HCSS

Conflicten en afspraken bij wapenbeheersing

Het The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS) publiceert jaarlijks meerdere studies rond de thema’s geopolitiek, Defensie en veiligheid. In deze Militaire Courant zet Lotje Boswinkel uiteen hoe oorlogen tot wapenbeheersingsafspraken kunnen leiden, maar dat gesloten verdragen ook uitdagingen met zich meebrengen. Dit is het eerste deel in het project Platform Influencing Human Behaviour.

Zestig jaar geleden vond een van de spannendste momenten van de Koude Oorlog plaats. Toen Amerika in 1962 ontdekte dat de Sovjet-Unie in het geheim raketinstallaties op Cuba bouwde (een reactie op vergelijkbare Amerikaanse installaties in Italië en Turkije), verslechterde de al gespannen relatie tussen de twee grootmachten razendsnel en leek een nucleaire oorlog dichterbij dan ooit. Chroesjtsjov en Kennedy wisten ternauwernood het gevaar af te wenden en in de jaren die volgden bleek de Cubaanse raketcrisis uiteindelijk de basis gelegd te hebben voor een reeks wapenbeheersingsafspraken. Want Amerika en de Sovjet-Unie realiseerden zich dankzij de Cubacrisis meer dan ooit: escalatie moest in de toekomst koste wat kost voorkomen worden. De wapenbeheersingsarchitectuur die tijdens en vlak na de Koude Oorlog werd opgebouwd, is de afgelopen jaren in rap tempo afgebrokkeld. De reeks bilaterale verdragen en internationale controlemechanismen die niet langer worden nageleefd of zelfs zijn opgezegd is lang: de Anti Ballistic Missile Treaty en het INF-verdrag zijn formeel beëindigd; het Conventionele Strijdkrachten in Europa-verdrag, het Weens Document en Open Skies zijn praktisch dood. Bovendien spelen de resterende afspraken niet langer adequaat in op een snel veranderend strategisch landschap dat wordt gekenmerkt door verscheidene rivaliserende grootmachten en door een steeds grotere diversiteit aan raketsystemen. New START, dat in 2021 op de valreep werd verlengd voor een periode van vijf jaar, doet bijvoorbeeld niets aan het snelgroeiende Chinese nucleaire arsenaal en geldt bovendien niet voor nieuwe exotische systemen zoals de Russische Kinzhal, Bhurevestnik en Poseidon raketten. Exportcontrole regimes zoals de MTCR zijn bovendien nog onvoldoende ingespeeld op nieuwe technologieën, waaronder die van de hypersone wapens. Met de Russische invasie van Oekraïne hebben de verhoudingen tussen Rusland en Amerika/de NAVO opnieuw een dieptepunt bereikt. Op een moment dat nieuwe wapenbeheersingsinitiatieven hoogst noodzakelijk zijn, lijkt nauwere samenwerking op dit vlak verder weg dan ooit. Maar een nadere blik op de nasleep van eerdere crises en conflicten in wapenbeheersingsonderhandelingen onthult toch een genuanceerder beeld. Na de Cubacrisis werd in 1963 een communicatielijn tussen Moskou en Washington aangelegd en een gedeeltelijk verbod op kernproeven afgesproken; in 1968 volgde het Non-proliferatieverdrag. Nadat in de jaren ’80 de spanningen opnieuw opliepen, wisten Reagan en Gorbatsjov de START en INF-verdragen uit te onderhandelen. En ook tussen India en Pakistan leidden een reeks spanningen tussen 1987 en 2002 uiteindelijk tot onderhandelingen en nieuwe wapenbeheersingsafspraken. Crises en conflicten kunnen dus een belangrijke rol spelen in de agendering van proliferatievraagstukken. Ze onderstrepen immers het belang van wapenbeheersingsafspraken die escalatierisico’s doen verkleinen. Zo staan door de Russische inval nucleaire wapens weer bovenaan de agenda – en dat is niet onbelangrijk na decennia van onverschilligheid. Een ander mogelijk gevolg van de oorlog is dat Rusland vanuit strategische overwegingen zich gedwongen ziet wapenbeheersing opnieuw serieus te nemen. Oorlog voeren vereist enorme investeringen en Rusland ziet haar conventionele raketarsenaal in rap tempo slinken. Met nieuwe wapenbeheersingsafspraken kan een dure (nucleaire) wapenwedloop worden ingeperkt en blijft er geld beschikbaar om de in Oekraïne weggeschoten conventionele voorraden weer op te bouwen.

Maar het ‘goede nieuws’ houdt hiermee wel zo’n beetje op. Met name het non-proliferatieregime staat ernstig onder druk, en het gemakkelijk uitgeschreven referendum op basis waarvan Belarus haar nietnucleaire status opgaf, was hierin slechts een eerste stap. Zorgelijk is ook dat de oorlog het belang van nucleaire wapens onderstreept. In 1994 gaf Oekraine met het Boedapest-memorandum vrijwillig haar nucleaire wapens op, in ruil voor veiligheidsgaranties van zowel Rusland als Amerika. Verschillende landen zullen dergelijke veiligheidsgaranties nu met

De reeks bilaterale verdragen en internationale controlemechanismen die niet langer worden nageleefd is lang.

JUNI 2022 – 33 HCSS

scepsis en argwaan bekijken en wellicht overwegen om zelf (opnieuw) een nucleair wapenarsenaal aan te leggen. Daarnaast zullen de Verenigde Staten en de NAVO toenadering tot Rusland voorlopig mijden. De Sovjetinvasie van Afghanistan in 1979 deed het Amerikaanse vertrouwen in de Sovjet-Unie zo zeer afbrokkelen, dat president Carter zich genoodzaakt zag SALT II terug te trekken van ratificatie door de Senaat. Want agressors moeten worden gestraft, niet beloond met verdragen. Voorwaarden voor nieuwe wapenbeheersingsgesprekken zullen dus onherroepelijk gekoppeld worden aan de uitkomsten van de oorlog in Oekraïne. Op de korte termijn is daarmee de kans op nieuwe verdragen minimaal en daarom zal de nadruk moeten komen te liggen op zogenaamde confidence-building measures. Dit kunnen communicatielijnen zijn in tijden van conflict; afspraken voor transparantie en het helder signaleren van militaire postures en doctrines. Als het op proliferatie aankomt is het noodzaak partners en bondgenoten gerust te stellen en daarmee verdere horizontale verspreiding van nucleaire wapens te voorkomen. Op den duur moet worden gekeken naar meer robuuste afspraken die de nucleaire arsenalen daadwerkelijk beperken en inkrimpen. Zo kan bijvoorbeeld het streven om nucleaire kruisraketten te reguleren, uiteindelijk resulteren in het versterken van een wereldwijde strategische stabiliteit. Met de diverse militaire grootmachten, de verschillende arena’s en conflictzones, en de zich razendsnel ontwikkelende wapentechnologieën zal dit een enorme uitdaging worden. Maar de geschiedenis leert ons ook: wat soms onmogelijk lijkt, lukt af en toe toch.

Voorwaarden voor nieuwe wapenbeheersingsgesprekken zullen gekoppeld worden aan de uitkomsten van de oorlog in Oekraïne.