/ pdf/871_2Oh6MqcOSn.pdf > [Tilgået 10.05.15] Københavns Kommune, 2013b. Boligbarometer 2013. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < https://www. kk.dk/file/1426/download?token=-dflnLe_ > [Tilgået 19.05.15] Københavns Kommune 2014. Evaluering af udlejningsaftalens virkning. [Online] Tilgængelig via: < https://www.kk.dk/ sites/default/files/edoc/2b6e42ad-8a55418b-bec4-5a63e4bbe22e/0a88d7438298-40c4-8d0b-aa0041996214/ Attachments/11861241-12454287-1.PDF > [Tilgået 10.06.15] Københavns Kommune, 2015a. Foreslag til Københavns Kommune Kommuneplan 2015. [PDF] [Online] København: Københavns Kommune. Tilgængelig via: < http://kommuneplan.testkkms. kk.dk/sites/kommuneplan.testkkms.kk.dk/files/ Forslag%20til%20Kommuneplan%202015.pdf > [Tilgået 15.04.15] Københavns Kommune, 2015b. Status på København - Nøgletal for København 2015. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < https://www.kk.dk/sites/ default/files/uploaded-files/Nogletalsrapport_2015. pdf > [Tilgået 26.05.15] Københavns Kommune 2015c. 8. Evaluering af udlejningsaftale mellem Københavns Kommune og BL’s 1. Kreds (2014-0204499). [Online] Tilgængelig via: < http://www.kk.dk/ edoc-agenda/15018/00cd3fab-9e23-445f-bc36466e3002b4e4/30bc1b42-5eb2-4bfe-a2dc6a275eabeac3 > [Tilgået 10.06.15] Larsen & Meged, 2012. At fotografere og filme byen: visuel etnogafi. Uddrag fra Andersen, et al. 2012. Byen i bevægelse. Roskilde: Roskilde Universitets Forlag.

88 Henvisninger Lawson, J., 2010. Path dependency and emergent relations: explaining the different role of limited profit housing in the dynamic urban regimes of Vienna and Zurich [PDF] [Online] Delft: Housing Systems, OTB Research Institute for Housing, Urban and Mobility Studies, TU Delft. Theory and Society, 27:3, 204-220. Tilgængelig via: < http://www.tandfonline.com.molly.ruc.dk/doi/ pdf/10.1080/14036090903326437 > [Tilgået 01.05.15]

Plovsing, J. & Spieker, F. 1997. SOCIO - Danmarks Statistiks Socioøkonomiske Klassifikation. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < http://www.dst.dk/ pukora/epub/upload/4799/socio.pdf > [Tilgået 27.04.15]

Lind, O. & Møller, J. 1994. FolkeBolig, BoligFolk - politik og praksis i boligbevægelsens historie. København: Boligselskabernes Landsforening

Reinprecht, C. & Lévy-Vroelant, C., 2014. Housing the Poor in Paris and Vienna: The Changing Understanding of the ‘Social’. Uddrag fra Scanlon, K., Whitehead, C. & Arrigoitia, M. F. 2014. Social Housing in Europe. (61-72). London: John Wiley & Sons, Ltd

