Tesis dominio publico by Melephants Creativo

República Dominicana

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SANTO DOMINGO (UASD) Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas ESCUELA DE DERECHO

Unidad de Cursos Optativos de Tesis Investigación final del Curso sobre Derecho Administrativo optativo de la tesis de grado, para optar por el título de Licenciatura en Derecho TEMA: LA REGULACIÓN INMOBILIARIA DE DOMINIO PÚBLICO CONTEMPLADO EN LA LEY 108-05. AÑO 2013-2016 EN REPÚBLICA DOMINICANA SUSTENTANTES

Cecilina Rodríguez Ureña Yaniri Nilesis Batista Firmo Moisés

ASESOR DE CONTENIDO

DAVID LA HOZ ASESORA DE METODOLOGIA

RAFAEL ROMAN RODRIGUEZ

Los conceptos expuestos en esta investigación son de la exclusiva responsabilidad de sus sustentantes.

Santo Domingo, D. N. Junio, 2017

República Dominicana

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SANTO DOMINGO (UASD) Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas ESCUELA DE DERECHO Unidad de Cursos Optativos de Tesis

Investigación final del Curso sobre Derecho Administrativo optativo de la tesis de grado, para optar por el título de Licenciatura en Derecho

TEMA: LA REGULACIÓN INMOBILIARIA DE DOMINIO PÚBLICO CONTEMPLADO EN LA LEY 108-05. AÑO 2013-2016 EN REPÚBLICA DOMINICANA SUSTENTANTES Cecilina Rodríguez Ureña Yaniri Nilesis Batista Firmo Moisés

100092337 100086777 92-4921

ASESOR DE CONTENIDO RAFAEL ROMAN RODRIGUEZ ASESORA DE METODOLOGIA DAVID LA HOZ

Santo Domingo, D. N. Junio, 2017

Agradecimientos Le agradezco primero a Dios por haberme acompañado y guiado a lo largo de mi carrera, por ser mi fortaleza en los momentos de debilidad y por brindarme una vida de aprendizajes, experiencias y felicidad. A nuestra querida institución Universidad Autónoma de Santo Domingo, por haberme recibido en sus aulas y prepararme con ética y responsabilidad, a mis maestros por sus enseñanzas a los maestros de contenido David La Hoz y metodología Rafael Román Rodríguez, quien a través de su gran experiencia profesional, su acertada guía me orientaron en la labor de este monográfico. Le doy gracias a mi esposo Bienvenido Ozuna Miniel, por ser una parte importante de mi vida, por haberme apoyado en los momentos difíciles, sobre todo, por su paciencia y amor incondicional. A mis padres Ramona y José Hinginio por apoyarme en todo momento y por haberme dado la oportunidad de tener una excelente educación en el transcurso de mi vida. A mis tíos(as), Mabely, Milagros, Heriberto, Cristobalina e Iris, por apoyarme en aquellos momentos de necesidad al final de mi carrera, de manera especial a Juan Tavares y Margarita Batista por ser los arquitectos de esta profesión. Y a mi suegro Bienvenido Ozuna (Bienvo). Al embajador en Guatemala Dr. Elic Fernández, y mi primo Jorge Ibel, por sus aportes económicos a este proyecto. A mis hermanos por ser parte importante en mi vida y representar la unión familiar, a Roma por ser un ejemplo de desarrollo profesional a seguir. A mis sobrinos(as) por brindarme todo su apoyo y motivación.

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A mis amigas(os): Melina Zaiz, Marianela Coste, Ruth Estrella, Dr. Medina Soliz y Cecilina Rodríguez, quienes sin esperar nada a cambio compartieron sus conocimientos y aquellos compañeros que estuvieron a mi lado, apoyándome y lograron que este sueño se haga realidad. A todos aquellos amigos(as) que directamente e indirectamente me brindaron su apoyo a lo largo de mi carrera.

Gracias a Todos... Yaniri Nilesis Batista

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Agradecimiento A Dios Agradezco primero antes que todo a Dios todopoderoso que me ha dado la vida y todos los que le he pedido a través de la fe y creencia que yo tengo en él que me ha guiado todo el tiempo por el buen camino, el cual me ha dado mis dos hijos, como yo se lo pedí, una hembra de nombre Wanda Elizabeth y varón de nombre Isaac de los cuales me siento orgulloso de ellos, también me ha ayudado a lograr todas mis metas obtenidas, gracias Señor, por éste privilegio. A mi madre Laura Moisés, que siempre me ha ayudado en todo lo que ha estado a su alcance. A mis compañeras de tesis o Grupo (No. 10) Que me han ayudado a compartir las investigaciones jurídicas de dicho monográfico, ellos son: Cecilina Rodríguez Ureña y Yaniri Nilesis Batista.

Firmo Moisés

Agradecimiento A mis amigos y Vecinos Antonia de la Rosa, Celeste de la Rosa, Marilus, Mirtidia Romero, Karla Olivares, Sandra Matos, Indhira Amancio, Yosé Abraham, Marianela Coste, Juan Manuel, por confiar en mí, ayudándome de una manera que no se imaginan a ser bondadosa con las verdaderas personas que me necesitan. Pedro José Hernández Duarte, gracias por animarme y por tu apoyo. Al Director Radhamés Bautista Por ayudarnos a nosotros los estudiantes a resolver esos problemas académico, siempre buscando la mejor solución. Vinicio y Anna Collado, gracias por su forma de ser, Dios los bendiga siempre, y sigan así. A los profesores y profesoras Mario Antonio Hernández, gracias a todos y todas por enseñarme que uno es el arquitecto de su propio destino. A todos y todas de la Junta Central Electoral Por brindarme el apoyo de hacer mi práctica de aprendizaje y adquirir nuevos conocimientos. Sin duda alguna, esta investigación es solo el inicio de mi carrera, la cual estoy construyendo para no sólo ser prominente, sino feliz, pueden estar seguro de que apenas inicia una gran historia, gracias por todo el amor y por todas sus sonrisas. Esta investigación es un aporte a mi Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), por ser para siempre mi Alma Mater y a mi República Dominicana.

Cecilina Rodríguez Ureña

vii

Dedicatorias A Dios Por ser mi guía en este camino y no abandonarme, por darme la fortaleza y sabiduría necesaria para nunca desistir y continuar el día a día, gracias Señor Jesús por todo. A mis padres Geraldo Modesto Rodríguez y Elvira Ureña, gracias mami y papi por no abandonarme, por estar conmigo siempre, le doy gracias a Dios por tener unos padres tan bueno y responsable como ustedes, lo amo mucho, porque ante todo, y a pesar de todo son mi soporte en todo momento. Estoy muy agradecida a Dios y a todo lo que ha estado conmigo siempre, por enseñarme a crecer. A mis hermanas Claribel, Rosmery, las quiero por confiar en mí y por escucharme y estar conmigo. A mi tía y prima Mercedes Rafaela Rodríguez, Mercedes Altagracia Grullón (Arelis), por brindarme un techo cuando más lo necesité y por soportarme todo este tiempo para que fuera profesional; y de que si se puede, que con sacrificio se puede llegar. Ustedes no saben de todo corazón, cuanto le agradezco, eso no tengo como pagarle todo los que han hecho por mí. Dios me la bendiga grandemente siempre. A mi Prima y Primos María Victoria (Sandra), Júnior de Jesús Grullón, Yeral y Gisela por apoyarme y estar ahí, le agradezco por ser tan buenas personas conmigo.

viii

A mis Familias Tía Mercedes, Lourdes, Mercedes Grullón (Arelis), María Victoria (Sandra), Yúnior Grullón, Yeral, Brayan, Alan, Gisela, Leo, Tania, Lumery, Yohanni, Allis, Jairo, Ariel, Claudia, Rita, Marían mi sobrina, con ustedes aprendí que se puede ser capaz y que se puede llegar, que la persona esforzándose puede llegar lejos. Grupo Estudiantil Liberación Amín Abel, FELABEL (12), le agradezco muchísimo a usted por estar siempre conmigo formando parte de mi vida, son mi familia, hermano y amigo, Omar Bidó, José Ramón (El Ciego), Diógenes Gutiérrez (Yuyo), Juan Pablo (Chulo), Ayala, Carluis, Albert, Joel, entre otros que son muchos, pero a todos(as) los quiero mucho, por soportarme todo este tiempo, por hacerme reír, compartir, aconsejarme, corregirme y que hay que estudiar. Nunca los olvidaré a ustedes, mi grupo Estudiantil FELABEL (12). Sé que lograremos todo lo que nos propongamos en esta vida, pues, nosotros accionamos con la fe, pasión y corazón. Espero que nunca renunciemos a ser íntegros y determinamos lo mejor nos espera. Cecilina Rodríguez Ureña

Dedicatorias A Dios todopoderoso, creador del mundo. A mi madre: Laura Moisés. A mis hijos: Wanda Elizabeth Moisés Lugo e Isaac Moisés Lugo. A mis profesores Víctor Céspedes, Jorge Reyes, Carmen Gómez, Sofía Melo, Antonia Payano, Nelson Vargas y David La Hoz. A mis Amigos José Luis Nivar, Aurora del Carmen Liriano Gómez, José López Rosario, Juana Inés, Niurka Solano, Juana Iris Abreu Acosta, de manera especial Leidy Guzmán.

Firmo Moisés

ÍNDICE Agradecimientos.............................................................................................................. iii Dedicatorias ................................................................................................................... viii INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................16

Capítulo I: Aspectos Metodológico de la Investigación 1.1.

Planteamiento del Problema ...................................................................................1

1.1.1.

Origen del problema .......................................................................................1

1.1.2.

Formulación del problema ..............................................................................2

1.1.3.

Sistematización del problema .........................................................................3

1.2.

Antecedentes ..........................................................................................................3

1.3.

Revisión de la Literatura ........................................................................................8

1.4.

Justificación de la investigación .............................................................................9

1.5.

Objetivos de la Investigación ...............................................................................10

1.5.1.

General ..........................................................................................................10

1.5.2.

Específicos ....................................................................................................10

1.6.

Marco Teórico ......................................................................................................11

1.7.

Definición de Conceptos ......................................................................................13

1.8.

Aspecto metodológico ..........................................................................................14

1.8.1.

Tipo de investigación ....................................................................................14

1.8.2.

Diseño de la investigación ............................................................................14

1.8.3.

Técnicas e instrumentos ................................................................................14

1.8.4.

Procedimiento metodológico ........................................................................15

1.9.

Idea a Defender ....................................................................................................15

Capítulo II: Generalidades sobre los Procesos Administrativos, Toma de Decisión y Políticas Públicas 2.1

Concepto de Derecho Administrativo ..................................................................16

2.2

Instituciones públicas ...........................................................................................17

2.3

Responsabilidad Administrativa. .........................................................................18

2.4

Principios de la Actuación Administrativa...........................................................22

2.5

El Procedimiento Administrativo .........................................................................28

2.6

Ley de Procedimiento Administrativo, Democracia y Desarrollo Económico ....35

Capítulo III: Los Bienes del Dominio Público 3.1.

Conceptualización del Dominio Público ..............................................................37

3.1.1.

Uso Común ...................................................................................................40

3.1.2.

Uso Privativo ................................................................................................40

3.1.3.

Uso Normal ...................................................................................................40

3.1.4.

Uso anormal ..................................................................................................40

3.2.

Bienes Demaniales y Bienes Patrimoniales .........................................................41

3.3.

Criterios distintivos entre ambas categorías: las pretendidas notas características exclusivas de los bienes demaniales .....................................................................42

3.4.

La Composición del Dominio Público .................................................................43

3.5.

La incorporación de Bienes al Dominio Público .................................................45

3.5.1. 3.6.

La Salida o Desafectación de bienes de dominio público. ............................46

Ley de Desafectación de Inmuebles de la Ciudad de Santo Domingo de Guzmán . ..............................................................................................................................47

3.6.1.

Objeto ............................................................................................................47

3.6.2.

Venta de Inmuebles y Especialización de fondos. ........................................49

3.7.

La delimitación del dominio público artificial .....................................................50

3.8.

Distinción entre Dominio Público y Dominio Privado del Estado ......................51

3.9.

La titularidad o propiedad del dominio público ...................................................52

3.9.1.

Teoría de la no titularidad .............................................................................53

3.9.2.

Teoría del servicio público ............................................................................53

3.9.3.

Teoría de la propiedad administrativa...........................................................53

3.10.

La ocupación sin título del dominio público ....................................................54

3.11.

Modalidades de Incomerciabilidad. ..................................................................55

3.11.1. Prescriptibilidad del dominio publico ...........................................................55 3.11.2. Inembargabilidad ..........................................................................................55 3.11.3. Deslinde Administrativo ...............................................................................56 3.12.

Figura del Dominio Eminente para la Utilidad Pública. ..................................56

3.12.1. Expropiación forzosa del Estado...................................................................57 3.13.

Base Legal ........................................................................................................58

3.14.

Los Derechos Difusos en la República Dominicana ........................................60

3.15.

Artículo 97 párrafo III, de la Ley 108-05 sobre Registro Inmobiliario ............63

3.16.

Ley No. 689 de 1974 sobre forma de avalúo de bienes expropiados. ..............64

3.17.

Desafectación del Dominio Público. ................................................................66

Capítulo IV: Opiniones, Análisis y Casos del Dominio Público en la República Dominicana 4.1.

Discurso pronunciado por el Dr. Jorge A. Subero Isa en fecha 7 de Enero del 2000 ......................................................................................................................71

4.2.

Opinión de Awilda R. G. ......................................................................................72

4.3.

Expediente núm. TC-01-2013-0017, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad contra el Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013), dictado por el Poder Ejecutivo. .........................73

4.4.

Casos ....................................................................................................................81

4.4.1

Villa Altagracia rechazan un Proyecto de Reciclaje de Basura ....................81

4.4.2

Arrabalización frente al Hospital Moscoso Puello .......................................82

4.4.3

Ocupación de las Aceras en la Av. Lope de Vega ........................................84

iii

CONCLUSIONES ..........................................................................................................86 RECOMENDACIONES .................................................................................................88 BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................89

TEMA: LA REGULACIÓN INMOBILIARIA DE DOMINIO PÚBLICO CONTEMPLADO EN LA LEY 108-05. AÑO 2013-2016 EN REPÚBLICA DOMINICANA

INTRODUCCIÓN El “Dominio Público” constituye a nuestro entender un término antiguo y de igual manera muy usado pero paradójicamente ha sido por varias razones escasamente consumido como objeto de estudio en nuestro país, a nuestro entender producto una vez más de la falta de decisión de los gobiernos en la reforma y modernización del Estado, por sus implicancias y consecuencias. Dicho término suele ser asociado en su acepción más general al de “Estado”, lo “público”, el “uso común” y con los “bienes”; pero respecto a que es o que lo compone (naturaleza); no existe un marco doctrinario en nuestro país en contraposición a otros países donde se manifiesta en forma clara cuando estamos ante un bien dominial con las correspondientes consecuencias de dicha declaración para la administración pública; y por ende de otro lado, desde el punto de vista normativo encontramos tan solo un marco constitucional que no dice mucho al respecto y ciertas normas diseminadas que en algunos casos decretan la calidad de bien dominial y en otros han ocasionado inexactitudes jurídicas; pero como la realidad suele desbordar a la norma, el hecho es que las acreencias pendientes de pago de parte del Estado así como el uso eficiente de sus bienes hacen que hoy dichos vacíos e incongruencias manifiesten la urgencia de la norma que legisle respecto al tema y por ende, en forma integral resuelva el tema de la dominialidad en la administración de la Propiedad Estatal y en especial de los bienes del dominio público dada la naturaleza de sus fines. El presidente del Tribunal Constitucional, magistrado Milton Ray Guevara, declaró que la evolución del Derecho Constitucional está directamente asignado por la idea de lucha contra las arbitrariedades del poder y por la necesidad de garantizar un conjunto de prerrogativas esenciales de los seres humanos.

Citó el caso de las expropiaciones no pagadas por el Estado durante generaciones, de las que aseguró “constituyen una grosera violación continua del derecho de propiedad y de la Constitución de la República”. Uno de los principios esenciales de nuestro derecho público lo constituye lo relativo a la inembargabilidad de los fondos públicos y de los bienes que forman parte del dominio público nacional y municipal. La disponibilidad de los recursos presupuestarios asignados a los órganos y entidades estatales no significa en modo alguno consagrar la irresponsabilidad del Estado y demás entes públicos, por lo que es oportuno disponer los mecanismos a través de los cuales las personas beneficiarias de sentencias de condenas a pago de sumas de dinero dictadas por los órganos jurisdiccionales contra el Estado, el Distrito Nacional, los municipios, los distritos municipales y los organismos autónomos y descentralizados no financieros, las hagan efectivas. La presente investigación está compuesta por cuatro capítulos, los cuales se desglosan de la manera siguiente: El primer capítulo enfoca los aspectos metodológicos de la investigación, siendo estos: planteamiento del problema, objetivos de la investigación, justificación, metodología de la investigación, entre otros. El segundo capítulo hace referencia a los conceptos generales sobre los procesos administrativos, toma de decisión y políticas públicas. El tercer capítulo plasma lo que es el Dominio Público en la República Dominicana, su conceptualización, lo que establecen las leyes, entre otros. El cuarto capítulo señala las opiniones, análisis y casos del dominio público en la República Dominicana. Por último, se presentan las conclusiones, recomendaciones y bibliografía que avalan los resultados de la presente investigación.

Capítulo I: Aspectos Metodológico de la Investigación 1.1.

Planteamiento del Problema

1.1.1. Origen del problema La distinción entre dominio público y privado del Estado, a pesar de estar consagrada legalmente, tiene hoy en día la particularidad de encontrarse amenazada por la realidad, ya que la mayoría de los bienes del Estado encuadran en la primera categoría, y muy pocos en la segunda. Ello se advierte fácilmente cuando se toma en cuenta que no sólo los mares adyacentes, bahías, ensenadas, puertos, ancladeros, ríos y sus cauces y todas las aguas que corren por cauces naturales, playas del mar y de los ríos navegables, lagos e islas, forman parte del dominio público, sino también las calles, plazas, caminos, canales, puentes “y cualesquiera otras obras públicas, construidas para utilidad o comodidad común; o sea, que todos los bienes del Estado afectados a un uso público directo o indirecto integran el dominio público. El procedimiento de la expropiación es un mecanismo excepcional a través del cual el Estado fuerza a un particular a transferir un bien de cual es propietario, conforme a un procedimiento y a causales determinadas por la norma constitucional y la Ley. Este mecanismo funciona activado por diversas razones de interés público y representa una potestad estatal, amparada constitucionalmente y regulada por la Ley, en este caso, por la Ley General de Expropiaciones. El Art. 51 de la Constitución dominicana consagra y garantiza el derecho de propiedad y establece las condiciones bajo las cuales una persona puede ser privada de su derecho, que debe ser solamente por “causas justificadas de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa”.

La Ley No. 344 es la norma que rige el Procedimiento de Expropiación en nuestro país. Esta legislación establece un procedimiento especial; fue promulgada el 29 de julio de 1943 y publicada en la Gaceta Oficial No. 5951 del 31 de julio de ese año. Desde la fecha, ha tenido varias modificaciones: la ley No. 330 de 1964, la ley No. 471 de 1964; la ley 486 del 10 de noviembre de 1964; la ley No. 700 de 1974; la ley No. 689 de 1974 sobre forma de avalúo de bienes expropiados, entre otras. No obstante estas revisiones coyunturales y específicas, es una ley obsoleta que demanda una revisión estructural que la adapte al texto constitucional vigente y a la línea jurisprudencial marcada por las recientes sentencias del Tribunal Constitucional y de los tribunales ordinarios de la República. A pesar de la existencia de este marco jurídico, el Estado dominicano, tradicionalmente, ha ocupado terrenos de propiedad privada sin cumplir con las formalidades que implican el reconocimiento y respeto a la titularidad y en muchos casos sin emitir un decreto que justifique la utilidad pública o el interés social. Más aún, en la mayoría de los casos, el propietario no ha recibido las previas indemnizaciones establecidas invariablemente por la Constitución dominicana desde el año 1854. De igual forma, el dominio público, que incluye las aceras de los peatones, éste no se defiende por parte de las autoridades competentes, ya que están saturadas de negocios informales, letreros de empresas, así como se han apropiado por algunas empresas, sin éste ser vendida como lo establecen las leyes dominicanas. 1.1.2. Formulación del problema ¿Cuál la regulación inmobiliaria que establecen las leyes dominicanas referente al Dominio Público en la República Dominicana?