MA 23 - Wirtschaft, Arbeit und Statestik Wien, 2014a. Vienna in figures. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < http://www.wien.gv.at/statistik/ pdf/viennainfigures.pdf > [Tilgået 27.04.15] MA 23 - Wirtschaft, Arbeit und Statestik Wien, 2014b. Statistisches Jahrbuch der Stadt Wien 2014. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < https://www. wien.gv.at/statistik/publikationen/jahrbuch.html > [Tilgået 27.04.15] MA 23 - Wirtschaft, Arbeit und Statestik Wien, 2014c. Wien wächst… [PDF] [Online] Tilgængelig via: < https://www.wien.gv.at/statistik/pdf/wienwaechst.pdf > [Tilgået 19.05.15]Monocle 2015. The Monocle Quality of Life Survey 2015. [Online] Tilgængelig via: < http://monocle.com/ > [Tilgået 12.06.15] MA 50, 2013. Housing in Vienna Annual Report 2013. [PDF] [Online] Wien: Municipal Department 50 Division for Housing Research and International Relations. Tilgængelig via: < http:// www.wohnbauforschung.at/Downloads/Housing_ in_Vienna_Annual_Report_2013.pdf > [Tilgået 29.01.15] Norris, M. & Shiels, P., 2004. Regular National Report on Housing Development in European Countries. [PDF] [Online] Tilgængelig via: < http://www.environ.ie/en/ Publications/DevelopmentandHousing/Housing/ FileDownLoad,2453,en.pdf > [Tilgået 19.04.15] Olsen, M. & Fejerskov, J. M., 2015. Nye storbyboliger for unge på vej: Max 3.200 kroner om måneden. Politiken: Økonomi [Online] 18.06.15. Tilgængelig via: < http://pol.dk/2719383 > [Tilgået 18.06.15]

Reinprecht, C. 2014. Social Housing in Austria. Uddrag fra Scanlon, K., Whitehead, C. & Arrigoitia, M. F. 2014. Social Housing in Europe. (61-72). London: John Wiley & Sons, Ltd

Rosenmeier, S. L., 2007. Den sociale kapitals fædre. Uddrag fra Hegedahl, P. & Rosenmeier, S. L., 2007. Social kapital i teori og praksis. (s. 9-37). Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur Rumpfhuber, A., Klein, M. & Kolmayr, G., 2012. Almost All Right: Vienna’s Social Housing Provision. Architectural Design [Online] Tilgængelig via: < http://publik.tuwien.ac.at/files/ PubDat_215847.pdf > [Tilgået 18.03.15] Scanlon, K., Whitehead, C. & Arrigoitia, M. F. 2014. Social Housing in Europe. London John Wiley & Sons, Ltd Socialministeriet, 2006. Den almene boligsektors fremtid. [PDF] [Online] København: Socialsministeriet. Tilgængelig via: < http://mbbl. dk/sites/mbbl.dk/files/dokumenter/publikationer/ den_almene_boligsektors_fremtid.pdf > [Tilgået 14.02.15] Svendsen, G. L. H., 2007. Hvordan får vi socialkapital ‘trojaen til at køre?. Uddrag fra Hegedahl, P. & Rosenmeier, S. L., 2007. Social kapital i teori og praksis. (s. 167-198). Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur Velfærdsministeriet, 2009. Den almene boligsektors finansiering. Uddrag: Kapitel 4-6 (s. 67-103). [PDF] [Online] København: Velfærdsministeriet. Tilgængelig via: < http://mbbl.dk/sites/mbbl.dk/files/ dokumenter/publikationer/finansieringsrap.pdf > [Tilgået 14.02.15]

Henvisninger

Vestergaard, H. & Scanlon, K. 2014. Social Housing in Denmark. Uddrag fra Scanlon, K., Whitehead, C. & Arrigoitia, M. F. 2014. Social Housing in Europe. (77-90). London John Wiley & Sons, Ltd WohnServiceWien 2015. WohnServiceWien. [Online] Tilgængelig via: < https://www. wohnservice-wien.at/ > [Tilgået 11.04.15]

Illustrationshenvisninger Alle diagrammer og illustrationer er designet, behandlet og/eller udviklet af Mette Møller. Den følgende liste angiver, hvorfra der er hentet inspiration, eller i enkelte tilfælde, hvor materialet er hentet fra. Diagram/illustrationsnummer angiver sidetallet for placering i opgaven.