1.1.3. Sistematización del problema ¿Cuáles son los procesos administrativos, toma de decisión y las políticas públicas en la República Dominicana? ¿Cuál es la identidad básica del Régimen Jurídico de los Bienes Demaniales y Patrimoniales? ¿Cuáles leyes rigen el Dominio Público en la República Dominicana?

1.2.

Antecedentes

La noción de dominio público -aunque en modo alguno con los caracteres específicos que hoy lo determinan- es tan antigua como las primeras comunidades humanas. Era aquélla una noción indeterminada, lo que no es de extrañar ya que, como lo adelanté en el parágrafo que antecede, la teoría del dominio público, por obra de la doctrina científica, comenzó a gestarse en el siglo pasado. En opinión de Mayer, el derecho de las cosas públicas debió encontrar su primera expresión jurídica en la forma social primitiva de realización de los intereses públicos, es decir, en las comunidades rurales, que eran asociaciones distintas a los municipios actuales. En ellas los derechos de los individuos y los de su unión se confundían, prevaleciendo unos u otros alternativamente, según los objetos. Desde luego, estas asociaciones poseían caminos, calles, plazas. Los terrenos afectados a los mismos eran comunes, no pertenecían a individuo alguno en particular, sino a la totalidad de ellos, y hallábanse destinados a la comunicación de todos. El jefe de la asociación -autoridad comunal- debía velar por el mantenimiento de esos bienes y por el buen uso que de ellos se hacía. El derecho sobre esas cosas sólo se manifestaba bajo dos formas: uso de todos y vigilancia de la autoridad.

Más tarde, el nacimiento de la ciudad amplió el número de cosas públicas. Fuentes, mercados, lavaderos, quedaron destinados al uso de todos. Aparece luego el feudalismo. Por encima de las comunidades locales se constituye el poder de los príncipes, quienes reclaman para sí la propiedad de las cosas carentes de propietario. Los caminos, puentes y todos sus accesorios se convierten en cosas del príncipe, aunque subsiste el uso de todos. Con el advenimiento del Estado moderno, la ciencia del derecho comenzó también a ocuparse de las cosas públicas. Las reglas del derecho romano se tuvieron en cuenta en todo esto. El resultado fue una gran controversia sobre la propiedad de esas cosas. Sintéticamente expresado, tal es el origen de lo que hoy se conoce como dominio público. Desde un principio la legislación hízose eco de esas realidades. Así lo atestiguan las viejas leyes de Roma y de España. Pero puede afirmarse que si bien en el derecho romano aparecen "normas" relativas a bienes públicos, ya antes existían dichos bienes, aunque regidos por el derecho consuetudinario, fuente jurídica primaria en la historia del derecho y particularmente en las organizaciones primitivas. En el derecho romano, si bien lo atinente al dominio público no respondía a un criterio rigurosamente científico o técnico, el legislador le dedicó numerosos textos, algunos de ellos diseminados en títulos no específicos sobre la materia. La Instituta hace referencia al mismo en el libro 2, título 1º, al tratar de la división de las cosas ("de rerum divisione"). La antigua legislación española también se ocupó del dominio público o de bienes que hoy considéranse dependencias del mismo: pero no mejoró al respecto la técnica jurídica. La Partida 1ª, título 13, refiérese a las sepulturas: la Partida 3ª, en su título 28, trata "De las cosas en que ome puede auer señorío, e como lo puede ganar", y en el título 29 de la misma, leyes 6 y 7, establece la imprescriptibilidad de las cosas públicas

y religiosas; la Partida 5ª, título 5º, ley 15, consagra la inalienabilidad de las cosas públicas y religiosas. En ésta como en todas las materias jurídicas, la terminología correcta es fundamental: facilita y permite el entendimiento. La propiedad del lenguaje adquiere aquí particular trascendencia; las vicisitudes del vocabulario jurídico en esta materia, como también las complejas relaciones de derecho a estudiar, exigen el empleo de términos de significado inequívoco. Se ha formulado una primera objeción. ¿Por qué hablar de "dominio" en este orden de relaciones, siendo que el dominio público es totalmente diverso del dominio privado? No olvidemos que es peligroso dar los mismos nombres a cosas diferentes. Pero esa observación pierde gran parte de valor si se tiene en cuenta que cuando se hace referencia a bienes no pertenecientes individualmente a los administrados o particulares, para distinguir una categoría de dominio de la otra, en todos los supuestos se agrega el calificativo "privado" o "público", según el caso, con lo cual queda excluida toda posible confusión, o se emplean términos que para el lenguaje técnico son sinónimos de dominio público. Si bien, técnicamente, las "cosas públicas" equivalen a lo considerado como "dominio público", un autor, juzgando que el dominio público no sólo comprende inmuebles, sino también muebles, y para eliminar así la noción dominial de la doctrina clásica –que circunscribía el dominio público a inmuebles-, prefiere la locución "cosas públicas", criterio que otro escritor rechaza por considerar que la idea de "cosa" es coincidente con la de "bienes", aparte de estimar que la expresión "dominio público" ya está afianzada en el léxico jurídico. En Italia, especialmente en materia de aguas, se ha pretendido hacer una distinción entre "demanialit…" y "pubblicit…". Para quienes piensan así, dichos términos no son equivalentes. La distinción la hacen radicar en la "extensión" de la utilidad social de los bienes integrantes de uno y otro: las aguas "demaniale" estarían afectadas al uso

público, mientras que las aguas "pubbliche" sólo serían susceptibles de satisfacer un interés público, sin excluir el uso privado. No obstante, la mayoría de los autores italianos sostiene que los expresados términos significan la misma cosa, no correspondiendo distinción alguna al respecto: lo que es "demaniale" es "pubblico" y, a la inversa, lo que el Estado considera necesario para el uso público -directo o indirectose convierte en "demaniale". Aparte de que, como bien se ha expresado, "demanialit…" y "pubblicit…" representan dos grados de un mismo concepto, o sea dos grados del uso público –uso público "directo" y uso público "indirecto", respectivamente, pero siempre uso público"-, ya en otra oportunidad manifesté que cuestiones como ésa no tienen cabida ni razón de ser en nuestro derecho: las cosas son públicas o son privadas; no hay términos medios, todo ello sin perjuicio de las gradaciones que puedan observarse en las formas de uso directo o indirecto- de las cosas públicas. No hay razón para crear complicaciones proponiendo categorías intermedias de bienes, colocando al lado de los integrantes del dominio público otros bienes, que serían los simplemente "públicos". Tal conclusión ha sido expresamente compartida por Villegas Basavilbaso. Se le atribuye a Pardessus el haber sido el primero en emplear la locución "dominio público", para designar la categoría de bienes del Estado no pertenecientes al dominio privado del mismo, es decir, para designar esa categoría de bienes sometida a un régimen jurídico especial, inalienables e imprescriptibles. Así lo hizo Pardessus desde la primera edición de su "Traité des servitudes ou services fonciers", aparecida en 1806, temperamento ratificado en las ediciones posteriores. Más tarde Proudhon siguió igual criterio, divulgando en su afamada obra la nueva terminología: dominio público como opuesto al dominio privado del Estado.

Francisco Martínez Vásquez (2011). Qué es el Dominio Público. Universidad Pontificia Comillas, España, expone lo siguiente existen conceptos jurídicos del Derecho Administrativo relacionados con la naturaleza jurídica, sobre los cuales encontramos posiciones totalmente controvertidas. El dominio público es uno de aquellos conceptos poco trabajados por la doctrina nacional a pesar de alcanzar especial relevancia cuando intentamos calificar los bienes comprendidos bajo su esfera, especialmente en los casos de cesión de los mismos a terceros. En su conclusión expresa lo siguiente: En primer lugar, la constatación de la dificultad que rodea la definición de la naturaleza jurídica del dominio público, pudiendo identificarse dos grandes posturas al respecto dentro de las cuales la variedad y rigor de cada opinión particular es encomiable. La evolución doctrinal a lo largo de los últimos años tiende a identificarse con posturas lejanas al derecho de propiedad como fundamento del dominio público y persigue la construcción de una categoría autónoma del Derecho Administrativo, que recoja la configuración actual de la Administración Pública como persona jurídica vinculada a la permanente satisfacción del interés general de los administrados, respecto del cual los medios materiales (en sentido amplio) se ordenan en cuanto tales medios y no como entes de valor en sí mismos. Por otra parte, la necesidad de integrar el pulso social y la nueva perspectiva de la función administrativa en la configuración del dominio público, asumiendo así la progresiva desmaterialización del concepto y su identificación con la utilidad económica en sentido amplio. Por otra parte, la toma de conciencia acerca de la implicación que tiene la construcción de una categoría como el dominio público de cara a la definición de un determinado modelo de Administración Pública y de Derecho Administrativo, esencial en un ordenamiento jurídico como el peruano, que está fortaleciendo el régimen jurídico de esta disciplina en torno a los principios constitucionales que definen una República democrática y social (artículo 43 de la Constitución Política del Perú). En este sentido, debe construirse con fundamento la teoría del dominio público, de tal forma que integre

un Derecho Administrativo adecuado a las exigencias del papel constitucional que corresponde a la Administración Pública.

1.3.

Revisión de la Literatura

M. Serna Vallejo (2005: 967-1012), E. Colom Piazuelo (2006: 7-46), L. Parejo Alfonso (2009: 35-95), la vieja categoría romana de las cosas comunes a todos (res comunes omnium) o de las pertenecientes «a todos los seres vivos», en la notable expresión de las Partidas, anticipadora de modernos planteamientos, no está asumida en las vigentes enumeraciones legales de los bienes públicos. En principio, no ha de verse en esa omisión ningún defecto, puesto que las cosas comunes se caracterizan porque ni pertenecen ni pueden pertenecer a nadie, mientras que los bienes públicos son las cosas que pertenecen a las Administraciones. Sin embargo, no puede dejar de constatarse, como ya hemos indicado, que el carácter inapropiable de algunas cosas deriva, en realidad, de una regla de Derecho que identifica a aquellos objetos abiertos permanentemente al uso de todos: las cosas comunes, que, conforme al Derecho de gentes, podían ser usadas por cualquiera en la medida de sus necesidades, pero con el límite de no impedir el mismo derecho correspondiente a los demás (Isa, 2003), Tratado Práctico de Responsabilidad Civil Dominicana, señala de manera general la Responsabilidad Civil, estableciendo su jerarquía, siendo esta literatura una de nuestras fuentes principales de revisión. El Código Civil Dominicano, el cual tomamos como referencia para la elaboración de esta investigación, específicamente en los Artículos 537, 538, 539, 540, 541, 542, 543, 544, 545 y 546 en los cuales se establece claramente los aspectos más importantes de esta investigación.

1.4.

Justificación de la investigación

Actualmente, la expropiación de bienes inmuebles por causa de utilidad pública e interés social representa un componente significativo de la deuda pública interna del Estado dominicano. El balance deja un saldo por una parte, de propietarios con títulos pero sin goce y disfrute de sus derechos, y por la otra parte de inversiones públicas que suman plusvalía a inmuebles registrados a nombre de particulares, adquirentes de viviendas construidas por instituciones públicas cuyo derecho no le puede ser transferido, y en el caso de la reforma agraria, beneficiarios ocupando y cultivando terrenos sin posibilidad de obtener títulos de propiedad. El Dominio Público constituye a nuestro entender un término antiguo y de igual manera muy usado pero paradójicamente ha sido por varias razones escasamente usado como objeto de estudio en nuestro país, a nuestro entender producto una vez más de la falta de decisión de los gobiernos en la reforma y modernización del Estado, por sus implicancias y consecuencias. Las tendencias constitucionales contemporáneas, que se circunscriben a lo que se ha denominado como racionalización del poder normativo del Estado, hacen especial referencia al tema de la ampliación de la potestad reglamentaria del órgano ejecutivo y la superación de la clásica relación ley-reglamento. En este sentido, en la actualidad el escenario ordinamental no se presenta de una manera muy simple. La validez de los reglamentos no solo deben respeto a la ley, sino también a la Constitución, y, más aún, a los principios generales del derecho. Se rompe, así, la clásica relación ley-reglamento, por cuanto la posición subordinada de los reglamentos no es ya solo dual, sino multidireccional.

El tema no ha sido estudiado por institución o persona alguna, por lo que se espera que dicha investigación sirva de beneficio para investigaciones futuras, y como referencia para toda persona o entidad que se sienta motivado a analizar ésta.

1.5.

Objetivos de la Investigación

1.5.1. General Analizar la regulación inmobiliaria del dominio público contemplado en la Ley 108-05 en la República Dominicana, durante el período 2013-2016. 1.5.2. Específicos Estudiar los procesos administrativos, toma de decisión y las políticas públicas en la República Dominicana. Indicar la identidad básica del Régimen Jurídico de los Bienes Demaniales y Patrimoniales. Describir las leyes que rigen el Dominio Público en la República Dominicana.

1.6.

Marco Teórico

La noción de Dominio Público es tan antigua como las primeras comunidades humanas; por ello, tratar de comprender el desarrollo histórico del concepto, deberá contribuir a su conocimiento con los caracteres específicos que hoy la determinan. En Grecia por ejemplo, la extensión del dominio público fue en principio muy considerable, gracias a las confiscaciones que constituyeron uno de los medios para aumentarlo pero se confundían con los bienes de dominio privado. La noción del Dominio Público, como bienes sustraídos de la regulación del Derecho Privado se remonta al Derecho Romano, en el cual si bien es cierto se conceptualizó la cosa pública en el sentido de ente corpóreo (res publicae), no se desarrolló una teoría o un concepto de lo que podría llamarse el dominio público ni bienes públicos acorde con el desarrollo que se hace a lo largo y al interior del IUS CIVILE ni con la función de los mismos. Recordemos que en Roma la idea del dominio público tardó en construirse y se desarrolló a la sombra de la idea religiosa. En tal sentido, interesa el concepto de res publicae, (cosas de propiedad pública), en la medida que se acerca mucho al concepto del dominio público con las diferencias propias de una cultura política y jurídica muy distinta a la nuestra; si bien es cierto tenían las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad, ello no significaba que eran los únicos (por cuanto la res divini y la res comunnes también detentaban dichas características). Señala Biondi (2010) “La noción de la “res publicae” como cosa fuera del comercio, era considerada propiedad indivisible del Pueblo Romano representado por sus instituciones”; evolucionado el concepto encontramos la res publicae in uso público (la res publicae propiamente dicha); la res comunes (la misma que no es propiedad de nadie, constituida por los bienes de la naturaleza como los mares y el aire, etc.) lo que hoy podría constituir el dominio público natural o por naturaleza (disfrute de todos); y

la res universitatis (caminos, plazas) cuya titularidad se adscribe a lo que hoy bien podría llamarse ciudades (bienes domínales artificiales). No solo encontramos en el derecho romano las características de la imprescriptibilidad e inalienabilidad, se encuentra presente asimismo en esta época de igual modo, la figura de la publicatio o dictatio; consistente en la declaración de la autoridad competente, mediante la cual se da al bien la calidad de pública. Hoy podría ser una especie de acto de derecho público; institución que podría constituirse según nosotros en el precedente de la denominada afectación. De lo expuesto resultará que el concepto de dominio público como tal, no fue conocido por el Derecho Romano, siendo fruto de elaboración posterior (medieval). Es en la edad media, donde al darse una confusión entre el “dominium” y el “imperium” (propiedad y poder llegan a entenderse como uno solo). Es por ello, que el criterio esencialmente objetivo que habían utilizado los juristas romanos para definir los bienes públicos se transforma en un criterio subjetivo, según el cual la integración de bienes en el régimen especial de las cosas públicas se produce por medio de su adquisición dentro del patrimonio del monarca y no por virtud de su uso o finalidad social, siendo así Sánchez Moron (2011), señala: “La razón por la que se dota de tal forma a los bienes del monarca de la protección heredada del sistema romano, no es otra que asegurar la indivisibilidad del poder monárquico y garantizar una fuente de ingresos permanentes para la corona”.

1.7.

Definición de Conceptos

Para los colombianos como Carlos Pareja (2009) “los bienes de Dominio Público son los destinados a un servicio público o uso público”…; mientras que para Jaime Vidal Perdomo “el único criterio que se utiliza para calificar un bien de dominio público, es su uso por todos los habitantes de un territorio, sin que la destinación a servicios públicos que figura en el Derecho Francés se mencione en el nuestro”, acota el autor. Eugenio Castañeda (2011), (autor peruano) señala: “Son bienes de dominio público aquellos que están destinados o afectados a un servicio de utilidad pública. Dicha afectación puede resultar de la naturaleza misma de los bienes como el mar y el río, o de la Ley (expresión de la administración pública, como por ejemplo los edificios públicos)”. Potestad Reglamentaria: La potestad reglamentaria es la prerrogativa por la que las administraciones públicas pueden crear normas con rango reglamentario, es decir, normas subordinadas a las leyes, ya sean reglamentos, decretos o instrucciones. No es privativa del Poder Ejecutivo, otros órganos también pueden ejercerla. Control Judicial. El control constitucional es llevado por los tribunales judiciales ordinarios. Cualquier juez puede declarar la inconstitucionalidad por la no aplicación de la ley impugnada. Responsabilidad Civil: Este tipo de responsabilidad es definida por Henry Capitant como la obligación de reparar el daño causado a una persona, sea por la culpa, sea ciertas cosas determinadas por la ley o sea por el riesgo resultante de una actividad. Otros autores la definen como aquella que procura el resarcimiento de un daño causado por un particular. Diez-Picazo define la responsabilidad como “la sujeción de una persona que vulnera un deber de conducta impuesto en interés de otro sujeto a la obligación de reparar el daño producido”. (Díez-Picazo y Grullón, 1989).

Derecho administrativo es aquella rama del Derecho público que se encarga de estudiar la organización y funciones de las instituciones del Estado, en especial, aquellas relativas al poder ejecutivo. Responsabilidad Civil del Estado: Se denomina responsabilidad del Estado a la obligación que pesa sobre éste de reparar los daños causados por el hecho ilícito de sus órganos. La responsabilidad del Estado se basa en el principio de que todo daño causado ilícitamente por él, debe ser reparado de buena fe. Responsabilidad Moral: Este tipo de responsabilidad es de carácter interno y subjetivo por lo que solamente produce culpa interna y remordimiento.

1.8.

Aspecto metodológico

1.8.1. Tipo de investigación El tipo de investigación es exploratoria, descriptiva y documental, y con enfoque cualitativo. Exploratoria: porque el problema de investigación ha sido poco trabajado. Descriptiva: porque identifica y describe lo ocurrido 1.8.2. Diseño de la investigación No experimental, no se manipulan ninguna de las variables, debido a que se basa en una revisión comparativa de las leyes. 1.8.3. Técnicas e instrumentos • Revisión documental y bibliográfica • La entrevista no estructurada vía chat, como medio de recolección de información sobre la regulación inmobiliaria de dominio público en la República Dominicana.

• Entrevista directa a abogados y regidores de la República Dominicana. • Instrumento Se diseñó un cuestionario de preguntas cerradas. 1.8.4. Procedimiento metodológico Se planteó el problema de investigación. Se revisó la literatura. Se aplicó el instrumento para el análisis de las leyes. Se procesó y analizo la información, mediante las herramientas de Excel 2010, represándola en sus respectivas tablas. Se establecieron las conclusiones y las respectivas recomendaciones.

1.9.

Idea a Defender

La Regulación Inmobiliario referente al Dominio Público está bien fundamentada en la República Dominicana, a través de las leyes y reglamentos.

Capítulo

II:

Generalidades

sobre

los

Procesos

Administrativos, Toma de Decisión y Políticas Públicas 2.1 Concepto de Derecho Administrativo Según lo señalado por La Hoz (2017), para comprender lo que se debe entender por Derecho Administrativo es preciso indicar, primero, que el Derecho en general cuenta en la actualidad con tres divisiones importantes, a saber: 1) Derecho público, (2) Derecho Privado y (3) Derecho Social. El Derecho Público comprende todas las reglas de derecho que intervienen en las relaciones jurídicas entre los particulares con el Estado y entre el Estado, sus poderes y sus instituciones. Esta rama del derecho se subdivide a su vez en derecho externo o Derecho Internacional público, y Derecho interno que comprende al Derecho Constitucional, al Derecho Administrativo y al Derecho sancionador o penal. El Derecho Constitucional regula las relaciones jurídicas entre los gobernantes y los gobernados de un Estado Nación, es quien contempla las reglas de organización social y política, fija la Constitución del Estado Nación, la forma de su gobierno, las condiciones del ejercicio de la soberanía del Estado nación, y determina y organiza las funciones de los poderes que presiden la marcha de la sociedad asignando derechos a los ciudadanos y limita y encausa el ejercicio del poder de los gobernantes. La Ley 107-13, reconoce el carácter constitucional del Derecho Administrativo Dominicano al indicar: “Que uno de los aspectos que se desprenden de la cláusula constitucional del Estado Democrático lo constituye el ejercicio de la función administrativa en base a los principios de objetividad e imparcialidad, de lo que se deriva la opción constitucional por un sistema burocrático profesionalizado, así como el establecimiento de reglas de comportamiento tendentes a asegurar el correcto uso de las potestades administrativas.

El Derecho Administrativo determina las relaciones entre los órganos de la Administración Pública o gobierno y los particulares, fija los sacrificios que el interés público demanda del interés privado para la satisfacción de necesidades generales o servicios públicos. De modo que el Derecho Constitucional contiene las reglas de derecho sobre las cuales actúan los poderes públicos; mientras que el Derecho Administrativo posee las normas legales que permiten a los ciudadanos interactuar con el Poder Ejecutivo en las actividades cotidianas que vinculan a los ciudadanos con un Estado. Es pues, muy fina la línea que separa al uno del otro. Pero la Ley 107-13, desde el primer artículo, fija el objeto del Derecho Administrativo Dominicano como regulador de las relaciones entre Administración o gobierno y los particulares, dice: “Esta ley tiene por objeto regular los derechos y deberes de las personas en sus relaciones con la Administración Pública, los principios que sirven de sustento a esas relaciones y las normas de procedimiento administrativo que rigen a la actividad administrativa”. El Derecho Penal, en cambio, determina los casos en los cuales la sociedad tiene el derecho de infligir una pena o sanción pública por la violación de ciertas leyes que interesan al oren social a un ciudadano que las haya transgredido. De más en más, este derecho está siendo absorbido por el Derecho Administrativo Sancionador, el cual consiste en sustituir las penas físicas del Derecho Penal por penas o sanciones económicas tradicionalmente conocidas como multas y condenas al pago de indemnizaciones y reparación de daños y perjuicios.

2.2 Instituciones públicas Se entiende por empresa pública, empresa estatal o sociedad estatal a toda aquella que es propiedad del Estado, sea éste nacional, municipal o de cualquier otro estrato administrativo, ya sea de un modo total o parcial. Sin embargo, la Unión Europea define a una empresa pública como cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan

ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que las rigen. Este concepto no se debe confundir con la "public company" de algunos países de habla inglesa. En el caso de propiedad parcial, el criterio para determinar si una empresa debe o no ser considerada pública no es tanto el porcentaje de acciones en poder del sector privado como el control efectivo que el Estado tenga sobre el proceso de toma de decisiones en la empresa. El elemento crucial en la empresa pública es la capacidad del Estado para ejercer presión política directa en la compañía. El accionista mayoritario es el Estado, con unos objetivos que pueden ser muy diversos y, lo que es más, cambiantes con el proceso político. En opinión de J. K. Galbraith, hay muchas y muy características similitudes entre las grandes empresas privadas y las grandes empresas públicas. La gran mayoría de los estados del mundo controlan empresas con diferentes fines – aparte del fin existencial de toda empresa de maximizar utilidades–, que pueden ser proveer servicios públicos, incentivar la producción del país o generar empleo, por nombrar algunos.

2.3 Responsabilidad Administrativa. El principio de responsabilidad del Estado es uno de los principios esenciales sobre los cuales se asienta el Derecho Administrativo. Como en su oportunidad señaló el profesor francés Jean Rivero1 “la teoría de la responsabilidad presenta una importancia extraordinaria: la posibilidad, para los administrados, de obtener reparación de los daños imputables al poder público es una pieza esencial del Estado liberal; más allá de su valor práctico, toda teoría de la responsabilidad refleja una cierta forma de civilización”.

1 Droit Administratif, 1985, Dalloz colec précis, páginas 249 y 250.

La Profesora Rosina De La Cruz Alvarado2, ha señalado que la responsabilidad del Estado por los daños que cause con su actividad, no ha sido nunca objeto de grandes debates entre nosotros, lo que atribuye al carácter fuertemente caudillista que desde la fundación de la República, ha tenido, entre nosotros, el ejercicio del Poder Ejecutivo, y de otro lado, al principio de inembargabilidad del Estado. El artículo 8 de la Constitución Dominicana3, trata sobre la Función esencial del Estado, donde el Estado debe proteger de manera efectiva los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas. Este artículo consagra al Estado dominicano como un Estado servicial o instrumental que vela por la protección de los derechos fundamentales no solo de sus nacionales sino de todo aquel que se encuentre en territorio nacional, es decir, de toda persona, sea física o jurídica, y es que el constitucionalismo parte de la premisa de que el Estado no es un fin en sí mismo como en el absolutismo, sino que es el instrumento para alcanzar un fin: la protección de los derechos fundamentales. En otras palabras, el carácter instrumental y servicial del Estado implica que éste existe para la felicidad de las personas y que está legitimado únicamente por el fin de garantizar los derechos fundamentales de éstas. Pero la protección de los derechos fundamentales que debe procurar el Estado no es cualquier protección. Se trata, en todo caso, de una protección efectiva, es decir, una protección que garantice que, en la práctica, en la realidad, los derechos fundamentales sean respetados por todos. De modo que en la Constitución encontramos inserto un principio, el principio de efectividad, que permite juzgar la constitucionalidad de los actos de protección de los derechos fundamentales y censurarlos desde la óptica no 2 Revista Estudios Jurídicos, Volumen VII, Número I, Enero-Abril 1997; La Responsabilidad de las Personas Públicas. 3 Constitución Política de la República Dominicana, 2010, artículo 8.

tanto de su validez procedimental o sustancial, sino desde la perspectiva de si esos actos garantizan o no en la realidad la garantía integral de los derechos. Es precisamente este texto el fundamento de un Derecho Constitucional de la efectividad. La efectividad como nota fundamental de la protección estatal de los derechos fundamentales queda reforzada desde el momento mismo en que la República Dominicana ratifica en fecha 21 de enero de 1978 la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969 (Pacto de San José), en la cual se estipula la obligación de los Estados de respetar los derechos que allí se contienen, pero, sobre todo, el compromiso de “adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades” (artículo 2). La Ley No. 41-08, de Función Pública, incorpora en la legislación administrativa un régimen general de responsabilidad administrativa en sus artículos 90 y 91: Artículo 90.- El Estado y el servidor público o miembros del órgano colegiado actuante serán solidariamente responsables y responderán patrimonialmente por los daños y perjuicios causados por la acción u omisión del funcionario actuante. La Jurisdicción Contenciosa Administrativa será competente para conocer de dichos incumplimientos y para establecer las indemnizaciones correspondientes. Artículo 91.- En los casos en que la persona perjudicada no haya dirigido su acción reclamatoria de daños y perjuicios contra el funcionario responsable, el Estado, condenado a resarcir el perjuicio causado por la gestión dolosa, culposa o negligente de dicho funcionario, podrá ejercer contra éste una acción en repetición. El Procurador General Administrativo podrá, de oficio, ejercer en representación del Estado, la acción en repetición contra el funcionario responsable.

Los textos anteriormente transcritos consagran en el derecho administrativo dominicano un régimen de responsabilidad solidaria entre el Estado y el servidor público que por acción u omisión cause un daño a un particular, así como el derecho de repetición en provecho del Estado frente a su funcionario, cuando el daño indemnizado sea el producto de la gestión dolosa, culposa o negligente de éste. La Ley de Registro Inmobiliario consagra un régimen especial de indemnización en provecho de las personas que sin negligencia de su parte y actuando de buena fe, resulten afectados por la aplicación de la Ley. En el ámbito de la administración monetaria y financiera, la Ley 183-02, consagra también un régimen particular de responsabilidad patrimonial en perjuicio de las autoridades y funcionarios al servicio de dicha administración, cuando autoricen, permitan o de cualquier modo toleren la concesión de financiamiento por parte del Banco Central a entidades públicas o privadas, en violación a la ley, consagrando un sistema de salvamento de voto como forma de liberarse de responsabilidad4. La Ley 10-04, que instituye el Sistema Nacional de Control y Auditoría, faculta a la Cámara de Cuentas, órgano de fiscalización externo del Estado, a determinar, mediante acto administrativo, la responsabilidad civil de los servidores públicos en ocasión de la administración de recursos públicos, cuando por acción u omisión causen una lesión al patrimonio público5.

4 Artículo 6, letra d), de la Ley 183-02. 5 Artículos 45 y siguientes.

2.4 Principios de la Actuación Administrativa La Ley de Procedimiento Administrativo, su contenido demuestra un intento por forjar un derecho administrativo que responda de manera más directa a preocupaciones contemporáneas sobre la relación del gobierno con la ciudadanía. De hecho, el esfuerzo se enmarca dentro del reconocimiento de una “buena administración pública” como un derecho de las personas6. 1. Principio de juridicidad: En cuya virtud toda la actuación administrativa se somete plenamente al ordenamiento jurídico del Estado.

2. Principio de servicio objetivo a las personas: Que se proyecta a todas las actuaciones administrativas y de sus agentes y que se concreta en el respeto a los derechos

fundamentales

las

personas,

proscribiendo

toda

actuación

administrativa que dependa de parcialidades de cualquier tipo. 3. Principio promocional: Expresado en la creación de las condiciones para que la libertad y la igualdad de oportunidades de las personas y de los grupos en que se integran sean reales y efectivos, removiendo los obstáculos que impidan su cumplimiento y fomentando igualmente la participación. 4. Principio de racionalidad: Que se extiende especialmente a la motivación y argumentación que debe servir de base a la entera actuación administrativa. La Administración debe actuar siempre a través de buenas decisiones administrativas que valoren objetivamente todos los intereses en juego de acuerdo con la buena gobernanza democrática.

6 Rivero Ortega, R. y Ortega Polanco, F. (2016). Procedimiento Administrativo Comentado. Primera Edición. Editora Corripio. Santo Domingo, República Dominicana.

5. Principio de igualdad de trato: Por el que las personas que se encuentren en la misma situación serán tratados de manera igual, garantizándose, con expresa motivación en los casos concretos, las razones que puedan aconsejar la diferencia de trato.

6. Principio de eficacia: En cuya virtud en los procedimientos administrativos las autoridades removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán la falta de respuesta a las peticiones formuladas, las dilaciones y los retardos. 7. Principio de publicidad de las normas, de los procedimientos y del entero quehacer administrativo: En el marco del respeto del derecho a la intimidad y de las reservas que por razones acreditadas de confidencialidad o interés general sea pertinente en cada caso. 8. Principio de seguridad jurídica, de previsibilidad y certeza normativa: Por los cuales la Administración se somete al derecho vigente en cada momento, sin que pueda variar arbitrariamente las normas jurídicas y criterios administrativos.

9. Principio de proporcionalidad: Las decisiones de la Administración, cuando resulten restrictivas de derechos o supongan un efecto negativo para las personas, habrán de observar el principio de proporcionalidad, de acuerdo con el cual los límites o restricciones habrán de ser aptos, coherentes y útiles para alcanzar el fin de interés general que se persiga en cada caso; deberán ser necesarios, por no hallarse un medio alternativo menos restrictivo y con igual grado de eficacia en la consecución de la finalidad pública que pretenda obtenerse; y, finalmente, habrán de ser proporcionados en sentido estricto, por generar mayores beneficios para el interés general y los intereses y derechos de los ciudadanos, que perjuicios sobre el derecho o libertad afectado por la medida restrictiva.

10. Principio de ejercicio normativo del poder: En cuya virtud la Administración Pública ejercerá sus competencias y potestades dentro del marco de lo que la ley les haya atribuido, y de acuerdo con la finalidad para la que se otorga esa competencia o potestad, sin incurrir en abuso o desviación de poder, con respeto y observancia objetiva de los intereses generales. 11. Principio de imparcialidad e independencia: El personal al servicio de la Administración Pública deberá abstenerse de toda actuación arbitraria o que ocasione trato preferente por cualquier motivo y actuar en función del servicio objetivo al interés general, prohibiéndose la participación de dicho personal en cualquier asunto en el que él mismo, o personas o familiares próximos, tengan cualquier tipo de intereses o pueda existir conflicto de intereses. 12. Principio de relevancia: En cuya virtud las actuaciones administrativas habrán de adoptarse en función de los aspectos más relevantes, sin que sea posible, como fundamento de la decisión que proceda, valorar únicamente aspectos de escasa consideración. 13. Principio de coherencia: Las actuaciones administrativas serán congruentes con la práctica y los antecedentes administrativos salvo que por las razones que se expliciten por escrito sea pertinente en algún caso apartarse de ellos. 14. Principio de buena fe: en cuya virtud las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento legal de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. 15. Principio de confianza legítima: En cuya virtud la actuación administrativa será respetuosa con las expectativas que razonablemente haya generado la propia Administración en el pasado.

16. Principio de asesoramiento: El personal al servicio de la Administración Pública deberá asesorar a las personas sobre la forma de presentación de las solicitudes y su tramitación. 17. Principio de responsabilidad: Por el que la Administración responderá de las lesiones en los bienes o derechos de las personas ocasionados como consecuencia del funcionamiento de la actividad administrativa. Las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico. 18. Principio de facilitación: Las personas encontrarán siempre en la Administración las mayores facilidades para la tramitación de los asuntos que les afecten, especialmente en lo referente a identificar al funcionario responsable, a obtener copia sellada de las solicitudes, a conocer el estado de tramitación, a enviar, si fuera el caso, el procedimiento al órgano competente, a ser oído y a formular alegaciones o a la referencia a los recursos susceptibles de interposición. 19. Principio de celeridad: En cuya virtud las actuaciones administrativas se realizarán optimizando el uso del tiempo, resolviendo los procedimientos en plazo razonable que, en todo caso, no podrá superar los dos meses a contar desde la presentación de la solicitud en el órgano correspondiente, salvo que la legislación sectorial indique un plazo mayor. En especial, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones a los efectos de que los procedimientos se tramiten con diligencia y sin dilaciones injustificadas, de manera escrita o a través de técnicas y medios electrónicos. 20. Principio de protección de la intimidad: De forma que el personal al servicio de la Administración Pública que maneje datos personales respetará la vida privada y la integridad de las personas, prohibiéndose el tratamiento de los datos personales con fines no justificados y su transmisión a personas no autorizadas.

21. Principio de ética: En cuya virtud todo el personal al servicio de la Administración Pública así como las personas en general han de actuar con rectitud, lealtad y honestidad.

22. Principio de debido proceso: Las actuaciones administrativas se realizarán de acuerdo con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y las leyes, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. Los principios enunciados en este trascendental precepto de la Ley 107 presentan el mismo grado de heterogeneidad propia de todos aquellos que, indistintamente, reciben tal nombre, sin diferenciar a menudo entre valores superiores, principios generales y principios "técnicos", que son aquellos en torno a los cuales se articulan las instituciones. En estos artículos se entremezclan por tanto algunos que tienen su base en la Constitución dominicana, junto a otros que son sin duda generales del Derecho (buena fe) y otros que lo son sólo de instituciones administrativas determinadas, como el procedimiento administrativo (así, el de celeridad, por ejemplo). Todos ellos contribuyen sin embargo a la mejor comprensión y aplicación del Ordenamiento jurídico administrativo, desde sus respectivas naturalezas, posiciones y alcance, facilitando la labor del intérprete, ante las posibles antinomias o dudas sobre la norma aplicable, así como en el momento de superar la literalidad de los textos legales, para hacer

coherente el resultado con los mandatos constitucionales y una idea

aceptable de Justicia. Todo ello partiendo del estatuto constitucional de la Administración pública, cuyos elementos

principales (legalidad y objetividad) son

destacados en el primer inciso del artículo 3. Redundante se vuelve la referencia al respeto del Ordenamiento jurídico al reformularse en el primer apartado en forma de principio de juridicidad, más allá de la sujeción a la Ley (como norma formal), incluyendo pues todas las fuentes del Derecho administrativo: por supuesto los reglamentos, pero también los demás principios y

todas las normas que integran el Derecho dominicano, así como los tratados y compromisos internacionales. La referencia al Ordenamiento estatal debe por ello ser entendida en sentido amplio, para incluir no sólo normas estatales (en sentido estricto), sino todas las aceptadas por el Estado como tales. Igualmente reiterativa resulta la idea de objetividad, definido en el segundo apartado como principio de servicio objetivo a las personas y deber de imparcialidad, esto es, pérdidas de neutralidad contaminadas por sesgos subjetivos orientados a favorecer a unas personas en detrimento de otras. Se opone así la objetividad a la subjetividad, siendo la primera respetuosa de los derechos de todas, mientras la segunda favorece a unas respecto de otras, convirtiendo la Administración en la herramienta para ayudar a unos pocos. En un Estado Social, la objetividad es imprescindible, como también lo es el apoyo a quienes se encuentran en situación más difícil para realizar sus derechos, razón por la cual se incluye en tercer lugar un principio promocional, que llama a la Administración a crear las condiciones para garantizar la libertad y la igualdad de oportunidades de las personas y los grupos en que se integran. Para que tanto igualdad como libertad sean reales y efectivas, reproduciendo el tenor del segundo apartado del artículo 9 de la Constitución española, influencia clara de este texto. Menos vinculado al Derecho comparado se halla el principio de racionalidad, apelación al sentido común y a la utilización de argumentos convincentes, conectado también a la objetividad y al carácter democrático y por tanto servicial de la Administración. El principio de igualdad de trato, valorando las diferentes circunstancias de los destinatarios de sus decisiones, se vincula a un deber de motivación para justificar las especialidades, evitando así que la consideración desigual de los efectivamente desiguales degenere en tratos de favor o disfavor por razones puramente personales o circunstanciales espurias. Al fin, la credibilidad de la burocracia radica en su indiferencia a los nombres y apellidos.