Illustration 40: Eget design. København kort er inspireret af Kommuneplan 2015, KK 2015a:29 og Det Socioøkonomiske Københavnerkort, KK 2012. Illustration 41: Eget design. København kort er inspireret af Kommuneplan 2015, KK 2015a:29 og Det Socioøkonomiske Københavnerkort, KK 2012. Diagram 43: Eget design. Diagram 47: Eget design inspireret af model fra MA 50 2013:12 Diagram 49: Eget design inspireret af model fra MA 50 2013:20 Illustration 50: www.acfny.org/fileadmin/ useruploads/fdfx_image/Press_Images/Vienna_ Model/HIRES/19_WIENERBERGCITY_WIMMER. jpg Diagram 51: Eget design inspireret af model Boligbarometer 2013, KK 2013b. Illustration 55a: Egne billeder fra studieturen til Wien (bilag 2)

Illustration 9: Eget design. København kort er inspireret af Kommuneplan 2015, KK 2015a:29. Wien kort er inspireret af Statistisches Jahrbuch der Stadt Wien 2014, MA 23 2014b:274.Diagram 11: Eget design.

Illustration 55b: Egne billeder fra studieturen til Wien (bilag 2)

Illustration 13: Inspireret af Kommuneplan 2015, KK 2015a:29.

Diagram 61: Eget design inspireret af model fra Boligbarometeret 2013, KK 2013b:10

Diagram 20: Eget design.

Diagram 65: Eget design.

Diagram 22: Eget design.

Illustration 67: Egne billeder fra studieturen til Wien, Architektur Zentrum Wien “a_show” (bilag 2)

Diagram 24: Eget design. Diagram 26: Eget design. Diagram 27: Eget design. Illustration 32: Egne billeder fra studieturen til Wien (bilag 2) Diagram 34: Eget design. Diagram 36: Eget design. Illustration 37: Egne billeder fra studieturen til Wien (bilag 2) Diagram 37: Eget design inspireret af Statistisches Jahrbuch der Stadt Wien 2014, MA 23 2014b. Illustration 39: Wien kort er inspireret af Statistisches Jahrbuch der Stadt Wien 2014, MA 23 2014b:274. Placeringen af de sociale boliger er inspireret af Rumpfhuber et al. 2012:90

Diagram 49: Eget design inspireret af model fra Velfærdsministeriet 2009:14

Illustration 69a: Egne billeder fra studieturen til Wien (bilag 2) Illustration 69b: upload.wikimedia.org/wikipedia/ commons/9/96/Loos_Heuberg-H%C3%A4user_-_ Wien_17._-_18.09.2011.JPG Illustration 71a: Egne billeder fra studieturen til Wien (bilag 2) Illustration 71b: de.wikipedia.org/wiki/Bebelhof_ (Wien)#/media/File:Bebelhof_Steinbauergasse.jpg Illustration 73: Egne billeder fra studieturen til Wien (bilag 2) Diagram 77: Eget design.

90 Henvisninger

Bilag Bilag er vedlagt på disk til slut i specialet og kan yderligere downloades fra www.dropbox.com/sh/1nrou6mawp2i8ut/AADSb3XeNlzbeQyxYpg4GWpGa?dl=0

Bilag 1: Noter fra ekspertinterview

00 Opsumering fra interviews (KBH) 01 Noter fra samtale med Rune Gamby 02 Noter fra samtale med Troels Buch Kristensen 03 Noter fra samtale med Lissen Højrup Munch 04 Noter fra samtale med Stephan Christiansen Krabsen

Bilag 2: Feltnoter fra Wien 15.03.23 Mandag - Wien 15.03.24 Tirsdag - Wien 15.03.25 Onsdag - Wien 15.03.26 Torsdag - Wien 15.03.27 Fredag - Wien 15.03.29 Søndag - Wien 15.03.30 Mandag - Wien Billedmappe 15.03.23 Mandag 15.03.24 Tirsdag 15.03.25 Onsdag 15.03.26 Torsdag 15.03.28 Lørdag 15.03.29 Søndag 15.03.30 Mandag

Bilag 3: Wien statistik

Statistisk udregning (excel) BEZIRKSPORTRÄTS (kilde) Citatet på bagsiden er fra Københavns Kommunes Kommune Plan 2015, side 27.

“…SÅ VI IKKE KUN BOR MED NABOER, DER LIGNER OS SELV.”