Otro principio constitucional es el de eficacia, comprendido como consecución de los objetivos marcados en las políticas públicas. En el apartado 6 del artículo 3 se confunde en cierto modo con un clásico procedimental: el principio de oficialidad, consistente en el deber administrativo de impulsar hasta el fin los expedientes. Así, la obligación de remover los obstáculos y cumplir con la obligación de resolver coadyuva por supuesto a la eficacia, pudiendo entenderse claro en modo de eficacia procedimental. La publicidad de las normas, los procedimientos y el quehacer administrativo se escriben correctamente en modo limitado por el derecho a la intimidad y otro principio sin epígrafe propio, pero igualmente reconocido, cual es el de confidencialidad. Para resolver las dialécticas entre publicidad e intimidad, transparencia y confidencialidad, es preciso utilizar la ponderación, técnica destacable en la interpretación y aplicación de todos los principios del Derecho administrativo, y por supuesto de esta Ley 107. La seguridad jurídica, previsibilidad y certeza normativa parecieran solaparse con el primer principio de juridicidad, pero se observa un matiz en su explicación del apartado octavo, referido al derecho vigente, haciendo un llamamiento a evitar los cambios de reglas sobre la marcha de los procedimientos, una constante tentación de los órganos administrativos cuando anticipan resultados contrarios a su comprensión puntual de lo que sea el interés público.

2.5 El Procedimiento Administrativo La definición más tópica del procedimiento administrativo es aquella que lo describe como “cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”. Tal perspectiva secuencial – cadena de trámites – enfatiza los elementos formales previos a la resolución. Otra manera de ver esta institución es comprender su sentido optimizador de la calidad de las decisiones de la Administración, en tanto canal necesario para la formación de la voluntad de sus órganos. Ayudar a prevenir errores y conseguir la consideración de la

información relevante antes de pronunciarse serían sus propósitos, así que lo formal serviría para alcanzar el acierto7. Como bien es sabido, la Ley sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo No. 107-13 fue promulgada por el Presidente de la República en fecha 06 de agosto de 2013 con una vacatio legis de dieciocho (18) meses, mismos que se cumplen en el día de hoy, 06 de febrero de 2015. Debe constituir un motivo de gran regocijo no tan solo para la comunidad jurídica sino para toda la ciudadanía, la entrada en vigencia y aplicación de este novedoso instrumento normativo. Y no podría ser para menos, pues una Ley de Procedimiento Administrativo supone un giro copernicano en las relaciones entre la Administración Pública dominicana y las Personas (denominación empleada por la Ley 107-13 para referirse a los ciudadanos) dado que, al desarrollar el mandato contenido en el artículo 138 de la Constitución, se convierte en un gran aliado en la siempre difícil tarea de domesticar al Leviatán administrativo8. Así las cosas, la Ley 107-13 no se ocupa únicamente de establecer el procedimiento que habrá de seguirse para el dictado de Actos administrativos, la aprobación de Reglamentos, Planes o Programas sino que también regula lo relativo a las reglas que deben observarse por parte la Administración Pública en ejercicio de su Potestad Sancionadora, la revisión de Actos y Recursos administrativos, el Régimen de los órganos colegiados, la Simplificación administrativa y descarga burocrática y la Responsabilidad de los entes públicos y del personal a su servicio. Como si todo lo anterior no fuera poco, nuestra Ley 107-13 instituye un catálogo de principios (como el de ética, celeridad, facilitación y servicio objetivo a las personas, por solo mencionar algunos) y los derechos y deberes de las personas en su relación con la Administración Pública. 7 Rivero Ortega, R. y Ortega Polanco, F. (2016). Procedimiento Administrativo Comentado. Primera Edición. Editora Corripio. Santo Domingo, República Dominicana. 8 Arriaga Checho, N.A. (Febrero, 2015). Administración Pública, Procedimiento Administrativo, Buena Administración y Ley 107-13. Diario Acento.com, República Dominicana.

Resulta esencialmente relevante destacar el artículo 4 de la Ley 107-13 bajo el cual se establece el derecho a la buena administración, que se concreta bajo un listado de 31 derechos y un numeral 32 que incluye todos los demás derechos establecidos por la Constitución y las leyes. Igualmente, es contemplado en el Considerando Décimo Segundo de la citada ley. Vale decir que la Administración Pública, como bien dispone la Carta Magna en su artículo 138, se encuentra sujeta a los principios de “eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”. Así pues, con el objeto de optimizar este mandato constitucional, la Ley 107-13 ha instituido el aludido derecho a la buena administración. El impacto que desde su promulgación ha tenido esta Ley es innegable. Así pues, no ha sido extraño observar las frecuentes citas que de su contenido y principios se han tomado como referencia en escritos judiciales y las propias sentencias como un “aperitivo” del plato fuerte que supone su aplicación. En tal sentido, la Ley 107-13 y el derecho a la buena administración que ella consagra, no han pasado sin pena ni gloria por la jurisprudencia nacional pues el Tribunal Constitucional en una decisión rendida el 22 de diciembre de 2014 en ocasión del conocimiento de un Recurso de revisión en materia de amparo interpuesto por la Dirección General de Impuestos Internos, al recurrir una decisión que le ordenó que se le permitiera el acceso al sistema electrónico de comprobantes fiscales a una sociedad comercial a la que le había sido bloqueado por esta dependencia estatal, consideró lo siguiente: “En virtud del artículo 12, numeral 6), de la citada ley orgánica de la Administración Pública “debe garantizar la efectividad de los servicios públicos y otras actividades de interés general, en especial su cobertura universal, continua y de calidad. Todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad y evitar dilaciones indebidas. Este mandato normativo da existencia actual a lo que se ha configurado como un derecho

fundamental nuevo entre nosotros, denominado “derecho al buen gobierno o a la buena administración”. “Este derecho se encuentra implícitamente en el texto de nuestra Constitución, específicamente en los artículos 138, 139, y 146, los cuales se han concretizado legalmente en la referida ley orgánica, plasmando de forma más concreta en nuestro ordenamiento este principio constitucional”9. “Los mandatos precedentemente resumidos configuran el denominado «derecho a la buena administración», designación que hace taxativamente la Ley núm. 107-13, cuya vigencia ha sido postergada hasta el dos mil quince (2015), pero que debe considerarse, en relación con el asunto de que se trata, como un derecho actualmente dimanante de las obligaciones puestas a cargo de la Administración Pública por la Constitución de la República y otras normas”10. Vemos pues, como lejos de realizar una mera enunciación de contenidos de la Ley 10713 nuestro Tribunal Constitucional eleva a la categoría de ius fundamental el derecho a la buena administración, lo que supone un paso de avance en aras de lograr el sometimiento pleno de la Administración Pública al ordenamiento jurídico del Estado. Sobre el reconocimiento normativo del derecho fundamental a la buena administración, el Tribunal Constitucional mediante la referida sentencia y citando al jurista español Jaime Rodríguez Arana, indica lo siguiente: “(…) el reconocimiento normativo del derecho fundamental a la buena administración ha partido de la Recomendación n° R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 relativa al ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas, así como de la jurisprudencia tanto comunitaria como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La jurisprudencia en el ámbito europeo ha ido paulatinamente configurando el contenido de este derecho 9 Constitución Política de la República Dominicana, 2010. 10 Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia No. TC/0322/14

fundamental a la buena administración «atendiendo a interpretaciones más favorables para el ciudadano europeo a partir de la idea de una excelente gestión y administración pública en beneficio del conjunto de la población de la Unión Europea”11. Del mismo modo, resulta importante destacar que el derecho a una resolución administrativa en un plazo razonable, el derecho a una resolución justa de las actuaciones administrativas y el deber de motivar adecuadamente las resoluciones administrativas, contenidos en los artículos 4.3 y 4.4 de la Ley 107-13 respectivamente, resultan compatibles con el criterio esbozado por nuestros jueces constitucionales en el siguiente sentido: “(…) las instituciones públicas están en la obligación de ofrecer una pronta respuesta a los ciudadanos que acuden a solicitar un servicio. Esta respuesta puede ser positiva o negativa, y, en el caso de resultar de esta última naturaleza, debe justificarse o motivarse y, en la eventualidad de no hacerlo, no se estarían observando los principios de transparencia y eficacia consagrados en el referido artículo 138 de la Constitución de la República”12. Sobre el principio de eficacia en el ejercicio de las funciones encomendadas a la Administración Pública, el Tribunal Constitucional ha juzgado: “(…) la eficacia en la actuación de la administración es uno de los soportes que garantizan la realización de las personas que conforman un Estado y la protección efectiva de sus derechos fundamentales, por lo que es innegable que la tardanza innecesaria e indebida en la atención a las solicitudes de los particulares pueden constituirse en violaciones a derechos fundamentales (…)13”.

11 Recomendación n° R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 12 Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia No. TC/0237/13. 13 Ibidem. Sentencia No. TC/0202/13.

Debe señalarse que dicho principio se encuentra contenido en el artículo 3.6 de la Ley 107-13, por medio del cual se “(…) removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán la falta de respuesta a las peticiones formuladas, las dilaciones y los retardos”. No cabe duda de que la Ley 107-13 además de coadyuvar en la protección efectiva de los derechos de las personas, ha concebido un cambio en la dinámica de las relaciones entre la Administración Pública y las personas. En suma, como ha indicado el profesor venezolano José Ignacio Hernández al comentar nuestra norma de procedimiento, hemos pasado “de un Derecho Administrativo centrado en el poder, a un Derecho Administrativo centrado en la persona”. Y es que, la carta de ruta sobre este cambio de relaciones la ofrecen los considerandos de la Ley 107-13, pues los mismos indican que “el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho transforma la naturaleza de la relación entre la Administración Pública y las personas” (Considerando Segundo), que “(…) los ciudadanos no son súbditos, ni ciudadanos mudos, sino personas dotadas de dignidad humana, siendo en consecuencia los legítimos dueños y señores del interés general” (Considerando Cuarto), y que por tanto, el procedimiento administrativo “(…) constituye un instrumento esencial que posibilita el acierto de las decisiones administrativas y potencializa el respeto de las personas en su relación con la Administración y demás órganos y entes que ejercen función de naturaleza administrativa en el Estado”. (Considerando Séptimo)14 Así pues, el rol de la Administración Pública no puede consistir únicamente en someterse al ordenamiento jurídico sino que sus actividades deben ir encaminadas a cumplir con su función esencial: servir adecuadamente a las personas, como se desprende de los postulados 7 y 8 de nuestro texto constitucional.

14 En igual sentido, ver Artículo 15, Párrafo I

Sin perjuicio de lo descrito en los párrafos precedentes, es importante señalar que el 16 de diciembre de 2014 fue depositado en el Senado de la República un proyecto de Ley que busca extender el plazo de entrada en vigencia de la Ley 107-13 por espacio de treinta (30) meses; recayendo dicha modificación sobre “las disposiciones contenidas en el Título Preliminar; así como, los Títulos Primero, Segundo, Cuarto, Quinto, Séptimo y Octavo (…)” de dicha norma. En tal sentido, y siguiendo lo dispuesto en el artículo 1 del Código Civil Dominicano15, nuestra norma de Procedimiento Administrativo se reputará conocida “[e]n el Distrito Nacional, al día siguiente de la publicación y en todas la provincias que componen el resto del territorio nacional, el segundo día”. Así las cosas, la Ley 107-13 fue debidamente promulgada y publicada en la Gaceta Oficial No. 10722, de fecha 08 de agosto de 2013, cumpliendo con el recaudo dispuesto en el artículo 101 constitucional. En tal sentido, al momento de transcurrir el tiempo para su entrada en vigencia dispuesto por su artículo 61 (vacatio legis), es plenamente exigible en nuestro ordenamiento jurídico. En nuestra opinión, resultaría en una vulneración a los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de la ley, la aprobación congresual de una ampliación del plazo de entrada en vigencia de una ley plenamente vigente en nuestro ordenamiento16. Finalmente, la situación descrita en el párrafo precedente, además de un contrasentido, parecería la narración de alguna escalofriante escena de uno de los thrillers psicológicos de Alfred Hitchcock, pero la realidad de nuestro medio muchas veces nos lleva a pensar que ya todo es virtualmente posible.

15 Código Civil de la República Dominicana 16 Sobre Seguridad Jurídica e Irretroactividad de la Ley, ver entre otras, las Sentencias TC/0013/12 y TC/0121/13

2.6 Ley de Procedimiento Administrativo, Democracia y Desarrollo Económico ¿Cómo debe ser una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, a la altura de las circunstancias del siglo XXI? Pues ha de ser una norma que realice ante todo los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, aprovechando las posibilidades que las nuevas tecnologías ofrecen, tanto para la agilización de los trámites como para la transparencia y el mejor control del ejercicio de las potestades públicas. De este modo, al fin y al cabo, de lo que se trata es de realizar los principios constitucionales, pues en el procedimiento administrativo se observa particularmente la condición de nuestra disciplina como Derecho Constitucional concretizado17. El procedimiento administrativo es una técnica elemental de realización del Estado de Derecho. En primer lugar, garantizando el debido proceso cuando es la Administración la que decide. Pero también como presupuesto del ulterior control judicial, que no resultaría posible sin él.

Porque el procedimiento es un mecanismo necesario de

predeterminación y reducción de la discrecionalidad administrativa, mucho más difícil de revisar sin motivación de los actos o exposición de la información tenida en cuenta a través del expediente administrativo.

Las formas no son caprichos jurídicos o

entretenimientos burocráticos, sino la clave de la reducción del poder a Derecho, condición inequívoca de la seguridad jurídica. La Democracia de calidad igualmente presupone una regulación del procedimiento administrativo, como demuestran la mayoría de los Estados democráticos más avanzados. En estos países (Alemania, Estados Unidos, Italia, también España), la normativa procedimental es un lugar común para favorecer la participación de los ciudadanos en la adopción de las decisiones administrativas. Sin olvidar que se trata también de un coadyuvante básico de la rendición de cuentas y la legitimidad (aceptabilidad) de las decisiones del poder público. 17 Rivero Ortega y Ortega Polanco (2016). Procedimiento Administrativo Comentado. Primera Edición. Editora Corripio, Santo Domingo, República Dominicana.

La Ley de Procedimiento administrativo dominicana cumple estos objetivos, partiendo de su comprensión como Ley de derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, se habrán realizado imperativos constitucionales, poniendo la República Dominicana a la altura de las circunstancias.

Capítulo III: Los Bienes del Dominio Público 3.1.

Conceptualización del Dominio Público

Según La Hoz18 explica que centrados en este propósito, se puede decir, que el dominio público es la parte del patrimonio de las entidades públicas que, ya por estar dejado a la disposición del público, ya por estar afectado a un servicio público para el cual ha sido específicamente adaptado por su naturaleza o por algún

arreglo particular, está

sometido a un régimen jurídico y contencioso de derecho administrativo. El dominio público es inalienable. Así lo define el diccionario lexique de termes jundiques, 9e

éclition, Dalloz, 1993. Ninguna ley dominicana define el dominio

público, tampoco lo hace el lenguaje popular que está familiarizado con el término "público", el cual alude más bien a la Propiedad estatal en general. Ahí radica, probablemente el problema jurídico que acusa en República Dominicana la incomprensión de la noción de dominio público. Pues, de ordinario se entiende que todo lo público puede ser objeto de depredación, concesión, usufructo y hasta de apropiación particular, lo cual es lamentable, puesto que cuando el pueblo cree eso, termina siendo permisible con la pasividad estatal en esta materia. Definir el dominio público; es difícil. Resulta más práctico delimitarlo. 0 bien; entenderle por su composición. Así, se puede decir, que el dominio público está compuesto por el conjunto de bienes puestos a disposición del público o afectados por un servicio público, sometido a un

régimen jurídico de derecho público, ora por

limitaciones al derecho de propiedad individual resultante de la aplicación de una norma urbanística, turística, medio-ambientalista o de uno de suelo, aguas, etc.

18 La Hoz, D. (2017). Derecho Administrativo Dominicano. Folleto

Más adelante se verá que la incomprensión de la noción jurídica de dominio público está ocasionando serios males en los ámbitos de los derechos: turístico, urbanístico, condominal y medio ambiental. Hechos que plantean la pertinencia de un estudio que permita cuando menos una aproximación valida a dicha noción. La jurisprudencia dominicana se ha acercado, aunque de manera tangencial a su definición. Así, la Suprema Corte de Justicia (SCJ), de la República Dominicana, ha dicho sobre el dominio público que: “los bienes del dominio público son aquellos inmuebles que deben estar permanentemente a disposición del público o de ciertos servicios públicos y, por tanto, son inajenables19. Algunos autores sostienen que la jurisprudencia es la llamada a dar una conceptualización adecuada sobre lo que habría que entender por “dominio público” En tal sentido, descalifican toda definición legal sobre el asunto.

Sostienen que al

momento de la elaboración del Código Civil, la noción de dominio público era desconocida para los codificadores. La afirmación de esos autores busca descalificar la ley francesa de 1957 que creó el Código del Dominio del Estado, aduciendo que la definición y consolidación que hace dicha ley obedece a criterios jurídicos desaparecidos. Pero se equivocan, pues, lo icho en esa ley no es más que la conformación de la continuidad en el tiempo de la noción de dominio público, ahora reforzada con la teoría del interés general o social, la utilidad pública de la propiedad y del dominio público en particular20. En el derecho español actual la evolución del concepto ha sido todavía de mayor magnitud, allí ha adquirido ribete constitucional, pues, la Constitución de 1978, no tuvo empacho en erigir un Estado Social de derecho que barrió los conceptos decimonónicos. Así, el artículo 132.1 de la Constitución Española dispone que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales (art. 343), 19 Boletín Judicial No. 1062, año 89, Vol. I, pág. 55 20 Droit administratif des biens de jean-Marie Auby et Pierre Bon, pág. 13

inspirándose

los

principios

inalienabilidad,

imprescriptibilidad

inembargabilidad, y también su desafección. Según lo expresado por Xavier Sambola (2000), mencionado por La Hoz (2017), de esta definición se desprende que los bienes de dominio público son los que se encuentran afectos o destinados a finalidades públicas. El Tribunal Constitucional de España ha interpretado que, “si bien la titularidad del dominio público estatal no se traduce en ningún título competencial concreto, permite al Estado establecer el régimen jurídico de todos los bienes que integran el dominio público y adoptar las normas generales necesarias para garantizar su protección. Para Alies (2011), cuando se habla de dominio público se entiende como el conjunto de bienes y derechos de titularidad pública destinados al uso público (como son las calles, plazas y caminos públicos) o a un servicio público (como son hospitales, oficinas del ayuntamiento, escuelas públicas) o aquellos a los que la ley los clasifique como propiedades de dominico público (playas, minas, aguas etc.) y aquellos a los que se declaran de uso privativo los cuales requieren una concesión administrativa o un Permiso que sola los organismos de la administración pública puede otorgar. Algunos ordenamientos jurídicos consideran que el dominio público está conformado por aquellos bienes cuyo titular es una comunidad es decir las comunidades como bosques, ríos etc. En este sentido podemos decir que son todos aquellos inmuebles destinados al uso público por las leyes y disposiciones administrativas y cuyo uso privativo es su caso requiere de una concesión otorgada por la administración pública. Existen bienes que son de dominio público los cuales son de utilización exclusiva de la administración como es el caso de las dependencias administrativas y de los bienes integrados por la misma, también existen bienes de dominio público que son usado por particulares en este caso se debe asegurar la primacía de la finalidad y destino de los mismo es decir si los mismo se dedicaran a servicios públicos o al uso público, Se

realiza por los administrados en cuantos usuarios de un servicio público, es decir, el uso del dominio público se efectúa a través de la utilización del servicio público al que el bien está afectado. Los bienes aparecen aquí de manera instrumental puesto que su uso se produce de manera indirecta, por la utilización del propio servicio (enseñanza, transportes públicos, sanidad.) 3.1.1. Uso Común Este corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente. Este implica que el uso de los bienes de dominio público por los cuidadnos no impida el de los demás interesados este uso común tiene 2 variantes: General: cuando no concurran circunstancias singulares (ej. Vía pública). Especial: cuando concurren circunstancias singulares por la peligrosidad, intensidad del uso, etc., que se verán más adelante 3.1.2. Uso Privativo Es el constituido por la ocupación del dominio público, de modo que se limite o excluya la utilización por los demás interesados. 3.1.3. Uso Normal El que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte. 3.1.4. Uso anormal Si no es conforme con el destino principal del bien de uso público. Como se puede apreciar esta clasificación atiende a un doble criterio. Uno material, relativo al uso en sí mismo considerado y otro, teleológico o finalista, referente a su relación con el destino del bien demanial.

Como hemos venido mencionando los bienes de dominio público se encuentran afectados a un fin público, al uso o al servicio público. Esto implica que se protejan de una manera especial, es garantía del fin al que están destinos. Esa garantía de la cual hablamos se refiera a una garantía de incomerciabilidad mientras se encuentren afectados al servicio o uso público Es tradicional, por tanto, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia y a nivel legal que los bienes de dominio público se encuentren “fuera del comercio de los hombres”, en términos técnicos son bienes EXTRA COMMERCIUM.

3.2.

Bienes Demaniales y Bienes Patrimoniales

Los bienes y derechos que pertenecen a los entes públicos pueden serlo como: 

Bienes de dominio público o demaniales.



Bienes de dominios privados o patrimoniales.



Criterios distintivos entre ambas categorías: las pretendidas notas características exclusivas de los bienes demaniales

Legal y doctrinalmente, la frontera entre ambos tipos de bienes se delimita en base a dos criterios fundamentales: La naturaleza de los bienes: excluiría del ámbito de la propiedad privada a una serie de bienes que no son susceptibles de apropiación por los particulares. La afectación o destino de los bienes a los intereses generales de la comunidad, ya sea por estar especialmente afectos al uso público o al servicio público. Es común resaltar la diferencia entre ambos tipos de bienes subrayando el régimen jurídico de los bienes de dominio público y dejando en la sombra el régimen propio de los bienes patrimoniales.

3.3.

Criterios distintivos entre ambas categorías: las pretendidas notas características exclusivas de los bienes demaniales

La coexistencia de bienes demaniales y bienes patrimoniales bajo la titularidad de los entes públicos plantea la necesidad de establecer la línea divisoria entre unos y otros: los bienes y derechos que pertenezcan a los entes públicos y no tengan la consideración de bienes demaniales habrán de ser calificados como patrimoniales. Legal y doctrinalmente, la frontera entre ambos tipos de bienes se delimita en función a dos criterios fundamentales: La naturaleza de los bienes, se excluyen del ámbito privado una serie de bienes que por sus características pertenecen al uso común o general, y que por consiguiente, no son susceptibles de apropiación por los particulares La afectación o destino de los bienes a los intereses generales de la comunidad, ya sea por estar especialmente afectos al uso público o al servicio público. Según esto, serían bienes patrimoniales de los entes públicos aquellos que les pertenezcan y no estén afectos, sea por naturaleza o por destinación especial, al uso o servicio público. Respecto de las notas características fundamentales del régimen jurídico de los bienes de dominio público, en España, el artículo 132.1 de la Constitución delega en la ley ordinaria

regulación,

inspirándose

los

principios

inalienabilidad,

imprescriptibilidad e inembargabilidad: Inalienabilidad: mientras tengan este carácter los bienes de dominio público no podrán ser enajenados. Esto es, los bienes de dominio público son indisponibles por principio y cualquier acto o negocio jurídico de enajenación es nulo de pleno derecho, si previamente no ha tenido lugar la desafectación al interés público. Inembargabilidad. Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de gravamen, ni quedar afectos en garantía de tipo alguno que pueda suponer el embargo de ellos. Imprescriptibilidad. Estos bienes no son susceptibles de convertirse en propiedad de los particulares mediante la usucapión o prescripción adquisitiva.

3.4.

La Composición del Dominio Público

La experiencia dominicana sobre este punto se remonta a la ley de amparo real, y luego a la adopción del artículo 538 del Código Civil francés, pero nada más. Luego, varias leyes adjetivas como la ley sobre vías de comunicaciones, la ley de agua potable y ahora el Código de Medio Ambiente, tratan el tema con una sobriedad pasmosa para un país cuyo derecho, es el paraíso del artículo 544 del mismo código. Lo que nos lleva a concluir que es la incapacidad del Estado Dominicano para cumplir con su rol de guardián del dominio público, y no la ausencia de previsión legal, lo que ha provocado el embrollo actualmente existente en materia de dominio público. De ordinario las dependencias del dominio público reciben varios criterios que permiten determinar su composición y por ende, su protección. Uno de los más usuales es el de la división política de los estamentos estatales; así se les clasifican en bienes estatales, provinciales y municipales. En el caso dominicano se estaría hablando de bienes municipales y de bienes nacionales. Otros lo dividen en bienes muebles e inmuebles; otra nos habla de bienes afectados por el uso público o por un servicio público. Esta noción no es clara en la República Dominicana, pues no se domina este concepto. Otra nos presenta criterios físicos y geográficos refiriéndose a los dominios públicos: costero-marinos, marítimos, fluviales, aéreos y terrestres. Por último, se presenta el razonamiento basado en la oposición entre dominio público natural como la ribera del mar y el dominio público artificial como resultante de la acción humana como serían las edificaciones. En la República Dominicana se comprende bien el uso público a que están destinados esos bienes, pero se desconocen sus caracteres jurídicos. Podría decirse que, salvo algunos conflictos, el dominicano común acepta la idea de desarrollo urbano y turístico porque interpreta que ese desarrollo le permitirá salir del atraso social. Por tanto, sacrifica el goce por la esperanza de beneficio material.

También porque sabe que no cuenta con la seguridad jurídica apropiada para reclamar su derecho a una participación efectiva, por tanto, se inclina por el azar de lo nuevo. Aunque la experiencia alcanzada en materia de desarrollo turístico le está llevando a ciertos cuestionamientos. Pues lo obtenido no compensa lo perdido. Mientras se expande la conciencia medio ambiental. Y, con ella, se amplía su comprensión sobre el carácter de propiedad social que tienen los recursos naturales y los socioculturales e históricos susceptibles de explotación turística y cultural. El dominio marítimo natural está compuesto por: el suelo y el subsuelo del mar territorial, el agua de la mar territorial, las riberas del mar, los lagos, las playas naturales, los terrenos reservados compuesto por balnearios y sitios turísticos, la plataforma continental, las radas, entre otras, las obras establecidas en interés de la navegación marítima: los puertos, el dominio pluvial: cursos de aguas y lagos; los canales de navegación marítima: los puertos; el dominio pluvial: cursos de aguas y lagos; los canales de navegación y las obras para su navegación; las aguas públicas, etc. Las vías terrestres: carreteras, caminos, calles, plazas públicas, etc., forman parte integral del dominio público, así como del medio ambiente y del turismo. La teoría de lo accesorio plantea que pertenecen al dominio público no solo las vías públicas sino también los puentes, los contenes, los muros, los árboles y plantas sembradas o existentes en sus bordes, las cloacas, alcantarillas, etc. Esto se asimila en la República Dominicana, pero no sin embrollos producto del desempleo y la ausencia de regulación urbanística, pues, ni el gobierno central ni los gobiernos locales asumen esto como una prioridad.

De modo que la praxis social popular tiende a entender esos espacios

públicos o del dominio público como algo que puede ser objeto de apropiación individual, pero no por incomprensión del concepto de dominio público, sino por una especie de solidaridad social que hace permisible, con miras a garantizar la sobrevivencia e impedir la violación de los espacios públicos.

También son parte del dominio público los cementerios, los edificios de cultos, etc. Los mercados, las bibliotecas, los parqueos, las instalaciones militares, etc. En todas estas formas de propiedades públicas, existe cierto descuido institucional que va creando sustancia social y provocando uno que otro escarceo social.

3.5.

La incorporación de Bienes al Dominio Público

Según lo expresado por la Hoz21, se entiende por incorporación al dominio público la entrada de un bien en el dominio público de una entidad pública. Para entender el proceso de incorporación es conveniente tener presente la distinción entre dominio público natural y dominio público artificial. La incorporación como dependencia del dominio público es automática en el caso del dominio natural. Es decir, no requiere de un procedimiento de adquisición e incorporación; en cambio, los bienes del dominio público artificial requieren de un acto jurídico de incorporación o afectación. Es decir, necesitan ser declarados como tales e incorporados a la propiedad de una dependencia pública. La jurisprudencia de la República Dominicana de origen de nuestro derecho sostiene que en ausencia de acto jurídico de clasificación, las calles, callejones y las plazas públicas afectadas por la circulación pública forman parte del dominio público aunque carezcan de acto jurídico de afectación siempre que sean propiedad de una entidad pública, igual ocurre con las edificaciones de culto. La experiencia de España es similar. En República Dominicana la ley 675 sobre construcciones, se mantiene fiel a lo apuntado. La afectación es un acto de naturaleza jurídica casi siempre previsto en una ley; como pasa con la declaración de utilidad pública, la confiscación, la expropiación, la realización de trabajos públicos, etc. Un decreto, una resolución ministerial, o una declaración de la Sala capitular de un ayuntamiento son suficientes para la afectación.

21 La Hoz, D. (2017). Derecho Administrativo Dominicano. Folleto

A condición de que la autoridad de que emane dicho acto tenga capacidad jurídica para emitirlo. Por tanto, tenemos que las formas principales de adquisición del dominio público son: (a) La atribución de la ley y atribuciones ex lege, (b) las adquiridas a título oneroso, (c) por herencia, legado o donación, (d) por prescripción y por ocupación, (c) por adjudicación de un tribunal en procesos judiciales y administrativos, (f) por transferencias entre administraciones, etc. 3.5.1. La Salida o Desafectación de bienes de dominio público. Es la situación por la que un bien deja de pertenecer al dominio público. Igual que la incorporación la salida de un bien del dominio público requiere de un acto jurídico de desafectación o desclasificación. La desafección puede ser el resultado de la ausencia de un acto jurídico o de una situación de hecho. Para mejor comprenderla es necesario volver a la distinción entre dominio público natural y dominio público artificial. En el primer caso, la salida del dominio público se produce por la desaparición de las circunstancias que dieron lugar a su incorporación, por ejemplo, una playa que desaparece, un río que cambia su curso, entre otros. En tales casos, se aplica el principio de la propiedad subyacente y dicho predio vuelve a ser propiedad del propietario original. Para el caso de bienes artificiales, se aplica la desafección cuando el uso público ha desaparecido del mismo, un buen ejemplo, es el de áreas públicas (calles, zonas verdes y plazas) en zonas urbanizadas. Si su uso público desaparece pueden ser reincorporadas al dominio privado. Pero dicha desafección no puede ser de hecho, necesita de un acto jurídico que la proclame y que tome en cuenta el punto de vista de los vecinos del lugar. Como queda dicho, entienden los franceses la desafección; en cambio, en España, el asunto es diferente, la desafección no implica la vuelta perse del bien a manos privadas, sino que permanece dentro de la propiedad pública ahora bajo la condición de bien enajenable. Es decir, que pasa al dominio privado del Estado. Luego la Administración

decide su suerte. En el caso dominicano, el asunto se presenta bajo serios conflictos. En razón de que los entes públicos actúan de forma venal, al no tomar en cuenta ni el interés público ni el interés de la vecindad.

3.6.

Ley de Desafectación de Inmuebles de la Ciudad de Santo Domingo de Guzmán

3.6.1. Objeto La presente ley tiene por objeto desafectar del dominio público inmuebles que pertenecen a la ciudad de Santo Domingo de Guzmán, Distrito Nacional, que se encuentran bajo la ocupación irregular de particulares y que son de difícil recuperación. Los inmuebles objeto de desafectación son los siguientes: Un tramo de vía de la calle Ramón Cáceres, con una extensión superficial de tres mil cuatrocientos diez (3,410) metros cuadrados dentro del ámbito de las Parcelas Números 33-provisional y 50 provisional, ambas porción C, del Distrito Catastral Número 4, del Distrito Nacional, ubicada en el Ensanche La Fe, de esta ciudad de Santo Domingo de Guzmán, Distrito Nacional, la cual está ocupada por la razón social Mercasid, ordenada su desafectación mediante Resolución No. 48/2009, de fecha 10 de junio de 2009. Un tramo de vía (antiguo camino 8) comprendido entre las calles Ortega y Gasset y Rafael J. Castillo, con una extensión superficial de mil quinientos treinta y seis (1,536) metros cuadrados. El tramo de vía (antigua camino 8) comprendido entre las calles Rafael J. Castillo y Juan Alejandro Ibarra, con una extensión superficial de mil cuatrocientos sesenta y siete punto ochenta y uno (1,467.81) metros cuadrados. El tramo de vía (antigua camino 8) comprendido entre la calle Ramón Cáceres y la avenida Máximo Gómez, con una extensión superficial de tres mil noventa y dos punto cincuenta y siete (3,092.57) metros cuadrados, ubicada en el Ensanche La Fe, de esta ciudad de Santo Domingo de Guzmán, Distrito Nacional, la cual está ocupada por la

razón social Mercasid, ordenada su desafectación mediante Resolución No. 48/2009, de fecha 10 de Junio de 2009. Una porción de terreno con una extensión superficial de un mil doscientos cincuenta y cuatro metros con quince centímetros (1,254.15) Metros Cuadrados, correspondiente a la calle antigua 20, hoy José Esciva, que fue originalmente proyectada y no construida ni abierta al tránsito público, la cual resultó de la subdivisión en calles, manzanas y solares de la parcela 116-B-3-B-1, del DC-3, del Distrito Nacional, dicha porción colinda al Norte, manzana 1728; al Este: calle Freddy Prestol Castillo. Al Sur: manzana 1733 y al oeste: avenida Winston Churchill, ubicada en el Ensanche Piantini, de esta ciudad de Santo Domingo de Guzmán, Distrito Nacional, ocupada por la razón social Allard Industries, L.T.D. (Blue Mal), ordenada su desafectación mediante Resolución No. 43/2009, de fecha 10 de junio de 2009. Una porción de terreno con una extensión superficial de mil novecientos cuarenta y nueve punto ochenta (1,949.80) metros cuadrados, correspondiente a una calle que fue originalmente proyectada y no construida ni abierta al tránsito público, por la cual resultó de la subdivisión en calles, manzanas y solares del Solar No. 10-Reformado-B, de la porción “S”, del Distrito Catastral No. 1, del Distrito Nacional, la cual porción colinda: al Norte, con la calle Mayor Piloto Enrique Valverde ; al Este: resto del terreno dedicado a la indicada calle, ocupado por dos propietarios colindantes que la separa de los solares 4-resto y 1-B-Reformado de la manzana No. 2227; al Sur, calle Juan Antonio Minaya; y al Oeste, solares 1,2 y 3 de la manzana 2228 del Distrito Catastral No. 1, Distrito Nacional, ubicada en el Ensanche Miraflores, de esta ciudad de Santo Domingo de Guzmán, Distrito Nacional, ocupada por la compañía Inmobiliaria Arias Almonte, C. por A., ordenada su desafectación mediante Resolución No. 71/2009, de fecha 2 de octubre de 2009. Una porción de terreno con una extensión superficial de ciento cinco punto setenta y cuatro (105.74) metros cuadrados, correspondiente a una calle que fue originalmente proyectada y no construida ni abierta al tránsito público, la cual resultó de la subdivisión

en calles, manzanas y solares del solar No.10-Reformado-B de la porción “S”, del Distrito Catastral No. 1, del Distrito Nacional, porción que colinda: al Norte, con la calle Mayor Piloto Enrique Valverde; al Este: resto del terreno dedicado a la indicada calle, ocupado por dos propietarios colindantes que la separa de los solares 4-Resto y 1B-Reformado de la manzana No. 2227; al Sur, Calle Juan Antonio Minaya; y al Oeste, solares 1, 2 y 3 de la manzana 2228 del Distrito Catastral No. 1, Distrito Nacional, ubicada en el Ensanche Miraflores, de esta ciudad de Santo Domingo de Guzmán, Distrito Nacional, ocupados por la razón social Arias Motors, C. por A., ordenada su desafectación mediante Resolución No. 72/2009, de fecha 2 de octubre de 2009. Una porción de terreno con una extensión superficial de quinientos cuarenta y siete punto noventa y seis (547.96) metros cuadrados, del área destinada

a una calle

proyectada que no se ejecutó, resultante de la subdivisión en calles, manzanas y solares del solar No. 10-Reformado-B de la porción “S” del Distrito Catastral No. 1, del Distrito Nacional, la cual colinda: al Norte, resto del mismo terreno originalmente a calle, ocupado por Almacenes de Descuentos del Consumidor, propietaria del solar 1-BRef. de la manzana No. 2227; al Este, solar 4 de la manzana No. 2227; al Sur, Calle Juan Antonio Minaya; y al Oeste, resto del mismo terreno ocupado por Arias Motors, C. por A., propietaria de los solares 1, 2 y 3, de la manzana No. 2228, Distrito Nacional, ubicada en el Ensanche Miraflores, de esta ciudad de Santo Domingo de Guzmán, Distrito Nacional, ocupados por la razón social Inmobiliaria Arias Almonte, C. por A., ordenada su desafectación mediante Resolución No. 71/2009, de fecha 2 de octubre de 2009. 3.6.2. Venta de Inmuebles y Especialización de fondos. Los inmuebles antes descritos serán puestos en el comercio y el producto de dichas ventas será depositado en un fondo especializado, que sólo puede ser utilizado para la adquisición de nuevos inmuebles para ser destinados como espacios públicos en el

ámbito del Distrito Nacional y para proyectos de infraestructuras de carácter comunitario.

3.7.

La delimitación del dominio público artificial

Para el caso de la delimitación del dominio público artificial: carreteras, calles y caminos, la competencia de la delimitación la posee el Ministerio de Obras Públicas y así sucesivamente, los demás órganos encargados de la especie. Al proceso d delimitación vial se le llama alineación y consiste en la determinación de la autoridad administrativa correspondiente de separar el dominio público vial de la propiedad de los ribereños. Es también un acto unilateral, facultativo y atributivo de la Administración. En Francia existe desde la época del Ancien Régime, el cual buscaba poner fin a los impedimentos y usurpaciones que realizaban ribereños sobre la vía pública. El procedimiento de Alineamiento comprende dos acciones sucesivas, primero: Un plan de alineación que determine de una manera general los límites de una vía o de un conjunto de vías, en el caso dominicano, tal delimitación está consignada en diversas leyes, por tanto, la administración se limita, a la comprobación de la no disipación del dominio público vial establecido en la ley. En Francia se admite que las autoridades pueden proceder a modificar los límites legales siempre que sea en provecho del dominio público y siempre que dicha modificación no implique una disminución de dicho dominio. Los propietarios tienen derecho a una indemnización, pero no pueden oponerse a la misma. En el caso de urbanización, las modificaciones nunca pueden implicar la modificación de los planos aprobados para favorecer al urbanista. Esto sólo es posible en el caso de áreas no urbanizadas que hayan sometido planos que estén en trámite de aprobación.

Para el caso de un área del dominio público que quede sin uso público o sin ser afectada por un servicio público, podrá salir del dominio público, previa desafección, pero no para apropiación individual sino para uso colectivo de la vecindad existente en su derredor. En dominicana esos terrenos provocan múltiples controversias que tienen como escenario para ser dirimidos a los juzgados municipales y a los tribunales de tierra. La petición de alineación puede ser solicitada por propietarios ribereños y ser obligatoria para la administración encargada. Normalmente, en Francia, la petición de alineación es solicitada conjuntamente con la solicitud de permiso para construir. En el caso dominicano, se hace la petición de igual modo, pero al momento de proceder a la comprobación de la delimitación se comprueba, las más de las veces, que el ribereño no cumplió con los planos y la Administración tampoco ha cumplido con su obligación de vigilancia. El resultado deja un saldo negativo para el dominio público.

3.8.

Distinción entre Dominio Público y Dominio Privado del Estado

Para Sánchez Morón (1997), citado por La Hoz (2017)22, los bienes del dominio público son los que están agrupados en función a una destinación de interés general, y que por ese hecho, son objeto de una protección particular que resulta de un régimen jurídico que va más allá del derecho común. Los demás bienes públicos tienen una destinación puramente patrimonial y financiera y pueden ser sometidos al derecho común. Es decir, no entran dentro del dominio público sino dentro del dominio privado del Estado, el cual actúa, en este caso, como un particular. La doctrina del país de origen del derecho dominicano no está de acuerdo con esa distinción, en razón de que una parte de ella entiende que aún los bienes del dominio privado del Estado, comportan un interés general.

Incluso se afirma, que su

administración guarda más relación con lo público que con lo privado. Ahora bien, la distinción principal reside en el hecho de que los bienes de dominio público no son 22 La Hoz, D. (2017). Derecho Administrativo Dominicano. Folleto

enajenables mientras que los del dominio privado del Estado si pueden ser enajenables sin ningún problema. La Suprema Corte de Justicia sostiene que la ley dominicana hace la distinción entre sendos tipos de bienes. Al amparo de la ley, la Suprema corte de Justicia se ha permitido indicar que: “La Constitución y la ley confieren al Congreso la atribución de determinar lo conveniente para la conservación y fructificación de los bienes nacionales, y para la enajenación de los bienes del dominio privado de la nación; que de lo anterior se infiere que el constituyente al adaptar ese texto dividió los bienes del Estado en dos grandes categorías: Aquéllos sujetos sólo a conservación y fructificación y los susceptibles de enajenación o del domino privado”23. Esa distinción ha sido obra de la doctrina dominicana, ahora la jurisprudencia, ha venido a unírsele.

3.9.

La titularidad o propiedad del dominio público

La determinación de la titularidad de la propiedad de los bienes de dominio público es un asunto controversial. Los autores no han conseguido ponerse de acuerdo al respecto. Berthélémy dijo que dichos bienes no podían ser propiedad de nadie en particular, es decir, ni los particulares ni el Estado pueden ser dueños del dominio público. Dicho de otra manera, es imposible que exista propiedad privada sobre esos bienes, pero ello no significa que la Administración o Gobierno, o el Estado mismo, sean propietarios de tales bienes, pueden serlo por habilitación legal. Se le reconoce, al último, el ejercicio de su custodia. A fin de que garantice el acceso de todos a los mismos, pero no puede usar, abusar y gozar de ellos precisamente porque no son propiedad suya.

El origen de estos bienes puede ser natural o bien por

habilitación legal a una destinación o afectación bien definida. Esta teoría ha sido 23 Boletín Judicial No. 1062, Tomo I, mayo 1999, pág. 55

seguida por Motel, Colin et Capitant y más recientemente por Démenthon. Como por la mayoría de los doctrinarios de la segunda mitad del siglo XX. 3.9.1. Teoría de la no titularidad Para Ducrocp, se trata de bienes insusceptibles de propiedad privada.

Esta

imposibilidad de apropiación resulta de la naturaleza misma de esos bienes. Se trata de inmuebles no edificados por la mano del hombre análogo a la res comunes, los cuales no se distinguen más que por la existencia y la necesidad de un poder de administración. 3.9.2. Teoría del servicio público Mientras que León Duguit entendía que no es la naturaleza de los bienes de dominio público lo que determina su propiedad y titularidad, sino su afectación por un servicio público. Para éste autor la noción de servicio público es determinante para establecer quien tiene su propiedad. Pues, a su entender, se trata de bienes que no pueden ser reemplazados, en función de su situación natural (ribera del mar) o artificiales como las fortificaciones. Jèze estuvo de acuerdo con Duguit al considerar que la afectación al servicio público es lo que determina su titularidad. Así, se entiende que, el órgano público encargado de un determinado servicio público, es quien tiene la propiedad del dominio público puesto bajo su custodia. Sin que para ello sea necesario saneamiento alguno. 3.9.3. Teoría de la propiedad administrativa Para Hauriou (2001), las cosas pertenecientes al dominio público son propiedades administrativas, como consecuencia de una afectación formal a la utilidad pública. Con lo cual amplía las ideas de Berthélémy y Jèze, pues ahora no es el servicio público ni la custodia lo que determina su afectación sino su utilidad y necesidad públicas, pues el uso directo o indirecto que haga el público no es lo que determina su afectación sino su intrínseca utilidad y necesidad pública.

Estos autores parten del contenido del artículo 538 del Código Civil24 para elaborar sus concepciones. Desde esa óptica, habría que entender que las leyes especiales que establecen la dominicalidad de un bien, no son más que aplicaciones de dicho articulado. De donde se desprende, que la concesión de un bien de dominio público a un tercero que no sea una entidad pública, no cambia ni su naturaleza ni su condición de bien del dominio público, pues, su utilidad permanece invariable. Porque ella es la que le hace inalienable, inajenable e imprescriptible. Lo cual nos regresa nueva vez al planteamiento de Berthélémy de que no existe propiedad sobre tales bienes sino que, simplemente el Estado ejerce una custodia sobre ellos para garantizar el uso público de la cosa en función de su utilidad pública, al tiempo que evita la apropiación privada de dichos bienes. De cualquier modo, ha terminado por imponerse el criterio de Hauriou que lleva el nombre de teoría de la propiedad administrativa.

Según Hauriou, la propiedad

dominical no es en su esencia diferente de la propiedad privada, pero la existencia de la afectación de bienes le imprime caracteres particulares.

3.10. La ocupación sin título del dominio público La ocupación privativa supone necesariamente un título jurídico conferido por la Administración o gobierno, o un contrato de ocupación del dominio público.

ocupación sin título no da lugar jamás a derechos de propiedad para aquel ocupante que no los posee. Son muchas las teorías que se han empleado para la comprensión del problema.

Y todas se caracterizan por plantear soluciones al margen del ámbito

jurídico.

24 Código Civil de la República Dominicana, artículo 538.

3.11. Modalidades de Incomerciabilidad. De todas las características del dominio público es la más típica y propia. Significa que los bienes de dominio público no pueden ser objeto de trasmisión o cesión, no son enajenables o transmisibles a otra persona, por convenio o contrato. Esta prohibición legal tiene carácter absoluto y se basa en la exigencia de conservar, de modo completo e íntegro, la afectación del bien demanial a su fin público. Esta prohibición no ha de entenderse en sentido total, es decir, del derecho de propiedad, sino también en sentido parcial, porque legalmente tampoco cabe admitir derechos o cargas reales civiles de gravamen sobre bienes de dominio público. Es decir no caben servidumbres de uso, arrendamiento, cesiones, etc., usufructo, hipotecas. 3.11.1. Prescriptibilidad del dominio publico En su virtud los bienes demaniales no son susceptibles de usucapión o prescripción adquisitiva. (Recordemos que la prescripción adquisitiva constituye un modo de adquisición de la propiedad por el transcurso del tiempo). 3.11.2. Inembargabilidad El Dominio Público tampoco es susceptible de embargo ni, en general, cabe ningún tipo de ejecución o apremio sobre bienes de esta naturaleza, y ello porque toda acción de embargo supone la posibilidad de una venta o enajenación del bien (para que el obligado pueda hacer efectivo con el precio obtenido el pago del derecho o crédito al acreedor). El fundamento de la prohibición de embargo de los bienes de Dominio Público deriva de la necesidad de evitar el perjuicio o daño que para el interés público significaría la interrupción del servicio público o la desaparición del uso público a que se halle afectado el bien en cuestión.

3.11.3. Deslinde Administrativo La Administración Pública también puede delimitar las parcelas de Dominio Público, fijando su extensión y límites. El acto administrativo que aprueba el deslinde tiene carácter ejecutivo, sin perjuicio de la posible impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la impugnación se base en aspectos formales (por infracción de procedimiento) o bien ante la jurisdicción civil, si se produjesen lesión de derechos

propiedad.

Una

vez

realizado

deslinde

procederá

AMOJONAMIENTO, esto es, a fijar materialmente sobre el terreno, mediante unos hitos o mojones, la delimitación del inmueble. Deben participar los interesados. La diferencia con un particular radica en que éste para efectuar el deslinde de su finca debe seguir un procedimiento judicial regulado en la ley 108-05. La potestad de deslinde sólo tiene por objeto acotar un espacio físico aun cuando, como es lógico, la Administración Pública habrá de basarse en un principio de prueba que fundamente su ejercicio. Efectos del Dominio Público en el Registro. –

Certificado de Titulo

–

Asiento en el Registro Complementario del Inmueble de Derecho de Propiedad a favor del Dominio Público.

–

Genera un Bloqueo Registral.

3.12. Figura del Dominio Eminente para la Utilidad Pública. Se denomina dominio eminente, la facultad que se ha reconocido siempre al estado de tomar la propiedad privada cuando ello sea necesario para fines de interés general. Se usa esta expresión en un doble sentido: con referencia al Derecho Público, como la facultad inherente a la soberanía del Estado en relación con los derechos de propiedad privada, para ejercer el dominio sobre todo el territorio de la nación, imponiendo los gravámenes necesarios para el cumplimiento de sus fines, así como las expropiaciones,

limitaciones o prestaciones que para ello sean precisas, y con referencia al Derecho Privado, se emplea como equivalente a dominio útil o el derecho de uso del que posee sobre una cosa el derecho de percibir sus frutos, sin ser su propietario. La expresión “dominio eminente”, significa conforme a la Ley 480 el derecho de expropiar propiedades para usos públicos, estableciendo que el derecho de dominio eminente se aplicará a favor de obras construidas para los fines siguientes: carreteras y caminos, parques, fortificaciones, campamentos militares, faros y semáforos, edificios públicos, cementerios, muelles, dizques, puentes, canales y vías de aguas, desagües, acequias, malecones, cloacas, viaductos, y accesorio, represas, líneas de telégrafos y teléfonos, ferrocarriles, urbanos, embarcaderos, plantas para proveer agua, gas o electricidad, para energía o luz, líneas de tubos de petróleo, obras de minas, obras accesorias en mercados, mataderos, almacenes; y todas las obras en conexión con ellos, y de todas las demás obras de utilidad pública. 3.12.1. Expropiación forzosa del Estado El acto o serie de actos mediante los cuales, se ejerce y realiza esta facultad, se denomina procedimiento de expropiación forzosa o simplemente expropiación. La Expropiación en términos generales significa el desposeimiento o privación de la propiedad, por causa de utilidad pública o interés preferente y a cambio de una indemnización previa. Aunque en sentido muy genérico esta voz puede comprender todo acto de quitar a uno la propiedad de lo que le pertenece, incluidos el despojo, la usurpación y el robo, expropiación expresa por antonomasia la expropiación forzosa. La Expropiación forzosa o expropiar es el acto de desposeer de una cosa a su propietario dándole en cambio una indemnización justa. Se entiende que la facultad de expropiar está reservada a los organismos estatales, provinciales y municipales, y a condición de que se efectúe por causa de utilidad pública, calificada por ley y previamente indemnizada.

En los casos de expropiación se exige: Declaración de utilidad pública de la obra. Declaración de que su ejecución exige indispensablemente el todo o parte del inmueble que se pretende expropiar, Justo precio de lo que se haya de enajenar o ceder Pago del precio que representa la indemnización.

3.13. Base Legal El artículo 5125 de nuestra constitución dispone: “el Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes. Sin embargo establece una excepción, al disponer que ninguna persona pueda ser privada de su propiedad, sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa”. Desde el albor de la historia existen registros de la existencia de la propiedad como institución jurídica. Estuvo presente en todas las civilizaciones consideradas precursoras del mundo contemporáneo: las mesopotámicas, el Antiguo Egipto, Grecia y Roma. La razón por la que estuvo presente en todas es que -por rudimentario que sea- cualquier sistema económico que se fundamente en el intercambio de bienes y la especialización de labores requiere -de una forma u otra- de la existencia del derecho a la propiedad. Pero sobre todo, sirvió como mecanismo para que las unidades sociales más básicas como es el caso de la familia o el clan- pudieran disponer y explotar medios materiales que permitieran su subsistencia. Esto permite a los individuos llevar una existencia en la

25 Constitución Política de la República Dominicana, año 2010, artículo 51.

que no dependen de los demás para sobrevivir. Es en razón de esto que el pensamiento liberal protoconstitucional y constitucional la han considerado como una de los fundamentos de la libertad individual. Como expresa el artículo 51 constitucional, el derecho a la propiedad puede ser definido, de manera general, como el derecho exclusivo de X al uso de un objeto o bien y, a aprovecharse de los beneficios que este bien produzca y a disponer de dicho bien, ya sea transformándolo, destruyéndolo o transfiriendo los derechos sobre el mismo. Es decir, a grandes rasgos, el derecho de propiedad implica la exclusión de los no propietarios del bien del disfrute o aprovechamiento sobre el mismo. De lo anterior queda claro que no se trata de una relación jurídica del propietario con el objeto de la propiedad (que es una cosa inanimada y carente de capacidad volitiva). Se trata, más bien, de un derecho frente a las demás personas para que no interfieran en el uso o disfrute del bien. La Constitución como protección al derecho de la propiedad privada, establece como requisito de toda expropiación, que se pague al expropiado una indemnización „‟previa‟ y „justa‟‟. La forma en que las constituciones modernas como la nuestra, consagran el derecho a la expropiación forzosa, siempre a reserva de justa indemnización que debe pagarse al expropiado antes o después. El término „‟justa‟‟ se ha interpretado siempre en el sentido de que la indemnización debe corresponder al verdadero valor de la propiedad a expropiar y que debe ser fijada por la justicia judicial.

El término „‟previa‟‟, en el sentido de que la adjudicación

jurídica de la propiedad no puede surtir efecto si no se ha pagado antes la indemnización. El mismo texto constitucional señala una excepción al principio de la prioridad del pago: en los casos de calamidad pública.

3.14. Los Derechos Difusos en la República Dominicana República Dominicana se configura constitucionalmente como un Estado Social Democrático y de Derecho. Este modelo de organización jurídica y política demanda que la persona, como titular de derechos y deberes, sea el objetivo fundamental en el diseño de las políticas públicas, debiendo estas ejecutorias ajustarse a los lineamientos y parámetros nacionales e internacionales que integran la protección efectiva del sistema de los derechos humanos. La Constitución de 2010 incorporó los denominados derechos colectivos, los cuales se enmarcan dentro de la tercera generación histórica y evolutiva de los derechos humanos26. El artículo 66 de la Constitución dominicana, establece lo siguiente: “El Estado reconoce los derechos e intereses colectivos y difusos, los cuales se ejercen en las condiciones y limitaciones establecidas en la ley; en consecuencia, protege: 1) la conservación del equilibrio ecológico, de la fauna y la flora; 2) la protección del medio ambiente; y, 3) la preservación del patrimonio cultural, histórico, urbanístico, artístico, arquitectónico y arqueológico”. Del mismo modo, la ley orgánica No.137, del 13 de junio de 2011, del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, consagra en el artículo 69, que “las personas físicas o morales están facultadas para someter e impulsar la acción de amparo, cuando se afecten derechos o intereses colectivos y difusos”. Además, el Art. 105, Párrafo II, de la referida ley otorga calidades concurrentes para la tutela y defensa de los mismos al Defensor del Pueblo. En razón del carácter novedoso de esta categorización de derechos fundamentales, no sólo para nuestro país, sino para el mundo, (recordemos que hablamos de derechos cuya incidencia se remonta apenas treinta años atrás), es importante precisar, a grandes rasgos y en ejercicio del derecho

26 Bautista, Felix (Febrero, 2013). Los derechos colectivos y difusos. Periódico Listín Diario. Sección Punto de Vista. República Dominicana.

comparado, su conceptualización, características, la legitimación activa y pasiva de los sujetos para incoar acciones y los efectos de las sentencias respecto a los accionantes. Todos estos temas deben ser profundizados en la legislación procesal de la justicia constitucional dominicana, de manera que la declaración constitucional y la tutela judicial que dispone la Ley No.137-11, representen verdaderamente, mecanismos de garantías efectivos de protección. De manera preliminar, la denominación de “derechos e intereses” de naturaleza “colectiva y difusa” pareciera plantear la concurrencia de aspectos estrechamente vinculados, pero sustancialmente diferenciados. El Dr. Néstor Cafferatta, experto ambiental y juez de la Corte Suprema de Argentina, en su texto “Visión Procesal de Cuestiones Ambientales”, establece que los intereses difusos “Öson los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto a integrantes de grupos, clases o categorías de personas, ligadas en virtud de la pretensión de goce, por parte de cada una de ellas, de una misma prerrogativa. De forma tal que la satisfacción de fragmento o porción de interés que atañe a cada individuo se extiende, por naturaleza, a todos; del mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultánea y globalmente a los integrantes del conjunto comunitario”. Indiscutiblemente, el surgimiento de estos derechos comunitarios tiene que ver con fenómenos medioambientales y la sostenibilidad de los recursos naturales. Luego, los derechos de los consumidores en sentido general, el derecho a la cooperación internacional, el derecho a la paz para el desarrollo, la libre autodeterminación de los pueblos, el respeto a la identidad cultural y social, se contemplan constitucionalmente y en varios instrumentos internacionales. Es importante resaltar que la ley ambiental dominicana, No. 64-00, legitima en su artículo 178, que cualquier persona o asociación de ciudadanos pueda accionar procesalmente por todo hecho, acción, factor, proceso que cause, haya causado, esté

causando o pueda causar daño, degradación, menoscabo, contaminación y/o deterioro del medio ambiente y los recursos naturales. Ahora bien, la coexistencia entre derechos individuales y colectivos nos plantean numerosos problemas de orden sustantivo y procesal que deben ocupar la construcción de la doctrina y los precedentes jurisprudenciales para el desarrollo de acciones de tutela que resguarden los mismos. De manera obvia, los mismos refieren a entes colectivos, pero que pueden ser ejercidos por sujetos determinados, siempre que se demuestre la vinculación de los mismos a la comunidad donde el daño se ha materializado en perjuicio del conglomerado. De esta forma se dimensiona el carácter colectivo (todos son titulares del derecho) y el interés difuso (cualquier afectado o grupo de afectados puede accionar en nombre de la colectividad por un perjuicio que atañe a todo el grupo o comunidad). En el marco de la II Asamblea General de la Red Mundial de los Derechos Colectivos de los Pueblos, celebrada en febrero de 2011, en Dakar, Senegal, luego de fuertes debates y planteamientos, se presentaron varias conclusiones, entre las cuales cito la siguiente “Predomina, incluso en las sociedades avanzadas y las mentalidades progresistas, la falta de conciencia o de cultura democrática que permiten situar los derechos colectivos de los pueblos como una prioridad que impediría responder a los grandes desafíos a los cuales se enfrenta la humanidad hoy27. Rosángela Calle Vásquez, profesora de derecho ambiental y jefa de la oficina jurídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia, expresó en este orden: “En conclusión, los derechos colectivos soportan su eficacia en la participación comunitaria y sólo a partir de una nueva ética que reformule nuevas actitudes y aptitudes de la colectividad, podrá obtenerse la legitimidad de estos derechos”; los problemas colectivos trascienden la individualidad y exigen responsabilidades compartidas y rápidas. Los ciudadanos tienen que apoderarse de estas 27 II Asamblea General de la Red Mundial de los Derechos Colectivos de los Pueblos, celebrada en febrero de 2011, en Dakar, Senegal

herramientas constitucionales y legales, para hacer valer los derechos y proteger lo que nos pertenece a todos.

3.15. Artículo 97 párrafo III, de la Ley 108-05 sobre Registro Inmobiliario Ley No. 51-07, del 23 de abril de 2007, que modifica la Ley No.108-05, del 23 de marzo del 2005, sobre Registro Inmobiliario, deroga expresamente los artículos 12 y 16 de la Ley No.344, del 29 de julio de 1943, que establece un procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, el Distrito de Santo Domingo o las Comunes (G. O. No.5951, del 31 de julio de 1943), modificada por Ley No.700, del 31 de julio de 1974; la Ley No.486, del 11 de noviembre de 1964, y la Ley No.670, del 17 de marzo de 1965. La ley de dominio inminente No. 480, de 1920, modificada por la ley 675, de 1921, por la ley No. 742, de 1922, por la ley No. 344 de 1943, por la ley 5784 de 1962 y por la ley 670 de 1965. Ley No. 330 de 1964 modifico el artículo 13 de la Ley 344, que establece un procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, el Distrito Nacional o los Municipios, del 29 de julio de 1943, para que dijese lo siguiente: “ Art. 13.- En caso de que no haya acuerdo sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y el Poder Ejecutivo declara la urgencia, el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional, podrán entrar en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por la expropiación, una vez que se haya depositado en la Dirección General de Rentas Internas, el valor fijado por el Catastro Nacional como precio de los mismos, a reservas de discutir el precio si procede o no el pago de un suplemento de precio, ante el Tribunal competente, el cual será apoderado directamente por medio de una instancia”. Así como también la Ley No. 471 de 1964 modifico el artículo 13 de la Ley 344.

Ley 486 del 10 de noviembre del 1964 que agregó un Párrafo II al Artículo 13 de la Ley No. 344 del 29 de julio del 1943, para que dijese lo siguiente: “Párrafo II: En caso de que se trate de un inmueble registrado, la entrada en posesión del mismo por el Estado, los Municipios o el Distrito Nacional, será ejecutado por el Abogado del Estado y en caso de que el inmueble no se encuentre registrado dicha medida será ejecutada por el Procurador Fiscal del Distrito Judicial correspondiente. Si fuere necesario dichos funcionarios podrán requerir el uso de la fuerza pública para los fines arriba indicados”.

3.16. Ley No. 689 de 1974 sobre forma de avalúo de bienes expropiados. Procedimiento para la expropiación El procedimiento para la expropiación está prescrito en las leyes Nos. 480 y 675 de 1920 y 1921, cuando el expropiante sea el estado o el municipio el municipio, por la No. 344, de 1943 y sus modificaciones sustanciales. Es como sigue. La declaración de utilidad pública se les hace generalmente por un decreto, aunque puede hacerse por ley28. La dirección de los procedimientos, con es a favor del estado, está a cargo del administrador general de bienes nacionales. Después del decreto, debe intentarse un arreglo amigable, para este fin, los menores o incapaces pueden ser de grado a grado, con la simple autorización del consejo de familia. A falta del arreglo, se dirige una instancia al presidente del tribunal superior de tierras , según que los inmuebles a expropiar no sean registrados o lo sean, que contenga el nombre y título del funcionario actuante, la mención del decreto, la descripción de la 28 Ley No. 689 de 1974 sobre forma de avalúo de bienes expropiados.

propiedad, el uso a que se destinara y las razones que justifican la expropiación, el nombre, domicilio y ocupación del propietario, la indicación de que se ha dictado de llegar a un acuerdo para la compra de grado a grado y las razones de por qué no pudo llegarse, el precio ofrecido y la declaración de que se está en condiciones de pagarse según la sentencia que dicte el tribunal, la indicación de que el requirente intente llevar a cabo el proyecto para el cual se desea la propiedad, y petición de entrega de la propiedad. Se debe afirmar que todos los datos son ciertos. La instancia se notifica en copia al propietario, con citación de que comparezca después de 8 días y antes de los 15, a constar de la citación. En el plazo de la comparecencia ambas partes deben designar sendos peritos. En la audiencia, el tribunal oirá a los dos peritos, o solo a uno, si una parte no hubiere designado el suyo. Dentro de los 10 días de la audiencia, el tribunal decidirá sobre la expropiación y sobre el precio. Si las partes no han designado peritos, el tribunal, el tribunal decide igualmente, pero en este caso puede disponer medidas de instrucción, que deben realizarse dentro de los 15 días

de la fecha de la medida de instrucción. Las tasaciones para fines de impuestos

serán la base mínima del precio, salvo desvalorización por incendio, destrucción u otra causa análoga. La disposición contenida en el art. 12 de la 344 (Modificada por la Ley No. 700 de 1974, G. O. No. 9342), sobre los recursos contra las sentencias de expropiación a favor del estado o los municipios, según las cuales no estaban sujetas a apelación, solo al recurso de casación fue derogada expresamente por la Ley 108/05 sobre Registro Inmobiliario.

Los casos de expropiación en nuestro país no son muy conocidos, a diferencia de los de Venezuela, donde el gobierno utiliza este recurso de forma represiva a los empresarios e inversionistas que no estén de acuerdo con el gobierno. Durante las investigaciones podemos mencionar casos de expropiación en la Republica Dominicana, principalmente lo naturaleza agraria o de lugares en zonas aledañas. Han sucedido situaciones en las cuales el Estado ha declarado zonas protegidas que caen en terrenos privados. Mencionamos como ejemplo la Sentencia del 12 de junio del 2002, No. 1 de la Suprema Corte de Justicia donde fueron expropiados unos terrenos de campesinos con fines agrarios para utilidad pública, para ser transferidos al Instituto Agrario Dominicano en San Pedro de Macorís29.

3.17. Desafectación del Dominio Público. El Artículo 107 de la Ley 108-05 expresa lo siguiente: La desafectación del dominio público se puede realizar exclusivamente por ley y tiene como objeto declarar el inmueble como dominio privado del Estado y ponerlo dentro del comercio. En la desafectación es imprescindible contar con los siguientes puntos: El estado del inmueble para que sea ejecutable. La condición para que se desafecte del dominio público un inmueble, es que este debe estar registrado. Documento base a ser aportado. El documento base que debe ser aportado para desafectar de dominio público un bien, es la Ley que ordena dicha desafectación.

29 Sentencia del 12 de junio del 2002, No. 1 de la Suprema Corte de Justicia

Consecuencias del Registro. Desafectar un bien de familia acarrea como consecuencia que el bien vuelva a estar en el comercio. Se genera un asiento en el Registro Complementario indicando la desafectación de dicho bien. Documentación que el Registro debe entregar al usuario. Se le debe entregar al Estado Dominicano, el duplicado de Certificado de Titulo o de Constancia Anotada del inmueble, según corresponda. La doctrina del dominio público Es en el siglo XIX que la teoría del dominio público comienza a tomar cuerpo, en el sentido jurídico. Toda la edad media, la propiedad pública, tendió a confundirse con la propiedad de los señores feudales, todo lo cual significa que no fue un periodo propicio para el desarrollo del Dominio Público. Algunos autores de esa época, como Pelloux, no aprecian la diferencia entre dominio público y dominio del estado. Así mismo, Bonnin decía que la propiedad pública es la que pertenece a todo la sociedad y forma el dominio del estado. Disposiciones del código civil y de la constitución sobre el dominio público Artículo 2226, del código civil dice: No se puede prescribir el dominio de las cosas que no estén en el comercio Art. 537.- Los particulares pueden disponer libremente de los bienes que les pertenecen, con las modificaciones establecidas por las leyes. Los bienes que no pertenecen a particulares, se administran y no pueden ser enajenados sino del modo y según las reglas que les son peculiares.

Art. 538.- Los caminos, vías y calles que están a cargo del Estado, los ríos, navegables o flotables, las orillas, las ensenadas y bahías en el mar, puertos, radas, y en general, todas las porciones del territorio dominicano, que no son susceptibles de propiedad particular, se considerarán como dependencias del dominio público. Art. 539.- Todos los bienes vacantes y sin dueño, y los de las personas que mueran sin herederos o cuyas herencias se abandonen, pertenecen al dominio público. Art. 540.- Las puertas, muros, fosos, y defensas de las plazas de guerra y de las fortalezas, también forman parte del dominio público. Art. 541.- En el mismo caso están los terrenos, fortificaciones y defensas de las plazas que ya no fueren de guerra: pertenecen al Estado, si no se han enajenado legítimamente, o si la propiedad no ha sido objeto de prescripción contra el mismo Estado. Art. 542.- Son bienes comunales, aquellos a cuya propiedad o usufructo han adquirido derecho los habitantes de uno o muchos pueblos. Art. 543.- Puede ejercerse en los bienes, o un derecho de propiedad, o un simple derecho de usufructo, o tan sólo un dominio útil. Art. 544.- La propiedad es el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto, con tal de que no se haga de ellas un uso prohibido por las leyes y reglamentos30. Art. 545.- Nadie puede ser obligado a ceder su propiedad a no ser por causa de utilidad pública, previa justa indemnización pericial, o cuando haya discrepancia en la estimación, por juicio de Tribunal competente31.

30 En relación con el Art. 544, el derecho de propiedad sufre una disminución en los alrededores de los Aeródromos, según Ley No. 3199 de fecha 11 de febrero de 1952, G.O. 7392 31 Modificado según Ley 4952 del 6 de julio de 1910, G. O. 2111.

Art. 546.- La propiedad de una cosa, mueble, o inmueble, da derecho sobre todo lo que produce, y sobre lo que se le agrega accesoriamente, sea natural o artificialmente. Este derecho se llama de accesión. Art. 547.- Los frutos naturales e industriales de la tierra; los frutos civiles; las crías de los animales; pertenecen al propietario por derecho de accesión. En el mismo caso están los terrenos, fortificaciones y defensas de las plazas que ya no fueren de guerra, pertenecen al estado, si no se han enajenado legítimamente, o si la propiedad no ha sido objeto de prescripción contra el mismo estado. El art. 93-2-b de la constitución dice Velar por la conservación y fructificación de los bienes nacionales en beneficio de la sociedad y aprobar o rechazar la enajenación de los bienes de dominio privado de la nación. Críticas formuladas por la doctrina a las disposiciones de código civil y de la constitución. Dicen de la Concha Amiama, que la enumeración que hace el código civil, no solamente es inexacta, sino que carece de toda lógica; pues el código civil incluye como bienes del dominio público algunos que no lo son, como los de las personas fallecidas sin herederos y las fortificaciones que han dejado de serlo. No es exacto decir que el dominio público a nadie pertenece. El dominio público no tiene un titular no es más que una fantasías, una ilusión. Porque las cosas tienen que gozar de un titular, sujeto de derecho público. Y ese titular es el estado. Se produce la autorización de forma directa al peticionario, aunque en caso de limitación de número, se requiere licitación Procedimiento en cuanto al Dominio Público.

En caso de que se encuentre limitado el nº de licencias o autorizaciones y los interesados hubiesen de reunir las mismas condiciones, por ser indiferente para la Administración las personas a autorizar (NO CABE LICITACIÓN) el otorgamiento se producirá mediante insaculación o sorteo, dejando así al azar, a la casualidad pura y simple la determinación de quienes han de obtener el beneficio que represente el uso o aprovechamiento especial a conceder. Puede venir sometido al pago de una tasa o canon de ocupación, que tiene por objeto compensar a la Administración por ese beneficio que supone el aprovechamiento especial que se otorga. Por último, el uso especial no puede otorgarse por tiempo indefinido, sino que ha de limitarse a un determinado plazo, por lo que la autorización demanial tiene un plazo determinado. LPE: 99 años; el permiso demanial caduca transcurrido tal plazo, aunque existen otras causas extintivas del mismo, como son la revocación, la renuncia del interesado y la muerte o extinción de su personalidad.

Capítulo IV: Opiniones, Análisis y Casos del Dominio Público en la República Dominicana

4.1.

Discurso pronunciado por el Dr. Jorge A. Subero Isa en fecha 7 de Enero del 2000

En el contexto de los artículos 8, numeral 13, letra b, 37, párrafo 4, in fine, de la Constitución de la República, de las Leyes 208, de 1964 y 141-97, de 1997, afirmamos que integran el dominio privado del Estado el conjunto de bienes de su pertenencia que, sujetos a ciertas reglas y modalidades, están sometidos al mismo régimen jurídico que los bienes de los particulares y, por tanto, son enajenables, en tanto que, los bienes del dominio público son aquellos inmuebles que deben estar permanentemente a disposición del público o de ciertos servicios públicos y, por tanto, son inajenables; que la enumeración de los bienes que constituyen el dominio público en la República Dominicana, no es hecha por la Constitución sino por el Código Civil y leyes especiales, como se indica, por ejemplo, en los artículos 538 al 541 de dicho código; que ni en la enumeración contenida en estos textos legales ni en la Ley No. 208, de 1964, que modifica la Ley Orgánica de la Corporación Dominicana de Electricidad, ni en ninguna otra disposición legislativa se reconoce a esa empresa autónoma como que forma parte del dominio público del Estado, lo cual se robustece por el hecho de que la misma Ley No. 208, de 1964, faculta en su artículo 9, párrafo j) al Consejo Directivo de la mencionada Corporación entre otras cosas, a enajenar y transferir el dominio de toda clase de bienes muebles e inmuebles de la indicada entidad, texto este último que equivale, en caso de que existiera, a una desafectación del dominio público. Dijimos además que la expresión bienes nacionales consagrada en el artículo 37, párrafo 4to. de la Constitución es genérica y debe comprender a todos los bienes del Estado y dentro de ellos los del dominio privado, que son una especie, y es innegable que el constituyente cuando se refiere en el citado texto a la conservación y fructificación de los bienes nacionales, está aludiendo a los que forman el dominio público, pues de lo contrario no 71

hubiese hecho la distinción de poner a cargo del Congreso proveer a la enajenación de los bienes del dominio privado de la Nación, lo que significa, en otros términos, que corresponde al Congreso trazar las reglas de enajenación respecto de los bienes que integran la masa de bienes que constituyen el dominio privado.

4.2.

Opinión de Awilda R. G.

Se consideran bienes del dominio público, a todos aquellos bienes que son propiedad pública, es decir, que son de uso público, común que todos pueden tener acceso a ellos, tales como: las calles, caminos públicos, plazas y parques, los servicios públicos también pueden ser considerados del dominio público, como los hospitales públicos, las escuelas o liceos públicos, los Ayuntamientos,

están también aquellos que por

disposición del Estado se constituyen en uso público, las playas, ríos, lagos, las minas, estos cuando van a ser utilizados de manera privada necesitan la autorización de la autoridad competente. Así pues, a estos bienes puede acceder cualquier ciudadano que desee, no puede impedírsele el uso de los mismos. Son de libre y fácil acceso, deben ser protegidos y cuidados por todos, ya que es un bien común, responsabilidad de todos y cada uno de sus usuarios. Estos bienes del dominio público son administrados por el Estado, son aprovechados por el público, no pueden nunca pertenecer a particulares, ni mucho menos son susceptibles de propiedad privada, además son inembargables y forman parte del patrimonio nacional.

4.3.

Descripción del decreto impugnado El acto jurídico atacado por medio de la presente acción directa en inconstitucionalidad incoada por Juan de la Cruz Cuevas Núñez, en fecha dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013), es el Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013), que señala lo siguiente: Artículo 1. Se modifica el literal b), del artículo 1 del Decreto núm. 519-04 del siete (7) de junio de dos mil cuatro (2004), para que se lea de la siguiente manera: ¨Una porción de terreno con una extensión superficial de quince (15) Has., veintidós (22) As., seis (6) Cas., equivalente a 242.03 tareas de tierra, dentro del ámbito de la Parcela No. 38-E, del Distrito Catastral No. 26, lugar Hato Antón, sección Dajao, del Distrito Nacional, equivalentes ambas al total de 1,654.07 tareas de tierra.” Artículo 2. Envíese al Administrador General de Bienes Nacionales, al Abogado del Estado y al Registrador de Títulos, para los fines correspondientes. Breve descripción del caso El accionante es propietario de un terreno que fue expropiado forzosamente mediante el Decreto núm. 519-04, de fecha siete (7) de junio de dos mil cuatro (2004), el cual fue corregido en cuanto a la identificación específica de la parcela a expropiar, mediante el Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013) -ambos del Poder Ejecutivo a los fines de otorgárselo a la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) para el establecimiento de un centro experimental de investigación agropecuaria.

Infracciones constitucionales alegadas El accionante, Juan de la Cruz Cuevas Núñez, aduce en su acción de fecha dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013) que el Decreto núm. 55-13, impugnado en inconstitucionalidad, viola la letra y espíritu del artículo 51, numeral 1, de la Constitución de la República (derecho de propiedad), que reza de la manera siguiente: Artículo 51. Derecho de propiedad. El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes. 1) Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa. Pruebas documentales En el presente expediente se depositaron los siguientes documentos: Copia del Decreto núm. 519-04, de fecha siete (7) de junio de dos mil tres (2003), dictado por el Poder Ejecutivo, mediante el cual se expropia forzosamente una propiedad privada para fines de utilidad pública. Solicitud de fuerza pública al Abogado del Estado, de fecha cuatro (4) de febrero de dos mil trece (2013). Oficio núm. 49, de fecha diecisiete (17) de enero de dos mil trece (2013), del Abogado del Estado, mediante el cual se otorga plazo para entrega voluntaria de inmueble. Acto núm. 2523-2012, de fecha primero (1ero) de septiembre de dos mil doce (2012), mediante el cual se notifica informe pericial.

Informe técnico de trabajos de ubicación y replanteo, de fecha once (11) de septiembre de dos mil doce (2012), instrumentado por el agrimensor José Francisco Sánchez de la Rosa. Oficio núm. 717, de fecha once (11) de septiembre de dos mil doce (2012), del Abogado del Estado, que convoca a la UASD a una vista de conciliación relativa al conflicto generado por la expropiación forzosa. Copia de planos de mensura catastral de la parcela núm. 38-E del distrito catastral núm. 26 del Distrito Nacional. Certificación de Estatus Jurídico de Inmueble, de fecha veintiséis (26) de agosto de dos mil once (2011), expedido por el Registro de Títulos del D.N. Plantilla de fecha treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012) relativa a la parcela en conflicto. Acto núm. 2433-2011, de fecha dieciocho (18) de noviembre de dos mil once (2011), mediante el cual el accionante intima a la UASD a comparecer a una vista de conciliación en la oficina del Abogado del Estado. Recurso de Reconsideración, de fecha veinte (20) de septiembre de dos mil once (2011) interpuesto por la UASD contra la Resolución núm. 1018, de fecha veintitrés (23) de agosto de dos mil once (2011) dictado por el Abogado del Estado. Acto núm. 1959-2011, de fecha nueve (9) de septiembre de dos mil once (2011), mediante el cual se le notifica a la UASD la solicitud de autorización de desalojo cursada por ante el Abogado del Estado. Copias de las compulsas notariales núms. 0011 y 0012, de fechas (dos) 2 y ocho (8) de febrero de dos mil doce (2012), respectivamente, instrumentadas por el Dr. Johnny Emmanuel Hernández Pérez.

Hechos y argumentos jurídicos del accionante El accionante pretende la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013), bajo los siguientes alegatos: (…) el Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) del mes de febrero del año dos mil trece (2013), resulta injusto e inaplicable conforme a los procedimientos del derecho en virtud de la entrada en vigencia de la Ley núm. 108-05 y de la Ley núm. 13-07, y sus reglamentos, mas no así del imperio de la Ley núm. 344 del veintinueve (29) de julio de mil novecientos cuarenta y tres (1943) y sus modificaciones contenidas en la Ley núm. 330 del dieciocho (18) de julio de mil novecientos sesenta y cuatro (1964); la Ley núm. 700 del veinticuatro (24) de julio de mil novecientos setenta y cuatro (1974) y la Ley núm. 108-05 de Registro Inmobiliario de fecha veintidós (22) de febrero de dos mil cinco (2005), establecen claramente el procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado dominicano. Que en la especie, la Ley prevé un procedimiento especial para realizar la expropiación forzosa intentada por el Estado, la cual contiene un sin número de procedimientos que culmina con la fuerza pública, previo agotamiento de todas las vías recursivas y de derechos en su caso, siempre previendo el pago del justo valor de la propiedad que se pretende, hasta la incorporación de una sentencia firme o irrevocablemente juzgada emitida por un tribunal competente; que se observa sin mayores esfuerzos que el Estado procedió comenzar por el último procedimiento sin haber agotado todos y cada uno de los mecanismos que la Constitución y la Ley de Expropiaciones prevén; lo que hace nulo el decreto de propiedad enunciado en el Decreto núm. 55-13 de fecha dieciocho (18) del mes de febrero de año dos mil trece (2013).

Intervenciones oficiales Opinión del Procurador General de la República Mediante el Oficio núm. 00001629 del veinticinco (25) de abril de dos mil trece (2013), el Procurador General de la República presentó su opinión sobre el caso, señalando, en síntesis lo siguiente: La disposición impugnada, si bien forma parte de las señaladas por el art. 185.1 de la Constitución, no tiene una naturaleza normativa de carácter general, por lo que en atención a la jurisprudencia de esa alta Corte no puede ser impugnada a través del mecanismo procesal de la acción directa de inconstitucionalidad, que, conforme con las referidas sentencias constitucionales, está reservado para impugnar las disposiciones normativas de carácter general. Celebración de audiencia pública Este tribunal, en atención a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, de fecha trece (13) de junio de dos mil once (2011), que prescribe la celebración de una audiencia pública para conocer de las acciones directas en inconstitucionalidad, procedió a celebrarla el veinticuatro (24) de junio de dos mil trece (2013), compareciendo la parte accionante y el representante del Procurador General de la República. El expediente quedó en estado de fallo. Legitimación activa o calidad de la accionante y de los intervinientes voluntarios La legitimación activa o calidad que deben ostentar las personas física o jurídicas para poder interponer una acción directa en inconstitucionalidad está señalada en los artículos 185.1 de la Constitución de la República y 37 de la Ley núm.137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, de fecha trece (13) de junio de dos mil once (2011), que confiere dicha condición a toda persona revestida de un interés legítimo y jurídicamente protegido.

En ese orden de ideas, el accionante es el propietario de la parcela expropiada por el Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013), el cual afecta sus derechos reales sobre el referido inmueble. En tal virtud, ostenta en la especie, la legitimación requerida para accionar en inconstitucionalidad por vía directa al estar revestido de un interés legítimo y jurídicamente protegido de conformidad con el referido artículo 185.1 de la Constitución. Inadmisibilidad de la acción El accionante reclama, mediante su acción directa en inconstitucionalidad, la nulidad del Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013), dictado por el Poder Ejecutivo y que dispone la expropiación forzosa de un inmueble de su propiedad. La acción directa en inconstitucionalidad, como proceso constitucional, está reservada para la impugnación de aquellos actos señalados en los artículos 185.1 de la Constitución de la República y 36 de la Ley núm.137-11 (leyes, decretos, resoluciones, reglamentos y ordenanzas); es decir, aquellos actos estatales de carácter normativo y alcance general o bien aquellos actos que sin poseer dicho carácter, son dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República (Precedente constitucional de la Sentencia TC/0041/13 de fecha 15 de marzo de 2013 del Tribunal Constitucional dominicano). En la especie, el Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013), dictado por el Poder Ejecutivo, no tiene carácter general ni reglamentario, pues solo concierne a una situación jurídica específica y concreta, en este caso la expropiación forzosa de un bien inmueble. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido en decisiones anteriores el criterio de que los decretos presidenciales de efectos específicos sobre una situación concreta no constituyen actos normativos y por ende, no son susceptibles de ser controlados mediante la acción directa en inconstitucionalidad.

En efecto, ha señalado el Tribunal: “(…) el decreto es un acto administrativo, ya que se trata de una resolución dictada por un órgano del Estado, como lo es el Ejecutivo, en ejercicio de su competencia y que crea consecuencias jurídicas concretas que pueden ser para un individuo en lo particular, o para un grupo de ellos, y que buscan un fin determinado de interés público… Que al tratarse el caso que nos ocupa de la impugnación por inconstitucionalidad de un acto administrativo emitido por el Poder Ejecutivo, que crea consecuencias jurídicas concretas, y que busca un fin determinado dirigido a un individuo en particular, en cuanto al procedimiento, es evidente que dicho acto, por su naturaleza y carácter, no constituye una norma estatal con fuerza de ley, ni alcance general, por lo que se trata más bien de una situación litigiosa sujeta a un control de legalidad y no de constitucionalidad, cuya competencia corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 165.2 de la ley sustantiva32. Este criterio jurisprudencial fue reiterado en la Sentencia TC/0060/13, de fecha 17 de abril de 2013, constituyéndose en un precedente constitucional de carácter vinculante y obligatorio para todos los poderes públicos, incluso para el propio Tribunal Constitucional (principio del stare decisis) de conformidad con lo establecido en los artículos 184 de la Constitución de la República; 7.13 y 31 de la Ley núm. 137-11. El Decreto núm. 55-13 tampoco constituye un acto dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución, pues la facultad específica de dictar decretos de expropiación no se la confiere de manera directa la Ley Fundamental al Jefe de Estado, sino el artículo 1 de la Ley núm. 344, de fecha treinta y uno (31) de julio de mil novecientos cuarenta y tres (1943), sobre Procedimiento de Expropiación (G.O. 5951); legislación que además regula y norma tanto el decreto como todo el procedimiento de expropiación. Por lo tanto no se trata de un acto sujeto a un control concentrado de constitucionalidad, sino susceptible de ser impugnado mediante la acción contenciosoadministrativa, de conformidad con las disposiciones del párrafo único del artículo 1 de la Ley núm. 13-07, de fecha cinco (5) de febrero de dos mil siete (2007), que le atribuye 32 Sentencia TC/0056/13, de fecha 15 de abril de 2013; acápites 9.3 y 9.4 del Tribunal Constitucional dominicano

al Tribunal Superior Administrativo competencia para conocer “los procedimientos relativos a la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social”. Este criterio, respecto de la impugnación de los decretos de expropiación por la vía de la acción judicial ordinaria y no por medio de la acción directa en inconstitucionalidad, ha sido una concepción tradicional de la jurisprudencia dominicana desde el régimen jurídico anterior a la Constitución de 2010, pues la Suprema Corte de Justicia, en funciones de jurisdicción constitucional, así lo había reconocido, cuando estableció: Considerando, que, en los casos de expropiación de inmuebles por causa de utilidad pública que se dispongan en virtud de la Constitución y de la ley, se trata del ejercicio de una facultad que la ley sustantiva del Estado confiere al Poder Ejecutivo, cuyo decreto al respecto no puede al mismo tiempo resultar inconstitucional; que la falta de pago previo del o los inmuebles objeto de expropiación, no justifica el ejercicio de la acción en declaratoria de inconstitucionalidad a que se contrae la instancia de la impetrante, dado que, tratándose en tales casos de una venta forzosa, el expropiado puede demandar el pago del precio convenido o establecido y, en relación con las irregularidades en que se haya incurrido en el procedimiento de expropiación, incluyendo el decreto, la acción pertinente es la de nulidad y no la de inconstitucionalidad; que por tanto, la acción a que se contrae la instancia precedentemente indicada, por las razones señalada debe ser declarada inadmisible33. Por todas las anteriores consideraciones, el Tribunal procede a declarar inadmisible la presente acción directa en inconstitucionalidad, al tratarse el acto impugnado de un acto de alcance particular, y como tal, no sujeto a un control concentrado o abstracto de constitucionalidad.

33 Sentencia núm. 9, de fecha 17 de noviembre de 2004; B.J. 1128; Pleno SCJ

Decisión del Tribunal DECLARÓ inadmisible la presente acción directa en inconstitucionalidad de fecha dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013) interpuesta por Juan de la Cruz Cuevas Núñez contra el Decreto núm. 55-13, de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013), dictado por el Poder Ejecutivo, por no resultar el decreto de expropiación alguno de los actos de poder público susceptible de un control concentrado o abstracto de constitucionalidad.

4.4.

Casos

4.4.1

Villa Altagracia rechazan un Proyecto de Reciclaje de Basura

En esta localidad algunos sectores rechazan un proyecto del alcalde Edwin Ferreira, que busca crear un centro de acopio de desechos sólidos para procesarlos mediante una máquina robótica y obtener un producto denominado “pellet”. Algunos comunitarios protestaron frente el vertedero en rechazo del proyecto que es estudiado por la alcaldía que, además, requiere del consenso de los distintos sectores antes de someterlo a la consideración del Concejo de Regidores, informó el alcalde Edwin Ferreira. El problema surge porque para instalar la maquinaria se requiere un mínimo de 500 toneladas de desechos sólidos diarios, pero que el municipio sólo produce 80 y el restante se obtendría con el vertido de otras zonas como los municipios Santo Domingo Oeste, Los Alcarrizos, Pantoja, La Guáyica, Pedro Brand y otros lugares para completar la cantidad requerida. Pero como dice el dirigente comunitario Víctor Miguel Peña, los habitantes de Villa Altagracia rechazan que ese municipio sea convertido en un depósito de basura de otras localidades. “Nosotros queremos que en vez de traer basura, lo que queremos es que se la lleven. Un proyecto así deben instalarlo en Duquesa”, dijo. Sin embargo, para el alcalde Ferreira la instalación de la empresa de origen jamaiquino y canadiense, Rieger

Partner proyecto será de muchos beneficios porque además de tratar la basura, el municipio recibirá recursos de quienes viertan en el vertedero. Explicó que el proyecto generaría 70 empleos directos y que está en la etapa de presentación de la propuesta que se la dieron a conocer instituciones como Medio Ambiente, Digepep, Fedomu y la Liga Municipal Dominicana. “Nosotros, para no adelantarnos y hacer cosas que no la conociera la población, invitamos a la compañía34”, dijo. 4.4.2

Arrabalización frente al Hospital Moscoso Puello

Durante años, y ante la vista gorda de las autoridades, el frente del hospital docente Francisco Moscoso Puello se ha convertido poco a poco en un “gran mercado”, donde se vende desde chicharrones, ropa usada, zapatos, frutas, brebajes para hechicería hasta cuadros de santos para los que no tienen fe en la ciencia. Quienes no conocen la zona jamás pensarían que detrás de la pared con ropas colgadas, de calderos llenos de empanadas, chicharrones, de plátanos, yuca, huevos sancochados y hasta cuadro de Metresilí, Anaísa, Belié Belcán y Ogún, existe un centro de salud. El caos es el “pan nuestro de cada día”, cuando los pregoneros compiten por la venta de sus mercancías ofertadas a los pacientes, familiares y empleados del centro de salud, que apenas pueden entrar. Ningún alcalde se ha decidido a enfrentar el problema de arrabalización que con el paso del tiempo se agrava por la presencia cada vez mayor de vendedores ambulantes. El problema lleva más de 20 años, y como dice el director del hospital, Francisco Torres Lebrón, lo esfuerzos han sido infructuosos y remite la responsabilidad del problema a la autoridad municipal y al área IV de salud en su condición de rectora.

34 De la Rosa, A. (Mayo, 2017). En Villa Altagracia rechazan un proyecto de reciclaje de basura. Periódico Diario Libre, República Dominicana

“Adentro no nos afecta, a pesar de la construcción, el hospital l funciona 100% en todos los servicio... afea, sí, la estética y la entrada del hospital y eso realmente da esa imagen de arrabalización que no debería ser en un hospital del tercer nivel”, dijo. Cuenta que son varios los informes rendidos sobre la problemática, pero que entiende que su gestión tiene el límite de la autoridad competente: el cabildo del Distrito Nacional y el Ministerio de Salud Pública. “Ya es un problema del ayuntamiento, de la municipalidad y es un problema de salud pública que deben tomar cartas en el asunto. En algún momento nos hemos acercado a la gente, pero ya eso le corresponde a ellos y le hemos expresado de la situación, eso ya está en territorio de la municipalidad, ellos son los que deben resolver”. Reacciones Pero no se trata sólo de estética, sino también de seguridad ciudadana, porque los mercaderes exhiben sus productos en la acera destinada para los transeúntes y en las calles por donde deben transitar los vehículos. La señora Irene González ya es una víctima, tiene el brazo derecho afectado por una caída en el lugar al intentar cruzar. “Yo estoy afectada, el lunes pasado me caí. Yo tengo este brazo afectado, porque uno de los que vende tiene una cuerda sosteniendo su mesa y fui cruzar, tropecé y me caí, todavía estoy convaleciente”, afirma. Aunque reconoce el derecho a ganarse la vida de manera horada, entiende que ese no es el lugar para tantos tarantines y espacios ocupados. “Yo no lo veo correcto que haya tanta gente, pero ellos tienen que subsistir y ellos venden y viven de eso, pero no lo veo correcto frente a un hospital, lo que hay es que organizarlos”, opina. Dijo estar consciente de que las autoridades del hospital están tratando de ver cómo se corrige el problema. Ella es miembro del comité de calidad del hospital y da testimonio del interés puesto por la dirección para resolver la situación.

Samuel Torres ve el lado “bueno”, y dice que por lo menos ahí encuentran frutas, cosa que los pacientes no encuentran en el hospital. “No es correcto, debe haber orden, organizarse mejor, lo más importante es la higiene”, indica. Pero la opinión de doña Magna Rudecindo es radical: entiende que no es correcto tener un mercado como ese frente a la entrada de un hospital y agrega: “Yo encuentro que deben ponerlo en otro lugar, afecta y afea el hospital, debe ser en otro lugar”. Hay quienes dan un matiz político al problema y alegan que la falta de empleo es lo que empuja a la gente a tener que “buscársela” de esa manera, como dijo una señora que rehusó decir su nombre. “Esto no está bueno para ir a restaurantes, ahí es que uno se salva señor, y ¿qué usted opina? concluyó la mujer. 4.4.3

Ocupación de las Aceras en la Av. Lope de Vega

La ocupación de las aceras por parte de propietarios e inquilinos de talleres, tiendas y otros establecimientos comerciales en la calle Lope de Vega, a partir de la Luis Amiama Tió, es causa de accidentes. A ambos lados de la vía se estacionan vehículos y algunos hasta los suben a la acera obligando a la gente a caminar por la calle. Algunas personas no pueden estacionarse porque los propietarios de negocios les dicen que no pueden ocuparle sus frentes, excepto clientes. La víctima más reciente, hace casi cuatro meses, fue un señor de la calle San Cristóbal que, al no poder pasar por la acera, caminó por la calle y fue embestido por un motorista que le causó traumas, que luego le causaron la muerte. Del tema algunos vecinos abordados quisieron identificarse, aunque reconocen la problemática, mientras que otros alegan que lo que ocurre en ese lugar es lo que pasa en otras partes de la ciudad. Un comerciante del lugar que rehusó decir su nombre para evitar represalia de compañeros, explicó que son frecuentes los choques por esa situación.

Sin embargo, al abordar a los ocupantes de las aceras, alegan que la gente puede pasar libremente y a argumentan que los accidentes que han ocurrido son de motociclistas de otros sectores. “Han ocurrido algunos casos, pero son gente que o son de por aquí, por aquí la gente camina sin problema, bueno no te digo que a veces hay algún carro atravesado, pero no es lo común”, dijo Ramona Espino, una residente. “Es verdad, en varias ocasiones han chocado gente, sobre algunas ancianas que no puede correr”, dijo una señora que sólo se identificó como Lucrecia35. Zonas afectadas identificadas La Dirección de la Defensoría y Uso de Espacios Públicos del cabildo el Distrito Nacional tiene identificados numerosos lugares donde son ocupadas las aceras. Afirma que siempre se les notifica a los ocupantes para que respeten las áreas antes de tomar medidas como desalojos.

35 De la Rosa, Adalberto (Mayo, 2017). La ocupación de aceras en la avenida Lope de Vega es causa de accidentes. En el cabildo del Distrito tienen identificados los lugares afectado. Periódico Diario Libre. República Dominicana

CONCLUSIONES Casi la totalidad de las playas del país han sido privatizadas, por empresarios del sector turístico y particulares, en violación a numerosos textos legales, y en detrimento de los dominicanos que le impide disfrutar de momentos de recreo y diversión. Desde hace varias décadas existe una ley que prohíbe las construcciones dentro de la franja de 60 metros a partir de la orilla del mar; sin embargo, las autoridades encargada de cumplir con la aplicación de la misma, se hacen de la vista gorda. El artículo 15 de la Constitución de la República, establece que los ríos, lagos, lagunas, playas y costas nacionales pertenecen al dominio público y son de libre acceso. También son de dominio público los bienes propiedad de un ente público afectados a un uso o servicio público sometidos a un régimen especial de utilización y protección. Se caracterizan por ser inalienables, inembargables e imprescriptibles. El término dominio público significa que es propiedad del pueblo dominicano, y no solo se limita a las playas, sino también a las carreteras, calles, parques, monumentos, montañas y otras áreas que incluyen obras construidas por el estado para el goce y disfrute de los ciudadanos. En el litoral Este del país, todas las playas, con muy poca excepción, están cercadas por hoteles que no permiten el acceso a las mismas, si la persona no está hospedada en el establecimiento. Una sentencia de la Suprema Corte de Justicia de fecha 21 de mayo del 2010, anuló un contrato de venta suscrito por una empresa arrendataria de un aeropuerto, bajo la creencia de que el derecho de arrendamiento le concedía la propiedad del inmueble. El más alto tribunal fijó el criterio de que se trata de un bien de dominio público y que su venta atenta sobre la soberanía de la República, la seguridad nacional y los bienes del Estado.

Existe el firme criterio que el acceso a una playa no puede ser comercial, por lo que nadie puede utilizarla como si se tratase de una propiedad privada, cobrando para acceder a ella ni dificultando o prohibiendo el paso. La asociaciĂłn que agrupa a los hoteleros del paĂs, entiende que nada impide que un propietario privado colindante pueda cobrar par el uso y disfrute de sus instalaciones. En el Congreso, hay un proyecto de ley que plantea garantizar el acceso a los ciudadanos a los rĂos, lagunas, playas y costas nacionales.

RECOMENDACIONES Luego de concluida la presente investigación relativa a la Regulación Inmobiliaria de Dominio Público contemplado en la Ley 108-05, se presentan las recomendaciones de lugar: 1. El Estado Dominicano, debe contemplar regulaciones claras y precisas ante las violaciones de la Constitución concerniente a la privatización de las playas y balnearios públicos, así como a las ventas de espacio público como son las calles. 2. El Ayuntamiento debe hacer valer lo que establece la Ley de Espacio Público y Urbanismo en la regulación de las aceras, ya que los ciudadanos tienen que caminar por las calles, poniendo en peligro su vida. 3. Debe de regularizarse la publicidad en los espacios públicos, ya que estos no están autorización ni con la altura que establecen las leyes. 4. El ayuntamiento debe continuar con la desafectación de inmuebles, en la recuperación del espacio público, el cual es utilizado por empresas en detrimento del ciudadano y del Estado.

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